Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
Artculo
TITULO: Cohesin urbana. Horizonte de expectativa y estrategia de intervencin.
Urban Cohesion. Expectations and strategies.
DESCRIPTORES - KEYWORDS: Cohesin Urbana, Polticas Integrales y Concurrentes,
Gestin Territorial - Urban Cohesion, Integrated and convergent policies, Territorial
management.
AUTORES: Bragos, Oscar(1); Grandinetti, Rita (2); Monteverde, Roberto (3); Nari,
Patricia(4).
NACIONALIDAD: Argentinos.
E-MAIL: contacto@igc.org.ar
TELFONO: +54341 4387685
INSTITUCIN: Instituto de Gestin de Ciudades (*)
DIRECCIN POSTAL: Leguizamn, 1128 bis.
CIUDAD: Rosario
PAIS: Repblica Argentina
(1) Dr. en urbanismo; Arquitecto; Presidente del IGC; profesor/ investigador de la Universidad Nacional de
Rosario
(2) Mgter en Ciencias Sociales- Politloga; profesional senior
Universidad Nacional de Rosario
(3) Experto en Urbanismo; Arquitecto; Director de Proyectos del IGC; Profesor de pos grado de diversas
universidades latinoamericanas.
(4) Especialista en Territorio y competitividad- Politloga; profesional senior
investigadora de la Universidad Nacional de Rosario
(*) IGC- Instituto de Gestin de Ciudades- Institucin dedicada a la Consultora y Asistencia Tcnica en
planificacin y gestin de territorios (ciudades y gobiernos sub nacionales) y organizaciones pblicaswww.igc.org.ar
I-
Introduccin
Somos conscientes que estamos ante un desafo de alto riesgo; nos preocupamos y nos
ocupamos de las situaciones difciles de las ciudades; de aquellas que nos duelen, que nos
interpelan desde la dignidad y la justicia. Factores sociales, polticos, econmicos,
culturales, de gnero, presionan el territorio generando pobreza, desigualdad, exclusin y
violencia urbana.
El fondo de la cuestin nos interroga acerca de las posibilidades y condiciones que facilitan
y promueven la construccin de ciudades ms justas, equitativas, inclusivas y seguras.
3
Cmo, dnde y con quienes se debe intervenir en los territorios para acercarnos a la
cohesin urbana?
Estas cuestiones ponen de manifiesto el nivel de complejidad de la problemtica que nos
proponemos considerar en este artculo; vamos a reflexionar sobre las tensiones que se
producen en los territorios urbanos que estn poniendo en jaque a la unidireccionalidad de
enfoques tradicionales. Trataremos de poner en valor una perspectiva de abordaje
multidimesional y concurrente que nos habilite a considerar un esquema de intervencin
urbana que promueva la cohesin social; presentaremos muy esquemticamente la forma
concreta que tom esta modalidad en el diseo de intervencin en una ciudad de Argentina
y finalmente nos atrevemos a algunas conclusiones que puedan retomarse y profundizar en
investigaciones y experiencias de intervencin.
II-
Amrica Latina es una de las Regiones ms desiguales del mundo (PNUD, 2010). Los
ltimos informes de organismos internacionales revelan que, aunque algunos indicadores
macroeconmicos se modificaron positivamente en los ltimos aos, la desigualdad sigue
siendo el problema ms relevante para la profundizacin de los procesos de inclusin y
democratizacin de la Regin (Repetto, 2001). As podemos sealar que si bien el PBI de
pases como Argentina, Chile y Uruguay muestran crecimientos relativos de importancia,
los indicadores de brecha se comportan con pocas o ninguna modificacin positiva; en
algunos casos la concentracin econmica por ejemplo se ha agudizado (PNUD, 2010).
Asimismo, Amrica Latina es un territorio fundamentalmente urbano, cuya tendencia es la
concentracin en ciudades (Borja en Balbo, M; Jordn, R; Simioni, D; 2003) pero adems,
las ciudades fueron creciendo desequilibradamente a tal punto que en su interior se
reconocen varias ciudades con sus lgicas, dinmicas y expectativas. La ciudad dual, la
oficial, la visible, fragmentada, en capas (Aymonino, 1972; Castells, 1995; Sassen, 2000;
Peter Marcuse 1996; Veiga y Rivoir, 2001).
En todos estos casos lo que las ciudades expresan es la existencia de brechas, de distancia
entre unos y otros. Esa brecha que indica la presencia de fragmentacin, tiene por lo menos
dos componentes:
- Uno derivado de las desigualdades en el acceso a bienes y servicios que
se expresa en pobreza, exclusin, riqueza, reclusin, asimetras,
desafiliacin que estimulan la desintegracin social y la segregacin
territorial.
- Otro, de carcter intangible y simblico vinculado a las capacidades
que surgen de la fortaleza de los lazos sociales que se manifiesta en
altos niveles de segmentacin social y en la debilidad de las
representaciones polticas y sociales tradicionales
Los territorios son paradjicos, al tiempo que atraen, en tanto las personas se movilizan a
los centros urbanos en busca de mejoras y beneficios comparativamente mejores que los de
4
Entre los especialistas del ordenamiento territorial y del urbanismo existe cierto consenso
acerca de los desafos que la ciudad contempornea, en general, y la ciudad
latinoamericana, en particular, presentan para la gestin de los procesos urbanos: cohesin
territorial, sostenibilidad ambiental y movilidad / accesibilidad interior. Tres desafos sobre
los cuales tiene que dar respuesta la administracin local, en tanto el rol protagnico que le
corresponde en la gestin y ordenamiento del territorio, y, tambin, el urbanismo, en tanto
disciplina que tiene por objeto el estudio y definicin de los instrumentos de ordenamiento
territorial, en general, y del plan urbano, en particular, en tanto este ltimo se ha convertido
en el instrumento paradigmtico de la disciplina para orientar el crecimiento y
transformacin de la ciudad.
Estos tres desafos se corresponden, en cierta medida, con las intervenciones de mayor
impacto que, en grandes rasgos, hoy caracterizan a la ciudad latinoamericana:
intervenciones en reas degradadas, marginales, con poblacin de muy escasos recursos
excluida del mercado formal del trabajo, que se llevan adelante con el propsito de
reducir la brecha que expresa la profundidad alcanzada por la fragmentacin socioespacial;
intervenciones en grandes reas vacantes, con instalaciones obsoletas, desafectadas de
sus usos originales, que incorporan a la ciudad nuevos espacios pblicos y nuevos
enclaves residenciales y de servicios, pero que tambin ilustran acerca de esa
fragmentacin socio-espacial;
intervenciones en el sistema de movilidad, con nuevas modalidades de transporte
pblico masivo y rpido, que ofrecen nuevas situaciones de conectividad interior a
sectores urbanos hasta el momento poco estructurados y vinculados con el resto de la
ciudad.
Desafos e intervenciones que dan cuenta del carcter contradictorio que distingue al
proceso de crecimiento y transformacin de la ciudad actual, donde la polarizacin del
espacio urbano se empecina con expresarse cada vez con mayor fuerza. Polarizacin que es
el resultado de un proceso complejo donde se conjugan distintos factores; entre ellos, la
progresiva pauperizacin de amplios sectores de la poblacin, las tendencias locacionales
del movimiento migratorio (intra e interurbano), la ausencia de polticas especficas
respecto de la tierra urbana, las particularidades de las polticas de vivienda, las tendencias
de concentracin del capital inmobiliario y las inversiones en obra pblica.
Esta polarizacin adquiere rasgos de segregacin (social y funcional) del espacio urbano;
segregacin entendida como divisiones en el tejido social y el debilitamiento e incluso
6
enfoque con muchas limitaciones para el estudio y la intervencin en una realidad que se
presenta cada vez ms compleja.
As, la concentracin prcticamente excluyente en la dimensin urbana espacial, fsica
permiti el desarrollo de estudios ms exhaustivos y la definicin de instrumentos ms
ajustados a esa realidad que se presenta como difcil y complicada de abordar. No obstante,
muchas otras cuestiones quedaron de lado, hasta que su progresivo crecimiento y gravedad
hicieron notar que era necesario encontrar otra forma de abordar esta nueva realidad
urbana. A partir de entonces se empieza a cobrar fuerza la idea de articular la dimensin
fsica con las otras dimensiones que pueden identificarse en la realidad urbana a estudiar
e intervenir. Las indagaciones en este sentido quizs hayan sido uno de los rditos ms
significativos de la planificacin estratgica de las ciudades que, por propia definicin,
requera de miradas ms abarcativas acerca de la ciudad y el territorio. De esta manera se
afianzan y ponen a punto de nuevas miradas sobre la ciudad, multiplicando las visiones y
definiendo un enfoque ms interdisciplinario en la formulacin de alternativas para su
transformacin.
Esta nueva mirada aparece como necesaria cuando se analizan los resultados de polticas
recientes respecto de las polticas urbanas, entre ellas las polticas de vivienda pblica. En
muchos casos, la concentracin de barrios de vivienda para poblacin de muy bajos
recursos en determinados sectores de la ciudad parece no haber contribuido a la inclusin
social, ms all de ofrecer una respuesta concreta a una demanda o problema habitacional.
(Bragos, 2012)
La situacin creada presenta un nuevo desafo: cmo intervenir de ahora en ms en estos
espacios degradados y segregados de la ciudad, cmo mejorar la calidad del espacio
pblico, qu intervenciones urbanas son necesarias para incorporar estos sectores urbanos
al resto de la ciudad. Enfrentar este problema no se resuelve solamente desde una visin
enfocada excluyentemente en la dimensin fsica o en alguna de las otras dimensiones.
Enfrentar ese problema implica definir una estrategia de abordaje integral en estos
territorios marginados que haga posible una efectiva concurrencia de las polticas pblicas
en el territorio, ya que, se ha visto, la concurrencia de polticas en una porcin del territorio
no es tal, o sus efectos no resultan en la construccin de un espacio urbano de calidad,
cuando se formulan independientemente unas de otras, ms all de la intencin de abordar
desde distintos ngulos un problema tan complejo.
IV-
A medida que las ciudades se complejizan, los horizontes y las herramientas de abordaje e
intervencin tambin se van modificando; en ese sentido pensamos que hoy las nuevas
discusiones se orientan hacia el concepto de Cohesin Social y Cohesin Urbana y hacia
las polticas territoriales integrales, multidimensionales y concurrentes.
A lo largo del tiempo se vinieron ensayando variadas estrategias y polticas que intentaron
resolver el problema de la exclusin y la pobreza urbana. Sintticamente se pueden
reconocer distintos momentos (Brakarz,J; 2004):
-
Las ideas de Fernando de Mello Franco sobre el territorio como tejido constituido por
urdimbres y tramas nos resulta de gran utilidad para reflejar una perspectiva y una
modalidad de intervencin en sintona con lo que venamos exponiendo.
En ese sentido, avanzamos en algunas definiciones para explicar la metfora. La urdimbre
est compuesta por la estructura fsica de la ciudad, aquella que articula, organiza y en
cierta manera le otorga el carcter al territorio. Es la perspectiva dura del espacio urbano,
la constituyen fundamentalmente las vialidades. En tanto la trama es producto del
entrecruzamiento de la dinmica social, econmica, cultural, poltica, institucional,
simblica e impregnada de intangibles, que le da consistencia, densidad y color al
territorio; expresa la dimensin blanda. Juntas, dispuestas y articuladas con singularidad
dan como resultado el complejo diseo del tejido del territorio.
10
Esta metfora nos ayuda a comprender la relacin estrecha entre urdimbre y trama; a la vez
nos advierte acerca de la complejidad del tejido a la hora de intervenir para atarlo, armarlo
y re constituirlo cuando est roto, desarmado, all donde la ciudad pierde todo sentido de
articulacin y conexin formal y simblica; all donde la exclusin, la pobreza, la violencia
y la incertidumbre impiden avanzar hacia la cohesin. Se hace imprescindible, entonces,
identificar qu provoca las rupturas de los tejidos urbanos para contribuir a su
reparacin o a tejer nuevas tramas.
Estos son algunos factores -los ms importantes- que se registran en las ciudades
fundamentalmente de AL:
-
Vale aclarar que si bien todos estos factores son absolutamente relevantes, cobran mayor o
menor preponderancia en tanto posibilidad real de incidir sobre l por la trascendencia y la
competencia jurisdiccional. El ejemplo ms claro se evidencia al menos en Argentina- en
el tema de economas delictivas. Estas impactan sobre el territorio pero su desarrollo y su
nivel de penetracin supera ampliamente la jurisdiccin y la intervencin en particular, por
lo que ameritan cambios en las polticas macro (del estado nacional).
Desde este escenario, avanzamos en proponer una perspectiva de abordaje e intervencin
de cierta razonabilidad y viabilidad que logre impactar en la mejora sustantiva de la calidad
de vida de la poblacin: las polticas de cohesin urbana (PCU).
La definicin del lugar de intervencin: se trata de una poltica territorialmente
focalizada, por lo que la definicin del espacio resulta clave. Se hace foco en un territorio
deprimido donde la poblacin est expuesta a situaciones de vulnerabilidad y riesgo,
producto de violencia, pobreza, exclusin, discriminacin o cualquier otra situacin que
ponga en riesgo el bienestar y la convivencia. Los territorios deprimidos caracterizados por
tener
signos
o
emergentes
de
vulnerabilidad
y
de
fragmentacin,
son pasibles de ser intervenidos desde las PCU; ya que son territorios que presentan signos
de descomposicin, rompimiento o debilidad de su entramado social, poltico, imaginario,
productivo, de conectividad, de accesibilidad, vivencial, etc.
11
Agendas multidisciplinares. Corresponden a las dimensiones urbanoambiental, socio econmica y poltico institucional; urbanistas,
economistas, politlogos, ambientalistas, abogados, trabajadores y
psiclogos sociales con miradas especficas pero con la misma
intencionalidad proyectual
Acciones Coordinadas. La coordinacin tanto horizontal como
transversal o vertical es un gran desafo para las administraciones
pblicas. Hay poca cultura de trabajo en este sentido, por lo que puede
resultar una oportunidad para iniciar un proceso de aprendizaje
interesante.
Trabajar en distintas escalas y tiempos. Las PCU aceptan escalas de
actuacin diferentes, micro o amplias en tanto conserven sus compontes
esenciales. Tambin admiten una progresin temporal en tanto se
garantice continuidad y sostenibilidad de las mismas.
Generar relaciones de mayor proximidad y confianza entre el estado y la
ciudadana y entre los propios ciudadanos. La confianza genera y
promueve lazos sociales y co-responsabilidad, imprescindibles para la
convivencia. En este sentido la participacin social gradual, sistemtica y
productiva es una herramienta clave y distintiva de las PCU.
13
14
16
Proyectos
Hbitat
Ambiente saludable
Regularizacin Dominial
Conectividad barrial y accesibilidad urbana
Ordenamiento de la trama urbana
Espacios pblicos de calidad e identidad
Antena municipal
Desconcentracin de servicios municipales
Mesa de acuerdo barril
Institucionalidad Publica
Promocin familiar
Desarrollo productivo
y laboral
Ncleo de gestin
Cuadros de mantenimiento urbano multipropsito
Jardn Maternal
Centro de Alimentacin Saludable
Espacios de convivencia y Diversidad
Recreando Las Dolores
Zona 2.0
Educar para el trabajo
Observatorio de productores
Parque lineal productivo
Circuito de comercio
Centro de produccin comunitario
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin relevada en Proyecto PIAT Las Dolores UEPE- Municipalidad de Misiones Argentina
Imagen N3: LA CARTOGRAFA DE INTERVENCIN
17
Evidente debilidad del estado (o retiro) y una escasa o nula capacidad de sus
instituciones para asegurar los derechos de los habitantes.
19
Referencias bibliogrficas:
Aymonino, C. (1972). Origine sviluppo della citt moderna. Barcelona: Gustavo Gili.
Balbo, M., Jordn, R., Simioni, D. (2003). La ciudad inclusiva. Santiago de Chile: CEPAL.
Bragos, O. (2012). Procesos de fragmentacin socio-espacial y polticas pblicas en el
Distrito Oeste de la ciudad de Rosario. 9 Coloquio de Transformaciones Territoriales,
Asociacin de Universidades del Grupo Montevideo (AUGM).
Brakarz, J. (2002). Gestin del Hbitat y Gobiernos locales. La experiencia reciente en
Programas de Mejoramiento de Barrios. Rosario: Municipalidad de Rosario.
Castells, M. (1995). La ciudad de la informacin. Madrid: Alianza Editorial.
Cepal/Eurosocial. (2007). Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesin
social en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL.
De Mello, F. (2010). Conferencia en Dilogos de Urbanismo Social. Medellin:
EDU/Urbam.
Garretn, M. A. (2000). La sociedad en que vivire(re)mos. Introduccin sociolgica al
cambio de siglo. Santiago de Chile: LOM.
IGC- Municipalidad de Posadas. (2011). PIAT Las Dolores. Posadas: Municipalidad de
Posadas.
Marcuse, P. (1996). Space and race in the Post Fordist city. Oxford: Blackwell.
Municipalidad de Posadas. (2010). Plan Estratgico de Posadas. Posadas.
Prvt Schapira, M. (2001): Fragmentacin social y espacial. Conceptos y realidades.
Perfiles Latinoamericanos, N 19.
Repetto, F. (2001). Gestin pblica y desarrollo social en los noventa. Buenos Aires:
Prometeo.
Roitman, S. (2003). Barrios cerrados y segregacin social urbana. Scripta Nova, Vol. VII,
N 146 (118).
Sassen, S. (2000). Cities in a world economy. Londres: Pine Forge Press.
Tironi, E. (2011). Mercados Laborales en Redes, Estado, Mercado. Santiago de Chile:
Ugbar.
20
Tironi, E. (2010). El milagro Latinoamericano. O cmo es posible tanta cohesin con tanta
desigualdad. Madrid: Casa Amrica.
Veiga, D., Rivoir, A. (2001) Desigualdades sociales y segregacin
Montevideo: Facultad de Ciencias sociales- Universidad de la Repblica.
en Montevideo.
21