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8 avril 2016

HORS SERIE
SPECIAL LOI DONTOLOGIE

EDITO
Au terme de plus de 2 ans de travaux, la loi relative la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires vient dtre
adopte par les deux Assembles.
Il tait loin dtre vident que ce texte aboutisse une avance significative pour les Centres de Gestion. Et
pourtant, comme lindiquait la dpute Franoise Descamps-Crosnier lors de notre journe thmatique
du 1er avril consacre lvolution de la fonction publique territoriale, les Centres de Gestion sont
vritablement conforts par la loi dontologie .
La rapporteure du texte pour lAssemble Nationale se faisait alors lcho de laccord trouv en Commission
Mixte Paritaire le 29 mars dernier avec, notamment, son homologue, le Snateur Alain Vasselle.
Par le biais de cette Lettre dinformation spciale, il ma sembl ncessaire de partager avec vous ces
avances qui sont le fruit dun travail de fond dabord opr par les Centres de Gestion eux-mmes, dont les
qualits dans lexcution de leurs missions sont largement reconnues. Premiers tablissements mutualisateurs
et tiers de confiance des Collectivits, ils se sont imposs comme des interlocuteurs indispensables dans un
contexte institutionnel en pleine volution. Ils reprsentent un repre pour les Collectivits et les tablissements et,
par vocation, un moyen de mutualisation vers lequel les affilis et non affilis se tournent.
Dans le prolongement des propositions adresses aux pouvoirs publics en janvier 2015, la suite de la CNET de 2014, la Fdration
a continu creuser le sillon pour les CDG en exposant ses propositions de nombreux parlementaires attentifs, dans le cadre de
lexamen du projet de loi dontologie. Et ce travail de conviction a contribu ce que nombre de nos propositions soient reprises
dans le texte vot.
Au total, les missions des CDG sont remarquablement reconnues, et tendues pour certaines dentre elles, par le lgislateur.
Je distinguerai en particulier trois points, parmi les avances obtenues en faveur des Centres :
Tout dabord, le champ dintervention facultatif des CDG a t redfini, comme nous le souhaitions : le recentrage des services
de lEtat sur leurs priorits, ces dernires annes, a contribu ce que les Collectivits territoriales sorientent vers les CDG pour
obtenir le soutien ncessaire, notamment pour le conseil en organisation et larchivage. La nouvelle rdaction de larticle 25 de
la loi du 26 janvier 1984 vient largir, au-del des tches administratives, les missions facultatives des Centres au conseil en
organisation, au conseil juridique, larchivage et la numrisation.
Le renforcement du champ des missions obligatoires des Centres, avec linclusion du secrtariat des commissions consultatives
paritaires et de la fonction de rfrent dontologue, est galement prvu.
Enfin, la mutualisation rgionale de certaines missions exerces par les CDG, ncessitant une organisation un niveau supra
dpartemental, est lune des orientations retenues pour une meilleure efficacit de nos tablissements.
Lapprofondissement de la mutualisation est port par les rformes territoriales et le fait de dvelopper le rle des Centres constitue
finalement lun de ses prolongements naturels. Mais ces avances ne sont pas une fin en soi ; elles devront tre confortes par nos
actions au quotidien. Dans un contexte en volution permanente, il importera galement de jouer plein notre rle de force de
propositions.
Je me rjouis bien videmment de ces avances qui renforcent indniablement le rle des CDG et je mesure la place de plus en
plus importante que notre tablissement prend dans le monde de la FPT.
Je tiens enfin remercier les lus, Prsidents de Centres de Gestion, pour leur engagement, de mme que les fonctionnaires et
agents, pour leur implication dans les orientations prises en faveur du service public, notre bien commun.
M. Michel HIRIART,
Prsident de la FNCDG

LOI DONTOLOGIE
Le renforcement des Centres de Gestion

dfusion , une expertise sur les questions statutaires ou contractuelles


des agents.

La loi de dontologie des agents publics adopte par le Parlement


permet de faire voluer de faon trs significative le statut de la fonction La rponse pour une scurisation juridique et financire des missions
publique et conforte les Centres de Gestion sur la scne publique locale. facultatives passait par une prcision apporte aux textes et larticle 25
de la loi du 26 janvier 1984.
La loi du 26 janvier 1984 charge les Centres de Gestion dassurer une
partie de la gestion des ressources humaines des collectivits locales. Les Cet article a t modifi par la loi dontologie des agents publics qui
CDG sont garants de lapplication homogne du statut de la fonction prvoit dsormais que :
publique territoriale sur lensemble du territoire mais constituent
galement des tiers de confiance pour les collectivits de leur ressort.
Les centres de gestion peuvent assurer toute tche administrative et
Ils sont organisateurs ou acteurs du dialogue social, conseils des lus des missions darchivage, de numrisation, de conseils en organisation
et des agents, prestataires de services mutualiss et contribuent et de conseils juridiques, la demande des collectivits et tablissements
loptimisation et la rationalisation de lorganisation des collectivits.
.
La mise en uvre de la nouvelle carte rgionale, lvolution des rgions
et des dpartements, les transferts de comptences, la rationalisation
de la carte intercommunale sont autant dvolutions territoriales qui
modifient les attentes des lus et des agents.

La nouvelle rdaction de larticle 25 permettra ainsi aux collectivits,


notamment les plus rurales, de continuer bnficier dun soutien
administratif indispensable leur bonne gestion, gage de qualit et
de continuit du service public.

Le renforcement de lintercommunalit, la constitution de mtropoles et 2 Une mutualisation rgionale des missions exerces par les Centres
de communes nouvelles vont concentrer lemploi autour demployeurs de Gestion renforce
fortement structurs. Le contexte social et institutionnel implique des
fusions, des transferts dagents
Larticle 14 de la loi du 26 janvier 1984 est modifi. Les missions confies
aux CDG ncessitant une organisation un niveau supra-dpartemental
Les Centres de gestion de la fonction publique territoriale, hritiers sont largies en prvoyant la cration dun observatoire rgional de
dune logique de coopration intercommunale entre des collectivits lemploi et la mutualisation de la gestion des agents de catgorie B.
fortement disperses, et premiers tablissements mutualisateurs de
services fonctionnels, doivent aujourdhui sadapter afin de poursuivre
la cration dobservatoires rgionaux de lemploi
leur vocation.
La loi de dontologie des agents publics permet de rpondre ces La cration dun Observatoire de la Fonction Publique Territoriale gr
volutions en ouvrant le champ des comptences des CDG.
par les Centres de Gestion rpond un triple objectif :
- repositionner lchelle nationale les diagnostics dpartementaux et
1 Lexercice scuris des missions facultatives (article 25 de la loi du rgionaux de lemploi territorial
26 janvier 1984)
- amliorer la connaissance des bassins demploi et leurs caractristiques
- raliser des tudes thmatiques en matire de gestion des ressources
Au-del des missions obligatoires qui sont classiques et scurises, humaines afin danticiper les volutions du march de lemploi territorial
lintervention des Centres de Gestion de manire innovante procde et daider les dcideurs locaux.
dune logique de mise disposition de comptences afin de favoriser
ladaptation des ressources humaines des collectivits et tablissements Cette nouvelle mutualisation est un prolongement naturel de la mission
publics lexercice de leurs comptences.
emploi exerce par les Centres de Gestion.
Or, les missions facultatives reposent sur larticle 25 de la loi n84-53 du 26 Les CDG avaient t dsigns, ds la loi Sapin n2001-2 du 3 janvier
janvier 1984 dont la rdaction tait imparfaite et dont lapplication avait 2001, acteurs en charge de raliser la synthse des informations relatives
fait lobjet de critiques des juridictions administratives et financires.
lemploi. De fait, ils taient de par leur domaine de spcialit et en se
regroupant dans le cadre de leur coopration rgionale, les plus -mme
Le principe de spcialit et son interprtation, parfois restrictive par les pour raliser un travail de
chambres rgionales des comptes ou la jurisprudence, rendaient parfois remonte de linformation,
difficile la mise en uvre de larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984, alors de synthse et de mise en
mme que sa rdaction avait t revue en 2007.
perspective des donnes, en
prise directe avec les acteurs
Les Centres de Gestion interviennent dans de nombreux domaines : les locaux.
missions temporaires avec le remplacement dagents, la sant au travail,
laide lorganisation, la souscription dassurances, la gestion des paies... Ainsi, ils sont par exemple en
charge dtablir un bilan de
Le primtre des missions facultatives posait problme. Le domaine la situation de lemploi public
dexpertise est vaste et touche le statut, la carrire, le conseil en territorial et de la gestion des
mobilit, laudit en organisation, lhygine et la scurit, la mdecine ressources humaines 1. Ce
professionnelle
bilan alimente les Confrences
Paralllement, on observe une forte demande des collectivits qui va au- Rgionales de lEmploi 2.
del des domaines strictement ressources humaines , pour sintresser
au conseil juridique, aux marchs publics, linformatique...
La recomposition des territoires et des structures de coopration
intercommunale ncessite au minimum une rorganisation, des audits
pour les mutualisations, voire en cas de fusion ou au contraire de

1 article 23 de la loi du 26 janvier 1987


2 loi n2007-209 du 19 fvrier 2007

Par ailleurs, les CDG sont de plus en plus sollicits par les pouvoirs
publics et les institutions/partenaires qui souhaitent disposer de donnes
sociales ncessaires laction politique.
A titre dexemple, la DGAFP sollicite rgulirement les Centres de
Gestion afin de recueillir des donnes auprs des collectivits par le biais
denqutes ponctuelles (jours de carence, CET, temps de travail).

Larticle 3 de la loi n 86-634 du 13 juillet 1983 portant droits et


obligations des fonctionnaires dispose que les emplois des collectivits et
des tablissements publics locaux ont vocation tre occups en priorit
par des fonctionnaires. Cette rgle sapplique toutes les catgories (A,
B et C).

Le rapport de lInspection Gnrale de lAdministration, rendu la


Ministre de la Fonction Publique en juin 2014, prconisait aux CDG
de sinvestir pleinement dans leurs missions emploi et concours notamment
en prvoyant la diffusion nationale par les CDG de lensemble des offres
demploi et des avis de concours et dexamens, y compris ceux du CNFPT
(A+) .

Par exception ce principe, les articles 3 et suivants de la loi n8453 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la
Fonction Publique Territoriale prvoient la possibilit de recourir
des agents contractuels, sous le strict respect de certaines conditions
(remplacement de titulaires momentanment indisponibles, emploi
permanent de personnels temps non complet, besoins occasionnels ou
saisonniers, recrutement de longue dure sur des emplois permanents
La cration des observatoires rgionaux, vritables outils contribuant lorsquil nexiste pas de corps de fonctionnaires susceptibles dassurer
au pilotage des politiques publiques en matire demploi, permettra les fonctions correspondantes ou lorsque la nature des fonctions ou les
lensemble des Centres de produire des statistiques relatives aux besoins du service le justifient).
vacances demploi, aux concours et examens, aux mobilits, au march
de lemploi, aux carrires des agents
Larticle 136 de la loi du 26 janvier 1984 et le dcret du 15 fvrier
1988 modifi fin dcembre 2015 prvoient que des commissions
Par cette disposition lgislative, les CDG confortent pleinement leur consultatives paritaires (CCP) sont consultes pour les questions dordre
champ de comptences en matire de gestion de lemploi public.
individuel concernant les personnels contractuels (questions relatives
aux licenciements intervenant lexpiration de la priode dessai, aux
la mutualisation de la gestion des agents de catgorie B
sanctions disciplinaires autres que lavertissement et le blme...).
La loi de dontologie des agents publics prvoit galement quen raison,
dune part, de lexpertise des CDG sur les questions de ressources
humaines et dautre part, de leur capacit confirme collaborer
ensemble, la mutualisation de la gestion des agents, au moins au niveau
rgional, stende aux agents de catgorie B qui reprsentent 13,5 % de
leffectif territorial.

La loi dontologie des agents publics intgre le secrtariat de ces


commissions dans la FPT au sein des comptences obligatoires des
Centres de Gestion.
Pour aller dans le sens de plus de cohrence et defficacit, il
apparat indispensable que les CDG puissent, linstar de ce qui est
ralis pour les fonctionnaires, grer la carrire et les dossiers des
agents contractuels. La Fdration sensibilisera la DGCL sur une
modification de larticle 40 du dcret du 26 juin 1985 en ce sens.

Cette coordination permettra dassurer :


- une homognit des pratiques de gestion des agents au sein de
plusieurs dpartements
Concernant la nouvelle fonction de rfrent dontologue, la loi de
- des conomies dchelle concernant la gestion des agents.
dontologie prvoit que Tout fonctionnaire a le droit de consulter un
rfrent dontologue, charg de lui apporter tout conseil utile au respect
3 Le renforcement du champ des missions obligatoires des CDG
des obligations et des principes dontologiques [...]. Cette fonction de
conseil sexerce sans prjudice de la responsabilit et des prrogatives du
Larticle 23 de la loi du 26 janvier 1984 dfinit le champ des missions chef de service.
obligatoires des Centres de Gestion. Celui-ci, considrablement renforc Les rfrents dontologues peuvent solliciter lavis de la Haute Autorit pour
en 2007 et 2012, est de nouveau tendu deux nouvelles missions :
la transparence de la vie publique sur une question dordre dontologique
- le secrtariat des commissions consultatives paritaires
quils rencontrent dans lexercice de leurs fonctions. Cet avis et le contenu
- la fonction de rfrent dontologue.
des changes avec le rfrent dontologue ne sont pas rendus publics.
Un dcret en Conseil dtat dtermine les modalits et critres de
Cette dernire mission est incluse galement dans le socle commun de dsignation des rfrents dontologues .
prestations propos lensemble des collectivits et tablissements.
Il conviendra, l encore, dobtenir du pouvoir rglementaire des
Cette volution se justifie par les nouvelles exigences lies la mobilit prcisions quant au rle jou par les CDG concernant cette fonction.
des agents publics et la rationalisation de la gestion des carrires ou
de leur technicit mais galement la refonte du dcret n88-145 du 4 Mise en place de la dgressivit pour les fonctionnaires
15 fvrier 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique momentanment privs demploi
territoriale.
La loi de dontologie met en place une dgressivit de la rmunration
A trois reprises en 20 ans (loi du 16 dcembre 1996, loi du 2 janvier des fonctionnaires momentanment privs demploi (-5% chaque anne
2001 et loi du 12 mars 2012), le Parlement sest attach encadrer les partir de la 3me anne et jusquau -50% la 12me anne).
conditions de recours des agents contractuels dans les trois fonctions
publiques et offrir ces agents des possibilits dintgration.
La prise en charge de ces agents, lorsquelle se ralise sur le long terme,
est particulirement coteuse pour les collectivits dont ils sont issus.
La ralit laisse toutefois toujours apparatre la prsence dun nombre
important de contractuels au sein de la Fonction Publique, certains de Le dispositif actuel ntait pas vritablement incitatif et amenait ce que
ces agents occupant des emplois permanents depuis plusieurs annes.
plusieurs centaines dagents au niveau national se retrouvent en situation
de FMPE depuis de nombreuses annes.
La question principale ne provient pas des contrats mais du recours La nouvelle rdaction de larticle 97 du 26 janvier 1984 renforce leur
ce mode de recrutement dont le volume, notamment au sein des responsabilisation.
collectivits, doit tre dos pour ne pas crer de dsquilibres.

5 Le seuil daffiliation aux CDG : la fin dune exception


Les communes, membres dune communaut de communes taxe
professionnelle unique, se voyaient, contre toute logique, appliquer
un abaissement du seuil daffiliation au centre de gestion de 350 300
agents.

Il sagissait de mettre en place une commission de slection. Si cette


mise en place navait pas pour objet de contourner le principe de libre
administration des collectivits locales (les collectivits crent les
emplois et le maire nomme les candidats librement), elle aurait eu un
cot non ngligeable pour les collectivits.

Labaissement du seuil pour les communes appartenant une


communaut de communes taxe professionnelle unique a t
supprim. Cette drogation introduisait une inquit de traitement des A lissue de lexamen en CMP, la loi prvoit que la mise en place de
agents publics sur laquelle il convenait de revenir.
commissions de slection pour le recrutement direct en catgorie C sera
Par ailleurs, rien ntait venu justifier la drogation, ce qui rendait la facultative et non obligatoire comme le souhaitait le Gouvernement.
disposition peu lisible.
7 Le maintien des sanctions et de la procdure disciplinaire propres
chaque Fonction Publique
Les spcificits de la Fonction Publique Territoriale
prserves
Dans certains domaines, les spcificits de la Fonction Publique
Territoriale doivent tre prserves.
Sur dautres dispositions, plus gnrales, la Fdration tait intervenue
pour sensibiliser les parlementaires.
Lharmonisation des procdures disciplinaires dans les trois versants de
la Fonction Publique tait inadapte aux ralits des collectivits locales.
En dpit de lapplication du principe de parit, il ne peut exister de
similitudes entre toutes les fonctions de ltat et des territoriaux. Des Le Gouvernement, dans le cadre du projet de loi initial, avait souhait
fonctions telles que secrtaire de mairie nont pas leur pendant dans harmoniser les procdures disciplinaires et les chelles de sanctions. Un
ladministration dtat.
nouvel article 19 bis aurait t insr dans la loi n83-634 du 13 juillet
En outre, les employeurs ne sont pas les mmes et leurs rapports avec les 1983. Cet article aurait dtaill lchelle des sanctions classes dans 4
usagers du service public sont diffrents.
groupes .
Cependant, un rapprochement est souhait afin dvoluer vers une plus
grande galit entre les diffrents agents du service public et permettre La Fdration avait sensibilis les deux rapporteurs sur lintrt de
une plus grande mobilit. Ctait lun des objectifs poursuivis par ce texte. maintenir la 3me sanction, lexclusion temporaire de fonctions pour une
Pour ce faire, des quivalences pour les recrutements, les formations, les dure maximale de 3 jours, dans le 1er groupe. En effet, la saisine dun
carrires et les rmunrations existent.
conseil de discipline a un cot (en moyenne 1 000 par affaire) et par
ailleurs, lexclusion temporaire de 3 jours maximum est la sanction
Toutefois, afin de tenir compte de lexistence denviron 58 000 employeurs privilgie par les autorits disciplinaires. In fine, cette sanction est
locaux, dans au moins trois domaines, la territoriale se distingue des maintenue dans le 1er groupe.
autres Fonctions Publiques.
Ainsi, le recrutement se caractrise par une libert de choix laisse aux La loi maintient galement la prsidence des Conseils de discipline
employeurs.
par un magistrat de lordre administratif.
Le dialogue social ne peut pas tre apprhend de la mme manire par
les reprsentants des services centraux dans la FPE, plus distants des Larticle 13 bis du projet de loi, adopt par lAssemble Nationale,
proccupations quotidiennes des agents que par les lus locaux dans la prvoyait la suppression de larticle 31 de la loi n84-53 du 26 janvier
FPT qui ont une rlation de proximit plus vidente avec les personnels. 1984 selon lequel :
Il en est de mme pour les procdures disciplinaires.
Les commissions administratives paritaires sont prsides par lautorit
territoriale.
Les spcificits inhrentes aux ralits des collectivits territoriales Lorsquelles sigent en tant que conseil de discipline, elles sont prsides
ncessitaient dtre maintenues.
par un magistrat de lordre administratif, en activit ou honoraire, dsign
par le prsident du tribunal administratif dans le ressort duquel est situ le
6 Le conditionnement du recrutement direct en catgorie C : une sige du conseil de discipline. Les rgles de fonctionnement des commissions
commission de slection facultative
administratives paritaires sont fixes par dcret en Conseil dEtat .
Le recrutement direct en catgorie C permet le recrutement dune La loi ne prvoit plus dharmonisation, chaque versant de la Fonction
grande majorit dagents (prs de 20% des recrutements effectus Publique conserve sa procdure disciplinaire et son chelle de sanctions
chaque anne).
inchanges.
Le maintien du juge administratif dans les conseils de discipline tait
Dans le cadre de laccord PPCR propos par le Gouvernement en juillet indispensable. Le magistrat est garant de lindpendance des avis qui
2015, laccs direct en catgorie C dans la FPT tait dnonc. La Ministre y sont rendus et qui sont, de manire quasi-systmatique, suivis par
de la Fonction Publique souhaitait revenir sur cette modalit de les collectivits concernant des mesures qui peuvent aller jusqu la
recrutement et encadrer le recrutement sans concours dans le premier rvocation pour faute grave.
grade de catgorie C pour favoriser transparence et insertion sociale.
Le magistrat se prononce en Droit et se retrouve rgulirement en
Larticle 38 de la loi n84-53 du 26 janvier 1984 a t modifi en premire position demporter la dcision ce titre. Cette situation permet dviter
lecture lAssemble Nationale par larticle 24 B du projet de loi. Des de nombreux recours contentieux devant le tribunal administratif, les
conditions dapprciation de laptitude des candidats auraient t parties considrant en gnral que, du fait de la position du magistrat,
ncessairement fixes dans les statuts particuliers.
lavis sera vraisemblablement suivi par la juridiction administrative.

8 La modification de lorganisation des concours dans la filire mdico-sociale


Les collectivits territoriales jouent un rle de plus en plus important dans la mise en uvre des politiques sociales, sanitaires
et de sant. A la pnurie de certaines comptences sajoute une rpartition ingale de
celles-ci sur lensemble du territoire. Pour pallier aux difficults dans ce secteur, les
collectivits avaient souvent recours des contractuels.
Laccs ces concours tant dj conditionn par la dtention dun titre justifiant de
laccomplissement dun nombre parfois important dannes dtudes, il napparait pas
opportun dimposer deux preuves (cot des concours, difficults de recrutement).
Pour garantir laccs lemploi titulaire dans les filires sociale, mdico-sociale et
mdico-technique, le Snat avait adopt un amendement prvoyant que le recrutement
direct sur titres (concours avec publicit, jury) tait autoris pour les cadres demplois
correspondant aux professions rglementes pour lesquels aucune possibilit de concours interne ou de promotion ntait ouverte.
La loi prvoit que ce recrutement sur titres doit tre assorti dun entretien. Il sera ncessaire dtudier avec la DGCL la modification
des statuts particuliers et de dfinir prcisment comment doit sorganiser cet entretien.
9 Lextension 4 ans de la dure de validit de la liste daptitude
Issue dune proposition, en premire lecture, de lAssemble Nationale, lextension quatre ans de la priode dinscription sur liste
daptitude pour les laurats dun concours avait t supprime par le Snat.
Un rapport de lInspection gnrale de ladministration, publi en juin 2012, indiquait
quaucune donne disponible ne permettait daffirmer que le phnomne des reuscolls serait corrl une dure de validit trop faible de la liste daptitude (confirmant
les observations des enqutes prcdentes selon lesquelles lessentiel des recrutements
est ralis dans le courant de la 1re anne dinscription sur liste daptitude).
Pour autant, le lgislateur a finalement retenu cette extension 4 ans de la dure de
validit de la liste daptitude.

WEBCONFERENCE
Une webconfrence sur lactualit de la fonction publique sera organise le vendredi 13 mai 11h. Linvitation
vous sera adresse prochainement.