DERECHO TRIBUTARIO Y FINANZAS

43

BOLILLA IV:

Pgina

GASTO PBLICO

1. Teora General del Gasto Pblico. Concepto, elementos y

caracteres.
1.1.

Concepto.

Son gastos pblicos las erogaciones dinerarias que realiza el

Estado en virtud de ley para la satisfaccin de necesidades
pblicas.
Mediante el gasto pblico el Estado se moviliza para atender las
necesidades de la poblacin por medio de los servicios pblicos, cuyo
destino es la cobertura de las necesidades pblicas. Pero tambin el
(p. ej.: un incremento considerable en la cuanta del

Estado puede satisfacer dichas necesidades con prescindencia de los

servicios pblicos y utilizando los efectos que "en s mismos" los gastos
pblicos provocan en la economa nacional, atento a su

importancia cuantitativa y cualitativa

gasto pblico puede obrar como reactivador de una economa en recesin con
prescindencia del destino del gasto).

1.2. Elementos y caracteres.

Distinguimos las siguientes caractersticas esenciales del gasto
pblico, tomando como base la definicin dada al comenzar la
unidad:
A. Son erogaciones dinerarias: el gasto pblico siempre consiste en el
empleo de bienes valuables pecuniariamente, que en la poca actual de
economa monetaria se identifican con el dinero.
B. Efectuadas por el Estado: tomamos el trmino en sentido amplio y
comprendemos todas las sumas que por cualquier concepto salen del
tesoro pblico y consisten en empleos de riqueza. Puede tratarse de
gastos para la administracin pblica propiamente dicha o para
entidades descentralizadas estatales. En definitiva, comprendemos todos
los gastos del Estado, tomando a ste en el sentido lato que le asignamos
al caracterizarlo como sujeto de la actividad financiera (Unidad I) e
incluyendo la totalidad de las sumas que salen de su tesorera.
C. En virtud de ley: en los Estados de derecho rige el principio de
legalidad en cuanto al gasto, es decir, no hay gasto pblico legtimo sin
ley que lo autorice. En el derecho argentino (y en el orden nacional), la
base legal se manifiesta de una triple manera:

I.

En primer lugar, el rgimen del gasto pblico est regulado por la

ley de contabilidad pblica que reglamenta el gasto en sus
diversos aspectos y especialmente en su ejecucin.

NICOLAS TARTUFOLI

DERECHO TRIBUTARIO Y FINANZAS

44

Pgina

AI. Tambin surge la juricidad del gasto de la estimacin y autorizacin

de erogaciones que debe realizarse mediante la Ley de
Presupuesto General de la Nacin.
BI.

Por ltimo, la tercera manifestacin de la legalidad del gasto

pblico est referida a un momento posterior al de su ejecucin y
se identifica con el control del adecuado empleo de los
dineros pblicos.

D. Para la satisfaccin de las necesidades pblicas: idealmente, la

erogacin estatal debe ser congruente con los fines de inters pblico
asignados al Estado (la satisfaccin de necesidades pblicas), pero cabe
preguntarse qu sucede con los fondos salidos de la tesorera estatal que
no tienden a esos fines. Sabido es que en la realidad, buena parte de los
gastos no responden a los fines de satisfaccin de necesidades pblicas.
Sin embargo, no dejan de ser gastos pblicos si son realizados por el
Estado con los caudales pblicos y sin responsabilidad personal para el
funcionario que los ordena.

2. Aspecto poltico, econmico, social y financiero del gasto

pblico. Evolucin del gasto pblico de acuerdo con las
distintas concepciones de la poltica econmica.
2.1. Aspecto poltico, econmico, social y financiero del gasto
pblico.
o Aspecto poltico: se manifiesta a la hora de la toma de decisiones sobre
qu necesidades pblicas son necesarias y/o urgentes satisfacer y cules
no. Esto significa que la decisin sobre el gasto estatal presupone dos
valoraciones previas de singular importancia: a) la seleccin de las
necesidades de la colectividad que se consideran pblicas, y b) la
comparacin entre la intensidad y urgencia de tales necesidades y la
posibilidad material de satisfacerlas.
o Aspecto econmico: mediante el gasto pblico el Estado no slo se
moviliza para atender las necesidades de la poblacin por medio de los
servicios pblicos, cuyo destino es la cobertura de las necesidades
pblicas, sino que tambin, por medio de l, el Estado puede influir sobre
la economa nacional de manera indirecta, atento a su importancia
cuantitativa y cualitativa (p. ej.: un incremento considerable en la cuanta
del gasto pblico puede obrar como reactivador de una economa en
recesin con prescindencia del destino del gasto). En Estados modernos,
el gasto pblico excede el 30 % de la renta nacional. La sola existencia de
un gasto de semejante magnitud tiene considerable influencia sobre la
economa. Cualquier modificacin en su cuanta tanto si se trata de un
aumento como de una disminucin tiene un inevitable efecto
econmico. As, los gastos pblicos producen efectos en el volumen de
las rentas individuales y en su nivel relativo. El incremento de los gastos
influye rpidamente en el ingreso nacional, el producto nacional bruto, el
ahorro y la inversin. Dentro del campo econmico, la poltica de gastos
pblicos tiene como finalidad incrementar el producto social y los
ingresos nacionales hasta llegar, dentro de las posibilidades de la
economa, a su nivel mximo.

o Aspecto social: los gastos pblicos son la indicacin ms segura de la

actividad que despliega cada pueblo. El hecho de que ciertos gastos se
destinen a determinados fines con preferencia de otros, pone de
manifiesto no slo el estado social de un pas sino tambin
NICOLAS TARTUFOLI

DERECHO TRIBUTARIO Y FINANZAS

45

Pgina

sus tendencias. El gasto pblico es indicativo de la actividad, estado

social y tendencias de los pases.
o Aspecto financiero: gastos y recursos no son sino distintos aspectos del
mismo problema y se condicionan recprocamente. Ello es as porque los
recursos deben obtenerse proporcionalmente a lo que se debe gastar, y
los gastos slo se entendern razonablemente calculados si se tienen en
cuenta los recursos posibles. Es decir que las finanzas no pueden
considerar el fenmeno de los ingresos al margen del fenmeno de los
gastos. El costo de la actividad estatal no puede determinarse en
abstracto, sin tener en cuenta lo que el Estado devuelve a los
contribuyentes y a la colectividad en general bajo la forma de gasto
pblico.

Como vemos, los gastos pueden tener finalidades puramente

electoralistas y no cumplen con el requisito bsico de satisfacer
reales necesidades colectivas. Tambin existen gastos con finalidad
social, y por ltimo, otros gastos tienen una finalidad econmica,
como aquellos gastos pblicos que tienden a la regulacin o el
incentivo de la economa general o sectorial.
En definitiva el gasto pblico significa un importante factor de
redistribucin del ingreso y del patrimonio nacional, de
estabilizacin econmica, de incremento de la renta nacional y su
influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena
ocupacin, el consumo, el ahorro y la inversin.

2.2.Evolucin del gasto pblico de acuerdo con las distintas

concepciones de la poltica econmica.
Para los hacendistas clsicos, el Estado es un mero consumidor de
bienes: los gastos pblicos constituyen una absorcin de una parte de
esos bienes que estn a disposicin del pas. Es cierto que ello es
indispensable porque el Estado tiene importantes cometidos a cumplir
(ejrcito, polica, justicia), pero eso no quita que econmicamente sea un
factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de
parte de sus riquezas. stas caen a un "abismo sin fondo" del cual no
retornan. De ah, la expresin vulgarizada del "Estado pozo".
Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor sino
un redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin
fondo, sino que son devueltas ntegramente al circuito econmico. Es
decir, el conjunto de sumas repartidas a los particulares mediante el
gasto pblico es equivalente al conjunto que le fue recabado mediante el
recurso pblico. El Estado acta, de esta manera, como un "filtro" o como
una "bomba aspirante e impelente": procede a modo de bomba aspirante
de las rentas de la comunidad y como impelente de la riqueza obtenida,
mediante los gastos pblicos, expandindola sobre toda la economa.

NICOLAS TARTUFOLI

DERECHO TRIBUTARIO Y FINANZAS

46

Pgina

3. Clasificacin de los gastos pblicos: econmica y jurdicoadministrativa.

Son mltiples los criterios de clasificacin. As, se divide a los gastos
en:

En especie y en dinero: segn el instrumento de pago con que han

sido efectuados.

Internos y externos: segn el lugar en que se han efectuado, ya sea dentro o

fuera de las fronteras del pas.
Personales y reales: los primeros se pagan en concepto de sueldos y
remuneraciones del personal, mientras que los segundos se emplean para la
adquisicin de bienes.

Ordinarios
y
extraordinarios:
cuando
atienden
al
normal
desenvolvimiento del pas se consideran ordinarios, y cuando deben hacer
frente a situaciones imprevistas son extraordinarios.

Por otro lado, la tendencia moderna se inclina a clasificar los gastos

en:

Criterio administrativo: segn el rgano del Estado que realiza el gasto.

Criterio econmico:

Gastos de funcionamiento u operativos: son los pagos que el

ente pblico debe realizar en forma indispensable para el correcto
y normal desenvolvimiento de los servicios pblicos y de la
administracin en general. Pueden ser gastos de consumo (p, ej.,
conservacin y reparacin de edificios, renovacin de bienes
muebles, etc.) o retributivos de servicios (p. ej., sueldos, salarios,
dietas y honorarios de funcionarios y empleados). Estos gastos no
significan un incremento directo del patrimonio nacional, pero
contribuyen a la productividad general del sistema econmico y
son tan necesarios como los gastos de inversin.
Gastos de inversin o de capital: son todas aquellas
erogaciones del Estado que significan un incremento directo del
patrimonio pblico. Pueden consistir en pagos emanados de la
adquisicin de bienes de produccin (maquinarias, equipos, etc.),
en inversiones en obras pblicas infraestructurales (presas
hidroelctricas, viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones
destinadas a industrias claves (siderurgia, petroqumica, fabricacin
de equipo pesado, etc.), ya sea que stas sean motivo de
explotacin pblica o privada, en cuyo ltimo caso la inversin se
hace en forma de prstamo o aporte de capital.

Tambin suele clasificarse econmicamente a los gastos en:

Productivos: seran aquellos que elevan el rendimiento global de la

economa, posibilitando mayor productividad general del sistema
(adquisicin de equipos productivos, construccin de viviendas,
mejoramiento del trasporte, investigacin cientfica, etc.)

Improductivos: aquellos que no tienen esa cualidad (por ejemplo, los gastos de
cobertura de los servicios pblicos esenciales, como ejrcito, justicia y polica).

NICOLAS TARTUFOLI

DERECHO TRIBUTARIO Y FINANZAS

47

Pgina

4. Financiacin de los gastos pblicos. Teoras.

Anteriormente se discuta si la ciencia de las finanzas deba
ocuparse de la teora del gasto pblico. Esa discusin ha perdido
vigencia, ya que ahora se acepta que gastos y recursos no son sino
distintos aspectos del mismo problema y se condicionan
recprocamente.
Ello
es
as
porque
los
recursos
deben
obtenerse
proporcionalmente a lo que se debe gastar, y los gastos slo
se entendern razonablemente calculados si se tienen en cuenta
los recursos posibles.
La ciencia financiera, que no puede disociar medios de fines, debe
investigar cules gastos deben hacerse, y muy especialmente los
procedimientos por los cuales se pueden efectuar los gastos
pblicos en las mejores condiciones posibles. Es decir que las
finanzas no pueden considerar el fenmeno de los ingresos al
margen del fenmeno de los gastos. Por ello se dice que el gasto
pblico es la razn de ser de los ingresos pblicos.

5. El crecimiento de los gastos pblicos y sus causas.

Lmites de los gastos pblicos. Centralizacin y
descentralizacin.
5.1.El crecimiento de los gastos pblicos y sus causas.
En todos los pases del mundo y desde tiempo inmemorial los
gastos del Estado han tendido a incrementarse. A grandes rasgos
puede observarse que el crecimiento de los gastos se desarroll en
ritmo lento hasta 1914 y se aceler notoriamente a partir de esa
fecha.
Los autores especializados, al tratar el tema de los gastos pblicos
al referirse a su crecimiento, examinan las causas determinantes
del aumento y las dividen en aparentes, relativas y reales. Veamos:
1. Causas aparentes:
a. Variaciones en el valor de la moneda: la depreciacin obliga a
armonizar las cifras tenindola en cuenta (ej., un gasto de $1.000
en 2003 podra ser de $10.000 en 2013 y no haber aumento de
gasto dado que el valor del $ es 10 veces menor que entonces de
ah lo aparente.).
b. La evolucin de las reglas presupuestarias: la adopcin de
ciertos principios de derecho presupuestario ha llevado a modificar

las formas de computar las erogaciones, y esto puede dar lugar

tambin a un incremento aparente del gasto

NICOLAS TARTUFOLI

DERECHO TRIBUTARIO Y FINANZAS

48

Pgina

(ej. si se toma como base de clculo el gasto bruto en lugar del

gasto neto, parecera que hubo un aumento del mismo, pero slo
vari la regla de clculo).
2. Causas relativas: algunos autores hablan de estas causas, que si bien no
son estrictamente aparentes, tampoco son reales, puesto que se hallan
compensadas en s mismas. As, las anexiones que incrementan el
territorio pueden aumentar los gastos, pero ese incremento puede ser
compensado con nuevos ingresos que surjan de las regiones anexadas.
Lo mismo puede decirse con los aumentos de poblacin, de produccin y
de renta nacional, que por un lado incrementan los gastos, pero, por el
otro, aumentan tambin los recursos.
3. Causas reales:
a. Gastos militares: sin que sea necesario hablar de las guerras, es
notorio que el equipamiento de las fuerzas armadas modernas
exige sumas extraordinarias que incrementan el gasto.
b. Expansin de las actividades del Estado: las nuevas
actividades que debe asumir el Estado llevan a la expansin de sus
funciones tradicionales y al consiguiente aumento de gastos (ej.,
las cargas de seguridad social -jubilaciones, pensiones, subsidios,
etc.-, realizacin de obras de infraestructura rutas, energa, gas,
etc.-).
c. Aumento de los costos: el aumento internacional de costos de
bienes y servicios incide considerablemente en los presupuestos
pblicos, aparte de que el progreso tcnico determina gastos antes
desconocidos.
d. Burocracia y presin poltica: debe mencionarse finalmente
causas que aun siendo morbosas, no son menos reales, como el
crecimiento desmesurado de la burocracia administrativa y la
presin de grupos o sectores con influencia poltica que tienden a
satisfacer sus intereses particulares a costa del presupuesto del
Estado.

5.2. Lmites de los gastos pblicos. Centralizacin y

descentralizacin.
El problema de establecer lmites al gasto pblico es ms poltico
que econmico. No se puede dar frmulas rgidas de limitacin
estableciendo, por ejemplo, determinada proporcin de gasto en
relacin a la renta nacional.
Tanto es as que puede darse el caso de que los gastos pblicos
signifiquen el 100 % de la renta, lo cual quiere decir que se trata de
un Estado socialista que dirige la actividad econmica.

Los autores modernos sostienen que los gastos pblicos pueden llegar
hasta aquel lmite en que la ventaja social de ellos se compensa con los
inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso nacional. A esta
teora se la ha denominado como de la "utilidad social mxima".

Otros autores piensan que de ordinario los entes pblicos no pueden

superar un cierto lmite en la expansin del gasto, por la necesidad
de no crear una presin inflacionista. Es necesario, dicen, tener presente
el equilibrio entre actividad econmica y actividad financiera.

NICOLAS TARTUFOLI

DERECHO TRIBUTARIO Y FINANZAS

49

Pgina

El autor francs Duverger dice que ciertos gastos deben limitarse, y

ellos son los gastos de mera administracin, los gastos improductivos de
trasferencia, y las sustituciones onerosas del Estado con respecto a
aquellas actividades que resultan menos gravosas en manos de
particulares.

El lmite debe ser precisado por el presupuesto, esta restriccin

surge del principio de legalidad. La ley de presupuesto tiene
restricciones precisas: no puede haber gasto sin ley, en caso de
modificacin del presupuesto se debe especificar la fuente de
recursos para cubrir esos nuevos gastos no incluidos en el
presupuesto aprobado por el congreso.
A su vez, el gasto pblico debe ser coordinado entre la nacin y las
provincias y entre stas y los municipios. Ellos es posible mediante
la utilizacin de convenios de coparticipacin.

6. Efectos del gasto pblico sobre los distintos factores de la

economa segn la coyuntura econmica y los distintos
medios de financiamiento.
Para darse cuenta de los efectos que produce el gasto pblico, debe
partirse de la base de lo importante que resulta el volumen de los
gastos en relacin a la renta nacional.
En los Estados modernos, el gasto pblico excede el 30 % de la
renta nacional. La sola existencia de un gasto de semejante
magnitud tiene considerable influencia sobre la economa.
Cualquier modificacin en su cuanta tanto si se trata de un
aumento como de una disminucin tiene un inevitable efecto
econmico.
As, los gastos pblicos producen efectos en el volumen de las
rentas individuales y en su nivel relativo. El incremento de los
gastos influye rpidamente en el ingreso nacional, el producto
nacional bruto, el ahorro y la inversin.
Las consecuencias del impuesto no siempre se advierten, debido al
proceso de repercusin y al mecanismo de los precios. En cambio,
la incidencia del gasto se percibe rpidamente, por lo que se puede
medir su alcance.
Por otra parte, los efectos de los gastos pblicos no se limitan al
impulso momentneo que prestan inmediatamente a la economa
en forma de una disminucin de la desocupacin o de un aumento
de la actividad industrial. Tienen efectos secundarios que
multiplican su accin econmica creando en la misma medida

gastos y producciones, y los ingresos que originan son objeto de

ulteriores acciones de intercambios. En vista de que el aumento de
los ingresos acarrea una
NICOLAS TARTUFOLI

DERECHO TRIBUTARIO Y FINANZAS

50

Pgina

expansin proporcional de las actividades de cambio y produccin,

y esta expansin, por su parte, origina la formacin de nuevos
ingresos, se produce, por efecto propulsor de los gastos pblicos, un
nuevo ciclo econmico que puede ser suficiente para poner en
movimiento una recuperacin econmica o al menos para
1
detener o retardar el proceso de contraccin .
Sin embargo, estas consecuencias dependern en gran medida de
la naturaleza de los gastos que se aumenten: realizar inversiones
productivas es ms eficaz que desarrollar los armamentos;
acrecentar el poder de compra de las clases pobres es ms eficaz
que aumentar an ms el de las clases ricas.

7. Eficiencia y equidad en el gasto pblico. Enfoques

filosfico-polticos acerca de la justicia distributiva.
Relaciones entre la equidad y la eficiencia. Progresividad
del gasto pblico.
7.1.Eficiencia y equidad en el gasto pblico.
El tema del reparto del gasto pblico ha dado lugar a discusiones
doctrinales:

por un lado se sostiene que el reparto debe efectuarse

proporcionalmente de acuerdo a los ingresos que el Estado
obtiene en cada regin o provincia en particular. Se dice que es
totalmente injusto que el Estado obtenga los ingresos de un lugar y que
luego los gaste en otro lugar diferente.
las teoras adversas sostienen, por el contrario, que el gasto debe efectuarse en
aquellas regiones donde su utilidad sea mxima, sin considerar el origen
de los recursos.

Indudablemente, un Estado debe tender a un desarrollo equilibrado

de todas las regiones que integran el pas. Conseguir ese objetivo
ser el reparto ideal que podr efectuarse en relacin al lugar.
En cuanto a la eficiencia, cuando se trata de gastos pblicos muy
cuantiosos, por ejemplo, aquellos destinados a obras pblicas de
gran entidad, es justificado distribuir el gasto en diversos
ejercicios financieros, ya que ese costo no podra ser afrontado
en un solo ejercicio, y tanto ms si se tiene en cuenta que las obras
mismas no podran ser finalizadas en el breve espacio de tiempo
que el ejercicio presupuestario supone. Se recurre entonces al
emprstito para financiar las obras.

Recordemos lo que sucedi durante la crisis de 2008, en donde se increment el gasto

pblico para hacer frente a la recesin mundial (prstamos a grandes empresas automotrices,
planes de ahorro subvencionados por el Estado), o en 2012 con los planes PROCREAR para
reactivar el mercado inmobiliario.

NICOLAS TARTUFOLI

DERECHO TRIBUTARIO Y FINANZAS

51

Pgina

El hecho de diferir el gasto en el tiempo presenta ventajas

indudables, entre las cuales se indica la de permitir la ejecucin de
grandes trabajos pblicos con la reduccin del empleo del ahorro
nacional. Por eso, se piensa que el reparto del gasto en
determinado perodo de tiempo ms o menos largo, puede reducir
los perjuicios a los ciudadanos y asegurar la mayor satisfaccin
para el mayor nmero de ellos. Tampoco debe olvidarse que si los
beneficios del gasto son a largo plazo, ser justificado su
financiamiento con emprstitos, en forma tal que las generaciones
futuras beneficiaras resulten en alguna medida incididas por ese
gasto. Claro est que ello no debe llevar a la exageracin de
incrementar la deuda pblica en una forma tan desmesurada que
su pago se haga imposible tanto para las generaciones presentes
como para las venideras (ej.: la deuda pblica externa de nuestro
pas).

7.2. Progresividad del gasto pblico.

El reparto del gasto pblico ser progresivo si los beneficiarios

del mismo pertenecen a un sector de ingresos ms bajos que
aquel que recae la incidencia de tributo. Si fuese al revs ser
regresiva.
Por otro lado, un reparto progresivo del gasto pblico tiene efectos
multiplicadores y aceleradores de la economa. Debemos a Keynes
el desarrollo del efecto multiplicador del gasto en la economa, que
da como resultado un incremento en la renta y de la ocupacin.
De esta manera Keynes explica como el gasto pblico puede
reactivar la economa, hasta alcanzar la meta de la plena ocupacin
y aumento de la renta en ese sentido.
La propensin marginal a consumir ser mayor en sujetos de bajos
recursos, ya que estos demandaran mayor cantidad de bienes de
consumo cuando se aumente su ingreso (va gasto publico). A
contrario sensu el efecto multiplicador ser menor si se aumentan
los ingresos de personas con mayores recursos ya que estos
destinaran el aumento del ingreso al ahorro y subsidiariamente en
consumo.
El gasto pblico en programas sociales resulta significativamente
progresivo. A travs de este instrumento, la accin del Estado
permite reducir los niveles de desigualdad existentes en la
distribucin del ingreso.

NICOLAS TARTUFOLI