As Despesas Pblicas no Oramento: Gasto Pblico Eficiente e a

Modernizao da Gesto Pblica.

Valmor Slomski1
Ursula Dias Peres2

Introduo
O crescimento econmico alcanado pelo Brasil nos ltimos anos tem colocado o pas
em patamar de destaque tanto de investidores internacionais quanto dos analistas econmicos
que ora projetam um futuro dourado de grande potncia mundial, ora assumem a fala
cautelosa de que ainda existem muitos ajustes e reformas estruturais nas contas pblicas que
precisam ser feitos para que o crescimento no seja acompanhado de um estouro
inflacionrio.
Se por um lado o pas parece estar vivendo um crescimento continuado do consumo e
do crdito, fato tambm que ainda h dvidas sobre a sustentabilidade dos investimentos
pblicos to necessrios nas reas de infraestrutura, alm das despesas de pessoal nas trs
esferas.
Essas questes cotidianas na discusso poltica e econmica do pas revelam a enorme
importncia da despesa e do oramento pblico, isto porque toda e qualquer deciso dobre
esses gastos mencionados seja em mbito federal, estadual ou municipal, passa
obrigatoriamente por decises de cunho oramentrio.
Em funo disso, este captulo se prope a uma breve discusso sobre a importncia
da despesa e do oramento pblico, alm de tratar tambm das mudanas mais recentes em
termos de gesto pblica no Brasil. Dessa forma, na primeira seo sero apresentadas
caractersticas das despesas e do oramento pblico, em especial aquelas concernentes
estrutura brasileira. Na segunda seo ser apresentada a evoluo pela qual passou a gesto
pblica brasileira no perodo recente de mudanas polticas e econmicas, em direo
modernizao da mquina administrativa, com intuito de buscar maior eficincia e eficcia do
1

Doutor em Cincias Contbeis, Professor do Curso de Cincias Contbeis e do Programa de Psgraduao em Controladoria e Contabilidade da FEA/USP valmor@usp.br
2
Doutora em Economia e Professora do Curso de Gesto de Polticas Pblicas da EACH/USP
uperes@usp.br

2
gasto pblico.
A terceira seo faz a discusso da importncia da governana pblica e dos
mecanismos de controle e accountability do Estado para a construo de um modelo de gesto
pblica permevel e correspondente aos anseios da sociedade. Finalmente, so apresentadas
as consideraes finais, a partir dos desafios que ainda precisam ser superados na busca de
uma gesto pblica eficiente e moderna no Brasil.

As despesas pblicas no oramento

O oramento pblico um dos mais importantes instrumentos de planejamneto e ao
do Estado moderno. Aps inmeras mudanas desde seu surgimento embrionrio na
Inglaterra do sculo XIII3, este hoje um complexo instrumento de gesto, utilizado por
governos de diferentes matizes com o intuito de cumprir diferentes funes como a induo
econmica, distribuio de renda, alocao e oferta de bens e servios pblicos, entre outras,
derivadas das funes clssicas descritas por Musgrave4.

a) A importncia do oramento pblico e das despesas pblicas;

Segundo Giambiagi e Alm (2008) e Rezende (2001), pesquisas com pases da OCDE
em perodo superior a um sculo demonstram que o gasto pblico dos pases tm crescido ao
longo das ltimas dcadas. Como possvel acompanhar na Tabela 1, as principais economias
mundiais em 1996 apresentavam um peso das finanas pblicas variando de 33 a 64% do PIB,
no Brasil este percentual estava em torno de 45%.

Tabela 1 - Crescimento do Gasto Pblico em Pases Selecionados (% do PIB) (a)

(a) Governo geral
(b) Valor referente ao ano mais prximo para o qual se dispe de dados no perodo
(c) Dados do Brasil referentes a 1992.
(d) At 1937, dados referentes apenas ao Governo central
Fonte: Giambiagi e Alm (2008) e Rezende (2001)

A Tabela 1 revela que a participao das finanas pblicas na economia tem

3
4

Giacomoni, 2008
Rezende, 2001

3
relevncia crescente, apesar das mudanas de orientao nas polticas econmicas ao longo
das dcadas, oscilando entre maior ou menor liberalizao do Mercado e interveno do
Estado. Essa relao se d por meio do oramento pblico, que como j dito, que o principal
instrumento de interveno e/ou induo econmica das democracias modernas.
Nas democracias modernas o oramento pblico apresenta sempre uma importncia
conjugada de vis tcnico e politico. Isto se d porque o oramento pblico a base do
planejamento econmico do Estado, compreendendo todas as receitas e despesas produzidas
por este, calculadas a partir de bases estatsticas e econmicas, porm sem deixar de ter a
influncia programtica de cada governo eleito, a cada mandato politico. Assim, apesar da
base de receitas e despesas ser tcnica, suas fontes e usos so ajustadas conforme diferentes
posies polticas de partidos, dirigentes eleitos e segmentos sociais, o que confere ao
oramento uma importncia tcnico-poltica e implica, e at poderamos dizer, obriga, seu
acompanhamento e controle acurado pela sociedade de modo que seja possvel confirmar se
as escolhas democrticas realizadas esto de fato contidas nas peas oramentrias elaboradas
e votadas pelo poder pblico.
Nesse aspecto importante conhecer, por um lado, a forma como o estado arrecada
suas receitas, e tambm como este realiza as despesas pblicas. A forma de arrecadao do
Estado est majoritariamente no mbito das polticas tributrias, que em tese se apoiam em
princpios de justia, equidade, entre outros5. Estas atuam na funo distributiva do Estado,
especificamente, na medida em que se trabalhe a questo da equidade contributiva do
cidado6.
No que diz respeito despesa pblica, por meio destas que o Estado realiza suas
mais variadas funes, garantindo: i) a prestao de servios e bens pblicos, seja de forma
direta, ou atravs de orgos de regulao econmica; ii) distribuio de riquezas, por meio da
universalizao de servios pblicos, como a educao e sade, alm da criao de programas
especficos para segmentos sociais de menor renda, iii) estabilizao econmica, aumentando
ou reduzindo suas despesas de custeio e investimento em funco do nvel de demanda
agregada da economia, com a expectativa de acelerar ou reduzir o crescimento econmico, a
inflao, nvel de endividamento, entre outras variveis macroeconmicas.

a) Os diferentes tipos de despesa e seus impactos sociais e econmicos

A determinao das despesas pblicas no oramento tem extrema relevncia social e
econmica. As diferentes naturezas da despesa pblica executadas pelo Estado podem ter
5

LIMA (1999).
Este texto no tem como objeto especfico a questo da receita pblica ou da poltica tributria, para
maiores detalhes destas questes sugere-se a leitura de: GRANADO e PERES (2010).
6

4
graus distintos de interferncia e propagao econmica ajudando a explicar o crescimento ou
a estagnao de um pas. Dentre essas variadas naturezas, seguindo a classificao keynesiana
utilizada por Rezende (2001), podemos dividi-las em quatro grandes blocos: despesas de
transferncias diretas a pessoas, despesas com consumo do governo, investimentos, e
pagamento do servio da dvida pblica.
No primeiro bloco temos as despesas de transferncias diretas a pessoas que incluem
pagamentos de benefcios, desde programas de renda e bolsa familiar, at aposentadorias e
penses do sistema previdencirio nacional. Este tipo de despesa tem, em geral, um impacto
muito alto sobre consumo, visto que as pessoas que os recebem tm propenso marginal
maior a consumir do que a poupar e assim o impacto do aumento desses gastos geram um
aumento de demanda agregada superior s outras naturezas de despesa.
As despesas com consumo do governo tm como principal item os gastos com salrios
do funcionalismo pblico. Estes implicam impactos em consumo e poupana, podendo haver
grandes variaes em funo do tipo de funcionrio e salrio envolvido, contudo, sua
propenso marginal a consumir inferior do primeiro bloco. No terceiro bloco, temos as
depesas com investimentos, voltados formao de capital, a partir da realizao de obras
pblicas, nas quais h diferentes contratos de servios de terceiros. Neste caso, segundo
Rezende (2001), h uma grande apropriao da renda gerada em projetos de obras pelos
contratados, cuja propenso marginal a consumir inferior a dos segmentos que recebem
tranferncias e tambm salrios, o que tende a gerar tanto aumento de consumo quanto de
poupana ou investimento.
No entanto, h divergncias de entendimento em relao a esse modelo keynesiano.
Na anlise econmica h trabalhos distintos que divergem dessa relao apontada no aumento
de demanda agregada e crescimento econmico a partir da expanso de gastos do governo,
seja com despesas de transferncia, pessoal ou investimento. Segundo Rocha e Giuberti
(2005), a anlise keynesiana tradicional no leva em considerao o aspecto de sinalizao
gerado pelo aumento ou reduo de gastos governamentais. Para as autoras uma vez que a
sociedade antecipe o aumento ou corte de impostos futuros a partir dos gastos anunciados
pelo governo, a resultante em termos de demanda e crescimento econmico no to
previsvel.
Com relao s despesas com pagamento do servio da dvida pblica, estas tm seu
tipo de impacto dependente do prazo em que se avalia a dvida pblica7. Na anlise

7 ELMENDORF e MANKIW (1998).

5
convencional, que utilizada por grande parte dos economistas8, no curto prazo a dvida
pblica leva a um crescimento da demanda agregada e tem efeito expansivo na economia. J
no longo prazo o crescimento da dvida pblica acabar por redirecionar recursos do
investimento, que levariam formao de capital para seu pagamento e dessa forma, conduz a
uma retrao econmica (REZENDE, 2001)
O Estado articula ento essas diferentes despesas a partir de sua capacidade
arrecadatria e com distintas finalidades sociais e econmicas, a depender do peso de cada
bloco no oramento pblico possvel influenciar mais fortemente a poupana ou o consumo,
a retrao ou a expanso econmica. Outra questo importante que apesar da influncia
econmica dos gastos do governo central, em geral, ser maior, o raconio anterior torna-se
ainda mais complexo em pases federativos, nos quais h diviso de recursos e atribuies
quanto s despesas pblicas em diferentes esferas governamentais.

b) As caractersticas do oramento e da despesa pblica no Brasil

O Brasil uma repblica federativa na qual as trs esferas de governo, isto , a Unio,
os Estados e os Municpios, so autnomas, com prerrogativas tributrias e oramentos
prprios, conforme definido no art. 18 da Constituio Federal de 1988. Quanto a isso,
interessante ressaltar que os municpios assumiram o carter de ente federativo somente a
partir dessa Constituio Federal, o que nico no mundo, entre os estados federados. As
esferas subnacionais tm hoje importante papel no gasto pblico, visto que so responsveis
por cerca de 17% da receita pblica disponvel no pas, como mostra a Tabela 2, a seguir.
Esta atribuio cresceu de forma significativa nas ltimas dcadas, visto que a
Constituio Federal previu maiores transferncias correntes a estes entes. A atribuio das
despesas pblicas, contudo, no se deu de forma pari passu com a descentralizao tributria
e apenas no final da dcada de 1990 as definies de despesas dos entes locais tornaram-se
mais claras, ainda que no totalmente at hoje.

8 Alm da anlise convencional, segundo Elmendorf e Mankiw (1998) existe a anlise fundamentada
na teoria da equivalncia Ricardiana, segundo a qual o impacto da dvida pblica sobre as variveis
econmicas neutro. Esta viso, contudo, menos respaldada pelos economistas e formuladores de
poltica econmica.

Tabela 2 - Carga tributria global e Diviso Federativa - 1960/2008

Conceito abrangente (contas nacionais). Anos selecionados
Fonte: AFONSO (2007) e SCHMITT (2009)

A Constituio Federal de 1988 determinou no apenas um conjunto de atribuies

distintas entre os trs entes federados, como tambm uma sorte de mecanismos diversos de
financiamento das despesas pblicas, cabendo a cada um dos entes um conjunto de iniciativas
arrecadatrias, bem como um compartilhamento naquele financiamento, com transferncias
constitucionais e voluntrias de recursos entre os entes. A caracterizao, porm, dessas
atribuies e seu respectivo financiamento, mantm, at hoje, indefinies ou incongruncias
importantes.
Conforme Granado e Peres (2010), a CF define, em seu art. 20, as atribuies da
Unio. Dentre estas atribuies algumas so tipicamente de prestadora de servios pblicos
determinados, como os que envolvem a explorao ou concesso dos servios de
telecomunicao, a explorao direta, concedida ou permitida de servios de radiodifuso,
energia eltrica, navegao area, transporte ferrovirio e aquavirio, alm de servios de
transporte rodovirio interestadual e internacional e a administrao de portos.
Quanto aos estados, no h exclusividade de atribuies a esses entes, exceo da
explorao direta ou indireta de gs canalizado, mas a CF, em seu art. 23, define as
atribuies concorrentes entre os trs entes, essas porm, carecem ainda de regulamentao.
Atualmente, h alguma definio apenas para os servios de educao, sade e assistncia
social, pelos seus mecanismos de financiamento compartilhado.
J os entes municipais, inicialmente, quando da promulgao a Constituio de 1988,
tiveram uma nica rea social com alguma definio ou regra de financiamento, a educao.
Porm, ainda assim, foram definidos apenas os percentuais mnimos de aplicao de recursos
no ensino. Alm de no haver clareza de como seria esse gasto, a CF definiu que estados e
6

7
municpios atuariam ambos na oferta do ensino fundamental e, ainda, que caberia Unio a
erradicao do analfabetismo e universalizao do ensino obrigatrio9. A falta de clareza de
como deveria ser o gasto em educao ensejou uma srie de desvios e no garantiu a
aplicao adequada dos recursos transferidos aos entes subnacionais10.
Apenas no final da dcada de 1990 com a Emenda Constitucional 14/96, que
implementou o Fundo de Manuteno e Valorizao do Ensino Fundamental Fundef e com
a as alteraes na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, Lei 9496/96, houve o
detalhamento da atribuio de deveres quanto ao ensino, mas em especial o fundamental.
Recentemente, com a alterao do Fundo para a Educao Bsica, o Fundeb, em 2006, os
outros nveis e modalidades de ensino tiveram maior clareza de financiamento11.
H ainda duas grandes reas de despesa que hoje tm sua atribuio
fundamentalmente no municpio, a sade e a assistncia social. Ambas as reas tiveram a
execuo da maioria de seus servios municipalizadas nas ltimas dcadas, sendo a
assistncia bem mais recente, com a criao do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS
em 2005. O Sistema nico de Sade SUS foi implementado a partir da CF de 1988 e vem
sendo ajustado desde ento. A partir de 2000 houve maior clareza sobre as despesas
municipais nesse sistema com a EC 29/00, que obriga a aplicao de 15% dos impostos dos
municpios em despesas do SUS. Apesar dos outros entes terem tambm obrigaes
contributivas nessa rea, a base do sistema, que de preveno e ateno bsica est calcada
nos municpios.
A partir dessa breve explanao, temos que uma parte importante das despesas
pblicas brasileiras esto, atualmente, calcadas em sua execuo pelo ente local, isto , sade,
educao e assistncia, e as despesas de infraestrutura esto a cargo, majoritariamente, dos
dois outros entes (Unio, Estados e DF), ainda que de maneira difusa, conforme as definies
constitucionais.
O ordenamento dessas despesas, importante ressaltar, segue um processamento
tambm definido constitucionalmente e que deve ser atendido em cada uma das trs esferas de
governo. Esse ordenamento no Brasil determina que o oramento pblico e por consequncia
a despesa pblica depende da trade criada a partir da Constituio de 1988, que envolve o
Plano Plurianual de Aes - PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e por fim a Lei
Oramentria Anual. Esses trs instrumentos oramentrios so peas legais, elaboradas e
executadas pelo poder executivo e avaliadas e aprovadas pelo poder legislativo, a quem cabe
toda a fiscalizao sobre o processo oramentrio, nas trs esferas federativas.
9

MELCHIOR (1997)
GRANADO e PERES (2010)
11
Esta questo ainda bastante polmica. Ver DAVIES (2006).
10

8
O PPA um plano de quatro anos no qual devem estar previstos os objetivos e metas
da administrao pblica que sero executados anualmente por meio da LOA, sempre de
acordo com as orientaes anuais dadas pela LDO.
Desde 2001, com a aprovaco da Lei Complementar de Finanas Pblicas, no.
101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, toda a despesa pblica autorizada na
execuo orcamentria anual deve ter coerncia com as previses do PPA e LDO
correspondente, medida esta que visa conter as possibilidades de gerao de dficit e dvida
pblica por qualquer dos entes federativos. Alm disso, a LRF prev tambm tetos para o
crescimento da dvida pblica e da despesa de pessoal das trs esferas, que so acompanhados
pelo legislativo e Ministrio Pblico12. As modificaces trazidas pela LRF ao processo
oramentrio brasileiro tiveram a inteno de melhor organiz-lo e coibir desvios e distores
nas finanas pblicas das trs esferas. Essa lei significou nesse mbito um marco, visto que
buscou alterar um quadro de desajustes fiscais marcados por dficits e dvidas pblicas para
um cenrio de maior controle e previsibilidade de receitas e despesas, buscando alcanar
maior eficincia na gesto pblica. Em funo da importncia dessa temtica, a prxima
seo sera dedicada discusso do gasto pblico eficiente e da modernizao da gesto
pblica.

Gasto pblico eficiente e a modernizao da gesto pblica

O Brasil, assim como boa parte dos pases da Amrica Latina, passou por grave crise
fiscal ao final da dcada de 1970. Aps um perodo de crescimento econmico sustentado por
poupana externa, esses pases viram a reverso do cenrio econmico, aps a crise do
petrleo e dos juros americanos, e passaram a ter que lidar com um processo de estagnao
conjugado a altos patamares inflacionrios13. A estagnao econmica e o processo
inflacionio desencadearam uma srie de medidas de ajuste fical claramente incompatveis
com o aumento das despesas pblicas, em especial para oferta de bens e servios pblicos. O
pagamento do servio da dvida transformou-se em temtica principal na dcada de 1980,
juntamente com os planos de estabilizao monetria.
O corolrio, disso no mbito da gesto pblica, foi uma devastadora crise no processo
de planejamento e formulao de polticas pblicas. O Brasil que havia vivido a era dos
grandes planos nacionais de desenvolvimento desde a dcada de 1950, via-se impedido de
formular propostas de novos investimentos e expanso de gastos em um horizonte mnimo de

12

Para maiores detalhes sobre os regramentos da LRF ver: MACHADO Jr. & COSTA REIS (2003) e
SLOMSKI (2005).
13 EICHENGREEN (2000)

9
um ano. O processo inflacionrio em especial transformou-se no algoz do planejamento
pblico.
A grande dificuldade de previso de receitas e despesas pblicas diante de um cenrio
de inflao elevada e crescente fez com que durante a dcada de 1980 fosse cultivada a idia
na administrao pblica brasileira de que era uma perda de tempo planejar e formular planos
e oramentos pblicos. O peso da administrao voltou-se para a execuo oramentria na
qual a administrao do caixa tinha destaque especial. A data do pagamento das despesas
podia significar a manuteno de seu valor real ou uma grande perda monetria, a depender
de atrasos e clusulas de correo previstas em contrato. A inflao passou a fazer parte da
gesto pblica como uma varivel de ajuste, usada para reduzir despesas sempre que
possvel14. E por que isso interessava?
No mesmo perodo em que vivia essa crise fiscal e monetria o pas passava por um
processo de redemocratizao, no qual a abertura poltca, dava lugar a uma exploso de
demandas sociais contidas por mais de vinte anos de ditatura militar. Novos grupos e atores se
mobilizaram em torno de um processo constituinte que resultou na chamada Constituio
Cidad. A CF de 88 alm de fixar algumas regras de tributao e despesas descentralizadas, j
expostas na seo anterior, tambm definiu garantias previdencirias, entre outras, que
alavancaram o patamar de gastos pblicos em momento pouco promissor da economia
brasileira. Diante da situao de crise econmica e presso social a inflao portou-se como
varivel de ajuste de potenciais dficits do setor pblico15.
O uso indiscriminado da inflao para ajuste das despesas, em especial as de pessoal,
passou a fazer parte das regras de oramentao brasileira, a execuo oramentria suplantou
a fase de formulao e elaborao e assim o planejamento pblico ficou confinado a setores
esquecidos e pouco acreditados da administrao16. Alm de minar o planejamento, a inflao
trazia tambm srias dificuldades s tarefas de monitoramento, avaliao e controle. Como
controlar contratos cujos valores eram reajustados mensalmente em mais de 30%? Como
controlar um oramento composto de milhares de contratos com clusulas diferentes de
reajuste inflacionrio e datas distintas de pagamento, ainda sem sistema de informaes
adequado? Dessa forma, o controle externo era bastante precrio, tanto o realizado pelos
rgos oficiais de controle, quanto o exercido pela sociedade civil, por meio de conselhos e
comisses, ou diretamente.
Com o advento do Plano Real, que trouxe uma queda abrupta do patamar
inflacionrio, inicia-se uma nova fase, na qual a administrao pblica e toda sociedade volta
14 GUARDIA (1993)
15
Idem.
16
PERES (1999)

10
a ter a noo real da abrangncia dos oramentos, suas receitas, despesas e em especial seu
dficit. Aps esse Plano, houve a percepo de um desajuste generalizado das finanas
pblicas, particularmente, estados e municpios. Esse desajuste ensejaria um novo captulo no
planejamento governamental: o saneamento financeiro dos entes subnacionais. Esse processo
passou por uma srie de medidas de controle do Senado Federal e Secretaria do Tesouro
Nacional - STN, houve vrios contratos de federalizao de dvidas municipais e estaduais e
por fim a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, em 2000.
Porm, mesmo aps o Plano Real, a memria inflacionria impregnada na cultura
administrativa e poltica do setor pblico colocou-se por muito tempo como obstculo s
mudanas de avaliao e gesto trazidas aps a redemocratizao do pas.

a) A percepo da necessidade de mudana do ethos pblico e do controle de eficincia

e eficcia dos gastos
Aps a crise dos anos 1970 e 1980 a sociedade passou a questionar a forma de atuao
do Estado obrigando a uma reviso importante da forma de atuar, ofertar bens e servios
pblicos e de intervir na economia. Em diferentes pases foi feita uma reestruturao das
finanas pblicas que implicou processos de privatizao, terceirizaes e novas concesses,
como na Inglaterra, pas expoente das mudanas em gesto pblica no perodo17.
No Brasil, como j explorado, houve a convivncia de um perodo de forte ajuste
fiscal com um processo de reabertura poltica e de redemocratizao que implicou grande
questionamento da sociedade quanto s finanas pblicas. Durante a dcada de 1990, ao
mesmo tempo em que se buscava maior cuidado e controle dos gastos pblicos, com grande
preocupao com o dficit fiscal, imperava tambm o anseio por mais e melhores servios
pblicos.
Dessa forma, a administrao pblica no Brasil comeou a ser repensada a partir do
mote de que era insuficiente ajustar e cortar gastos, mas que era preciso fazer gerir melhor os
recursos para que esses pudessem render resultados mais adequados s necessidades sociais.
Nesse intuito, tem incio em meados da dcada de 1990, um processo de mudana da
administrao pblica brasileira que segundo seus idealizadores buscaria transformar a
administrao pblica burocrtica em gerencial18.

b) A reforma do Estado: Da administrao pblica burocrtica para gerencial: gesto

baseada em resultados
17
18

ABRUCIO (2007).
BRESSER (1996).

10

11
O processo de modernizao do estado e da administrao pblica nas ltimas dcadas
implicou um direcionamento da gesto baseada em resultados, tendo em vista que a mera
preocupao com o rigor processual e fiscal no mais bastavam para garantir a satisfao
social com bens e servios de qualidade e adequados s necessidades dos diferentes pblicos
demandantes.
Existem diferentes definies para a gesto baseada em resultados, que alguns
conhecem como gesto por resultados e outros como para resultados. Segundo Serra (2008), a
gesto por resultados um modelo de gesto pblica que tem como principal objetivo:
facilitar s organizaes pblicas a direo efetiva e integrada de seu processo de criao de
valor pblico, a fim de otimiz-lo, assegurando a mxima eficcia, eficincia e efetividade de
desempenho, alm da consecuo dos objetivos de governo e a melhora contnua de suas
instituies. (SERRA, 2008, p.8)
Na viso do autor, a gesto por resultados est ainda em desenvolvimento e os
modelos de gesto que vem sendo implementados so bastante diversos entre si. Na Amrica
Latina, por exemplo, h uma tendncia de abordagens focadas nos planos e oramentos
pblicos, em outras regies, contudo, o centro do modelo pode variar ficando em torno da
avaliao de desempenho ou do gerenciamento de incentivos.
No Brasil, desde os anos 2000 houve uma deciso do governo federal em adotar o
PPA como centro da estratgia que busca inserir a administrao pblica brasileira em uma
nova gesto pblica por resultados19. Na opinio de Pares e Valle (2006), ao longo do
processo de retomada do planejamento no pas, desde meados da dcada de 1990, aps o
controle do processo inflacionrio, o governo federal defrontou-se com a tarefa de planejar
com novas estruturas sociais de participao, grandes demandas no-atendidas, limitaes
fiscais e a trade de instrumentos oramentrios criados pela Constituio de 1988, conforme
descrito na seo 1. A proposta constituinte era de que as administraes pblicas ao
elaborarem esses instrumentos integrariam o processo de planejamento com a execuo das
aes, via oramento, permitindo a consecuo de um ciclo oramentrio completo, integrado
pela LDO.
Segundo Almeida (2006), o planejamento governamental, da esfera federal
principalmente, vem desde 2000 trilhando um caminho de integrao do ciclo de
planejamento, execuo, controle e avaliao, a partir de uma ligao fortalecida entre o PPA
e o oramento annual, isto a ao programtica. A partir do foco em programas, definidos
no PPA para atendimento das metas e objetivos de mdio prazo, e detalhados no oramento
por meio de projetos e atividades e despesas de natureza econmica, buscou-se modernizar e
19

PARES e VALLE (2006).

11

12
aprimorar a gesto pblica, destacando a ao dos gestores no desenvolvimento e controle de
aes programticas. Esse aprimoramento tem como pressupostos bsicos, a cobrana de
resultados e a problematizao da realidade, a partir das quais cada programa
desenvolvido20.
A cobrana de resultados permite que a sociedade avalie e controle benefcios
recebidos a partir da ao das trs esferas de governo. J a problematizao da realidade
significa uma mudana de foco do planejamento, no qual o problema a ser solucionado
ponto fulcral do plano21.
Esses dois pressupostos esto na base do conceito atual de gesto pblica engendrado
pelo governo federal e que vem buscar em seu processo de integrao plano-orcamento, uma
viso estratgica para a ao pblica, com clareza de objetivos, problemas e oportunidades,
alm do desenvolvimento de programas para o alcance desses objetivos, solucionando
problemas e utilizando-se das oportunidades encontradas. Esse processo deve estar em
constante monitoramento por meio de indicadores que servem ao direcionamento e controle
desde os objetivos e metas at os resultados.
Neste ponto, porm, importante mencionar que, na viso de Abrucio (2007)
apesar de ter havido um esforo da administrao pblica federal em um processo de
reviso de conceitos e processos burocrticos, buscando aperfeioar o modelo de gesto
para resultados, desde a segunda metada dos anos 1990, ainda h muitos desafios a
superar.
interessante analisar esses desafios, a partir de alguns dos elementos constitutivos
desse modelo de gesto pblica baseado em resultados. Esses elementos so essenciais para o
desempenho, adequado, das organizaes pblicas, isto : o papel dos gestores (pessoas), a
metodologia e sistemas de informao escolhidos (mtodos), novos modelos de gesto
compartilhada (gesto compartilhada) e accountability.

Figura 1 - Elementos da Modernizao da Gesto Pblica

Elaborao Prpria
20
21

CORE (2004)
ALMEIDA (2006)

12

13

Como apresenta a Figura 1, esses quatro elementos atuam conjuntamente e de forma

interdependente. A seguir, apresentamos uma breve explanao sobre sua importncia,
caractersticas e desafios colocados para a administrao pblica.

1. O papel dos gestores Um modelo de gesto pblica baseado em resultados pressupe a

existncia de um corpo funcional, gerencial e diretivo que esteja ao mesmo tempo
comprometido com esse modelo e capacitado para a execuo de aes e tarefas necessrias
ao seu desenvolvimento e implementao. Os gestores pblicos tm uma funo muito
importante nesse processo, pois devem realizar a ponte entre o plano e a execuo
oramentria buscando assegurar a entrega dos resultados previstos ou ainda realizar reajustes
quando necessrio. Quanto a esse ponto a administrao pblica, em especial a federal e a de
alguns estados da federao, vm trabalhando para a criao de carreiras concursadas de
gestores, preparados especialmente para uma atuao programtica em diferentes setores da
administrao. Nas esferas locais, contudo, ainda bastante precria a situao da maioria dos
municpios brasileiros que no contam com corpo tcnico adequado para desempenhar suas
funes. A gesto por resultados parece nesse cenrio local utpica visto que at mesmo as
tarefas rotineiras so executadas com dificuldade.

2. A Metodologia e Sistemas de Informao Outro elemento fundamental da gesto

pblica baseada em resultado a existncia de uma metodologia processual, de avaliao e
controle transparente e amplamente conhecida pelo corpo funcional e gerencial. A
metodologia implica em formas adequadas de organizar os dados contbeis, financeiros,
oramentrios, fsicos e outros necessrios definio dos programas, projetos e atividades
das organizaes pblicas. A metodologia diferencia-se da tecnologia utilizada, devendo
preced-la. A opo pelo uso da contabilidade por competncia, por exemplo, uma definio
metodolgica que deve ser feita antes da escolha de um sistema de informaes contbeis
desenvolvido por uma empresa qualquer.

Uma vez que se tenha definido o modelo

metodolgico de controle de resultados e desempenho em determinada organizao possvel

e necessrio, ento, escolher as ferramentas tecnolgicas para sua implementao.
Este elemento precisa ser tratado com muito cuidado por cada administrao pblica,
pois muitas vezes o que se encontra a importao de solues de um local para outro, que
no necessariamente atende s necessidades colocadas por cada realidade brasileira.
Novamente aqui os entes federativos locais so o principal desafio, a diferena de porte,
recursos humanos e materiais de cada municpio deve ser muito bem estudada antes da
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adoo de solues metodolgicas e tecnolgicas desenvolvidas no mbito federal ou
estadual.

3. Novos Modelos de Gesto Compartilhada A implementao de um modelo de gesto

pblica baseado em resultados pressupe alterar antigas formas de gesto, assumir novas
funes, dialogar com novos grupos e atores internos e externos s organizaes pblicas,
planejar e rever, negociar, cumprir metas, incentivar e responsabilizar a ao gerencial. Todas
essas aes implicam a assuno de riscos, lidar com erros e acertos buscando sempre o
melhor desempenho possvel, em um ambiente democrtico, o que requer um corpo diretivo
comprometido com esse modelo de gesto e ciente de suas exigncias, riscos e possibilidades.
Neste caso a vontade poltica do lider e gestor fundamental para o sucesso da administrao.
Alm disso, o compartilhamento de aes implica no apenas o olhar hierrquico para dentro
das organizaes, mas tambm um comprometimento horizontal e programtico que
transcende reas, departamentos, organizaes e at esferas de governo.
Como pontuamos na seo 1, o federalismo brasileiro coloca as atribuies que
envolvem as receitas e principalmennte as despesas pblicas de uma maneira compartilhada e
com pouca clareza em sua diviso. Em diversos casos, a atuao conjugada e coordenada a
nica soluo para a melhoria de indicadores de resultado, em especial em setores
municipalizados como a educao, sade e assistncia. Se os gestores das trs esferas no
estiverem capacitados, motivados politicamente, e respaldados tecnologicamente para isso, a
gesto pblica por resultados torna-se extremamente difcil.

4. Accountability A accountability e a responsabilizao pblica dos gestores na opinio

de Abrucio e Loureiro (2004), uma das principais regras para a modernizao da gesto
pblica. Sem accountability no adianta ter informaes sobre recursos e despesas pblicas,
pois seu controle no estar garantido. Da mesma forma, a atuao do gestor pblico no uso
dos recursos precisa estar definida dentro de regras claras e coerentes que crie mecanismos de
incentivo ao eficaz e eficiente.
O relacionamento de todos esses elementos nas trs esferas de governo depende da
contnua construo e desenvolvimento de um ambiente propcio ao controle e modernizao
dos gastos pblicos, isto , de uma governana pblica preocupada com a qualidade do gasto
e com resultados efetivos. Vejamos na prxima seo alguns apontamentos sobre a relevncia
da governana pblica para a boa gesto.

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Governana na gesto pblica

Antes de discorrer sobre a governana na gesto pblica preciso definir governana.
O relatrio do comit dos aspectos financeiros de governana corporativa, conhecido como
Cadbury Report, concludo em 1992, definiu Governana Corporativa como [] um sistema
pelo qual as organizaes so dirigidas e controladas, e identificou os trs princpios
fundamentais: a transparncia, a integridade e a responsabilidade em prestar contas
(PSC/IFAC, 2001). O Cadbury Report definiu esses princpios no contexto do setor privado,
por isso, no contexto do setor pblico a definio desses princpios precisou ser adaptada para
refletir as principais caractersticas que distingue o pblico do privado.
De acordo com o PSC/IFAC (2001), no contexto do setor pblico, os princpios acima
descritos so, assim, definidos:

A transparncia: exigida medida que as partes interessadas (sociedade) tm

confiana nas aes e processos de tomada de deciso e na gesto das atividades
das entidades do setor pblico, sendo pblica atravs da consulta e da
comunicao de informaes com as partes interessadas, sendo precisas e claras,
conduzindo a ao efetiva, pontual e tolervel do escrutnio necessrio;

A integridade: compreende os procedimentos honestos e perfeitos. baseada na

honestidade, objetividade, normas de propriedade, probidade na administrao dos
fundos e recursos pblicos e na gesto dos negcios da entidade. dependente da
efetividade nas estruturas de controle, nos padres pessoais e profissionalismo dos
indivduos da entidade. refletida nos procedimentos de tomada de deciso e na
qualidade dos relatrios financeiros e de desempenho da entidade;

A responsabilidade em prestar contas: o processo em que as entidades do setor

pblico e seus indivduos so responsveis por suas decises e aes, inclundo a
administrao dos fundos pblicos e todos os aspectos de desempenho, e
submetendo-se a escrutnio externo apropriado. alcanada por todas as partes,
tendo uma compreenso clara de sua responsabilidade e tendo os papis
claramente definidos atravs de uma estrutura completa. Em conseqncia, a
obrigao de responder por uma responsabilidade conferida.

A Sociedade e o Estado travam luta milenar em funo da assimetria informacional

existente, o Estado presta contas e a Sociedade no as compreende, dada a sua forma: ou
presta contas informando supervit ou dficit ou ento informando nmeros de atendimentos
e ou de obras realizadas durante a gesto de determinado governante. a, que se faz
necessria uma grande mudana. Estamos no sculo XXI com prticas do sculo IXX. Fazer
gesto pblica requer que os trs princpios da governana definidos pelo PSC/IFAC (2001)
descritos anteriormente sejam atendidos. Para tanto se faz necessrio uma ao compartilhada
das trs esferas de governo para a criao de um cadastro geral de cidados, com
georeferenciamento, alimentado pelo Programa de Sade Familiar (PSF), para que o
governante, de cada uma das esferas de governo, ao definir as suas polticas pblicas para
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atenter os cidados, saiba: Quantos so? Quem so? Onde moram? Quais suas necessidades?
Respostas a essas perguntas parecem difceis, mas no o so. De acordo com o Censo
IBGE/2010, dos 5.565 municpios brasileiros 45,19% (2.515) tm populao inferior a
10.000 habitantes; 43,90% (2.443) tm populao inferior a 50.000 habitantes e apenas
10,91% (607) tem populao superior a 50.000 habitantes, desse modo, percebe-se que
89,09% tem populao inferior a 50.000 habitantes e, desse modo, no existe nenhuma
dificuldade tcnica, para via internet, manter o cadastro geral de cidado partilhado, em
tempo real, pelas trs esferas de governo.
A transparncia ser efetiva quando o governante informar quantos cidados residem
em determinado Municpio e, que por agregao ter-se- a populao do Estado e do Pas.

Quando informar que no Municpio habitam tantas crianas; tantos

adolecentes; tantos homens; tantas mulheres; tantos idosos.

Quando informar quantos cidados habitam em determinado bairro, quantas

famlias e sua composio e, para concluir, quais so as suas necessidades:
o se no posto de sade local faz-se necessrio a contratao de mdico
pediatra ou geriatra o cidado possue necessidades especiais?
cardaco? Hipertenso? etc;
o se necessrio construir escola de ensino infantil, em funo da
expano populacional ou se necessria a expanso de escolas de
ensino fundamental ou mdio;
o as informaes devem ser completas: o cidado proprietrio ou paga
aluguel; tem plano de sade ou depende dos servios pblicos; pretende
manter ou colocar o filho em uma escola pblica ou privada.

No possvel que se continue, no sculo XXI, dependendo de um censo para saber

quantos so os cidados de um Pas. Essa uma prtica de sculos passados esta a era da
informao, fazemos a declarao do imposto de renda pela internet, votamos com sistemas
informatizados, a maioria de nossos pagamentos e recebimentos acontece de maneira virtual
e, a nossa administrao pblica, para a definio de polticas pblicas depende de censos
decenais.
A transparncia se dar quando, conforme Slomski (1999), a administrao pblica
produzir e enviar o contracheque econmico com os servios prestados para o cidado, pelas
trs esferas de governo, extraido do cadastro geral de cidados com valores de mercado,
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para que ele perceba o valor do servio pblico. E, quanto isso impacta sua renda mensal e
para que possa aferir a efetividade e a eficincia dos servios pblicos.
A integridade, como diz o Cadbury Report, dependente da efetividade nas estruturas
de controle da entidade, tal efetividade no pode calcar-se em gesto de polticas pblicas
baseadas no achismo. O governante acha e, portanto, define suas polticas pblicas para
determinado perodo. Faz-se necessrio compreender que mais ou menos 95% das despesas
pblicas de uma entidade j foram definidas por administraes anteriores e que dificilmente
se poder fazer qualquer mudana. Para tanto, entende-se que necessrio desenvolver o que
chamamos de Plano Plurianual Estratgico para que se conhea o impacto de uma deciso
presente nos resultados oramentrio, financeiro e patrimonial futuros da entidade. A
administrao pblica brasileira seguer conhece quais so os bens de uso especial que so de
sua propriedade, quando deveria saber quais so os bens de uso especial, de uso comum e os
dominicais para que possa fazer gesto dos recursos e, assim, saber quais so os servidores
que esto vinculados aqueles bens e quais so os servios por eles prestados e para quem e
em funo de que so prestados.
O referido relatrio diz que a integridade refletida nos procedimentos de tomada de
deciso e na qualidade dos relatrios financeiros e de desempenho da entidade. Como tomar
decises sem informaes fidedignas? Os relatrios financeiros evidenciam resultados pouco
compreensveis maioria da sociedade, supervit e dficit oramentrio, financeiro e
patrimonial. Significam oque? Por outro lado, a administrao pblica brasileira evidencia o
desempenho da entidade demonstrando-o por meio de nmeros, tais como a diminuio da
mortalidade infantil; a erradicao da pobreza extrema etc quando deveria informar, tambm,
o resultado econmico da gesto, conforme definiu Slomski (1996) por meio da
Demonstrao do Resultado Econmico, atual, Anexo 20 da Lei 4320/64.
A responsabilidade em prestar contas, para o Cadbury Report, o processo em que
as entidades do setor pblico e seus indivduos so responsveis por suas decises e aes,
inclundo a administrao dos fundos pblicos e todos os aspectos de desempenho, e
submetendo-se a escrutnio externo apropriado. Entende-se que mais do que a
responsabilidade de prestar contas, no governo, deve existir o desejo de prestar contas com
instrumentos que submentam o gestor ao confronto do que foi produzido internamente. E,
qual o valor do servio produzido, para que a sociedade possa perceber o resultado econmico
produzido, se lucro ou prejuzo econmico (Slomski, 1996). E, assim, observar se a gesto

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est produzindo valor ou consumindo recursos, se mais vivel comprar ou produzir
internamente.
A governana na gesto pblica deve ser um sistema pelo qual os entes da
administrao pblica so dirigidos e controlados, tendo como base o cadastro geral de
cidados para que produza transparncia, intergridade e a prestao de contas seja
compreendida, minimizando, dessa forma, a assimetria informacional e, assim, colaborando
para que a luta entre Estado e Sociedade seja amainada, via provimento de informaes teis
e tempestivas para o desenvolvimento de uma sociedade fraterna, justa e equitativa.

Consideraes Finais
A gesto da despesa pblica no Brasil vem nas ltimas dcadas assumindo contornos
mais gerenciais e transparentes. Ao mesmo tempo em que o Brasil passou por um processo
custoso de crise econmica e ajuste fiscal, a reabertura democrtica e a presso de novos
atores sociais e econmicos desde os anos 1980 implicaram a reviso de processos e da
atuao na administrao pblica das trs esferas.
O peso das finanas pblicas na economia brasileira e sua influncia sobre as
possibilidades de desenvolvimento econmico e social implicam a necessidade de crescente
modernizao e controle da gesto pblica. O modelo de gesto baseado em resultados que
vem sendo aprimorado no pas desde a reforma administrativa dos anos 1990 um formato
possvel para o aumento da eficincia, eficcia e controle de resultados. No entanto, h ainda
diferentes desafios a serem ultrapassados para que essa gesto pblica moderna possa dar os
resultados almejados e cobrados pela sociedade.
Dentre esses desafios temos a necessidade constante de formao e atualizao dos
quadros de gestores pblicos, a adoo de mtodos e ferramentas de informaes adaptadas
cada realidade regional brasileira, a ao conjunta e coordenada entre esferas governamentais
e o aumento do controle e da transparncia sobre os gastos pblicos.
Esses desafios se consolidam em uma proposta de governana pblica na qual a
sociedade possa checar e cobrar informaces sobre toda e qualquer despesa do governo
assegurando-se que a entrega do servio ou bem pblico desejado est sendo feita dentro de
parmetros auferveis, eficientes e eficazes.

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