PODER LOCAL Y PODER REGIONAL

El poder local "es un poder intermediario y en cierta medida un contrapeso al gobierno de

turno y a la accin de las lites capitalinas". No es la solucin a los problemas nacionales,
sino la discusin permanente de los problemas locales. Es ocuparse de lo que compete a
todo ciudadano, y ejercer el derecho de inmiscuirse en todo lo que le importa. En una
palabra es el ejercicio de la libertad positiva.
La gestin local en manos del pueblo, es una forma alternativa de participacin de la
sociedad civil para posibilitar la denuncia contra el clientelismo y la corrupcin reinante y
avanzar en la solucin de sus problemas y necesidades ms sentidas. Por esta misma
razn los ciudadanos tienen la obligacin poltica de ejercerla, para ser realmente libres.
La participacin local es un canal de expresin cvica que permite promover y ejercer
cargos en las alcaldas, concejos y asambleas a muchos ciudadanos; es, tambin, el
fortalecimiento de la autonoma de las regiones, en la perspectiva de mejorar sus
condiciones de vida. Hoy da esas regiones no esperan nada de un Estado centralista que
durante ms de un siglo ha persistido en el ensanchamiento de su aparato militar y sus
redes clientelistas, como medio de dominacin poltica.
El poder local, como instrumento de integracin regional y nacional, facilita las discusiones
y decisiones, en torno a programas econmicos, de organizacin poltica y cultural: Ya no
se trata de afirmar la pertenencia de un territorio a la nacin -lo que es obvio- sino de
decidir en comn, de qu modo har parte efectiva y funcional de ella.
Las instituciones del poder local debern ser lo suficientemente fuertes como para
conquistar su integracin a la nacin, con el fin de evitar lo que sucede hoy: periferias
vacas, lejos de los centros, sin vas de comunicacin adecuadas, donde los recursos se
explotan sin hacer ninguna nueva inversin, de tal manera que su manejo produzca
nuevamente riqueza social. Esto es evidente en el caso del petrleo, el carbn, la madera,
el oro, las esmeraldas, que, siendo recursos de propiedad de la nacin, su apropiacin es
privada y los beneficios sociales para las regiones que lo poseen, son insuficientes.
PODER LOCAL Y DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE
El Eje democrtico, la participacin ciudadana, se fortalecen cuando la poltica muestra su
eficacia en las mejoras sociales y econmicas que aumentan la calidad de vida. Es
entonces cuando la ciudadana advierte que participacin y progreso son elementos que
crecen juntos. De lo contrario sera pertinente la pregunta participar, para qu? Es as que
los procesos democrticos deben mostrar eficiencia y eficacia. El eje econmico, en esta
lgica, muestra la necesidad de la participacin como va para el empoderamiento de los
procesos productivos y econmicos, desplegando el valor de lo democrtico. Puede haber
crecimiento sin participacin, pero preferimos la propuesta de otro desarrollo: humano,
sostenible, equitativo.
Un eje econmico apoyado en la valorizacin de los recursos endgenos que sepa
aprovechar las oportunidades de dinamismo exgeno, desde el criterio de re-orientar las

economas hacia las necesidades territoriales. Un eje democrtico basado en la

participacin ciudadana, el fortalecimiento de la vida municipal y el impulso de redes
asociativas. Los dos ejes, democrtico y econmico, formando parte de una misma
estrategia, encuentran en el entorno local el espacio ms apropiado. Este espacio es ms
que un espacio municipal; abarca un marco territorial, de micro-regin, con una cierta
homogeneidad donde operan redes con comportamientos identificables e independencia
de decisin. Al enfoque integrador en el entorno local responde bien la palabra
Globalizacin que resume la idea de pensar globalmente y actuar en un territorio limitado.
Una buena profundizacin de los dos ejes requiere del protagonismo de actores pblicos y
privados, alrededor de dos principios: La profundizacin de la democracia y el desarrollo
econmico local. Esta concertacin, como bien dice Francisco Alburquerque, exige una
mentalidad alejada de la lgica del subsidio y de la pasiva espera a que sean otros
quienes aporten las soluciones, ya se trate de fondos pblicos centrales, de la cooperacin
internacional o de inversiones extranjeras. Por el contrario, es necesario poner el acento
en la importancia de que la gente acte desde sus propios territorios, a travs de la
movilizacin de diversos actores.

Es por ello que la idea de participacin ciudadana y democratizacin son caminos que
encuentran su mayor desarrollo cuando convergen con un desarrollo local basado en la
concertacin, en la realizacin de diagnsticos locales y territoriales, la definicin de
prioridades de la comunidad, y el desarrollo de infraestructuras, para ir al fondo del asunto:
el Desarrollo Humano Sustentable, que implica el despliegue de todas las capacidades
humanas y productivas endgenas. Podemos definir esta lnea de trabajo para un
Desarrollo Local Integral: Nuevos actores, nuevos instrumentos y nueva gestin.

En primer lugar es necesaria la construccin de la institucionalidad local basada en la

cooperacin entre actores pblicos y privados (especial atencin a los actores productivos
y sociales pobres), con el objeto de disear estrategias de desarrollo compartidas. Esta
articulacin debe concretarse en la puesta en marcha de Consejos de Desarrollo Local u
organismos similares. No es lo mismo crear instrumentos desde el nivel central, los cuales
pueden ser eventualmente utilizados por los territorios, que impulsar y promover un
protagonismo y capacidad mayor en los mbitos local y territorial para una mejor utilizacin
de sus recursos y potencialidades. Hay que hacer de la intermediacin de los gobiernos
municipales algo fundamental para la superacin de las limitadas capacidades de las
pequeas unidades productivas.
En segundo lugar la modernizacin de la gestin pblica local. Es necesario acometer
programas de mejora administrativa y capacitar al personal para fortalecer la gestin
municipal. La calidad de los servicios e infraestructuras bsicas son factores que aumentan
los atractivos de una localidad para la inversin. El grado de preparacin para asumir
nuevas competencias y retos estratgicos de las municipalidades es esencial para:

Reconocer la realidad econmica, social y cultural del territorio;

Tener capacidad de dilogo con la comunidad local;

Planificar acciones de fomento con destreza;

Tener capacidad de coordinacin y articulacin de acciones de desarrollo con

agentes socioeconmicos y polticos;

Tener capacidad de propuesta y negociacin con instancias superiores de

gobierno.
La modernizacin significa asimismo superar el funcionamiento burocrtico.

En tercer lugar el fomento de la inversin social. Si no existe una capacidad local para
sustentar una estrategia propia de desarrollo econmico, con generacin de empleo, la
atencin a las necesidades sociales resulta insuficiente. Hay que tener en cuenta que el
desarrollo local es una alternativa a las polticas asistenciales. Ello requiere:

Pactos locales suprapartidarios para la creacin de empleo y el desarrollo;

El fomento de una cultura emprendedora;

La oferta territorial de servicios de apoyo a la produccin;

Lograr el involucramiento del sector financiero con las estrategias de desarrollo

local y al acceso a crditos de las economas populares y pequeas empresas.

En cuarto lugar es fundamental el desarrollo de estrategias mancomunadas de los

gobiernos locales en reas territoriales. Los municipios latinoamericanos necesitan de la
unin mancomunada en zonas y regiones, a fin de disear estrategias conjuntas

territoriales que contemplen ventajas comparativas, esfuerzos en infraestructuras,

captacin de inversiones y recursos, oferta de servicios mancomunados. Slo la
mancomunidad de municipios puede afrontar en nuestros pases determinadas
realizaciones de infraestructura. Pero esa misma articulacin es necesaria para luchar por
un espacio competencial reconocido constitucionalmente. Adems, para intercambiar
recursos tecnolgicos, humanos, intercambiar experiencias, etc. El municipio, tomado
individualmente, desagregado de otros municipios, tiene menores posibilidades de
alcanzar autonoma y recursos materiales. As, canalizaciones de aguas, electrificacin,
vertederos y reciclajes de basuras, programas de desarrollo rural e industrial, mejora de
vas, preservacin de espacios naturales, etc., tienen ms posibilidades de realizacin
ptima mediante agrupamientos naturales de municipios.
La necesidad de intervenciones estratgicas de las Administraciones Locales en apoyo del
desarrollo econmico local es un factor decisivo. La descentralizacin no debe limitarse a
una mejor capacidad de gestin de los recursos transferidos por el gobierno central sino
que debe incorporar un nuevo papel de los municipios como animadores y promotores del
desarrollo local. Slo de este modo pueden los gobiernos locales superar su tradicional rol
asistencial y contribuir a la generacin de riqueza y empleo.
Ejemplos:
1. Villa El Salvador (Per) centra su estrategia de competitividad en el impulso del
Parque Industrial para apoyar a la pequea empresa, lo que hizo facilitando el
equipamiento de servicios empresariales comunes y la infraestructura adecuada
controlando la contaminacin ambiental.
2. En Buena Vista (Bolivia) se demuestra que el desarrollo rural no siempre se basa

en las actividades agropecuarias, sino que es posible pensar en otras alternativas

rentables, basadas en la diversificacin de las actividades como son los diversos
tipos de turismo y actividades anexas, esto es artesana, restauracin, hostelera,
agroindustria, fabricacin de madera y muebles.

3. En el municipio de La Palma (El Salvador) el apoyo de la alcalda a la empresa

familiar de artesana ha hecho del municipio el referente principal del pas en la
fabricacin de figuras decorativas, alfombras, toallas artsticas, produccin de
mecedoras de calidad.

LOS ORGENES Y FUNCIONES DEL PODER LOCAL Y REGIONAL

I.

Los orgenes: caudillos y caciques

Afirma Salvador de Madariaga (1965, 1969) que el carcter nacional hispnico y, por
extensin, tambin el hispanoamericano alienta al mismo tiempo un individualismo
extremo y formas polticas dictatoriales: puesto que cada individuo se concibe a s
mismo como un dictador en potencia, las fuerzas centrfugas deben ser
constantemente reprimidas mediante un gobierno central de drsticas acciones y
tendencias absolutistas. No es menester aceptar tales disquisiciones de (dudosa)
psicologa colectiva para constatar la importancia desproporcionada de las biografas
individuales en la historia poltica de nuestros pases. En particular, cuando se habla
de poder local y regional, muy frecuentemente se habla de individuos: de sos que
tanto en la literatura culta, como en el habla popular han recibido los nombres de
caciques y caudillos.
Es bien conocido que el vocablo kassequa fue castellanizado como cacique y usado
durante el periodo colonial para designar a las autoridades autctonas de las
repblicas de indios. As, Solrzano Pereira, en su Poltica Indiana (1645), se refiere
repetidamente a los curacas o caciques de los naturales. Es igualmente sabido que la
palabra caudillo, derivada del latn capitellum, se puso en boga en el siglo XI X para
designar a los lderes que, con el respaldo de un ejrcito profesional o improvisado,
dominaban regiones ms o menos extensas y competan por el poder nacional (Hamill
1965:8). Aunque a veces los trminos cacique y caudillo se usan indistintamente,
quizs convenga tener en mente los distintos contextos histricos en que nacieron
ambos vocablos, para tratar de precisar su significado. Sobre la gnesis y funciones
de los caudillos y caciques se han escrito muchas pginas; por el momento, tratar de
resumir y comparar lo que dicen siete autores: Francois Chevalier, Eric Wolf y Edward
Hansen, Moiss Gonzlez Navarro, Paul Friedrich, Wayne Cornelius y Roger Bartra.
Desde la historia, Francois Chevalier (1962) sostiene que el fenmeno del caudillaje es
una consecuencia de la debilidad del Estado, por una parte, y por otra de la necesidad
que los individuos tienen de establecer entre s alianzas de cooperacin y proteccin
en el contexto de un territorio brbaro y hostil. As, tanto en la Espaa de la
Reconquista, como, ms tarde, en la expansin colonial sobre los territorios
americanos, surgieron ncleos de poder independiente, cada uno de ellos constituido
por un hombre fuerte y sus parientes, criados, paniaguados y siervos. El hombre fuerte

deba ser percibido por sus seguidores como capaz de ofrecerles defensa fsica y
recompensas materiales. En Hispanoamrica, la base de este poder era la gran
propiedad territorial la hacienda que tanto para Chevalier como para Wolf y Hansen
(1967,1972) determin la organizacin de los espacios en regiones, en tanto cada
hacienda subordinaba no slo a los dependientes directos del hacendado sino a
ranchos semiautnomos y a comunidades indgenas. Coinciden tambin los tres
autores en que, tras el intento de fortalecimiento estatal trado por el rgimen
borbnico, la Independencia signific la oportunidad de que los caudillos, hasta
entonces limitados a sus haciendas y regiones, se apoderaran del Estado, aunque
cualquiera de ellos que tomara el poder estara perpetuamente amenazado por sus
congneres: de ah la endmica inestabilidad de los gobiernos latinoamericanos.
La pervivencia de los caciques
Los autores mencionados parecen estar en general de acuerdo en que, si el caudilloterrateniente tiende a ser una reliquia del pasado, el cacique popular sigue vivito y
coleando. De hecho, contamos con varias etnografas de caciquismo en el Mxico
contemporneo. Pero ellas muestran que el cacique, lejos de representar solamente
intereses populares "tradicionales" en localidades o regiones poco integradas al
Estado nacional y a la economa capitalista moderna, constituye ms bien un
mecanismo importantsimo de articulacin del sistema poltico y econmico global. As,
Paul Friedrich (1968) nos presenta una familia extensa de caciques michoacanos,
capaces de moverse tanto en el mundo indgena como en el mestizo, que durante
unos cien aos han ejercido un dominio casi ininterrumpido en el pueblo de Naranjan,
y cuya influencia alcanza a la regin de Zacapu e incluso a la capital del estado. El
cacicazgo naci en el contexto de una lucha social a finales del siglo pasado entre
terratenientes y campesinos sin tierra; desde entonces, los miembros de la familia que
han asumido sucesivamente un liderazgo local manifiestan una ideologa agrarista,
populista y anticlerical, muy en consonancia con el discurso oficial postrevolucionario.
Los caciques se han impuesto dentro del pueblo por la violencia y el asesinato; al
mismo tiempo, uno de ellos consigui una generosa dotacin ejidal para sus
seguidores, y otros, en turno, han conseguido numerosos beneficios materiales, a
veces para toda la poblacin. El ltimo de la lnea un hombre inteligente, rapaz, y
verbalmente articulado ha ocupado cargos pblicos a nivel local y aun estatal; controla
el crdito oficial y privadamente ejerce la usura; y la gente del pueblo, aunque confiesa

tenerle miedo y poca simpata, acude a su consejo para resolver disputas domsticas
y obtener beneficios. Tales beneficios a menudo se logran mediante los contactos
externos del cacique. Segn Friedrich, la "legitimidad" del cacique se expresa en el
discurso populista pero en realidad se basa en su capacidad pragmtica de beneficiar
a sus fieles, que a su vez se vincula con la utilidad que el cacique tiene para el PRI y
las autoridades del estado.
II.

Mediaciones y mediadores
El enunciado de Bartra lleva a hacer hincapi en los aspectos de dominacin vertical
de la mediacin. En cambio, otras perspectivas destacan los aspectos de negociacin.
La pregunta es entonces en qu circunstancias de mediacin la cspide del sistema es
capaz de recibir las demandas de grupos locales y de responder a ellas. Pero, antes,
habra que preguntar por la naturaleza misma del proceso. Uno de los primeros
autores en abordar analticamente el problema de la mediacin fue el ya citado Eric
Wolf (1956), cuando propuso el concepto broker para examinar las relaciones entre lo
que l llamaba el nivel de la comunidad y el nivel de la nacin (Broker puede traducirse
como intermediario, tratante, corredor y aun coyote; pero por comodidad quiz
conviene provisionalmente mantener el trmino en ingls). Para Wolf, el
funcionamiento de las instituciones nacionales no puede comprenderse si no se toman
en cuenta las relaciones entre actores y grupos que operan a distintos niveles. El
concepto de nivel (o mejor: nivel de integracin sociocultural) est vinculado a la teora
multievolucionista de Julin Steward (1956) e implica que dentro de una sociedad
compleja coexisten diversas formas organizativas de inclusividad variable cuyos
procesos de cambio no siguen necesariamente la misma lnea. En un artculo
posterior, Wolf (1967) aument el nmero de niveles de integracin a siete: el grupo
domstico, el barrio, la comunidad, el municipio, la microrregin, la macrorregin
(provincia o entidad federativa) y la nacin.9 En cualquier caso, la vinculacin entre
distintos niveles (mejor dicho: la integracin en los niveles "superiores") implica el
desarrollo de vastas redes de relaciones sociales, donde intereses y orientaciones
diversas deben reajustarse y compaginarse. Toca al broker que puede ser un
individuo, o un grupo, o incluso una institucin-efectuar tales reajustes. Cual Jano dice
Wolf el broker mira en dos direcciones: no suprime los conflictos por completo -pues
entonces dejara de ser til pero media entre ellos. La absorcin de un nivel por otro
puede implicar una actividad de mediacin particularmente intensa; pero al
completarse aqulla, sta desaparece (Wolf 1956: 1076). Estos planteamientos de
Wolf dejaron virtualmente inexplorado el tema del poder diferencial entre actores que
se mueven en diferentes niveles. Posteriormente, Richard Adams (1970) estableci
otras distinciones, en relacin con su propia teora del poder, definido ste como la
capacidad de ejercer influencia sobre actores o unidades operativas, con base en el
control sobre recursos estratgicos. Segn Adams (1975: 74-93), nivel de integracin
es un trmino descriptivo: se define a partir de las construcciones culturales de los
propios actores. En cambio, l propone el concepto nivel de articulacin. Si dos
actores, dada una confrontacin, continan operando independientemente uno de otro,
ambos se encuentran en el mismo nivel de articulacin. Si, en cambio, uno cae bajo el
dominio del otro, se encuentran en niveles diferentes. Ahora bien, la actividad

mediadora del broker variar segn ste se mueva o no, entre diferentes niveles de
articulacin.

III.

Clases, etnias, redes sociales

Tanto el intermediario como el cacique (el intermediario poltico que logra perpetuarse
en su actividad y obtener beneficios personales mediante el monopolio forzoso de
ciertos canales de acceso) operan lo sealaba Wolf en el contexto de redes sociales
que unen los distintos niveles. Tales redes pueden definirse como un conjunto de
relaciones diferenciadas (compadrazgo, parentesco, amistad, complicidad, vecindad,
etc.) que posibilitan y sancionan la intermediacin. Carlos y Anderson (1981) insisten
en la necesidad de estudiar explcitamente estas redes: son ellas segn los mismos
dos autores-, y no la organizacin gubernamental formal, las que constituyen la clave
para entender la jerarqua y la lgica del sistema poltico mexicano; particularmente,
esta lgica atae a la distribucin desigual de bienes y servicios entre distintos
sectores de la poblacin (cf. Lomnitz 1982). La misma tesis subyace a las discusiones
sobre la "familia revolucionaria" de Brandenburg (1964), y puede tambin deducirse
del anlisis de Smith (1981) de las carreras polticas en Mxico. Pero hay an dos
temas oscuros: 1) Por qu este predominio de lo informal (redes) sobre lo formal
(burocracia)? 2) Puesto que la lgica del sistema es tambin la de la desigualdad
social, qu tienen que ver las redes con las clases? Trataremos de hacer luz sobre
ambos temas al reflexionar sobre las condiciones en que una clase logra ejercer el
poder en el mbito de regiones circunscritas. Para empezar, volvamos, por un
momento, a la historia. A l hablar del poder regional personalizado (no
institucionalizado) de los faudillos-hacendados, Wolf y Hansen (op. cit.) lo relacionaban
con la debilidad poltica de los hacendados en cuanto clase. Sin embargo, estudios
como los de John Tutino (1977) y Eric Van Young (1981) muestran la existencia de
oligarquas regionales en el periodo colonial particularmente en el siglo XV. Estas
oligarquas, cuyos miembros eran al mismo tiempo terratenientes, comerciantes y
funcionarios, se articulaban en torno a un mercado regional y a la produccin de
mercancas tanto para este mercado circunscrito como para mercados ms amplios,
cuyos escasos canales de acceso eran monopolizados por los propios oligarcas. La
solidaridad de esta clase, expresada en alianzas de parentesco, en circuitos
exclusivos de amistad, en ideologas racistas, y en la adopcin comn de cierto estilo
de vida, pudo persistir a pesar de la Independencia e incluso trascender las
escaramuzas partidistas entre liberales y conservadores (Lindey 1983). La oligarqua
regional no constitua un actor corporado en el sentido propio del trmino; por ello, su
posibilidad de accin colectiva dependa de la continua fortificacin de los vnculos
horizontales entre ellos mismos de su red social. Pero tambin eran importantes los
vnculos verticales de los miembros de la oligarqua. Sus relaciones "hacia abajo" con
los trabajadores y las comunidades campesinas se basaban tanto en la posibilidad de
la represin como en el reparto de premios a travs de intermediarios (caciques
pueblerinos, curas rurales, funcionarios menores, capataces, parientes pobres) (cf.
Van Young 1981: 290-293). Sus relaciones "hacia arriba" con el gobierno central- eran
muy a menudo conflictivas, precisamente por las pretensiones autonmicas de los
oligarcas (Velzquez 1959, Olveda 1976, Gonzlez Navarro 1977), que parecan
asimismo excluir la coordinacin que matizar la afirmacin de Wolf y Hansen, y decir

que la fuerza regional de la clase oligrquica no su dispersin individualista- impeda el

surgimiento de niveles superiores de articulacin y por tanto de un Estado nacional
digno de tal nombre (cf. Palacios, comp., 1983).