CAPITULO III

1. MARCO TERICO
1.1. EL MARCO INSTITUCIONAL AMBIENTAL EN EL PERU
Con la creacin del Ministerio del Ambiente (MINAM), El 14 de mayo del
2008, se modific el marco institucional ambiental que se haba
establecido en el Per desde 1991. Hasta entonces, se haba
caracterizado por la sectorializacin de la gestin ambiental, lo que intent
modificarse en 1994 con la creacin del Consejo Nacional del Ambiente
(CONAM) como el ente rector de la poltica nacional ambiental.
Actualmente, tenemos al MINAM como la autoridad ambiental nacional, a
las autoridades ambientales sectoriales, a las autoridades ambientales
regionales y locales, as como a otras autoridades con competencias
ambientales. No obstante, todava es un reto para el pas lograr que la
actuacin del Estado en materia ambiental se articule coherentemente, al
amparo de una poltica integrada y de un sistema nacional de gestin
ambiental.
1.2. MINISTERIO DEL AMBIENTE
1.2.1. MISIN
La misin del Ministerio del Ambiente (MINAM) es conservar la
calidad del ambiente y asegurar a las generaciones presentes y
futuras el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado
para el desarrollo de la vida. Con este fin propicia y asegura el uso
sostenible, responsable, racional y tico de los recursos naturales y
del medio que los sustenta, y contribuye al desarrollo integral social,
econmico y cultural de la persona humana, en permanente armona
con su entorno.

Promover

la

sostenibilidad

ambiental

del

pas

conservando,

protegiendo, recuperando y asegurando las condiciones ambientales,

los ecosistemas y los recursos naturales.
1.2.2. VISIN
Las personas viven en un ambiente sano y saludable.
El patrimonio natural se usa y conserva de manera sostenible, para
contribuir al desarrollo integral de la nacin, y se mantiene una
calidad ambiental que protege la salud de las personas y los
ecosistemas. El MINAM dirige la gestin ambiental nacional con
efectividad y eficiencia, utilizando procedimientos transparentes y
participativos, y tiene reconocimiento de la sociedad por su
capacidad tcnica y cientfica, y su sensibilidad social.
1.2.3. OBJETIVOS
Los objetivos del MINAM son producto del consenso. Fueron
discutidos, renovados y aprobados por una Comisin Multisectorial
(creada mediante Resolucin Suprema N189-2012-PCM) en la
que participaron los ministros de Agricultura, Cultura, Energa y
Minas; Economa y Finanzas; Salud; Produccin; Desarrollo e
Inclusin Social; Ambiente y el presidente del Consejo de Ministros a
fin de fortalecer la confianza de los ciudadanos en relacin al rol del
Estado en la proteccin ambiental, el manejo sostenible de los
recursos naturales y la conservacin de especies y ecosistemas. Por
ello

se

aprobaron

los Ejes

Estratgicos

de

la

Gestin

ambiental, cuatro aspectos que definen la incorporacin plena y

gradual de la dimensin ambiental en las polticas pblicas.
Eje 1: Estado Soberano y garante de derechos
Reducir los conflictos socio-ambientales.
Elevar el nivel de cultura y ciudadana ambiental.

 Fortalecer el ejercicio de la funcin fiscalizadora ambiental.

Eje 2: Mejora de la calidad de vida con un ambiente sano
Reducir la contaminacin de los recursos hdricos en cuencas y
en zonas marino costeras.
Reducir la contaminacin del aire.
Prevenir y detener la degradacin y contaminacin del suelo.
Incrementar el conocimiento sobre la disponibilidad del recurso
hdrico.
Reducir la contaminacin sonora.
Eje 3: Compatibilizando el aprovechamiento armonioso de los
recursos naturales
Reducir la vulnerabilidad de la poblacin por riesgos de
desastres con el ordenamiento territorial.
Mantener los servicios eco sistmicos de las reas Naturales.
Eje 4: Patrimonio Natural Saludable

Elevar la capacidad de adaptacin al cambio climtico.

Reducir la deforestacin y degradacin de los bosques.
Reducir la emisin de los Gases de Efecto Invernadero (GEI).
Conservar
y
poner
en
valor
la diversidad

biolgica, especialmente las especies amenazadas.

Preservar la diversidad gentica cultivada (en

los

agro

ecosistemas) y silvestre.
Preservar la integridad de los ecosistemas frgiles.
1.2.3.1.

OBJETIVOS

ESPECFICOS

DEL

MINISTERIO

DEL

AMBIENTE
Asegurar el cumplimiento del mandato constitucional sobre la conservacin
y el uso sostenible de los recursos naturales, la diversidad biolgica y las
reas naturales protegidas y el desarrollo sostenible de la Amazona.
Asegurar la prevencin de la degradacin del ambiente y de los recursos
naturales y revertir los procesos negativos que los afectan.

 Promover la participacin ciudadana en los procesos de toma de

decisiones para el desarrollo sostenible.
Contribuir a la competitividad del pas a travs de un desempeo ambiental
eficiente.
Incorporar los principios de desarrollo sostenible en las polticas y
programas nacionales.
Los objetivos de sus organismos pblicos adscritos, definidos por las
respectivas normas de creacin y otras complementarias.
1.2.4. FUNCIONES
Son funciones generales del Ministerio del Ambiente:
Formular, planificar, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y
evaluar la Poltica Nacional del Ambiente, aplicable a todos los
niveles de gobierno.
Garantizar el cumplimiento

de

las

normas

ambientales,

realizando funciones de fiscalizacin, supervisin, evaluacin y

control, as como ejercer la potestad sancionadora en materia de
su competencia y dirigir el rgimen de fiscalizacin y control
ambiental y el rgimen de incentivos previsto por la Ley General
del

Ambiente (Ley

28611).

Coordinar la implementacin de la Poltica Nacional Ambiental

con los sectores, los gobiernos regionales y los gobiernos
locales.
Prestar apoyo tcnico a los gobiernos regionales y locales para el
adecuado cumplimiento de las funciones transferidas en el marco

de la descentralizacin.
Funciones tcnico-normativas
Aprobar las disposiciones normativas de su competencia.
Coordinar la defensa judicial de las entidades de su sector.
Promover y suscribir convenios de colaboracin interinstitucional

a nivel nacional e internacional, de acuerdo a ley.

Resolver los recursos impugnativos interpuestos contra las
resoluciones y los actos administrativos relacionados con sus

competencias, as como promover la solucin de conflictos

ambientales a travs de los mecanismos extrajudiciales de
resolucin de conflictos, constituyndose en la instancia previa
obligatoria al rgano jurisdiccional en materia ambiental.
Formular y aprobar planes, programas y proyectos en el mbito
de su sector.
1.2.4.1.

FUNCIONES ESPECFICAS

Formular, aprobar, coordinar, supervisar, ejecutar y evaluar el Plan

Nacional de Accin Ambiental y la Agenda Nacional de Accin
Ambiental.
Dirigir el Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA).
Establecer la poltica, los criterios, las herramientas y los procedimientos de
carcter general para el ordenamiento territorial nacional, en coordinacin
con las entidades correspondientes, y conducir su proceso.
Elaborar los Estndares de Calidad Ambiental (ECA) y Lmites Mximos
Permisibles (LMP), de acuerdo con los planes respectivos. Deben contar
con la opinin del sector correspondiente y ser aprobados mediante
decreto supremo.
Aprobar los lineamientos, las metodologas, los procesos y los planes para
la aplicacin de los ECA y LMP en los diversos niveles de gobierno.
Dirigir el Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) y el
Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SINIA).
Establecer los criterios y procedimientos para la formulacin, coordinacin
y ejecucin de los planes de descontaminacin y recuperacin de
ambientes degradados.
Dirigir el Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado
(SERNANP) de carcter nacional.
Evaluar las propuestas de establecimiento o modificacin de reas
naturales protegidas y proponerlas al Consejo de Ministros para su
aprobacin.

 Implementar los acuerdos ambientales internacionales y presidir las

respectivas comisiones nacionales.
Promover y coordinar la adecuada gestin de residuos slidos, la
proteccin de la calidad del aire y el control del ruido y de las radiaciones
no ionizantes y sancionar su incumplimiento.
Supervisar el funcionamiento de los organismos pblicos adscritos al sector
y garantizar que su actuacin se enmarque dentro de los objetivos de la
Poltica Nacional Ambiental.
Formular y proponer la poltica y las estrategias nacionales de gestin de
los recursos naturales y de la diversidad biolgica.
Promover la investigacin cientfica, la innovacin tecnolgica y la
informacin en materia ambiental, as como el desarrollo y uso de
tecnologas, prcticas y procesos de produccin, comercializacin y
consumo limpios.
Promover la participacin ciudadana en los procesos de toma de
decisiones para el desarrollo sostenible y fomentar una cultura ambiental
nacional.
Elaborar el informe sobre el estado del ambiente y la valoracin del
patrimonio natural de la nacin.
Ejercer la potestad sancionadora en el mbito de sus competencias,
aplicando las sanciones de amonestacin, multa, decomiso, inmovilizacin,
clausura o suspensin por las infracciones a la legislacin ambiental y de
acuerdo al procedimiento que se debe aprobar para tal efecto, ejerciendo la
potestad de ejecucin coactiva en los casos que corresponde.
1.2.5. VICEMINISTRO DE GESTIN AMBIENTAL
El Viceministerio de Gestin Ambiental tiene la funcin de disear y
coordinar la poltica, el plan y la estrategia de gestin ambiental, as
como supervisar su implementacin. Asimismo, interviene en la
elaboracin del Plan de Estndares de Calidad Ambiental (ECA) y
Lmites Mximos Permisibles (LMP) respectivos.

En su funcin de promocin tiene la responsabilidad de difundir las

tecnologas ambientales innovadoras, as como, coordinar, fomentar
y promover la educacin, la cultura y la ciudadana ambiental;
disear, aprobar y supervisar la aplicacin de los instrumentos de
prevencin, de control y de rehabilitacin ambiental relacionados con
los residuos slidos y peligrosos, el control y re uso de los efluentes
lquidos, la calidad del aire, las sustancias txicas y peligrosas y el
saneamiento, con el objetivo de garantizar una ptima calidad
ambiental, en coordinacin con las entidades correspondientes.
Adems, el Viceministerio de Gestin Ambiental dirige el Sistema
Nacional de Informacin Ambiental SINlA y coordina, prepara y
difunde los informes sobre la situacin del ambiente, del manejo de
los asuntos socioambientales con los gobiernos regionales y locales
y las entidades correspondientes
1.3. INSTITUCIONALIDAD Y GESTIN AMBIENTAL
La competencia puede definirse como la titularidad sobre una serie de
potestades pblicas respecto de unas materias, servicios o fines pblicos
determinados. Es decir, la capacidad que corresponde a cada rgano de
un ente pblico para decidir o actuar en relacin a una serie de materias
que le son atribuidas para su gestin.
Con fines prcticos, las competencias ambientales pueden agruparse en
tres grandes rubros, distribuidos entre los diferentes estamentos del
Gobierno Nacional, Regional y Local. Se tienen en primer lugar- las
facultades derivadas de las politicas pblicas ambientales; asimismo, las
que se derivan de la regulacin normativa e interpretacin de los alcances
de las disposiciones con contenidos ambientales; y, finalmente, las
facultades de supervisin, fiscalizacin y sancin1 ambientales.
Estas competencias no slo son compartidas sino que muchas veces
pueden encontrarse dispersas en diversos organismos estatales. No es

extrao que aquel que dicte los requisitos ambientales aplicables a alguna
actividad no sea aquel que determine si el titular de dicha actividad viene o
no cumpliendo tales obligaciones; o que las disposiciones ambientales
nacionales se superpongan con las regionales y locales.
La Ley General del Ambiente, Ley N 28611, en concordancia con lo
sealado por la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada,
Decreto Legislativo N 757, seala que los ministerios y sus respectivos
organismos pblicos y los organismos regulatorios o de fiscalizacin,
ejercen funciones y atribuciones ambientales sobre las actividades y
materias sealadas en la Ley. Asimismo, seala que las autoridades
sectoriales con competencias ambientales, coordinan y consultan entre s
y con las autoridades de los gobiernos regionales y locales, con el fin de
armonizar sus polticas, evitar conflictos o vacos de competencia y
responder a los objetivos sealados en la Ley y el Sistema Nacional de
Gestin Ambiental.
Las reglas para la asignacin de competencias ambientales fueron
establecidas inicialmente por el Decreto Legislativo N 757 y sus criterios
estn vigentes hasta la actualidad. Cabe recordar que de acuerdo al
Decreto Legislativo N 757, la gestin ambiental tiene carcter
transectorial y est cargo de los Ministerios o los organismos
fiscalizadores, de los sectores correspondientes a las actividades que
desarrollan las empresas sin perjuicio de las atribuciones de los Gobiernos
Regionales y Locales, de acuerdo a la Constitucin Poltica. En caso la
empresa desarrollara dos o ms actividades de competencia de distintos
sectores, la autoridad competente ser aquella que corresponda a la
actividad porque la empresa percibe sus mayores ingresos brutos anuales.
De acuerdo con su Ley de Creacin, la funcin central del Ministerio del
Ambiente es formular, planificar, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y
evaluar la poltica nacional del ambiente aplicable a todos los niveles de
gobierno. MINAM tiene competencia exclusiva para regular, supervisar y

fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones ambientales que se realizan

en las reas Naturales Protegidas a travs del Servicio Nacional de reas
Naturales Protegidas SERNAP; y a travs del Organismo de Evaluacin
y Fiscalizacin Ambiental OEFA, tiene competencias para fiscalizar
aleatoriamente el cumplimiento de las obligaciones de los titulares de
actividades, as como fiscalizar que los organismos competentes en
regulacin

fiscalizacin

ambiental

ejerzan

adecuadamente

sus

competencias.
En sentido ambiental, los Ministerios, son las entidades del Estado
encargadas de regular la promocin y desarrollo de actividades
econmicas, en sus respectivos sectores, en el mbito nacional, para
garantizar que stas se realicen en armona con la Poltica Nacional del
Ambiente. En tal sentido, se encargan de elaborar, aprobar, proponer y
aplicar la poltica del Sector, as como de dictar normas complementarias,
buscando promover el desarrollo integral de las actividades, cautelando el
uso racional de los recursos naturales en armona con el ambiente.
A travs de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), se reestructur el
esquema de los organismos pblicos se les denomin Organismos
Pblicos

Ejecutores

Organismos

Pblicos

Especializados;

encontrndose dentro de este ltimo grupo los Organismos Reguladores y

los Organismos Tcnicos Especializados. Los mismos que deben contar
con un Plan Estratgico Institucional.
Los Gobiernos Regionales y Locales ejercen competencias compartidas
en materia de evaluacin y regulacin de actividades econmicas y
productivas dentro de su mbito jurisdiccional y en la medida que haya
operado una transferencia efectiva de competencias, recursos y
capacidades. Y tambin, ejercen competencias especficas para controlar
y supervisar el cumplimiento de las normas, contratos, proyectos y
estudios en materia ambiental as como sobre el uso racional de los
recursos naturales, en su respectiva jurisdiccin.

1.3.1. SOBRE

LA

DISTRIBUCIN

DE

COMPETENCIAS

LA

ARTICULACIN DEL SISTEMA

Los frecuentes cambios y actualizaciones del sistema normativo
ambiental peruano exigen una lectura armnica de las mismas a
efectos de articular mejor el ejercicio de las competencias
ambientales, resolviendo los posibles conflictos entre los diferentes
sectores y niveles de gobierno.
En tal sentido, la nueva distribucin de competencias, en el marco
del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, contempla la posibilidad
de que existan y se desarrollen:
1.3.1.1.

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
En un supuesto de atribucin de facultades y funciones a una
sola entidad, excluyendo a todas las dems. En estos casos
deben generarse mecanismos para supervisar que cada una
de las instituciones cumplan con sus funciones para la
continuidad del sistema.

1.3.1.2.

COMPETENCIAS COMPARTIDAS
Cuando se han otorgado a varias entidades potestades
simultneamente, ya sea de forma genrica o por sectores o
mbitos territoriales. Respecto de stas, deben generarse
mecanismos para articular la coordinacin y la alineacin de
las decisiones y la gestin con el sistema nacional e incluso
con los sistemas de integracin a nivel internacional.

1.3.1.3.

COMPETENCIAS INDISTINTAS
Referida a funciones no excluyentes y que pueden ser
ejercidas simultneamente.

1.3.1.4.

COMPETENCIAS CONJUNTAS
Cuando se requiere la intervencin de dos o ms entidades.

1.3.1.5.

COMPETENCIAS SUCESIVAS
Cuando dos o ms rganos pueden adoptar una decisin
sobre un tema pero dicha posibilidad se halla escalonada en el
tiempo, de tal modo que el primero no puede actuar hasta
transcurrido un plazo del primero.

1.3.1.6.

COMPETENCIA COINCIDENTES
Cuando las potestades se encuentran atribuidas a dos o ms
entes, pero cuya intervencin es acumulativa e independiente.
Finalmente, se estima de necesidad que el Sistema Nacional
Gestin Ambiental incorpore una Matriz de Competencias y
Funciones Ambientales para lo cual es decisivo el esfuerzo de
las Secretaras de Gestin Pblica y de Descentralizacin de
la Presidencia del Consejo de Ministros en el corto plazo. Con
una Matriz de Competencias se podran identificar y definir las
funciones en los tres niveles de gobierno, la gobernanza
ambiental encontrar expresin en el planeamiento estratgico
y los potenciales conflictos sociales que pudieran surgir por
circunstancias

amenazas

ambientales

podran

ser

anticipados y transformados, entre otros aspectos.

1.4. POLTICA NACIONAL DEL AMBIENTE
1.4.1. BASE LEGAL
La Constitucin Poltica del Per reconoce a la persona es el fin
supremo de la sociedad y del Estado y privilegia el derecho
fundamental a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al
desarrollo de la vida (artculo 2, inciso 22). Del mismo modo, los
artculos 66 al 69, disponen que el Estado deba determinar la
Poltica Nacional del Ambiente, y que los recursos naturales,
renovables y no renovables, sean patrimonio de la Nacin. Precisa

que el Estado est obligado a promover la conservacin de la

diversidad biolgica y las reas naturales protegidas, en el territorio
nacional, as como el desarrollo sostenible de la Amazona.
El Ministerio del Ambiente es el ente rector del Sector Ambiente y la
autoridad competente para formular la Poltica Nacional del Ambiente
aplicable a los tres niveles de gobierno, conforme a lo dispuesto en el
Decreto Legislativo N 1013 que aprueba la Ley de creacin,
organizacin y funciones de este organismo.
La Poltica Nacional del Ambiente se estructura en base a la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N 29158, que por su jerarqua y
su promulgacin posterior a la Ley General de Ambiente, Ley 28611,
modifica la definicin de polticas nacionales estableciendo que estas
incluyen

los

objetivos

prioritarios,

lineamientos,

contenidos

principales y estndares nacionales de obligatorio cumplimiento, para

asegurar el normal desarrollo de las actividades pblicas y privadas.
Teniendo en cuenta que las polticas de Estado deben integrar las
polticas ambientales con las dems polticas pblicas, la Poltica
Nacional del Ambiente se elabora en concordancia con lo dispuesto
en la Ley General del Ambiente y otras normas, tales como la Ley N
27783, Ley de Bases de la Descentralizacin; Ley N 27867, Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales;
Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, la Ley N 26821,
Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales; as como con los tratados internacionales suscritos por el
pas.
La Poltica Nacional del Ambiente se presenta a la ciudadana en
cumplimiento del mandato establecido en el artculo 67 de la
Constitucin Poltica del Per y en concordancia con la legislacin
que norma las polticas pblicas ambientales. Esta poltica es uno de
los principales instrumentos de gestin para el logro del desarrollo
sostenible en el pas y ha sido elaborada tomando en cuenta la

Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, los

Objetivos del Milenio formulados por la Organizacin de las Naciones
Unidas y los dems tratados y declaraciones internacionales
suscritos por el Estado Peruano en materia ambiental.
En tal sentido, en base al proceso de integracin de los aspectos
sociales, ambientales y econmicos de las polticas pblicas y la
satisfaccin

de

las necesidades de

las actuales y futuras

generaciones, la Poltica Nacional del Ambiente es un instrumento de

cumplimiento obligatorio, que orienta las actividades pblicas y
privadas. Asimismo, esta poltica sirve de base para la formulacin
del Plan Nacional de Accin Ambiental, la Agenda Nacional de Accin
Ambiental y otros instrumentos de gestin pblica ambiental en el
marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental.
La Poltica Nacional del Ambiente considera los lineamientos de las
polticas pblicas establecidos por la Ley N 29158, Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo y las disposiciones de la Ley N 28611, Ley General
del

Ambiente.

Define

los

objetivos

prioritarios,

lineamientos,

contenidos principales y estndares nacionales de obligatorio

cumplimiento. Conforma la poltica general de gobierno en materia
ambiental, la cual enmarca las polticas sectoriales, regionales y
locales.
La presente poltica ha sido formulada sobre la base del anlisis de la
situacin ambiental del pas, tomando en cuenta las polticas
implcitas y lineamientos que sustentaron la elaboracin de planes y
estrategias nacionales en materias como diversidad biolgica,
bosques,

cambio

climtico,

residuos

slidos,

saneamiento,

sustancias qumicas, entre otros. Asimismo, incluye los resultados del

proceso de consulta pblica descentralizado efectuado por el
Ministerio del Ambiente.

La Poltica Nacional del Ambiente como herramienta del proceso

estratgico de desarrollo del pas, constituye la base para la
conservacin del ambiente, de modo tal que se propicie y asegure el
uso sostenible, responsable, racional y tico de los recursos
naturales y del medio que lo sustenta, para contribuir al desarrollo
integral, social, econmico y cultural del ser humano, en permanente
armona con su entorno.
1.4.2. FUNDAMENTO:
El Per es un pas con un importante patrimonio natural y cultural,
que ofrece mltiples oportunidades de desarrollo mediante el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, la gestin
integral de la calidad ambiental y la realizacin de actividades
socioeconmicas con criterios de competitividad y proyeccin
regional y mundial. En razn a ello, la Poltica Nacional del Ambiente
se sustenta en el anlisis situacional que se sintetiza a continuacin:
1. El Per es uno de los 15 pases con mayor diversidad biolgica del
mundo, por su gran variedad gentica, especies de flora y fauna y
ecosistemas continentales y martimos. Con alrededor de 25 000
especies de flora, es el quinto pas en nmero de especies (10% del
total mundial), de las cuales 30% son endmicas; posee numerosas
plantas de propiedades conocidas y utilizadas (4 400 especies);
posee numerosas especies domesticadas nativas (182), es el
segundo en especies de aves (1 816 especies), y es tercero en
especies de anfibios (408 especies) y mamferos (462 especies).
Asimismo, cuenta con cerca de 2 000 especies de peces (10% del
total mundial) y con 36 de las 83 especies de cetceos del mundo; y
es considerado centro de origen por su diversidad gentica. Posee
11 ecorregiones, 28 de los 32 tipos de clima y 84 de las 117 zonas de
vida del mundo

2. En el pas existen al menos 66 millones de hectreas de bosques,

es el noveno pas en bosques, el cuarto en bosques tropicales y
posee el 13% de los bosques amaznicos. Tiene 7.6 millones de
hectreas de tierras con aptitud para la agricultura, 17 millones para
pastos, 55.2 millones de hectreas de tierras de proteccin y ms de
18 millones de hectreas en reas naturales protegidas. Si bien
existen 12 000 lagos y lagunas y 77 600 m3 de agua/habitante; sin
embargo, el recurso hdrico se distribuye de manera muy
heterognea en el territorio nacional, mientras que en la Costa slo
se dispone del 2% del agua, ah se localiza el 55% de la poblacin;
en tanto la Selva dispone el 98% del agua, slo mantiene el 14% de
la poblacin nacional. Se estima que el consumo nacional de aguas
superficiales es de 20 mil millones de m3/ao.
3. En tal sentido, existe una importante capacidad y gran potencial
para el desarrollo de la agricultura, agroindustria, pesquera,
acuicultura,

industrias

hidrocarburferas

minero-metalrgicas,

turismo, produccin de biocombustibles y energas alternativas;

adems de otras actividades econmicas importantes. Sin embargo,
a pesar de la dotacin de recursos que dispone el pas y los diversos
esfuerzos desarrollados para su aprovechamiento sostenible en los
ltimos aos, el deterioro de los recursos naturales, la prdida de
diversidad biolgica y la afectacin de la calidad ambiental
constituyen una importante preocupacin. Asimismo, subsisten
importantes retos como el control de la deforestacin, dado que la
tala, extraccin y comercio ilegal ya han ocasionado la prdida de
ms de 10 millones de hectreas de bosques.
4. La calidad ambiental ha sido afectada por el desarrollo de
actividades extractivas, productivas y de servicios sin medidas
adecuadas de manejo ambiental, una limitada ciudadana ambiental
y otras acciones que se reflejan en la contaminacin del agua, del

aire y del suelo. El deterioro de la calidad del agua es uno de los

problemas ms graves del pas. Entre sus principales causas estn
los vertimientos industriales y domsticos sin tratamiento (el 70% de
los vertimientos domsticos no son tratados y slo en Lima se vierten
al menos 400 millones de m3/anuales de aguas servidas al mar), as
como el uso indiscriminado de agroqumicos, el de insumos qumicos
en la produccin de drogas ilegales y en la minera informal. La
contaminacin del aire tambin presenta retos importantes, sobre
todo en los lugares con alta concentracin del parque automotor e
industrias fuertemente impactantes. En las zonas rurales existen
serios problemas de contaminacin intradomiciliaria, sobre todo por
las prcticas inadecuadas en el uso de la lea, la bosta y otros
combustibles. Se estima que el 81% de residuos slidos no son
conducidos a rellenos sanitarios. En Lima se cuenta con 5 rellenos
sanitarios y 6 en el resto del pas, adems de numerosos botaderos
informales. Otros problemas relevantes, son el inadecuado manejo
de los residuos peligrosos industriales y urbanos y la existencia de un
gran nmero de pasivos ambientales.
5. El Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales de 1990,
constituy un hito a partir del cual se fortaleci el marco normativo e
institucional en materia ambiental, contando inicialmente con
autoridades ambientales sectoriales y una autoridad coordinadora, el
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), establecido en 1994.
Posteriormente se crearon Gerencias de Recursos Naturales y
Gestin del Medio Ambiente en los gobiernos regionales, que se
sumaron a las unidades ambientales de algunas municipalidades.
Luego de promulgada la Ley General del Ambiente en 2005, que
derog el Cdigo del Medio Ambiente y Recursos Naturales, en 2008
se crea el Ministerio del Ambiente - MINAM, que incorpora al Consejo
Nacional del Ambiente, a la Intendencia de reas Naturales
Protegidas

INRENA,

adscribe

al

Servicio

Nacional

de

Meteorologa e Hidrologa del Per - SENAMHI, al Instituto Geofsico

del Per - IGP, al Instituto de Investigaciones de la Amazona
Peruana - IIAP, y al Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental - OEFA y al Servicio Nacional de reas Naturales
Protegidas - SERNANP, configurndose de esta forma el Sector
Ambiental. Como parte del fortalecimiento de la institucionalidad, se
viene actualizando el marco normativo para un mejor desempeo de
los organismos ambientales del Estado, en los tres niveles de
gobierno, los cuales integran el Sistema Nacional de Gestin
Ambiental. No obstante, persisten retos relacionados al desarrollo de
capacidades y limitados recursos humanos y financieros; as como
para el ejercicio de las competencias pblicas, la prevencin de
controversias y el efectivo cumplimiento de los mandatos legales.
Esto

obliga

un

importante

esfuerzo

de

coordinacin

interinstitucional, a la descentralizacin y la bsqueda de sinergias

entre las autoridades, el sector privado y la sociedad civil; a la
gestin de la informacin, la investigacin cientfica y tecnolgica, as
como a la consolidacin de los instrumentos de gestin ambiental.
6. El ciudadano ejerce un rol central en la gestin ambiental. El
crecimiento poblacional anual se estima en 1.6% y la densidad
demogrfica en 17.6 hab/km2. Cerca del 70% de la poblacin
peruana vive en ambientes urbanos que crecen en forma acelerada y
poco planificada. Adems de contaminacin, hay un alto dficit de
reas verdes y recreativas, desnutricin, debilidad del sistema
educativo y pobreza.
7. El Per es un pas pluricultural, con ms de 14 familias
etnolingsticas, y 72 grupos tnicos. Las culturas aborgenes son
centros importantes de conocimientos tradicionales y forman parte
del acervo de ciencia y tecnologa del pas y del mundo. La
legislacin peruana reconoce los derechos de acceso a la

informacin, participacin ciudadana, justicia ambiental, y la no

discriminacin por raza, sexo, condicin socioeconmica, entre otros;
sin embargo, son pocos y dispares los avances en su efectiva
implementacin.
8. Otra de las causas del deterioro ambiental en el Per es la
pobreza existente en los mbitos urbanos y rurales, la cual ejerce
presin sobre los recursos naturales y el ambiente e impacta sobre la
salud y la calidad de vida. El acelerado y desorganizado crecimiento
urbano est relacionado con los problemas vinculados a la pobreza
rural, y que se manifiesta en severos problemas ambientales en las
zonas urbanas, donde vive el 76% de la poblacin peruana. Una
adecuada gestin ambiental deber tener entre sus objetivos
contribuir a la superacin de la pobreza y a mejorar las condiciones
de vida de los ms pobres.
9. Tomando en cuenta las potencialidades y la situacin ambiental
del pas, el Estado Peruano ha ratificado tratados internacionales
multilaterales, regionales y bilaterales que establecen importantes
compromisos y oportunidades para la gestin ambiental y la
competitividad del pas. Asimismo, participa en diversos foros para la
definicin de polticas p- blicas ambientales internacionales y, como
parte de una estrategia de integracin, viene negociando una serie
de tratados de libre comercio que deben contribuir a impulsar el
desarrollo econmico.
10. El Per dispone de un importante capital natural para la provisin
de servicios ambientales incluyendo el patrimonio forestal y los
recursos marinos, que albergan importantes fuentes de diversidad
biolgica (ms del 50% de la biodiversidad del planeta) y recursos
genticos, que tambin constituyen importantes sumideros de
carbono. Por otra parte la Amazona posee un importante patrimonio
forestal y una altsima diversidad biolgica, y es el hbitat de pueblos

indgenas con importantes conocimientos tradicionales en el manejo

de la biodiversidad.
1.4.3. PRINCIPIOS
La Poltica Nacional del Ambiente se sustenta en los principios
contenidos en la Ley General del Ambiente y adicionalmente en los
siguientes principios:
1. Transectorialidad. El carcter transectorial de la gestin ambiental
implica

que

la

actuacin

de

las

autoridades

pblicas

con

competencias ambientales debe ser coordinada y articulada a nivel

nacional, sectorial, regional y local, con el objetivo de asegurar el
desarrollo de acciones integradas, armnicas y sinrgicas, para
optimizar sus resultados.
2. Anlisis costo - beneficio. Las acciones pblicas deben considerar
el anlisis entre los recursos a invertir y los retornos sociales,
ambientales y econmicos esperados.
3. Competitividad. Las acciones pblicas en materia ambiental deben
contribuir a mejorar la competitividad del pas en el marco del
desarrollo socioeconmico y la proteccin del inters pblico.
4. Gestin por resultados. Las acciones pblicas deben orientarse a
una gestin por resultados e incluir mecanismos de incentivo y
sancin para asegurar el adecuado cumplimiento de los resultados
esperados.
5. Seguridad jurdica. Las acciones pblicas deben sustentarse en
normas y criterios claros, coherentes y consistentes en el tiempo, a
fin de asegurar la predictibilidad, confianza y gradualismo de la
gestin pblica en materia ambiental.

6. Mejora continua. La sostenibilidad ambiental es un objetivo de

largo plazo que debe alcanzarse a travs de esfuerzos progresivos,
dinmicos y permanentes, que generen mejoras incrementales.
7. Cooperacin pblico-privada. Debe propiciarse la conjuncin de
esfuerzos entre las acciones pblicas y las del sector privado,
incluyendo a la sociedad civil, a fin de consolidar objetivos comunes y
compartir responsabilidades en la gestin ambiental.
1.4.4. OBJETIVOS
1.4.4.1.

OBJETIVO GENERAL
De acuerdo al artculo 9 de la Ley N 28611, Ley General del
Ambiente, el objetivo de la Poltica Nacional del Ambiente es
mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la
existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en
el largo plazo; y el desarrollo sostenible del pas, mediante la
prevencin, proteccin y recuperacin del ambiente y sus
componentes,

la

conservacin

el

aprovechamiento

sostenible de los recursos naturales, de una manera

responsable y congruente con el respeto de los derechos
fundamentales de la persona.
1.4.4.2.

OBJETIVOS ESPECFICOS
1. Lograr la conservacin y aprovechamiento sostenible del
patrimonio natural del pas, con eficiencia, equidad y bienestar
social, priorizando la gestin integral de los recursos naturales.
2. Asegurar una calidad ambiental adecuada para la salud y el
desarrollo integral de las personas, previniendo la afectacin
de

ecosistemas, recuperando

promoviendo

una

gestin

ambientes degradados y

integrada

de

los

riesgos

ambientales, as como una produccin limpia y ecoeficiente.

3. Consolidar la gobernanza ambiental y el Sistema Nacional

de Gestin Ambiental a nivel nacional, regional y local, bajo la
rectora del Ministerio del Ambiente, articulando e integrando
las acciones transectoriales en materia ambiental.
4. Alcanzar un alto grado de conciencia y cultura ambiental en
el pas, con la activa participacin ciudadana de manera
informada y consciente en los procesos de toma de decisiones
para el desarrollo sostenible.
5. Lograr el desarrollo ecoeficiente y competitivo de los
sectores pblico y privado, promoviendo las potencialidades y
oportunidades

econmicas

ambientales

nacionales

internacionales.
1.4.5. EJES DE POLTICA
La Poltica Nacional del Ambiente es de cumplimiento obligatorio en
los niveles del gobierno nacional, regional y local y de carcter
orientador para el sector privado y la sociedad civil. Se estructura en
base a cuatro ejes temticos esenciales de la gestin ambiental,
respecto de los cuales se establecen lineamientos de poltica
orientados a alcanzar el desarrollo sostenible del pas:
1. Conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y de la diversidad biolgica Eje de Poltica
2. Gestin Integral de la calidad ambiental Eje de Poltica
3. Gobernanza ambiental Eje de Poltica
4. Compromisos y oportunidades ambientales internacionales

1.4.5.1.

EJE DE POLTICA 1
CONSERVACIN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE
LOS RECURSOS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD
BIOLGICA
OBJETIVOS
Conservar

aprovechar

sosteniblemente

la

diversidad

biolgica, los recursos naturales renovables y no renovables

del pas.
Establecer

condiciones

de

acceso

controlado

aprovechamiento de los recursos genticos, as como la

distribucin justa y equitativa de sus beneficios.
Lograr la gestin integrada de los recursos hdricos del pas.
Asegurar mecanismos para el uso responsable y seguro de la
biotecnologa y sus productos derivados.
Alcanzar el ordenamiento del uso y ocupacin del territorio
nacional, mediante la Zonificacin Ecolgica Econmica, en
un marco de seguridad jurdica y prevencin de conflictos.
Lograr la gestin integrada y sostenible de los ecosistemas
frgiles, incluyendo los bosques hmedos tropicales. Lograr la
adaptacin de la poblacin frente al cambio climtico y
establecer medidas de mitigacin, orientadas al desarrollo
sostenible.
Lograr la conservacin, utilizacin sostenible y la participacin
justa y equitativa de los beneficios que se deriven del uso
comercial y puesta en valor de los recursos genticos.
Lograr la implementacin de instrumentos de evaluacin,
valoracin y financiamiento para la conservacin de los

recursos

naturales,

diversidad

biolgica

servicios

ambientales en el pas. Garantizar la proteccin de la salud

humana, el ambiente y, la diversidad biolgica durante el
desarrollo, uso y aplicacin de bienes y servicios de la
biotecnologa moderna en el Per.
1.4.5.2.

EJE DE POLTICA 2
GESTIN INTEGRAL DE LA CALIDAD AMBIENTAL
OBJETIVOS
1.

Lograr

una

gestin

sostenible

de

las

actividades

productivas, extractivas, de transformacin, comerciales y de

servicios, para asegurar una adecuada calidad ambiental en el
pas.
2. Desarrollar y consolidar mecanismos de carcter tcnico,
normativo, econmico y financiero, para la prevencin y
control de los impactos ambientales negativos significativos de
las actividades de origen natural y antrpico.
3.

Rehabilitar

las

reas

ambientalmente

degradadas

articulando las acciones de los sectores pblico y privado

involucrados,

de

acuerdo

sus

competencias

responsabilidades.
4. Incorporar criterios de ecoeficiencia y control de riesgos
ambientales y de la salud en las acciones de los sectores
pblico y privado. 5. Lograr el control eficaz de las fuentes de
contaminacin y a los responsables de su generacin,
estableciendo instrumentos y mecanismos para la vigilancia,
supervisin, evaluacin y fiscalizacin ambiental.
1.4.5.3.

EJE DE POLTICA 3
GOBERNANZA AMBIENTAL

OBJETIVOS
1. Posicionar el tema ambiental en las decisiones de Estado
articulando las capacidades nacionales, creando sinergias y
promoviendo una activa participacin ciudadana.
2. Lograr que el Sistema Nacional de Gestin Ambiental
ejerza, de manera eficiente y eficaz, sus funciones en los tres
niveles de gobierno, bajo la rectora del Ministerio del
Ambiente.
3. Construir nuevos modos de produccin y vida basados en
los principios de la sostenibilidad, la tica, la inclusin social y
la justicia ambiental
1.4.5.4.

EJE DE POLTICA 4
COMPROMISOS

OPORTUNIDADES

AMBIENTALES

INTERNACIONALES
OBJETIVOS
1. Asegurar que las posiciones nacionales en materia
ambiental presentadas en los foros internacionales, acuerdos
multilaterales y bilaterales, estn articuladas y reflejen los
intereses nacionales, contribuyendo a orientar las decisiones
de dichos foros y acuerdos.
2. Lograr que el cumplimiento de los acuerdos internacionales
suscritos y ratificados por el Per contribuyan eficientemente
al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
renovables, y el uso racional y responsable de los no
renovables.
3. Lograr que en los procesos de integracin comercial, se
homogenicen criterios y estndares ambientales con las

polticas nacionales en materia de comercio exterior, para

mejorar la gestin ambiental, la competitividad, la proteccin
de los recursos naturales y la calidad de vida de la poblacin.
1.5. ESTANDARES DE CUMPLIMIENTO
Para el debido seguimiento de la Poltica Nacional del
Ambiente

las

autoridades

de

los

gobiernos

nacional,

regionales y municipales, deben establecer metas concretas e

indicadores de desempeo los mismos que deben ser
concordantes

con

sus

programas

multianuales,

sus

estrategias de inversin y gasto social asociados, as como

con los siguientes estndares nacionales de cumplimiento
obligatorio, sin perjuicio de los estndares particulares que
puedan establecer de acuerdo a sus objetivos institucionales:
1. Instrumentos de Gestin Ambiental
Registrar y difundir peridicamente informacin sobre los
instrumentos de gestin ambiental que aprueban en el
ejercicio de las funciones a su cargo.
2. Infraestructura para el control de la calidad ambiental
Dar cuenta del nmero de instalaciones que se establecen en
los sectores, regiones y municipios, para el control de la
calidad del ambiente.
3. Acciones de incentivo y fiscalizacin
Dar cuenta del nmero y resultado de las acciones de
incentivo, promocin, supervisin, monitoreo, evaluacin,
fiscalizacin y sancin que se realizan para el mejoramiento,
recuperacin y proteccin de la calidad ambiental y de los
recursos naturales.

4. Participacin ciudadana
Dar cuenta de los procesos de participacin ciudadana
impulsados por la respectiva autoridad gubernamental y de los
mecanismos empleados.
1.6. POLITICA E INSTRUMENTOS DE GESTIN AMBIENTAL
Los instrumentos de gestin ambiental son indispensables
para que dicha poltica se pueda implementar adecuadamente
al servicio del desarrollo sostenible.
Al respecto, existe DESARROLLO SOSTENIBLE cuando se
satisfacen las necesidades de la poblacin actual sin
comprometer las posibilidades de las futuras generaciones
para satisfacer sus propias necesidades.
Dentro

de

esta

perspectiva

se

cruzan

dos

factores

fundamentales, por un lado se encuentra la lucha contra la

pobreza en clara alusin al desarrollo econmico; mientras
que en el otro extremo radica la conservacin del medio
ambiente referida a la sostenibilidad de las actividades.
La Constitucin Poltica del Per as como los tratados y
compromisos internacionales asumidos por el Estado Peruano
apuntan a que las polticas pblicas deben contemplar la
perspectiva del Desarrollo Sostenible; es decir, siendo la
persona humana el fin supremo de la sociedad y del Estado,
las actuaciones del Estado deben estar direccionadas a que
sus ciudadanos gocen de un nivel de vida ptimo y adecuado
para su desarrollo personal, no slo en tanto al acceso a
bienes econmicos, sino tambin respecto a gozar de un
entorno saludable para su crecimiento.

El Per es un pas en vas de desarrollo; por tanto existen

grandes brechas entre sus habitantes e inequidades en la
distribucin de la riqueza as como en el acceso a los servicios
bsicos requeridos por sus habitantes.
Por otro lado, en el informe El cambio climtico no tiene
fronteras: Impacto del cambio climtico en la Comunidad
Andina

se estima que la prdida de biodiversidad de los

pases en la Regin de los Andes Sudamericanos ascenderan

a US$ 30 millones por ao, lo que implica un 4,5% del PBI en
dichos pases.
Recurdese que los cuatro pases que forman parte de la
Comunidad Andina, Bolivia, Colombia, Ecuador y Per, forman
parte del Grupo de Pases Megadiversos Afines; es decir de
los 19 pases con mayor ndice de biodiversidad a nivel
mundial.
Las prdidas econmicas derivadas del deterioro en la calidad
ambiental no son evidenciadas por la mayor parte de los
agentes del mercado, quienes en sus anlisis econmicos no
valorizan los servicios que nos proporciona el ambiente para la
viabilidad de la propia industria, tales como la capacidad de
absorcin de los subproductos o residuos generados en la
produccin (emisiones, efluentes, etc.); la proporcin de
materias primas y el propio albergue de la vida humana y de
sus actividades econmicas .
Las modificaciones antrpicas que han sufrido los sistemas
ecolgicos nos lleva a preguntarnos cuanto tiempo ms podr
el entorno sostener el ritmo de crecimiento demogrfico. Tal
como seala Kolstad, el tamao de la poblacin mundial y el
alto nivel de vida de algunos sectores de la misma son los

causantes de las presiones que sufre el medio ambiente, pues

una economa ms grande genera ms contaminacin, y con
los dems factores sucede los mismo; normalmente los
ciudadanos ms ricos exigen mayores niveles de calidad
ambiental, y conforme el mundo se va poblando y va
adquiriendo ms riqueza, las presiones aumentan.
En un nivel idneo de soportar el desarrollo humano y proveer
a los individuos de recursos bsicos para su subsistencia, se
requiere la intervencin positiva del Estado a travs de las
diversas herramientas que posee. En caso contrario, llegar
un momento en el cual los recursos, hoy existentes, tendern
a agotarse y se originarn restricciones para la produccin de
bienes ante la falta de materia prima.
De esta forma el aprovechamiento del medio ambiente y de
sus recursos debe efectuarse y planificarse bajo el enfoque
del Desarrollo Sostenible. Este concepto plasmado por la
Comisin Brundtland, establece que las polticas de los
Estados en materia ambiental deben ser orientadas a que el
uso y aprovechamiento de los recursos el da de hoy se
realicen

de

manera

tal

que

permitan

las

futuras

generaciones tener acceso a los mismos recursos (sino en

cantidad, en calidad) para su aprovechamiento, goce y
disfrute.
El principio de Desarrollo Sostenible se basa en tres premisas
fundamentales: Primero, Equidad Intergeneracional por la cual
las decisiones de consumo de hoy deben tener consideracin
los efectos que pueden producir en las generaciones futuras.
Segundo, Justicia Social que establece que la pobreza es la
principal causa de la degradacin del ambiente y que el alivio
de la pobreza es un prerrequisito para eliminar el deterioro

ambiental. Finalmente, la Responsabilidad Transfronteriza

mediante la cual

se

reconoce que los lmites y la

responsabilidad por la contaminacin ambiental no se

circunscriben a un rea geogrfica determinada, sino que
tienen efectos e impactan en la calidad ambiental global.
Segn propone el marco jurdico vigente, la gestin ambiental
es un proceso permanente y continuo, orientado a administrar
los intereses, expectativas y recursos relacionados con los
objetivos de la Poltica Nacional Ambiental y alcanzar as, una
mejor calidad de vida para la poblacin, el desarrollo de las
actividades econmicas, el mejoramiento del ambiente urbano
y rural, y la conservacin del patrimonio natural del pas.
La planificacin ambiental se encuentra ntimamente ligada al
desarrollo econmico. Sin lugar a dudas los objetivos de las
polticas pblicas en nuestro pas buscan reducir las brechas
de pobreza y lograr la inclusin de los ciudadanos que se
encuentran fuera del mbito de la proteccin estatal; es decir
lograr un Estado para todos los peruanos. En ese sentido, se
debe garantizar que dicho desarrollo sea sostenible en
trminos ambientales y no sea slo resultado de la extraccin
y explotacin irracional de nuestros recursos o de la falta de
asignacin de valor econmico a servicios ambientales (tales
como la capacidad de carga del ambiente o la asimilacin de
residuos, entre otros).