Perú, en El Umbral de Una Nueva Era, BM, Vol I

2011, Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial
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Tiraje: 1000 ejemplares
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Ideo Comunicadores
Diseo y diagramacin interior
Ideo Comunicadores
Impresin y encuadernacin
Tarea Asociacin Grfi ca Educativa
Pasaje Mara Auxiliadora 156, Brea
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per 2011-04104
ISBN: 978-9972-2739-7-1
Per
en el umbral
de una
nueva era
Lecciones y desafos
para consolidar el
crecimiento econmico
y un desarrollo ms
incluyente
Notas de Poltica
Volumen I
C. Felipe Jaramillo
Carlos Silva-Juregui
editores
Contenido
Prefacio
VII
Reconocimientos
VIII
Acrnimos y siglas
X
Sntesis
1
Captulo I
Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el
Per 11
I.1. Introduccin y principales conclusiones
11
I.2. Una mirada atrs
14
I.3. Una mirada al futuro: cmo conseguir un desarrollo ms incluyente? 35
Captulo II
Gobernabilidad en el Per: coordinacin y rendicin de cuentas en un Estado
descentralizado 41
II.1. Introduccin
41
II.2. Responsabilidades en polticas pblicas
42
II.3. La experiencia internacional: los desafos del fortalecimiento de la unidad
del
gobierno son comunes hoy a los pases de OCDE y a muchos pases de Amrica Latina 55
II.4. Opciones de poltica
57
Anexo A67
Anexo B 72
Captulo III
Desarrollo de las habilidades humanas para un Per ms prspero y ms equitativo 75
III.1. Introduccin
75
III.2. Habilidades importantes para el crecimiento econmico y la empleabilidad 76
III.3. Situacin de la formacin de habilidades en el Per y cmo fortalecerla 90

III.4. Conclusiones y resumen de recomendaciones de poltica
110
Anexo A114
Anexo B 115
Captulo IV
Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 117
IV.1. Introduccin
117
IV.2. Financiar el desarrollo de infraestructura
125
IV.3. Planifi car el desarrollo e infraestructura para una logstica efi ciente 13
0
IV.4. Efi ciencia en la provisin de servicios
138
IV.5. Descentralizacin de los servicios de infraestructura
145
IV.6. Participacin del sector privado en la infraestructura
150
Referencias
157
Per en el umbral de una nueva era III
Lista de grfi cos

Grfico I.1.
Grfi co I.2.
Grfi co I.3.
Grfi co I.4.
Grfi co I.5.
Grfi co I.6.
Grfi co I.7.
Grfico I.8.
Grfico I.9.
Grfi co I.10.
Grfi co I.11.
Grfi co I.12.
Grfi co I.13.
Grfico I.14.
Grfi co I.15.
Grfico I.16.
Grfi co I.17.
Grfi co I.18.
Grfi co II.1.
Grfi co II.2.
Grfico II.3.
Grfi co II.4.
Grfi co II.5.
Grfi co II.6.
Grfi co II.7.
Grfico II.8.
Grfi co A.1.
Grfi co III.1.
Grfi co III.2.
Crecimiento real del PBI, 1951-2009 15
PBI per cpita real, 1960-2009 15
Crecimiento del PBI per cpita real en el Per menos
crecimiento promedio en los pases de la OCDE, 1980-2009 16
Reduccin en la variabilidad del crecimiento
econmico, 1980-2009 16
Amplitud del ciclo econmico, 1993-2010 17
Inversin pblica y privada en el Per y comparacin
con China, 1970-2009 20
Exportaciones e importaciones, 1950-2009 21
Exportaciones no tradicionales, 2002-2009 22
Especializacin manufacturera 23
Infl acin, 1960-2009 24
Porcentaje de pases con infl acin ms baja que el
Per, 1965-2009 24
Balance fi scal pblico, 1970-2009 25
Deuda pblica, 1970-2009 25

Ingresos pblicos y trminos de intercambio, 1970-2009 26
Ingresos y gastos pblicos, 1970-2009 26
Determinantes de la cuenta corriente externa, 1970-2009 27
Aranceles, 1980-2009 28
Tipo de cambio, 1991-2009 28
Indicadores de gobernabilidad en el Per, 1998-2009 41
Estimacin de la rigidez del presupuesto, 2004-2009 48
Nmero de proyectos de inversin propuestos por
nivel de gobierno, 2004-2009 49
Distribucin de los funcionarios pblicos por tipo de
institucin y por tipo de rgimen 51
Protestas sociales y apertura poltica en el Per,
1985-2006 54
Tipologa de sistemas de gestin por resultados 61
Transicin hacia un nuevo sistema de recursos
humanos 62
Capacidades desiguales en un contexto
descentralizado 64
Balance fi scal vertical, 2005 y 2009 67
Las habilidades cognitivas son esenciales para el
crecimiento del Per a largo plazo 81
Los empleadores demandan habilidades cognitivas y
socio- emocionales 83
Grfi co III.3. Las habilidades cognitivas y socio-emocionales
generan una ventaja comparable en el ingreso a lo
largo de la vida, pero menor en comparacin con una
educacin universitaria 86
Grfi co III.4. Hay gran variacin en los benefi cios de las inversiones en
educacin terciaria 88
Grfi co III.5. Per est muy lejos de lo esperado en el desarrollo
de habilidades cognitivas 92
Grfi co III.6. Los trabajadores urbanos de familias con menor
estatus socioeconmico tienen menores niveles de
habilidades cognitivas y socio-emocionales 95
Grfico III.7. La transicin demogrfi ca y la acumulacin de capital
humano, una oportunidad que el Per debe aprovechar 112
IV Per en el umbral de una nueva era
Grfi co IV.1. Incremento en el ingreso familiar en caso de tener

acceso a servicios pblicos 123
Grfi co IV.2. Incremento en el ingreso familiar en caso de tener
acceso al mercado por la rehabilitacin de caminos
rurales 123
Grfi co IV.3. Participacin privada en la infraestructura en el Per, 1994-2009 151
Lista de recuadros
Recuadro I.1. La dcada de 1980. De los shocks externos al descontrol
macroeconmico 19
Recuadro II.1. El presupuesto y los resultados 59
Recuadro III.1. Retornos a la educacin y habilidades cognitivas y
socio-emocionales en el Per urbano 87
Recuadro III.2. Experiencias en el desarrollo de habilidades
socio-emocionales 100
Recuadro III.3. Determinantes del acceso a la educacin terciaria en el
Per urbano 103
Recuadro IV.1. Inversiones necesarias en infraestructura bajo distintos
escenarios 129
Recuadro IV.2. Proyectos de transporte aprobados en 2011 134
Recuadro IV.3. Principales efectos de la descentralizacin en la
infraestructura de servicios 147
Lista de tablas
Tabla I.1. Crecimiento del PBI per cpita en perspectiva comparada 18
Tabla I.2. Contribucin de diferentes factores al crecimiento del PBI
per cpita 20
Tabla I.3. Contribucin de diferentes factores al aumento del
crecimiento econmico en el Per 30
Tabla I.4. Tasas de pobreza, 2004-2009 32
Tabla I.5. Seleccin de ndices de desempeo del Per 2010 34
Tabla I.6. Crecimiento medio en pases de diferente ingreso
per cpita 37
Tabla A.1. Composicin del gasto nacional funcional (sectorial),
2000-2009 70
Tabla III.1. Indicadores educativos del Per y Amrica Latina,
circa 2009 91
Tabla III.2. Principal razn para la eleccin de la carrera de la
poblacin urbana en edad de trabajar, 2010 104
Tabla III.3. Cambios en la eleccin de carreras o institucin 105
Tabla III.4. Percepcin de las oportunidades laborales si no hubiese
estudiado la carrera elegida 106
Tabla IV.1. Acceso a infraestructura en el Per y los pases vecinos 118
Tabla IV.2. La calidad de la infraestructura segn las encuestas de
percepcin del FEM 120
Tabla IV.3. Percepcin sobre la efi ciencia de los servicios logsticos
en Amrica Latina, 2010 131
Per en el umbral de una nueva era V
VI Per en el umbral de una nueva era
Prefacio
El Per ha avanzado notablemente en los ltimos aos gracias a una combinacin de

buenas polticas y buena suerte, esta ltima representada por un entorno internacion
al
muy favorable de altos precios para los productos mineros. Los avances se eviden
cian
tanto en las estadsticas como en mejoras concretas en algunos aspectos de la cali
dad
de vida de los peruanos. El auge econmico registrado desde principios de la dcada
de
2000, que tuvo mayor mpetu en los ltimos aos, fue interrumpido por la inusitada cri
sis
financiera internacional. Esta se reflej en una desaceleracin marcada de la activi
dad
econmica desde fines de 2008 hasta el segundo semestre de 2009, cuando se dio ini
cio
a una recuperacin vertiginosa. Hacia 2010, la economa peruana ya haba regresado a l
as
elevadas tasas de crecimiento alcanzadas antes de la crisis global. Este comport
amiento
favorable contrasta con las crisis de los aos setenta, ochenta y noventa, cuyos i
mpactos
negativos sobre la economa peruana fueron muy prolongados. Todo parece indicar qu
e el
Per vulnerable y de polticas inestables de pocas pasadas ha quedado atrs y ha nacido
un nuevo Per ms slido, ms prspero y de notorio dinamismo. No obstante lo logrado,
este nuevo Per todava enfrenta serios desafos en lo que respecta a la reduccin de la
pobreza y la desigualdad, y la sostenibilidad ambiental.
Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar el
crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente constituye la nueva serie de
Notas de Polticas preparadas por funcionarios del Banco Mundial. En esta oportuni
dad,
las notas de polticas han sido agrupadas en dos volmenes: este volumen (I), compue
sto
de cuatro captulos que examinan los avances y desafos del Per en cuatro grandes
reas clave para el desarrollo econmico y social, y el volumen (II) que incluye num
erosas
notas breves de polticas que abordan en profundidad diagnsticos sectoriales y refo
rmas
de polticas en una amplia gama de temas. Estas notas son el resultado del aprendi
zaje
adquirido mediante un intenso dilogo entre las autoridades peruanas y los equipos
tcnicos del Banco Mundial durante los pasados cinco aos, y enriquecidas con leccio
nes
de la experiencia internacional.
Al igual que con las notas preparadas en 2006, esperamos que sean de inters para
el
lector peruano o extranjero, y que contribuyan a una discusin abierta y productiv
a entre
los diversos sectores que conforman la sociedad peruana.
El Per se encuentra en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y t

iene
la oportunidad histrica de consolidar el crecimiento y lograr que sus frutos bene
fi cien a
todos los peruanos. Est en manos del futuro gobierno y la sociedad peruana en gen
eral
el aprovecharla.
C. Felipe Jaramillo
Director del Banco Mundial para Centro Amrica
Ex Director del Banco Mundial para la Regin Andina
Per en el umbral de una nueva era VII
Reconocimientos
El reporte Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar
el crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente es el resultado del trabajo
en equipo de un gran nmero de funcionarios del Banco Mundial y especialistas exte
rnos
en el Per y otros pases bajo la direccin de Carlos Silva-Juregui y la gua de Carlos
Felipe Jaramillo. Las Notas de Poltica incluyen un volumen I con cuatro captulos y
un
volumen II que lo acompaa con un gran nmero de Notas de Poltica, ms cortas y en
el formato tradicional.
El reporte ha contado con mltiples contribuciones valiosas. Queremos agradecer en
primer lugar, a los autores principales de los cuatro captulos que componen el pr
esente
volumen: Omar Arias, Daniel Alberto Bentez, scar Calvo-Gonzlez, Ousmane Dione,
Jonas Frank, Javier Illescas, Diana Alexandra Ortiz Sosa, Fernando Rojas, Carlos
SilvaJuregui y Emmy Yokoyama.
En segundo lugar, a los autores de las notas cortas de poltica que forman el volu
men
II y que adems sirvieron para enriquecer los captulos de este volumen I. Entre ell
os
queremos mencionar a Arturo Ardila, Cinthya Arguedas, Mark Austin, Bruno Barlett
i, Juan
Carlos Belausteguigoitia, Daniel A. Bentez, Lisa Bhansali, Susan V. Bogach, scar C
alvoGonzlez, Caroline Charpentier, Lara Chinarro, Michael F. Crawford, Jonas Frank, J
os L.
Guasch, Gustavo Gutirrez, Jane C. Hwang, Jorge Ibrico, Javier Illescas, Oscar Ishi
zawa,
Ins Kud, Lourdes C. Linares, Leo Lucchetti, Mirco Kreibich, Lizmara Kirchner, Mari
e
Laure Lajaunie, Fernando Lavadenz, Alejandra Leytn, Alessandra Marini, Iris Marma
nillo,
Andrs Medina, Lars Christian Moller, Eduardo Moreno, Arturo Muente Kunigami,
Glenn Pearce-Oroz, Elizaveta Perova, Fernando Pizarro, Miguel Prial, Fernando Ramr
ez
Corts, Rekha Reddy, David Reinstein, William Reuben, Jos Carlos Rodrguez, Julie Rue
l
Bergeron, Elisa Segun, Carlos Silva-Juregui, Kristian Thorn, Ral Tolmos, Joaqun Toro
,
Mayen Ugarte, Renos Vakis, David F. Varela, Miguel Vargas-Ramrez, David Vera Tude
la,
Jean-Jacques Verdeaux, Ian Walker y Melissa Zumaeta Aurazo.
Igualmente, queremos agradecer a Ulrich Lacher, Jos Humberto Lpez y Jaime Saavedra
,
quienes comentaron las notas de poltica de este volumen y enriquecieron su conten
ido;
as como, a Vernica Zavala Lombardi y Jos L. Guasch por sus comentarios y aportacion
es
sobre los captulos dos y cuatro de este volumen respectivamente.
Agradecemos tambin a los funcionarios del Banco Mundial y otras instituciones que
han
contribuido a enriquecer el texto con sus opiniones, comentarios, sugerencias y

crticas que
han enriquecido esta entrega de las Notas de Poltica. Entre ellos destacan los si
guientes:
Javier Aguilar, Craig B. Andrews, Mara Dolores Arribas Baos, Federico Arnillas Gmez,
VIII Per en el umbral de una nueva era
scar Avalle, Eduardo Balln, Livia Benavides, Juan M. Cayo, Juan Francisco Castro,
Louise
J. Cord, Enrique Crousillat, Santiago Cueto, Juan Jos Daz, Alexis Dueas, Enrique Fa
nta
Ivanovic, Carlos Garca, Mara Gonzlez de Ass, Flix Grndez, Eva M. Gutirrez, Todd
M. Johnson, Michel Kerf, Alejandra Leytn, Javier Luque, Iris Marmanillo, Eleodoro
O.
Mayorga Alba, Celia Meja, Eduardo Morn, Roger Salhuana, Rodrigo Serrano-Berthet,
Cornelia M. Tesliuc, y Samuel Torres.
Agradecemos los aportes y sugerencias del grupo gerencial de la regin de Amrica
Latina y el Caribe del Banco Mundial, en particular de Augusto de la Torre, Laur
a Frigenti,
Marcelo Giugale, Keith E. Hansen, Elizabeth Otubea Adu y Laura Tuck; as como, de
los gerentes regionales Philippe C. Benoit, Louise J. Cord, Rodrigo Chaves, Guan
g Z.
Chen, Lily L. Chu, Joana Godinho, Maninder S. Gill, Karin E. Kemper, Enzo de Lau
rentiis,
Chingboon Lee, Aurelio Menndez, Helena Ribe, Denis Robitaille, Ethel Sennhauser y
Vernica Zavala Lombardi.
Del mismo modo, agradecemos al equipo de comunicaciones de la oficina del Banco
Mundial en el Per, conformado por Sandra Arzubiaga y Sofa Nalda, responsables de l
a
edicin de este reporte; as como, el apoyo de Karina Rozas, Sergi Prez Serrano y Emm
y
Yokoyama para mejorar esta edicin, y la valiosa colaboracin de la oficina del Banc
o
Mundial en Washington D.C., especialmente de Jos Francisco Iras, Rosala Rushton y
Julia M. Baca, quienes acompaaron la produccin de este libro en sus diferentes eta
pas.
Reconocemos tambin el gran apoyo del equipo de la oficina del Banco Mundial en
el Per, en especial de Carol Yagui, Luca Silva Aranguri, Milagro Mayur, Sara Burga
y
Mara la Rosa, sin cuya ayuda este libro no hubiese sido posible en el tiempo req
uerido;
as como, de Sofie Van Renterghem por sus traducciones a algunos captulos de este
volumen y algunas de las notas cortas, a Rosario Rey de Castro quien edit este vo
lumen,
y a la oficina del Banco Mundial en Bolivia, que ayudaron con la coordinacin de l
as
traducciones.
Finalmente, queremos manifestar nuestro reconocimiento especial a los muchos
funcionarios del Gobierno del Per que han interactuado con el Banco Mundial duran
te
todos estos aos y han aportado su valioso tiempo, informacin y conocimientos, sin
los cuales estas notas no hubiesen podido ser escritas. Sera imposible nombrarlos
aqu
a todos y cada uno de ellos, pero les estamos enormemente agradecidos por su ayu
da y
su amistad.
Banco Mundial
Per en el umbral de una nueva era IX
Acrnimos
y siglas
ANGR
APP
APQ
ATPDEA
BCRP
BUM
CAS
CCR
CEPLAN
CLAS
COFIDE
CONEACES
CONEAU
CPER
CPM
CRED
CTAR
CTE
CUT
DGAES
DGPM
DIT
DGPP
EE
ENAPU
ENHAB
ENAHO
ENAPU
FEM
FMI
FOCAM
FONAFE
FONCOMUN
FONCOR
FONIPREL
IDL
IGV
IIRSA
INADE
INDECOPI
INEI
IOH
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
Asociaciones Pblico-Privadas
Accordo di Programma Quadro
Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act / Ley
de Promocin Comercial Andina y Erradicacin de Droga
Banco Central de Reserva del Per

Barrio Urbano Marginal
Contrato Administrativo de Servicios
Consejo de Coordinacin Regional
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
Comits Locales de Administracin en Salud
Corporacin Financiera de Desarrollo
Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certifi cacin de la Calidad
de la Educacin Superior No Universitaria
Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certifi cacin de la Calidad
de la Educacin Superior Universitaria
Contrats de Plan Etat-Rgion
Carrera Pblica Magisterial
Control de Crecimiento y Desarrollo
Consejo Transitorio de Administracin Regional
Comisin de Tarifas Elctricas
Cuenta nica del Tesoro
Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales
Direccin General de Programacin Multianual
Desarrollo Infantil Temprano
Direccin General de Presupuesto Pblico
Empresas Estatales
Empresa Nacional de Puertos
Encuesta Nacional de Habilidades Laborales
Encuesta Nacional de Hogares
Empresa Nacional de Puertos
Foro Econmico Mundial
Fondo Monetario Internacional
Fondo de Desarrollo Socioeconmico de Camisea
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
Fondo de Compensacin Municipal
Fondo de Compensacin Regional
Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local
ndice de Desempeo Logstico
Impuesto General a las Ventas
Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional
Instituto Nacional de Desarrollo
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin
de la Propiedad Intelectual
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
ndice de Oportunidades de Humanas
X Per en el umbral de una nueva era
IPE Instituto Peruano de Economa

IPEBA Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certifi cacin de la
Calidad de la Educacin Bsica
I&D Investigacin y Desarrollo
JNE Jurado Nacional de Elecciones
kWh Kilovatio hora
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MINEM Ministerio de Energa y Minas
MINTRA Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
MMM Marco Macroeconmico Multianual
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OCI Ofi cina de Control Interno
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OMC Organizacin Mundial de Comercio
OPD Organismo Pblico Descentralizado
OPI Ofi cina de Programacin de Inversiones
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de
Transporte de Uso Pblico
PAN Programa Articulado Nacional
PATHS Promoting Alternative Thinking Strategies / Promocin de Estrategias
para el Pensamiento Alternativo
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PEN Proyecto Educativo Nacional
PI Plan de Incentivos
PBI Producto Bruto Interno
PELA Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje
PESEM Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales
PISA Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos
PMM Plan de Modernizacin Municipal
PPIAF Public-Private Infrastructure Advisory Facility / Fondo para la Asistencia
de Asociaciones Pblico-Privadas en Infraestructura
PpR Presupuesto por Resultados
PPVT Peabody Picture Vocabulary Test
ProInversin Agencia de Promocin de la Inversin Privada - Per
PTF Productividad Total de los Factores
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
PRONAFCAP Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente
PYME Pequeas y Medianas Empresas
REMURPE Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per
RRHH Recursos Humanos
SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima
SENATI Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial
SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil
SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera
SINEACE Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certifi cacin de la Educacin
SIS Seguro Integral de Salud
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica
SNP Servicios No Personales
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNAT Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
TLC Tratado de Libre Comercio
UE Unin Europea
Per en el umbral de una nueva era XI
Sntesis1
Desde hace algunos aos, el Banco Mundial ha estado preparando Notas de Poltica
para ser discutidas con los distintos grupos contendientes y, en su momento, con
los
equipos ganadores, de elecciones presidenciales en Amrica Latina y el Caribe. Par
a este
propsito se han elaborado Notas de Polticas para Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico,
Per y Repblica Dominicana, entre otros pases. Las Notas de Poltica han resultado de
probada utilidad y han enriquecido el dilogo de poltica entre distintos miembros d
e
la sociedad en cada pas. Tambin han servido de diagnstico general de los desafos y
oportunidades de desarrollo en esos pases.
En el caso del Per, en octubre de 2006 se public la primera edicin de las Notas de
Poltica, las cuales fueron entregadas al equipo del Presidente Alan Garca y sirvie
ron para
enriquecer la discusin sobre polticas de desarrollo en el Per de los ltimos aos. Cinc
o
aos ms tarde, estamos elaborando un nuevo paquete de Notas de Polticas para el Per.
Durante estos ltimos cinco aos el Per ha logrado grandes avances en su desarrollo,
con tasas de crecimiento altas, baja inflacin, estabilidad macroeconmica, gran
acumulacin de reservas internacionales, reduccin de la deuda externa, obtencin del
grado de inversin, supervits fiscales, reduccin de pobreza y otros avances importan
tes
en indicadores sociales y de desarrollo. Estos son solo algunos de los logros ob
tenidos.
Esta etapa de auge econmico, solo fue detenida temporalmente por la crisis econmic
a
global que afect al Per al igual que a prcticamente todas las economas del mundo.
Sin embargo, la recuperacin del Per en 2010 ha sido sobresaliente y la economa est
creciendo a tasas tan altas como las obtenidas antes de la desaceleracin global.
A pesar de estos logros, quedan muchos desafos por delante y sobre todo la necesi
dad
de que los grandes avances en desarrollo sean compartidos ms equitativamente con
todos los miembros de la sociedad. Es decir, que el desarrollo sea ms incluyente.
En 2006 se produjo un volumen con 36 notas cortas de polticas en temas puntuales.
Esta vez las Notas se presentan en dos volmenes. El volumen I enfocado en identif
i car e
integrar las grandes reas de reforma a futuro y el volumen II, ms tradicional, con
Notas
de Poltica ms cortas en un gran nmero de temas puntuales. Bajo el titulo de Per en
el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar el crecimiento
econmico y un desarrollo ms incluyente, el primer volumen presenta en cuatro
captulos ms extensos un anlisis econmico sobre la evolucin del pas en los ltimos
50 aos e identifica los grandes desafos que el equipo del Banco Mundial visualiza
para
el Per en materia de desarrollo hacia el futuro, con miras a lograr un crecimient
o alto,
sostenido e incluyente.
1 Escrito por Carlos Silva-Juregui con contribuciones de Omar Arias, Jonas Frank
y Daniel Alberto Bentez.

Per en el umbral de una nueva era 1
Esta sntesis no pretende presentar a fondo el contenido de los cuatro captulos del
reporte o de las mltiples Notas de Polticas que componen el volumen II. Por el con
trario
solo pretende abrir el apetito del lector para que l o ella se sumerjan de lleno
en los
captulos sobre grandes desafos del volumen I o en los temas especfi cos del volumen
II.
Crecimiento sostenido y desarrollo incluyente
El primer captulo del reporte analiza el crecimiento y desarrollo del Per de los lt
imos
50 aos. Mirando hacia el pasado estudia los factores que detenan el desarrollo de
la
economa peruana y cmo, en los ltimos 20 aos, ha habido un cambio gradual de
la orientacin econmica del pas. Este cambio, que se inici en los aos 90 ha sido
profundizado por las administraciones del presidente Toledo y el presidente Garca
.
En los ltimos 20 aos el Per ha experimentado grandes transformaciones en el mbito
econmico. As como se puede decir que el Per perdi 25 aos en su trayecto para
el desarrollo, donde el ingreso per cpita no creci, la ltima dcada ha logrado empeza
r
un patrn de crecimiento alto y sostenido que conlleva a una convergencia con las
economas desarrolladas, algo que no ocurra en el Per con regularidad en los ltimos 5
0
aos, el periodo de estudio de este captulo. Solamente durante algunos de los prime
ros
aos de la administracin fujimorista la economa peruana creci a tasas superiores a la
s
economas desarrolladas de la OCDE (en trminos per cpita). En general este patrn de
crecimiento no ocurra y por tanto aumentaba el trecho entre los pases desarrollado
s y
el Per2. El Per de los 60, 70 y 80 estaba lleno de incertidumbre y con crisis recu
rrentes.
Durante el periodo de cambio se muestra que hay tambin menor volatilidad en el
crecimiento econmico y los ciclos econmicos se han estado alargando, lo cual benef
i cia
la estabilidad y con ello la inversin pblica y privada, as como el crecimiento econm
ico.
En estos ltimos aos, el Per se ha logrado posicionar entre los pases de Amrica
Latina con mejor desempeo, creciendo a una tasa per cpita promedio de 5,6% entre
2005-2009. Aunque parte de la historia pueda ser explicada por los altos precios
de los
minerales que Per exporta, el captulo muestra como esa buena suerte no es la nica
responsable del progreso reciente. Muchos pases en Amrica Latina experimentaron
precios altos de sus principales exportaciones, pero no lograron cosechar tanto
como el
Per en estos ltimos aos.
Asimismo, el captulo I se concentra en analizar de fondo las grandes transformaci
ones
que ha experimentado el Per en las ltimas dcadas. Se evalan los factores que han
sido crticos para explicar el reciente crecimiento, incluyendo un repunte en la i
nversin
privada, mayor eficiencia en el uso de factores de produccin, importantes interca
mbios
comerciales con el exterior, creciente dinamismo exportador, el profundo cambio
poltico y
2 Ver ms en el volumen II de notas cortas sobre lo que hubiese pasado en trminos d
e riqueza y desarrollo si no se
hubiesen perdido esos 25 aos y el Per hubiese crecido a las tasas actuales en form
a sostenida.
2 Per en el umbral de una nueva era
social que experiment el pas, incluyendo el fin de la violencia terrorista, el mej

or manejo
macroeconmico, la disciplina fiscal, el consenso sobre la estabilidad macroeconmic
a, la
reforma en el marco regulador, la liberalizacin comercial, la fl exibilizacin camb
iaria y la
liberacin financiera. El captulo concluye que los desequilibrios econmicos del pasa
do
haban sido tan extremos que exista un gran potencial de crecimiento simplemente co
n
el restablecimiento de la estabilidad macroeconmica. Esto, en combinacin con las
reformas microeconmicas que han estado profundizando las distintas administracion
es,
ha generado un crculo virtuoso que permiti que el Per cosechara en grande en estos
ltimos aos cuando adems del buen trabajo de poltica, se tuvo buena suerte con el
entorno internacional y los precios de las materias primas que se exportan.
Sin embargo, como mencionamos brevemente arriba, no todo son buenas noticias. El
Per todava no ha podido lograr en forma sostenida los resultados espectaculares de
las economas emergentes lderes en Asia Oriental y el Pacfico que crecieron a una ta
sa
del 8,9% durante este periodo3. Se han creado un gran nmero de empleos formales,
pero a pesar de ello, la tasa de empleo informal apenas cay. Ms aun, para el nivel
de
ingreso per cpita del Per sus resultados en algunas reas de desarrollo humano y de
nivel de infraestructura no son lo esperado y el Per est en el tercio inferior de
pases de
la regin en cuanto a garantizar las mismas oportunidades para todos, lo cual cont
rasta
con los resultados en ndices como el de Haciendo Negocios (Doing Business) del Ba
nco
Mundial en donde el Per sobresale. Y an queda una fuerte tarea para disminuir la
pobreza y sobre todo para disminuir la desigualdad. Sin duda ha habido, particul
armente
en los ltimos tres aos antes de la crisis mundial, un crecimiento ms compartido, pe
ro el
desarrollo requiere ser aun ms incluyente para que todos los peruanos puedan prog
resar.
Viendo hacia adelante, este primer captulo analiza el porqu es importante para un
pas
consolidar el crecimiento econmico y hacerlo de forma tal que genere oportunidade
s para
todos. El reporte propone la necesidad de continuar con un proceso de desarrollo
basado
en el modelo actual con crecimiento alto y sostenido pero con mayor inclusin. Par
a
lograrlo el pas necesita mantener la estabilidad macroeconmica, condicin que ahora
es necesaria ms no suficiente para crecer a tasa altas y sostenidas, y concentrar
esfuerzos
en avanzar reformas particularmente en tres reas crticas para Per: (i) el mejoramie
nto
de las habilidades (capital humano); (ii) la expansin de la infraestructura (capi
tal fsico);
y (iii) el fortalecimiento de la gobernabilidad para mejorar la rendicin de cuent
as, los
servicios pblicos, y aumentar la confianza de la ciudadana en el Estado. Aunque es
tos
tres no son los nicos retos que afronta el Per, s son los de mayor importancia para
fortalecer el crecimiento sostenido
nte la
prxima administracin permitir al
recientemente y avanzar con paso fi
todos
los peruanos desean tener, ese Per
e incluyente. El progreso en estas areas dura

pas consolidar los excelentes resultados obtenidos
rme y rpido hacia el futuro, hacia el Per que
ms prspero, ms justo y ms desarrollado.
3 Pocas economas han sido capaces de sostener altas tasas de crecimiento por un l
argo periodo, digamos 25 aos. Los
que lo han logrado (trece economas en el mundo) han progresado enormemente y supe
rado muchos de sus desafos.
Un Estado ms efectivo
Al mismo tiempo que el Per mantiene estos grandes logros, el futuro desempeo
econmico depender cada vez ms de que haya un Estado eficiente y que pueda
responder a las demandas crecientes de la ciudadana.
El Estado controla directamente o indirectamente una parte importante del PBI y
su
comportamiento es crtico para estimular positiva o negativamente el comportamient
o
del sector privado. La meta de la prxima administracin ha de ser la responsabilida
d
de los funcionarios ante los ciudadanos. Es decir, desde la identificacin y formu
lacin
de prioridades, su implementacin as como el control y la evaluacin, una unidad de
gobierno, a cualquier nivel y localidad, debe sentirse plenamente responsable de
alcanzar
las metas propuestas. Ms aun, los niveles directivos deben asegurar que la maquin
aria
estatal est en capacidad de entregar a los peruanos las ofertas de campaa, las met
as
prioritarias de la administracin, y los objetivos primordiales del presupuesto an
ual.
Mucho se ha logrado en los ltimos aos para mejorar la calidad de la administracin
pblica. Sin embargo, la situacin en el Per es tal que en muchas partes de su
administracin falta una visin estratgica comn. Las acciones del Estado en ocasiones
parecen fragmentadas en cientos de iniciativas, proyectos y programas. A pesar d
e que
la gestin por resultados ha ido tomando races en el pas con enorme rapidez, falta
un puente entre las promesas de campaa electoral y las amplias metas de los plane
s
de desarrollo o de rendicin anual de cuentas ante el Congreso y ante la Nacin, y l
as
metas que efectivamente propone cada agencia de gobierno. De hecho, se tiene una
debilidad del centro de gobierno constituido entre la Oficina de la Presidencia, la
PCM,
y el MEF que no tiene todas las herramientas o estructuras que le permitan cumpli
r
con las funciones que hoy en da se les exigen. Ms aun, las responsabilidades de lo
s
gobiernos sub nacionales, tanto regionales como locales, son poco claras y termi
nan por
desestimular a presidentes regionales y alcaldes a conjugar esfuerzos con el gob
ierno
central o con los agentes privados. El diseo de la descentralizacin tendr que respe
tar
los incentivos de los gobernantes electos, principalmente a la responsabilidad p
oltica de
responder ante sus electores.
Hacia el futuro, se requiere fortalecer varios mbitos del Estado. En primer lugar
, el centro
de gobierno presidencia, oficina del primer ministro o el gabinete debera contar co
n
las herramientas para llevar a cabo su responsabilidad de decidir cules polticas d
eben
llevarse adelante, coordinando entre sectores y supervisando la implementacin de
las
polticas segn lo planeado. Partiendo de ello, los ministros sectoriales respondern
por
metas que son ms concretas que las metas nacionales; y cada agencia, con respeto
a su autonoma de gestin interna, sera monitoreada y evaluada por el logro de esos

resultados. Para los gobiernos regionales y locales, tiene que ser fortalecido e
l modelo de
coordinacin intergubernamental.
Tambin es importante robustecer las herramientas de gestin del estado. El mismo
presupuesto requiere ser fortalecido como instrumento de asignacin de recursos. U
na
reforma del sistema de recursos humanos es crtica para fortalecer la coordinacin y
recuperar el incentivo de la rendicin de cuentas. Y por otra parte, es indispensa
ble
corregir la atomizacin de los recursos de inversin del pas que terminan con impacto
y
responsabilidad reducidos.
El comn denominador de las propuestas de este captulo es que la receta para lograr
un Estado ms efectivo no est en el instrumento, sino en la responsabilidad por los
resultados a lo largo y ancho de la administracin pblica, asegurando que alguien
responda por resultados pre-convenidos, desde arriba hasta abajo del engranaje d
e la
administracin pblica, cada uno en su papel.
Mejorando el capital humano
En los ltimos aos previos a la crisis mundial, el crecimiento econmico ha impactado
positivamente en la generacin de empleo en Per. A pesar de que han mejorado los
resultados en el mercado laboral, hay evidencia de que la generacin de empleo ha
sido insuficiente y desigual y los ingresos y la productividad laboral han creci
do slo
modestamente, aunque con alguna aceleracin en los ltimos aos. El nivel de informali
dad,
como mencionamos arriba, apenas ha cambiado. Hay un amplio consenso en el Per
que una mejora significativa de la base de capital humano de la economa es esenci
al
para potenciar el impacto del crecimiento sobre las oportunidades de empleo de t
oda la
poblacin y para suplir la economa con las habilidades requeridas en una economa glo
bal.
Ms an, el rpido crecimiento econmico aunado al cambio en el patrn de la demanda
laboral (impulsado por las exportaciones y el cambio tecnolgico) pueden generar d
esajustes
entre la oferta y la demanda de habilidades en el mercado laboral. Los empleador
es
peruanos reclaman que por lo general los trabajadores no tienen las habilidades
necesarias
para la demanda laboral de hoy. Aunque se acepta que el capital humano en el Per
debe
mejorarse, no queda muy claro cules son las habilidades que escasean.
El Per es un pas de ingreso medio, con una cobertura casi universal de la educacin
primaria y con una cobertura de la educacin secundaria y terciaria cerca o por en
cima del
promedio regional de Amrica Latina y el Caribe. No obstante, la calidad de la edu
cacin
medida por instrumentos como el PISA es mucho menor que otros pases comparables
en la regin y el resto del mundo. Se percibe que el sistema educativo, tanto la e
ducacin
bsica como la educacin post secundaria, est fragmentado y ofrece distintos caminos
de acceso y calidad para desarrollar las habilidades genricas en la poblacin joven
. La
desnutricin infantil, a pesar de la significativa reduccin reciente, sigue afectan
do a
medio milln de nias y nios, sobre todo en las reas rurales, el altiplano y la selva.
Si
estos nios y nias peruanos empiezan su vida con una desventaja tan grave, ser muy
difcil para ellos desarrollar aptitudes para aprender y ser ciudadanos productivo
s en la
economa del siglo XXI. La capacitacin en habilidades tcnicas difcilmente puede llena
r
los vacos en el capital humano (habilidades genricas) y mejorar las posibilidades
de
tener acceso a empleo para los trabajadores.
El captulo III de este reporte se concentra en analizar los factores que determin
an la
formacin de habilidades humanas en el Per. El captulo describe la evidencia emprica
y los fundamentos de polticas para que el desarrollo de las habilidades humanas d
e la
poblacin peruana constituya una piedra angular para alcanzar el objetivo dual de
un
crecimiento econmico sostenido con equidad social.
Nueva evidencia internacional y de Per sostiene que un conjunto clave de habilida
des
genricas (cognitivas y socio-emocionales) son la base para una fuerza laboral bien
educada y bien preparada para insertarse en un mercado laboral rpidamente cambiant
e
de la economa del siglo XXI. Estas habilidades genricas, desarrolladas a travs de u
n
entorno propicio para el aprendizaje en la familia y en la escuela, determinan l
a aptitud
para el aprendizaje de una persona, es decir, la capacidad para adquirir habilida
des
profesionales, tcnicas y especficas para el trabajo a lo largo de la vida. En conj
unto,
las habilidades genricas, tcnicas y profesionales determinan la habilidad humana y
la
motivacin en el trabajo. Son esenciales para mejorar la calidad de vida de todos
los
peruanos en cuanto a la capacidad de generacin de ingresos, tener una mejor salud
, una
ciudadana ms comprometida y a la larga una mayor felicidad.
El captulo identifica qu tipo de habilidades son necesarias y se describe la evide
ncia
emprica sobre cmo y qu habilidades tienen un impacto en el crecimiento econmico
y la capacidad de obtener un empleo, habilidades de tipo cognitivas, socio-emoci
onales
y las tcnicas. Se caracteriza tambin el divorcio entre las habilidades de los trab
ajadores
y las requeridas por los empleadores, el valor que el mercado laboral da a las d
iferentes
habilidades y las limitaciones de los trabajadores de bajos ingresos, sobre todo

los
jvenes, para adquirir las habilidades que requiere el mercado. Se sealan adems las
oportunidades y retos que presentan los programas y polticas existentes que incid
en en
el desarrollo de estas habilidades a fin de fortalecerlos sobre la base de la ev

idencia. El
captulo insiste en que los diseadores de polticas dirijan mayores recursos y esfuer
zos
pblicos al desarrollo de habilidades genricas cognitivas y socio-emocionales a travs
de inversiones e intervenciones crticas en aquellos perodos de la vida de las pers
onas
cuando estas habilidades son ms sensibles a la intervencin pblica.
Como el captulo muestra, es importante priorizar el desarrollo de esta multiplici
dad de
habilidades en la estrategia de desarrollo de Per por tres razones centrales: (i)
son crticas
para el crecimiento a largo plazo de la economa; (ii) son importantes para la emp
leabilidad
de la fuerza laboral en vista de que los empleadores peruanos constantemente seal
an
que son las habilidades qu ms quieren pero las ms difciles de encontrar, y a su vez
el
mercado laboral asigna un alto valor a las mismas; y (iii) son importantes para
la movilidad
social ya que hay brechas significativas en las habilidades genricas entre los pe
ruanos de
distintos niveles socio-econmicos; estas a su vez van de la mano con diferencias
en el
nivel educativo, incluyendo el trnsito a la educacin universitaria.
Finalmente, el captulo discute las direcciones estratgicas, los desafos claves y la
s
reformas e intervenciones ms prometedoras para una estrategia integral a largo pl
azo
para el desarrollo de habilidades en el Per que abarque la nutricin y la salud de
la niez,
la educacin bsica y terciaria y la capacitacin laboral. El diagnstico ms detallado de
la
situacin y las reformas de los programas especficos y las opciones de polticas en e
stas
reas se aborda en las Notas de Polticas del Volumen II sobre proteccin social, salu
d,
educacin bsica, educacin terciaria y resultados en los servicios sociales.
Ms infraestructura para apoyar el crecimiento con equidad
El captulo IV, y ltimo de este volumen I, se concentra en estudiar los desafos alre
dedor de
la infraestructura del Per. A pesar de su nivel de ingreso, al Per le falta infrae
structura.
Si miramos la situacin de la infraestructura peruana, es decir, su capital fsico,
hay una
brecha bien documentada y generalmente aceptada. En comparacin con otros pases de
ingreso medio, independientemente de si son vecinos en la regin de Amrica Latina y
el
Caribe o pases de otras regiones del mundo con un nivel de desarrollo similar al
del Per,
este ltimo parece tener ms carencias en su infraestructura bsica. Adems, Amrica
Latina en su conjunto tiene indicadores de infraestructura menos favorables que
otras
regiones (sobre todo, Asia del Este). Eso hace que la brecha del Per se ample. Es
decir,
el Per es un pas con carencias de infraestructura en una regin que tambin tiene seri
as
carencias en su infraestructura.
La falta de acceso a los servicios de infraestructura impone sin duda una restri
ccin al
desarrollo y bienestar potencial de la sociedad. El acceso al agua potable, a se
rvicios de
saneamiento, a la electricidad, o a medios de transporte, carreteras y puertos d
e primera
clase, etc., tiene un impacto incuestionable sobre la calidad de desarrollo huma
no. De
igual manera, esta restriccin opera sobre la competitividad de la economa por lo q
ue
termina afectando la inversin privada y el crecimiento econmico potencial. Estos
fenmenos estn bien documentados en la literatura.
En el caso del Per, la competitividad se ve obstaculizada por una brecha en la in
fraestructura
existente desde hace mucho tiempo, tanto en cuanto al acceso como en cuanto a la
calidad
de los servicios. El dficit de infraestructura de Per, medido a travs de una compar
acin
internacional y por la visin de los usuarios, tiene un impacto negativo significa
tivo en el
clima de inversin del pas, en la capacidad de atraer nuevas inversiones y, fi nalm
ente, en
su desempeo econmico potencial. Adems, la brecha de infraestructura es ms grande
en las regiones peruanas ms pobres y en el Per rural, lo cual contribuye a reforza
r la
desigualdad y a limitar las oportunidades para un crecimiento ms incluyente.
El captulo sobre infraestructura mira a estos y otros aspectos de la misma, inclu
yendo la
planificacin, regulacin y competencia, operacin y mantenimiento, descentralizacin
de servicios, participacin del sector privado, determinacin de precios, requerimie
ntos
financieros y modalidades de financiamiento, concluyendo que mejorar la disponib
ilidad
de los servicios de infraestructura seguir siendo un importante desafo para la prxi
ma
administracin. Los desafos se darn tanto en el mbito de la promocin del crecimiento
alto y sostenido, as como en la promocin de eficiencia logstica, y en la promocin de
la equidad. Cerrar esa brecha es importante para lograr un crecimiento alto, sos
tenido e
incluyente.
Gastar ms en infraestructura no es suficiente. Tambin se requiere gastar mejor. La
s
autoridades han acelerado el gasto pblico en infraestructura pero poca atencin se
ha dado a mejoras de eficiencia de esas inversiones. Para obtener mejores result
ados
en torno a los objetivos estratgicos de los programas de inversin pblica del Per se
necesita un sistema que planee, administre y evalu los gastos en infraestructura,
ms
all del gastar ms y gastar ms rpidamente. Esto es necesario para que el Per pueda
afrontar sus desafos en materia de cerrar la brecha de infraestructura efectivame
nte.
Hay cuatro reas en las que el gobierno del Per puede enfocarse para gastar mejor e
n
infraestructura: (i) mejorar la priorizacin de las inversiones en infraestructura
a travs
de una mejor planificacin; (ii) promover la eficiencia en la calidad de los servi
cios que la
infraestructura provee; (iii) mejorar la capacidad de los gobiernos sub-nacional
es sobre los
que recaen responsabilidades asociadas con infraestructura; y (iv) promover y me
jorar la
participacin del sector privado en la inversin, manejo y mantenimiento de la infra
estructura.
Comentario fi nal
Como en el pasado reciente, pragmatismo y priorizacin van a ser herramientas
fundamentales para la nueva administracin que tomar las riendas del Per a mediados
del 2011. La gran diferencia es, hoy en da, que el Per est en el umbral de una nuev
a
era, marchando a gran velocidad, alcanzando metas que parecan inalcanzables hace
unos
cuantos aos, mostrando que s se puede. El Per tiene la oportunidad histrica de conso
lidar
su crecimiento econmico y lograr que sus frutos beneficien a todos los peruanos.
El futuro
se ve alentador si todos seguimos empujando hacia adelante. Est en manos de todos
los
peruanos alcanzar las metas que se propongan y superar los desafos que se enfrent
en.
Como dice el clamor popular, y el Per ha demostrado recientemente, s se puede.
Per en el umbral de una nueva era

captulo I
Consolidando el crecimiento,
las oportunidades y el desarrollo
incluyente en el Per1
I.1. Introduccin y principales conclusiones
Por qu es importante consolidar el crecimiento econmico?
Un Per con oportunidades para todos. Imaginemos un Per donde el futuro de un
beb recin nacido no dependa de la riqueza de su familia, ni de cunto ganan sus padr
es,
ni del color de su piel, ni de si es nio o nia, ni del lugar en el que naci. Imagin
emos
que las circunstancias en las que nazca y se cre ese beb, aquellas sobre las que n
o
tiene control ni responsabilidad, son irrelevantes para las oportunidades de des
arrollo que
disfrutar a lo largo de su vida. Esta imagen de un Per con oportunidades para todo
s
es la que alimenta y motiva el presente anlisis del Banco Mundial. Pero cmo hacer
realidad esa imagen de un Per con oportunidades para todos? El propsito de estas
pginas es reflexionar sobre cules son los principales desafos que el Per afronta par
a
acercarse a esa visin de un pas con un desarrollo ms incluyente, en el que todos lo
s
peruanos tengan acceso a las oportunidades bsicas para crecer y desarrollarse.
El crecimiento econmico sostenido es clave para hacer realidad esa visin de
un Per con oportunidades para todos. El crecimiento econmico no es un fin en s
mismo. Sin embargo, tal crecimiento permite alcanzar otros objetivos importantes
para
las personas y las sociedades como, por ejemplo, la reduccin de la pobreza, el em
pleo
productivo, la educacin, la salud y las oportunidades para ser creativos. Sin cre
cimiento
econmico, alcanzar plenamente esos objetivos es muy complicado. Por ejemplo, si l
a
renta es baja resulta imposible reducir la pobreza solo con medidas redistributi
vas. La
experiencia internacional demuestra que la abrumadora mayora de episodios en los
que
se ha registrado una alta reduccin de la pobreza se ven acompaados de elevadas tas
as
de crecimiento (Kraay 2006). De hecho, no hay ningn pas que haya conseguido reduci
r
la pobreza de manera significativa con un bajo crecimiento econmico. En resumen,
el crecimiento econmico resulta en la prctica una condicin necesaria, aunque no
suficiente, para lograr un desarrollo que ample las oportunidades de todos los ci
udadanos.
Pero no basta solo el crecimiento econmico para llegar a un desarrollo incluyente
;
tambin hay que fomentar explcitamente las oportunidades para todos. Como
seala un reporte sobre crecimiento y reduccin de la pobreza en Amrica Latina (Banco
Mundial 2006a), la pobreza en s tal vez sea parte de la razn por la que un pas mues
tra
un bajo desempeo en su crecimiento. La pobreza puede crear un crculo vicioso: un
crecimiento bajo genera altos niveles de pobreza y estos niveles de pobreza, a s
u vez,
hacen que el crecimiento econmico sea bajo. Los mecanismos que pueden producir
esos crculos viciosos son numerosos, y entre ellos destacan los relacionados con
la falta
de acceso a la salud, a una educacin de calidad y a infraestructura bsica, y tambin
las malas polticas pblicas. Estas brechas determinan una menor productividad de lo
s
trabajadores, as como menores retornos del capital humano, lo cual soslaya el inc
entivo
a generar ese capital humano en primer lugar.
1 Preparado por scar Calvo-Gonzlez, Javier Illescas, Diana Ortiz, Carlos Silva-Jure
gui y Emmy Yokoyama.
Captulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyen
te en el Per 11
Lejos de ser incompatibles, el crecimiento econmico sostenido y las mayores

oportunidades para todos se refuerzan entre s. As como pueden existir crculos
viciosos entre pobreza y bajo crecimiento, hay mecanismos que pueden convertirse
en
crculos virtuosos en los que el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza se
refuerzan. El repaso de las experiencias en Amrica Latina apunta a que las poltica
s
dirigidas a obtener un mayor acceso a la educacin y la salud, una mejor infraestr
uctura
fsica, un mejor entorno para el desarrollo del sector privado, apertura comercial
,
liberalizacin de mercados, etc., han tenido efectos positivos directos tanto sobr
e el
crecimiento econmico como sobre la disminucin de la desigualdad y la reduccin de
la pobreza, lo que abona la idea de que en general no hay conflicto entre crecim
iento
econmico y mejora de las oportunidades para todos. Es cierto que algunas medidas
como
la apertura comercial han tenido efectos positivos sobre el crecimiento, pero ta
mbin han
aumentado la desigualdad y hasta la pobreza en el corto plazo. Sin embargo, a la
rgo
plazo, las polticas favorables al crecimiento tienden a reducir la pobreza de ing
resos
(Banco Mundial 2006a: cap. 5). Por tanto, hay que resaltar que el crecimiento ec
onmico
sostenido seguir jugando un papel importante para conseguir un desarrollo incluye
nte.
El crecimiento elevado es posible, como ha mostrado el Per en los ltimos aos.
Pese a la crisis econmica global de 2009, el Per ha logrado crecer en el ltimo lust
ro
a una media del 7% y generar suficientes empleos en el sector formal para absorb
er las
tendencias demogrficas y reducir un poco la informalidad. A ese ritmo de expansin,
una economa casi duplica su tamao en una dcada. Entender las claves de este xito
reciente, que contrasta con pocas anteriores en la historia econmica del Per de
los ltimos cincuenta aos, es un ejercicio til para tener una idea clara de las base
s y
limitantes de un crecimiento sostenido en el futuro. En la primera parte de este
captulo
damos esa mirada atrs para tratar de entender la situacin en la que se encuentra e
l
Per y cmo ha realizado grandes avances en su historia reciente. Asimismo, repasamo
s
los progresos alcanzados en materia social.
En la ltima dcada, el Per ha experimentado un avance sin precedentes en
la reduccin de la pobreza, y por primera vez en aos se ha visto una modesta
reduccin de la desigualdad2. El Per es uno de los pases con mejor desempeo en la
regin en lo que se refiere al incremento del bienestar. La estabilidad macroeconmi
ca
y los niveles rcord de crecimiento sostenido han proporcionado las condiciones pa
ra
mejorar las oportunidades de ingreso para los peruanos. Estas oportunidades han
beneficiado ms que proporcionalmente a los pobres, sobre todo en aos recientes. Al
mismo tiempo, las polticas pblicas y sociales tambin han contribuido a este xito, pe
se
a los bajos niveles del gasto social.
A pesar de los avances, el Per sigue atrs de otros pases de la regin en cuanto
a niveles de pobreza y de desigualdad y ocupa un lugar bajo en la provisin de
oportunidades bsicas. El Per ha logrado muy buenos avances en la ltima dcada
en la reduccin de la pobreza as como en otros indicadores sociales, pero los nivel
es de
estos indicadores siguen bajos para el nivel de ingreso del pas. Adems, siguen exi
stiendo
grandes desigualdades rural-urbanas, a la vez que un alto porcentaje de la pobla
cin es
vulnerable a caer en la pobreza. Para sostener los logros recientes, el Per neces
ita disear
polticas nuevas, mejorar las existentes y ampliar las polticas exitosas que reduce
n la
desigualdad regional, facilitan una mayor ampliacin de las oportunidades, mejoran
la
2 Vase un anlisis ms a fondo en la nota de poltica sobre reduccin de la pobreza del v
olumen II de este estudio.
gestin de riesgo de las poblaciones vulnerables y estimulan el crecimiento a cort

o y a
largo plazo.
El Per se enfrenta al reto de sostener su elevado crecimiento econmico durante
un largo perodo de tiempo. Sin duda, este es un desafo exigente pero alcanzable. D
e
hecho, desde 1950 ha habido trece economas que han conseguido crecer anualmente
a una tasa media del 7% o ms durante por lo menos veinticinco aos. En un informe
reciente, la Comisin para el Crecimiento y el Desarrollo, auspiciada por el Banco
Mundial, seala algunas de las caractersticas distintivas de las economas de crecimi
ento
elevado. La Comisin concluye que hay una serie de caractersticas comunes en los
pases que han logrado crecer a tasas altas a lo largo de muchos aos. Estas conclus
iones
constituyen un aporte valioso para identificar los desafos a los que se enfrenta
el Per,
aunque hay que ser muy conscientes de que no solo no existe una receta nica para
conseguir un crecimiento econmico elevado, sino que tambin hay casos de pases que
aplican similares polticas y que no han obtenido tan buenos resultados. El conoci
miento
sobre los factores que contribuyen a un crecimiento econmico elevado es ciertamen
te
limitado, aunque hay elementos en los que hay un acuerdo ms o menos generalizado.
Repasaremos estos aportes en la segunda parte del captulo, donde damos una mirada
hacia adelante y presentamos los grandes desafos a los que el Per tendr que hacer
frente en un futuro prximo.
Para hacer realidad un Per con altas tasas de crecimiento econmico sostenido
y mayores oportunidades destacan, adems de mantener una poltica
macroeconmica prudente, tres objetivos por conseguir: (i) un Estado ms
efectivo, (ii) un capital humano ms desarrollado, y (iii) una mejor infraestructu
ra
fsica. Ciertamente los desafos a los que se enfrenta el Per son numerosos. Sin emba
rgo,
el anlisis de la experiencia peruana en los ltimos aos, as como de la experiencia
internacional, nos sugieren que hay tres grandes retos para el Per, relacionados
uno
con el desempeo del sector pblico, otro con el nivel de capital humano y otro ms
con la infraestructura fsica. Dejaremos los detalles de estos tres retos para los
captulos
dedicados a cada uno de ellos en este volumen y para el resumen que se encuentra
al
fi nal de este captulo introductorio. Lo que s es importante en este momento es pr
ecisar
que hemos decidido presentar en este volumen un nmero reducido de temas, a fi n d
e
poder dar un tratamiento ms exhaustivo a cada uno. Que en esta oportunidad no se
recoja algunos temas no significa que no existan importantes agendas de reforma
o, en
otras palabras, que el Per se encuentre en una situacin ptima en todos los aspectos
no tratados aqu. El lector interesado puede encontrar un anlisis ms profundo de un
nmero amplio de temas en las notas de poltica pblica sectoriales que acompaan este
volumen y que el Banco Mundial ha divulgado a travs de su pgina web3.
Mantener la estabilidad macroeconmica seguir siendo una condicin

necesaria para el desarrollo del Per. La estabilidad macroeconmica y las polticas
macroeconmicas prudentes han sido esenciales para el desarrollo del Per en los ltim
os
veinte aos. Esta estabilizacin fue indispensable y quiz suficiente para conseguir u
n alto
crecimiento en los aos noventa y en los primeros aos de la dcada de 2000. En un fut
uro
prximo se requerir adems profundizar las reformas microeconmicas que permitan
una mejora de la competitividad y, en consecuencia, del nivel de vida de los per
uanos. Eso
s, el hecho de que en un futuro prximo la estabilidad macroeconmica no sea condicin
3 Vase www.bancomundial.org.pe
te en el Per 13
suficiente por s sola para alcanzar un desarrollo con alto crecimiento no quiere
decir
que deje de ser una condicin necesaria para el desarrollo. En otros trminos, si bi
en la
agenda de mejoras es amplia ya que Per necesita todava incrementar ms sus niveles
de ahorro e inversin pblica, tener una mayor insercin en el comercio internacional,
mejorar los resultados en las pruebas de aptitud (PISA), reducir la malnutricin,
elevar la
oferta de infraestructura pblica, mejorar la calidad de los bienes y servicios pbl
icos,
etc. , la estabilidad macroeconmica y las polticas macroeconmicas prudentes debern
seguir siendo pilares fundamentales y necesarios para que el Per logre alcanzar s
us
metas de desarrollo con alto crecimiento sostenido, reduccin de la pobreza y mayo
r
inclusin.
El alto crecimiento econmico que viene experimentando el Per brinda una
oportunidad nica para sentar las bases del desarrollo futuro. El crecimiento
econmico reciente le permite al Per hacer frente a las brechas en infraestructura
y
en capital humano. Sin embargo, el resultado final de las inversiones en tales r
ubros
depender inevitablemente de la calidad de aquellas. Al respecto, resulta crtico se
guir
fortaleciendo a las instituciones que aseguren la calidad de las inversiones y d
el gasto
pblico. Y hay que proceder con cautela, pues la experiencia histrica en Amrica Lati
na
alerta de los peligros de malgastar recursos en perodos de bonanza. El crecimient
o
econmico reciente ha sido potenciado por la elevacin de los precios de las materia
s
primas, pero hay que tener en cuenta que estos recursos son temporales y se requ
iere
que sean ahorrados en parte y usados de manera gradual y efectiva. En cualquier
caso,
con independencia de la temporalidad de los ingresos, la necesidad de asegurar l
a calidad
del gasto es un tema clave en la agenda de polticas pblicas del Per. La bonanza
actual le ha permitido al pas invertir a niveles altos a pesar de no tener tasas
de ahorro
equiparables. Los resultados que lleven al Per hacia un desarrollo mayor dependern
de
cmo respondan las polticas pblicas y el sector privado ante esta oportunidad.
I.2. Una mirada atrs4
La expansin econmica de la ltima dcada es el hecho ms significativo de la
reciente historia econmica peruana. Pese a que es bien conocido que los ltimos
aos de crecimiento econmico no tienen parangn en la historia reciente del pas, es
til analizar hasta qu punto el actual perodo de crecimiento es diferente del pasado
as
como comparar al Per con otras economas emergentes del mundo. Y, sobre todo, es
importante examinar los factores que ayudan a explicar por qu la economa peruana
ha conseguido un mejor desempeo recientemente. Tales son las preguntas que nos
planteamos en esta seccin del captulo, comenzando por una caracterizacin detallada
de lo que llamamos el renacer de la economa peruana.
El renacer de la economa peruana

En la dcada del 2000, el Per consigui crecer a una media por encima del 5%
anual, un hito que no alcanzaba desde la dcada de 1960. Desde 1999, el Per
ha logrado tasas de crecimiento en ascenso. Esta aceleracin del crecimiento solo
se
revirti temporalmente en 2009 debido a la crisis econmica global, pese a la cual e
l Per
4 Esta seccin se basa en Calvo-Gonzlez, Illescas, Ortiz y Yokoyama 2010.
pudo evitar un crecimiento negativo ese ao. As, la economa peruana no ha sufrido
ningn ao con crecimiento negativo en la ltima dcada. Hay que remontarse al perodo
1968-1977 para observar un lapso de diez aos de crecimiento ininterrumpido. Como
se muestra en el grfico I.1, si bien en dcadas pasadas haba picos de crecimiento, e
stos
eran seguidos por contracciones bruscas, lo que resultaba en promedios de crecim
iento
muy bajos o incluso negativos, como ocurri en la dcada de los ochenta. El resultad
o fue
un cuarto de siglo perdido en lo que se refiere a crecimiento econmico (grfi co I.2)
.
De hecho, en trminos reales el nivel de renta per cpita que se haba alcanzado en 19
81
no se vuelve a lograr hasta 2005, es decir veinticuatro aos ms tarde. Los factores
que
llevaron a ese cuarto de siglo perdido se analizan en el recuadro I.1, ms adelant
e. Antes
de eso, repasemos algunos otros hechos estilizados del crecimiento econmico perua
no
en las ltimas dcadas.
Crecimiento real del PBI
1951-2009
(Porcentajes)
PBI per cpita real
1960-2009
(US$ de 2000)
Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP) Fuente: Banco Mundial, World Deve
lopment Indicators
10
5
0
-5
-10
-15
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1950 1960 1960 1970 1980 1990 20001970 1980 1990 2000 2009 2009
Grfi co I.1 Grfi co I.2
2005=US$2350
1981=US$2358
A diferencia de la dcada de 1960, con su expansin econmica reciente el Per
est convergiendo (catching up) con las economas ms avanzadas. Pese al alto
ritmo de crecimiento observado en los aos sesenta, el Per estaba de hecho perdiend
o
terreno frente a los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE) en lo que se refiere a niveles de producto per cpita, ya que la ma
yora
de pases de dicha Organizacin estaban obteniendo tasas de crecimiento per cpita
an mayores que las del Per. Es de resaltar que en el ltimo medio siglo el Per solo h
a
crecido ms rpido que la media de la OCDE en forma sostenida desde 2002 (grfi co I.3
).
La mayora de aos entre 1960 y 2000, el ingreso per cpita en la economa peruana ha
divergido de la media de economas ms avanzadas, y en algunos aos esa divergencia ha
sido muy significativa. Solo en algunos aos durante los noventa el Per empez a crec
er
a tasas mayores que la media de la OCDE.
Y la dcada de 2000 ha estado marcada por una menor volatilidad en el
crecimiento econmico, pese a la crisis econmica global de 2008-2009. Una de las
caractersticas ms distintivas del crecimiento econmico peruano en la segunda mitad
del
siglo XX es la alta variabilidad de sus tasas de crecimiento. Sin embargo, desde
1990 se ha
observado una reduccin notable en dicha variabilidad. De hecho, un anlisis estadsti
co
de la serie trimestral del crecimiento econmico nos permite distinguir tres perodo
s
te en el Per 15
que coinciden casi con las dcadas de 1980, 1990 y 2000 (el test estadstico detecta
discontinuidades en el tercer trimestre de 1991 y en el segundo trimestre de 200
1).
Estas tres dcadas se caracterizan por manifestar una cada vez menor variabilidad
en
materia de crecimiento econmico. As, la dcada de 1980 muestra una alta variabilidad
en el crecimiento econmico, con frecuentes y muy amplios vaivenes en las tasas de
crecimiento interanual. En la dcada de 1990 la variabilidad en el crecimiento se
reduce
sobre todo porque la amplitud de los vaivenes disminuye, pero an as estos siguen s
iendo
frecuentes. En la dcada de 2000 la variabilidad en el crecimiento desciende an ms,
pues no solo se moderan los vaivenes sino que estos se hacen muy poco frecuentes
, casi
inexistentes, salvo la contraccin de 2009 (grfico I.4). Como se explica ms adelante
,
esta reduccin en la variabilidad del crecimiento est muy ligada a los cambios en e
l
manejo macroeconmico y ser un factor importante en la explicacin del crecimiento
sostenido de la ltima dcada.
Crecimiento del PBI per cpita Reduccin en la variabilidad
real en el Per menos crecimiento del crecimiento econmico
promedio en los pases de la OCDE 1980-2009
1980-2009
(Puntos porcentuales)
15
10
5
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
........................
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
........................
...............................................................
...............................................................
...............................................................
............
Convergencia
20
15
10
5
0 0
-5
-10
-15
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
........................
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
........................
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
........................
Divergencia
-5
-10
-15
-20
Nota: Los valores positivos indican convergencia.
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators
-20
1960 1970 1980 1990 2000 2009
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
................................................................................
..............................................
........................
Nota: La periodizacin se ha obtenido aplicando la
metodologa Incln-Tiao a datos trimestrales.
Fuente: Clculos propios con datos del BCRP
-25
1T1980 1T1986 1T1992 1T1998 1T2004 1T2010
En la dcada de 2000 se ha conseguido alargar el ciclo econmico empresarial.
La cada de la variabilidad en el crecimiento econmico se ha debido tambin a que el
ciclo econmico se ha ampliado en el tiempo. Como es conocido, la actividad econmic
a
est sometida a ciertos ciclos que vienen determinados por la naturaleza de la act
ividad
empresarial, que aumenta su inversin productiva e inventarios en perodos de alza
llegando a producir excedentes que, en su momento, conducen a las empresas a red
ucir
su inversin e inventarios si los empresarios pierden confianza en que el perodo de
alza va
a continuar. Dado que la duracin de estos ciclos econmicos est en parte determinada
por la confianza de los empresarios, resulta relevante indicar que los ciclos ec
onmicos
se han venido ampliando en el Per en el perodo ms reciente, como se muestra en el

grfico I.5. Para analizar el ciclo econmico hemos descompuesto la serie del produc
to
bruto interno (PBI) usando la conocida tcnica de filtro de Hodrick-Prescott, que

permite
separar el PBI en su tendencia y un componente cclico. Esto nos abre la posibilid
ad de
examinar la evolucin del ciclo econmico corrigiendo por el hecho de que la economa
muestra una tendencia al alza en su crecimiento. Como se aprecia en el grfi co, e
l
componente cclico del PBI presenta cinco picos desde los primeros aos noventa. Es
de
destacar que el nmero de meses entre picos ha subido desde alrededor de los 30 me
ses
en los aos noventa hasta los 64 meses en el ltimo ciclo de expansin econmica que
concluy a mediados de 2008.
Amplitud del ciclo econmico Grfi co I.5
1993-2010
220
200
180
160
140
120
100
80
60
Ene-93 Mar-95 May-97 Jul-99 Sep-01 Nov-03 Ene-06 Mar-08 May-10
Meses entre picos de actividad
28
Indice
Ago-1995
Dic-1997 Ago-2000
Jun-2003
Oct-2008
32 34 64
Nota: El componente cclico del PBI mensual se ha obtenido usando el fi ltro de Ho
drick-Prescott y se ha indexado a 100 para
enero de 1993.
Fuente: Clculos propios sobre la base de datos del BCRP
El Per ha sido uno de los pases latinoamericanos que ms ha crecido en la
ltima dcada, pero no lo ha hecho al ritmo habitual de regiones como Asia
Oriental o Meridional o Europa Central. Desde el ao 2000, el producto per cpita
en el Per ha crecido ms rpidamente que la mayora de pases latinoamericanos,
promediando un 3,8% (y un 5,6% de 2005 a 2009). Como se muestra en la tabla I.1,
solo Panam super al Per en crecimiento dentro de la regin de Amrica Latina en la
ltima dcada. La economa peruana se sita en la ltima dcada en el puesto nmero
55 de 200 pases en el ranking de crecimiento econmico per cpita. Este desempeo
se compara con el de dcadas anteriores: por ejemplo, en la dcada de 1980 el Per se
situ en el puesto nmero 144 de 167 pases. La mejora del desempeo en materia de
crecimiento se empez a dar en la dcada de los noventa, cuando por primera vez desd
e
que existen datos el Per crece por encima de la tasa de crecimiento de la economa
mundial. Si bien la mejora en el desempeo ha sido sustancial, tambin hay que hacer
notar que el crecimiento per cpita del Per an est lejos del observado en algunas de
las economas emergentes ms dinmicas como China o India y que, dado su tamao,
empujan el crecimiento promedio en regiones como Asia Oriental o Meridional por

encima del observado en el Per en esta ltima dcada.
te en el Per 17
Crecimiento del PBI per cpita en perspectiva comparada Tabla I.1

1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-09 2005-09
Per 2,3 1,1 2,0 1,4 3,8 5,6
Ranking 64100144 98 55 24
(en el mundo) (de 114 pases) (de 132 pases) (de 167 pases) (de 195 pases) (de 200 pas
es) (de 194 pases)
Ranking 12222420 2 5
(en Amrica Latina y (de 25 pases) (de 29 pases) (de 31 pases)(de 33 pases) (de 33 pas
s) (de 30 pases)
el Caribe)
Mundo 3,4 2,1 1,3 1,2 2,0 1,1
Amrica Latina y el Caribe 2,5 3,2 -0,3 1,3 2,2 2,6
Asia Oriental y el Pacfi co 1,6 5,0 6,06,8 8,0 8,9
Europa y Asia Central n.a. n.a. n.a. -2,6 4,9 3,8
Oriente Medio y Norte4,4 3,5 -0,7 2,0 2,4 3,0
de frica
Asia Meridional 3,7 0,6 3,2 3,3 5,0 6,1
frica Sub-sahariana 2,1 1,3 -0,7 -0,7 2,0 2,5
Otros pases de Amrica Latina y el Caribe con crecimiento superior al Per en 2005-20
09
Argentina 2,6 1,3 -2,1 3,2 2,6 5,8
Repblica Dominicana 1,5 5,4 1,5 3,1 3,6 5,9
Panam 5,0 2,0 -1,33,5 4,0 6,4
Uruguay 0,2 2,3 0,1 2,6 2,6 5,7
Otros pases
Brasil 3,0 5,9 0,8 0,1 2,1 2,6
Chile 2,0 0,9 2,7 4,7 2,6 2,3
China 0,9 5,3 8,2 8,8 9,6 10,8
India 4,2 0,63,4 3,7 5,5 6,8
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators
Qu factores explican el reciente crecimiento econmico del Per?
Las causas prximas del crecimiento
El crecimiento econmico de los ltimos aos se explica en partes iguales por
un aumento de la productividad del trabajo y por un incremento del empleo. El
crecimiento en el Per se ha beneficiado en parte de factores demogrficos, pues se
ha
registrado un incremento de la poblacin en edad de trabajar (tanto en trminos abso
lutos
como en relacin a la poblacin total). Ahora bien, el aumento de la poblacin en edad
de trabajar no garantiza que esta sea realmente empleada. De hecho, el crecimien
to
demogrfico puede traducirse en tasas de crecimiento econmico per cpita ms bajas si
no se logra crear empleo para esa creciente poblacin en edad de trabajar. El Per s
ha
conseguido aumentar el empleo y efectivamente el porcentaje de poblacin empleada
ha
crecido. Estos dos factores, es decir el incremento de la tasa de empleo y el in
cremento
de la poblacin en edad de trabajar, explican alrededor de 2,6 puntos porcentuales
del
crecimiento del producto per cpita observado entre 2002 y 2007. Y no solo hay ms
trabajadores, sino que estos son ms productivos. En efecto, 2,5 puntos porcentual
es
del crecimiento observado entre 2002 y 2007 se pueden explicar solo por un aumen
to
de la productividad de los trabajadores. Esto contrasta enormemente con el perodo
de
1997 a 2002, en el que la tasa de empleo y la productividad media de los trabaja
dores se
redujeron y la nica fuente de crecimiento fue el aumento en el nmero de trabajador
es
propiciado por patrones demogrficos que elevaron el porcentaje de poblacin en edad
de trabajar (tabla I.2).
Recuadro I.1
La dcada de 1980.
De los shocks externos al descontrol macroeconmico
De 1980 a 1990 el producto per cpita baj 27% en trminos reales, de US$2256
a US$1658 (en dlares de 2000). A continuacin se presenta un breve resumen
de los principales acontecimientos y polticas econmicas adoptadas que ayudan a
explicar el declive sufrido en la dcada de los ochenta.
La dcada de 1980 comienza con serios desafos y tensiones sociales. En los cinco
aos precedentes, el crecimiento econmico se haba paralizado, el dfi cit fi scal
haba alcanzado un promedio de 6,4% del PBI y la inflacin media anual haba
sido del 50%. Bajo un rgimen militar, la poltica econmica hasta 1980 estuvo
caracterizada no solo por la expansin fiscal y monetaria, sino tambin por polticas
de control de precios de los principales bienes de consumo y un sistema dual de
tipo de cambio que mantena la moneda nacional sobrevaluada. Sin embargo, los
altos precios de las materias primas que llegaron a su mximo en 1981 y la
llegada de capitales extranjeros ayudaron a mantener una relativa estabilidad de
la situacin macroeconmica. Pero la recesin de la economa mundial y la crisis
de la deuda que estall en 1982 a raz de la elevacin de los tipos de inters
internacionales, pondran fin a cualquier resquicio de estabilidad macroeconmica.
A estos grandes desafos se sum el fenmeno El Nio. Pese a que el gasto pblico
se recort, la poltica fiscal sigui siendo relativamente expansiva, lo que propici
un aumento de la inflacin y, dado el tipo de cambio fijo, una prdida de reservas
y de competitividad pese a la subida de aranceles.
En agosto de 1985 se puso en marcha un plan heterodoxo cuya lnea maestra
era una mayor expansin fiscal y monetaria para promover el crecimiento y el
empleo, confiando en que los controles de precios conseguiran evitar la infl acin.
Al mismo tiempo, se declar un lmite al monto para servir la deuda externa, se
mantuvo el tipo de cambio mltiple y se fijaron administrativamente los tipos de
inters para crditos. En el corto plazo, este plan heterodoxo logr aumentar el
crecimiento econmico, que lleg al 12% en 1986, mientras que la infl acin, que
haba alcanzado el 158% en 1985, se redujo a menos de la mitad, 63%, en 1986.
Sin embargo, este crecimiento se haba conseguido a costa de un progresivo dfi cit
pblico, que pas del 3,6% del PBI en 1985 al 7,4% en 1986 y al 10% en 1987.
El aumento de la demanda agregada se tradujo en presiones infl acionarias que
ya no podan ser encubiertas por los precios fi jados oficialmente. Dada la presin
inflacionaria y el tipo de cambio fijo, la sobrevaloracin de la divisa nacional s
e
increment y llev a un agotamiento de las reservas internacionales, que cayeron
a US$ -352 millones en 1988. El lmite al servicio de la deuda externa y el no pag
o
de la deuda al que fi nalmente se vio obligada la administracin hicieron inviable
la
obtencin de cualquier tipo de financiamiento externo. En una situacin ya crtica,
la nacionalizacin de la banca en 1987 redujo an ms la confianza del pblico en
general sobre las perspectivas econmicas. En 1989 se intent estabilizar la situacin
mediante una devaluacin y una reduccin del gasto pblico, lo que condujo a una
contraccin de la economa del 13,4% ese ao. Pero la reduccin del gasto pblico
no fue suficiente y el gobierno central recurri a la emisin de moneda por parte
del BCRP para fi nanciar sus actividades, lo cual llev a una infl acin del 2775% e
n
diciembre de 1989. La situacin continu empeorando en los primeros meses de
1990 y, bajo una dinmica de hiperinflacin, en julio de 1990 se lleg a registrar

una infl acin anual del 32 500%.
Fuente: Calvo-Gonzlez, Illescas, Ortiz y Yokoyama 2010
te en el Per 19
Tabla I.2
Contribucin de diferentes factores al crecimiento del PBI per cpita
Contribucin de ...
Crecimiento del PBI
per cpita real promedio Productividad media Tasa de empleo Ratio de poblacin
del trabajo (E/L) en edad de trabajar
(Y/N)
(Y/E) (L/N)
1997-2002 0,1% = -0,9% + -0,2% + 1,2%
2002-2007 5,1% = 2,5% + 2,1% + 0,5%
Nota: Y = ingreso, N = poblacin, E = empleo, L = fuerza laboral
Fuente: Elaboracin propia con datos de Daz 2009
La inversin, especialmente la privada, ha crecido. El aumento de la inversin ha
permitido una sostenida acumulacin de capital en la economa peruana en los ltimos
aos. Esta situacin contrasta con la alta variabilidad que ha mostrado la inversin e
n el Per
en el largo plazo. Si bien el aumento de la inversin en los ltimos aos ha sido nota
ble,
cabe destacar que cuando tomamos cifras medias de la ltima dcada la inversin en el
Per est por debajo de la observada en otros pases emergentes muy dinmicos. As, la
formacin bruta de capital fijo durante los aos 2000-09 se situ en 20% del PBI en el
Per
(grfico I.6), mientras que la media para la regin de Asia Oriental lleg a 34% y en
Asia
Meridional promedi 27%. La inversin privada alcanz su mximo de 21,5% del PBI en
2008, contrayndose en todos los sectores econmicos en 2009 con la crisis mundial.
Sin
embargo, la recuperacin econmica del Per en 2010 ha sido extraordinaria y se espera
que
la inversin privada llegue a 20% del PBI.
Inversin pblica y privada en el Per y comparacin con China Grfi co I.6
1970-2009
(Formacin bruta de capital fijo. Porcentaje del PBI)
50
40
30
20
10
0
1970 1980 1990 2000 2009
Privada Pblica China
Fuentes: BCRP; Banco Mundial, World Development Indicators
La eficiencia general en el uso de los factores de produccin tambin ha contribuido
al aumento del producto per cpita. Para examinar qu hay detrs del aumento de la
productividad de los trabajadores, tenemos que realizar un anlisis ms detallado de
las
causas ltimas del crecimiento. El aumento de la productividad del trabajo puede d
eberse
a muchos factores. Puede ser que la economa haya acumulado otro factor de producc
in
como el capital, aumentando el stock de capital por trabajador. Tambin es posible
que la
eficiencia general en el uso de los factores de produccin haya aumentado debido a
mejoras
tecnolgicas u organizativas. Para captar esta posibilidad, es habitual realizar u
n ejercicio
mediante el cual se desagrega la contribucin al crecimiento de los diferentes fac
tores
de produccin as como de la llamada productividad total de los factores (PTF). La P
TF ha
aumentado y, en el ltimo quinquenio para el que estos clculos estn disponibles, cre
ci a
un 2,2% anual. Estas estimaciones son similares a las facilitadas por otros auto
res: 2,7% en
2001-04 segn el FMI (2007) y 1,8% para 2001-06 segn Abusada y Cusato (2007).
Los intercambios comerciales con el exterior han sido cada vez ms importantes.
Desde 1990, la contribucin de la demanda externa al crecimiento del producto en e
l
Per ha registrado un incremento notable. Mientras en los aos ochenta las exportaci
ones
contribuan con un 11% a la demanda agregada total, dicha contribucin ha subido a u
na
media de 19% en la ltima dcada (grfico I.7). Tambin es notable que el incremento en
las exportaciones haya tenido lugar en rubros muy distintos. A este respecto es
habitual leer
comentarios sobre el persistente alto grado de concentracin de las exportaciones
peruanas
en los rubros llamados tradicionales, constituidos por productos mineros, el pet
rleo, o ciertos
productos pesqueros o agrcolas como la harina de pescado o el caf. El elevado porc
entaje
de las exportaciones tradicionales ha llevado a algunos a autores a concluir que
el cambio en
el sector exportador ha sido sorprendentemente pequeo (Hausmann y Klinger 2008). Si
n
embargo, Illescas y Jaramillo (2010) apuntan que buena parte del crecimiento del
valor de las
exportaciones peruanas ha respondido a aumentos de volumen tanto de las exportac
iones
tradicionales como, con mayor nfasis, de las no tradicionales.
Exportaciones e importaciones
1950-2009
(Porcentaje del PBI)
Grfi co I.7
25
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2009
Exportaciones Importaciones Exportaciones netas
Fuente: BCRP
te en el Per 21
El gran crecimiento de las exportaciones se ha dado en diferentes tipos de

productos, no solo en las exportaciones tradicionales. Es cierto que los volmenes
y
valores de exportacin de los productos tradicionales han mostrado una importante
alza.
Pero ello no debe confundirse con una falta de dinamismo de los productos de exp
ortacin
no tradicionales como los textiles, otras manufacturas y nuevos productos agrope
cuarios
como frutas y verduras frescas. De hecho, las exportaciones no tradicionales han
aumentado de un promedio anual de menos de US$ 800 millones en la dcada de 1980 a
US$ 1500 millones anuales en la dcada de 1990 y superado los US$ 4300 millones an
uales
en la ltima dcada. El gran dinamismo de las exportaciones no tradicionales se ha v
isto
oscurecido por el alza de precios de las materias primas observado en los ltimos
aos, que
aumenta el valor de las exportaciones tradicionales. As, pese al incremento de lo
s montos de
exportacin de productos no tradicionales, su porcentaje sobre el total de las exp
ortaciones
se ha mantenido por debajo del 25% en los ltimos aos (vase la lnea slida en el grfi c
I.8). Sin embargo, cuando descontamos el efecto causado por la elevacin de los pr
ecios
de los minerales desde 2002, el porcentaje de las exportaciones no tradicionales
sobre el
total de las (crecientes) exportaciones peruanas muestra una tendencia al alza (
vase la lnea
punteada en el grfico I.8). Por tanto, concluimos que la apertura al exterior no
solo ha
supuesto un mayor aprovechamiento del mercado global para vender productos en lo
s que
el Per tradicionalmente se haba especializado, sino que tambin ha estimulado el des
arrollo
de nuevos productos de exportacin, en particular en el sector agrcola no tradicion
al, as
como de nuevos mercados de exportacin. Entre los factores que han contribuido a e
ste
dinamismo exportador destacan cambios en la propiedad de la tierra, una mejora d
e la
confianza debido a la reduccin de la violencia en zonas rurales, los esfuerzos ex
perimentales
financiados por agencias de cooperacin internacional, la introduccin del riego por
goteo
y el acceso al mercado estadounidense a travs de las preferencias comerciales and
inas
(Freund y Pirola 2010).
Exportaciones no tradicionales Grfi co I.8
2002-2009
(Porcentaje sobre el total de exportaciones)
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2005 2006 2007 2008 2009
Con precios de minerales corrientes Con precios de minerales de 2002
Fuente: BCRP
2002 2003 2004
600
500
400
300
200
100
0
3512
3559
3231
3843
3213
3134
3215
3511
3523
3121
3839
3112
3115
3117
3692
3620
3530
3113
3140
3211
3699
3511
3513
3119
3118
3811
3114
3831
3411
3240
3311
3131
3522
3829
600
500
400
300
200
100
0
3512
3559
3231
3843
3213
3134
3215
3511
3523
3121
3839
Abonos y plaguicidas
Otros de caucho
Curtidura
Vehculos
Tejidos de punto
Gaseosas
Cordelera
Qumica bsica
Tocador y limpieza
Alimentos diversos
Suministros elctricos
Lcteos
Aceites y grasas
Panifi cacin
Cemento
Productos de vidrio 3220 Confecciones
Refi neras de Petrleo
Conservacin de vegetales
Tabaco
Hilados y tejidos
Minerales no metlicos
Llantas
Resinas, plsticos y fi bras artifi ciales
Chocolatera
Azcar
Herramientas y ferretera
Conservacin productos marinos
Maquinaria elctrica diversa
Papel y cartn
Calzado de cuero
Maderas
Licores
Farmacuticos
Maquinaria y equipos diversos
Abonos y plaguicidas
Otros de caucho
Curtidura
Vehculos
Tejidos de punto
Gaseosas
Cordelera
Qumica bsica
Tocador y limpieza
Alimentos diversos
Suministros elctricos
3112 Lcteos
3115 Aceites y grasas
3117 Panifi cacin
3692 Cemento
3620 Productos de vidrio 3220 Confecciones
3530 Refi neras de Petrleo
3113 Conservacin de vegetales
3140 Tabaco
3211 Hilados y tejidos
3699 Minerales no metlicos
3511 Llantas
3513 Resinas, plsticos y fi bras artifi ciales
3119 Chocolatera
3118 Azcar
3811 Herramientas y ferretera
3114 Conservacin productos marinos
3831 Maquinaria elctrica diversa
3411 Papel y cartn
3240 Calzado de cuero
3311 Maderas
3131 Licores
3522 Farmacuticos
3829 Maquinaria y equipos diversos
Especializacin manufacturera
Grfi co I.9
ndice 1979=100
Crecimiento industrial 1979-1999
3832 Equipo, radio y televisin
3610 Loza y porcelana 3833 Electrodomsticos
3122
3420
3521
3560
3000
3111
3909
3412
3720
3529
3819
Alimentos balanceados
Imprenta
Pinturas
Plsticos
Harina de pescado
Crnicos
Industrias diversas
Envases de papel y cartn
Productos de metales no ferrosos
Otros qumicos
Productos metlicos diversos
3116 Molinera 3133 Cerveza

3710 Productos hierro y acero
1979 1990 1999
Fuente: Actualizacin de los clculos de Abusada, Illescas y Taboada 2000
Este dinamismo exportador es reflejo de una pujante economa peruana que ha
experimentado grandes transformaciones en diferentes sectores, especialmente en
agricultura y en manufactura. Como ya mencionamos, algunas transformaciones en e
l
sector agrcola han supuesto el desarrollo de productos completamente nuevos. Apar
te de
la agricultura, el sector industrial tambin ha experimentado grandes cambios. El
grfi co I.9
muestra el desarrollo de los 52 subsectores industriales (al nivel de 4 dgitos de
la Clasifi cacin
Internacional Industrial Uniforme) en tres momentos: 1979 (que se toma como el ao
base
en el que la produccin de cada subsector se normaliza en 100), 1990 y 1999. El cr
ecimiento
real de la produccin de los diferentes subsectores se indica en su radio correspo
ndiente.
As, observamos que ya en 1990 haba ciertos sectores manufactureros, como fertiliza
ntes,
productos de caucho, o vehculos a motor, que ya casi haban desaparecido. Por el co
ntrario,
algunos productos de consumo haban registrado aumentos. Y para 1999, los cambios
haban sido muy sustanciales, con sectores como el textil con una produccin ms de cu
atro
veces superior a la obtenida en 1979.
te en el Per 23
Las causas ltimas del crecimiento

La mejora en el desempeo econmico observado a partir de los aos noventa
solo se puede explicar si se considera el profundo cambio poltico y social en el
pas, en el que destaca el final de la violencia terrorista. El Per vivi durante ms
de una dcada la violencia del terrorismo, la incapacidad del Estado de proporcion
ar los
servicios ms bsicos a la poblacin y una pobreza generalizada y creciente. En muchos
aspectos, el Per estaba al borde del abismo: no solo no tena recursos fiscales o r
eservas y
careca de crdito internacional, sino que adems estaba sufriendo una profunda crisis
social
marcada por la violencia terrorista, que dej decenas de miles de muertos y desapa
recidos,
gener importantes migraciones internas y cre un clima de inseguridad ciudadana. En
cierto sentido, la profundidad de la crisis en los aos ochenta ofreca la oportunid
ad de
aplicar polticas que atacasen de raz los problemas mencionados (Abusada et al. 200
0). Se
introdujeron simultneamente medidas drsticas de estabilizacin y reformas estructura
les
bsicas y el pas se reincorpor a la comunidad financiera internacional y adopt reform
as
comerciales que, al garantizar determinadas reglas del juego para el acceso al m
ercado
peruano, contribuyeron a afianzar la estabilidad econmica. La credibilidad del Es
tado
se vio fortalecida por un mayor manejo gerencial de los servicios pblicos, que en
gran
medida fueron privatizados. Tuvo importancia crtica que todas estas reformas se d
ieran
simultneamente al final de la violencia terrorista. Sin esta nueva estabilidad po
ltica y social
difcilmente podra haberse mejorado el desempeo econmico.
Sobre la base de esa estabilidad poltica y social, el mejor manejo macroeconmico
contribuy al crecimiento observado desde 1990. Durante las dcadas anteriores a
1990 los desequilibrios econmicos haban sido extremos. En este sentido, no hay asp
ecto
ms llamativo que el del manejo de la inflacin, la que haba sido persistentemente al
ta
(grfico I.10). De hecho, durante ms de una dcada, desde fines de los aos setenta a f
i nes
de los ochenta, el Per destac por tener una de las inflaciones ms altas del mundo e
ntero:
ms del 95% de pases del mundo tenan una inflacin ms baja que la del Per (grfi co
I.11). Tras la prohibicin legal de recurrir al BCRP para financiar los gastos del
Tesoro en
1990 disposicin que se incluy en la reforma constitucional de 1993 y la liberalizacin
de precios (parte del fujishock), la infl acin ha permanecido controlada hasta el
punto que
el Per se ha situado slidamente en el tercio de pases con infl acin ms baja del mundo
.
Infl acin Grfi co I.10 Porcentaje de pases con Grfi co I.11
1960-2009
(Porcentaje)
inflacin ms baja que el Per
1965-2009
(Media mvil de cinco aos)
200
Mx. 7500 100
180
160 80
140
120 60
100
80 40
60
40 20
20
0 0
1960 1970 1980 1990 2000 2009 1965 1975 1985 1995 2005
Fuente: Banco Mundial Fuente: Banco Mundial
24
La disciplina fiscal a partir de 1990 ha sido el fundamento de la estabilidad

macroeconmica. Desde 1990, el manejo fiscal prudente contrasta con la indisciplin
a
fiscal que imper durante las dcadas de 1970 y 1980. En efecto, el balance fi scal
primario
(que se obtiene de comparar ingresos y egresos totales del sector pblico, excluye
ndo los
intereses de la deuda, y que por tanto refleja la parte del dfi cit fiscal sobre
la cual se
puede ejercer un control ms directo) se ha mantenido en supervit desde 1990 except
o
en 1999-2002 y en 2009 (grfico I.12), lo que ha permitido una rpida reduccin de los
cocientes de deuda pblica. De tener una deuda pblica externa por encima del 60%
del PBI a comienzos de los aos noventa, se ha pasado a niveles de alrededor del 2
0%
del PBI en los ltimos aos (grfico I.13). Esta mejora en los indicadores de solvenci
a ha
contribuido a una cada en los tipos de inters a los que se puede financiar el Esta
do
peruano y, junto con los slidos resultados de crecimiento, se reflej en un aumento
de
la calificacin de riesgo soberano en moneda extranjera del pas. As, primero Fitch y
Standard and Poor s en 2008, y luego Moody s en 2009, otorgaron al Per el tan deseado
grado de inversin a la deuda soberana externa.
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
1970 1980 1990 2000 2009
Resultado econmico Resultado primario
Balance fi scal pblico
1970-2009
Fuente: BCRP
Grfi co I.12
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1970
Deuda pblica externa Deuda pblica total
1980 1990 2000 2009
Deuda pblica
1970-2009

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas
Grfi co I.13
La disciplina fiscal se ha reforzado recientemente con el aumento de precios de
las materias primas. Desde 2002, el incremento de los precios de los minerales y
otras
materias primas ha conllevado un aumento en la recaudacin tributaria (grfico I.14)
. Cabe
destacar que la mejora en los ingresos pblicos, que haban ido cayendo rpidamente
hasta los aos ochenta, se observa ya desde comienzos de los aos noventa, en los qu
e se
registra una recuperacin importante de los ingresos pblicos aun antes de la subida
de los
precios de las materias primas. Esta subida ha sido particularmente fuerte en lo
s ltimos
cinco aos (grfico I.15). Tambin es importante resaltar el manejo prudente de estos
mayores recursos pblicos generados por la elevacin de los precios de las materias
primas,
ahorrando parte de estos. El ahorro de tales ingresos pblicos le permitir al Per di
sponer
de un mayor margen fiscal para acometer el gasto social y de infraestructura. Es
o s, como
corresponde ante una situacin incierta por la posibilidad de que esos ingresos pbl
icos
extraordinarios sean solo temporales debido a fluctuaciones en los precios de la
s materias
primas, es necesario proceder con cautela y consolidar los esfuerzos de recaudac
in. De
te en el Per 25
esta manera, el Per podra mantener una posicin fiscal holgada para as poder hacer
frente a las brechas en el gasto social y de infraestructura sin arriesgar la pr
udencia fi scal
que garantiza la estabilidad macroeconmica y que, como se vio en 2008-09, tambin
permiti la aplicacin de una poltica fi scal anticclica durante la crisis.
25
20
15
10
5
0
250
200
150
100
50
0
25
20
15
10
5
0
1970 1980 1990 2000 2009 2009
Ingresos corrientes, porcentaje del PBI
Trminos de intercambio, ndice 1994=100
(eje derecho)
1970
Ingresos corrientes
Gasto pblico, excluyendo intereses
1980 1990 2000
Ingresos pblicos y trminos
de intercambio
1970-2009
(Porcentaje del PBI e ndice)
Ingresos y gastos pblicos
1970-2009
Fuente: BCRP Fuente: BCRP
La consecucin de la disciplina fi scal permiti que la cuenta externa contribuya
a financiar la brecha de inversin-ahorro privada, no la pblica. Hasta 1990, la
indisciplina fiscal haca que los dfi cits fiscales tuviesen que ser financiados co
n ahorro
externo, con una limitada contribucin del ahorro interno. As pues, los episodios d
e
dficit externo de esos aos estaban asociados a los desbalances fi scales (grfi co I
.16).
Por el contrario, desde 1990, salvo un breve perodo a finales de los aos noventa y
principios de la dcada de 2000, la brecha pblica no ha sido un factor determinante
para
la cuenta corriente, que se ha visto infl uida en mucha mayor medida por la evol
ucin de
la brecha privada y, por tanto, refleja principalmente las decisiones de inversin
y ahorro
de los agentes privados. En este sentido, el dficit de cuenta corriente observado
en el
ao 2008 hace patente principalmente un aumento sustancial de la inversin privada,

por lo que es muy diferente a los dficits por cuenta corriente que tradicionalmen
te se
observaban en la economa peruana.
10
5
0
-5
-10
-15
Determinantes de la cuenta corriente externa
1970-2009
Grfi co I.16
1970 1980 1990 2000 2009
Brecha pblica
(saldo fi scal)
Brecha privada
(ahorro menos inversin)
Brecha externa
(saldo de la cuenta corriente)
10
5
0
-5
-10
-15
Determinantes de la cuenta corriente externa
1970-2009
Grfi co I.16
1970 1980 1990 2000 2009
Brecha pblica
(saldo fi scal)
Brecha privada
(ahorro menos inversin)
Brecha externa
(saldo de la cuenta corriente)
Estos logros son el resultado de un consenso sobre estabilidad macroeconmica
adoptado en el Per por las ltimas cuatro administraciones. La voluntad de los
cuatro ltimos gobiernos de garantizar la estabilidad de las reglas de juego al mi
smo
tiempo que la estabilidad macroeconmica ha sido fundamental para cosechar resulta
dos
durante la dcada de bonanza. Disposiciones como contratos-ley de estabilidad jurdi
ca
para la repatriacin de utilidades y el sometimiento a tribunales internacionales
son
parte del paquete de reformas que llev adelante el Per para atraer ms inversin.
Posteriormente, los tratados de libre comercio (TLC) han venido a reforzar estas
medidas.
Como veremos en la seccin I.3, la demostracin de un Estado comprometido con un
patrn de desarrollo (en este caso con estabilidad jurdica y macroeconmica) forma pa
rte
integral de los factores que permiten a algunos pases crecer a tasas altas y sost
enidamente.
El mejor manejo macroeconmico y la reforma del marco regulador llevaron a
un aumento de la inversin extranjera directa. Mientras en las dcadas de 1970 y
1980 la inversin extranjera directa promedi anualmente menos del 0,5% del PBI, est
a
se multiplic hasta promediar anualmente por encima del 3% del PBI en las dcadas de
1990 y 2000. Tal aumento tuvo lugar tras la introduccin de una serie de cambios e
n el
marco regulatorio en 1991, en particular el establecimiento del principio de igu
aldad de
trato a los inversionistas extranjeros, la libertad de circulacin de capitales y
de divisas, as
como la posibilidad para los inversionistas de firmar acuerdos de estabilidad le
gal segn
los cuales el rgimen impositivo vigente a la firma del convenio no poda ser altera
do
durante el perodo de vigencia del acuerdo. Igualmente, se permiti la entrada del c
apital
extranjero en la gran mayora de sectores econmicos con muy pocas excepciones y se
desarroll la regulacin de la competencia en el marco de una economa de mercado en
la que se garantizaba el papel de la propiedad privada.
te en el Per 27
La liberalizacin del comercio exterior tambin ha sido notable. Los aranceles

promedio (y su dispersin) se han reducido de manera sostenida desde 1991. La
reduccin unilateral de los aranceles y la eliminacin de barreras no arancelarias,
as como
la eliminacin de los impuestos a la exportacin, supusieron una ruptura con las polt
icas
proteccionistas previas y contribuyeron a una reestructuracin importante de la ba
se
productiva, como se muestra en el grfi co I.9. Esta nueva poltica de orientacin hac
ia el
exterior se ha mantenido desde entonces (vase el grfico I.17), primero con una est
rategia
de reduccin unilateral de aranceles y de barreras no arancelarias y, ms adelante,
con
la firma de tratados de libre comercio. La participacin del Per en la economa mundi
al
se ha venido reforzando progresivamente con los acuerdos de libre comercio que h
a
negociado con sus socios comerciales principales, como lo demuestran la plena ap
licacin
de los tratados de libre comercio con Estados Unidos, Chile, Singapur, Canad, Tai
landia
y China, la finalizacin de las negociaciones con la Unin Europea (UE), la Asociacin
Europea de Libre Comercio, Japn y Corea del Sur. La liberalizacin comercial ha lle
vado
a un aumento de la importancia del sector externo en la economa. As, el grado de
apertura al exterior medido por la suma de las exportaciones e importaciones sob
re el PBI
pas de una media del 23% en los aos noventa a una media del 35% en la dcada de
2000. Sin embargo, cabe destacar que el grado de apertura al exterior del Per tod
ava
est alrededor de 10 puntos porcentuales por debajo de lo que cabra esperar teniend
o
en cuenta las caractersticas del pas (Illescas y Jaramillo 2010).
100
80
60
40
20
0
1980 1990 2000 2009
Promedio
Desviacin tpica
Aranceles
1980-2009
(Porcentajes)
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas
Grfi co I.17
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
130
120
110
100
90
80
70
60
50
Ene-91 Ene-96 Ene-01 Ene-06 Nov-10
Tipo de cambio: NS por US$
ndice del tipo de cambio real multilateral
(diciembre 2001=100, eje derecho)
Tipo de cambio
1991-2009
Nota: Los movimientos hacia arriba indican depreciacin.
Fuente: BCRP
Grfi co I.18
Otros cambios de poltica econmica importantes fueron la fl exibilizacin

cambiaria y la liberalizacin fi nanciera. Como parte de las reformas a comienzos
de los aos noventa se abolieron los tipos de cambio mltiple y se permiti una cierta
flotacin del tipo de cambio. Tras unos primeros aos en los que el tipo de cambio
bilateral frente al dlar estadounidense se devalu, el tipo de cambio se ha manteni
do
relativamente estable (grfico I.18). De hecho, el ndice del tipo de cambio real mu
ltilateral
ha experimentado una cierta apreciacin en los ltimos aos. Esta apreciacin se debe en
gran medida al aumento de los precios de las materias primas y hubiese sido mayo
r si el
BCRP no hubiese aumentado el nivel de reservas de divisas internacionales, que p
asaron
de US$ 8 400 millones a finales de 1999 a US$ 14 000 millones a finales de 2005
y a
US$ 44 300 millones para fines de 2010. En el sector financiero se liberalizaron
los tipos
de inters y se permiti la entrada de capital extranjero. La crisis bancaria de fi
nales de
los noventa supuso un retroceso en el desarrollo del crdito al sector privado, po
r eso,
pese al crecimiento del sector bancario en los ltimos aos, todava el nivel del crdit
o en
relacin al PBI es bajo en comparacin con otros pases de ingreso parecido al del Per.
Es de destacar, sin embargo, la solidez del sistema financiero peruano como se d
emostr
durante la crisis econmica global.
Pero cmo podemos saber si el crecimiento econmico ha sido el resultado de
las polticas econmicas adoptadas? Para responder a esta pregunta tenemos que
modelizar el crecimiento de la economa de manera que podamos estimar un escenario
contrafactual sobre cul hubiese sido el desempeo econmico en ausencia de una u
otra reforma. El modelo ms utilizado supone elaborar regresiones con datos de muc
hos
pases que permitan identificar el impacto sobre el crecimiento de diversas variab
les que
captan los determinantes del crecimiento. Siguiendo a Loayza et al. (2005), pode
mos
clasificar los determinantes del crecimiento econmico en cinco grandes categoras:
(i) las
variables relacionadas con la posicin inicial de la economa, pues los pases con men
ores
niveles de renta tienen la posibilidad de crecer ms rpidamente que los pases ricos;
(ii)
las variables relacionadas con el ciclo econmico, que generan la propensin a crece
r
ms rpidamente si la economa se est recuperando de una recesin; (iii) las variables
que representan las polticas o reformas estructurales en reas como la educacin y la
generacin del capital humano en general, la profundidad financiera, la apertura c
omercial
y la provisin de infraestructura pblica; (iv) las variables que representan las po
lticas
de estabilizacin macroeconmica, como por ejemplo la inflacin; y, (v) las variables
relacionadas con condiciones externas, como por ejemplo los choques de trminos de
intercambio. Loayza et al. (2005) estiman economtricamente este modelo de crecimi

ento
para los pases latinoamericanos y obtienen los coeficientes relevantes para una s
erie de
variables que reflejan estas cinco grandes categoras. Aprovechando esos resultado
s para
Amrica Latina, Loayza (2008) estima la contribucin de cada una de las cinco grande
s
categoras determinantes del crecimiento econmico en el caso peruano.
te en el Per 29
Hay evidencias de que las reformas de poltica econmica ayudan a explicar el

renacimiento de la economa peruana. Lo primero que hay que constatar es que
el modelo economtrico estimado por Loayza et al. (2005) explica bien el crecimien
to
observado en el Per desde los aos ochenta hasta 2005 (ltimo ao del ejercicio). La
conclusin principal de Loayza (2008) es que la recuperacin del crecimiento econmico
en el Per desde los aos noventa se ha debido sobre todo a las reformas estructural
es
y de estabilizacin que se aplicaron desde entonces. Como se muestra en la tabla I
.3, el
modelo predice que el crecimiento anual del PBI per cpita del Per en los aos novent
a
habra sido 5,07 puntos porcentuales mayor que el obtenido en los ochenta (muy cer
ca
del aumento en el crecimiento obtenido del 5,03%). El grupo de variables que exp
lica la
mayora de ese aumento en el desempeo durante los noventa es el relacionado con las
polticas estabilizadoras. Las polticas de estabilizacin explican el 65% del increme
nto en
la tasa de crecimiento del PBI en los noventa. Si comparamos los aos 2000-05 con
los
noventa, el modelo predice que el desempeo econmico habra mejorado en 0,72 puntos
porcentuales (tambin muy cerca del aumento en el desempeo obtenido del 0,81%). Es
de resaltar que las variables que ms ayudan a explicar la mejora en el desempeo de
spus
de 2000 son aquellas relacionadas con las reformas microeconmicas (o estructurale
s)
que consiguen mejorar la capacidad productiva del pas a travs de una mejora del ca
pital
fsico o humano o de la productividad de los factores de produccin. Esto confi rma
que una vez alcanzada la estabilizacin macroeconmica, la fuente de mejoras en el
desempeo econmico tiene que venir por el lado de las reformas microeconmicas. Esto
supone una importante conclusin de cara al futuro, pues las mejoras en el desempeo
econmico del Per dependern ahora ms de variables como la formacin de capital
humano (en definitiva, acceso a educacin y salud de calidad) o la formacin de capi
tal
fsico (infraestructura).
Contribucin de diferentes factores al aumento
del crecimiento econmico en el Per
(Puntos porcentuales)
Tabla I.3
Determinantes del crecimiento 1990 s vs. 1980 s 2000-2005 vs. 1990 s
I Factores de convergencia
PBI per cpita inicial
0,29
0,29
-0,21
-0,21
II Factores cclicos
Brecha del producto inicial (PBI/PBI potencial)
0,51
0,51
0,43
0,43
III Reformas estructurales

1,30
1,05
Educacin (tasa de matrcula en educacin secundaria) 0,27 0,35
Profundidad fi nanciera (crdito al sector privado/PBI) 0,28 0,23
Apertura comercial (volumen de comercio/PDI ajustado estructuralmente) 0,22 0,17
Infraestructura (lneas telefnicas per cpita) 0,54 0,30
IV Polticas estabilizadoras
3,27
0,56
Infl acin 0,74 0,19
Volatilidad cclica (desviacin tpica de la brecha del producto) 1,08 0,37
Crisis bancarias sistemticas (frecuencia de las crisis) 1,45 0,00
V
Condiciones externas -0,31-0,24Trminos de intercambio (tasa de crecimiento) 0,17
0,42
Crecimiento de la economa mundial
-0,48
5,07
-0,67
0,72
Prediccin del modelo del crecimiento del PBI per cpita
Crecimiento del PBI per cpita obtenido
5,03 0,81
Fuente: Loayza 2008
La importancia de la estabilizacin y de las reformas estructurales para explicar

el crecimiento econmico es un resultado slido que se obtiene incluso usando
otras metodologas. Existen otros estudios de series temporales que tratan de capt
ar
el impacto de las reformas estructurales y la estabilizacin macroeconmica sobre el
crecimiento econmico del Per. Por ejemplo, un estudio del FMI (2007) concluye que
el aumento del crecimiento durante los aos noventa puede atribuirse en partes ms o
menos iguales a la estabilizacin macroeconmica, a circunstancias externas favorabl
es y
a las reformas estructurales. Son de esperar diferencias en los resultados puntu
ales dado
que las metodologas usadas difieren (por ejemplo, el estudio del FMI utiliza un nd
ice
de reformas estructurales, mientras que el de Loayza usa las variables desagrega
das),
pese a ello, los resultados principales es decir, la importancia de la estabiliza
cin y de las
reformas estructurales se mantienen.
Los desequilibrios econmicos fueron tan extremos antes de 1990 que exista
un gran potencial de crecimiento simplemente con el restablecimiento de la
estabilidad macroeconmica. Hay autores que desafan el punto de vista de que
las polticas econmicas nacionales pueden tener un gran efecto sobre el crecimiento
econmico. Esos autores escpticos argumentan que aunque las polticas econmicas
desempean un papel en el crecimiento econmico, sus efectos son generalmente
modestos. Basndose en datos histricos internacionales, Easterly (2005) explora el
impacto sobre el crecimiento de seis variables econmicas que capturan la orientac
in
de la poltica econmica: (i) la inflacin, (ii) la prima en el mercado paralelo de di
visas,
(iii) el ndice del tipo de cambio real, (iv) la profundidad financiera (M2/PBI),
(v) el saldo
presupuestario sobre el PBI y (vi) la apertura comercial. Easterly seala que los
coefi cientes
obtenidos son lo suficientemente pequeos como para que en la mayora de los casos
una mejora en las variables de poltica econmica no logre generar un gran aumento e
n
el crecimiento. Sin embargo, en el caso del Per los cambios en las variables de p
oltica
econmica fueron tan grandes a partir de 1990 que s pueden explicar el crecimiento
incluso si uno acepta la idea de que en general el impacto de las variables que
refl ejan
la poltica econmica puede ser modesto. Tomemos por ejemplo el caso de la infl acin:
desde 1960 solo ha habido siete pases en el mundo que han tenido ms de diez aos
con inflacin por encima del 50% y el Per es uno de ellos. Incluso dejando de lado
los
aos de hiperinfl acin de finales de los ochenta, si comparamos el perodo de 1980-88
(inflacin de 157% en promedio) con la segunda mitad del decenio de 1990 (infl acin
de
8,4% en promedio) las diferencias son tan grandes que el modelo emprico de Easter
ly
predice un aumento del crecimiento anual de 2,3 puntos porcentuales simplemente
debido a la cada de la inflacin. En conclusin, durante los aos noventa los ajustes
macroeconmicos fueron de tal magnitud que fueron suficientes para elevar el poten
cial
de crecimiento del Per. Una vez conseguida la estabilidad macroeconmica, esta se
vuelve condicin necesaria pero no suficiente para seguir empujando el crecimiento
econmico hacia arriba. Es aqu donde las mejoras en el capital humano y fsico del pas
se convierten en las condiciones necesarias para aumentar y mantener el crecimie
nto
econmico en el futuro.
te en el Per 31
Se ha dado un desarrollo ms incluyente?

El alto crecimiento econmico ha venido acompaado de una reduccin de la
pobreza, aunque todava hay zonas donde esta sigue siendo elevada. La pobreza
aument signifi cativamente durante 1985-90 con la hiperinfl acin y alcanz a ms de la
mitad de la poblacin en 1991. Con la estabilizacin macroeconmica la pobreza mejor
modestamente, pero aument en los aos siguientes como consecuencia de la crisis
econmica de 1998. La recuperacin del crecimiento de la dcada de 2000 empez a
tener un impacto importante sobre la reduccin de la pobreza solo a partir de 2005
,
cuando el crecimiento econmico se torn ms desconcentrado, afectando positivamente
a todos los sectores y a la mayora de las regiones del Per, generando empleo forma
l y
reduciendo la informalidad. Este chorreo del crecimiento econmico a partir de 2005
es el primer responsable de los buenos efectos en la reduccin de la pobreza. Entr
e 2005
y 2009, la pobreza cay del 48,7% al 34,8%, mientras que la pobreza extrema se red
ujo
del 17,4% al 11,5% (tabla I.4). Si bien es cierto que la reduccin de la pobreza e
n 2009
se concentr principalmente en zonas urbanas, en particular en Lima, y se desarrol
l a
un ritmo ms lento que en aos anteriores, la disminucin ininterrumpida de la pobreza
en estos ltimos aos es notable a pesar del aumento de la inflacin inducida
precio de los alimentos en 2008 y la disminucin del crecimiento econmico en
como resultado de la crisis econmica internacional. Pese a estos avances, la
dencia
de la pobreza sigue siendo muy desigual en trminos geogrficos, y en algunas
es
las tasas de pobreza superan el 60%, sobre todo en zonas rurales de la sierra
abla I.4).
Tasas de pobreza
2004-2009
(Porcentajes)
Tabla I.4
2004
Pobreza total
2005 2006 2007 2008 2009 (ppts*)
09-04
2004
Pobreza extrema
2005 2006 2007 2008 2009
09-04
(ppts)
Nacional
Costa urbana
Costa rural
Sierra urbana
Sierra rural
Selva urbana
Selva rural
Lima metropolitana
48,6
37,1
51,2
44,8
por el
2009
inci
region
(t
75,8
50,4
63,8
30,9
48,7
32,3
50,0
44,4
77,3
53,9
65,6
32,6
44,5
29,9
49,0
40,2
76,5
49,9
62,3
24,2
39,3
25,1
38,1
36,3
73,2
40,3
55,3
18,5
36,2
23,4
34,8
33,5
68,8
31,3
49,1
17,7
34,8
21,4
40,6
31,3
65,6
32,5
57,4
14,1
-13,8
-15,7
-10,6
-13,5
-10,2
-17,9
-6,4
-16,8
17,1
5,6
13,8
13,6
44,0
18,7
30,4
1,3
17,4
4,0
13,4
11,6
46,6
22,5
28,0
2,0
16,1
3,0
14,4
10,3
46,5
18,1
24,6
0,9
13,7
2,1
10,5
8,5
40,8
11,0
23,4
0,5
12,6
2,4
7,9
9,2
37,4
7,2
20,7
0,7
11,5
2,3
9,2
6,8
33,2
8,8
23,8
0,2
-5,6
-3,3
-4,6
-6,8
-10,8
-9,9
-6,6
-1,1
*ppts = puntos porcentuales
Fuente: INEI
Pese al progreso en la reduccin de la pobreza, existe una gran heterogeneidad a
lo ancho del territorio. Las mayores cadas de los ndices de pobreza en los ltimos ao
s
se han producido entre los residentes de zonas urbanas marginales. La mejora en l
as
zonas urbanas est asociada a la posibilidad de acceder a un mercado de mano de ob
ra
ms dinmico y con mejores ingresos y oportunidades de empleo en sectores intensivos
en mano de obra como el comercio, la construccin y la industria manufacturera. Po

r el
contrario, los incrementos en el bienestar en las zonas rurales han sido ms limit
ados.
En las zonas rurales, los hogares relacionados con la industria de la agroexport

acin
y aquellos con ingresos ms diversificados han podido mejorar su bienestar en mayo
r
medida. Sin embargo, aquellos hogares vinculados exclusivamente a la agricultura
han
visto solo pequeas reducciones en sus niveles de pobreza. As, la pobreza sigue sie
ndo
un problema particularmente grave en la sierra rural, donde el 66% de la poblacin
es
pobre y un tercio vive en la extrema pobreza.
La desigualdad se ha reducido solo ligeramente a nivel nacional. La desigualdad
del ingreso en el Per medida por los coeficientes de Gini o de Theil ha cado en los
ltimos cinco aos, en particular durante el bienio de alto crecimiento de 2007-08.
Sin
embargo, esta reduccin de la desigualdad ha sido moderada, sobre todo si se compa
ra
con la observada en otros pases de la regin como Brasil. Si bien los ingresos de l
os
ms pobres han crecido, lo que explica la cada de la tasa de pobreza, tambin es cier
to
que los ingresos de los deciles superiores crecieron moderadamente ms. Tambin se
ha dado un aumento en la polarizacin espacial de los ingresos entre grandes ciuda
des,
ciudades de tamao medio y zonas rurales. Sin embargo, s ha habido una reduccin de
las desigualdades al interior de esos espacios (es decir, dentro de las grandes
ciudades o
dentro de las ciudades de tamao medio o dentro de las zonas rurales). El efecto n
eto
es una cada moderada de la desigualdad. Pero el hecho mismo de que la desigualdad
no haya aumentado es un resultado destacable dado el contexto de crecimiento muy
elevado (como ha ocurrido por ejemplo en China), con altas desigualdades inicial
es y en
el que ciertos sectores han desempeado un papel protagnico. La evidencia sugiere q
ue
la cada de la pobreza y la desigualdad son el resultado principalmente de un crec
imiento
balanceado y distribuido.
Hay importantes mejoras en indicadores sociales, sobre todo en salud (por
ejemplo, malnutricin infantil). La desnutricin crnica ha comenzado a bajar en los
ltimos aos, una notable mejora en comparacin con los resultados estancados del
decenio de 1990. As, la desnutricin crnica para nios menores de 5 aos de edad
disminuy de 25,4% en 2000 a 22,6% en 2007 y a 18,4% en 2010. La reduccin de la
tasa de mortalidad infantil tambin ha sido un logro importante: 20 muertes por 10
00
nacidos vivos para el ao 2008, abajo de 33 por 1000 nacidos vivos para el ao 2000,
y est actualmente por debajo de la media de los pases latinoamericanos. Adems, la
cobertura de nacimiento institucional a nivel nacional ha aumentado en forma con
stante
desde 49% en el ao 2000 a 76% en 2007, sobre todo debido al fuerte incremento
en las zonas rurales. Las mejoras en los indicadores de salud son atribuibles a
mejores
niveles de vida, a la ampliacin de la cobertura sobre todo a travs del Seguro Integ
ral
de Salud (SIS), que se inici en 2001 y a otras intervenciones de salud pblica como
la
educacin sanitaria y una mejor gestin de los programas de inmunizacin y contra la
diarrea. Igualmente, el programa Juntos de transferencias condicionadas a los ms
pobres
est empezando a tener ya un impacto, contribuyendo a un aumento en la utilizacin d
e
servicios de salud y mejoras en gastos de alimentos de mayor calidad nutritiva (
Perova y
Vakis 2009).
Sin embargo, el Per se encuentra en el tercio inferior de pases de la regin
en lo que respecta a garantizar las mismas oportunidades para todos, lo que
contrasta con su liderazgo en otros ndices como el de Haciendo Negocios. El
ndice de oportunidades humanas (IOH), que mide la igualdad de oportunidades en el
te en el Per 33
acceso a los servicios sociales5, muestra al Per en el puesto nmero 13 de 17 pases

de
la regin para los que se ha estimado este indicador (tabla I.5). De nuevo, la div
ersidad
regional explica buena parte del pobre desempeo del Per en el IOH. Esto se puede v
er
claramente cuando se analiza el IOH a nivel subnacional, que se ha podido calcul
ar para
165 regiones subnacionales de un total de 15 pases latinoamericanos. El Per destac
a
por ser el nico pas que tiene regiones entre las 50 mejores (Lima metropolitana) y
entre
las 50 peores (costa rural, sierra rural y selva rural). El Per tambin tiene un de
sempeo
menor que el de la media de la regin Amrica Latina en algunos indicadores sociales
,
como por ejemplo los relacionados al acceso a agua potable y saneamiento. Solo e
l 68%
de la poblacin tiene acceso a saneamiento, lo que sita al Per en el puesto nmero 23
de 26 pases latinoamericanos.
Seleccin de ndices de desempeo del Per 2010 Tabla I.5
Ranking ndice de oportunidades ndice de haciendo negocios ndice de desarrollo human
o
humanas (Doing Business)
1 Chile Mxico Chile
2 Uruguay
Argentina
3 Mxico Colombia Panam
4 Costa Rica Chile Mxico
5 Venezuela, R.B. de Panam Costa Rica
6 Argentina Jamaica
7 Jamaica Repblica Dominicana Brasil
8 Ecuador Guatemala Venezuela, R.B. de
9 Colombia Paraguay Ecuador
10 Brasil Argentina Colombia
11 Repblica Dominicana Nicaragua Jamaica
12 Paraguay Uruguay Repblica Dominicana
Per
Per
13
Costa Rica El Salvador
14 Guatemala Brasil Paraguay
15 El Salvador Ecuador Honduras
16 Nicaragua Honduras Nicaragua
17 Honduras Venezuela, R.B. de Guatemala
Per
Nota: El cuadro muestra el ranking de los pases latinoamericanos para los que se
ha calculado el IOH.
Fuente: Banco Mundial, PNUD
Pese a ello, el Per ha mejorado en los ltimos aos en la provisin de
oportunidades. Aunque la desigualdad de oportunidades en el Per contina siendo
elevada, se han realizado avances considerables para subsanar el problema. El IO
H
muestra una mejora considerable entre 1995 y 2010 al compararse con otros pases d
e la
regin. De hecho, el Per estaba mucho ms lejos de la media latinoamericana en 1995
(cuando el ndice del Per apenas llegaba a 50,7 por 61,7 de la media en Amrica Latin
a
y el Caribe-ALC) que en 2010 (71,5 en el Per por 78,5 de la media en ALC). Tambin
ha disminuido la dispersin de los IOH calculados para las regiones del Per entre 1
995
y 2010. En efecto, el rea fuera de la capital del pas ha experimentado uno de los
mayores incrementos en el IOH en toda Amrica Latina. El crecimiento de la inversin
5 El IOH mide la tasa de disponibilidad de los servicios que son necesarios para
progresar en la vida (como, por ejemplo,
el agua potable), descontando o penalizando la tasa por cun desigual es la distribu
cin de esos servicios entre la
poblacin. As, dos pases que tienen la misma cobertura pueden tener distintos IOH si
los ciudadanos que no tienen el
servicio son todas mujeres, o todos indgenas o, en trminos generales, comparten un
a circunstancia personal que no est
bajo su control. En otras palabras, el IOH es la cobertura corregida por la equi
dad.
pblica en abastecimiento de agua, saneamiento y electricidad durante los ltimos aos

respalda una tendencia de disminucin de la desigualdad de oportunidades. A pesar
de
este progreso, la gran brecha de oportunidades an es un desafo para las autoridade
s.
I.3. Una mirada al futuro: cmo conseguir un desarrollo ms incluyente?
Lecciones de la experiencia internacional
Grandes esfuerzos a nivel mundial se han hecho para entender las causas que
explican el crecimiento econmico rpido y sostenido. Entre estos esfuerzos, en
abril de 2006 se cre la Comisin para el Crecimiento y el Desarrollo que reuni a 22
lderes de gobierno, sector privado y acadmicos, la mayora de pases en desarrollo, pa
ra
buscar respuestas a esta importante pregunta. Per fue representado en la Comisin p
or
Pedro Pablo Kuczynski, ex Primer Ministro. La Comisin fue liderada por Michael Sp
ence,
premio nobel de economa y ex rector de la escuela de negocios de la Universidad d
e
Stanford. A lo largo de un periodo de cuatro aos, la Comisin se encamin a tratar de
entender cules son las mejores polticas y estrategias para generar un crecimiento
rpido
y sostenido, acompaado por reduccin de pobreza. La Comisin considera que los
grandes desafos mundiales se pueden atacar ms fcilmente si hay progreso econmico
y mayores oportunidades para todos. La audiencia de la Comisin est formada por los
lderes de los pases en desarrollo. El financiamiento para este esfuerzo provino de
los
gobiernos de Australia, Suecia, Holanda y el Reino Unido, as como de la William a
nd
Flora Hewlett Foundation, y el Banco Mundial.
La Comisin para el Crecimiento y el Desarrollo seala en su reporte final de 2008
una serie de caractersticas comunes y polticas que explican los casos exitosos
de pases que han tenido un crecimiento alto y sostenido desde 1950. La Comisin
estuvo integrada por diecinueve prestigiosos lderes de pases de todo el mundo y do
s
renombrados acadmicos con el mandato de reunir las mejores interpretaciones sobre
las
polticas y estrategias que fundamentan el rpido crecimiento econmico y la reduccin
de la pobreza. Estos lderes se fijaron en los pases que haban logrado un crecimient
o
alto y sostenido, aquellos que desde 1950 haban conseguido crecer al menos veinti
cinco
aos continuos a una tasa mayor al 7%, y encontraron caractersticas comunes a todos
los casos de xito. Las lecciones aprendidas de esas
a
estructurar la discusin sobre los desafos hacia el
que no hay una receta nica o frmula mgica para el
reconocer que el conocimiento sobre los factores que
nmico
sigue siendo limitado.
experiencias nos sern tiles par

futuro, aunque tambin est claro
crecimiento. Es ms, hay que
explican el crecimiento eco
La Comisin encuentra caractersticas comunes en todos estos casos de xito.
Una mirada cercana nos indica que estos pases: (i) se integraron a la economa
internacional y aprovecharon las ventajas de la globalizacin; (ii) mantuvieron es
tabilidad
macroeconmica; (iii) lograron altas tasas de ahorro e inversin; (iv) dejaron a los
mercados asignar los recursos eficientemente; y, (v) tenan gobiernos comprometido
s con
una estrategia bien defi nida.
te en el Per 35
La Comisin tambin concluye que los factores de poltica crticos para un

crecimiento sostenido son:
Altos niveles de inversin pblica y privada (en exceso a 25% del PBI) con important
es
contenidos de inversin en capital humano (al menos 7-8% del PBI en educacin, salud
y capacitacin) y en infraestructura fsica (al menos 5-7% del PBI).
Liderazgo poltico con un gobierno que sea creble, crecientemente capaz y compromet
ido
con la estrategia de crecimiento.
Un compromiso con la igualdad de oportunidades, dando a cada uno de los habitant
es
del pas las mismas opciones para beneficiarse de los frutos del crecimiento. Pero
las
mismas oportunidades no significan los mismos logros y de hecho en algunos momen
tos
las tasas de desigualdad pueden elevarse con el proceso de crecimiento. Sin emba
rgo,
un crecimiento incluyente y niveles de desigualdad moderados son importantes par
a no
comprometer el proceso y sus resultados.
Un anlisis del Banco Mundial sobre el crecimiento econmico en Amrica Latina
coincide en esas caractersticas comunes que explican los casos de crecimiento
alto y sostenido. Hace pocos aos, el Banco Mundial realiz un estudio regional sobr
e el
crecimiento econmico en Amrica Latina y el Caribe, examinando en concreto la relac
in
entre crecimiento y reduccin de la pobreza (Banco Mundial 2006a). Si bien este es
tudio
regional precede al de la Comisin para el Crecimiento y el Desarrollo, las conclu
siones
coinciden. En particular, el estudio regional subraya la importancia de invertir
en los
pobres, en mejorar su capital humano y sus oportunidades, pues tales inversiones
son
rentables para la sociedad en su conjunto. Tambin coincide en que los elementos c
laves
que debieran estar presentes en todos los pases incluyen estabilidad macroeconmica
,
apertura comercial e intervenciones dirigidas a alcanzar altos niveles de educac
in en la
poblacin y la mejora de la infraestructura del pas. A continuacin resumimos algunos
de los mensajes principales de ambos anlisis.
Ningn pas ha logrado mantener un crecimiento rpido sin tener al mismo
tiempo tasas de inversin pblica en infraestructura, educacin y salud
extraordinariamente altas. Tales inversiones sientan las bases para la creacin de
nuevas industrias y aumentan la rentabilidad de las empresas privadas, que neces
itan
tener empleados sanos y educados, caminos transitables y electricidad y comunica
ciones
confiables. En este sentido, la Comisin resalta que no se suele prestar la debida
atencin
al gasto en infraestructura. Sin embargo, los altos niveles de inversin pblica no
deben
poner en riesgo la estabilidad macroeconmica. Por ello, es necesario que existan
sufi cientes ingresos y efi ciencia en el sector pblico para poder tener los nive
les de gasto
necesarios para cerrar las brechas en capital fsico y humano.
Las estrategias de crecimiento tienen mayor xito cuando encierran la promesa
de igualdad de oportunidades y ofrecen a todos los habitantes las mismas
posibilidades de gozar de los frutos del crecimiento. Esto se debe en parte a qu
e
el mismo acceso a determinados servicios bsicos por ejemplo la sanidad es un bien
deseado por la poblacin, independientemente del impacto de la salud en el crecimi
ento.
Pero tambin, como se resalta en el estudio regional mencionado arriba, porque
la pobreza puede generar una serie de crculos viciosos. Por ejemplo, los estudian
tes
pobres que deben asistir a colegios deficientes y obtener beneficios voltiles por
su
capital humano, invierten poco en educacin. Los empresarios pobres, excluidos de

los
mercados de capitales, invierten poco en buenos proyectos. Las regiones pobres,
carentes
de infraestructura, no pueden atraer inversiones y cuentan con un menor nmero de
ciudadanos capaces de adoptar, manejar o generar nuevas tecnologas. Los pases pobr
es,
incapaces de moderar las disparidades en el ingreso, encuentran que las tensione
s sociales
se exacerban, lo que a su vez frustra la generacin de un clima de negocios saluda
ble.
Los casos de pases exitosos comparten otra caracterstica: un gobierno con
capacidad, credibilidad y compromiso con polticas que favorecen el crecimiento.
Se requiere que los dirigentes polticos de un pas asuman un compromiso a largo pla
zo y
lo lleven adelante con paciencia, persistencia y pragmatismo. Los casos exitosos
apuntan
a la importancia del liderazgo y una gestin de gobierno eficaz. El crecimiento a
un ritmo
tan rpido y durante un perodo tan prolongado demanda un fuerte liderazgo poltico.
En el Per, el mantenimiento de las polticas econmicas prudentes refleja el compromi
so
poltico de administraciones sucesivas; mantener esa continuidad es clave. Despus d
e
las reformas econmicas aplicadas entre 1990 y 1992, el mantenimiento y avance por
los presidentes Toledo y Garca de las polticas macroeconmicas prudentes ha sido
fundamental para lograr el mejor desempeo econmico que se describi anteriormente
y as cosechar los frutos de un alto crecimiento y reduccin de la pobreza. En este
sentido,
resulta vital mantener el compromiso con una gestin macroeconmica moderada. En
este punto no hay lugar para la complacencia. A finales de los noventa hubo un b
reve
lapso en el que se debilit el compromiso poltico con la estabilidad macroeconmica y
,
como hemos visto, el equilibrio fi scal registr un dfi cit primario de 1999 a 2002
.
Tambin es importante que el crecimiento econmico sea sostenido. Los benefi cios
del crecimiento econmico son realmente importantes cuando este es sostenido, evit
ando
crisis en las que en pocos aos de crecimiento negativo se pueda deshacer el camin
o
andado con grandes dificultades. Como muestra la tabla I.6, muchos pases de ingre
so
bajo cuando crecen lo hacen a tasas altas, pero sufren numerosas crisis hasta el
punto que
en un tercio de los aos sufren contracciones en sus economas y estas son mucho ms
severas (ms del doble) que en pases con mayor ingreso y estabilidad macroeconmica.
Una de las caractersticas que distingue a los pases de mayor ingreso es precisamen
te
que, si bien no crecen a tasas muy altas, lo hacen en la gran mayora de aos, con a
penas
un 16% de aos en los que sufren crecimientos negativos.
Crecimiento medio en pases de diferente ingreso per cpita Tabla I.6
Ingreso per Nmero de Porcentaje de Nmero de Porcentaje de Crecimiento Crecimiento
cpita en 2000 pases la poblacin pares pas-ao aos con crecimedio

en aos medio en aos
mundial en la muestra miento positivo con crecimiento con crecimiento
positivo negativo
<US$ 20 000 153 87% 5678 66% 5,4% -4,9%
>US$ 20 000* 27 13% 1336 84% 3,9% -2,3%
* Excluye a los pases petroleros de Qatar, Emiratos rabes Unidos, Kuwait y Brunei.
Fuente: North, Wallis y Weingast 2009: 5
te en el Per 37
Si la economa peruana hubiese crecido a un 3,5% per cpita desde 1982, tendra
hoy ms del doble de ingreso per cpita medio del que tiene. Comenzamos nuestro
anlisis de la historia econmica reciente del Per mostrando en los grficos I.1 y I.2
la alta volatilidad de su crecimiento econmico en los ltimos treinta aos, y que el
nivel de ingreso per cpita de 1981 solo se pudo recuperar un cuarto de siglo desp
us.
Terminamos ahora este anlisis con un clculo sencillo: qu hubiese pasado con el
ingreso per cpita si la economa peruana hubiese podido crecer a un 3,5% de manera
ininterrumpida desde 1981? La respuesta es que el PBI per cpita peruano sera hoy ms
del doble del que disfrutan los peruanos en la actualidad. En concreto, frente a
los US$
2915 de ingreso per cpita medio (en dlares de 2000), los peruanos tendran un ingres
o
per cpita medio de US$ 6179, un 212% mayor. Estos clculos sencillos no hacen sino
resaltar la importancia de mantener el crecimiento de manera sostenida en el tie
mpo.
Esto es as incluso con tasas de crecimiento econmico que el Per ha demostrado que
son alcanzables. De hecho, hemos elegido un 3,5% de crecimiento del PBI per cpita
,
un valor menor del crecimiento per cpita observado en el perodo 2000-09, cuando se
alcanz un 3,8% de promedio pese a la crisis econmica global de 2009.
Tres grandes desafos para el Per para conseguir un desarrollo ms
incluyente, con oportunidades para todos
Los grandes desafos planteados aqu surgen tanto de un anlisis del desempeo
econmico del Per como de los casos exitosos en el contexto internacional. Por
un lado, el anlisis de la historia econmica ms reciente del Per realizado en este ca
ptulo
nos sugiere que la estabilidad macroeconmica ha sido clave para explicar el creci
miento
en los aos noventa, pues el manejo macroeconmico distaba tanto del ptimo que el
pas tena mucho que ganar corrigiendo los desequilibrios macroeconmicos. Al cerrar
la brecha en el manejo macroeconmico y situarse entre los pases con buen manejo
macroeconmico en la dcada de 2000, la principal fuente del crecimiento pasa a ser
cada vez ms las reformas microeconmicas y sectoriales que permiten un crecimiento
de
la competitividad de los trabajadores y las empresas peruanas.
La estabilidad macroeconmica se convierte en condicin todava necesaria pero
ya no suficiente para un crecimiento econmico alto y sostenido. La mejora del
capital fsico y humano se transforma en ingrediente crtico para asegurar el desarr
ollo
sostenido del pas. Para ello es indispensable mejorar la efectividad del sector pb
lico en
contribuir a la mejora del capital fsico y humano. El anlisis economtrico presentad
o
aporta evidencia emprica a este respecto. Por otro lado, un anlisis de los casos d
e pases
exitosos que han conseguido mantener un crecimiento alto y sostenido en el tiemp
o
concuerda plenamente con el anlisis anterior.
As, del anlisis de casos exitosos del contexto internacional se destaca la

necesidad de mantener tasas altas de inversin pblica en infraestructura,
educacin y salud, as como la importancia del liderazgo y gestin de un gobierno
efi caz. Por ltimo, de los casos exitosos internacionales tambin resalta la import
ancia de
garantizar la igualdad de oportunidades y ofrecer a todos los habitantes las mis
mas
posibilidades de gozar de los frutos del crecimiento.
Teniendo en cuenta estos dos anlisis de la situacin peruana y de los casos exitoso
s
internacionales, y dejando claro que los tres desafos aqu resaltados no agotan el
universo
de reas a mejorar, el Per necesita dirigir sus esfuerzos a lograr:
Un Estado ms comprometido, con mayor credibilidad y ms efectivo que sirva a todos
los peruanos.
Un capital humano ms desarrollado, que permita a todos los peruanos mejorar sus
oportunidades de encontrar buenos empleos y ayudar a mantener las altas tasas de
crecimiento.
Una mejor infraestructura fsica que sirva de empuje para el crecimiento econmico y
que cierre las brechas de desigualdad que an existen en el Per.
Los siguientes tres captulos se concentran en analizar tales desafos y presentan o
pciones
de poltica pblica para lograr estas metas y llevar al Per a sostener un alto ritmo
de
crecimiento con mayor inclusin.
te en el Per 39
Per en el umbral de una nueva eraPer en el umbral de una nueva era

captulo II
Gobernabilidad en el Per:
coordinacin y rendicin
de cuentas en un Estado
descentralizado1
II.1. Introduccin
El Per viene creciendo desde los aos noventa, pero este crecimiento no se ha
traducido en mayores niveles de equidad. Si bien hoy la pobreza se ha reducido,
los resultados son an insuficientes con respecto a la meta de que todos los ciuda
danos
hayan visto ampliadas sus oportunidades de desarrollo social y econmico. Los logr
os
en algunos servicios sociales entre otros, la calidad de la educacin y en salud pbl
ica
estn en muchos casos por debajo de pases con ingresos menores.
El desafo para el Per es determinar cmo revertir esta tendencia y lograr un
Estado efi ciente. Cada vez es ms amplio el consenso acerca de que entre todos lo
s factores
que pueden contribuir a que el ingreso de un pas crezca con calidad, son determin
antes
las instituciones y las reglas de juego as como los incentivos que estas generan
para el
ejercicio del poder y el uso de los recursos pblicos. Si bien el Per es un pas que
hace ya
bastantes aos que es democrtico, todava enfrenta las debilidades propias de pases re
cin
democratizados, como es el caso de su vulnerabilidad a polticas clientelistas y p
oco efectivas2.
El Per enfrenta un desafo muy particular de gobernabilidad. Los indicadores de
gobernabilidad posteriores al ao 1998 demuestran que los mayores niveles alcanzad
os
en el rubro voz y rendicin de cuentas durante el proceso de democratizacin no
se han traducido simultneamente en un mayor nivel de efectividad del gobierno o d
e
calidad regulatoria (grfico II.1). La efectividad del gobierno cae sustancialment
e durante
el perodo de los gobiernos democrticos y solo en aos recientes se recupera en forma
gradual, aunque sin alcanzar los niveles anteriores.
Indicadores de gobernabilidad en el Per
1998-2009
Grfi co II.1
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Voz y rendicin
de cuentas
Estabilidad
poltica
Efectividad
del gobierno
Calidad
regulatoria
Estado de
derecho
Control de
corrupcin
1998
2000
2003
2005
2007
2009
Fuente: Base de datos del Banco Mundial
1 Este captulo fue preparado por Jonas Frank con la colaboracin de Fernando Rojas.
2 Vase al respecto Keefer 2003, 2007; Acemoglu et al. 2005; Acemoglu y Robinson 2
008a y 2008b; Rodrik 2000.
Captulo II Gobernabilidad en el Per: coordinacin y rendicin de cuentas en un Estado
descentralizado 41
Qu factores pueden explicar esta tendencia? Y qu hacer para alcanzar una

mayor efectividad del gobierno? En el caso del Per parece ser determinante el
restablecimiento de la confianza en el gobierno. Esto requiere de un sector pblic
o con
una clara visin de las prioridades del desarrollo, eficiente y sobre todo que rin
da cuentas
en todos los niveles de gobierno. Desde la identificacin y formulacin de prioridad
es, su
implementacin as como el control y la evaluacin, todo agente o unidad de gobierno
debera ser plenamente responsable de alcanzar las metas propuestas; y los niveles
de
direccin deben de asegurar que la maquinaria estatal est en capacidad de cumplir c
on
los compromisos electorales, las metas prioritarias de la administracin o los obj
etivos
primordiales del presupuesto anual ofrecidos a los peruanos.
En el Per, sin embargo, los diversos sectores de la administracin no comparten
una visin estratgica comn. Las acciones del Estado aparecen fragmentadas en
cientos de iniciativas, proyectos y programas. En los sectores operan diferentes
ministerios
y agencias que proponen sus propias polticas. Esto en parte es resultado del sist
ema
poltico y electoral que favorece acciones aisladas y de pequeo impacto, y tambin de
una descentralizacin que no suma acciones coordinadas entre niveles de gobierno s
ino
que las atomiza en ms de dos mil entidades pblicas del nivel subnacional. Como las
responsabilidades de los gobiernos locales no son claras, se crea un terreno pro
picio a
iniciativas o acciones duplicadas. Esto no facilita una clara visin de las metas
prioritarias
del gobierno ni la identificacin certera de la responsabilidad de cada nivel y ca
da unidad
en la produccin de las metas comunes. Adems, muchas de las regiones y gobiernos
locales no tienen suficiente control sobre los insumos necesarios para producir
los servicios
pblicos, o este es tan limitado que no hay un uso efi ciente de los recursos.
Para examinar estos desafos, la seccin II.2 discute la distribucin de
responsabilidades a lo largo del ciclo de las polticas pblicas en el Per: (i) en la
identificacin de prioridades y metas; (ii) en la implementacin, incluida la distri
bucin de
tareas entre los actores involucrados, y (iii) en el control y evaluacin ex post.
La seccin
II.3 pone de manifiesto que los desafos del Estado peruano no son exclusivos de e
ste,
y que es factible ajustar y adoptar ciertas medidas de los pases de la OCDE, incl
uidos
algunos de Amrica Latina, para mejorar la efectividad del gobierno. Finalmente, l
a
seccin II.4 plantea opciones de poltica pblica que podran contribuir a restablecer l
a
efectividad y la confi anza en la capacidad del Estado democrtico.
II.2. Responsabilidades en polticas pblicas
Identificacin de prioridades: quin y cmo se las defi ne?
En el nivel central de gobierno

La identifi cacin de prioridades ha sido liderada por los diferentes sectores, co
n
lo cual se ha debilitado el nivel central de gobierno. Quiz debido a la gran rapi
dez
con la que se ha introducido la gestin por resultados en el Per, falta un puente e
ntre,
por un lado, las promesas hechas durante la campaa electoral y las amplias metas
de los
planes de desarrollo, de inauguracin presidencial o de rendicin anual de cuentas a
nte el
Congreso y ante la Nacin y, por otro, las metas que efectivamente propone cada ag
encia
de gobierno. La gestin por resultados no ha escapado a la presin de los sectores y
de
los sistemas, que postulan sus propios productos y procedimientos como metas a l
ograr, y
desatienden las metas comunes o las metas estratgicas del conjunto de la administ
racin,
lo cual menoscaba el potencial impacto de la accin del conjunto del gobierno.
El presupuesto por resultados, bajo el liderazgo del Ministerio de Economa y
Finanzas, trata de establecer el puente arriba mencionado. De hecho, el Per no es
el nico pas en enfrentar estos desafos. En otros pases de la regin, frente a situacio
nes
similares, algunos presidentes han reaccionado con autoridad para imponer sus me
tas
prioritarias a todo el aparato burocrtico y pedir rendicin de cuentas por su contr
ibucin
a las metas del gobierno. En el Per, en cambio, el sistema de presupuesto gestion
ado
por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) busca llenar el vaco con la postulac
in
de programas presupuestarios estratgicos que son incluidos en los proyectos de ley
anual de presupuesto sometidos a consideracin del Legislativo. Conocido es que lo
s
ministros de Economa ponen esmero en la vigilancia de la sostenibilidad fiscal de
l pas;
y los resultados macroeconmicos destacan los mritos del MEF respecto de su mandato
principal. Adicionalmente a sus responsabilidades de sostenibilidad macroeconmica
,
incluidas las de equilibrio y efi ciencia fiscales, el MEF busca llenar el vaco r
einante en las
definiciones de poltica y en la articulacin de la accin administrativa. Para ello i
nterviene
en la priorizacin de metas y en el control de resultados extendiendo su mbito de
competencia y la institucionalizacin de la prctica de rendiciones de cuentas secto
riales
ante el MEF en materia de resultados de los programas estratgicos del gobierno.
Todo ello ocasiona un nuevo riesgo de gestin, en este caso que los dems sectores
de la administracin pblica que no han participado en la definicin de la estrategia
se
resistan veladamente a esta o no se comprometan proactivamente con ella y privil
egien
los mandatos particulares de su ministerio o agencia, descuidando las prioridade
s del
conjunto del gobierno3.
Surge entonces la pregunta de por qu falta hoy el puente
arriba mencionado.
Parcialmente, se debe a las caractersticas singulares del sistema poltico: el Per s

e
caracteriza por un fuerte sistema presidencial de gobierno4. Un marcado rgimen
presidencial como el del Per es, en principio, favorable a la direccin comn de las
polticas
y de la administracin. Su rgimen presidencial permite potencialmente materializar
polticas en leyes y comprometer, como responsabilidad presidencial con los electo
res,
resultados de calidad. Pero un presidente investido de tales poderes corre el ri
esgo de
actuar por s mismo, sin buscar los consensos ni hacer las concesiones propias de
un
rgimen parlamentario o de un sistema de gabinete, e incluso de regmenes presidenci
ales
con mayores controles y contrapesos entre los diferentes poderes. Esta situacin t
ambin
resulta de la debilidad del vnculo entre el presidente y su propio partido poltico
(Corvetto
2009: 201); la incertidumbre del respaldo de su partido le brinda mayor margen d
e libertad
para que sea por s mismo responsable de los resultados de su gestin. Lo paradjico d
e
la situacin es que, no obstante los enormes poderes presidenciales, en el Per se h
a
manejado con mucha cautela el ejercicio del poder presidencial para fines de tra
zar el
rumbo del sector pblico y cohesionar programticamente el nivel central de gobierno
.
3 El afn de los ministerios de Economa por asegurar la accin cohesionada del conjun
to de gobierno es un riesgo mayor
en aquellos casos en los que el centro de gobierno no ocupa este espacio. Obsrves
e por ejemplo que, en el caso de una
administracin pblica eficaz y ordenada como la chilena, ese empeo llev al despropsito
de implantar un programa
de mejoramiento de las capacidades de gestin, concebido y manejado desde la Direc
cin de Presupuestos de ese pas,
con metas y procedimientos que se volvieron crecientemente ajenos a las necesida
des de fortalecimiento y los resultados
propios de cada agencia de gobierno.
4 Vase al respecto Pease Garca 2010; Grompone y Barrenechea 2010; Abrua Puyol 2010.
descentralizado 43
Con este trasfondo, es comprensible que la capacidad tcnica sectorial no exista

en todas las instancias del nivel central. Este es el caso para los rganos de con
trol y
asesora de la Presidencia de la Repblica, que no seran lo sufi cientemente especial
izados
para traducir los propsitos del gobierno en compromisos sectoriales especfi cos para
las
que los ministros y los jefes de agencias autnomas deben responder en ltima instan
cia.
En cambio, esa capacidad sectorial, basada en cuadros profesionales especializad
os, s la
han congregado otras instancias del gobierno como es el caso del MEF. En la prcti
ca,
muchas de las prioridades y la identificacin de polticas nacen en los ministerios
sectoriales; y si bien en la Presidencia se agregan estas polticas a un Plan de G
obierno,
no se realiza all una discusin detallada de las reformas intersectoriales o de las
metas
sectoriales propuestas. Aunque se consider que el papel de la Presidencia del Con
sejo
de Ministros (PCM) fuera precisamente de apoyo a la gestin del primer mandatario,
al estilo de los ministerios de la Presidencia, Gobierno o Interior, como se pra
ctica en
otros pases de rgimen presidencial, el propio sistema presidencial ha impedido en
la
prctica que cumpla con esta funcin5. Ello ha generado un presidente potencialmente
fuerte pero carente de un entorno administrativo suficiente para ejercer las fun
ciones
gerenciales del conjunto del sector pblico, semejante al entorno que cada vez ms
tienen las presidencias a nivel internacional.
Aunque en el gabinete ministerial se da efectivamente gran parte de la discusin
de prioridades y la coordinacin de polticas, son pocos los incentivos para
generar una visin intersectorial. Las discusiones se realizan a partir de las ini
ciativas
sectoriales, pero en la prctica los criterios del equilibrio presupuestario y la
sostenibilidad
fiscal son determinantes para fijar las prioridades. Por ello, como se seala ms ad
elante,
el presupuesto no es una herramienta efectiva para la asignacin de recursos a las
prioridades del gobierno (Carranza et al. 2006).
De esta manera, en las relaciones entre las agencias centrales, la prevalencia
del MEF debilita a otras posibles instancias coordinadoras, incluido el propio
gabinete ministerial. La fortaleza relativa del MEF frente a las dems agencias de
l
Estado es superior a la de muchos otros pases, lo que se explica por sus xitos en
la
preservacin de la sostenibilidad fiscal y su contribucin al equilibrio macroeconmic
o,
amn de ser una de las pocas entidades del nivel central que ha sabido institucion
alizar
sus procedimientos y crear una cultura organizacional propia.
El resultado de lo expuesto es la debilidad del centro de gobierno , constituido
por la Presidencia, la PCM y el MEF. Este centro no cuenta con las herramientas
ni las estructuras que le permitan cumplir con las funciones de apoyo a las deci
siones
programticas del Presidente ni el consiguiente control de los resultados de cada
sector.
Tampoco existe en el Per la prctica, corriente en los pases de la OCDE, de rendicin
pblica de cuentas ministeriales ante el Presidente por los resultados prioritario
s de
sus respectivas gestiones, en especial su particular contribucin al logro de las
metas
prioritarias del conjunto del gobierno.
5 La existencia de la figura del Primer Ministro como presidente del Consejo de
Ministros (PCM) es bastante particular
en el panorama latinoamericano. Si bien frecuentemente se la considera como un e
ngendro de los sistemas de gabinete
o de sistemas que separan las funciones de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno,
en la prctica el papel de la PCM ha
variado, dependiendo de las preferencias presidenciales. Por otro lado, la funcin
del Primer Ministro es principalmente
la de remediar los confl ictos polticos, diferencindose as del Ministerio del Inter
ior, que se ocupa de gerenciar el cuerpo
policial. Un rol creciente del Primer Ministro es el de interactuar y solucionar
problemas con los gobiernos subnacionales,
que con el proceso de descentralizacin se han vuelto ms importantes. En aos recient
es, una funcin adicional de la
PCM es la de coordinar la modernizacin de las instituciones.
Las relaciones con el Legislativo tampoco generan incentivos para desarrollar la

esencial capacidad coordinadora en el Ejecutivo. Una de las razones es el sistem
a
electoral. Los candidatos se presentan en lista cerrada pero desbloqueada (Sivina
2009).
As, el elector puede alterar el orden interno de los candidatos de la lista de su
preferencia.
Esto tiene varios efectos: por un lado, incentiva una poltica individualista por
parte de
los lderes electos; y, por otro, debilita la funcin de los partidos para la agrega
cin de
intereses. Es notable el alto nmero de partidos representados en el Legislativo c
omo otro
fenmeno que es alentado por el sistema electoral.
Esto implica que los ministros sectoriales deban invertir considerables esfuerzo
s
en convencer uno a uno a los legisladores para el apoyo poltico a sus proyectos
de ley6. Por eso, no es inusual que se creen relaciones de reciprocidad y se can
jean
determinados apoyos para otros proyectos. Esto no siempre contribuye a que las
iniciativas sectoriales mantengan su calidad tcnica en el proceso de discusin, anli
sis y
aprobacin. Solo en forma excepcional los ministros presentan una nueva poltica ant
e
comisiones del Congreso. Adems, los ministros saben que el xito en la aprobacin de
iniciativas legales no radica necesariamente en la persuasin o en el lobby progra
mtico
o por resultados esperados ante cuerpos colegiados. De este modo, el vaco que dej
a la
falta de prioridades claras de gobierno se presta a la atomizacin de las ya fragm
entarias
iniciativas sectoriales legislativas; estas iniciativas animan prcticas clienteli
stas, lo que
redunda en el desprestigio de todo el ciclo de la poltica pblica.
En el nivel descentralizado funcionalmente: los Organismos Pblicos
Descentralizados
Los ministros sectoriales enfrentan una serie de desafos para poder
responsabilizarse plenamente por sus propias metas. Juegan un rol clave en este
proceso los Organismos Pblicos Descentralizados (OPD), creados en vista de la lim
itada
agilidad del aparato burocrtico tradicional. Estos organismos han sido establecid
os fuera
de las estructuras de los ministerios, la mayora de veces, con el fin de evitar e
l rgimen
laboral pblico y poder gerenciar mejor y con mayor flexibilidad asuntos sectorial
es
especializados7. Algunos tienen presupuesto separado. Los OPD, con sus equipos
tcnicos propios, tambin participan en la formulacin e implementacin de polticas, lo
que representa un reto para las autoridades sectoriales en lo que se refiere a g
uardar la
coherencia programtica del sector.
Llama la atencin la similitud de este reto con el de pases de la OCDE. Aunque
con diferente motivacin8, el crecimiento de agencias autnomas ha generado en estos
el debilitamiento de la cohesin programtica y de la rendicin de cuentas del sector

pblico. Por ello, en esos pases est abierto el debate sobre el rol del centro de go
bierno
y la manera de fortalecerlo.
6 A la inversa, cabe sealar que en pases de limitada institucionalidad como el Per,
contar con mayora parlamentaria,
ejercida por el partido de gobierno o conseguida gracias a la conformacin de coal
iciones, no asegura la aprobacin
congresal de las propuestas del Ejecutivo [ ] (Corvetto 2009: 203).
7 En los programas sectoriales es el caso, por ejemplo, del Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria (PRONAA) en
el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). Tambin existen para entes
de regulacin (Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual, INDECOPI
), y de recaudacin (como la Superintendencia
Nacional de Administracin Tributaria, SUNAT).
8 En pases de la OCDE como Gran Bretaa, Nueva Zelanda y otros, la motivacin princip
al ha sido la de separar la funcin
de formulacin de polticas, la regulacin y la implementacin o entrega del servicio.
descentralizado 45
En el nivel descentralizado territorialmente: gobiernos regionales y locales

El Per no logr definir claramente las responsabilidades de los gobiernos
departamentales y municipales en el proceso de descentralizacin que se inici
en 20029. Aunque la Ley de Bases de la Descentralizacin listaba y detallaba ms de
170 competencias para los gobiernos subnacionales, lo que se aplic esencialmente
fue
un modelo de servicios de responsabilidad compartida que demanda una sofi sticad
a
coordinacin entre todos los niveles de gobierno. Sin embargo, no se ha desarrolla
do un
marco institucional que fortalezca dicho modelo, sobre todo teniendo en cuenta e
l elevado
nmero de gobiernos locales (ms de 1800) existente en el pas. Algunas de las causas
o
de las manifestaciones de la falta de coordinacin intergubernamental son las sigu
ientes:
Las diferentes comisiones responsables de impulsar la estrategia de descentraliz
acin
han tenido una vida relativamente corta10. El Consejo Nacional de Descentralizac
in,
de por s dbil, fue eliminado en 2007 y fusionado con el Consejo de Ministros. Los
gobiernos departamentales reaccionaron creando sus propias organizaciones para l
a
representacin de sus intereses como, por ejemplo, la Asamblea Nacional de Gobiern
os
Regionales (ANGR).
Por otra parte, los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) no han sido creados en
todos los departamentos y tampoco tienen una clara divisin de responsabilidades c
on
los cuerpos electos de los gobiernos departamentales.
La Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per (REMURPE) es una asociacin con
fines gremiales que responde a sus propios intereses y, por tanto, su objetivo p
rincipal
no puede ser la coordinacin de polticas pblicas.
Diversos ministerios sectoriales han aplicado convenios de gestin con gobiernos
regionales11. Estos convenios fijan metas de calidad de servicio en competencias
recientemente transferidas; en muchos casos, esos convenios no estn coordinados c
on
otros esfuerzos, como el del presupuesto por resultados impulsado por el MEF.
As, los intereses subnacionales no disponen de canales adecuados que faciliten la
bsqueda de prioridades. Estos intereses se expresan en forma aislada, son canaliz
ados por
legisladores individuales, buscan plasmarse por intermedio de las asociaciones d
e gobiernos
locales, o llevan al conflicto abierto con los intereses de otros gobiernos subn
acionales o
del gobierno central. Eso puede hacer ineficiente el proceso de bsqueda de priori
dades.
Si la descentralizacin implica que haya menos barreras para que actores provenien
tes de
distintas realidades participen en un proceso coordinado y especializado de form
ulacin de
polticas pblicas, el Per no lo ha logrado. Lo que existe hoy es una superposicin de
cuatro
niveles de gobierno, a los que se agregan juntas, comisiones y asociaciones, que
fi nalmente
elevan los costos de transaccin para coordinar las polticas de gobierno. Por lo de
ms, el
intento de agrupar a los departamentos en regiones o suprarregiones capaces de d
isear e
implementar polticas ms globales de desarrollo ha fracasado hasta ahora.
9 Tampoco se logr conformar regiones. Creados los gobiernos departamentales, no h
aba incentivos para la regionalizacin
y una descentralizacin ms profunda.
10 Este es el caso, por ejemplo, del Consejo Nacional de Descentralizacin, creado
por la Ley de Descentralizacin de 2002.
11 Estos son los ministerios de la Mujer y Desarrollo Social; de Agricultura; de
Educacin; de Trabajo y Promocin del
Empleo; de Salud; de Energa y Minas. Estn en proceso los de los ministerios de Com
ercio Exterior y Turismo; de la
Produccin; de Transportes y Comunicaciones; de Vivienda, Construccin y Saneamiento
, y la Presidencia del Consejo
de Ministros.
Responsabilidades en la implementacin de polticas

El gobierno tiene a su disposicin una serie de herramientas para la implementacin
de polticas. En este apartado se analiza tres reas clave: (i) el presupuesto, (ii)
la inversin
pblica y (iii) los recursos humanos. Los ejemplos intentan ilustrar los dilemas y
los desafos
que enfrenta el aparato pblico para la determinacin de responsabilidades y la rend
icin
de cuentas necesarias para un Estado ms efectivo.
(i) El presupuesto: con limitaciones para asegurar responsabilidades sobre las
metas sectoriales
El proceso presupuestario en el Per se sustenta en un conjunto de principios
internacionales de buen manejo de recursos. Destacan sobre todo las reglas de
responsabilidad fiscal, que han establecido un marco de control a las fi nanzas
pblicas.
Pero este marco tiene ms candados y todas las llaves estn en el MEF que elementos
para permitir una gestin basada en la toma de decisiones por parte de los respons
ables
sectoriales (ministros), o de OPD o gobiernos subnacionales.
El presupuesto no facilita la fijacin de prioridades sectoriales y no es
una herramienta que posibilite a los ministerios asumir plenamente la
responsabilidad sobre sus metas. Es conocida la rigidez del instrumento12. Una
limitante para las asignaciones intersectoriales la constituyen los pliegos pres
upuestarios:
existen aproximadamente 150 pliegos pero solo alrededor de 20 ministerios , lo que
resulta ineficiente para fijar las grandes lneas sectoriales prioritarias13. De h
echo, y salvo
algunas excepciones, las prioridades presupuestarias no han variado mucho en la l
tima
dcada (vase la tabla A.1 del anexo A).
Otro factor que limita la determinacin de prioridades es la reduccin del margen
de maniobra del gobierno central. El proceso de descentralizacin llevado a cabo e
n
el Per ha implicado la cesin de crecientes proporciones de ingresos a los gobierno
s
subnacionales (grfico II.2). Estos montos han fluctuado en aos recientes, con un p
ico
de alrededor de 22% en 2007. Si no fuera por el prudente manejo de la deuda y el
crecimiento econmico que ha permitido reducir la proporcin que representan en el
presupuesto estos gastos obligatorios, el espacio de maniobra para el gobierno c
entral
hubiera sido mucho ms estrecho en materia presupuestaria. Sin embargo, un escenar
io
de sostenida cada de ingresos o un shock prolongado, bien podran cambiar este
panorama y atar an ms las manos de los gobernantes del nivel nacional.
12 En la mayora de los casos, el presupuesto se inicia con el presupuesto del ao a
nterior y se ajusta por infl acin. Otras
limitantes son el presupuesto por insumos; las restricciones para trasladar y re
asignar recursos entre sectores, as como
permitir traslados de recursos entre aos, como las aplican Suecia y otros pases de
la OCDE.
13 Si bien es cierto que, en principio, existen objetivos centrales comunes del E
jecutivo que se plasman en el marco presupuestal
(Marco Macroeconmico Multianual), los planes sectoriales (Planes Estratgicos Secto

riales Multianuales, PESEM)
y que tienen su correlato financiero en el presupuesto pblico, los individuos enc
argados de llevar a cabo estos planes
particularmente los titulares de los pliegos tienen objetivos de carcter personal o
institucional que no necesariamente
estn en lnea con los objetivos del gobierno central como un todo [ ]. En la prctica,
la mayora de estos confl ictos se
han manejado al interior del presupuesto institucional , reconocindose que en genera
l el pliego tiene un mayor control
al tener [el ministerio] mayor informacin que el MEF. (Carranza et al. 2006: 22-23
).
descentralizado 47
Al mismo tiempo, an no se ha instituido un marco de descentralizacin fi scal que

facilite la gestin por resultados. Un marco de financiacin que estimule a los gobi
ernos
subnacionales a utilizar eficientemente los recursos asignndolos, cuando fuere el
caso, a
metas compartidas entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales (vase e
l anexo
A). Cuando dependen en tan alto grado de las transferencias del gobierno central
, los
departamentos funcionan en gran medida como agentes del gobierno nacional. Adems,
estas transferencias no vienen acompaadas de un sistema de incentivos que posibil
ite
la asignacin a metas preidentificadas, comprometidas con los electores, ni la asu
ncin
de la responsabilidad por su logro o fracaso. Por otro lado, las regiones que se
benefi cian
con ingresos del canon gozan de una amplia discrecin en el gasto de inversin; pero
estn restringidas por topes al incremento del gasto corriente, lo cual limita sev
eramente
la mejora de los servicios intensivos en mano de obra e incluso la capacidad de
realizar
inversin pblica, porque esta tambin requiere de gastos concomitantes de operacin
y mantenimiento. Los municipios, en cambio, son mucho ms autnomos en lo que se
refiere a su financiamiento. Pero en este nivel de gobierno tampoco se ha establ
ecido un
sistema de incentivos claro para orientar recursos locales hacia las metas comun
es de la
Nacin. Si bien algunas transferencias de recursos del gobierno central a los muni
cipios
estn exclusivamente dirigidas a un sector o servicio, por el hecho de ubicarse de
ntro de
marcos y leyes nacionales, estas asignaciones de destinacin especial no estn coord
inadas
con los resultados prioritarios del sector pblico que busca el gobierno central.
Por el
contrario, esas preasignaciones terminan por restringir la flexibilidad indispen
sable para
asignar efi cientemente los recursos en funcin de las prioridades locales particu
lares.
Grfi co II.2
Estimacin de la rigidez del presupuesto
2004-2009
(En porcentaje del total de gasto del presupuesto nacional,
neto de amortizacin de la deuda)
%
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gastos obligatorios fi nanciados
gobiernos subnacionales con ingresos preasignados
Ingresos preasignados a los
Notas: Incluye (i) los ingresos preasignados a los gobiernos subnacionales y (ii
) los gastos supuestamente obligatorios (planillas,
pensiones e intereses de la deuda) fi nanciados con ingresos no preasignados. La
suma de (i) y (ii) se toma como porcentaje del
total del gasto (neto de amortizacin del principal de la deuda) cubierto por el p
resupuesto.
Fuente: Elaborado por el Banco Mundial con informacin del SIAF
Metodologa: Carranza et al. 2006
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1,4%
78,4% 13,3%
33,8%
11,6%
22,3%
44,7%
19,7%
16,5%
41,4%43,0%
62,9%
(ii) La inversin pblica: creciente, pero fragmentada

Entre los aos 2005 y 2009 se ha triplicado la inversin pblica en el Per (grfi co
II.3). Pero este incremento estuvo acompaado de otro fenmeno: una alta fragmentacin
de la inversin en muchos proyectos de pequeo valor o limitada cobertura territoria
l o
sectorial. En apenas cinco aos creci seis veces el nmero de proyectos: en 2004, cua
tro
aos despus del inicio del funcionamiento del Sistema Nacional de Inversin Pblica
(SNIP), se registraron solo 3789 proyectos, mientras que en 2009 la cifra alcanz
los
24 883 proyectos (grfico II.3). No resulta difcil imaginar cmo esta fragmentacin de
propuestas individuales de inversin de parte de miles de unidades ejecutoras sect
oriales,
gobiernos regionales y locales impide la visualizacin de las metas compartidas en
tre
unidades de gobierno o del conjunto del sector pblico.
El marco de planificacin no coadyuva a reducir la fragmentacin de la inversin
pblica. Por los incentivos legales y presupuestarios, la planifi cacin en los hech
os se da
mediante el sistema de inversin pblica, pero esta planificacin es imperfecta porque
no abarca en forma sistemtica los gastos corrientes necesarios para brindar servi
cios de
calidad. La ausencia de un sistema de planificacin efectivo que impulse la formul
acin
de polticas estratgicas es una limitacin sustantiva para un mejor desempeo del SNIP.
El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN)
te
rector con capacidad de emitir directivas vinculantes o
ntar las
decisiones de inversin. De esta manera, las ms de 700
Inversiones (OPI) descentralizadas que forman parte del
de
proyectos, pero no existe un mecanismo fuera del SNIP
no es, en la prctica, un en
con facultades para orie
Oficinas de Programacin de
SNIP elaboran propuestas
que dialogue con ellas sobre
las polticas pblicas o sume sus iniciativas a metas ms coherentes con las prioridad
es de
desarrollo del pas.
Nmero de proyectos de inversin propuestos por nivel de gobierno
2004-2009
Grfi co II.3
Gobierno nacional Gobiernos regionales Gobiernos locales
1022
1332
7186
13 299
19 798 18 891
3072
2409
2837
2321
3190
2319
2816
1885
2035
2142
1505
1183
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: SNIP
descentralizado 49
El SNIP no permite un fcil planeamiento de metas ni la evaluacin de estas. La

evaluacin ex ante de la inversin est separada: (i) del monitoreo de la ejecucin; (ii
) de
la evaluacin ex post de la implementacin y, (iii) de los resultados de la inversin.
En otras
palabras, la Direccin General de Programacin Multianual del MEF, responsable del S
NIP,
solo tiene una visin de los resultados esperados de cada propuesta individual, mi
entras
que la Direccin General de Presupuesto tiene que realizar evaluaciones ex post de
l gasto
sin conocimiento de las razones de la priorizacin de un programa de inversin o de
la
contribucin de este programa a las metas superiores de desarrollo. Por otra parte
, la
programacin de la inversin se realiza sin considerar las metas o resultados de med
iano
plazo. El marco multianual de la inversin es, en esencia, una sumatoria de difere
ntes
iniciativas individuales, sin que estas tengan que ser ajustadas para cumplir me
tas de
inversin nacionales.
Los problemas de fragmentacin y elevadsimo volumen de proyectos antes
mencionados ocasionan otras inefi ciencias. Los ms visibles son las demoras14 y c
ostos15
excesivos, as como frecuentes negociaciones ex post de los contratos por la empre
sa
privada. Se intent solucionar estas demoras acortando plazos y levantando control
es,
pero los problemas de fondo y los mltiples cuellos de botella no han podido ser r
esueltos.
(iii) Recursos humanos: debilitando las responsabilidades
El sistema de gestin de recursos humanos del sector pblico del Per es muy complejo.
En
total, hay alrededor de once diferentes regmenes salariales; pero existen tres re
gmenes
salariales principales en la administracin pblica central (excluyendo a los milita
res,
la polica, el Poder Judicial, el servicio diplomtico, etc.), cada uno creado por d
ecreto
legislativo y conocido por el nmero del respectivo decreto (grfico II.4): el Decre
to
Legislativo 276 (la Ley 24029 es una variante que se aplica solo al magisterio),
16 el Decreto
Legislativo 1057 (SNP/CAS)17 y el Decreto Legislativo 72818. Adems, existen dispo
siciones
generales sobre recursos humanos para el sector pblico. Se utilizan las mismas le
yes para
emplear personal en los niveles de gobierno nacional, regional y local.
14 El SNIP estima que el tiempo promedio para la ejecucin de los proyectos de inv
ersin en la fase de preinversin es de
dos aos y medio; el tiempo promedio para la ejecucin completa de un proyecto es de
cuatro aos y medio, es decir,
mayor al trmino de gestin de un alcalde o un gobernador.
15 Entre los problemas ms significativos estn los drsticos cambios en la estimacin d
el valor de la inversin a lo largo
del ciclo del proyecto. En una muestra realizada para proyectos en ejecucin en lo
s gobiernos regionales de Cajamarca
y Junn, el promedio de variacin de los costos del proyecto entre la fase de los es
tudios de preinversin y los estudios
definitivos est entre 30% y 40%, dependiendo del sector; y cuando se contrata, ge
neralmente los postores ofertan al
90% del precio referencial y posteriormente, en el transcurso de la ejecucin de l
as obras, se establecen mecanismos
para la aprobacin de adicionales y ampliaciones de plazo que incrementan el costo
del proyectos ms all del 40% en
promedio.
16 Este rgimen fue usado por la administracin pblica hasta 1995, pero desde ese ao y
a no ha sido utilizado para la
contratacin de empleados. Define salarios y beneficios sobre la base del sistema
de carrera, en el cual el personal es
remunerado de acuerdo con sus antecedentes acadmicos y su antigedad. En general, l
os salarios son ms bajos y los
trminos de empleo mucho menos fl exibles en comparacin con los empleados contratad
os bajo otras leyes.
17 Este rgimen se conoce como CAS (Contrato Administrativo de Servicios) y permit
e a los ministerios tomar empleados
bajo contratos de plazo fi jo. Este sistema se usa ampliamente desde que fue int
roducido en 2008; reemplaza al rgimen
de Servicios No Personales (SNP) que estuvo vigente en los aos noventa y no cubra
ningn beneficio. Los empleados
contratados bajo el Decreto Legislativo 1057 no son permanentes, incluso a pesar
de estar trabajando para el gobierno
por muchos aos. No existen procesos de reclutamiento abiertos y transparentes, po
r lo tanto las designaciones no
siempre se han basado en el mrito.
18 Es la ley general para el sector privado, aunque se ha usado para contratar a
algunos empleados pblicos desde 2001,
sobre todo en dependencia no ministeriales como el BCRP. Se trata de un decreto
sumamente flexible que permite a cada
institucin contratante elaborar sus propios programas de remuneracin y de clasifi
cacin.
Distribucin de los funcionarios pblicos por tipo de institucin Grfi co II.4

y por tipo de rgimen
450 000
400 000
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
Proy. Invers.
Otros
Policas y militares
Diplomticos
Jueces
Profesores
universitarios
Profesores
D.L. 276
D.L. 728
SNP/CAS
Profesionales
en Salud
Poder Otros Gobiernos Gobiernos Empresas Otros
Ejecutivo Poderes regionales locales
Nota: La data, suministrada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR
), muestra la distribucin de los funcionarios pblicos
por tipo de agencia gubernamental y el nmero de empleados contratados bajo cada rg
imen salarial. Se debe tener cuidado al considerar
los datos sobre los nmeros de funcionarios, por cuanto no es posible conciliar la
s cifras sobre empleo del MEF y de SERVIR y
no se cuenta con ningn conjunto nico de datos confi ables sobre los funcionarios pb
licos. Asimismo, no hay datos que se puedan
utilizar como base para defi nir tendencias histricas.
Fuente: SERVIR
El orden institucional y la forma de gestin de los recursos humanos socavan la
rendicin de cuentas, particularmente en los sectores y agencias prestadores de
servicios. El MEF entiende que su mandato es mantener la responsabilidad fiscal,
y en
ese sentido ha tratado de que la poltica salarial y las frecuentes demandas por a
umentos
salariales sean sostenibles. Sin embargo, el MEF desempea este rol frente a agenc
ias
implementadoras o sectoriales individuales y a menudo se ve confrontado por esta
s,
que perciben que las decisiones de aquel limitan su autonoma. No existe una clara
lnea
divisoria que establezca si estas regulaciones sectoriales son responsabilidad d
e SERVIR,
y an no se establece un sistema efectivo de sinergias y complementariedades entre
los
principales mandatos del MEF y de SERVIR19. Para comenzar, la informacin que mane
jan
ambas entidades no es compatible y no puede ser conciliada.

Un factor que tambin perjudica la rendicin de cuentas son los dbiles controles
fiscales de los gastos en planillas. Todos los clculos de pagos son preparados po
r las
agencias implementadoras y luego enviados al MEF para su aprobacin. Sin embargo,
el MEF no cuenta con medios ni criterios claros para determinar la validez de di
chos
19 La funcin de SERVIR es: [ ] contribuir a la mejora de la administracin del Estado
mediante el fortalecimiento
del servicio civil. Tambin establece, desarrolla y ejecuta la poltica nacional del
servicio civil, as como tiene la misin
de resolver las controversias al interior del sistema . (SERVIR 2010: 19). Y, de a
cuerdo con la Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto (Ley 28411), la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, d
ependiente del Viceministerio de
Economa: tiene competencia sobre temas relacionados a remuneraciones, bonificacion
es y dems beneficios del Sector
Pblico. Tiene a su cargo la aprobacin de las escalas remunerativas y beneficios de
toda ndole, los reajustes de las
remuneraciones y bonificaciones que sean otorgadas a las entidades del sector pbl
ico, as como la clasificacin de niveles
remunerativos y el presupuesto analtico de personal de las instituciones del Esta
do . (SERVIR 2010: 20). El MEF forma
parte de la directiva de SERVIR.
descentralizado 51
clculos, ni tiene acceso a un sistema automatizado que permita su aprobacin20. No

hay ninguna estructura que fije a cada ministerio una cierta cantidad de puestos
(o
posiciones) aprobados, que sera una forma de asegurar que el presupuesto para per
sonal
y el salario mximo estn en proporcin con las responsabilidades ministeriales. Por l
o
tanto, la principal forma de control financiero es el techo salarial individual,
lo que hace
prcticamente imposible establecer controles presupuestarios coherentes.
Otro factor que socava la responsabilidad en la rendicin de cuentas tiene que ver
con los gobiernos regionales. Los dos rubros de empleo ms grandes en este mbito
son el Rgimen 276 y el rgimen basado en el Decreto 24029 (que es un rgimen especial
del 276) para profesores. En el caso de los profesores, los gobiernos departamen
tales
nicamente reciben los fondos del gobierno central y actan como ventanilla de pago.
Este arreglo no ayuda a clarificar las responsabilidades entre niveles de gobier
no,
puesto que la gestin de la educacin permanece fragmentada; tampoco aprovecha las
capacidades del nivel regional para el planeamiento estratgico de la educacin21.
La alta rotacin de personal constituye un factor limitante adicional. Este es un
problema que se da tanto en el nivel nacional como en los subnacionales. En el mb
ito
municipal, por ejemplo, los dos rubros de empleo mayores son el Rgimen 276 y el Rg
imen
CAS (Decreto Legislativo 1057). El CAS permite mucha flexibilidad y es una fuent
e de
alta rotacin de personal. En un contexto de clientelismo poltico en la administrac
in,
regmenes tan flexibles como este permiten la contratacin de un elevado porcentaje
de personal nuevo. Ello limita los esfuerzos dirigidos al fortalecimiento de la
capacidad
de gestin municipal y tambin diluye la responsabilidad de la administracin pblica.
Por otro lado, con la aplicacin de la poltica de reduccin de sueldos se han perdido
importantes cuadros de gerencia pblica, lo que ha debilitado la gestin del Estado.
Monitoreo y control ex post
En el Per son evidentes los desafos para alcanzar una mejor rendicin de
cuentas. En el marco institucional descrito arriba, el sector pblico adquiere con
siderables
mrgenes de discrecionalidad y no necesariamente para la elevacin de la productivid
ad
y la calidad de los resultados. Al respecto, la Sexta Encuesta Nacional sobre Co
rrupcin
2010 seala que la corrupcin es la mayor preocupacin de los ciudadanos, delante
de otros problemas como la pobreza, el desempleo o la inflacin (Protica 2010). El
Congreso y los partidos polticos son considerados los organismos ms corruptos. Por
otra parte, la Defensora del Pueblo ha recibido muchos ms reclamos ciudadanos en
aos recientes por defi ciencias en la gestin pblica.
20 No obstante, el MEF ha desarrollado una base de datos de empleados pblicos y e

st archivando detalles sobre los pagos
realmente efectuados. As se contar con un registro histrico, y mientras sigan relat
ivamente congelados los salarios
se tendr un indicador razonable del probable gasto futuro en este rubro. No obsta
nte, no queda claro si se ha previsto
un sistema para asegurar la actualizacin y verifi cacin rutinaria de los datos.
21 En Colombia, por ejemplo, los departamentos son responsables de distribuir pr
ofesores dentro del territorio guardando
ratios estndar profesores-alumnos. Estas proporciones son monitoreadas por el Min
isterio de Educacin con el objetivo
de asegurar la calidad del servicio y tambin garantizar la responsabilidad fi sca
l.
Estos problemas son ampliamente conocidos y las administraciones han realizado

diferentes esfuerzos para mejorar la situacin. El Per ha puesto en marcha un
amplio conjunto de reglas para la contabilidad, los controles internos, la audit
ora22 y
el reporte fiscal, y la transparencia23 (vase el anexo B). El rol del Sistema Int
egrado de
Administracin Financiera (SIAF) es importante, pero tiene limitaciones tanto conc
eptuales
como tecnolgicas24. En el nivel departamental tambin se han establecido medios par
a
transparentar la gestin pblica. Un ejemplo son las audiencias pblicas semestrales y
los
portales de transparencia (Tvara 2007).
Parte de este conjunto de esfuerzos es la gestin por resultados que, como en
otros pases de la regin, ha calado en el Per con enorme rapidez. Pero estos
esfuerzos tienen lmites originados en la fragmentacin de instancias y la falta de
una
clara distribucin de atribuciones y funciones.
En cuanto al Presupuesto por Resultados (PpR), an no estn claramente separadas las
metas por las cuales debe responder cada nivel o instancia de gobierno. En ausen
cia de
esta definicin, el monitoreo de las metas se concentra en el MEF y por tanto la r
endicin
de cuentas se dirige principalmente hacia ese ministerio.
Por otra parte, el nmero de indicadores creado es muy alto y estos no estn asociad
os
a niveles de decisin. Solo los programas estratgicos , que son apenas una parte
de todas las herramientas del PpR, hasta la fecha utilizan cuando menos cuatroci
entos
indicadores que tienen que ser actualizados, monitoreados y evaluados.
Las diferentes evaluaciones independientes son profundas y detalladas25. Buscan
establecer las causas de los impactos alcanzados, pero los mritos y las responsab
ilidades
por los logros conseguidos, o no, no estn claramente definidas en todos los progr
amas.
Los roles de las diferentes entidades no estn sufi cientemente definidos. El MEF
no es
la nica institucin que promueve la gestin por resultados. La PCM, por su competenci
a
en asuntos de modernizacin del Estado, as como la Contralora General de la Repblica,
motivada por evaluar el uso de los recursos pblicos, han iniciado o estn en proces
o de
defi nir las herramientas de rendicin de cuentas que se utilizaran por cada instit
ucin.
Adems, an no existe una idea clara sobre cmo participa el Poder Legislativo en la
gestin por resultados. Los legisladores requieren informes principalmente de eval
uacin
de resultados, y no de detalles organizativos de los programas, de los que hoy n
o
disponen en forma sistemtica.
22 Los miembros del Poder Ejecutivo, sobre todo del Gobierno Central, deben decl
arar sus bienes en el diario ofi cial. En
la actualidad, la Contralora General de la Repblica est haciendo esfuerzos por mejo
rar este proceso con el fin de que
sea una herramienta efectiva de prevencin. Existen normas de tica y sanciones, per
o su aplicacin no es uniforme.
23 Existe un Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin para el sector pblico que
incluye acciones para eliminar riesgos,
pero su aplicacin y cumplimiento no han sido uniformes. Tambin existe una Ley de T
ransparencia y Acceso a la Informacin
Pblica. En el ltimo proceso eleccionario, el Jurado Nacional de Elecciones ha obli
gado a los partidos que postulan
al Congreso a tener una pgina web en la que deben especificar sus objetivos y el
currculo de cada integrante de la lista,
adems de informacin para la sociedad civil.
24 Naci como uno de los sistemas pioneros en Amrica Latina. Sus debilidades princi
pales son, en materia conceptual:
(i) la carencia de un modelo de gestin financiera completamente integrado; (ii) l
a necesidad de mejorar el sistema de
clasifi cadores presupuestarios; (iii) la difi cultad para realizar la contabili
dad agregada de forma automtica; (iv) las limitaciones
del sistema de tesorera y la imposibilidad de potenciar el uso de la cuenta nica d
el tesoro; y, (v) la imposibilidad
de contar con un proceso de gestin financiera integrado. En el orden tecnolgico, l
a plataforma informtica es obsoleta,
lo que se traduce en mayores costos para el mantenimiento y la expansin de nuevas
funcionalidades, y en demoras en
la operacin y agregacin de las transacciones financieras. La reformulacin del SIAF
est en marcha pero tomar varios
aos completarla.
25 Se ha iniciado un proceso de evaluaciones independientes con estmulos a la mej
or gestin. Inspirados en las evaluaciones
de diferentes pases como Estados Unidos (PART), Gran Bretaa o Chile, como parte de
l PpR se inici un proceso
de evaluacin de diferentes programas. Hasta el fi n de 2010 se haban evaluado diez
programas.
descentralizado 53
As se genera un crculo vicioso que socava los esfuerzos para una mayor
rendicin de cuentas. El sistema electoral y el sistema de partidos son fragmentad
os.
Son evidentes los incentivos que crean y fomentan carreras polticas individuales
de los
electos, frecuentemente en detrimento del partido poltico por el cual fueron eleg
idos.
La descentralizacin puesta en prctica en la ltima dcada est an lejos de defi nir
claramente roles y responsabilidades; por otro lado, ha permitido que nuevos act
ores,
aprovechando la disminucin de barreras para participar en escenarios de toma de
decisiones, puedan apropiarse de recursos pblicos. La fragmentacin existente expli
ca
que el ordenamiento poltico e institucional no estimule suficientemente la demand
a por
una buena gobernabilidad, o que esta no pueda articularse y traducirse en instit
uciones
eficientes, transparentes y al servicio de la ciudadana. Por otro lado, los esfue
rzos en
exigir la rendicin de cuentas tambin son fragmentados y, por tanto, inefectivos.
Grfi co II.5
Protestas sociales y apertura poltica en el Per
1985-2006
140
120
100
80
60
40
20
0
ene-85ene-86ene-87ene-88ene-89ene-90ene-91ene-92ene-93ene-94ene-95ene-96ene-97en
e-98ene-99ene-00ene-01ene-02ene-03ene-04ene-05ene-06
Nmero de protestas Apertura poltica
Fuente: Arce 2010: 289
Este crculo vicioso contribuye al alto nivel de conflictividad social existente
en el Per. Como muestra el grfico II.5, el proceso de retorno a la institucionalid
ad
democrtica en la primera dcada del siglo XXI, as como el de descentralizacin, no han
creado canales institucionales efectivos de imputacin de responsabilidad al gober
nante
de turno. En ausencia de tales canales, la poblacin expresa sus demandas por resu
ltados
mediante levantamientos contra las autoridades, ms frecuentemente en el nivel
local, acusndolas de corrupcin o nepotismo o de no realizar las obras esperadas o

prometidas (Grompone y Barrenechea 2010).
II.3. La experiencia internacional: Los desafos del fortalecimiento de

la unidad del gobierno son comunes hoy a los pases de la OCDE y a
muchos de Amrica Latina26
Los desafos antes mencionados son complejos y algunos pueden ser abordados
solo en el largo plazo. Otros requieren de acuerdos polticos que en el pasado han
demostrado ser difciles de alcanzar, como ha ocurrido con el proceso de descentra
lizacin.
Definir responsabilidades ms claras es un desafo no resuelto en muchos pases, inclu
so
en aquellos que han aplicado reformas de gobierno local a lo largo de varias dcad
as
(como Espaa y otros pases europeos). Pero existe otro conjunto de problemas que
s pueden ser abordados con ms facilidad, tanto porque hay inters como respuestas
por explorar dado que las soluciones a estos tienen algunos aos de experimentacin
y
demostracin27.
Resulta pertinente traer a colacin las experiencias de pases OCDE en lo que

respecta al centro de gobierno . Esta autoridad es un gabinete (en el caso de mucho
s
regmenes parlamentarios), la oficina del primer ministro o una oficina presidenci
al. Se ha
erigido en los ltimos aos como el ncleo para la formulacin, identifi cacin y evaluaci
de polticas pblicas.
El fortalecimiento del centro de gobierno nace en respuesta al proceso de
creacin de un alto nmero de organismos especializados. Estos organismos se
han creado con el fin de separar la fijacin de polticas, normas y regulaciones, as
como
la implementacin y prestacin de servicios. Despus de un proceso de veinte aos de
creciente especializacin y desagregacin, estos pases encuentran que el siguiente pa
so
es fortalecer la cohesin de la accin gubernamental28. El efecto de la fragmentacin,
aunque por motivaciones diferentes que en el Per, implic una prdida de visin
compartida. Si bien las respuestas a este fenmeno han variado de pas a pas, son
notables las siguientes lecciones29.
Un slido centro de gobierno equilibra lo poltico con lo tcnico
La autoridad poltica oficina del primer ministro, del gabinete o presidencial
cumple funciones clave. Es responsable de todo el programa de gobierno, supervis
a
la concepcin de las polticas, decide cules deben llevarse adelante, y coordina entr
e
sectores y supervisa la implementacin de las polticas segn lo planeado. En una econ
oma
compleja y moderna, el poder poltico no podra llevar a cabo esas funciones sin el
apoyo
de una secretara tcnica fuerte. Esta secretara es experta en la administracin de los
procesos operativos que promueven o evalan iniciativas de polticas pblicas, garanti
za
su coordinacin y consistencia y se ocupa de su implementacin.
26 Las observaciones y conclusiones que se presentan en este apartado estn docume
ntadas en Banco Mundial 2010a (en
proceso de publicacin en espaol e ingls).

27 No est de ms sealar que el uso de precedentes internacionales es particularmente
difcil en materia de organizacin
poltico-administrativa del Estado y de gestin pblica. Los regmenes polticos tienen di
stintas formas de controles y
equilibrio entre poderes y sus actores juegan distintos papeles. Son tambin difer
entes los grados de institucionalizacin,
avance y efi cacia de los sistemas de control de gestin.
28 El proceso de desagregacin se llev a cabo desde el gobierno central hacia organ
ismos semiautnomos especializados
o gobiernos subnacionales de jurisdiccin territorial, a los cuales se dio el mand
ato de ejecutar polticas planifi cadas,
reguladas y fi nanciadas (o cofi nanciadas) desde el centro de gobierno o desde lo
s ministerios rectores del sector.
29 Vase una discusin ms extensa en Bouckaert et al. 2010; Pollitt et al. 2001; Poll
itt et al. 2004; Portales y Raineri 2002;
Verhoest et al. 2010.
descentralizado 55
Los pases de la OCDE combinan las dimensiones poltica y tcnica de la gestin

pblica y sus consiguientes responsabilidades. Las polticas son programas para la
accin pblica. Estos programas deben ser implementados, evaluados y, de ser necesar
io,
corregidos. La poltica requiere mantener un equilibrio con el proceso y el conoci
miento
tcnicos. En este contexto, el centro de gobierno se ha erigido en los ltimos aos co
mo
el pilar de dicho equilibrio.
Un sistema organizativo con responsabilidades claras
La gestin pblica en pases de la OCDE est anclada en:
(i)
Estructuras organizativas: estas determinan quin realiza qu tareas; establecen
jerarquas y lmites organizativos.
(ii) Mecanismos de coordinacin: diseados para contrarrestar los efectos de las age
ncias
pblicas que siguen sus propias agendas y enfocarlas en las metas compartidas. Sue
len
ser gabinetes o comits ad hoc (o ministerios lderes en el caso de Nueva Zelanda y
superministerios en Australia).
(iii) Mecanismos de control: son los medios utilizados por el jefe del centro pa
ra hacer
cumplir sus prioridades a travs de su agente en el ministerio sectorial o en la a
gencia
autnoma.
Una gerencia pblica con criterios polticos y tcnicos
En los pases de la OCDE, los gerentes de la administracin pblica son designados
de acuerdo con criterios polticos y tcnicos. Su papel en salvar la brecha entre el
mundo de la poltica y la formulacin de polticas y el mundo de la implementacin es cr
ucial.
Desempean este rol tanto en el centro del gobierno (ms especficamente, en las secre
taras
de apoyo tcnico del centro del gobierno) como en la cima de los ministerios. Unos
pocos
pases latinoamericanos, como el Brasil y Chile, cuentan con estos cuadros profesi
onales.
Capacidad tcnica de los ministerios sectoriales
Los ministerios sectoriales en los pases de la OCDE suelen contar con una gran
capacidad analtica en unidades o departamentos especializados. Adems de sus
propias unidades financieras, de recursos humanos y gestin de activos, los minist
erios de
la OCDE tambin disponen algunas veces de sistemas de informacin de gestin a nivel
sectorial para proveer informacin al proceso de formulacin de polticas.
El restablecimiento del control jerrquico-contractual y la gestin por
resultados
El fortalecimiento gerencial del centro de gobierno se ha visto incrementado
con el avance de la gestin por resultados. La bsqueda de resultados prioritarios d
el
conjunto del gobierno reduce la atomizacin de propsitos, la falta de lneas priorita
rias
y el consiguiente debilitamiento del control. Se especifican las metas prioritar

ias de la
administracin central, pero tambin las contribuciones de cada agencia a dichas met
as.
Adems, se monitorea la calidad y el cumplimiento de las metas de las agencias, y
se
orienta el fortalecimiento de la capacidad de las agencias autnomas o los gobiern
os
subnacionales hacia el cumplimiento de las metas.
Un Poder Legislativo con fuertes capacidades
Pases de la OCDE disponen de poderes legislativos con fuertes capacidades. El
Congreso de Estados Unidos es un ejemplo relevante. Desempea un papel clave en la
formulacin de polticas y cuenta con una slida oficina de presupuestos y comisiones
tcnicas para tal efecto. Es el ejemplo ms cercano a los sistemas presidenciales de
Amrica Latina. Proporcionar al Legislativo peruano una base tcnica ms fi rme para
aprobar polticas o evaluar propuestas podra reforzar la capacidad de impugnacin y
mejorar la formulacin de polticas en el pas.
II.4. Opciones de poltica
El desafo central para lograr un Estado efectivo no es el instrumento sino la
responsabilidad por los resultados a todo lo largo y ancho de la administracin
pblica. El objetivo es asegurar que haya siempre alguien que responda por los res
ultados
comprometidos, desde arriba hasta abajo, cada uno en su papel. Por tanto, son tr
es las
reas de fortalecimiento que sugerimos considerar a la prxima administracin: Centro
de gobierno, la gestin en los sectores y fortalecimiento del marco intergubername
ntal.
El centro de gobierno
Avances. En el Per, el centro de gobierno lo constituyen la Presidencia, el MEF y
la
PCM. Estas entidades ya cuentan con una serie de medios que permitirn continuar s
u
fortalecimiento, primordialmente:
Las facultades de la Presidencia.
La capacidad del MEF para demandar y utilizar la informacin de metas y resultados
en
las previsiones de planeacin multianual y en las decisiones presupuestarias.
La institucin de la PCM.
Acciones futuras. El fortalecimiento futuro en materia de evaluacin ex ante y ex
post
de las polticas pblicas debera basarse en lo siguiente:
La Ofi cina de la Presidencia debera encargarse de la cohesin de todas las polticas
.
Debera tambin consolidar su capacidad tcnica para traducir metas presidenciales en
programas y proyectos operativos a cargo de los sectores. Esto requerir de cierto
grado
de conocimiento de la especializacin y la complementacin entre los sectores, como
tambin de la capacidad de produccin de cada sector.
El centro de gobierno vigilar especialmente las metas nacionales, lo que demanda
capacidad para la defi nicin de prioridades estratgicas.
Para tal efecto, se podra robustecer la prctica de los comits interministeriales
especializados (para lo social, lo econmico, la infraestructura, etc.), encabezad
os
descentralizado 57
generalmente por un ministro lder, dentro de los cuales se reparte ms puntualmente

la forma de contribuir a las metas identifi cadas por la Presidencia. Chile y Co
lombia ya
estn recorriendo este camino.
Un elemento importante lo constituye la relacin entre la PCM y el MEF. En la prcti
ca,
ambos se encuentran frecuentemente en el terreno del control de resultados de ge
stin
de la administracin, pero no lo hacen siempre reconociendo la especializacin funci
onal
de cada uno y buscando sinergias y complementos entre uno y otro. Conviene enton
ces
reafirmar la orientacin poltica y la capacidad de coordinacin de la gestin pblica de
la
PCM dentro del centro de gobierno.
La gestin en los sectores
El arreglo institucional
Avances. El avance ms importante es la formulacin de metas en los programas
estratgicos que estn ms cercanamente asociados a la gestin multisectorial
as como de metas de prestacin de servicios en los programas institucionales ,
generalmente de responsabilidad de un solo ministerio u OPD. Hasta la fecha, los
programas estratgicos cubren el 11% del gasto pblico total. Los diferentes ministe
rios
han realizado esfuerzos para lograr una coordinacin con las OPD, y una oportunida
d
para asegurar esta coordinacin ha sido la de nombrar los directores de estas
agencias.
Acciones futuras. Partiendo de esos avances, sera importante que cada unidad de
gobierno se responsabilice por metas que contribuyan a la consecucin de los objet
ivos
superiores del conjunto del gobierno. Cada ministro responder por metas ms puntual
es
que las nacionales, y controlables por el ministerio o agencia a su cargo. Y cad
a agencia,
dependiendo de su autonoma de gestin interna, sera monitoreada y controlada por el
logro de esos resultados.
En este caso, el desafo consiste en utilizar la relacin jerrquica del presidente so
bre
los ministros y los directores de agencias descentralizadas, propia de los siste
mas
presidenciales, para institucionalizar mecanismos de:
transmisin de las prioridades de gobierno;
distribucin de responsabilidades para el logro de esas prioridades entre las dive
rsas
unidades de gobierno;
seguimiento del avance de las metas propias de cada agencia de gobierno; y
rendicin de cuentas de resultados por los ministerios y las cabezas de las agenci
as
descentralizadas sobre sus metas propias y su contribucin al logro de las metas
prioritarias de gobierno.
Sin embargo, la apropiacin y aceptacin de responsabilidad por la contribucin espera

da
de cada unidad de gobierno solo se lograr con un planeamiento estratgico participa
tivo
que comienza en la Presidencia, el MEF y la PCM, se proyecta a todo el gabinete
y
desde all, baja en cascada hasta la planificacin estratgica propia de cada unidad d
e
gobierno.
El Presupuesto
Avances. El presupuesto nacional se maneja de acuerdo con los estndares y clasifi
cadores
internacionales. Otro logro importante son las reglas de responsabilidad fi scal
, enmarcadas
en un planeamiento macroeconmico multianual. Es decir, los avances ms signifi cati
vos
en los ltimos aos se han realizado a nivel macrofiscal. Como ya fuera mencionado,
el
presupuesto por resultados se ha ido adoptando gradualmente. Partiendo de los av
ances
a nivel macro, este ltimo constituye un esfuerzo para lograr una mejor asignacin e
ntre
sectores, y una mayor eficiencia a nivel de los prestadores de servicios. Estos
dos objetivos
constituyen retos de ms largo aliento y requieren de reformas institucionales adi
cionales.
Acciones futuras. La gestin sectorial puede ser fortalecida con el presupuesto po
r
resultados, herramienta que puede inculcar en las agencias ejecutoras de gasto e
l
compromiso de alcanzar las metas por ellas anunciadas. Pero es necesario reforza
r la
idea de que el presupuesto por resultados realmente implica una discusin de prior
idades
de poltica, de manera que se disminuya el riesgo de que en la prctica cada agencia
de
gobierno disee un proceso presupuestario paralelo. En el sistema actual, se fi ja
n metas
agregadas para luego separarlas y atribuirlas a los diferentes ministerios o pro
gramas y
prestadores de servicio, donde se vuelven metas asociadas al presupuesto. Este mt
odo
de arriba hacia abajo podra terminar siendo un ejercicio de bsqueda de resultados
por parte de los analistas sectoriales de presupuesto en todo aquello que impliq
ue gasto
de recursos para el gobierno. Esto equivaldra a buscar resultados para asignacion
es
presupuestarias que ya estn predeterminadas usualmente de manera inercial, es dec
ir,
manteniendo las proporciones de los aos anteriores. Con ello se desvirtuara la lgic
a
del ordenamiento del presupuesto informado por resultados, que consiste en plane
ar
primero los resultados reclamados del sector pblico, luego desagregarlos en activ
idades y
en lneas de presupuesto y termina por fondear los programas y las actividades pri
oritarias
del gobierno. Solo de esta manera se crea espacio fiscal para los compromisos
gubernamentales y se puede llamar a rendicin de cuentas por resultados a los gere
ntes
o responsables de la ejecucin del presupuesto (recuadro II.1).
El presupuesto y los resultados Recuadro II.1
El presupuesto asegura la financiacin de las polticas prioritarias, consensuadas
y comprometidas por la administracin, pero no es el momento para defi nir esas
polticas. El presupuesto es una oportunidad para revisar los resultados de ejerci

cios
anteriores y convenir metas e indicadores para los nuevos ejercicios; pero el
presupuesto no define el mandato de cada ministerio o agencia, ni genera por s
mismo la informacin de resultados, ni basta para asegurar el compromiso de los
ministerios y las agencias con la rendicin de cuentas por su contribucin a las met
as
superiores de gobierno.
Es decir, existe el riesgo de que se analice un presupuesto de un sector y se em
piecen a
formular indicadores presupuestarios para la asignacin futura, pero no se cuestio
ne
siempre y necesariamente las acciones y los programas que generan este gasto y
cmo apoyaran a alcanzar mejor los resultados esperados.
descentralizado 59
El propio presupuesto requiere ser fortalecido como herramienta de asignacin de

recursos. Entre las grandes acciones prioritarias estaran:
Repensar el esquema actual de los pliegos presupuestarios, pues el elevado nmero
de pliegos (150) no estimula la cohesin del conjunto del sector ni permite asigna
ciones
intersectoriales efectivas. Sera recomendable operar con pliegos nicos para los
sectores, y permitir trasladar y reasignar recursos dentro de cada pliego.
Modificar la elaboracin del presupuesto por insumos, y basar esa modificacin en la
s
metodologas de costo30.
Una mayor alineacin de los diferentes instrumentos de gestin entre ellos, los
marcos macroeconmicos multianuales y para inversin pblica con el presupuesto
para asegurar, a nivel de los ejecutores, una sola decisin sobre el uso de recurs
os.
Tambin sera recomendable evitar que la palanca para estimular la bsqueda de los
resultados comprometidos por cada sector o agencia se reduzca nicamente a la
herramienta financiera. Convendr introducir adems estmulos de reconocimiento y
de prestigio institucional e individual para aquellos que alcancen o superen las
metas
esperadas por el centro de gobierno y comprometidas por el Presidente.
De hecho, la palanca presupuestaria es bastante limitada para premiar o castigar
los
buenos resultados. Sucede que, en la mayora de casos, no es posible premiar el bu
en
desempeo de un sector o de un OPD con mayores asignaciones presupuestarias en
el ejercicio siguiente. Las frmulas de asignacin automtica o garantizada de recurso
s
en funcin del resultado no son necesariamente convenientes ni practicables. Por e
l
contrario, muchas veces es necesario reforzar las asignaciones presupuestarias d
e aquellos
programas que, siendo prioritarios, no alcanzaron los resultados esperados en el
ejercicio
anterior. Por ello, la experiencia de los pases ms avanzados en materia de presupu
esto
por resultados indica que tanto la sancin (reduccin de recursos) como el premio (ms
recursos) estn siempre sujetos a la interpretacin de los resultados efectivamente
alcanzados31 (grfico II.6). En sntesis, es preferible disear el presupuesto por res
ultados
como presupuesto basado en la informacin de desempeo , con una relacin ms
flexible en cuanto a la asignacin de recursos. De hecho, una de las ventajas de u
n
instrumento de este tipo es que puede revelar bajas capacidades institucionales.
En este
sentido, se deberan fortalecer los instrumentos y los recursos que apoyen el desa
rrollo
institucional de las entidades32.
30 A largo plazo, y cuando las condiciones de transparencia estn dadas, se debera
permitir traslados de recursos entre
aos, como los aplican Suecia y otros pases de la OCDE, con el fi n de brindar mayo
r fl exibilidad.
31 Los pases no aplican estas sanciones o premios monetarios siempre con esta lgic
a simplificada o unidireccional.
Tambin existen casos como en Chile donde programas poco efectivos han tenido que re
cibir recursos adicionales para
lograr el fortalecimiento de su gestin. Por otro lado, las sanciones presupuestar

ias son difciles de aplicar polticamente.
32 En este sentido, las evaluaciones peridicas de programas deben ser utilizadas
en el proceso de programacin y
ejecucin presupuestaria. En la fase inicial, es ms til darles una funcin de monitore
o de capacidades institucionales, en
vez de utilizarlo como herramienta para establecer un vnculo de atribucin de respo
nsabilidad entre recursos y resultados
en servicios pblicos.
Grfi co II.6
Tipologa de sistemas de gestin por resultados
Grado de
institucionalizacin
Relacin con la toma de decisiones
Rgido Flexible
Institucionalizado Mtodo directo /
frmula
Presupuesto basado
en la informacin de
desempeo
Particularizado
(Ad hoc)
_ Uso
presentacional
No debera perderse de vista que una de las reformas complementarias ms importantes
es que los gerentes pblicos tengan poder de decisin y espacio de maniobra para
organizar las unidades administrativas a su cargo, a fin de poder alcanzar las m
etas. Solo
de esa manera podr imputrseles responsabilidad por los resultados de su gestin. Un
componente importante son los recursos humanos, discutido a continuacin.
Recursos Humanos
Avances. Bajo el liderazgo del MEF, se ha fortalecido la responsabilidad fi scal
en materia
de gastos de personal, aunque aplicar este principio se ha hecho difcil con los r
ecientes
aumentos de sueldos a diferentes grupos de empleados pblicos. Por otro lado, se
constituy SERVIR como ente encargado de las polticas de personal. Se estableci un
Programa de Gerentes Pblicos bajo principios de gestin del sector privado como
punto de partida para fortalecer a un grupo de empleados clave para la gestin y
rendicin de cuentas, as como el involucramiento de direcciones regionales como
gestoras desconcentradas. La sistematizacin de diferentes rubros de gasto de pers
onal
representa un esfuerzo adicional, aunque an no se ha logrado constituir una base
de
informacin compartida entre el MEF y SERVIR.
Acciones futuras. Para fortalecer la coordinacin y la rendicin de cuentas se consi
dera
fundamental realizar una reforma del sistema de recursos humanos. Ello requerir
compaginar niveles de responsabilidad con niveles salariales y utilizar los ince
ntivos
sobre todo los no monetarios para un mejor desempeo laboral.
Obtener una mejora en la rendicin de cuentas implica considerar el tema de los
empleados subnacionales y alinear mejor las responsabilidades de provisin de serv
icios
de los gobiernos subnacionales con el personal que realmente se administra a ese
nivel. Esto es sobre todo relevante en el caso del magisterio, que es pagado por
los
departamentos pero que no es propiamente gestionado por ese nivel de gobierno.

Mientras se define el modelo de provisin de servicios en el sector educacin, tendra
sentido actuar con coherencia y transferir las responsabilidades de gestin de rec
ursos
humanos otra vez al gobierno central. As se tendra una separacin ms clara de los
niveles de responsabilidades.
descentralizado 61
Por otro lado, habra que fortalecer la gestin de los gerentes pblicos. Partiendo de
l
programa en curso de SERVIR, sera conveniente restablecer un cuadro de profesiona
les
en muchos mbitos de la administracin pblica con incentivos a la carrera de largo
plazo, capaz de gerenciar al personal y autnomo para la gestin administrativa de l
a
entidad o unidad a su cargo. La gestin por resultados requiere la compaginacin de
responsabilidades y capacidades de gestin.
Contribuira a la transparencia que el MEF establezca una planilla automatizada nic
a que
cubra a todos los empleados. Esto mejorara considerablemente las posibilidades de
planifi car
y controlar los gastos en salarios, modelar los posibles costos de polticas de pa
go alternativas,
y asegurar que el salario se calcule y se pague correctamente, con auditoras apro
piadas.
Es poco probable que reformas salariales fragmentadas como las aplicadas en el p
asado
logren mejorar el sistema de recursos humanos. Lo aconsejable sera una reforma de
l
sistema de regmenes laborales y de pagos. Los empleados del sector pblico se debera
n
contratar con escalas salariales ms uniformes. En la medida de lo posible, el sal
ario base
sera igual al 100% de la remuneracin. Habra que reformar el sistema de jubilacin a f
i n
de asegurar que sea fiscalmente sostenible. Es importante que cualquier reforma
salarial
se realice con responsabilidad fi scal, es decir, evitando presiones de gastos a
dicionales.
El personal se reclasifi cara segn los siguientes principios:
El personal obrero probablemente sera empleado bajo el rgimen del sector privado.
El personal eventual sera contratado bajo CAS (siempre que sea personal realmente
eventual), pero con reformas importantes para regular el proceso de designacin a
fi n
de promover la transparencia y la rendicin de cuentas, y evitar recontrataciones
en serie
de la misma persona.
El personal contratado en agencias pblicas en condiciones de igualdad con el gobi
erno
se contratara bajo lo dispuesto en la ley para el sector privado. Los marcos de p
olticas/
financieros que rigen a esas organizaciones especificaran los principios que se d
eben
aplicar en la defi nicin del salario.
Grfi co II.7
Transicin hacia un nuevo sistema de recursos humanos
Ministerios preparan
una revisin de
los requerimientos
organizacionales
y defi nen los tipos

de perfi les que se
requieren para la
futura prestacin
de servicios
Proceso abierto
y transparente
de contratacin
para llenar
los puestos
vacantes
Empleados
con
Rgimen
276
pueden
elegir
Continuacin en 276 con nivel de
pagos y benefi cios congelados
Nombramiento a nuevas
posiciones con nuevo sistema de
contratos
Nombramiento a nuevas
posiciones con nuevo sistema de
contratos
No se renueva contrato CAS
Jubilacin temprana y voluntaria
Empleados
CAS
Es tanta la complejidad de los sistemas de recursos humanos que se deber tener mu

cho
cuidado en la transicin hacia un sistema nuevo. Las tres condiciones claves para
el xito son:
El sistema nuevo es creble, fiscalmente sostenible y ofrece mejoras evidentes a l
as personas
en comparacin con el sistema actual. Las mejoras no se pueden plasmar al mismo ti
empo
para todos los empleados pblicos, pero el escenario futuro y objetivo es mejor pa
ra todos.
Todos los grupos de funcionarios pblicos tienen que cambiar su forma de empleo pe
ro,
como se muestra en el grfico II.7, se ofrecen opciones (limitadas) a los individu
os para
seleccionar su rgimen de pago o un arreglo alternativo (opciones de salida).
Asegurar que los controles laborales impidan una puerta giratoria , es decir, que h
aya
empleados que salen y son recontratados en una sucesin rpida.
Si no se satisfacen estas condiciones, es poco probable que la transicin sea efec
tiva y que se
obtengan los beneficios esperados. Igualmente, si no se logra esa transicin, es p
robable que
tanto el sistema de recursos humanos como el presupuesto nacional estn en peor si
tuacin.
Inversin Pblica
Avances. Con la idea de apoyar las metas de planeacin macroeconmica de mediano
plazo, el Per desarroll la programacin multianual de las inversiones. Aunque se tra
ta
de una sumatoria de diferentes planes de inversin de las entidades, constituye un
punto
de partida para fortalecer la visin de mediano plazo. Asimismo, adopt un marco de
gestin para la inversin pblico-privada que incluye a los gobiernos subnacionales.
Tambin desarroll y viene perfeccionando las diferentes metodologas sectoriales para
la
evaluacin de proyectos. El MEF tambin recin est iniciando la evaluacin de resultados
de la inversin pblica.
Acciones futuras. Lo recomendable sera corregir la atomizacin de los recursos
de inversin del pas en proyectos de impacto y responsabilidad reducidos. El Per ha
construido un respetable Sistema Nacional de Inversin Pblica que procesa iniciativ
as
de inversin y declara elegibles los proyectos con base en estndares internacionale
s de
calidad. Lo que faltara es darle orientacin y visin de conjunto a la inversin pblica
mediante la formulacin de polticas de inversin con metas y rendiciones de cuentas q
ue
apunten ms a los resultados de alto nivel esperados de la inversin en su conjunto
y de
las metas presidenciales. Las reas de accin principales son dos.
(i) Fortalecer el marco institucional de la inversin pblica.
El SNIP tiene que avanzar hacia una mayor integracin con el sistema de presupuest
o
y las evaluaciones ex post. Lo mismo para los controles de calidad ex ante de la
s polticas
pblicas.
Sera conveniente establecer un marco de incentivos a la coordinacin de la inversin

pblica entre niveles de gobierno. Los esquemas de cofinanciacin podran resultar
tiles para movilizar recursos hacia las metas nacionales.
Para todo lo anterior ser necesario reforzar el equipo de aplicadores del SNIP. S
ucede
que el presupuesto de inversin ha crecido considerablemente, pero el conjunto de
personas que decide la elegibilidad de la inversin pblica ha quedado congelado.
Tambin es importante dar un tratamiento diferenciado a las diversas capacidades
subnacionales. Como muestra el grfico II.8, la discusin que se debera tener en el P
er
es sobre las alternativas de (i) invertir ms recursos en gobiernos locales ya efi
cientes
descentralizado 63
para obtener mayores niveles de retorno econmico y social (Regin B en el grfi co);
(ii) o, ms bien, invertir mayores recursos (y asistencia tcnica) en los de bajos n
iveles de
efi ciencia y calidad de servicio (Regin C). Tambin es importante aclarar el trata
miento
para regiones de tipo A y D que muestran avances en calidad de servicio o en su
nivel
de efi ciencia.
Grfi co II.8
Capacidades desiguales en un contexto descentralizado
Niveles en
calidad de
servicio
Regin A
Regin C
Regin B
Regin D
Niveles de efi ciencia
(ii) Considerar una reformulacin del SNIP y su enfoque. A continuacin se presentan
algunas ideas:
Abandonar la separacin rgida entre gestin pblica y gestin privada. No es
eficiente para el Per continuar gestionando la inversin pblica bajo reglas rgidas de
separacin pblico-privada, que sirvieron en otras pocas de escasez y bajo desarrollo
del sector privado33. Hoy la administracin pblica es considerablemente inferior
a la privada. Ambas administraciones conviven una al lado de la otra, con bajsima
interaccin. El Per ya cuenta con un marco regulatorio para la inversin privada que
aboga por compartir el riesgo (de demanda o de otro tipo) con el Estado. Hoy es
posible tercerizar el diseo y la ejecucin de las obras. Sera ideal contar con regla
s
ms claras que definan la inversin en bienes pblicos que sigue canales puramente
pblicos de la que sigue canales mixtos o de asociacin pblica-privada, y balancear l
as
evaluaciones y los controles predominantemente jerrquicos de la modalidad pblica
con las evaluaciones y los controles de mercado ms propios de la modalidad mixta.
Adems, convendra intensificar los estmulos a la modalidad de inversin en red,
especialmente entre departamentos y municipios, con mayor razn si no fructifi can
las
macrorregiones.
33 Esto es justamente lo que ha hecho Chile y lo que busca hacer ahora Colombia
con ocasin de la expedicin de su
regla fiscal. Otros pases de acelerado crecimiento econmico, incluidos los tigres a
siticos , lo hicieron en su momento.
Constituir fondos o bolsones especiales, separados y suplementarios al SNIP,

que atacan una problemtica particular. Es lo que han hecho Irlanda, Corea, India,
entre otros pases, y lo que buscan hacer hoy Chile con su fondo de innovacin (cuyo
manejo no pasa por su buen sistema SNIP) o Colombia con la reforma constituciona
l
en curso. Es tambin la forma como se manejan los fondos estructurales de la
Unin Europea. Esencialmente, se trata de mecanismos que someten la inversin
pblica a criterios ex ante de seleccin mediante competencia abierta entre distinta
s
propuestas; controles ms focalizados en resultados, por tanto, una fi nanciacin
paso por paso segn el avance y el resultado obtenido; y una amplia libertad para
manejar la ejecucin de los proyectos. En la prctica, son controles ms severos de
beneficio e impacto que los del SNIP y que de una u otra manera comprometen al
sector privado en la produccin de bienes y servicios mixtos34. Su aplicacin requie
re
un anlisis profundo de las lecciones de esfuerzos previos del Per en este sentido.
Gestin del riesgo de cumplimiento y del xito de proyectos de inversin. Estara
enfocada en proyectos que corren el riesgo de no cumplir su cronograma y contemp
lara
el diseo de mecanismos especiales para suplir las bajas capacidades. Estos mecani
smos
permiten una gestin proactiva que compensa o corrige las defi ciencias institucio
nales.
Pases como Corea los aplican.
Fortalecer el marco intergubernamental
Avances. Los esfuerzos posteriores a la promulgacin de la Ley de Bases de la
Descentralizacin (2002) se centraron en la certifi cacin de capacidades locales,
sobre todo en el rea social, que constituy el punto de partida para la transferenc
ia
de responsabilidades. Ms recientemente, se extendi la gestin por resultados a los
gobiernos locales mediante la creacin de dos transferencias (Plan de Incentivos,
Plan de
Modernizacin Municipal). A pesar de su limitado volumen de recursos, tienen el po
tencial
de movilizar el gasto hacia las metas y servicios mencionados en las transferenc
ias en un
grupo importante de municipios.
Acciones futuras. La gran limitacin para que estos esfuerzos se materialicen en m
ejores
servicios es el marco de la descentralizacin, basado en responsabilidades difusas
.
Esto constituye un reto de largo plazo ms all del trmino de una administracin de
gobierno. Mientras tanto, tendra que fortalecerse el modelo de coordinacin que se
est
desarrollando en el Per.
Ello requiere una mejor definicin del uso de los diversos estmulos que tiene a man
o
el gobierno central para la coordinacin intergubernamental: (i) la negociacin dire
cta
de prioridades; (ii) la induccin mediante preasignacin y condicionamientos del gas
to;
y, (iii) el uso de herramientas de apalancamiento (como la cofinanciacin). Hoy es
tas
tres estrategias se aplican en paralelo, aunque no siempre en forma coordinada y

complementaria.
34 El Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL) peruano es
un ejemplo de solucin de
problemas especficos en este caso de capacidades institucionales bajas en municipi
os aislados y con alta incidencia de
pobreza , sin embargo, tiene necesariamente que funcionar dentro de los procesos a
ctuales, que resultan ser limitantes.
descentralizado 65
Puede ser de mucha utilidad estudiar las experiencias de pases de la OCDE y las
herramientas que aplicaron para generar una mayor coordinacin entre los niveles d
e
gobierno. En estos pases, los gobiernos subnacionales fueron incluidos explcitamen
te
en los esfuerzos para establecer visiones conjuntas. Se disearon modelos contract
uales
entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales (OCDE 2007): en Espaa se
denominaron Convenios de Colaboracin; en Francia, Contrats de Plan Etat-Rgion
(CPER); en Italia, Accordo di Programma Quadro (APQ); en Alemania, Tareas Conjun
tas;
y en el Canad fueron diferentes acuerdos intergubernamentales. Cada uno tiene
modalidades y fines diferentes, pero muestran cmo estimular la rendicin de cuentas
entre niveles de gobierno35.
Por otro lado, es poco probable que el Per pueda profundizar la descentralizacin f
i scal
sobre todo otorgando ingresos propios nuevos o adicionales a regiones o municipio
s
sin que al mismo tiempo se produzcan otros efectos poco deseables; entre ellos,
una
profundizacin de la inequidad en la distribucin de los recursos. Sin embargo, tend
ra
mucho sentido racionalizar la gestin fi scal.
Una reforma importante sera la unificacin de ingresos en una sola fuente. Hoy las
transferencias provienen de diferentes ingresos, tanto de impuestos individuales
,
regalas, como de asignaciones presupuestarias. La coordinacin presupuestaria as
como el proceso de fijacin de prioridades pueden facilitarse si estas fuentes se
unifi can;
tambin podra amortiguar mejor una posible volatilidad en el fl ujo de recursos.
Adems, sera recomendable ordenar los diferentes condicionamientos de las
transferencias (PI, PMM, entre otros) entre s y juntamente con las transferencias
de
ms libre disposicin (FONCOMUN, etc.), a fin de que sean compatibles y establezcan
un marco de incentivos ms claro.
Se debera buscar un balance entre los principios de responsabilidad fiscal y la a
utonoma
en la gestin a nivel subnacional. La prohibicin de incrementar el gasto corriente,
entre
otras, es una severa limitante sobre todo para la gestin de recursos humanos. Reg
las
de responsabilidad fiscal como las aplicadas en el Brasil, donde los estados tie
nen lmites
de gasto en personal en funcin de su ingreso corriente, podran constituir un marco
viable para los municipios grandes.
35 A largo plazo, es importante no perder de vista que esto requiere de un ciert
o grado de autonoma en la gestin de
los insumos recursos financieros, humanos, tecnolgicos, etc. para lograr la creativ
idad y la responsabilidad por los
resultados en cada nivel de gobierno.
Anexo A. Descentralizacin fi scal

El Per est dividido administrativamente en 26 gobiernos regionales36 y
en gobiernos locales, constituidos por 195 municipios provinciales y 1639
municipios distritales37. Los gobiernos subnacionales son autnomos para desarroll
ar
las competencias que les han sido asignadas en el marco de un pas unitario. En ca
da nivel
de gobierno existen autoridades electas presidentes regionales y alcaldes y consej
os
que aprueban y ejecutan su presupuesto.
La gradual prdida de espacio de maniobra en trminos de ingresos del gobierno
nacional se refleja en aumentos de presupuestos en los gobiernos subnacionales.
Mientras que en 2005 los gobiernos subnacionales en su conjunto ejecutaron 5,8%
del
PBI, en 2009 ejecutaron 7,9% del PBI38. Paralelamente, el balance fiscal vertica
l ha estado
sujeto a cambios considerables entre 2005 y 2009. Esto refleja la creciente impo
rtancia de
los niveles subnacionales, aunque no siempre, como se discute ms adelante, esto v
iene
asociado a una creciente autonoma en la toma de decisiones39. Como muestra el grfi
co
A.1, la dependencia de las transferencias tanto a nivel municipal como departame
ntal se
ha incrementado durante estos aos; no fueron facilitados nuevos ingresos propios
para
los gobiernos subnacionales.
Grfi co A.1
Balance fi scal vertical
2005 y 2009
%
Porcentaje del total
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
6,7%
1,0%
92,3% 70,9% 94,7% 94,7%
18,6%
20,0%
4,4%
1,0%12,0%
17,1%
Ingresos
propios
2005
Ingresos
propios
Gastos
2009
Gastos
Gobierno nacional Gobiernos regionales Gobiernos locales
Nota: Se excluye del anlisis el rubro sector pblico . Se cuentan como ingresos propio
s para (i) el nivel nacional: recursos
ordinarios y recursos directamente recaudados ; (ii) para el nivel regional y local:
recursos directamente recaudados . En el
anlisis de ingresos se excluyen los recursos del canon. Para los gastos, se cuent
an para cada nivel de gobierno los gastos totales,
independientemente de la fuente de fi nanciamiento.
Fuente: Banco Mundial, con base en informacin de la Cuenta General de la Repblica
36 Incluye la Municipalidad Provincial de Lima, que tambin cumple funciones de go
bierno regional. Estos gobiernos
regionales reemplazaron a los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CT
AR) en 2003.
37 El documento denomina gobiernos subnacionales a los niveles departamental, prov
incial y distrital. De acuerdo
con la terminologa utilizada en el Per, el documento se refiere a gobiernos locales
para los dos tipos de municipios:
provinciales y distritales.
38 Los gastos de los gobiernos locales subieron a un ritmo anual de 18% en trmino
s reales en los ltimos siete aos, con
mayor fuerza en los ms recientes, sobre todo por mayores transferencias.
39 Como se explica ms abajo, algunos de estos cambios son netamente de tipo conta
ble.
descentralizado 67
A pesar de que los niveles departamental y local son constitucionalmente

autnomos, su lgica de financiamiento y organizacin son diferentes. En gran
medida, los departamentos funcionan como agentes del gobierno central. El marco
de incentivos est en extremo determinado por el gobierno central por los siguient
es
aspectos organizativos:
Los departamentos tienen un alto grado de dependencia de las transferencias: alr
ededor
de 90% de sus ingresos son recursos del gobierno central. Adems, y a diferencia d
e los
municipios, las transferencias a los gobiernos regionales dependen en un mayor p
orcentaje
de recursos especfi cos determinados ao a ao en el presupuesto de la Nacin.
Tienen ingresos mnimos propios basados en tasas, pero no cobran impuestos.
Parte de su gasto son salarios a profesores. Los departamentos ejecutan este gas
to por
delegacin del gobierno central, pero no pueden gestionar a este grupo de servidor
es
pblicos. Este cambio realizado en los ltimos aos, que es en realidad netamente
contable, explica el gran salto que registran los departamentos en los ndices
presupuestarios de gasto entre los aos 2005 y 2009 arriba mencionados.
Una excepcin a este marco de incentivos establecidos por el gobierno central
son los departamentos que cuentan con ingresos por concepto de canon40. Si bien
estos recursos cuentan con una preasignacin de tipo sectorial el 90% tiene que ser
dedicado a inversin, evitando as el financiamiento de los crecientes gastos corrie
ntes ,
en la prctica permiten una amplia discrecin en el gasto. Un efecto colateral es qu
e
dificultan la programacin de recursos puesto que se trata de un ingreso voltil. Ad
ems,
implican un alto grado de inequidad en el gasto entre los departamentos que ms se
benefi cian del canon y aquellos que no gozan de l.
Los municipios son mucho ms autnomos en su financiamiento que los
departamentos. Sin embargo, an no se ha establecido un marco de incentivos lo
suficientemente claro para orientar el gasto local o coordinarlo con las priorid
ades nacionales.
Las tensiones entre los incentivos establecidos por la Nacin y aquellos para orie
ntar el gasto
hacia las prioridades locales por parte de los ciudadanos estn en pleno desarroll
o.
La base del ingreso propio41 municipal es el impuesto predial. Este permite un i
ngreso
relativamente estable, por lo menos en distritos de alta capacidad fi scal.
Los municipios tienen fuentes de transferencias42 regulares atadas a determinado
s
ingresos nacionales43. Estos son el Impuesto General a las Ventas (IGV) para el
Fondo
de Compensacin Municipal (FONCOMUN) y el Impuesto a la Renta. Estas transferencia
s
nicamente traen condicionamientos para guardar un porcentaje de gasto corriente y
de inversin, permitiendo as una alta discrecionalidad en el gasto.
Las transferencias por concepto de Plan de Incentivos (PI) y de Plan de Moderniz
acin
Municipal (PMM), si bien son por naturaleza instrumentos del gobierno central, t
ienen
la virtud de apalancar recursos locales en funcin de las metas que son, en teora,
de
responsabilidad municipal. Sin embargo, no todas las metas son de plena responsa
bilidad
40 Los municipios tambin reciben recursos del canon, pero en mucho menor medida q
ue los departamentos. En
promedio, los ingresos municipales por recursos naturales constituyen una tercer
a parte de los ingresos municipales
totales. En 330 gobiernos locales, los ingresos por recursos naturales constituy
en ms del 70% de sus ingresos totales.
41 Los ingresos propios se han mantenido constantes (0,9%) como porcentaje del P
BI en el perodo 2000-09.
42 Las transferencias a los gobiernos locales ms que se cuadruplicaron en trminos
reales en los ltimos siete aos,
incrementando su participacin con respecto al PBI de alrededor de 1,2% en los aos
2000 a 2002 a 2,9% en los aos
2007 a 2009.
43 El Per no tiene, como por ejemplo Colombia, Mxico o la Argentina, un sistema de
coparticipacin general.
municipal ni los factores de produccin de estas metas se controlan siempre a niv

el local.
Adems el flujo de recursos puede variar, lo que agrega un grado de incertidumbre
a la
hora de programar recursos (Banco Mundial 2010b).
Por otra parte, el presupuesto participativo aplicado a nivel local establece ot
ros criterios
de priorizacin de recursos, que refl ejan las prioridades locales de los ciudadan
os, pero
no sobre servicios pblicos en general, lo que puede resultar ineficiente para la
toma de
decisiones sobre el uso de recursos.
descentralizado 69
Composicin del gasto nacional funcional (sectorial)

2000-2009
(Porcentajes)
Tabla A.1
Sector 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Presidencia del
Consejo de
Ministros
Poder Judicial
Ambiental
Justicia
Interior
Relaciones
exteriores
Economa y
Finanzas
Educacin
Salud
Trabajo y
promocin social
Agricultura
Industria,
Turismo,
Integracin y
Negociaciones
Comerciales
Internacionales
Transportes,
Comunicaciones,
Vivienda y
Construccin
Energa y Minas
Pesquera
Contralora
General
Defensora
del Pueblo
Consejo
Nacional de la
Magistratura
Ministerio Pblico
Tribunal
Constitucional
Presidencia
Defensa
Fuero Militar
Policial
Congreso de
la Repblica
Jurado Nacional
de Elecciones JNE
1,22%
1,66%
n.d.
1,13%
0,00%
1,33%
43,75%
9,16%
6,03%
0,17%
2,83%
0,33%
4,97%
0,90%
0,34%
0,17%
0,08%
0,01%
0,53%
0,03%
21,37%
0,16%
n.d.
1,01%
0,09%
0,81%
1,41%
n.d.
1,05%
8.,36%
1,08%
36,94%
7,37%
5,61%
0,11%
2,28%
0,27%
3,48%
0,74%
0,32%
0,14%
0,06%
0,02%
0,52%
0,02%
16,78%
9,22%
n.d.
0,88%
0,12%
7,49%
1,41%
n.d.
1,01%
7,87%
1,02%
37,28%
7,87%
6,05%
0,45%
2,22%
0,16%
1,72%
0,40%
0,16%
0,17%
0,06%
0,03%
0,65%
0,03%
9,95%
8,45%
n.d.
0,93%
0,16%
23,03%
1,34%
n.d.
0,56%
7,22%
0,99%
33,41%
8,71%
5,04%
0,64%
1,56%
n.d.
n.d.
0,61%
n.d.
0,28%
0,06%
0,03%
0,63%
0,03%
n.d.
7,54%
n.d.
0,78%
0,06%
1,02%
1,37%
n.d.
0,53%
7,20%
0,85%
36,67%
8,55%
4,98%
0,50%
1,24%
n.d.
n.d.
0,58%
n.d.
0,34%
0,06%
0,02%
0,67%
0,03%
n.d.
7,75%
n.d.
0,79%
0,05%
2,61%
1,74%
n.d.
0,77%
8,62%
1,14%
42,59%
9,96%
6,66%
0,77%
1,65%
n.d.
n.d.
1,33%
n.d.
0,40%
0,08%
0,03%
0,79%
0,03%
n.d.
9,81%
n.d.
0,74%
0,10%
2,23%
1,99%
n.d.
0,86%
8,86%
1,11%
40,08%
10,41%
6,73%
0,64%
2,49%
n.d.
n.d.
1,11%
n.d.
0,41%
0,08%
0,03%
0,84%
0,03%
n.d.
9,37%
n.d.
0,71%
0,27%
3,40%
2,09%
n.d.
0,65%
8,94%
1,16%
36,45%
11,67%
6,91%
0,67%
2,67%
n.d.
n.d.
1,89%
n.d.
0,44%
0,10%
0,02%
0,93%
0,04%
n.d.
8,82%
n.d.
0,65%
0,09%
3,50%
1,89%
0,05%
1,21%
8,26%
1,04%
33,73%
11,53%
6,73%
0,62%
2,18%
n.d.
n.d.
5,60%
n.d.
0,34%
0,08%
0,02%
1,15%
0,03%
n.d.
8,69%
0,00%
0,58%
0,07%
3,54%
2,08%
0,22%
1,43%
8,67%
0,94%
28,16%
12,33%
6,92%
0,95%
2,56%
n.d.
n.d.
3,45%
n.d.
0,32%
0,08%
0,02%
1,51%
0,04%
n.d.
10,52%
0,01%
0,59%
0,07%
Sector
Ofi cina Nacional
de Procesos
Electorales
ONPE
Registro Nacional
de Identifi cacin
y Estado Civil
RENIEC
Promocin de la
Mujer y de Desarrollo
Humano
Comercio Exterior
y Turismo
Transportes y
Comunicaciones
Vivienda,
Construccin y
Saneamiento
Produccin
Mujer y
Desarrollo Social
Gobiernos
Regionales
Total
0,49%
0,39%
1,86%
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
100%
0,82%
0,23%
1,37%
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
100%
0,35%
0,18%
0,65%
0,09%
1,47%
0,81%
0,12%
0,81%
n.d.
100%
0,06%
0,19%
n.d.
0,27%
3,28%
1,18%
0,25%
2,26%
n.d
100%
0,04%
0,16%
n.d.
0,38%
2,78%
1,11%
0,29%
0,98%
21,08%
100%
0,38%
0,33%
n.d.
0,47%
3,80%
1,66%
0,33%
3,22%
n.d.
100%
0,75%
0,34%
n.d.
0,51%
4,55%
2,36%
0,34%
2,93%
n.d.
100%
0,09%
0,30%
n.d.
0,48%
5,19%
3,18%
0,48%
2,68%
n.d.
100%
0,09%
0,36%
n.d.
0,45%
6,12%
3,43%
0,43%
1,81%
n.d.
100%
0,08%
0,39%
n.d.
0,48%
9,57%
2,35%
0,41%
2,32%
n.d.
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: SIAF
Sector
Ofi cina Nacional
de Procesos
Electorales
ONPE
Registro Nacional
de Identifi cacin
y Estado Civil
RENIEC
Promocin de la
Mujer y de Desarrollo
Humano
Comercio Exterior
y Turismo
Transportes y
Comunicaciones
Vivienda,
Construccin y
Saneamiento
Produccin
Mujer y
Desarrollo Social
Gobiernos
Regionales
Total
0,49%
0,39%
1,86%
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
100%
0,82%
0,23%
1,37%
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
100%
0,35%
0,18%
0,65%
0,09%
1,47%
0,81%
0,12%
0,81%
n.d.
100%
0,06%
0,19%
n.d.
0,27%
3,28%
1,18%
0,25%
2,26%
n.d
100%
0,04%
0,16%
n.d.
0,38%
2,78%
1,11%
0,29%
0,98%
21,08%
100%
0,38%
0,33%
n.d.
0,47%
3,80%
1,66%
0,33%
3,22%
n.d.
100%
0,75%
0,34%
n.d.
0,51%
4,55%
2,36%
0,34%
2,93%
n.d.
100%
0,09%
0,30%
n.d.
0,48%
5,19%
3,18%
0,48%
2,68%
n.d.
100%
0,09%
0,36%
n.d.
0,45%
6,12%
3,43%
0,43%
1,81%
n.d.
100%
0,08%
0,39%
n.d.
0,48%
9,57%
2,35%
0,41%
2,32%
n.d.
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: SIAF
descentralizado 71
Anexo B. Controles internos, contabilidad y reporte fiscal en el Per

Controles internos y auditoras
Hay controles internos en cada institucin del sector pblico y son realizados por l
a
Oficina de Control Interno (OCI), que reporta los resultados a la Contralora Gene
ral de
la Repblica.
Las auditoras internas son dbiles y no estn generalizadas en todo el sector pblico.
En 2009 se aprob una enmienda constitucional para reducir el cronograma para la
aprobacin de las cuentas financieras, con auditoras de la Contralora General de la
Repblica, que poda mejorar la utilidad de este ejercicio y la capacidad de supervi
sin
del Congreso.
Contabilidad
Las cuentas pblicas son preparadas a travs del SIAF, pero no a tiempo.
Desde 2009, el plan de cuentas tiene, con unas pocas excepciones, una correspond
encia
de uno a uno con la nueva clasificacin presupuestaria introducida con el Presupue
sto
de 200943. La Cuenta General de la Repblica consolida a todo el sector pblico,
incluyendo no solo el gobierno general sino las empresas pblicas financieras y no
financieras. Las instituciones pblicas cuentan con un representante de la Direccin
Nacional de Contabilidad Pblica (que depende administrativamente del MEF) para
asegurar que los procedimientos y las prcticas contables estn en consonancia con l
as
normas nacionales e internacionales.
Se est empezando a elaborar cuentas financieras trimestrales para la mayora de las
entidades del sector pblico.
La
consolidacin de las cuentas pblicas es un ejercicio anual y se presenta a la
Contralora General de la Repblica dentro de los seis meses despus de terminar el
ejercicio presupuestario (en cumplimiento con la ley).
Estas cuentas son auditadas por la Contralora General de la Repblica y presentadas
al
Poder Ejecutivo en los ltimos das de agosto, para luego ser presentadas al Congres
o.
El rezago en este proceso ha sido reducido a nueve meses en los ltimos aos.
La Comisin de Presupuesto y el Congreso aprobaron las cuentas pblicas de 2008
antes de fi nes de 2009, reduciendo as los prolongados retrasos de los aos anterio
res.
Asimismo, en 2009 el Congreso aprob una enmienda constitucional para racionalizar
an ms el proceso de aprobacin de las cuentas, con el objetivo de que este termine
a fines de noviembre del siguiente ao y se pueda usar para la discusin del presupu
esto
de dos aos seguidos. An est por verse si las principales conclusiones/recomendacion
es
se monitorearn y se tomarn en cuenta.
Reporte fi scal
La conciliacin de todas las cuentas bancarias del gobierno central y los registro
s fi scales
es un ejercicio mensual, dentro de las cuatro semanas despus de fi n de mes.
Los
reportes fi scales mensuales se publican en la pgina web del MEF dentro del
siguiente mes.
La Oficina de Presupuesto del MEF presenta reportes mensuales y trimestrales sob
re la
ejecucin presupuestaria al Congreso y la Contralora General de la Repblica.
Tambin hay informes semestrales sobre el cumplimiento de normas fi scales naciona
les
y un informe anual ex post sobre las desviaciones frente a la meta del marco fis
cal y las
normas fiscales (los informes sobre los techos en los gastos presupuestados se e
laboran
cada mes y se presentan al Congreso).
43 Los nuevos clasificadores han sido modernizados siguiendo estndares internacio
nales y estn armonizados con el
Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas 2001 del Fondo Monetario Internacional.

descentralizado 73
Per en el umbral de una nueva era

captulo III
Desarrollo de las habilidades

humanas para un Per ms
prspero y ms equitativo1
III.1. Introduccin
En los ltimos aos, el crecimiento econmico y la generacin de empleo han
aumentado considerablemente en el Per. Para sostener estas tendencias positivas e
s
esencial una mejora signifi cativa del capital humano. El consenso al respecto e
s amplio.
Si bien se han registrado mejoras en el mercado laboral, hay evidencia de
que la generacin de empleo ha sido insuficiente y desigual, y los ingresos y
la productividad laboral han crecido solo modestamente2. El rpido crecimiento
econmico unido al cambio en el patrn de la demanda laboral (impulsado por las
exportaciones y el cambio tecnolgico) puede generar desajustes entre la oferta y
la
demanda de habilidades en el mercado laboral. Estos desajustes se exacerbarn a me
dida
que el crecimiento se sustente progresivamente en las exportaciones de recursos
naturales
ms procesados y/o en nuevas actividades de mayor valor agregado.
Adems, el gasto social se expandi en forma sostenida sobre la base de una
capacidad fiscal ms amplia. Aun cuando las tasas de pobreza y desigualdad han
disminuido, los actores sociales reconocen que los beneficios de la mayor prospe
ridad no
se han distribuido equitativamente entre la poblacin3. A pesar de que los indicad
ores
sociales han mejorado, permanecen muy por debajo de los de otros pases con un
ingreso per cpita similar. La consolidacin democrtica y el proceso de descentraliza
cin
han incrementado la influencia poltica de la poblacin de bajos ingresos. El result
ado
es una presin creciente para llenar los vacos en la poltica social a fin de mejorar
las
oportunidades laborales y establecer redes de proteccin social ms efectivas.
Los empleadores peruanos reclaman que los trabajadores por lo general no
cuentan con las habilidades necesarias4, pero no queda muy claro cules son
las habilidades que escasean. El Per es un pas de ingreso medio, con una cobertura
casi universal de la educacin primaria y una cobertura de la educacin secundaria y
terciaria cercana o superior a la del promedio regional de Amrica Latina y el Car
ibe.
No obstante, la calidad de la educacin (los resultados de aprendizaje) es mucho m
enor
que la de otros pases con niveles de ingresos comparables en la regin y en el rest
o del
mundo. Como se seala ms adelante, hay estudios que muestran que la calidad de los
graduados de las instituciones de educacin secundaria y universitaria y de los ce
ntros
de capacitacin laboral es muy heterognea. El sistema educativo, tanto la educacin
1 Este captulo ha sido elaborado por Omar Arias. Se fundamenta en un estudio en p
roceso sobre habilidades laborales y
empleabilidad en el Per que utiliza una nueva encuesta de hogares que recopila da
tos novedosos acerca de diferentes
dimensiones de las habilidades. Asimismo, recoge las conclusiones y recomendacio

nes principales de las Notas de Poltica
breves, recogidas en el Volumen II, en las reas de educacin bsica y terciaria, salu
d, proteccin social, resultados en los
servicios sociales, pobreza, y mercados laborales.
2 Vase la Nota de Polticas sobre mercados laborales en el Volumen II.
3 Vase las Notas de Polticas sobre pobreza y proteccin social en el Volumen II.
4 Segn la Evaluacin del Clima de Inversin en el Per de 2007 del Banco Mundial.
Captulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Per ms prspero y ms equitat
ivo 75
bsica como la educacin postsecundaria, est fragmentado y ofrece distintos caminos

de acceso y calidad para desarrollar las habilidades genricas en la poblacin joven
. La
capacitacin en habilidades tcnicas difcilmente puede llenar los vacos existentes en
el
capital humano (habilidades genricas) y mejorar las posibilidades de acceso a un
empleo
para los trabajadores.
Este captulo presenta evidencia emprica y propone polticas fundamentales
para que el desarrollo de las habilidades de los peruanos se convierta en la pie
dra
angular para alcanzar el doble objetivo de un Per con crecimiento econmico
sostenido y equidad social. La evidencia internacional y nacional muestra que un
conjunto clave de habilidades genricas cognitivas y socio-emocionales es la base pa
ra
una fuerza laboral bien educada y bien preparada para insertarse en el mercado lab
oral
rpidamente cambiante de la economa mundial del siglo XXI. Estas habilidades genrica
s,
desarrolladas en un entorno propicio para el aprendizaje en la familia y en la e
scuela,
determinan la aptitud para el aprendizaje de toda persona, es decir, su capacidad
para adquirir habilidades profesionales, tcnicas y especficas para el trabajo a lo
largo
de la vida. En conjunto, las habilidades genricas, tcnicas y profesionales determi
nan la
capacidad humana y la motivacin en el trabajo; son esenciales para mejorar la cal
idad
de vida de todos los peruanos por su relacin con la capacidad de generar ingresos
, tener
una mejor salud, una ciudadana ms comprometida, y a la larga una mayor felicidad.
En los apartados III.2 y III.3, con base en la evidencia emprica internacional y
del Per y diversos estudios del Banco Mundial e investigadores peruanos, se
describe cules son las habilidades que impactan en el crecimiento econmico
y la empleabilidad. Asimismo, se caracteriza el desfase entre las habilidades de
los
trabajadores y las requeridas por los empleadores, el valor que el mercado labor
al da a las
diferentes habilidades y las limitaciones de los trabajadores de bajos ingresos,
sobre todo
los jvenes, para adquirir las habilidades que demanda el mercado. Se sealan adems
las oportunidades y retos que presentan los programas y polticas existentes que i
nciden
en el desarrollo de estas habilidades, a fi n de fortalecerlos con el apoyo de l
a evidencia.
En el apartado conclusiones y recomendaciones de polticas, se discuten las
direcciones estratgicas, los desafos claves y las reformas e intervenciones ms
prometedoras para una estrategia integral a largo plazo para el desarrollo de
habilidades en el Per que abarque la nutricin y la salud de la niez, la educacin
bsica y terciaria y la capacitacin laboral. El diagnstico detallado de la situacin y
las reformas de los programas especficos y las opciones de polticas en estas reas s
e
abordan en las Notas de Polticas temticas recogidas en el Volumen II sobre protecc
in
social, salud, educacin bsica, educacin terciaria y resultados en los servicios soc
iales.
III.2. Habilidades importantes para el crecimiento econmico y la
empleabilidad
Si bien las oportunidades laborales han mejorado, persisten los problemas
de calidad y desigualdad en el acceso al empleo
En el Per, la demanda laboral ha crecido rpidamente en aos recientes. Despus
de aumentar a fi nales de la dcada de 1990 y principios de la dcada de 2000, la ta
sa de
desempleo y la duracin promedio de los perodos de desempleo estn bajando en casi

todo el pas. La etapa del crecimiento sin empleo a la que hace referencia el Inform
e
sobre la Pobreza del Banco Mundial en 2005 ha dado paso a una fase de rpido creci
miento
del empleo. En los ltimos dos aos el empleo ha crecido a una tasa anual del 4% o ms
5.
Si bien el auge econmico ha tenido impactos positivos en el mercado laboral,
estos no estn de acuerdo con las expectativas. A pesar de la disminucin del
desempleo, el subempleo y el empleo informal, los ingresos y la productividad la
boral
han crecido solo modestamente6.
Las oportunidades laborales no han beneficiado a todos por igual, y la calidad
del empleo ha mejorado pero en menor escala. Muchos trabajadores, sobre todo
los jvenes y los de mayor edad y los no calificados, siguen siendo ms afectados po
r
el desempleo y por perodos largos fuera de la fuerza laboral. La baja duracin del
desempleo en el Per oculta perodos significativamente largos de inactividad para
muchos trabajadores: cerca de la mitad pasa del desempleo a la inactividad en ve
z
de al empleo (Yamada 2009 y Chacaltana 2000). Esta evidencia es similar a la de
los
pases de la OCDE y otros pases en desarrollo en lo que respecta a la importancia d
e la
reincidencia del desempleo para un grupo de trabajadores ms vulnerables7. Asimism
o,
la gran mayora de los trabajadores siguen en empleos informales. La tasa de emple
o
informal del Per se ubica entre las ms altas de Amrica Latina de acuerdo con una
variedad de defi niciones8, y esta situacin no ha mejorado mucho, incluso, con el
reciente
crecimiento del empleo. El empleo informal afecta a los trabajadores jvenes (sobr
e todo
a los asalariados informales) y los de mayor edad (sobre todo a los que trabajan
por
cuenta propia) de manera desproporcionada.
Consistente con la evidencia para la regin, un porcentaje importante del empleo p
or
cuenta propia informal en el Per es una fuente de empleos valorados, mientras que
la mayora de empleos asalariados informales ofrecen una remuneracin y condiciones
laborales inferiores a la de empleos formales comparables9. El trabajo asalariad
o informal
es una va de entrada al mercado laboral para la mayora de los jvenes, para quienes
el
trabajo por cuenta propia es una opcin laboral menos factible. Estudios sobre el
historial
laboral de los trabajadores jvenes muestran un alto grado de movilidad entre la e
scuela,
el trabajo no pagado e informal y, en menor medida, el desempleo, y destacan las
grandes
dificultades para conseguir un empleo regular10. El empleo por cuenta propia pre
valece
sobre todo entre los trabajadores en la edad ms productiva y entre los de mayor e
dad. Si
bien muchos trabajadores optan por un trabajo por cuenta propia despus de acumula
r
capital humano y financiero en empleos (formales) asalariados, muchos trabajador
es de
mediana edad que pierden su trabajo en el sector formal tienen dificultad para e
ncontrar
otro empleo porque sus habilidades se han vuelto obsoletas o ya no son requerida
s en los
sectores emergentes (Perry et al. 2007). Estos trabajadores no cuentan con la co
bertura
amplia de las redes de seguridad social que son comunes en la mayora de los pases
industrializados.
5 Vase la Nota de Polticas sobre mercados laborales en el Volumen II que caracteri
za las tendencias en el mercado laboral
peruano.
6 dem.
7 Vase Clark y Summers 1979 y Akerlof y Main 1980 para el caso de Estados Unidos,
y Galiani y Hopenhayn 2003 para
la Argentina.
8 Las comparaciones se basan en datos para reas urbanas; por ejemplo, sobre la ba
se del tamao y el tipo de empresa o
la proporcin de trabajadores sin cobertura de seguridad social. Vase Perry et al.
2007.
9 Vase Perry et al. 2007 para el caso de Amrica Latina y el Caribe, y Banco Mundia
l 2008 para el caso del Per.
10 Saavedra y Chacaltana (2001) ofrecen descripciones detalladas de la situacin d
e los jvenes en el mercado urbano
laboral del Per.
ivo 77
Dos factores principales limitan crecientemente las posibilidades de muchos

trabajadores peruanos, en particular de aquellos provenientes de hogares
de menores ingresos, de tener acceso a mejores oportunidades laborales: (i)
deficiencias en las habilidades bsicas relevantes que se desarrollan desde tempra
no en
la vida porque viven en un entorno desfavorable en materia de nutricin y estimula
cin
temprana, y de condiciones para el aprendizaje debido a la baja calidad de la ed
ucacin
bsica (sobre todo en el rea rural); y (ii) fallas en el acceso y la informacin sobr
e las
opciones de formacin tcnica y profesional y de las perspectivas laborales que de e
llas
derivan, debido a deficiencias en el marco regulatorio y la provisin de la educac
in
terciaria y de los servicios de capacitacin, que hacen que muchos jvenes peruanos
hagan inversiones subptimas en el desarrollo de sus habilidades.
Una persona bien educada para la economa global del siglo XXI necesita
ms que nunca una multiplicidad de habilidades.
A lo largo de las ltimas dos dcadas, se viene discutiendo intensamente en la OCDE
y algunos pases de ingreso medio sobre las habilidades que producen los sistemas
educativos y que necesitan los trabajadores para participar de manera productiva
en una
economa global. El progreso educativo de los pases en vas de desarrollo, evidenciad
o
en mayores niveles de cobertura escolar y nivel educativo alcanzando por la pobl
acin, no
se ha traducido en un crecimiento econmico acelerado. Estudios recientes muestran
que
esto es porque la calidad asegurar que los estudiantes realmente desarrollen habi
lidades
valiosas , ms que la cantidad, de la educacin es lo que importa para el crecimiento
(Hanushek y Woessmann 2009). El nivel educativo es una medida cruda de las mltipl
es
habilidades que tienen las personas.
Cules son esas habilidades? La literatura especializada11 distingue tres tipos de
habilidades valoradas en el mercado laboral: las cognitivas (p. ej.: verbales/le
ctura
y escritura, numricas, capacidad de solucionar problemas), las socio-emocionales
(p.
ej.: autodisciplina, perseverancia, confiabilidad, trabajo en equipo) tambin conoc
idas
como habilidades blandas o no-cognitivas , y las tcnicas (p. ej.: califi caciones
tcnicas, profesionales). Las habilidades cognitivas y socio-emocionales son comnme
nte
denominadas habilidades genricas. Estas mltiples habilidades se cristalizan en lo
que
algunos denominan la aptitud escolar (capacidad para el aprendizaje en la escuela)
y la aptitud laboral (capacidad para adquirir habilidades especficas en el trabajo)
de
una persona. Debido a la falta de datos, hasta hace poco no haba sido posible des
cribir
adecuadamente estas diferentes habilidades, cmo se desarrollan (en el entorno fam
iliar
y en la escuela), ni documentar su valoracin en el mercado laboral.
La formacin de habilidades es un proceso acumulativo a lo largo del ciclo de la

vida. Se podra visualizar como el ascenso por una escalera desde la edad temprana
hasta
la vida adulta: el desarrollo y el aprendizaje en cada peldao de la escalera sien
tan las
bases para avanzar al siguiente peldao. En este proceso hay distintos perodos sens
ibles
en los que la interaccin entre la heredabilidad (influencia gentica) y la infl uen
cia del
entorno es determinante12. Es posible distinguir cuatro etapas importantes desde
el punto
de vista de la incidencia de las polticas pblicas:
11 Vase, por ejemplo, Heckman 2008, Carneiro y Heckman 2002, y Cunha, Heckman, Lo
chner y Masterov 2006.
12 En las ltimas dos dcadas, la evidencia proporcionada por la biologa (epigentica),
la neurociencia, la psicologa y la
educacin ha consolidado el consenso de que la yuxtaposicin de los factores genticos
(Nature) frente a los factores del
entorno (Nurture) es obsoleta, y reivindica el poder de la intervencin pblica para
influir en las habilidades cognitivas y
socio-emocionales de los individuos (Shonkoff y Phillips 2000; Knudsen et al. 20
06; Cunha y Heckman 2010).
Los primeros 1000 das , la ventana de oportunidad nutricional . Es amplia la

literatura que documenta la importancia clave de una salud y nutricin adecuadas e
n
los primeros mil das de vida, desde la concepcin hasta los 2 aos de edad. De ello
depender si una madre y un nio sobreviven el embarazo, si un nio se enferma con
mucha frecuencia y si experimenta un desarrollo del cerebro adecuado que lo habi
lite para
el aprendizaje en la escuela y a lo largo de su vida13. Las condiciones socio-ec
onmicas
de la familia, el acceso a servicios bsicos de calidad, el conocimiento y las prct
icas de
higiene y alimentacin sobre todo de la madre inciden directamente en un crecimiento
adecuado durante esta etapa.
El desarrollo infantil temprano. Aptitudes para la escuela . Sobre la base de una
adecuada arquitectura cerebral, la calidad del entorno de estimulacin y aprendiza
je en
la infancia y la edad preescolar consolida las bases para el desarrollo de las h
abilidades
genricas (cognitivas y socio-emocionales). La plasticidad del cerebro disminuye c
on la
edad: es ms flexible o plstico temprano en la vida y, por ello, es ms fcil y efi caz
influir en su buen desarrollo (Shonkoff y Phillips 2000). Por ejemplo, la adquis
icin del
lenguaje clave para el aprendizaje posterior ocurre de manera ms explosiva en la ed
ad
preescolar. Es tambin una etapa crtica para desarrollar habilidades socio-emociona
les
como la capacidad de autorregulacin, que es esencial para el aprendizaje y para p
otenciar
conductas y tareas que requieren renunciar a la gratificacin instantnea (p. ej. es
tudiar,
seguir horarios y metas). Las condiciones socio-econmicas familiares, las prcticas
de
crianza y el acceso y la calidad de los servicios de desarrollo integral tempran
o (p. ej.
centros de cuidado infantil, educacin inicial) inciden en que el nio tenga experie
ncias
enriquecedoras que interacten positivamente con el desarrollo de los circuitos ce
rebrales.
La escolarizacin bsica. Aptitudes para el aprendizaje continuo . Las habilidades
genricas se consolidan durante las edades de escolarizacin bsica y, con ellas, la a
ptitud
para aprender a lo largo de la vida adulta. Las habilidades cognitivas bsicas con
tinan
siendo maleables hasta entrada la adolescencia. Por ejemplo, aunque la ventana p
ara
expandir el lenguaje y otras capacidades cognitivas (como la memoria) permanece
abierta durante toda la vida, el desarrollo de la arquitectura cerebral hace que
sea ms
eficiente hasta la pubertad (Knudsen et al. 2006). Por su parte, las habilidades
socioemocionales, como la perseverancia, la autoestima y el trabajo en equipo, se sig
uen
desarrollando y moldeando hasta la adolescencia y los primeros aos de la adultez.
La
escolarizacin formal potencia la capacidad cognitiva y socio-emocional, a la vez
que
desarrolla conocimientos y herramientas para afrontar tareas, situaciones y prob
lemas
nuevos. En esto inciden las condiciones socio-econmicas, la calidad de las relaci
ones
que el nio establece en su entorno familiar y social (incluyendo la escuela), y l
os diversos
factores que inciden en la calidad educativa (p. ej.: la prctica pedaggica, los re
cursos
para el aprendizaje, el apoyo de los padres).
La educacin y el aprendizaje continuo postsecundaria. Competencias para el
trabajo . Sobre una base slida de habilidades genricas, el desarrollo de habilidades
laborales contina con la adquisicin de competencias profesionales y tcnicas mediant
e
la educacin terciaria, la capacitacin y el aprendizaje en el trabajo a lo largo de
la
vida. El acceso y la calidad de la oferta de formacin postsecundaria y los incent
ivos
para la capacitacin en el trabajo, as como la informacin oportuna sobre las opcione
s
educativas y laborales asociadas a distintas carreras profesionales o tcnicas, in
ciden en
13 Vase http://www.thousanddays.org/learn/resources/ para una recopilacin de estud
ios recientes.
ivo 79
que la formacin tcnica y profesional guarde pertinencia en una economa y un mercado

laboral constantemente cambiantes.
La creciente evidencia sobre la importancia de las habilidades genricas las ha
colocado en el centro del debate de las polticas educativas y de formacin en
muchos pases de la OCDE. Estas habilidades determinan la aptitud para aprender de
una persona en su ciclo de vida al dar forma a su capacidad y motivacin para abso
rber
conocimientos y adaptarse a diferentes tareas y entornos que plantean nuevos pro
blemas
y situaciones. Esto no quiere decir que las habilidades genricas, ya sea cognitiv
as o socioemocionales, se contrapongan con las calificaciones profesionales y tcnicas. Por
el contrario,
como se seala ms adelante, una base slida de habilidades genricas es determinante
en el trnsito exitoso a estudios postsecundarios y la efectividad de la capacitac
in laboral.
Resultan clave para mejorar la empleabilidad de los trabajadores en un entorno e
conmico
en constante cambio, que vuelve obsoletas algunas habilidades especfi cas.
Estudios recientes demuestran que es posible moldear las habilidades genricas
cognitivas y socio-emocionales mediante intervenciones pblicas costoefectivas de apoyo a las familias y la escuela que incidan en las distintas etap
as.
Ms adelante se detallan ejemplos de este tipo de polticas y programas y su manifes
tacin
en el contexto peruano, pero primero se presentar la evidencia que sustenta por q
u es
necesario darles un lugar prioritario en la agenda de polticas pblicas.
Las habilidades genricas son importantes para la economa, la empleabilidad y
la movilidad social. Es fundamental tomar en serio el desarrollo de esta multipl
icidad de
habilidades en la estrategia de desarrollo del Per por tres razones:
(i) son crticas para el crecimiento a largo plazo de la economa;
(ii) son bsicas para la empleabilidad de la fuerza laboral: los empleadores perua
nos
constantemente sealan que son las habilidades que ms requieren pero que son las ms
difciles de encontrar; a su vez, el mercado laboral les asigna un alto valor;
(iii) son esenciales para la movilidad social pues hay grandes brechas en las ha
bilidades
genricas entre los peruanos de distintos niveles socio-econmicos; estas van de la
mano
con diferencias en el nivel educativo, incluyendo el trnsito a la educacin univers
itaria.
Una mejora sostenida en el hasta ahora bajo desempeo del Per en
el desarrollo de habilidades cognitivas es esencial para su crecimiento
econmico a largo plazo.
Estudios recientes demuestran que las habilidades cognitivas de la poblacin en
edad escolar, ms que los niveles de escolaridad, son un determinante crucial
del crecimiento a largo plazo14. El grfico III.1 muestra los resultados de estima
ciones
de la relacin entre estas habilidades medidas por el desempeo en las pruebas PISA
y el crecimiento en una muestra de pases, y la potencialidad que tiene el Per. Com
o
ilustracin, una meta modesta como sera lograr que el Per mejore sus puntajes PISA
promedio en 71 puntos en los siguientes diez aos para sostener el ritmo de las mej
oras
en el rendimiento que ha conseguido el pas entre 2000 y 2009, y alcanzar a Chile,
Mxico
y Uruguay sumara un 1,2% a su tasa de crecimiento per cpita anual de largo plazo. U
na
meta ms ambiciosa como duplicar el ritmo de las mejoras en el rendimiento que elev
ara
14 La evidencia internacional muestra que los niveles educativos de la poblacin n
o guardan una relacin robusta con el
crecimiento econmico, especialmente luego de considerar las habilidades cognitiva
s (Hanushek y Woessmann 2009).
al Per al desempeo promedio de pases de la OCDE (un puntaje PISA de ms o menos

500) acelerara el crecimiento a largo plazo en un 2,4%. Estas son mejoras signifi
cativas
en la capacidad de generacin de riquezas que destacan lo esencial de un desarroll
o
enrgico de las habilidades cognitivas para construir una sociedad peruana ms prsper
a.
Grfi co III.1
Las habilidades cognitivas son esenciales para el crecimiento
del Per a largo plazo
Tasa de crecimiento ajustada-4-202 4
SGP
TWN
MAR
IDN
USATUN
CYP
IRLITA
ESP FRAFINISL
THA
HKG
MYS
CHN
COR
PRT
ZAF
GHA ZWE
URY ROMARG
BRA
MEXISR
GBR
JOR
NZL
NOR
CHL
INDIRN
PER PHL
-1,5 -1 -0,5 0 0,5 1
Puntaje ajustado
Coef= 1.98, Dev. std.= 2.17, t= 9.12
Nota: Resultados de un anlisis de regresin del impacto del desempeo en las pruebas
PISA sobre el crecimiento del PIB por
cpita en una muestra de pases que han participado en PISA (datos hasta el ao 2000),
controlando por el efecto de otros
factores determinantes del crecimiento. La tasa de crecimiento y el puntaje ajust
ado se refiere a estas variables ajustadas por
su correlacin con otros determinantes del crecimiento econmico.
Fuente: adaptado de Hanushek y Woessmann (2007)
Por lo tanto, las habilidades cognitivas bsicas (de comunicacin oral y escrita,
numricas, y de solucin de problemas) deben ser un resultado medible clave
de los programas sociales y los sistemas de salud y educacin del Per. La mejora
reciente en los resultados de las evaluaciones nacionales (en 2 grado) y PISA es
una
tendencia que debe sostenerse.
El nfasis en las habilidades cognitivas y su evaluacin sistemtica no debe dejar
de lado el desarrollo de las habilidades socio-emocionales. Aun cuando no se
cuenta con datos internacionales comparables para estudiar su impacto en el dese
mpeo
econmico general, una literatura cada vez ms vasta muestra que algunas de estas
habilidades blandas predicen el desempeo laboral y los logros educativos tanto co
mo las
habilidades cognitivas. Esto ha sido ampliamente documentado en los pases de la O
CDE
(Heckman, Stixrud y Urzua 2006) y recientemente en algunos pases en vas de desarro
llo
por ejemplo Chile y la India , y como se documenta ms adelante, en el Per.
ivo 81
Hay evidencia adems de que las habilidades socio-emocionales, al igual que

las cognitivas, reducen las tasas de incidencia de otros problemas sociales
importantes como son la delincuencia, la drogadiccin, los embarazos de adolescent
es
y la obesidad (Heckman, Stixrud y Urzua 2006). De manera que pueden tener un imp
acto
mucho ms amplio en el bienestar de la poblacin.
Los empleadores peruanos demandan habilidades tanto cognitivas como
socio-emocionales
Los datos de encuestas laborales y a empresas, as como la evidencia anecdtica,
muestran claramente que los empleadores peruanos y el mercado laboral valoran ta
nto
las habilidades cognitivas como las socio-emocionales. El grfico III.2 (panel A)
presenta
datos de una encuesta a empresas informales (mayormente pequeas, que representan
una fraccin importante del empleo) sobre la demanda de habilidades y los medios a
los
que recurren para evaluarlas. Alrededor de la mitad de los empleadores seala la f
alta
de personal calificado o competente
que plausiblemente se refiere a habilidades
cognitivas y tcnicas como el principal problema en la contratacin de trabajadores
idneos. Cerca del 40% destac la falta de habilidades socio-emocionales relacionada
s
con la tica de trabajo, la confiabilidad y otras cualidades personales (agrupadas
bajo
otras ), como la capacidad para el trabajo en equipo, la persistencia, la capacidad
de
adaptacin y la iniciativa.
La informacin del Servicio Nacional del Empleo del Ministerio de Trabajo y Promoc
in
del Empleo MINTRA (panel B) tambin da cuenta de que los empleadores demandan
habilidades tanto cognitivas como socio-emocionales (relacionadas con la tica de
trabajo,
la confiabilidad y la relaciones interpersonales) independientemente de la escol
arizacin
formal del trabajador. Hay incluso indicios de que algunas habilidades blandas p
odran ser
consideradas ms importantes que ciertas habilidades cognitivas (p. ej.: la habili
dad verbal
y la creatividad) en los trabajadores con menor nivel educativo15. Esto podra ref
l ejar su
mayor importancia en ocupaciones de baja calificacin, por ejemplo en el sector se
rvicios
(Pags 2010, Bowles, Gintis y Osborne 2001).
Al evaluar la idoneidad de los trabajadores, las empresas entrevistadas se basan
de manera abrumadora en referencias personales e informes de antecedentes
policiales, ms que en el perfil educativo del trabajador. Este tipo de verifi cac
in de
referencias se usa comnmente para determinar si un trabajador tiene habilidades q
ue
no son fciles de corroborar a partir de su perfil educativo. De hecho, los emplea
dores
encuestados parecen desconfiar del poder discriminatorio de las calificaciones y
a que al
contratar trabajadores se basan fuertemente en recomendaciones personales: tres

cuartas
partes se apoyan en la opinin de familiares, otra gente de confi anza, los trabaj
adores
existentes y las recomendaciones de otras empresas. El mayor peso que se le da a
los
aos de experiencia frente al nivel educativo tambin sugiere que este ltimo no permi
te
discriminar a los candidatos ms idneos.
15 En estudios recientes para pases tan variados como la India y el Caribe anglos
ajn, los empleadores tambin sealan
que las habilidades blandas son tan o ms importantes (para el caso de la demanda
de ingenieros en la India) que las
habilidades cognitivas y tcnicas (Banco Mundial 2007; Blom y Saeki 2010).
Los empleadores demandan habilidades cognitivas y socio-emocionales Grfi co III.2

Panel A
Problemas sealados por los empleadores en
la contratacin de trabajadores idneos
2007
(Porcentaje de las respuestas)
Factores considerados siempre/frecuentemente por
los empleadores para evaluar la idoneidad de los
trabajadores
2007
(Porcentaje de las respuestas)
Otros
Trabajadores muy lentos
Falta de responsabilidad
Incapacidad
Falta de confi anza
Falta de califi caciones
Costos salariales
0 5 1015 20 253035
Referencias personales
Aos de experiencia
Antecedentes policiales
Edad
Sexo
Educacin secundaria
Formacin tcnica
Educacin primaria
Situacin familiar
Educacin universitaria
Creencias religiosas
Otros
0 5 10 15 20
Panel B
Habilidades laborales requeridas por las
empresas, por nivel educativo del trabajador
(Porcentaje de las respuestas citadas)
Cualidades personales requeridas por las empresas,
por nivel educativo del trabajador
(Porcentaje de las respuestas citadas)
Buen trato
Creativo Trabajo en
equipo
25%
20%
15%
100
90
80
70
%
22%
11% 9% 16% 17%
20% 23% 22%
Proactivo Hbil
Fluidez
verbal
Trabajo bajo
presin
Secundaria incompleta o
menos
Secundaria completa
Instituto Universidad
10%
5%
0%
60
50
40
30
20
10
0
Secundaria
incompleta
o menos
Secundaria
completa
Instituto Universidad
Ordenado
27%
39% 42% 34% 39%
29% 26% 22%
Iniciativa Honesto Responsable
Fuente: Estimaciones propias basadas en: panel A, una encuesta en 2007/08 financ
iada por el Banco Mundial que cubri 802
microempresas y pequeas empresas informales de Lima, Callao, Arequipa, Cusco, Hua
ncayo y Trujillo; los datos corresponden a
la mitad de los empleadores de la muestra que reportaron tener problemas para la
contracin de trabajadores idneos; y panel
B datos del Servicio Nacional del empleo (2008) administrado por el MINTRA que r
ecopila datos sobre vacantes y la oferta de
trabajadores mayormente del segmento de menor califi cacin
ivo 83
Esta evidencia es corroborada con datos cualitativos recopilados por medio de

entrevistas estructuradas e informales a empleadores peruanos de empresas ms
grandes (SASE 2009). Estos empleadores tambin se quejan de que la fuerza laboral
no
tiene las capacidades necesarias tanto en el plano cognitivo como en el socio-em
ocional.
Una afirmacin muy ilustrativa en este sentido de algunos empleadores grandes en l
os
sectores de la minera y la banca era que: Tratamos de evaluar las habilidades numri
cas
y comunicativas [de los trabajadores] a pesar de que sabemos que los vamos a ten
er que
capacitar. Lo que no sabemos es si van a llegar a tiempo o si van a terminar la
capacitacin .
Esto sugerira que las caractersticas socio-emocionales contribuyen a la disciplina
en el
trabajo, lo cual las hace valiosas para los empleadores (Bowles y Gintis 2001).
La elevada valoracin de las habilidades socio-emocionales de los empleadores
peruanos no difiere de la de sus pares en los pases de la OCDE y otros pases
de ingreso medio. Bowles y Gintis (2001) citan evidencia similar para Estados
Unidos e Inglaterra, donde los empleadores requieren estas habilidades blandas
para responder a las demandas cambiantes del mercado. En una encuesta a 3000
empleadores estadounidenses que indaga sobre las caractersticas de mayor peso en
la
contratacin, los empleadores primero mencionaron actitud seguido de habilidades
de comunicacin , por encima de credenciales y habilidades especficas para el sector ,
aos de escolaridad , puntaje en pruebas tomadas por el empleador y desempeo
acadmico . En una encuesta a 1693 empleadores britnicos, del ms de un tercio de
empresas que sealaron un problema de falta de habilidades , el 62% se refi ri a
falencias en la actitud, motivacin o personalidad y el 43% a la falta de habilidades
tcnicas
como problema en el reclutamiento. En un estudio reciente sobre la demanda
de ingenieros en la India, los empleadores colocaron las caractersticas socio-emo

cionales
por encima de las califi caciones y certificaciones tcnicas a la hora de determin
ar la
idoneidad de un trabajador (Blom y Saeki 2010).
El nivel educativo y las habilidades genricas son importantes para la
empleabilidad y la movilidad social
El Banco Mundial hace poco realiz una encuesta diseada especfi camente para
medir las habilidades cognitivas y socio-emocionales en el Per, junto a informacin
sobre las condiciones laborales y socio-econmicas de la fuerza laboral urbana, la
primera
encuesta de este alcance y con estas caractersticas en Amrica Latina16 (anexo A).
Los
datos se usan para dar respuesta a estas interrogantes: En qu medida las habilidad
es
genricas realmente son valoradas en el mercado laboral peruano? Hay un premio
(retorno) salarial para estas habilidades independiente del retorno a la educacin
? Para las
habilidades cognitivas, se aplicaron pruebas que miden aptitudes verbales, de me
moria de
corto plazo, numricas y de solucin de problemas. Para las habilidades socio-emocio
nales,
se aplicaron escalas para los Cinco Grandes Factores de la Personalidad (apertur

a a la
experiencia; responsabilidad; extroversin; amabilidad; estabilidad emocional), ac
eptados
ampliamente en la psicologa para medir las caractersticas de la personalidad, y pa
ra
medir la Determinacin (firmeza de carcter), que capta la perseverancia y persisten
cia
del inters para lograr metas a largo plazo (vase el anexo B). Estas caractersticas
se
16 Recientemente se realiz en Chile una encuesta laboral similar enfocada en jvene
s que mide tambin habilidades
cognitivas y socio-emocionales junto a caractersticas socio-econmicas y laborales.
toman como proxy de las habilidades socio-emocionales en tanto de ellas derivan

comportamientos asociados con las distintas facetas de la personalidad.
Estos datos se usan para estimar los premios salariales (diferenciales de ingres
o)
que el mercado laboral otorga a las distintas habilidades cognitivas y socioemocionales. Los resultados de los anlisis economtricos (recuadro III.1) confi rma
n, al
igual que en los pases de la OCDE y otros pases de ingreso medio, el destacado pap
el
de las habilidades cognitivas y socio-emocionales y la propia educacin en el dese
mpeo
en el mercado laboral del Per.
Sobre la base de los resultados, el grfico III.3 muestra que habilidades socioemocionales como la perseverancia dan una ventaja en la capacidad de
generacin de ingresos comparable a la de tener una mayor habilidad cognitiva.
Un trabajador con puntajes ms altos en la perseverancia en el esfuerzo tiene un i
ngreso
a lo largo de su vida semejante al de un trabajador de similares caractersticas y
en una
posicin equiparable en la distribucin de habilidades cognitivas. Se observa tambin
que
los trabajadores peruanos mejor educados ganan ms, independientemente del nivel d
e
sus habilidades genricas y del estatus socio-econmico de sus padres17. Las diferen
cias
en el nivel educativo generan mayores disparidades en los ingresos: la mayor ven
taja la
tienen las personas con educacin universitaria. Tanto las habilidades cognitivas
como las
socio-emocionales pueden compensar por una baja escolaridad.
Los resultados tambin subrayan el importante papel de la educacin en la
promocin del desarrollo de las habilidades genricas adems de desarrollar
conocimientos y calificaciones determinantes de la empleabilidad en el mercado
laboral. De lo contrario, por qu los empleadores pagaran el plus por educacin? A
pesar de que la escolarizacin tambin tiene la funcin de otorgar credencial en el Pe
r,
como se ha visto en otros pases el efecto diploma no da cuenta de la relacin complet
a
entre la educacin y el ingreso (Yamada y Castro 2010). Por ende, si bien una part
e
del retorno a la educacin en el Per resulta de cmo el proceso educativo desarrolla
habilidades genricas, la mayor parte obedece a la recompensa que da el mercado la
boral
a las califi caciones y las herramientas que la educacin tambin ofrece.
No obstante, el sistema educativo, tanto el nivel bsico como el superior, ofrece
diferentes caminos de acceso y calidad para distintos segmentos de la poblacin
joven. Los estudios de investigadores peruanos muestran que la educacin universit
aria
(pblica y privada) brinda tasas de retorno ms altas que la educacin primaria o
secundaria, que son comparables a otras alternativas de inversin fi nanciera disp
onibles
en el Per (Yamada y Castro 2010). El patrn de los retornos hace que no sea atracti
vo
para muchas familias pobres invertir lo suficiente en educacin. Los retornos son
bajos
y fijos en el primer ciclo de ocho aos de la educacin bsica, aumentan un poco al
terminar la escuela secundaria y se elevan significativamente en el nivel tercia
rio, pero
solo maduran plenamente al obtener un diploma universitario18. Frente a perspect
ivas
inseguras de llegar a este nivel educativo, es ms probable que los nios pobres aba
ndonen
la escuela incluso antes de terminar la secundaria, pues esta ltima apenas compen
sa el
costo de oportunidad de no trabajar. En ese sentido, la opcin de valor de llegar a
la
17 Bowles y Gintis (2001) reportan, tras revisar varios estudios, que el control
ar por las habilidades cognitivas en la
regresin del ingreso reduce en promedio el coefi ciente de los aos de educacin en 1
8%.
18 En un estudio de varios pases, Arias, Daz y Fazio (2006) encontraron un patrn si
milar de retornos crecientes en
diez pases de Amrica Latina y el Caribe, y que los retornos promedios a la educacin
en el Per son comparables a los
promedios regionales.
ivo 85
educacin terciaria es el principal incentivo para invertir en la educacin bsica. Co

mo se
muestra a continuacin, la gran variacin en los retornos a la educacin terciaria dil
uye
este incentivo y lleva a muchos jvenes peruanos a malas decisiones de inversin.
Las habilidades cognitivas y socio-emocionales generan una Grfi co III.3
ventaja comparable en el ingreso a lo largo de la vida, pero
menor en comparacin con una educacin universitaria
Ingreso por nivel de habilidad y educacin
250
230
210
190
170
150
130
110
S/. Miles
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo Muy bajo
Muy Alto
Muy Alto Muy Alto
Universidad
Instituto
Secundaria
completa
Primaria
completa
Secundaria
incompleta
Bajo
Bajo
Bajo Bajo
Promedio Promedio Promedio Promedio
Alto
Alto
Alto Alto
Muy Alto
90
Amabilidad-Estabilidad Habilidad Determinacin-Nivel Educativo
Cooperacin emocional cognitiva general perseverancia en el alcanzado
esfuerzo
Nota: Simulaciones del valor presente neto del ingreso, con una tasa de descuent
o del 5%, de las flujos de ingresos proyectados
a lo largo de la vida laboral (desde la graduacin hasta la jubilacin a los 65 aos)
para trabajadores tpicos usando los retornos
derivados de la regresin de Mincer del recuadro III.1. Se ilustra para distintos
niveles de desempeo en las pruebas cognitivas
y socio-emocionales, de 2+ a -2 desviaciones standard (STD), ie, Puntaje muy alt
o (muy bajo) = 2 STD por encima (debajo) del
puntaje promedio; Puntaje Alto (bajo)= 1 STD por encima (debajo) del puntaje pro
medio.
Fuente: Estimaciones propias sobre la base de datos de la ENHAB 2010

Recuadro III.1
Retornos a la educacin y habilidades cognitivas y socioemocionales en el Per urbano
La Encuesta Nacional de Habilidades Laborales (ENHAB) se realiz a principios de 2
010 y es representativa de la
poblacin urbana en edad de trabajar (14-50) y de las cinco regiones del pas (muest
ra de 2660 hogares). Junto a
una batera de pruebas para medir las habilidades cognitivas y socio-emocionales (
vase el texto y los anexos A y B
del captulo), se aplicaron los mismos mdulos de la Encuesta Nacional de Hogares de
l Per (ENAHO) para recoger
informacin sobre las condiciones laborales y socio-econmicas de esta poblacin. Daz,
Arias y Vera-Tudela (2010)
utilizan los datos y regresiones de Mincer (1974) para estimar los retornos (dif
erenciales de ingreso) que el mercado
laboral otorga a las distintas habilidades y al nivel educativo en la poblacin co
n empleo generador de ingresos.
Al incluir cada habilidad cognitiva por separado y sin ajustar por diferencias e
n el nivel educativo y las habilidades
socio-emocionales del trabajador, se encuentra que los trabajadores con un punta
je de una desviacin estndar
ms alto en estas habilidades tienen mayores ingresos, que van de un 9% (memoria d
e corto plazo, fl uidez verbal)
a un 18% (comprensin verbal, habilidad numrica). Para las caractersticas relacionad
as con las habilidades
socio-emocionales, si no se controla por la educacin ni las habilidades cognitiva
s, se encuentran diferenciales
de ingreso de un 13% para un puntaje de una desviacin estndar ms alto en la dimensin
perseverancia de la
Determinacin, un 8% para mayores puntajes en extroversin, estabilidad emocional y
apertura a la experiencia, y
de un 10% menos para los que tienen un mayor puntaje en amabilidad (faceta coope
racin con otros).
Estos diferenciales de ingreso reflejan tanto un efecto directo de las habilidad
es sobre los salarios como un efecto
indirecto mediado por su correlacin con el nivel educativo. Daz, Arias y Vera-Tude
la (2010) usan regresiones de
Mincer con variables instrumentales en dos etapas para aislar el efecto directo
de las medidas de las habilidades de
su correlacin simultnea con la escolaridad. La tabla muestra las estimaciones de l
os retornos a la educacin y las
habilidades para una medida resumen de la habilidad cognitiva. El retorno promed
io a la habilidad cognitiva general
es de 10%, mientras que entre las caractersticas socio-emocionales hay un retorno
positivo para perseverancia
(9%), estabilidad emocional (5%) y un retorno negativo (8%) para las personas co
n una desviacin estndar ms
alta en la caracterstica de amabilidad-cooperacin (Duckworth et al. 2010 encuentra
n resultados similares para
Estados Unidos). El retorno promedio a cada ao de educacin es de 5,5%, unos 1,7 pu
ntos porcentuales menos
que cuando no se controla por las habilidades medidas.
Retornos a la educacin, habilidades cognitivas y
socio-emocionales en el Per urbano
(incremento porcentual en el ingreso por hora trabajada)

Ao de escolaridad 5,5***
Habilidad cognitiva general 8,8***
Extroversin 5,2
Amabilidad-bondad -4,1
Amabilidad-cooperacin -8,8***
Responsabilidad -1,8
Estabilidad emocional 5,7**
Apertura a la experiencia -1,3
Determinacin
persistencia del inters -0,4
Determinacin perseverancia en el esfuerzo 8,4*
Notas: Coeficientes de la regresin de Mincer en dos etapas. Variable Dep. en la 2
da etapa: ingreso por hora. La 1ra etapa
regresa las habilidades e instrumenta la educacin para calcular medidas de habili
dades residualizadas del efecto de la
educacin, que luego se usan en la 2da etapa (Hansen, Heckman & Mullen 2004). La m
edida general de habilidad cognitiva
se deriva de un anlisis factorial debido a la alta correlacin (estndar en la litera
tura de psicologa) entre las habilidades
cognitivas que hace difcil separar sus efectos. Las variables de control en la ec
uacin de Mincer: exp. laboral cuadrtica,
gnero, grupo tnico, zona de residencia, educacin de los padres. Tambin se probaron i
ndicadores proxy de la calidad de
la educacin pero no fueron significativas. Habilidades en puntajes z. Estadsticos
t en parntesis. *** p<0,01, ** p<0,05, *
p<0,1. N=1.142 (edad 14-50). R-cuadrado = 0,20.
Fuente: Daz, Arias y Vera-Tudela (2010)
ivo 87
Hay gran variacin en los beneficios de las inversiones en

educacin terciaria
Grfi co III.4
1000
800
600
400
200
0
-200
1200
1000
800
600
400
200
0
-200
Nota: Yamada y Castro (2010) derivan estas estimaciones del valor presente neto
del ingreso laboral, substrayendo los costos directos
(e.g., matricula) e indirectos (ingreso no devengado mientras se estudia) de los
flujos de ingresos proyectados a lo largo de la vida
laboral (desde la graduacin hasta la jubilacin a los 65 aos), con una tasa de descu
ento del 5%, para trabajadores tpicos. Las
estimaciones se realizan de forma no paramtrica usando los ingresos promedios par
a los dciles ms altos y ms bajos del ingreso
y los costos de cada tipo de educacin o carrera, ajustando por la experiencia lab
oral de las personas.
Fuente: Yamada y Castro (2010)
337
276
501
619 650
743
940
1,175
175
-93
155
-91
119
-93
114
-94
75
-108
68
-103
33
-104
421
15
-116
645
834
93
-122
93
-93
17
-106
Instituto pblico
Pedadoga Humanidades
Derecho Ingeniera/
ciencias
Economa/
Negocios
MedicinaOtras
salud
Mejor
remuneracin
Mejor
remuneracin
Peor
remuneracin
Peor
remuneracin
Remuneracin
promedio
Remuneracin
promedio
Instituto privado Universidad
pblica
Universidad
privada
S/. MilesS/. Miles
Hay gran variacin en los beneficios de las inversiones en
educacin terciaria
Grfi co III.4
1000
800
600
400
200
0
-200
1200
1000
800
600
400
200
0
-200
Nota: Yamada y Castro (2010) derivan estas estimaciones del valor presente neto
del ingreso laboral, substrayendo los costos directos
(e.g., matricula) e indirectos (ingreso no devengado mientras se estudia) de los
flujos de ingresos proyectados a lo largo de la vida
laboral (desde la graduacin hasta la jubilacin a los 65 aos), con una tasa de descu
ento del 5%, para trabajadores tpicos. Las
estimaciones se realizan de forma no paramtrica usando los ingresos promedios par
a los dciles ms altos y ms bajos del ingreso
y los costos de cada tipo de educacin o carrera, ajustando por la experiencia lab
oral de las personas.
Fuente: Yamada y Castro (2010)
337
276
501
619 650
743
940
1,175
175
-93
155
-91
119
-93
114
-94
75
-108
68
-103
33
-104
421
15
-116
645
834
93
-122
93
-93
17
-106
Instituto pblico
Pedadoga Humanidades
Derecho Ingeniera/
ciencias
Economa/
Negocios
MedicinaOtras
salud
Mejor
remuneracin
Mejor
remuneracin
Peor
remuneracin
Peor
remuneracin
Remuneracin
promedio
Remuneracin
promedio
Instituto privado Universidad
pblica
Universidad
privada
S/. MilesS/. Miles
De hecho, hay evidencia de que muchos trabajadores invierten en habilidades

tcnicas y profesionales que no generan una compensacin adecuada. Anlisis
realizados por investigadores peruanos arrojan variaciones importantes en el ret
orno
(privado) a la educacin terciaria, tanto entre tipos de formacin como entre los
trabajadores (Yamada 2007 y Yamada y Castro 2010). El grfico III.4 ilustra tales
resultados
para diversos tipos de educacin (tcnica y universitaria) y carreras. Estas son est
imaciones
de las ganancias de ingresos (en valor presente) derivadas de cada tipo de educa
cin
netas de los costos directos (p. ej.: matrcula, gastos en libros) e indirectos (i
ngreso que se
podra percibir solo trabajando) para trabajadores con un desempeo bajo, promedio y
sobresaliente en el mercado laboral (para capturar los riesgos implcitos en las i
nversiones
en cada tipo de educacin)19. Cabe destacar tres resultados principales.
Primero, la educacin terciaria no universitaria y algunas carreras universitarias
(p. ej.:
Pedagoga, Humanidades y otras afines a Salud) arrojan en promedio un benefi cio n
o
muy atractivo una vez que se consideran sus costos directos. Segundo, hay un pat
rn
claro de mayores riesgos asociados a las carreras y tipos de educacin que en prom
edio
derivan mayores beneficios, las cuales de hecho resultan muy rentables para aque
llos
trabajadores que logran un desempeo laboral sobresaliente. Las carreras con menor
rentabilidad promedio tienden a tener un tope de posibles beneficios mucho menor
,
mientras que las posibles prdidas son incluso mayores para aquellos trabajadores
con
desempeo laboral muy por debajo del promedio. Tercero, destaca que la educacin
universitaria pblica, que es gratuita, arroja beneficios comparables a la privada
y conlleva
menores riesgos.
Yamada (2007) y Yamada y Castro (2010) argumentan que las grandes defi ciencias
en el funcionamiento de los mercados de educacin y capacitacin laboral
sobre todo la falta de informacin confiable y de garantas de calidad de las opcion
es
educativas y laborales generan desajustes importantes entre las inversiones
individuales y familiares en la educacin terciaria y las demandas del mercado
laboral. Esto conduce a muchos jvenes peruanos a malas decisiones de inversin en
educacin terciaria.
Tambin existe evidencia de variaciones importantes en las tasas de retorno
privadas de diversos tipos de capacitacin laboral20. Las tasas de retorno a la
capacitacin brindada por las empresas, y cada vez ms algunos programas ofrecidos
por las universidades, son en general ms altas que las de los programas de formac
in
tcnica tradicionales (Saavedra y Chacaltana 2000; Chacaltana 2009). Los estudios
que han analizado el impacto en el empleo y los salarios de los grandes programa
s de
capacitacin tcnica financiados con recursos pblicos han encontrado tasas de retorno
nulas o muy bajas21, lo que sugiere que estos no dotan a los estudiantes de habi
lidades
valoradas. Esta literatura sugiere que la mayora de institutos de capacitacin tien
en
currculos desactualizados y divorciados de las necesidades del mercado, de ah el b
ajo
retorno de sus programas.
Mientras tanto, algunos estudios del relativamente pequeo programa de
capacitacin para jvenes del pas, ProJoven, que combina la formacin en aula
con pasantas, han mostrado un impacto positivo signifi cativo22. Esto concuerda
20 Vase Yamada y Castro 2010, Yamada 2007, Saavedra y Chacaltana 2001, e Ibarrn 20
06.
21 Saavedra y Chacaltana 2001; Yamada 2007; Chacaltana 2009.
22 Vese opo y Saavedra 2003, Daz y Jaramillo 2006 y las referencias que aparecen en
ambos.
ivo 89
con los hallazgos de la literatura similar de pases de la OCDE y otras partes de

la regin.
Por ejemplo, un anlisis reciente (Fares y Puerto 2009) de 345 estudios de evaluac
in de
programas de capacitacin en 90 pases encuentra que en comparacin con la formacin
nicamente en el aula, los programas de capacitacin de jvenes tienen impactos positi
vos
mucho mayores cuando se vinculan con las demandas de las empresas y se combinan
con
otros servicios de empleo como pasantas y apoyo en la bsqueda de trabajo.
Cabe sealar que la formacin de habilidades tcnicas y profesionales es clave
en la provisin del capital humano que requiere la economa para la adaptacin
e innovacin tecnolgica. Los pases con mayor dotacin de calificaciones tcnicas y
profesionales, especialmente en las ramas asociadas con el saber tecnolgico, suel
en
atraer ms inversiones intensivas en tecnologa e investigacin y desarrollo (I&D)23.
Ello
genera crculos virtuosos, pues tales inversiones aumentan la demanda de estas y o
tras
habilidades, lo que a su vez permite mantener retornos privados atractivos para
las
mismas durante la expansin de la cobertura educativa terciaria.
III.3. Situacin de la formacin de habilidades en el Per y cmo
fortalecerla
A continuacin se caracteriza el desempeo del Per en el desarrollo de
las habilidades laborales de su poblacin, subrayando los desafos y las
oportunidades de las polticas para mejorarlo. Se comienza describiendo la situacin
de dicho desempeo en las primeras tres etapas los primeros 1000 das de vida, el
desarrollo infantil temprano y la escolarizacin bsica y sugiriendo qu polticas pblica
pueden incidir en moldear las habilidades genricas, para continuar con las habili
dades
tcnicas y profesionales y las polticas y reformas en la educacin y el aprendizaje c
ontinuo
postsecundaria.
El Per tiene un bajo desempeo en el desarrollo de las habilidades cognitivas y
socio-emocionales de su poblacin
En las ltimas dos dcadas el Per ha logrado una expansin importante de la cobertura
de los servicios de educacin y salud. La cobertura de la educacin primaria es casi
universal, y est cerca o por encima de los promedios de la regin en la cobertura d
e la
educacin secundaria y terciaria y en aos de escolaridad de su fuerza laboral (tabl
a III.1).
Ello no obstante, la calidad de la educacin sigue siendo inadecuada. La considera
ble
mejora en la cobertura educativa y aos de escolaridad de las ltimas dcadas se da a
la
par de un rezago importante en el aprendizaje de los estudiantes24.
23 De Ferranti et al. (2003) revisan la evidencia de la relacin entre la educacin
tcnico y profesional con la productividad
y facilita la rpida innovacin y adaptacin tecnolgica.
24 Para un recuento detallado de la situacin y los avances en materia de educacin
en el Per, vase la Nota de Poltica

sobre educacin bsica del Volumen II.
Indicadores educativos del Per y Amrica Latina, circa 2009 Tabla III.1
Per Promedio regional Rnking
Tasa de matrcula
Inicial (neta) 69,1 58,1 7 de 21
Primaria (neta) 94,4 93,9 11 de 22
Secundaria (bruta) 89,1 84,7 11 de 24
Superior (bruta) 34,5 36,7 10 de 19
Fuerza laboral
Aos de educacin 8,7 8,0 10 de 25
Medidas de calidad educativa
SERCE (Matemticas-6to. grado) 490 503 10 de 17
PISA (Matemticas-15 aos de edad) 367 395 7 de 7
Gasto pblico en educacin
En % del PIB 2,7 4,6 19 de 19En % del gasto pblico total 20,7 16,1 2 de 14
Fuente: Basado en datos de la OCDE (2010) y IDM (2010)
A pesar de las importantes mejoras en las pruebas de rendimiento escolar naciona
les
(segundo grado)25 e internacionales26 que miden las habilidades cognitivas bsicas
(lectura, matemtica), la mayora de estudiantes peruanos an no alcanzan un nivel
cognitivo suficiente y ocupan los ltimos lugares en el contexto regional y mundia
l (tabla
III.1). El grfico III.5 muestra que el Per est muy por debajo de lo esperado para s
u nivel
de ingreso nacional por habitante en la reciente evaluacin PISA (2009), realizada
entre
estudiantes de secundaria de 15 aos. El desempeo tampoco se corresponde con los
esfuerzos de inversin per cpita en educacin, a juzgar por datos de la evaluacin PISA
a principios de los aos 200027. Posiblemente este ltimo desfase no ha cambiado muc
ho
ya que a la par de la mejora de resultados en la evaluacin PISA entre 2000 y 2009
, en
este intervalo el presupuesto de educacin casi se duplic. An as, el Per tiene uno de
los gastos educativos por alumno ms bajos de la regin.
Este bajo desempeo en el desarrollo de habilidades cognitivas en los nios
y jvenes empieza desde muy temprano en sus vidas. A pesar de los avances
recientes, hoy alrededor de medio milln de nios peruanos de 5 aos o menos de edad
sufren desnutricin crnica (retardos severos en su crecimiento) y, por lo tanto, em
piezan
sus vidas con condiciones muy adversas para desarrollar plenamente sus habilidad
es
potenciales.
25 Entre 2007 y 2009, la proporcin de estudiantes de segundo grado que alcanz el n
ivel de aprendizaje esperado para
ese grado en la evaluacin nacional de lectura y compresin aument de 17% a 23%, y en
matemticas de 9,4% a
13,5%. En el mismo intervalo, la proporcin de estudiantes por debajo del nivel es
perado para su grado baj de 30% a
23% en lectura, y de 55% a 49% en matemticas.
26 Los resultados de la ltima evaluacin PISA, que se aplica a estudiantes de 15 aos
de edad, revelan que entre 2000 y
2009 el Per fue el pas que logr el mayor incremento promedio en el desempeo en compr
ensin de lectura entre los
pases participantes a nivel mundial (OCDE 2010). Tambin hubo mejoras signifi cativ
as en matemtica.
27 No ha sido posible obtener cifras y estimaciones ms recientes de la relacin ent
re gasto y aprendizaje.
ivo 91
Per est muy lejos de lo esperado en el desarrollo de

habilidades cognitivas
Grfi co III.5
Gasto total en instituciones educativas por estudiante (US$ 1999)
LOG PBI per cpita 2008-2009
Desempeo en PISA y Gasto por Estudiante, circa 2000
Desempeo en PISA e Ingreso per cpita, 2009
0 10 000 20 000 30 000 40 000
PER
IDN
BRA
CHL
ARG
POL
HUN
CZE
IRL
COR
POR
50 000 60 000 70 000 80 000 90 000
600
550
500
450
400
350
300
250
Puntaje PISA 2009 - Matemticas Puntaje PISA 2009 - Matemticas
ITA
USA
AUT
NOR
DNK
SWICAN
SWE
FRA
AUS
BEL
GBR
FIN
JAP
MEX
GRC
SPA
GER
Fuente: Elaboracin propia con datos de la OCDE (2010), IDM (2010) y basado en Veg
as y Petrow (2008)
KGZ
IDN PERTUNCOLALB
PAN
THA
TUR
TTO
CHN
QAT
KAZ
BRA
HRV
MEX
BOR
ISR
GRCRUSLTULVA PRT
EST
SVN
ARE
LUX
DNK
CHE LIE
SGPHKG
FIN
IRL
NOR
COR
NZL
JOR ARG
AZE
BOLHUN CZESVK
7
400 500 600300
8 9 10 11 12
URYCHL
Per est muy lejos de lo esperado en el desarrollo de
habilidades cognitivas
Grfi co III.5
Gasto total en instituciones educativas por estudiante (US$ 1999)
LOG PBI per cpita 2008-2009
Desempeo en PISA y Gasto por Estudiante, circa 2000
Desempeo en PISA e Ingreso per cpita, 2009
0 10 000 20 000 30 000 40 000
PER
IDN
BRA
CHL
ARG
POL
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CZE
IRL
COR
POR
50 000 60 000 70 000 80 000 90 000
600
550
500
450
400
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Puntaje PISA 2009 - Matemticas Puntaje PISA 2009 - Matemticas
ITA
USA
AUT
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DNK
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SWE
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GBR
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Fuente: Elaboracin propia con datos de la OCDE (2010), IDM (2010) y basado en Veg
as y Petrow (2008)
KGZ
IDN PERTUNCOLALB
PAN
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NZL
JOR ARG
AZE
BOLHUN CZESVK
7
400 500 600300
8 9 10 11 12
URYCHL
Ante esta situacin, no sorprende que las desigualdades en el desarrollo de

habilidades en el Per sean profundas desde temprano en la vida. El proyecto
Young Lives de la Universidad de Oxford viene recopilando datos sobre el desarro
llo
cognitivo (medido por la comprensin del lenguaje) de nios de alrededor de 5 aos de
edad en Etiopa, la India, Vietnam y el Per28. Al contrastar el desempeo de los nios
de
los quintiles ms ricos y ms pobres, la diferencia en sus habilidades cognitivas er
a entre
50% y 200% ms elevada en el Per que en los dems pases estudiados29. Claramente,
los nios ms pobres empiezan con mayores desventajas que aquellos de familias con
mayores recursos en el Per que en los otros tres pases. Un estudio que analiza los
datos
para Per muestra que el sufrir desnutricin en los primeros dos aos de vida es un fa
ctor
importante que predice el desarrollo cognitivo a los 5 aos de vida (Cueto y Muoz
2009). No hay datos internacionales comparables de diferencias en las habilidade
s socioemocionales de los nios, no obstante se ha demostrado que la desnutricin tiene un
impacto negativo en el desarrollo de la funcin cerebral responsable de la autorre
gulacin
y la estabilidad emocional (Duckworth et al. 2010).
No obstante, ha habido avances recientes que deben profundizarse. La tasa de
desnutricin crnica (estatura-edad) en nios de 5 aos o menos baj de 28,5% en 2007
a 23,2% en 2010, que an sigue siendo muy elevada para el nivel de ingresos del Pe
r.
Esta situacin es ms grave en las reas rurales y las comunidades indgenas.
La cobertura de los partos institucionales un importante indicador de calidad de
la
atencin de la salud materno-infantil en el rea rural se elev de 49,4% en 2007 a
58,4% en 2010. Tambin ha mejorado la frecuencia de los controles de crecimiento y
desarrollo (CRED) que monitorean que el crecimiento sea adecuado y ofrecen consej
era
nutricional de los nios de familias ms pobres. Estas tendencias deben recibir mayor
impulso y sostenerse a fin de que la falta de acceso a una atencin de salud mater
noinfantil oportuna y de calidad deje de ser un obstculo para reducir la morbilidad
y
mortalidad materna e infantil, y de esta manera brindar a la niez la atencin neces
aria
para un desarrollo sano en los crticos primeros 1000 das de vida.
28 Se aplic el mismo instrumento el PPVT (Peabody Picture Vocabulary Test), traduc
ido y adaptado al idioma local a
muestras representativas a nivel nacional de cada uno de los cuatro pases. Vase ht
tp://www.younglives.org.uk/
29 La diferencia en las habilidades cognitivas entre grupos socio-econmicos medid
a en desviaciones estndares era de
1,53 en el Per comparado con 0,57 en la India, 0,77 en Vietnam y 1,0 en Etiopa.
ivo 93
Estas desventajas desde edad temprana constituyen un gran obstculo para

que los nios peruanos lleguen a la escuela aptos para aprender. Menos de una
cuarta parte de los estudiantes de segundo grado logran leer y escribir correcta
mente y
casi la mitad no tiene un buen desempeo en matemticas bsicas. Nuevamente, estos
resultados son mucho peores entre los nios de comunidades rurales e indgenas. En l
a
educacin secundaria, segn los ltimos resultados de la prueba PISA, el Per es el pas
donde las caractersticas socio-econmicas de los estudiantes tienen mayor efecto en
las
desigualdades en el aprendizaje, incluso entre aquellos que van a las mismas esc
uelas.
En el Per, 27% de la variacin de los puntajes en la prueba de comprensin lectora es
explicado por factores socio-econmicos, frente a 18,7% en Chile, 14,5% en Mxico y
13% en el Brasil (OCDE 2010).
Como es de esperar, la secuela del impacto de las desigualdades socio-econmicas
sobre el desarrollo de las habilidades genricas tambin se observa en la
poblacin adulta. El grfico III.6 muestra las brechas (de los resultados de la encu
esta de
habilidades ENHAB) en las habilidades cognitivas y socio-emocionales entre dos g
rupos
socio-econmicos extremos de la poblacin urbana en edad para trabajar: personas cuy
a
madre tiene educacin terciaria, que viven en la costa y que asistieron a escuelas
privadas,
frente a personas cuya madre tiene un nivel educativo menor a secundaria complet
a, que
viven en los Andes o en la selva y que asistieron a escuelas pblicas30.
Los trabajadores de las familias urbanas con mayor estatus socio-econmico tienen
una gran ventaja en lo que respecta a dotacin de habilidades en comparacin
con sus pares en peores condiciones socio-econmicas (una desviacin estndar
para los puntajes en habilidades cognitivas31). La misma comparacin para los punt
ajes
relativos a las habilidades socio-emocionales indica que las brechas promedio en
tre los
grupos extremos son importantes pero no tan marcadas; en todos los casos no alca
nzan
a la mitad de las brechas en habilidades cognitivas. Cabe destacar que estos res
ultados
se limitan a las reas urbanas y que es de esperar que las desventajas en las habi
lidades
genricas sean an mayores para la poblacin rural.
Al ponderar estos resultados con la evidencia anterior sobre la demanda de los e
mpleadores
y el retorno a las habilidades, queda claro que los trabajadores de las familias
de menor
estatus socio-econmico no cuentan con las habilidades genricas ms valoradas en el
mercado laboral. Adems, las desigualdades socio-econmicas se traducen en brechas
en la formacin de habilidades genricas en nios y jvenes que refuerzan la desigualdad
intergeneracional en el ingreso en el Per.
30 No se cuenta con datos internacionales para comparar al Per con otros pases en
cuanto a diferencias nacionales en
las habilidades cognitivas y socio-emocionales de la poblacin adulta.
31 Como punto de comparacin, la diferencia entre el puntaje de Per y el puntaje pr

omedio de pases OCDE en las
pruebas PISA es de alrededor de 1.2 desviaciones estndard.
Los trabajadores urbanos de familias con menor estatus

socio-econmico tienen menores niveles de habilidades cognitivas
y socio-emocionales
(Diferencias entre grupos de mayor y menor nivel socio-econmico en desviaciones e
stndar)
Grfi co III.6
Habilidad
cognitiva
general
0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20
1,06
0,94
0,87
0,83
0,48
Numrica /
solucin de
problemas
Fluidez verbal
Lenguaje
receptivo
Memoria
corto plazo
-0,30 -0,20 -0,10 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60
0,48
0,38
0,30
0,20
0,20
0,14
-0,01
-0,17
Extroversin
Apertura a experiencias
DeterminacinPerseverancia
Agradabilidad-cooperacin
Agradabilidad-bondad
Estabilidad emocional
DeterminacinConstancia inters
Responsabilidad
Nota: La grfica muestra las brechas de puntajes en las pruebas cognitivas y socio
-emocionales entre dos grupos socioeconmicos
extremos de la poblacin urbana en edad de trabajar: personas cuya madre tiene una
educacin terciaria, que
viven en la costa y que asistieron a escuelas privadas frente a personas cuya ma
dre tiene un nivel educativo menor a secundaria
completa, que viven en los Andes o en la Selva, y que asistieron a escuelas pblic
as. Brechas en puntajes estn estandarizadas
(z-scores), ie., distancias del puntaje promedio en cada habilidad o factor con
relacin a su respectiva desviacin estndar. Las
diferencias son estadsticamente signifi cantivas excepto para las barras en color
amarillo.
Fuente: Estimaciones propias con ENHAB (2010), basados en Claux y La Rosa (2010)
y Cueto, Muoz, y Baertl (2010)
Los trabajadores urbanos de familias con menor estatus
socio-econmico tienen menores niveles de habilidades cognitivas
y socio-emocionales
(Diferencias entre grupos de mayor y menor nivel socio-econmico en desviaciones e

stndar)
Grfi co III.6
Habilidad
cognitiva
general
0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20
1,06
0,94
0,87
0,83
0,48
Numrica /
solucin de
problemas
Fluidez verbal
Lenguaje
receptivo
Memoria
corto plazo
-0,30 -0,20 -0,10 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60
0,48
0,38
0,30
0,20
0,20
0,14
-0,01
-0,17
Extroversin
Apertura a experiencias
DeterminacinPerseverancia
Agradabilidad-cooperacin
Agradabilidad-bondad
Estabilidad emocional
DeterminacinConstancia inters
Responsabilidad
Nota: La grfica muestra las brechas de puntajes en las pruebas cognitivas y socio
-emocionales entre dos grupos socioeconmicos
extremos de la poblacin urbana en edad de trabajar: personas cuya madre tiene una
educacin terciaria, que
viven en la costa y que asistieron a escuelas privadas frente a personas cuya ma
dre tiene un nivel educativo menor a secundaria
completa, que viven en los Andes o en la Selva, y que asistieron a escuelas pblic
as. Brechas en puntajes estn estandarizadas
(z-scores), ie., distancias del puntaje promedio en cada habilidad o factor con
relacin a su respectiva desviacin estndar. Las
diferencias son estadsticamente signifi cantivas excepto para las barras en color
amarillo.
Fuente: Estimaciones propias con ENHAB (2010), basados en Claux y La Rosa (2010)
y Cueto, Muoz, y Baertl (2010)
ivo 95
El Per ya ha avanzado en la implementacin de polticas y reformas

prometedoras para desarrollar las habilidades genricas y la educacin que
su fuerza laboral requiere en la economa global, las que pueden fortalecerse
y expandirse.
Las polticas para desarrollar estas habilidades genricas comprenden la nutricin,
la salud, la educacin y la capacitacin laboral. Las Notas de Polticas del Volumen I
I
plantean recomendaciones especficas basadas en un diagnstico de los avances, la si
tuacin
actual y el potencial de los programas en estas reas en el Per. Asimismo, presenta
n una
discusin de los problemas especficos abordados, las condiciones de xito y referenci
as a
lecciones sobre el diseo e implementacin de polticas similares en pases de Amrica Lat
ina
y el Caribe y otras regiones del mundo. A continuacin se resumen los principales
mensajes
y recomendaciones vinculados al marco conceptual y la evidencia emprica del captul
o.
Para tener nios sanos y aptos para la escuela es necesario priorizar polticas que
ofrezcan igualdad de oportunidades a todos los nios y nias peruanos. Resulta esenc
ial
consolidar y traducir en acciones un pacto social consensuado para alentar inver
siones
sostenidas en la primera infancia, como pone de relieve el reciente Pacto Ciudad
ano por
la Primera Infancia32.
La primera meta prioritaria es erradicar la desnutricin infantil que, a pesar de
la signifi cativa
reduccin reciente, sigue afectando alrededor de medio milln de nias y nios, sobre
todo en las reas rurales, el altiplano y la selva. Si estos nios y nias peruanos em
piezan
su vida con una desventaja tan grave, ser muy difcil para ellos desarrollar aptitu
des para
aprender y ser ciudadanos productivos en la economa del siglo XXI.
Con la finalidad de alcanzar resultados rpidos y evitar que nuevas generaciones d
e nios
tengan una discapacidad de por vida, es esencial concentrar los esfuerzos en las
zonas
con mayores niveles de desnutricin y en intervenciones de probada costo-efectivid
ad.
La evidencia internacional muestra que la desnutricin infantil puede ser reducida
a gran
velocidad con actividades de monitoreo y apoyo al adecuado crecimiento de los nio
s
que ayudan a las madres a adoptar buenas prcticas en salud infantil, higiene, cui
dados
y alimentacin , sobre todo en la ventana crtica de los primeros 1000 das, adems de
inversiones que aseguren el acceso a servicios de agua y saneamiento.
Los esfuerzos pueden basarse en el Programa Articulado Nutricional (PAN) uno de
los programas estratgicos claves en el sistema de PpR del pas , que asigna recursos
presupuestarios vinculados a los avances en la cobertura de vacunacin de los nios,
el
monitoreo de su crecimiento y el asesoramiento nutricional a las madres (CRED),
y los
incentivos por el lado de la demanda de Juntos, el programa de transferencias de
efectivo
condicionadas a la asistencia a centros de salud de las mujeres embarazadas, nios
y
nias. En la actualidad, el PAN, Juntos y las intervenciones CRED en el Per muestra
n
limitaciones que pueden ser enfrentadas con base en las lecciones de la experien
cia
internacional con intervenciones similares.
En la Nota de Polticas sobre la proteccin social del Volumen II se propone centrar
las
acciones especficas en: (i) la reforma y expansin de las redes de proteccin social
del
Per, sobre todo continuar fortaleciendo la capacidad gerencial y operativa de Jun
tos,
y ampliar su cobertura para incluir a las familias pobres elegibles pero por el
momento
32 http://www.inversionenlainfancia.net/web/pag/pactociudadano (accesado el 14 d
e marzo 2011).
excluidas; (ii) cerrar las brechas ya identificadas en la provisin de los servici

os de nutricin
y salud bsica de calidad dotando de recursos humanos y equipos a los centros de s
alud
de los distritos Juntos, con un financiamiento basado en el desempeo, una gestin
mejorada y una mejor rendicin de cuentas. El fortalecimiento del Seguro Integral
de
Salud (SIS) y la implementacin de la reforma del aseguramiento universal en salud
,
especficamente el desarrollo del rgimen semicontributivo, son crticos para facilita
r el
acceso a servicios de salud y nutricin bsicos de manera sostenible.
La segunda meta prioritaria es promover un adecuado desarrollo durante los prime
ros
cinco aos de vida de los nios. La evidencia aportada por diversas disciplinas cien
tfi cas no
deja duda de que este es un perodo crtico para cimentar el desarrollo de las habil
idades
cognitivas (p. ej.: verbales, numricas, de solucin de problemas) y socio-emocional
es
(p. ej.: autorregulacin, capacidad de adaptacin e interaccin con otros) bsicas que
determinan la aptitud para el aprendizaje a lo largo de la vida.
Se recomienda centrar la atencin en: (i) asegurar una adecuada provisin de servici
os
de Desarrollo Infantil Temprano (DIT) y/o apoyo a los padres para fomentar prctic
as
de crianza adecuadas, en especial a los nios pobres (p. ej. de familias Juntos) d
e 0 a 2
aos; (ii) sostener la reciente rpida expansin en el acceso a la educacin preescolar
(3-5
aos); (iii) garantizar que estos servicios sean de calidad y adecuados a las cara
ctersticas
de la poblacin atendida (p. ej.: etnia, contexto rural), y tengan como meta desar
rollar la
preparacin para la escuela. Las reformas e innovaciones en el financiamiento de i
niciativas
de DIT en el Brasil, Jamaica, Indonesia y Turqua pueden ofrecer lecciones y alter
nativas
factibles para elevar la calidad de la cobertura. Un aspecto importante es asegu
rar que
los currculos y las prcticas pedaggicas preescolares presten la debida atencin al crt
ico
desarrollo de las habilidades socio-emocionales, asimilando las lecciones de enf
oques que
han demostrado ser efectivos (vase el recuadro III.2).
Para desarrollar las habilidades genricas bsicas determinantes de la aptitud
para el aprendizaje continuo, es perentorio dar un mayor impulso a las acciones
dirigidas a seguir mejorando la calidad y reduciendo las inequidades en la educa
cin
primaria y secundaria, sobre la base de las lecciones de iniciativas exitosas en
el Per
y de otros sistemas educativos de alto desempeo. Algunos elementos comunes a los
sistemas educativos exitosos son: (i) profesores efectivos y motivados que recib
en apoyo
para ensear y aprender continuamente; (ii) una gestin del sistema eficaz sustentad
a en
informacin oportuna y mecanismos de evaluacin de los aprendizajes que retroaliment

en
a la comunidad educativa (padres, maestros y directores); (iii) directores de es
cuelas
alentados para ser lderes efectivos, promover un entorno de aprendizaje adecuado
y
comprometer la participacin de los padres y las comunidades en el aprendizaje de
los
estudiantes; (iv) un sistema de financiamiento que responda a distintas realidad
es de
costos en la provisin del servicio y que compense por inequidades a travs de mecan
ismos
de apoyo que aseguren una infraestructura y condiciones adecuadas para el aprend
izaje
(Vegas y Petrow 2008).
El Proyecto Educativo Nacional (PEN) prev reformas y polticas que cubren estas reas
, en
algunas de las cuales se han registrado avances importantes en los ltimos aos. La
Nota
de Polticas sobre educacin bsica del Volumen II analiza y pondera dichos avances. S
us
principales conclusiones y recomendaciones se resumen a continuacin.
ivo 97
Uno de los avances ms importantes ha sido la Carrera Pblica Magisterial (CPM), que
ofrece un marco general adecuado para mejorar el desempeo docente en el mediano
y largo plazo. La CPM asocia los incrementos salariales y estmulos profesionales
al
desempeo docente, y adems establece la evaluacin peridica de los docentes para
la permanencia en la carrera y el ingreso a sta mediante concurso pblico. Sera
recomendable evaluar lo avanzado en la experiencia de implementacin de la CPM, a
fi n de mejorarla. Otra iniciativa importante ha sido el Programa Nacional de Fo
rmacin y
Capacitacin Permanente (PRONAFCAP), que en dos aos ha beneficiado ya a 105 000
docentes, aunque la calidad de la formacin es muy variada y su impacto en las prct
icas
docentes y los aprendizajes de los estudiantes an no ha sido analizado.
Algunos desafos importantes para elevar la efectividad docente son: (i) mejorar l
os
mecanismos para seleccionar y atraer jvenes talentosos a la enseanza, aprendiendo
por ejemplo del modelo de Ensea Per , que ya ha demostrado gran efi cacia en otros
pases. El establecimiento de una nota aprobatoria mnima (con un puntaje de 14 en
las evaluaciones) para el ingreso a institutos superiores pedaggicos es una medid
a que
posiblemente ha tenido un impacto positivo pero que tambin podra haber ocasionado
la exclusin de postulantes indgenas33; (ii) asegurar la calidad y diversidad de la
formacin
docente (especialmente de maestros bilinges), acelerando la acreditacin de program
as
ya en marcha con el Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certifi cacin de
la Educacin (SINEACE). Se requiere homogenizar la oferta de capacitacin, mediante
mecanismos exigentes de seleccin de las universidades prestadoras de servicios, p
or
ejemplo con la exigencia gradual, en los prximos cinco aos, del requisito de conta
r con
la acreditacin de la carrera de educacin segn el mandato del SINEACE.
Si bien la gestin educativa ha mejorado con el enfoque de resultados, esta se ha
visto dificultada por la convivencia de dos modelos de descentralizacin educativa
municipalizacin y regionalizacin sin una adecuada articulacin. La experiencia del
Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje (PELA) brinda lecciones importantes
para el desarrollo de una gestin y financiamiento asociados a intervenciones efi
caces
para el logro de resultados. Uno de los avances ms notables en los ltimos aos es
la consolidacin de las pruebas de evaluacin censal en segundo grado, que son ya
regulares, pero an est pendiente la utilizacin de sus resultados para retroalimenta
r de
manera efectiva el proceso educativo y la expansin a otros grados. Desde 2004 no
ha
habido ninguna evaluacin nacional del aprendizaje en la escuela secundaria.
En el marco ms amplio de la gestin, queda por definir y consolidar el modelo de
descentralizacin que quiere seguir el Per, y con ello, los roles de los diferentes
niveles
de gobierno y los arreglos institucionales que permitan una gestin eficaz. Vale l
a
pena incorporar las lecciones de la experiencia de pases vecinos que avanzaron ha
cia
la municipalizacin, como Chile, Argentina y Brasil, donde esta medida ha generado
inequidades en la calidad de los servicios educativos. Un asunto pendiente es re

scatar el
empoderamiento de las escuelas (sus directores), los padres y las comunidades pa
ra que
ejerzan un papel efectivo en la gestin y la toma de decisiones locales. Otro cuel
lo de
botella muy importante para una gestin eficaz es la carencia de un sistema de inf
ormacin
que permita la gestin y toma de decisiones en el nuevo contexto de la descentrali
zacin.
Este sistema debe ser capaz de identificar individualmente a estudiantes, docent
es y
funcionarios y asociarlos automticamente a los procesos administrativos y pedaggic
os
que inciden en la produccin de resultados educativos.
33 Una disposicin similar ha sido incluida para el caso de las Universidades, sin
embargo, el incipiente desarrollo de la
acreditacin de la carrera de Educacin aun no permite vislumbrar su impacto.
En lo que atae al financiamiento, en la ltima dcada el gasto educativo casi se dupl

ic,
aunque sigue ubicado entre los ms bajos de la regin. Durante la primera mitad de l
a
dcada del 2000 el incremento se concentr en los salarios y a lo largo de la segund
a
mitad en inversiones, mientras el gasto en bienes y servicios se mantuvo restrin
gido. Esto
ha provocado una grave fragmentacin del gasto, agudizada por la descentralizacin e
n
la medida en que los distintos niveles de gobierno operan diferentes categoras de
gastos.
El grueso de los recursos sigue siendo asignado por criterios inerciales con poc
a base en
los costos de provisin del servicio educativo en diferentes contextos y con estnda
res
de calidad. Son necesarias acciones para fortalecer las capacidades de inversin pb
lica
en temas sociales a nivel de los gobiernos sub-nacionales, en particular en el re
a de
Educacin.
Para acelerar y expandir los avances de los ltimos aos, en la Nota de Polticas sobr
e
educacin bsica del Volumen II se propone cinco lneas de accin concretas.
Primero, para alcanzar mejoras visibles en el corto plazo, se sugiere expandir e
l enfoque
de los programas estratgicos nacionales, que tengan un impacto medible en los log
ros
de aprendizaje y el desarrollo integral de los estudiantes, desde la primera inf
ancia hasta
el fin de la secundaria. En el caso de la secundaria, se podra contemplar una var
iedad de
modalidades de provisin en las reas rurales que permitan la combinacin de trabajo
escolar y comunitario y urbanas abordando los problemas de conducta que generan
violencia, drogadiccin, embarazos en adolescentes , aprovechando las oportunidades
que ofrece la tecnologa de la informacin para mejorar la enseanza y el atractivo de
l
aprendizaje para los estudiantes.
Estos programas deben precisar metas concretas, lo que supone contar con estndare
s
de desarrollo infantil y aprendizaje, realizar evaluaciones nacionales peridicas
en todos
los niveles educativos e informar a la comunidad educativa regularmente sobre lo
s logros
obtenidos. Los esfuerzos pueden basarse en la expansin de los programas estratgico
s
de educacin del PpR partiendo de la experiencia del PELA , a fin de cubrir toda la
educacin preescolar y bsica, prestando atencin especfica a los desafos de la educacin
rural y la inclusin de grupos excluidos.
Segundo, para sostener y potenciar estos impactos en el mediano y largo plazo, s
e
recomienda consolidar las polticas nacionales de desarrollo profesional docente,
lo que
incluye asegurar la calidad de las instituciones de formacin docente, revisar y m
ejorar la
implementacin de la Carrera Pblica Magisterial, y acreditar los programas de forma

cin
docente inicial y continua con estndares nacionales de calidad.
Tercero, para lograr una gestin eficaz, se plantea profesionalizar y modernizar l
a gestin
educativa con un enfoque de resultados centrado en la escuela que simplifi que l
os
procesos administrativos, seleccione competitivamente a los funcionarios e intro
duzca
incentivos al desempeo. Esto supone fortalecer el rol de los gobiernos regionales
en
educacin mediante una adecuada reestructuracin administrativa y la creacin de
una lnea de carrera de gestin educativa pblica. Se sugiere fortalecer el papel de l
os
gobiernos regionales aplicando la opcin de la municipalizacin solo en los casos en
los
que esta tenga posibilidades de impactar positivamente en la calidad educativa.
Adems,
se recomienda formalizar la potestad de la escuela para recibir y administrar re
cursos, con
participacin de los padres de familia.
ivo 99
Cuarto, para asegurar un financiamiento equitativo, adecuado y eficiente, que pe

rmita
sostener mejoras en la calidad educativa, se propone asociar el gasto educativo
con
los estudiantes y los resultados mediante la aplicacin de frmulas de fi nanciamien
to
capitado (por alumno) transparentes que reflejen los costos y condiciones de pro
visin de
servicios por estudiante bajo el modelo de presupuesto por resultados.
Y quinto, para que todas las estrategias sealadas sean posibles, se sugiere desar
rollar y
poner en marcha un sistema integrado de informacin que use las mejores herramient
as
tecnolgicas para vincular de manera oportuna y precisa los logros de aprendizaje
con la
calidad de los servicios educativos, el desempeo docente, las decisiones de gestin
en
cada nivel de la administracin educativa pblica y la asignacin presupuestal.
Como parte de estas reformas ms amplias, es importante asegurar que los currculos,
los
estndares de aprendizaje educativo y las prcticas pedaggicas en la educacin bsica
presten adecuada atencin al desarrollo de las habilidades socio-emocionales de un
a
forma culturalmente sensible, asimilando lecciones de enfoques que han demostrad
o ser
efectivos (vase el recuadro III.2). Las habilidades socio-emocionales siguen sien
do muy
maleables a lo largo de toda la adolescencia y pueden desarrollarse mediante int
ervenciones
universales en la escuela. A pesar de que los educadores reconocen su importanci
a, estas
habilidades han quedado relativamente marginadas del debate educativo. Deben ser
reconocidas explcitamente al promulgar leyes, fijar metas y estndares de aprendiza
je y
capacitar a los profesores. Se puede recurrir a diversas experiencias internacio
nales en la
definicin de estndares para estas habilidades como parte integral de los estndares
de
aprendizaje educativo. Por ejemplo, los estados de Nueva York e Illinois han est
ablecido
estndares sobre habilidades socio-emocionales en las regulaciones de la educacin
estatal y en algunos pases de la OCDE se ha discutido legislacin nacional en este
sentido.
Experiencias en el desarrollo de habilidades socio-emocionales Recuadro III.2
Estudios recientes muestran que es posible moldear las habilidades socio-emocion
ales
mediante intervenciones pblicas costo-efectivas de apoyo a las familias y la escu
ela.
A continuacin se detallan ejemplos de este tipo de polticas y programas.
Un ejemplo importante es Tools of the Mind ( Herramientas de la Mente ), un currculo
para la educacin preescolar y primaria implementado en Estados Unidos como un
programa multifactico. Los profesores reciben materiales curriculares detallados,
capacitacin y apoyo amplios a lo largo del ao escolar, centrados en el desarrollo

de
la autorregulacin de los nios y nias en edad preescolar. Los principios claves del
programa incluyen un cambio en el desarrollo estudiantil desde la regulacin induc
ida
por otros hacia la autorregulacin, herramientas mentales (es decir, estrategias)
para
ayudar a los nios a controlar su conducta, pensamientos reflexivos y metacognitiv
os,
la prctica de la autorregulacin con juegos y actividades adecuados en trminos del
desarrollo, y un juego imaginario, social, cada vez ms complejo y extenso. Estudi
os de
evaluacin controlados con asignacin aleatoria al programa han mostrado que este
programa mejora significativamente la autorregulacin y el desempeo de los nios

en pruebas de logro estandarizados.
Otro ejemplo es el currculo de Promocin de Estrategias para el Pensamiento
Alternativo (PATHS, por sus siglas en ingls), que ensea a los nios en la escuela
primaria habilidades de autorregulacin, conciencia emocional y solucin de confl ic
tos.
Los profesores capacitados en el currculo PATHS guan a los estudiantes por medio
de actividades de desarrollo de habilidades y refuerzan las mismas lecciones a l
o largo
de la jornada escolar. Un estudio longitudinal de asignacin aleatoria reciente ha
mostrado que el currculo PATHS puede mejorar el desempeo acadmico medido
a travs de los puntajes en pruebas de logro estandarizadas, con una mejora en la
valoracin de los profesores y los propios estudiantes de la conducta pro social y
el
compromiso acadmico de estos ltimos en la escuela.
Hay esfuerzos de intervencin ms focalizados que ensean estrategias metacognitivas a
los nios y la planificacin, que tambin pueden mejorar la competencia autorregulator
ia
y el desempeo acadmico. La tcnica de contraste mental con implementacin de
intenciones (MCII, por sus siglas en ingls), por ejemplo, desarrollada primero com
o
una estrategia autorregulatoria para adultos, ha demostrado que tambin puede
ayudar a los nios y adolescentes. En un estudio controlado con asignacin aleatoria
entre estudiantes de secundaria en los Estados Unidos que se estaban preparando
para ingresar a la universidad, se pidi a los estudiantes que hicieran un contras
te
mental de los beneficios positivos de estudiar con los obstculos para esta meta d
e
estudio y que luego elaborasen un plan para evitar dichos obstculos. En comparacin
con los estudiantes en un grupo de control placebo que redactaron un ensayo para
el
examen de admisin, los estudiantes que aprendieron MCII lograron absolver ms del
60% ms de las preguntas en los materiales de estudio suministrados a ambos grupos
de estudiantes. Asimismo, en un estudio controlado con asignacin aleatoria en una
escuela intermedia urbana en Estados Unidos, los estudiantes del quinto grado a
los
que se haba enseado una tcnica de MCII mejoraron sus notas y su asistencia escolar
en comparacin con los estudiantes en un grupo de control. Los nios muestran una
mejor autorregulacin cuando se usan planes para evitar distracciones y tentacione
s,
de manera que esta estrategia metacognitiva puede ser aplicada en nios durante lo
s
primeros aos de la educacin formal.
Finalmente, un metaanlisis de estudios de evaluacin de programas universales de
aprendizaje socio-emocional en la escuela revis alrededor de doscientas evaluacio
nes
controladas de programas que abarcan ms de 270 000 nios en Estados Unidos
desde la guardera hasta terminar la escuela secundaria. Este estudio documenta
impactos positivos tanto en las notas regulares de la escuela como en los puntaj
es
de pruebas de logro estandarizadas, y adems en las habilidades socio-emocionales

de inters. Estos programas se pueden implementar como parte de los currculos
escolares regulares, aunque para tener xito requieren actividades, metas y apoyo
pedaggico especfi cos a los profesores.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Durlak et al. 2011 y Duckworth et al.
2010
ivo 101
El desarrollo de las habilidades tcnicas y profesionales de los jvenes

y adultos peruanos se ve afectado por las carencias en las habilidades
genricas, la calidad y la informacin en el mercado de formacin y laboral
Estudios internacionales demuestran que una persona dotada de habilidades
genricas est mejor preparada para adquirir habilidades tcnicas, profesionales
y especficas para el trabajo a lo largo de la vida por medio de la educacin
terciaria formal y la capacitacin34. Un estudio reciente basado en la informacin d
e
la ENHAB corrobora esta conclusin para el caso del Per (Castro, Yamada y Arias 201
0).
Los resultados (vase el recuadro III.3) muestran que las habilidades cognitivas p
esan ms
que las limitaciones financieras en determinar el trnsito hacia la educacin tercia
ria, y
junto a la Determinacin para perseguir metas de largo plazo, discriminan entre qu
ienes
optan por la universidad y los que optan por una educacin tcnica. Los resultados
son consistentes con los mecanismos de seleccin en muchas universidades pblicas y
privadas del Per, donde los exmenes de admisin que buscan medir la aptitud de los
postulantes son el criterio preponderante. El desarrollo de las habilidades genri
cas en
la educacin bsica no solo ofrece mejores perspectivas laborales a un graduado de l
a
secundaria, sino que al mismo tiempo lo prepara para continuar con xito una educa
cin
terciaria de mayor retorno.
De estos resultados se deduce que los programas de crdito y/o becas para
estudios terciarios por s solos no son suficientes para solucionar la inequidad e
n
el acceso a la educacin superior en el Per. Este tipo de programas debera ir de la
mano de un proceso de seleccin riguroso para identifi car benefi ciarios califi c
ados (p. ej.,
aptos para cursar la educacin superior). En vista de la gran variacin en los retor
nos a la
educacin terciaria en el Per (especialmente la formacin tcnica), otro elemento crtico
es alinear estos programas con la eleccin de instituciones educativas y de formac
in
debidamente acreditados.
34 Vase Carneiro y Heckman 2002 y la revisin de Cunha y Heckman (2010).
Determinantes del acceso a la educacin terciaria en el Recuadro III.3

Per urbano
La Encuesta Nacional de Habilidades Laborales (ENHAB) tambin recogi informacin
sobre las trayectorias educativas de la poblacin en edad de trabajar, incluyendo
la
eleccin de carreras universitarias y tcnicas. Castro, Yamada y Arias (2010) utiliz
an
los datos y regresiones logsticas multinomiales para estimar los determinantes de
l
acceso a la educacin terciaria en el Per urbano, y ponen especial atencin en el pap
el
relativo de los recursos econmicos familiares (que capturan restricciones de liqu
idez)
y las habilidades cognitivas y socio-emocionales (que capturan la aptitud de un
joven
para cursar la educacin superior). Los recursos econmicos familiares se miden por
la
declaracin personal del nivel econmico familiar (desde 1=alto, hasta 5=bajo) en la
poca que el joven asisti a la secundaria, es decir cerca del momento de optar por
cursar
o no la educacin terciara. Las habilidades se miden como se ha explicado anterior
mente.
El grfico de la parte inferior ilustra los resultados principales. En el eje vert
ical se
muestra cmo cambian las probabilidades de seguir una educacin superior (barras a
la izquierda) y, una vez hecha la eleccin, de optar por una formacin universitaria
en
lugar de tcnica (barras a la derecha), en funcin de cambios hipotticos en los recur
sos
econmicos (de bajo a alto) y la habilidad cognitiva y el factor Determinacin (fi r
meza
de carcter) para perseguir metas de largo plazo de un joven (movimientos del terc
io
ms bajo al tercio ms alto de las distribuciones en los puntajes de estas habilidad
es).
Se encuentra que las habilidades cognitivas prevalecen sobre las limitaciones fi
nancieras
en la Determinacin del trnsito hacia la educacin terciaria: un aumento de poco
ms de 30 frente a menos de 15 puntos porcentuales en la probabilidad de cursar
la educacin superior, respectivamente. Al discriminar entre los que optan por la
universidad y aquellos que se deciden por una educacin tcnica (barras de la derech
a),
tanto el factor Determinacin como las habilidades cognitivas son predominantes
(aumento de 25-30 puntos porcentuales en la probabilidad de optar por la univers
idad).
Sorprendentemente, las restricciones monetarias no juegan un papel signifi cativ
o.
Al analizar datos de jvenes en Estados Unidos, Duckworth et al. (2007) tambin
encontraron que la Determinacin, medida como la perseverancia en el logro de meta
s
a largo plazo, es un factor predominante, incluso por encima de la habilidad cog
nitiva,
en el acceso a una educacin universitaria de lite (Ivy League) en ese pas.
Cambio en la probabilidad de acceder a la
educacin terciaria, universitaria o tcnica

0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
Acceso a educacin terciaria
Accede la universidad en vez
de insituto
Nivel econmico familiar
Habilidad cognitiva
Determinacin (Grit)
* Efectos son cambios marginales de un probit bivariado con dos elecciones: curs
a o curs educacin terciaria o no, y asiste o asisti a
la universidad o instituto. Los efectos corresponden a un un aumento en el nivel
econmico familiar al momento de cursar secundaria
de bajo a medio, y un aumento en las habilidades implica un movimiento del terci
o inferior al tercio superior de puntajes en las pruebas
de habilidades respectivas.
Fuente: Castro, Yamada y Arias (2010), basado en ENHAB 2010
ivo 103
Cmo eligen los jvenes peruanos qu estudiar y dnde hacerlo despus de terminar
la secundaria? Qu criterios usan para elegir las carreras y la institucin donde las
cursarn? A propsito, la ENHAB tambin ha recogido informacin de la poblacin en
edad de trabajar sobre la eleccin de carreras universitarias y tcnicas y el lugar
donde
elige hacerlo, incluyendo las razones y el nivel de satisfaccin con tal eleccin. L
as tablas
III.2 y III.3 presentan evidencia novedosa para abordar las interrogantes anteri
ores (Castro,
Yamada y Arias 2010). La principal conclusin es que los datos apoyan la hiptesis d
e que
las deficiencias de informacin sobre el mercado de la educacin terciaria y las opc
iones
laborales que afectan tanto a las familias como a los proveedores y las empresas i
mpiden
una eleccin de estudios superiores basada en un slido anlisis de costo-benefi cio.
La ltima fila de la tabla III.2 muestra que una abrumadora mayora de peruanos de
reas urbanas (casi 8 de cada 10) dicen haber elegido sus carreras universitarias
por vocacin , es decir por gustos y preferencias individuales35. Solo un 13%
bas su eleccin en las perspectivas laborales. Las cifras de la carrera de Pedagoga
son
muy reveladoras, pues como se vio anteriormente se trata de la carrera ms demanda
da
pero peor remunerada en el mercado. Cerca del 87% de los que eligieron una carre
ra en
educacin sealan como el principal motivo la vocacin y slo un 4% se decidi por las
perspectivas laborales. Entre aquellos que optaron por carreras en Salud, Humani
dades y
Ciencias Sociales pesaron ms otras razones (p. ej.: facilidad, inercia, influenci
a de amigos,
etc.) que las perspectivas laborales. Al contrario, alrededor del 21% de los que
optaron por
Ingeniera lo hicieron por perspectivas laborales y un 69% por vocacin; algo simila
r ocurre
con Economa y Negocios. Llama poderosamente la atencin que las limitaciones fi nan
cieras
no sean un factor dominante en la eleccin de la carrera. Las conclusiones son sim
ilares
para la eleccin de carreras tcnicas, aunque un porcentaje algo mayor (15,3%) lo ha
ce por
consideraciones laborales y un 63% por vocacin (Castro, Yamada y Arias 2010).
Principal razn para la eleccin de la carrera de la poblacin
urbana en edad de trabajar
2010
Tabla III.2
Vocacin Perspectiva
de empleo
Facilidades
fi nancieras
Otros Total
Carreras universitarias
Pedagoga
Ingeniera
Ciencias econmicas
Otras carreras de la salud

Humanidades y ciencias sociales
Derecho
Medicina
Total - universidad
Carreras en instituto
Computacin
Carreras relacionadas a la salud
Pedagoga
Negocios y secretariado
Tcnicas
Turismo
Arte
Total - instituto
87,3
69,2
73,4
80,1
81,0
85,4
88,9
77,7
55,9
72,6
78,0
53,6
56,6
71,5
64,7
62,8
4,2 0,1 8,4

21,4 0,4 9,1
17,5 0,5 8,6
8,4 0,0 11,6
7,0 0,0 12,1
8,7 0,9 5,0
8,0 0,0 3,1
13,1 0,3 8,9
20,8 0,0 23,3
7,1 0,0 20,3
5,3 0,0 16,7
20,2 0,0 26,2
21,2 1,1 21,2
18,8 0,0 9,7
7,7 0,0 27,6
15,3 0,2 21,7
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Fuente: Castro, Yamada y Arias (2010). Basado en ENHAB 2009-2010
35 Las respuestas a la pregunta especfica en la encuesta eran espontneas, por eso
es plausible que en este caso la palabra
vocacin
est estrechamente relacionada con gustos y preferencias individuales.
Esto significa que los jvenes peruanos son ingenuos y poco previsores al momento
de tomar una decisin tan crucial para su vida? A pesar de que las preferencias so
n una
consideracin importante y legtima en la eleccin de los estudios superiores, la evid
encia
de la tabla III.3 sugiere que muchos graduados de la secundaria en el Per no tien
en
suficiente informacin confiable sobre las perspectivas en el mercado laboral cuan
do
toman su decisin. La tabla presenta datos sobre el grado de satisfaccin con la ele
ccin
de la carrera y la institucin universitaria o tcnica ; es decir, si el individuo camb
iara de
alguna manera su eleccin si pudiera decidir otra vez (en condiciones similares pe
ro con
el conocimiento ya adquirido).
Los universitarios estn en general ms satisfechos con su eleccin. La mitad se
muestra satisfecha con su eleccin de educacin superior, en tanto volvera a escoger
la
misma carrera y la misma universidad. Casi dos tercios no cambiaran la universida
d, 3
de cada 10 cambiaran la carrera y/o la universidad, un 5% optara por entrar al mer
cado
laboral despus de terminar la secundaria y muy pocos escogeran una educacin tcnica.
Los que estudiaron Economa y otras carreras relacionadas con salud muestran el ndi
ce
de satisfaccin ms bajo con su eleccin: los primeros cambiaran principalmente de
institucin y los segundos se arrepienten mayormente de la carrera y son los que ms
optaran por trabajar. Es notable que un tercio de los que eligieron Ingeniera opta
ran por
otra carrera, y casi la misma proporcin se arrepiente de la universidad.
Por el contrario, quienes optaron por una formacin tcnica estn bastante menos
satisfechos con la eleccin: 4 de cada 10 preferiran ir a la universidad. Apenas un
cuarto se muestra satisfecho y no cambiara la carrera o instituto si pudiera eleg
ir otra vez,
3 de cada 10 cambiaran la carrera y/o instituto y un 4% optara por entrar al merca
do
laboral. Los patrones de insatisfaccin varan mucho entre tipos de carrera tcnica el
egida.
Por ejemplo, aquellos que cursaron estudios de Pedagoga y Turismo se inclinaran ms
por estudios universitarios, mientras quienes optaron por computacin y ofi cios tc
nicos
cambiaran con igual proclividad de carrera o de instituto de estudios.
Cambios en la eleccin de carreras o institucin Tabla III.3
(Porcentaje que elegira)
Misma carrera
Otra
institucin
Misma
institucin
Otra carrera
Otra
institucin
Misma
institucin
Universidad
en lugar de
Instituto
Trabajo Total
Pedagoga
Ingeniera
Ciencias econmicas
Derecho
Medicina
Total - universidad
Computacin
Pedagoga
Tcnicas
Turismo
Arte
Total - instituto
57,2
51,3
37,5
33,8
52,7
64,3
50,5
50,0
24,6
22,7
30,7
25,8
27,6
11,3
27,4
26,2
100
100
100
100
100
100
100
100
100
10,7 9,4 15,0 0,0 7,6

8,4 14,3 18,3 2,4 5,3
23,1 16,7 17,1 2,1 3,5
16,8 24,5 8,9 3,7 12,4
17,3 7,5 21,7 0,0 0,9
19,5 3,0 11,6 0,0 1,6
39,2 10,4 0,0 0,0 0,0
15,2 12,7 15,6 1,3 5,2
8,9 12,0 14,6 34,9 5,0
14,2 6,7 11,4 42,8 2,2
2,4 0,8 6,6 52,7 6,8
14,1 2,0 16,6 40,8 0,8
8,2 8,1 19,9 32,3 3,8
20,6 3,5 3,4 59,5 1,7
18,2 5,9 41,9 6,5 0,0
9,6 5,7 13,2 41,5 3,7
100
100
100
100
100
100
100
ivo 105
Un anlisis similar para una muestra de individuos de 22-30 aos que estn cursando o
acaban de concluir su educacin superior tanto universitaria como tcnica por tipo de
institucin y desagregado por rea geogrfica es revelador. Slo el 21,8% (15,8%) de
los que estudiaron una carrera tcnica en un instituto privado (pblico) optaran por
la
misma carrera y la misma institucin, mientras que casi la mitad de los profesiona
les que
estudiaron en una universidad lamentan su eleccin ya sea de carrera o de instituc
in.
Por ltimo, la tabla III.4 destaca que a pesar de las decisiones mal informadas so
bre
el tipo de educacin superior (sea en la carrera o la institucin) la mayora
valora las oportunidades que su educacin superior les ofrece para ingresar al
mercado laboral urbano despus de obtener el ttulo profesional. Tres de cada
cuatro profesionales creen que la educacin universitaria mejor sus oportunidades
laborales (en vista de que les ira peor o mucho peor si no hubiesen estudiado la
carrera
elegida). No obstante, 2 de cada 10 consideran que sus estudios universitarios n
o tienen
ningn impacto positivo en sus perspectivas laborales. Este porcentaje es de 26% e
ntre
las personas con educacin tcnica. La percepcin de que la educacin superior no ha
mejorado las opciones laborales es ms frecuente entre los que estudian Humanidade
s,
Ciencias Sociales y, curiosamente, Medicina. En estos casos los recursos inverti
dos
(tiempo, costos directos y costos de oportunidad) podran haber tenido mejor uso p
ara
las familias y la sociedad.
Percepcin de las oportunidades laborales si no hubiese Tabla III.4
estudiado la carrera elegida
Peor o Igual o Otros Total
mucho peor incluso mejor
Pedagoga
Ingeniera y ciencias fsicas
Ciencias econmicas
Derecho
Medicina
Total - universidad
Computacin
Pedagoga
Tcnicas
Turismo
Arte
Total - instituto
77,6
76,2
78,8
71,8
71,9
90,2
70,9
77,1
68,4
61,9
67,0
66,4
77,4
55,9
46,9
66,8
16,9 5,5
18,7 5,2
18,9 2,4
26,2 2,0
28,1 0,0
8,8 1,0
29,1 0,0
19,3 3,5
26,1 5,4
30,3 7,8
26,0 7,0
23,9 9,8
17,1 5,5
30,8 13,3
38,3 14,8
25,4 7,8
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Estos hallazgos confirman la gran heterogeneidad de la oferta educativa superior

y las falencias en la informacin sobre su calidad y las oportunidades laborales
de los distintos tipos de educacin. Un estudio cualitativo basado en entrevistas
estructuradas a empleadores y proveedores de educacin terciaria en tres regiones
del
Per (SASE 2009) apoya la idea de que las deficiencias regulatorias y de informacin
dan
lugar a un divorcio entre lo que proveen las instituciones de capacitacin y las h
abilidades
requeridas por los empleadores. Con algunas excepciones, las instituciones de ca
pacitacin
tcnica gozan de poca credibilidad entre los empleadores. Como se seala a continuac
in,
hay una serie de herramientas de poltica ya probadas para enfrentar estos desafos.
Polticas para ampliar el acceso y reducir la gran variacin en la calidad de
la educacin terciaria y la capacitacin laboral, fortaleciendo el valor de
opcin de la inversin en educacin, los incentivos para la capacitacin en
el trabajo y los vnculos con la innovacin
Para los individuos y las familias, la expectativa de materializar la promesa de
mayores
retornos a la educacin superior es un factor clave al momento de decidir su inver
sin
en educacin. Por eso, deberan contar con informacin oportuna y relevante sobre el
retorno que ofrece el mercado a las diferentes carreras, sobre las caractersticas
de los
programas, y una garanta de calidad mnima. Tambin es importante aprovechar las
externalidades de las habilidades tcnicas y profesionales para la innovacin tecnolg
ica.
La Nota de Polticas de educacin superior del Volumen II plantean recomendaciones
especficas sobre la base de un diagnstico de los avances, la situacin actual y el p
otencial
de la educacin terciaria en el Per. A continuacin se resumen los principales mensaj
es y
recomendaciones vinculados con el tema central del presente captulo.
Con el fin de crear un marco propicio para el desarrollo continuo y pertinente
de las habilidades tcnicas y profesionales, se podra concentrar los esfuerzos en
acelerar y expandir las reformas recientes en cinco direcciones principales.
En primer lugar, desarrollar el marco regulatorio y de garanta de calidad (acredi
tacin) en
la educacin terciaria mediante la consolidacin del SINEACE y sus entidades integra
ntes:
el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la Educacin
Superior Universitaria (CONEAU), el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certifi ca
cin
de la Calidad de la Educacin Superior No Universitaria (CONEACES) y el Instituto
Peruano
de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la Educacin Bsica (IPEBA),
que incluye la importantsima formacin docente. El Per se est quedando rezagado
frente a varios pases de la regin (p. ej.: Brasil, Argentina, Colombia, Chile) que
han
logrado avances importantes en lo que respecta a la relevancia, la eficiencia y
la calidad
del sistema de educacin terciaria al mejorar la gestin y la supervisin independient
e del
sector sobre la base de una acreditacin voluntaria pero sujeta a incentivos.
Urgen acciones ms rpidas y decisivas con apoyo presupuestario e institucional pleno
para fortalecer a las agencias del SINEACE en la implementacin de sus mandatos. L
a
ley que cre el SINEACE en 2006 requiere el establecimiento de normas mnimas, la
definicin de criterios y pautas para la autoevaluacin, la acreditacin y la provisin
de
informacin pblica sobre la calidad de la educacin. A pesar de que su implementacin
ha sido lenta, hay avances importantes en materia de normas, criterios de evalua
cin,
pautas de acreditacin y autoevaluaciones para las escuelas mdicas y las institucio
nes de
formacin de profesores (las dos reas con acreditacin obligatoria), siendo estas ltim
as
ivo 107
estratgicas para la calidad de la educacin bsica. A ello se aaden los estndares de

las carreras de ingeniera (universitaria) y tcnica (no universitaria) que aunados
a los
modelos de calidad de la formacin de post grado, podran estimular un avance de la
acreditacin tanto obligatoria como voluntaria.
En segundo lugar, establecer mecanismos confiables de informacin sobre las opcion
es
educativas y laborales mediante un observatorio del mercado laboral y un servici
o nacional
de empleo consolidado, a fin de compartir regularmente informacin sobre la calida
d y
el retorno de los programas de educacin superior y las habilidades ms demandadas.
Varios pases cuentan con estos observatorios (p. ej. Chile y Colombia) y servicio
s de
intermediacin laboral, que suministran informacin para la eleccin de carreras, las
inversiones en capacitacin y para facilitar la bsqueda de trabajo.
En el Per an no se ha implementado un observatorio laboral, aunque existen propues
tas
al respecto. Hace poco el MINTRA ha institucionalizado el Servicio Nacional del
Empleo,
que suministra datos sobre las habilidades y las credenciales vinculadas a las v
acantes
demandadas principalmente por empresas de menor tamao. Hay mucho potencial para
promover esta iniciativa incorporando datos de las agencias de empleo privadas,
a fi n de
lograr una cobertura ms amplia del mercado laboral (Chacaltana 2009).
En tercer lugar, adoptar el uso de mecanismos de financiamiento basados en el de
sempeo
mediante la creacin de un fondo competitivo para proveer recursos adicionales a l
as
instituciones terciarias acreditadas enfocadas en inversiones y actividades que
puedan
impactar positivamente en la calidad. Una parte sustancial del apoyo pblico para
el sector
se sigue asignando sobre la base de arreglos histricos y criterios no siempre equ
itativos.
La experiencia internacional sugiere que los fondos competitivos, si son bien di
seados
y gestionados, pueden contribuir a romper esta inercia y canalizar recursos adic
ionales
en apoyo de inversiones y actividades, en el marco de una lista positiva previam
ente
identifi cada de factores de fomento de la calidad. El apoyo debe estar sujeto a
planes de
mejora institucional, tanto por institucin como por carrera profesional, elaborad
os por
cada institucin como resultado de un proceso de autoevaluacin para defi nir su mis
in,
sus metas y sus programas de estudios emblemticos. Luego, las instituciones tiene
n que
rendir cuentas sobre sus logros. Al mismo tiempo se alentara la diversidad en las
misiones
institucionales.
En cuarto lugar, mejorar la equidad en el acceso ofreciendo mayores posibilidade
s de
financiamiento a los estudiantes (prstamos, becas) y apoyar a aquellos con las ap

titudes
(habilidades genricas) necesarias para cursar exitosamente una educacin superior.
Actualmente el apoyo pblico para el financiamiento de estudiantes en el Per es baj
o.
El pas podra aprovechar las lecciones de programas crediticios innovadores en la r
egin
(como el CAE en Chile y el ICETEX en Colombia) que han demostrado ser efectivos
para
mejorar el acceso a la educacin superior de los estudiantes de bajos ingresos, y
tambin
ofrecen incentivos a la participacin voluntaria de instituciones en el sistema de
acreditacin.
Estos programas exitosos tienen en comn criterios de seleccin basados en el nivel
socioeconmico
y los mritos, y vinculan el financiamiento a la asistencia a instituciones que
cumplan con su acreditacin (por el SINEACE). Un principio fundamental para asegur
ar su
autosostenibilidad financiera y el apoyo fiscal es la delegacin del procesamiento
y cobro
de los prstamos a bancos privados, con una garanta de repago parcial del gobierno.
Adems, la relacin estratgica con el sector privado (incluyendo las propias universi
dades
e institutos de formacin privados) y la sociedad civil puede apoyar el financiami
ento y el
funcionamiento de estos programas por medio de licitaciones competitivas.
En quinto lugar, fomentar vnculos entre las universidades locales con otras del e
xterior
y con la empresa en lo que respecta a la colaboracin para I&D, el intercambio de
conocimiento y la participacin en redes de investigacin. El crecimiento en la dema
nda
de habilidades y, por ende, la posibilidad de mantener un retorno privado atract
ivo de la
educacin terciaria en una expansin creciente de cobertura depende de la posibilida
d
de atraer ms inversiones nacionales e internacionales intensivas en tecnologa e I&
D. La
experiencia internacional sugiere enfocarse en alinear los incentivos para inves
tigadores
altamente calificados (con promociones y recompensas basadas en parte en el dese
mpeo),
instituciones y empresas (donde ambas compartan los derechos de propiedad intele
ctual
y las ganancias derivadas con los investigadores), con la promocin de la movilida
d (apoyo
a visitas al exterior) y la colaboracin con socios externos.
Para crear un marco favorable al desarrollo continuo y pertinente de las
competencias especficas para el trabajo, se podra concentrar los esfuerzos en
apoyar reformas e intervenciones selectivas para fomentar la capacitacin en el em
pleo y
de jvenes de menores ingresos y adultos a travs de incentivos para la capacitacin p
or
las empresas, el financiamiento pblico con apoyo privado y programas focalizados.
La
evidencia de las intervenciones de aprendizaje y capacitacin a lo largo de la vid
a para los
trabajadores que abandonan la escuela antes de terminar la educacin bsica muestran
resultados mixtos, desde programas que generan un impacto muy limitado (capacita
cin
vocacional o formacin por instituciones pblicas) hasta programas de capacitacin de
jvenes con vnculos claros con las demandas del sector empresarial que registran un
retorno importante. La experiencia internacional seala que un sistema de capacita
cin
adecuado para los trabajadores menos educados se debe basar en una variedad de
polticas y mecanismos por tratarse de una fuerza laboral heterognea. Las polticas d
e
formacin de adultos en el Per pueden ser fortalecidas como se sugiere a continuacin
.
En primer lugar, es necesario hacer efectivos los incentivos adecuados para que
las empresas
capaciten a sus trabajadores, ya que es poco probable que el fi nanciamiento pbli
co
asegure un nivel de financiamiento estable y adecuado. La experiencia internacio
nal
sugiere avanzar con: (i) implementar la exencin impositiva de las inversiones que
hacen las
empresas en capacitacin, establecida por ley recientemente aprobada por el Congre
so,
y revisar las distorsiones en la legislacin tributaria que desalientan a las empr
esas a
realizar ms capacitacin. Un requisito para alcanzar el xito consiste en contar con
un
mecanismo sencillo y efectivo para administrar las exenciones del impuesto sobre
las
nminas en el sistema tributario, ya que las reglas complicadas para las solicitud
es de
reembolso generan incumplimiento por parte de los empleadores; (ii) asegurar que
la
capacitacin sea relevante para las necesidades del mercado al permitir que los fo
ndos
del impuesto sobre la nmina se utilicen para capacitacin en el lugar de trabajo o
para
comprar capacitacin en un instituto acreditado (por el SINEACE). Una experiencia
exitosa
en el Per de la cual se pueden sacar lecciones es el Servicio Nacional de Adiestr
amiento
en Trabajo Industrial (SENATI), financiado con aportes de las industrias, que ha
obtenido
una certificacin internacional y resultados positivos en lo que se refiere a la c
olocacin
de sus graduados en el mercado laboral.
Con incentivos adecuados, la capacitacin provista por las empresas probablemente
cubrir solo una parte de las necesidades de capacitacin especfica para el trabajo,
aunque probablemente no cubrir la formacin general, por ejemplo, en habilidades
socio-emocionales. Adems, los trabajadores con menos experiencia y educacin y
los empleadores pequeos tienden a beneficiarse mucho menos de los programas de
incentivo tributario, lo que deja de lado a por lo menos el 50% de la masa labor
al.
ivo 109
De ah que, en segundo lugar, sea necesario ampliar el alcance del programa de emp
leo
ProJoven, enfocado en fortalecer un conjunto central de habilidades cognitivas,
socioemocionales y tcnicas, y que tenga como meta cubrir a una mayor porcin de jvenes de
bajos ingresos. Este programa ha probado su efectividad en la provisin de capacit
acin
combina adecuadamente la capacitacin en aula y en el lugar de trabajo y ha benefi
ciado
a alrededor de 70 000 jvenes en ms de una dcada (Chacaltana 2009). Sin embargo,
esto es apenas una fraccin de la poblacin potencialmente elegible. Los avances
recientes en el diseo de programas similares promueven una capacitacin integral qu
e
incluye habilidades socio-emocionales (blandas), adems de habilidades tcnicas, alg
unas
cognitivas (como la memoria y toma de decisiones) o para ofi cios especfi cos, en
vista de
la maleabilidad de los jvenes en los primeros aos de la adultez y de su importanci
a en
el mercado laboral.
Dado que es ms fcil mejorar las habilidades socio-emocionales en los primeros aos d
e
la adultez que las habilidades cognitivas (las que en gran parte se estabilizan
en los aos
previos de formacin), las polticas pblicas pueden ayudar a estimular el desarrollo
de
aquellas a lo largo de perodos ms prolongados. Por ejemplo, hay evidencia de que l
os
programas de mentores (Big Brother/Sister en Estados Unidos) ayudan a los adoles
centes
y adultos jvenes a desarrollar habilidades socio-emocionales. En el Per estos prog
ramas
son poco frecuentes y tienen un alcance limitado.
Finalmente, en vista del fuerte impacto de la educacin de los padres en la formac
in de
habilidades de los nios, los programas centrados en mejorar el nivel educativo y
algunas
habilidades bsicas de la poblacin adulta podran tener un gran potencial. Sin embarg
o, la
experiencia internacional con programas de segundas oportunidades y de nivelacin pa
ra
que los adultos que abandonaron la escuela adquieran el equivalente de un diplom
a de
secundaria muestran resultados decepcionantes. Las evaluaciones no encuentran ef
ectos
en la empleabilidad. Las experiencias recientes en Chile y Mxico en apoyo del apr
endizaje
de por vida son ms prometedoras. Por ejemplo, el programa Chile Califica ha permi
tido
fortalecer la articulacin entre los grados 11-12 de las escuelas secundarias tcnic
asvocacionales, el nivel postsecundario y la demanda del mercado laboral. El progr
ama an
no ha hecho una evaluacin rigurosa de los impactos en los resultados laborales. N
o existen
intervenciones probadas en este campo, pero s hay una gran cantidad de experienci
as
internacionales, tanto de fracasos como de algunos xitos, de las cuales se puede
aprender.
III.4. Conclusiones y resumen de recomendaciones de poltica
En este captulo se sostiene que es fundamental priorizar el desarrollo de las
habilidades genricas en la estrategia de desarrollo del Per por tres razones
importantes. En primer lugar, son importantes para el crecimiento a largo plazo
de la
economa. En segundo lugar, son esenciales para la empleabilidad, pues los emplead
ores
peruanos constantemente manifiestan que son las habilidades que ms demandan
y menos encuentran; adems, el mercado laboral premia de manera sustancial estas
habilidades. En tercer lugar, son bsicas para la movilidad social: las brechas en
estas
habilidades son enormes entre peruanos (tanto en nios como en personas en edad
de trabajar) y estn asociadas con el nivel socio-econmico de las familias; empieza
n
muy temprano en la vida y estn correlacionadas con el desempeo educativo posterior
,
incluyendo el acceso a una educacin universitaria.
En los pases de la OCDE se ha documentado que las habilidades cognitivas y socioemocionales tambin tienen un impacto positivo en otros problemas sociales importa
ntes
como la delincuencia, la drogadiccin, los embarazos de adolescentes y la salud (p
. ej.
la obesidad). Por lo tanto, son esenciales para mejorar la calidad de vida de to
dos los
peruanos en lo que atae a su empleabilidad y capacidad de generacin de ingresos, u
na
mejor salud, una ciudadana ms comprometida y, por ltimo, el bienestar social.
El captulo insiste en que los diseadores de polticas dirijan mayores recursos
y esfuerzos pblicos al desarrollo de habilidades genricas cognitivas y socioemocionales a travs de inversiones e intervenciones crticas en aquellos perodos de l
a
vida de las personas cuando estas habilidades son ms sensibles a la intervencin pbl
ica.
Es posible fomentar estas habilidades dando prioridad a polticas y programas que
aseguren
una adecuada salud y nutricin materno-infantiles, sobre todo en los primeros 1000
das
de vida desde la concepcin; un entorno de aprendizaje enriquecedor en las edades
de
2 a 6 aos, y una educacin bsica de buena calidad que desarrolle las habilidades tan
to
cognitivas como socio-emocionales hasta la adolescencia. Un graduado de la secun
daria
equipado con estas habilidades genricas puede aprovechar mejor las oportunidades
de
adquisicin de habilidades tcnicas y especficas para el trabajo ms adelante en la vid
a,
sea mediante una formacin y educacin terciaria formal o en el trabajo. Finalmente,
se puede fomentar la formacin tcnica y profesional con polticas que aborden las
deficiencias de calidad y de informacin, en un marco regulatorio de aseguramiento
de la
calidad de los mercados de capacitacin y educacin terciaria en el Per.
Las recomendaciones especficas abarcan un marco de polticas general que va ms
all de polticas de educacin y capacitacin fragmentadas, y exige estrategias
integrales de largo plazo que prioricen las inversiones en el desarrollo en la p
rimera infancia
de los nios de bajo recursos econmicos, el fortalecimiento de los servicios educat
ivos
mejorando su calidad y los mercados de formacin para el trabajo, con un slido enfoqu
e
de sistemas de rendicin de cuentas y una mayor fluidez en los mercados laborales.
Como ya fuera sealado,en este captulo se resumen las principales recomendaciones
para estos temas, basadas en un diagnstico de los avances, la situacin actual
y el potencial de los programas sobre el particular en el Per. El lector puede
consultar el volumen II de las Notas de Polticas para una discusin ms detallada, do
nde
se discute los problemas especficos, las condiciones de xito y referencias a lecci
ones
sobre temas de diseo y implementacin en la regin de Amrica Latina y el Caribe y
otras regiones del mundo.
Concluimos comentando brevemente tres temas que inciden en el impacto potencial

y la
factibilidad de las reformas de polticas planteadas.
Invertir ahora: la ventana de oportunidad demogrfica frente a los horizontes
polticos. En primer lugar, la formacin de habilidades es un proceso absolutamente
dependiente del tiempo. Las familias y las sociedades que no logran hacerlo en e
l momento
oportuno pierden la oportunidad. La evidencia cientfica es clara: hay perodos sens
ibles
para el desarrollo de las habilidades y se trata de un proceso sinrgico, donde ca
da etapa
siguiente se construye sobre la base de la anterior. Las familias y la sociedad
tienen que
esperar casi dos dcadas antes de que las inversiones en la primera infancia y la
escuela
puedan mejorar el ingreso familiar y contribuir al crecimiento. La historia mues
tra que con
ivo 111
las tasas actuales de progresin nacional podra tomar ms o menos dos dcadas eliminar
las brechas en el logro educativo entre la poblacin pobre y no pobre en el Per36.
Las fuerzas demogrficas ofrecen una oportunidad nica al Per para traducir la
acumulacin de capital humano de las cohortes jvenes en una fuerza laboral ms
productiva (BID 2004 y Cotlear 2010). El Per est an en la fase final de la etapa de
transicin demogrfica en que la razn de dependencia (la fraccin de la poblacin
demasiado joven o demasiado mayor para trabajar) est bajando (grfico III.7). Duran
te
esta transicin, se espera que la participacin de la fuerza laboral del Per siga cre
ciendo
en la prxima dcada. Al crecer ms rpidamente la porcin de cohortes ms jvenes en
la poblacin en edad de trabajar y en la medida en que los trabajadores con menore
s
calificaciones se retiran, estos pueden ser reemplazados con trabajadores mejor
califi cados.
El Per todava tiene menos de una dcada para aprovechar este proceso.
La transicin demogrfica y la acumulacin de capital humano, Grfi co III.7
una oportunidad que el Per debe aprovechar
Ventana de oportunidad (razn de dependencia)
1,5
1,4
1,3
1,2
1,1
1
0,9
0,8
0,7
Tasa de dependencia
Per y Amrica Latina
Amrica Latina
Per
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025
2030 2035 2040 2045 2050
Nota: Razn de dependencia = (la poblacin de 65 y ms aos o de 15 y menos aos)/la pobla
cin de 15 a 64 aos.
Fuente: Basado en BID 2003
La reduccin en la fertilidad favorece este proceso. Las familias tienen menos hij
os y las
mujeres cada vez ms entran al mercado laboral. Esto significa ms recursos y costos
ms
bajos para invertir en entornos de aprendizaje de calidad y escolarizacin para lo
s nios.
Es una transicin gradual y se necesitara ms de una dcada para que las inversiones en
habilidades se traduzcan en una fuerza laboral ms productiva y mejoras en el ingr

eso
familiar y nacional. La ventana de oportunidad demogrfica se est cerrando en el Pe
r;
ahora es cuando se tiene que invertir.
36 De acuerdo con De Ferranti et al. (2003), los pases de Asia del Este increment
aron su escolarizacin promedio en
menos de cinco aos entre 1960 y 2000, en comparacin con dos o tres aos en la mayora
de los pases de Amrica
Latina y el Caribe en este mismo periodo.
Disyuntivas y la viabilidad fiscal de las opciones de poltica. En segundo lugar,

a
pesar de que an hay espacio para mejorar la eficiencia del gasto social en el Per,
el nivel
de gasto actual en algunas reas es tal que el margen es reducido en cuanto a lo q
ue se
puede lograr con solo ganancias en la eficiencia. Ser necesario un mayor gasto so
cial
para implementar las polticas y los programas importantes. Ya hay avances conside
rables
que rompen el equilibrio de baja calidad que ha caracterizado la intervencin pblica
en los sectores sociales. Si la economa sigue creciendo rpidamente, la necesidad d
e
incrementar el esfuerzo impositivo general en el corto plazo es menos apremiante
, pero
este probablemente sera un factor crtico en el mediano plazo. Es fundamental proye
ctar
un incremento sostenible en el gasto social acorde con la estabilidad macroeconmi
ca y
fiscal. Adems, los aumentos en el gasto deben estar atados a mecanismos que asegu
ren
mejores resultados, como se plantea en el enfoque del PpR, como son la definicin
y el
monitoreo de metas, y la asignacin de gastos sobre la base de los costos unitario
s de la
provisin y el avance hacia las metas defi nidas.
De todos modos, el costo de oportunidad de los recursos y la racionalizacin del c
apital
poltico requieren la definicin de prioridades de gastos y de reformas. Claramente
habr que sopesar las tensiones (en la asignacin de recursos fiscales y esfuerzos d
e
polticas) al avanzar en las reas anteriores en relacin a otras necesidades de la ag
enda
nacional de desarrollo. Por ejemplo, en el caso de la educacin, el pas ya establec
i una
meta de financiamiento del 6% del PBI, el nivel promedio en los pases OCDE. Inclu
so
dentro de esta meta, la expansin de la provisin de servicios de desarrollo infanti
l y la
educacin preescolar compite con los esfuerzos por mejorar la calidad de la educac
in
bsica y la ampliacin de la cobertura y la calidad de la educacin terciaria. En real
idad,
los encargados de elaborar polticas tienden a intervenir en todos los niveles del
sistema
educativo con diferentes tipos de nfasis. Esto es deseable considerando que la na
turaleza
interdependiente de la formacin de habilidades hace que las inversiones tempranas
en
habilidades se cristalicen en la medida que mejore el acceso al nivel educativo
superior.
Al realizar asignaciones de gastos marginales, los diseadores de polticas podran da
r
prioridad a las inversiones que puedan incidir ms en los cuellos de botella y los
incentivos
para que las familias y las empresas inviertan su tiempo y recursos en la formac
in de
habilidades. En la prctica, las capacidades de ejecucin y las limitaciones de recu

rsos
fsicos y humanos (p. ej. la disponibilidad y el tiempo para capacitar a profesore
s nuevos)
ayudan a equilibrar las mltiples necesidades.
La economa poltica y las limitaciones que impone el proceso poltico. Finalmente,
las mejores polticas en trminos de un anlisis de costo-beneficio social muchas vece
s
no son las ms apetecibles para el horizonte poltico a corto plazo debido a razones
de la economa poltica. En general, las decisiones sobre la infraestructura de salu
d, las
escuelas y en el sistema de salud y educacin estn mediadas por muchas consideracio
nes
polticas. Es importante entenderlas y trazar estrategias que aseguren coaliciones
y
acuerdos intertemporales entre los actores que favorezcan las intervenciones en
la
infancia temprana y las grandes reformas necesarias de los sistemas de educacin y
salud.
Considerando la gran importancia de contar con una fuerza laboral dotada de habi
lidades
genricas adecuadas y de un acerbo considerable de habilidades tcnicas y profesiona
les
para la productividad y el crecimiento de largo plazo y una sociedad ms equitativ
a en el
Per, es difcil exagerar la importancia crtica de insistir en lograr un pacto social
y poltico
que priorice una agenda de habilidades para todos los peruanos .
ivo 113
Anexo A. Encuesta Nacional de Habilidades Laborales (ENHAB) del

Per urbano, 2010
La encuesta tiene representatividad nacional de reas urbanas (2666 hogares de las
ciudades de ms de 70 000 habitantes) de costa, sierra, selva y Lima Metropolitana
.
El instrumento fue construido a partir de los mdulos de la Encuesta Nacional de
Hogares (ENAHO) vivienda, condiciones de vida, demografa, nivel educativo, mdulo
de empleo/ingresos (casi idntico) , complementado por mdulos de:
Pruebas de habilidades cognitivas y socio-emocionales (escalas de personalidad)
Insercin laboral (primer empleo, tenencia, bsqueda de empleo, certifi cacin de
conocimientos, salarios de la reserva, disposicin a moverse de trabajo, preferenc
ia
por el empleo por cuenta propia)
Trayectorias educativas, desde inicial hasta educacin terciaria tanto universitar
ia
como tcnica (acceso, proxies de calidad, actitudes y participacin de los padres,
condiciones familiares, eleccin de carrera e institucin, razones y motivaciones,
capacitacin de corto plazo realizada)
Antecedentes familiares (educacin y ocupacin de los padres), composicin
demogrfi ca del hogar y relacin con hermanos (nmero, orden de nacimiento)
El instrumento fue desarrollado durante ms de 1 ao, incluyendo dos pilotos. La
recopilacin de datos ocurri durante enero-marzo de 2010.
Medicin de habilidades
Muestra: edad 14-50, n=2660 (excluye analfabetos cuyo idioma principal no sea
el castellano). Se escogi aleatoriamente un miembro del
hogar (previo al trabajo de campo) sin reemplazos
Pruebas cognitivas (validadas en dos pilotos):
PPVT 4 (habilidad verbal perceptiva. Se muestran imgenes que deben ser apareadas
con palabras que se indican oralmente. Se aplica con protocolo estandarizado)
Fluidez verbal (nmero de palabras con P que se pueden escribir en 3 minutos)
Memoria de corto plazo (habilidad para recordar secuencia progresiva de dgitos
ledos al entrevistado)
Numrica: solucin de problemas (18 temes de seleccin mltiple, 15 minutos)
Pruebas de personalidad:
Big-5 35 temes adjetivos bipolares con oraciones cortas, y 17 temes escala GRIT
(adaptas al contexto peruano)
Validacin en dos pilotos, capacitacin especializada y evaluacin de los encuestadore
s.
Se obsequi un incentivo de US$10 a los participantes en las pruebas.
Para ms detalles sobre el desarrollo de las pruebas y las mediciones ver Cueto et
al
(2010) y Claux y De la Rosa (2010).
Anexo B. Caractersticas socio-emocionales: los cinco grandes

factores de la personalidad
Cinco Grandes
Factores
Descripcin Diccionario
de la APA
NEO-PI.R facetas
(caracterstica, adjetivo)
Otros conceptos
relacionados
Responsabilidad la tendencia a ser
organizado, responsable y
trabajador
Competencia (efi ciente)
Ordenado (organizado)
Atencin a detalles
(no descuidado)
Logro de metas (ambicioso)
Auto-disciplina (no haragn)
Deliberacin (no impulsivo)
Firmeza de carcter /
Perseverancia
Posposicin de la
gratifi cacin
Control de impulsos
Auto-efi cacia
Neurotismo/ Neurotismo es un crnico Ansiedad (preocupante) Auto-estima
Estabilidad nivel de inestabilidad Hostilidad (irritable) Locus de control
emocional emocional y la propensin a la
angustia psicolgica
Estabilidad emocional es
previsibilidad y consistencia
en las reacciones emocionales,
con ausencia de cambios de
humor rpido
Depresin (descontenta)
Autoconciencia (tmido)
Impulsividad (temperamental)
Vulnerabilidad al estrs
(sin confi anza en si mismo)
interno
Depresin y
desordenes
relacionados
Agradabilidad la tendencia a actuar
de manera cooperativa y
desinteresada
Confi anza (compasivo)
Directo (no demandante)
Altruismo (clido)
Cumplimiento (no terco)
Modestia (no presumido)
Empata (simptico)
Apertura a la la tendencia a ser abierta Fantasioso (imaginativo)
Experiencia a nuevas experiencias
estticas, cultural o
intelectuales
Esttica (artstico)
Sentimientos (excitable)
Acciones (intereses amplios)
Ideas (curioso)
Valores (no convencional)
Extroversin una orientacin de los
intereses y energas hacia
el mundo exterior de
personas o cosas en lugar
de hacerlo en el mundo
interior de experiencia
subjetiva; caracterizado
por la sociabilidad y efecto
positivo
Calidez (amigable)
Gregarismo (sociable)
Asertividad (confi anza
en si mismo)
Actividad (energtico)
Bsqueda de sensaciones
(aventurero)
Emociones positivas
(entusiasta)
ivo 115
Per en el umbral de una nueva eraPer en el umbral de una nueva era

captulo IV
Infraestructura como
herramienta para impulsar
el crecimiento con equidad1
Polticas para generar inversiones y mejorar
la calidad del gasto pblico
IV.1. Introduccin
El acceso a agua potable, a servicios de saneamiento, a electricidad y medios de
transporte
tiene un impacto incuestionable sobre la calidad del desarrollo humano2. Sin dud
a, la
falta de acceso a infraestructura de servicios impone una restriccin al desarroll
o y el
bienestar de una sociedad. Igualmente, esta restriccin afecta la competitividad d
e la
economa, limitando el crecimiento econmico, lo que a su vez crea nuevas trabas al
desarrollo humano. Estos fenmenos estn bien documentados en la literatura3.
En el caso del Per, desde hace mucho tiempo la competitividad se ve obstaculizada
por
una brecha en la infraestructura de servicios, tanto en el acceso como en la cal
idad de esta.
El dficit en infraestructura del Per, medido a travs de una comparacin internacional
y por la visin de los usuarios, tiene un impacto negativo significativo en el cli
ma de
inversin del pas, en su capacidad de atraer nuevas inversiones y, finalmente, en s
u
desempeo econmico. Adems, la brecha es mayor en las regiones ms pobres del pas
y la zona rural, lo que contribuye a reforzar la desigualdad y a reducir las opo
rtunidades
para un crecimiento ms inclusivo.
Esta brecha en infraestructura tambin se da en comparacin con otros pases de ingres
o
medio, sean vecinos en la regin latinoamericana (p. ej.: Colombia, Ecuador o Boli
via) o
de otras regiones del mundo con un nivel de desarrollo similar al del Per. Al res
pecto,
cabe subrayar que Amrica Latina en su conjunto tiene indicadores de infraestructu
ra
menos favorables que otras regiones (sobre todo, Asia del Este) y que esta difer
encia se
estara ahondando.
La brecha en infraestructura del Per
Mejorar la disponibilidad de infraestructura de servicios seguir siendo un desafo
crtico para el Per en los prximos aos. Esta infraestructura puede contribuir al
desarrollo y el crecimiento solo si las personas que acceden a ella pueden logra
r tambin
un consumo adecuado. El trmino acceso por lo general se refiere a las conexiones
entre las viviendas y las redes (agua, electricidad, telecomunicaciones y transp
orte). El
Per estara rezagado en materia de acceso con respecto a otros pases de la regin de
Amrica Latina y el Caribe, ALC (tabla IV.1).
1 Este captulo fue elaborado por Daniel Alberto Benitez y Ousmane Dione y cont con
la colaboracin de Jos Luis Guasch.

2 Vase, por ejemplo, UN Millennium Project 2005 y Banco Mundial 2009b y 2010c.
3 Para un buen resumen, vase Banco Mundial 1994.
Captulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equi
dad 117
Acceso a infraestructura en el Per y los pases vecinos Tabla IV.1

Indicadores Per Colombia Ecuador ALC
Densidad caminera (km/100km2) 6 10 15 17
Porcentaje de caminos pavimentados 18 14 15 23
Calidad de la infraestructura portuaria
(de 1 a 7)
3,3 3,5 2,9 3,2
Calidad de la infraestructura aeroportuaria
(de 1 a 7)
4,5 4,1 4,4 4,2
Acceso a instalaciones de saneamiento
mejoradas (% de la pob.)
63 86 89 77
Acceso a fuentes de agua mejoradas
(% de la pob.)
83 93 94 90
Acceso a electricidad (% de la pob.) 73 81 80 78
Precios de la electricidad para consumidores
residenciales (centavos US$/kWh)
11,37 7,7 13,03 8,77
Fuentes: World Development Indicators 2010 y Foro Econmico Mundial 2010
En promedio, el acceso a servicios de agua y saneamiento es bajo y desigual. En
2006, el 63% de la poblacin en el Per tena acceso a instalaciones de saneamiento
mejoradas. Esta cifra es menor que la del Ecuador (89%) y Colombia (86%), y tamb
in
es baja comparada con ALC en su conjunto (77%). Aproximadamente el 83% de los
peruanos tiene acceso a una fuente de agua mejorada, mientras el promedio region
al
es de 90%. Ni el tamao del Per ni su poblacin rural relativamente grande y dispersa
pueden explicar esta discrepancia. La cobertura en el Per es baja para los servic
ios de
agua y de saneamiento. Hay disparidades importantes entre las ciudades y las reas
rurales, al igual que entre las macrorregiones (costa, sierra y selva). En las re
as urbanas,
la poblacin sin acceso a servicios de agua y saneamiento vive en pequeos centros
urbanos o en centros periurbanos. De manera similar, en las reas rurales, la pobl
acin
con mejor acceso a agua est concentrada en comunidades ms que en lugares
remotos y aislados. Tambin es importante notar que el acceso a agua y saneamiento
es
ligeramente ms bajo en el Per que en Bolivia, a pesar de que la pobreza es mayor e
n
este ltimo pas.
A pesar de las mejoras recientes, la situacin de la red vial en el Per sigue
siendo menos favorable que en los pases vecinos, aun los menos desarrollados.
El Per tiene una red vial mucho menos densa que sus vecinos. Adems, la proporcin
y densidad de caminos pavimentados en el Per es menor que la de sus vecinos. Los
caminos no pavimentados ofrecen un acceso satisfactorio y con una buena relacin c
osto
beneficio solo a los poblados aislados en reas rurales. No obstante, se necesitan
caminos
pavimentados para los corredores de mayor trfico a fin de sostener el crecimiento
econmico.
La cobertura de electricidad es baja y desigual dependiendo de los sectores

socio-econmicos. El anlisis del acceso a electricidad arroja la misma conclusin que
en los casos del agua y saneamiento y el transporte: la tasa de electrificacin de
l Per se
encuentra entre las ms bajas de ALC. En 2006, el 73% de la poblacin en el Per tena
acceso a electricidad, frente al 78% en ALC. Asimismo, el acceso a electricidad
es muy
desigual entre las regiones del pas. A esto se suma el hecho de que en las zonas
rurales
solo el 32% de la poblacin tiene acceso a electricidad, lo que implica serias lim
itaciones.
La calidad de la infraestructura de servicios en el Per, segn una encuesta
realizada por el Foro Econmico Mundial (FEM) en 20104, es signifi cativamente
ms baja que la de pases con un PBI per cpita similar. Los diferenciales en la
calidad son ms notorios en el caso de los caminos, los ferrocarriles y los puerto
s. La
baja calidad de la infraestructura de servicios muchas veces es consecuencia de
una gran
cantidad de infraestructura fsica deteriorada con respecto al mantenimiento recib
ido, lo
que generalmente es seal de una gestin ineficiente en operacin y mantenimiento. El
mantenimiento regular es determinante para optimizar el ciclo de vida de la infr
aestructura
y evitar costos de inversin o reemplazos que muchas veces son ms elevados.
El crecimiento y el desafo de la competitividad
La brecha de la infraestructura en el Per tiene un impacto profundo en la
competitividad. Diferentes estudios han demostrado que la infraestructura tiene
un
impacto positivo importante en la produccin y el crecimiento, sobre todo en pases
en vas
de desarrollo. A su vez, el crecimiento econmico es estimulado por la disponibili
dad de
infraestructura de servicios; y este crecimiento alienta, por su parte, una mayo
r demanda
de infraestructura. Los resultados de encuestas sobre el clima de inversin muestr
an los
desafos para la competitividad del Per.
El dficit de infraestructura tiene un impacto negativo notable en el clima de
inversin. El ltimo informe sobre el clima de inversin (Banco Mundial 2004), basado
en
una encuesta de percepciones a empresas manufactureras, mostr que el 50% consider
a
que la falta de infraestructura es un problema grave para el desarrollo de los n
egocios
y opina que sus principales dificultades estn relacionadas con la mala integracin
al
mercado y el alto costo logstico. Este estudio calcul que los costos logsticos de l
as
empresas peruanas representan alrededor del 34% de sus costos operativos, ms del
doble del costo logstico de sus pares en Chile (16%).
Una mejora en la calidad de los servicios logsticos elevara el atractivo para la
inversin extranjera. Una infraestructura eficiente es una condicin sine qua non pa
ra
que las empresas inviertan en un pas, sobre todo en el Per, donde prcticamente todo
s
los productos son transportados por carretera en camiones en algn momento de su
comercializacin. Como resultado de las recientes inversiones promovidas por el pa
quete
de estmulos fiscales, se esperan mejoras en las condiciones de transporte. El gob
ierno
peruano intenta as hacer ms atractivo al pas tanto para los inversionistas nacional
es
como extranjeros. En agosto de 2009, el gobierno anunci su intencin de mejorar la
competitividad relativa del Per y su posicin en el ranking de negocios Doing Busin
ess
del Banco Mundial del puesto 62 al 25.
4 World Economic Forum 2010. The Global Enabling Trade Report 2010, disponible e
n www.weforum.org
dad 119
La calidad de la infraestructura segn las encuestas de

percepcin del FEM
Tabla IV.2
CaminosFerrocarriles
2005 2008-09 2009-10
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Paraguay
Per
Uruguay
Indonesia
Filipinas
Tailandia
Promedio
5,0
4,4
4,6
3,7
5,0
3,9
4,3
5,0
3,9
3,5
5,3
4,4
2,9
2,5
5,5
2,9
3,5
1,8
2,6
4,1
2,5
2,8
5,0
3,2
3,2
2,8
5,8
2,8
4,0
2,0
2,9
4,4
2,9
2,9
5,0
3,5
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Paraguay
Per
Uruguay
Indonesia
Filipinas
Tailandia
Promedio
2005
2,5
2,2
2,2
1,4
2,4
1,0
1,7
1,5
3,2
1,5
3,7
2,1
2008-09
2,0
1,7
2,1
1,5
2,1
1,0
1,7
1,5
2,7
1,8
3,0
2,0
2009-10
2,0
1,8
2,1
1,5
2,3
1,0
1,8
1,4
2,8
1,7
3,0
1,9
Puertos
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Paraguay
Per
Uruguay
Indonesia
Filipinas
Tailandia
Promedio
Aeropuertos
2005 2008-09
3,9
5,1
5,4
4,2
4,6
2,7
3,0
3,0
4,1
3,9
5,6
4,1
3,1
3,7
5,9
4,7
4,9
2,1
3,9
3,4
4,3
4,1
5,8
4,2
2009-10
3,4
4,1
6,0
4,6
4,9
2,4
4,1
3,7
4,7
3,7
5,9
4,3
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Paraguay
Per
Uruguay
Indonesia
Filipinas
Tailandia
Promedio
2005
3,7
3,3
4,6
2,6
3,3
2,3
2,3
4,0
3,7
2,4
4,5
3,3
2008-09
3,3
2,5
4,9
2,9
3,3
3,9
2,3
4,4
3,0
3,5
4,4
2009-10
3,6
2,6
5,4
3,2
3,7
3,5
2,7
4,9
3,4
3,0
4,7
3,7
Fuente: FEM 2010
El desafo de la equidad
Ms de la mitad de la poblacin del Per vive en la costa, la macroregin ms
desarrollada. La macroregin de la costa representa el 12% del territorio peruano,
la
sierra el 27% y la selva el 61%. El 52% de la poblacin vive en la costa, solo el
36% en la
sierra y apenas el 12% en la selva. Los habitantes de la costa viven sobre todo
en ciudades
o centros urbanos, mientras que en la sierra y la selva sigue habiendo un alto p
orcentaje
de poblacin rural. La elevada urbanizacin de la costa facilita la conexin de un may
or
nmero de hogares a un nmero limitado de redes. Un gran porcentaje de la poblacin
peruana se concentra en un territorio estrecho y plano, lo que simplifica la con
struccin y
el mantenimiento de las redes viales. La situacin es muy diferente en las macrorr
egiones
de la sierra y la selva, donde los costos marginales de incrementar el acceso so
n altos
y los beneficios de las inversiones en infraestructura por lo general son bajos.
Como el
porcentaje de pobladores rurales y pobres que viven en reas aisladas y remotas es
ms
alto en la sierra y la selva, se requieren mayores recursos econmicos y tecnolgico
s para
conectarlos a las principales redes de infraestructura.
La cobertura de la infraestructura es considerablemente menor en las regiones
pobres, la sierra y la selva, que en la rica macroregin de la costa. En las
macrorregiones de la sierra y la selva, que son ms pobres y menos conectadas con
las
redes de infraestructura centrales, el acceso es limitado sobre todo por la leja
na de los
hogares. Existe una brecha de 20% en la costa en comparacin con la sierra y la se
lva
en el acceso a los servicios de electricidad, agua y saneamiento. Ms especfi camen
te,
la cobertura de electricidad, agua y saneamiento en la costa alcanza a ms del 80%
,
mientras en la sierra el rango es de 55-60% y de 50% en la selva. En esta ltima e
l acceso
a servicios de saneamiento alcanza un 62% de la poblacin. Estas grandes disparida
des
entre la costa, por un lado, y la sierra y la selva, por otro, se deben principa
lmente al hecho
de que hay ms poblacin rural en la sierra y la selva. La regin de la selva sigue mu
y
subdesarrollada en materia de infraestructura, excepto algunos caminos en las ri
beras de
los ros. Por tanto, al abordar la desigualdad en el Per, se necesita un enfoque re
gional
a fin de identificar aquellos rubros en los que la brecha entre las regiones es
mayor y sus
implicaciones en el mbito de la equidad.
Una porcin significativa de la poblacin de las regiones ms rurales de la sierra
est completamente excluida de los beneficios de la infraestructura de servicios.
En dieciocho regiones del Per, ms del 10% de la poblacin no tiene acceso a ningn
servicio; las otras siete regiones son sobre todo regiones ms pobladas de la cost
a: Callao,
Tacna, Lima, Ica, Moquegua, Tumbes y Arequipa. Y sigue habiendo diecisis regiones
donde el 20% de la poblacin no tiene acceso a ningn servicio. En cuatro regiones
Amazonas (selva), Puno, Cajamarca y Hunuco (sierra) , el 40% de la poblacin est
excluida de cualquier acceso a la infraestructura de servicios. No solo hay disp
aridades entre
las regiones rurales y urbanas, sino tambin al interior de las regiones. Especfi c
amente,
en los centros urbanos, donde las redes de infraestructura son densas, sigue hab
iendo
hogares con un acceso muy bajo a la infraestructura de servicios. En las regione
s muy
urbanas de Callao y Lima, solo el 22% y el 27% de la poblacin, respectivamente, t
iene
acceso a los servicios bsicos.
dad 121
Muchos habitantes de las reas periurbanas pobres siguen excluidos de la

infraestructura de servicios. Se estima que ms o menos 7,7 millones de peruanos,
es decir el 26% de la poblacin nacional, viven en reas pobres en las periferias de
las
ciudades. Ms de un tercio de estos barrios urbanos marginales (BUM) se encuentran
en los alrededores de Lima. A pesar de su cercana a centros urbanos bien equipado
s y
bien conectados, la poblacin de los BUM tiene un acceso mucho menor a los servici
os
de infraestructura. En 2004, solo el 53% tena acceso a agua potable, el 35,6% a
saneamiento y el 65% a electricidad, cifras considerablemente ms bajas que las de
la cobertura en las reas urbanas. Se estima que el 96% de la poblacin urbana no
tiene acceso a agua potable y que el 85% de los que no tienen acceso a servicios
de
saneamiento viven en BUM. El desarrollo en algunas de estas zonas se ve impedido
por
sus caractersticas geogrfi cas especficas y problemas medioambientales que demandan
el uso de tecnologas ms avanzadas. En el 19% de los BUM existe un alto riesgo de
deslizamientos y en otro 21% de inundaciones. Adems, el 43% de estos barrios estn
cerca de vertederos, el 26% se encuentra en terrenos con pendientes muy pronunci
adas
y el 14% cerca de precipicios.
El dficit en los servicios en las reas urbanas afecta sobre todo a los segmentos
de la poblacin de menores ingresos. Los desequilibrios en la distribucin de
infraestructura en las ciudades muchas veces estn correlacionados con una gestin
ineficiente, la mala calidad de los servicios, el incremento de los costos y las
prdidas,
todos estos factores que impactan negativamente en la productividad y el crecimi
ento
econmico. Se debera promover el mantenimiento de un nivel mnimo de la calidad de
la infraestructura para evitar que la situacin se deteriore an ms en los BUM. Esta
es
una meta crucial para alcanzar un crecimiento econmico sostenido y la homogeneida
d
urbana.
El porcentaje ms pobre de la poblacin tiene el menor acceso a los servicios de
agua, saneamiento y electricidad. Esta relacin se observa al comparar las estadsti
cas
de pobreza de las diferentes regiones del Per con los indicadores de cobertura de
la
infraestructura. La electricidad es el sector que evidencia ms claramente esta si
tuacin
(IPE 2007).
La relacin entre el acceso a los servicios y el ingreso de los hogares sigue sien
do
signifi cativa (Escobal y Torero 2004). El ingreso de los hogares aumenta en un
13%
si tienen acceso a agua y electricidad; en un 23% si tienen acceso a agua, elect
ricidad
y saneamiento; en un 36% si tienen acceso a agua, electricidad, saneamiento y
telecomunicaciones; y en un 35% si tienen acceso al mercado porque se han rehabi
litado
las carreteras (grfi co IV.1).
Incremento en el ingreso familiar en caso de tener acceso Grfi co IV.1

a servicios pblicos
(Porcentaje)
%
Procentaje60
50
40
30
20
10
0
Agua Agua + electricidad Agua + electricidad + Agua + electricidad +
saneamiento saneamiento +
telecomunicaciones
Fuente: Escobal y Torero 2004
Incremento en el ingreso familiar en caso de tener acceso Grfi co IV.2
al mercado por la rehabilitacin de caminos rurales
(US$ por ao)
Ingreso anual per cpita
347.9
469.7500
400
300
200
100
0
Sin acceso a caminos rurales Con acceso a caminos rurales
Fuente: INEI 2006
dad 123
Determinacin del precio de los servicios

El acceso a una infraestructura moderna eleva la productividad. En el caso de lo
s
pobres, esto significa que podran dedicar ms tiempo a actividades productivas y me
nos
tiempo cada da a la compra de suministros y a viajes, el trabajo de la casa, etc.
A su vez,
ciertas fuentes de energa o la falta de un acceso adecuado a agua potable y servi
cios
sanitarios tiene fuertes impactos negativos en la salud. Para que estas mejoras
se hagan
realidad, los servicios tienen que ser asequibles; de lo contrario, el acceso se
guir siendo
limitado, incluso si est disponible la infraestructura fsica. Por otro lado, los i
ngresos por
las tarifas cobradas tambin tienen que tomar en cuenta la recuperacin de costos co
mo
condicin necesaria para su sostenibilidad. En el Per, a pesar de que algunos servi
cios (p.
ej.: puertos y en cierta medida la electricidad) son ms caros que en los pases que
sirven
de referencia, la asequibilidad no parece ser un gran problema, incluso si se fi
jan tarifas
que incluyan la recuperacin de los costos.
Las tarifas de agua en ALC son ms altas que las de cualquier regin en vas de
desarrollo y estn por encima del promedio para pases de ingreso medio. No
obstante, el Per tiene tarifas ms bajas que el promedio de los pases de la regin. En
el
decenio pasado, las tarifas de agua aumentaron en un 4% por ao en promedio en Lim
a,
que es un valor que representa menos del 1% en trminos reales (tomando en cuenta
la
inflacin). En Arequipa, Cochabamba y Trujillo, la variacin real del precio del agu
a ha sido
incluso negativa en promedio. Las tarifas de agua en ALC siguen siendo dos veces
ms
altas que las de otras regiones de ingreso medio y en vas de desarrollo como Euro
pa del
Este o el Medio Oriente, y seis veces ms altas que las de Asia del Sur, pero un 4
0% ms
bajas que en los pases de la OCDE (Foster y Yepes 2006). Cabe sealar, sin embargo,
que
el promedio de ALC aumenta considerablemente por las ciudades colombianas, donde
se
han registrado grandes incrementos en comparacin con las peruanas.
Las tarifas de electricidad en el Per estn aumentando ms lentamente que en
la regin de ALC y los ingresos cubren una fraccin ms pequea de los costos
totales. En el perodo 1995-2005, el costo de un kilovatio por hora (kWh) para uso
residencial en el Per era un poco ms bajo que el promedio en ALC, en s mayor que
en otras regiones de ingreso medio pero menor que en los pases de la OCDE. La tar
ifa
residencial promedio para ALC aument de US$ 0,07 a US$ 0,09 por kWh entre 1990
y 1996, y luego baj a US$ 0,065 por kWh hasta 2002. Entre 2002 y 2007, los precio
s
en la regin se incrementaron ms rpidamente que en el Per. En ALC en su conjunto,
la mayora de los servicios pblicos generan ms ingresos de lo que se gasta en costos

operativos, o sea, tienen un supervit que luego pueden usar para autofi nanciar p
arte
de sus inversiones en la modernizacin de la infraestructura y la expansin de las r
edes.
Al contrario, a pesar de las tarifas relativamente altas, los servicios pblicos e
n el Per
no generan un ingreso suficiente para autofinanciar una parte crtica de las inver
siones.
Estos precios no llegan a cubrir los costos de mantenimiento de la infraestructu
ra. Los
problemas en la recuperacin de los costos hacen que el 95% de los proveedores de
los
servicios enfrenten una situacin fi nanciera muy precaria.
La asequibilidad no es un tema importante en comparacin con otros pases

en la regin. La poblacin urbana en el Per no tiene grandes problemas de
asequibilidad comparada con la de los pases de referencia en ALC y el resto del m
undo.
Hipotticamente, si se incrementaran los precios de la electricidad y el agua al n
ivel de
recuperacin de los costos, o si incluso se duplicaran, el impacto general en la p
oblacin
urbana en el Per sera insignificante. El contraste del caso peruano es muy marcado
con
pases de ingreso ms bajo como Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay, donde en el
mismo escenario el 50% de la poblacin tendra problemas de asequibilidad. Por tanto
,
parecera que la poblacin urbana en el Per puede absorber un incremento sustancial e
n
el precio del agua y la electricidad, lo cual podra ser un incentivo para que las
empresas
privadas inviertan en el Per, sin que ello agrave la pobreza o sin que disminuya
el ingreso
disponible. Obviamente, la situacin es diferente en las reas rurales ms pobres.
Las reas rural y urbana requieren dos modelos diferentes para fijar el precio de
los servicios pblicos. En algunas reas rurales, los proveedores de servicios de ag
ua
solan aplicar tarifas mensuales fijas independientes del uso, prctica que en algun
os
casos dio lugar a tarifas quince veces ms bajas que el promedio urbano. El fl ujo
de
caja generado de esta forma era insufi ciente para financiar el mantenimiento de
los
sistemas. La opcin de incrementar los precios, ms factible en las reas urbanas, es
difcil de aplicar en las rurales. Por eso, es complicado juntar realidades tan di
ferentes
como la urbana y la rural en un solo sistema nacional para la determinacin del pr
ecio.
Un mejor enfoque consistira en crear primero herramientas especficas para mejorar
la
relacin costo-eficiencia de las operaciones y el mantenimiento de los servicios e
n el
rea rural, con una evaluacin de los costos asociados. En segundo lugar, sera necesa
rio
analizar las diferencias en los patrones de consumo (rurales y urbanos). En terc
er lugar,
las caractersticas del rea rural plantean desafos especficos, como el creciente cost
o
marginal para conectar a la poblacin aislada y remota de la sierra. Adems, el alto
costo
fijo de este tipo de infraestructura no se podra ir cobrando en las facturas mens
uales
porque la poblacin no lo tolerara. Tras analizar estas tres diferencias sistmicas e
ntre las
reas rural y urbana, se podra estudiar el uso de una poltica con precios diferencia
dos,
con subsidios focalizados para el rea rural, la nica opcin que parecera posible para
mejorar el acceso.
IV.2. Financiar el desarrollo de infraestructura
La brecha en infraestructura del Per en gran parte puede ser explicada por
los bajos niveles de inversin en comparacin con otros pases en la regin. El
paquete de estmulos contracclicos adoptado por el Per fue una oportunidad para
cambiar esta tendencia y cumplir metas importantes como los Objetivos de Desarro
llo del
Milenio (ODM)5 en agua y saneamiento, as como implementar las inversiones priorit
arias
seleccionadas en los principales instrumentos de planificacin. Pero se requiere s
ostener
el esfuerzo de inversin del paquete de estmulos ms all de 2010. Para abordar estos
objetivos ambiciosos, se necesitarn recursos adicionales del sector privado, siem
pre que
haya polticas adecuadas. Tambin es necesario impulsar una poltica de acceso univers
al
a la infraestructura.
5 Los ODM representan los objetivos de desarrollo humano fijados por las Nacione
s Unidas que deberan alcanzarse en
el ao 2015.
dad 125
Gastos pblicos y privados en infraestructura

En el Per, las inversiones en infraestructura han tenido un comportamiento
cclico, desde un 0,5 hasta un 2,5% del PBI. Esa volatilidad se puede explicar en
gran medida debido a las polticas adoptadas por el pas en el pasado, al igual que
otras
naciones de ALC, de recortes en el gasto en infraestructura como una de las solu
ciones
ms simples para lograr un rpido ajuste fiscal en tiempos de recesin econmica. Si
bien se trata de una solucin simple, ahora se cree que este tipo de estrategia pu
ede
retrasar la recuperacin econmica. Sus efectos solo se observan en el mediano y lar
go
plazo, pues reducen la competitividad relativa y obstaculizan la reactivacin econm
ica.
Al mismo tiempo, aunque los gastos de mantenimiento disminuyen, el deterioro del
activo fsico puede generar costos ms altos en el futuro por concepto de reemplazos
.
Los niveles de inversin en infraestructura del Per son mucho ms bajos si se hace un
a
comparacin internacional. Desde 1980, el Per ha sido uno de los pases con ms pobre
desempeo de Amrica Latina en materia de inversiones en infraestructura teniendo en
cuenta el tamao de la economa. En los aos 1981-86, el gasto en infraestructura del
Per fue apenas un poco ms del 1,5% de su PBI, mientras que otros pases de ALC
superaron el 2%, e incluso el 4% en el caso del Brasil. En 2001-06, esta brecha
en el
financiamiento se mantena considerando a la mayora de pases de la comparacin
(la excepcin notable es Mxico). Es importante recordar que la regin de ALC en su
conjunto se est quedando atrs en lo que respecta al gasto en infraestructura frent
e a
otras regiones del mundo (a excepcin de frica). El hecho de que el Per sigua siendo
uno de los pases de ALC que menos han gastado en infraestructura significa que es
poco probable que reduzca la brecha con sus pares asiticos si no hace un esfuerzo
de
inversin signifi cativo.
Con el paquete de estmulos contracclicos, el Per ha cambiado la manera de
responder a la actual crisis fi nanciera. Es tambin importante mencionar que la
coyuntura de altos precios de los bienes exportables ha ampliado el margen fi sc
al al
gobierno durante la crisis. Desde 2006 se registr un incremento relativamente mod
esto
del gasto en infraestructura, que es acelerado con la adopcin del paquete de estmu
los
en respuesta a la recesin econmica mundial. El gobierno considera que las inversio
nes
en infraestructura, sobre todo en transporte, son esenciales para mantener la ac
tividad
econmica y proteger el empleo, y que al mismo tiempo refuerzan la competitividad
del
pas y lo preparan para reanudar su crecimiento econmico. Con un crecimiento espera
do
de 9% en 2010, el Per es uno de los pases menos afectados por la crisis en Amrica
Latina y puede aprovechar parte de los beneficios de su impresionante desempeo
econmico desde 2002 para empezar a cerrar su brecha en infraestructura.
El gasto pblico an representa el grueso del fi nanciamiento

La participacin del sector privado viene creciendo gracias a un marco jurdico
propicio. El financiamiento privado de inversiones en infraestructura surge en e
l Per
en 1993, despus de la modificacin del marco jurdico y la introduccin de mayores
incentivos para promover la inversin privada (sobre todo en el sector electricida
d). El
financiamiento privado represent un porcentaje relativamente modesto de la invers
in
total en infraestructura: desde 1993, solo 23 centavos de cada dlar invertido en
infraestructura en el Per provinieron de fuentes privadas. No obstante, desde 200

5 el
sector privado ha aumentado su participacin, alcanzando en 2006 un poco ms del 1%
del PBI, medido en trminos de la inversin comprometida.
El financiamiento privado en infraestructura se concentra sobre todo en los rubr
os
de telecomunicaciones y energa, pero en los ltimos aos tambin ha crecido en
el rubro de transportes. En el sector elctrico, el programa de privatizacin desarr
ollado
tras las reformas en 1993 avanz con bastante xito hasta 1997, cuando una cantidad
significativa del activo pblico fue transferida a manos privadas. Despus de esa fe
cha, el
gobierno, tomando en cuenta la baja aprobacin pblica del programa de privatizacin
en dicho sector, redefini su poltica hacia un programa ambicioso de concesiones. E
n
el perodo 1993-2005, el financiamiento privado en el sector representaba en prome
dio
la mitad de las inversiones totales en infraestructura, e incluso aument a dos te
rcios en
el ao 2000. En los ltimos aos, el financiamiento privado se ha incrementado en el
sector transporte. De hecho, en la ltima dcada el financiamiento privado en el sec
tor
transporte ha sido mayor que en otros sectores tradicionales, como el de la elec
tricidad y
las telecomunicaciones.
Aun as, el sector pblico sigue jugando un papel vital. Aunque se podra apalancar
un mayor financiamiento privado en los sectores de infraestructura con polticas ms
atractivas y efectivas y con el uso de instrumentos de financiamiento innovadore
s, la
experiencia de la dcada de 1990 en Amrica Latina ha mostrado que es importante que
el sector pblico mantenga un rol central en el financiamiento de este tipo de inv
ersiones.
Se estima que solo una cuarta parte de todos los caminos nacionales en el Per estn
en condiciones de justificar concesiones, mientras que la infraestructura rural
demanda
inversiones casi en su totalidad no lucrativas que requieren el fi nanciamiento
de fuentes
pblicas.
El contexto actual: los efectos de la crisis financiera y el paquete de estmulos
del gobierno
El paquete de estmulos fue un catalizador para el desarrollo de la infraestructur
a.
El paquete de estmulos adoptado por el gobierno en respuesta a la crisis mundial
alcanz
los US$ 3000 millones, alrededor de un 2,5% del PBI del Per. El objetivo del paqu
ete
era destinar dos tercios de los recursos a los sectores de infraestructura, lo q
ue duplicara
el gasto de capital comparado con 2005. Gran parte de estos recursos se deberan
usar para el sector transporte, quintuplicando las inversiones en caminos nacion
ales en
comparacin con 2006, es decir, hasta un monto cercano a los US$ 1,1 mil millones
en
2009. En 2010, el monto de las inversiones en caminos nacionales debera ser al me
nos
el mismo que en 2009.
Si el paquete de estmulos del Per alcanza su propsito de aumentar las inversiones
en infraestructura en un 1,7% del PBI en los ejercicios presupuestarios 2009 y 2
010, el
gasto en infraestructura para estos dos aos alcanzara alrededor del 2,5% del PBI.
Esto
posicionar al Per en un nivel ms alto comparado con el gasto de la mayora de los
pases ALC antes de la crisis mundial (excepto Chile). Pero no est claro en este mo
mento
si tal nivel de gasto ser sufi ciente para empezar a cerrar la brecha con los com
petidores
dad 127
del Per. Por ltimo, un tema a discutir es si el pas ser capaz de mantener esos nivel
es
de gasto despus de 2009-10, o si retornar a niveles ms bajos despus de implementar
el paquete de estmulos.
Necesidades de fi nanciamiento
Hay diferentes formas de estimar los niveles ptimos de las inversiones en infraes
tructura
de un pas determinado:
La primera opcin es analizar el stock existente de los activos de infraestructura
y evaluar los niveles de inversin requeridos para asegurar que estos se mantengan
en buenas condiciones. Ello requiere optimizar el ciclo de vida de cada activo c
on
niveles adecuados de mantenimiento y gastos corrientes, pero tambin una planifi c
acin
adecuada para su reemplazo.
La segunda opcin es comparar el stock de infraestructura en el pas con el de
otros pases de referencia o competidores (es decir, pases lderes o promedios
regionales con un nivel de desarrollo similar o pases competidores en la economa
internacional).
La tercera opcin consiste en evaluar el nivel de inversin requerida para lograr
objetivos especfi cos (p. ej.: mejoras en los ndices de competitividad o una calif
i cacin
especfica en el clima de inversin, el logro de los ODM u otros objetivos relaciona
dos
con la reduccin de la pobreza).
La cuarta opcin
utiliza modelos macroeconmicos para determinar cmo
evoluciona la demanda de servicios de infraestructura con el crecimiento o qu
benefi cios en la productividad y el desempeo del crecimiento se podran sostener c
on
un incremento en la calidad y la cantidad del stock de infraestructura del pas.
La quinta opcin
se centra en la implementacin efectiva y oportuna de los
instrumentos de planifi cacin en los cuales el pas ha definido su propia visin de
desarrollo para cierto sector de infraestructura.
El cuadro IV.1 muestra el resultado de los escenarios arriba descritos (Banco Mu
ndial
2011), donde se aprecia que algunos estn fuera del alcance del Per. En el corto
plazo, es difcil que el Per logre alcanzar los niveles de inversiones de algunos p
ases
asiticos sin un incremento sustancial del gasto de capital y una mejora en la cal
idad
de la infraestructura de servicios. Es de esperar que la brecha de infraestructu
ra con el
promedio latinoamericano se siga ahondando. No obstante, esta situacin ha cambiad
o
significativamente con el paquete de estmulos del Per, que ha permitido incrementa
r
el gasto promedio en infraestructura de un 1,10% del PBI en 2001-06 a un 2% en
2007-10. Aun cuando esos niveles de gastos siguen por debajo de los de algunos p
ases
latinoamericanos (p. ej.: Chile, Colombia), deberan permitir al Per alcanzar el pr
omedio
regional, lograr los ODM en agua y saneamiento e implementar las inversiones pri
oritarias
seleccionadas en sus principales instrumentos de planificacin. Sin embargo, esto
solo se
lograr si se mantienen los altos niveles de inversin en infraestructura una vez fi
nalizada
la aplicacin del paquete de estmulos (o sea ms all de 2010) y no se retorna a los de
los aos de austeridad (2001-06). Con un poco de esfuerzo adicional, el Per podra
optimizar su infraestructura vial actual, llegar a satisfacer la demanda proyect
ada de
servicios de infraestructura y quiz cumplir con sus regulaciones medioambientales
en
materia de agua. Por ltimo, se debe sealar el costo relativamente modesto de logra
r un
acceso universal a la infraestructura en los aos 2007-16.
Inversiones necesarias en infraestructura bajo distintos escenarios Recuadro IV.

1
Escenario Costo Resultados
esperados
Sera factible?
Optimizar el stock US$ 770 millones por El uso de los activos Poco probable. El
presupuesto
de infraestructura ao solo para caminos. existentes con una para administrar la r
ed vial
existente. buena relacin
costo-benefi cio
reduce el impacto
medioambiental.
existente fue menor a
US$ 400 en 2005-08 y
aument a US$ 600 en 2009.
Cerrar la brecha Entre un 6% y un Tasa de crecimiento No. El Per solo ha gastado
con los pases de 10% del PBI durante de un 5% adicional. un promedio del 1,5% del
referencia lderes veinte aos solo para PBI en los ltimos treinta aos.
(Corea). la generacin de
energa y caminos.
El gasto en infraestructura lleg
a un mximo en 1983
y en 1999 al 2,7% del PBI.
Mantener la situacin El 1,23% del PBI. Evitar que crezca Posiblemente. El Per solo
del Per frente al la brecha de gast en promedio el 1,10%
promedio de Amrica infraestructura entre del PBI en los aos 2001-06,
Latina (2001-06). el Per y el promedio
de los pases de
Amrica Latina.
pero se espera que este
promedio se eleve al 1,43% del
PBI en los aos 2001-10 con el
paquete de estmulos en 200910.
Sin embargo,
los niveles de gasto ms altos
se tendrn que sostener ms
all del paquete de estmulos.
Lograr los ODM US$ 250 millones por Lograr los ODM Parcialmente. Con la ayuda
para agua potable ao solo para las ODM; y cumplir con del paquete de estmulos, el
y saneamiento US$ 367 millones si se la regulacin Per debera gastar US$ 288
y cumplir con incluye el cumplimiento medioambiental. millones en 2006-10. Para
las regulaciones con las regulaciones alcanzar los ODM, este
medioambientales medioambientales esfuerzo tiene que continuar
en 2006-15. del Per. ms all de 2010. Los niveles
de inversin son insufi cientes
para cumplir con la regulacin
medioambiental.
Lograr el acceso El 0,53% del PBI, Grandes benefi cios No. El paquete de estmulos
universal en 2007-16. adems del nivel
de gasto actual.
para la reduccin de
la pobreza (un
incremento estimado
del 27% en el ingreso
de los hogares rurales).

ha dado prioridad a inversiones
en infraestructura a mayor
escala. Las inversiones en
infraestructura rural alcanzan
solo el 0,08% del PBI, pero la
descentralizacin fi scal debera
incrementar este monto.
Llegar a satisfacer la
demanda proyectada
de la infraestructura
de servicios en
2005-10.
Promedio de un 1,60%
del PBI para la regin
de ALC en su conjunto.
El Per probablemente
tendr que gastar ms
(p. ej. entre US$ 0,7
y un mil millones en
caminos).
Llegar a satisfacer
la evolucin de la
demanda estimada
con modelos
macroeconmicos.
Poco probable. Con el paquete
de estmulos, el gasto promedio
del Per para 2005-10 debera
llegar al 1,56% del PBI. El Per
tiene que gastar ms que el
promedio regional.
Implementacin de Un promedio del Asegurar que las Posiblemente. Con el paquete
los planes maestros 1,60% del PBI. prioridades nacionales de estmulos, el gasto p
romedio
nacionales del defi nidas por los del Per para 2007-10 ha
gobierno peruano actores relevantes llegado al 2% del PBI. No
en 2007-16. del Per realmente se
implementen.
obstante, los niveles de gasto
ms altos se tendrn que
sostener una vez fi nalizado el
paquete de estmulos.
Fuentes: Banco Mundial 2001
dad 129
IV.3. Planificar el desarrollo e infraestructura para una logstica

efi ciente
La eficiencia de los servicios logsticos tiene efectos directos sobre la
competitividad de la economa. En el caso del Per, este aspecto es ms evidente si
se considera la creciente integracin comercial de pas, adems de las negociaciones e
n
curso con socios comerciales claves. Es necesario analizar las restricciones de
capacidad,
los cuellos de botella logsticos y otros relacionados con el comercio. Para enten
der mejor
las necesidades de planificacin de la infraestructura, la logstica y los instrumen
tos de
planificacin tienen que ser diseados cuidadosamente y sin presin. Esto es todava
ms relevante en el caso del paquete de estmulos y la posibilidad de aplicar buenas
prcticas que vinculen mejor las necesidades logsticas con los planes de inversin en
infraestructura en el Per.
El papel de la infraestructura en el desempeo de la logstica en el Per
El comercio en el Per representa aproximadamente el 41% del PBI nacional, y
se espera que este porcentaje crezca como resultado de los recientes tratados de
libre
comercio (TLC) con la China y Estados Unidos, adems de otros que en este momento
se estn negociando. Desde fines de los aos noventa, el Per ha puesto en prctica
una poltica de liberalizacin comercial con el fin de lograr una mayor integracin en
la economa mundial. Esta poltica se ha reflejado en una fuerte disminucin de los
aranceles y una marcada apertura comercial. De acuerdo con la Organizacin Mundial
del Comercio (OMC), el arancel promedio baj del 11,9 al 8,2% entre 2001 y 2006,
y el nivel de apertura comercial expresado como el porcentaje de las exportacion
es e
importaciones en el PBI creci de un 26,9% a un 41,5% en el mismo perodo .6
La principal modalidad para el comercio internacional es el transporte martimo,
mientras que el terrestre se encarga solo de una pequea proporcin y est aumentando
la participacin relativa del transporte areo. Estados Unidos es el principal socio
comercial
del pas: en 2010 represent el 19% de las importaciones y el 18,5% de las exportaci
ones.
Sin embargo, la China ha aumentado su participacin en el comercio peruano en aos
recientes, con un 12% de las exportaciones y un 13% de las importaciones en 2010
. Parte
de las importaciones del Brasil y el Ecuador y de las exportaciones a Chile y Ve
nezuela
explican la limitada participacin del transporte por tierra. El crecimiento de lo
s volmenes
de carga ha sido constante en el transporte areo, fomentado por el comercio de rpi
do
crecimiento de los productos agrcolas. En particular en el caso de este ltimo grup
o de
productos, la necesidad de cumplir con estrictos estndares internacionales ha pro
piciado
una serie de mejoras en la cadena logstica interna, que a su vez ha generado mejo
ras
en los servicios de transporte areo (flotas modernizadas, instalaciones refrigera
das,
operaciones especializadas, etc.).
Los flujos logsticos para carga seca a granel y productos agrcolas son cada vez
ms relevantes y complejos debido al crecimiento de los volmenes de exportacin
de tales productos. Se espera que la participacin de la minera en las exportacione
s
totales siga siendo alta si se mantienen los altos los precios internacionales y
una vez
6 Peru Trade Policy Review, WTO, 2007. Disponible en http://www.wto.org/english/
tratop_e/tpr_e/tp289_e.htm
que comiencen a operar los proyectos nuevos. Los volmenes de las exportaciones no
tradicionales frutas y vegetales, textiles, pescado congelado y enlatado y produc
tos
de acero y metal seguirn creciendo como resultado de los estmulos de la Ley de
Promocin Comercial Andina y Erradicacin de Droga (Andean Trade Promotion and
Drug Eradication Act, ATPDEA).
Con el crecimiento del volumen del comercio, han surgido desafos especfi cos
en las dos cadenas logsticas. En el caso de la carga seca a granel, estos desafos
estn asociados sobre todo con servicios logsticos. En primer lugar, el desequilibr
io
estructural entre las exportaciones y las importaciones genera un dficit de barco
s
graneleros para el mercado peruano. En segundo lugar, la falta de conexin entre e
l
ferrocarril y el puerto, sobre todo para los embarques de mineral en el Callao,
crea la
necesidad del transporte terrestre para cortas distancias, que por lo general se
cubre
con una flota de camiones que es tanto insuficiente como inadecuada para este ti
po
de trabajo. Estas ineficiencias se reflejan en costos logsticos ms elevados y retr
asos en
los embarques de productos que representan un alto porcentaje de las exportacion
es
del Per (minerales y harina de pescado). Por otra parte, los cuellos de botella p
ara las
exportaciones no tradicionales (frutas y vegetales) estn vinculados con dificulta
des en la
provisin de servicios logsticos. Algunos de los ms relevantes son la falta de insta
laciones
refrigeradas en el Callao, el reducido tamao de la flota de camiones frigorficos y
el
espacio limitado para transporte areo.
ALC 2,74 2,38 2,46 2,70 2,62 2,84 3,41
Percepcin sobre la eficiencia de los servicios logsticos Tabla IV.3
en Amrica Latina
2010
Pas
IDL
Aduana
InfraesTransporte
Competitividad
SeguiPuntua
tructura
martimo
de la logstica
miento
lidad
Brasil
3,20
2,37
3,10
2,91
3,30
3,42
4,14
Argentina
3,10
2,63
2,75
3,15
3,03
3,15
3,82
Chile
3,09
2,93
2,86
2,74
2,94
3,33
3,80
Mxico
3,05
2,55
2,95
2,83
3,04
3,28
3,66
Costa Rica
2,91
2,61
2,56
2,64
2,80
3,13
3,71
Per 2,80 2,50 2,66 2,75 2,61 2,89 3,38
Colombia
2,77
2,50
2,59
2,54
2,75
2,75
3,52
Ecuador
2,77
2,32
2,38
2,86
2,60
2,84
3,55
Paraguay
2,75
2,37
2,44
2,87
2,59
2,72
3,46
Uruguay
2,75
2,71
2,58
2,77
2,59
2,78
3,06
Venezuela
2,68
2,06
2,44
3,05
2,53
2,84
3,05
Bolivia
2,51
2,26
2,24
2,53
2,38
2,38
3,20
Nota: IDL = ndice de Desempeo Logstico
Fuente: ndice de Percepcin Logstica 2010, Banco Mundial
dad 131
En muchas reas, el sistema logstico del Per es comparable con los promedios
regionales. El desempeo del sistema logstico nacional es cercano al promedio regio
nal
en la mayora de las reas, y las principales debilidades se encuentran en la infrae
structura
bsica y en aduanas. El Per ocupaba el puesto 67 a nivel mundial en el ndice de
Desempeo Logstico - IDL (LPI por sus siglas en ingls) de 2010. Los indicadores sobr
e
promocin comercial de 2010 producidos por el FEM, muestran que el Per est en una
buena posicin relativa en la regin, siendo la eficiencia aduanera y la infraestruc
tura de
transporte sus principales debilidades. La transparencia aduanera y los procedim
ientos
de importaciones-exportaciones parecen ser mejores que el promedio. Los indicado
res
internacionales y el anlisis realizado en este documento confirman que aunque la
infraestructura es absolutamente relevante, es solo un componente al determinar
el desempeo logstico de un pas, y que el escenario comercial requiere de mejoras
importantes en la infraestructura a fin de seguir siendo competitivo. Sin embarg
o, no hay
que olvidar que el desempeo logstico depende de una serie de factores determinante
s
adems de la infraestructura (y los servicios) de transporte, como son la facilita
cin
comercial y la organizacin de la logstica empresarial. En cuanto a la planificacin
de la
infraestructura, en el nuevo contexto en el que ahora opera el Per, la meta debera
ser no
solo satisfacer las necesidades sociales sino tambin las logsticas. El marco insti
tucional
tradicional muchas veces no facilita este ltimo vnculo y las decisiones sobre inve
rsiones
en infraestructura se toman desde la perspectiva de la provisin de la oferta.
Es posible reconocer tres grandes componentes en un sistema logstico: (i) la infr
aestructura
y los servicios de transporte; (ii) el desempeo logstico empresarial; y, (iii) las
prcticas de
facilitacin comercial. A continuacin se presenta un resumen del desempeo del Per
en cada componente:
Infraestructura y servicios de transporte
Carreteras. La red vial peruana enfrenta desafos importantes para poder alcanzar
niveles
adecuados de servicios e infraestructura y satisfacer la creciente demanda de tr
ansporte.
El desempeo del sector es dbil en el mbito regional: solo el 14% de la red vial est
pavimentado (frente a un 21% en Chile, 30% en la Argentina y 34% en Venezuela)
(IPE 2009) y la densidad de caminos es baja. Dos factores explican en alguna med
ida el
dbil desempeo del sector. El primero est relacionado con los bajos niveles de inver
sin
general en el sector y el defi ciente financiamiento de actividades de mantenimi
ento. Un
segundo factor relevante es la difcil condicin topogrfica y climtica en algunas zona
s
del pas, que daa la calidad del activo existente.
Transporte de cargas por rutas. El crecimiento comercial de los ltimos aos ha
impulsado un aumento en la demanda de transporte terrestre, que representa el 95

%
del transporte interno de mercancas. A su vez, esto ha generado una tendencia
moderada hacia la modernizacin de la flota de camiones. Sin embargo, la informali
dad
y la fragmentacin siguen caracterizando el mercado del transporte de mercancas en
el
Per. En 2006, haba aproximadamente 35 700 empresas inscritas en el Registro
Nacional de Transporte de Carga. La estructura fragmentada del mercado impacta
negativamente en la eficiencia del sector: (i) por lo general, los pequeos operad
ores no
alcanzan economas de escala; (ii) las empresas pequeas suelen invertir solo en
vehculos, a pesar de que lograr operaciones racionales de transporte tambin
demanda inversiones en almacenes, plataformas o instalaciones para el manejo
de carga, y tecnologa de la informacin; y, (iii) los bajos niveles de productivida
d
tienen un impacto negativo en la ganancia y llevan a los propietarios de vehculos
a operar en condiciones extremas (posponen los gastos de mantenimiento de sus
vehculos, cargan ms de lo mximo), lo cual genera factores externos negativos.
Ferrocarriles. Las encuestas de percepcin ms recientes del FEM colocan a los
ferrocarriles peruanos en un nivel promedio entre los pases de comparacin. Este
medio se usa sobre todo para el transporte de minerales, y su participacin en el
transporte es menor al 5% del total. Uno de los principales obstculos en la caden
a
logstica del transporte de minerales es la falta de una conexin entre el ferrocarr
il y el
puerto. Recientemente, la gran cantidad de inversiones en el sector minero ha da
do
lugar a muchas propuestas privadas para construir nuevas lneas entre las minas y
los
puertos, as que es muy probable que el trfi co de ferrocarril crezca a mediano pla
zo.
Puertos. El sistema portuario del Per consta de once terminales operadas por la
Empresa Nacional de Puertos (ENAPU): siete son puertos marinos y cuatro fl uvial
es.
Tambin existen ms de veinte terminales privadas; las ms grandes son de propiedad
de empresas petroleras y mineras. El desempeo general del sistema es bajo
considerando los puntajes de la encuesta anual del FEM (2010). Las difi cultades
tienen
que ver con la falta de dragado suficiente y la ausencia de equipos modernos par
a el
manejo de la carga, sobre todo en el puerto ms grande del Callao. Estas inefi cie
ncias
generan un costo logstico excesivo. Hace poco fue entregada en concesin del muelle
Sur en el Callao y las nuevas instalaciones empezarn a operar en 2010, lo que dup
licar
la capacidad del puerto. Algunos expertos sealan que esto no ser sufi ciente para
enfrentar el crecimiento esperado en la carga y recomiendan mayores mejoras tamb
in
en el muelle Norte del Callao.
Aeropuertos. Segn las encuestas de percepcin de calidad, el desempeo de este
subsector ha mejorado en aos recientes; por ende, el Per se encuentra en un nivel
medio en el grupo de comparacin. Se han hecho importantes inversiones para mejora
r
la capacidad de manejo de carga en el principal aeropuerto internacional en Lima
, pero
aun as estas quedan cortas frente a la expansin del volumen. Asimismo, los almacen
es
refrigerados han mejorado considerablemente, lo que ha estado a cargo directamen
te
de los exportadores que necesitan cumplir con los estndares exigidos por sus clie
ntes
internacionales. La falta de espacio para carga en los aviones es otro desafo que
se
refleja en los costos: el 80% de los cargadores encuestados para el IDL consider
a que los
fletes areos son altos o muy altos. Los aeropuertos de Piura e Iquitos estn aument
ando
rpidamente su participacin en los volmenes de carga: el ltimo manej un total de
16 000 toneladas en 2008. Algunos aeropuertos regionales en el sur han sido dado
s en
concesin, por ejemplo, los aeropuertos de Arequipa, Juliaca, Puerto Maldonado, en
tre
otros.
dad 133
El recuadro IV.2 muestra algunos proyectos de transporte que se encuentran aprob

ados
en el ao 2011:
Proyectos de transporte aprobados en 2011* Recuadro IV.2
Autopistas del Sur (las secciones camineras a ser
determinadas por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones - MTC)
Aeropuerto Internacional del Cusco
Carretera IIRSA Centro (las secciones camineras a
ser determinadas por el MTC)
Terminal Portuaria General San Martn - Pisco
Panamericana Sur Terminal Portuaria Multipropsito Muelle Norte
Tnel Trasandino Terminal Portuaria de Iquitos
Longitudinal de la Selva (las secciones camineras
a ser determinadas por el MTC)
Terminal Portuaria de Yurimaguas - Nueva Reforma
Longitudinal de la Sierra (las secciones camineras
a ser determinadas por el MTC)
Terminal Portuaria de San Juan de Marcona
Tren Urbano de Lima
* Decreto de Urgencia 001-2011.
El proceso actual de planificacin de la infraestructura
Para sostener el crecimiento econmico, es crtico mejorar el proceso de
planificacin de la infraestructura. La cartera de proyectos de transporte es el r
esultado
de interacciones complejas entre los sectores pblico y privado en el contexto act
ual de
un fuerte crecimiento comercial. Aunque sea subptima, se orienta a la satisfaccin
de
las necesidades de los sectores productivos dinmicos.
En el sector caminero, la cartera comprende los siguientes proyectos: (i) la con
cesin de la
Autopista del Sol (Panamericana Norte) que conecta Sullana con Guayaquil en el E
cuador;
(ii) la parte de la Panamericana Sur ya dada en concesin entre Ica y la frontera
con Chile;
(iii) la concesin de la carretera IIRSA Centro, en el eje Callao-Pucallpa; (iv) l
a concesin de
la carretera Achamanqui-Tingo en Amazonas. Adems, Provas Nacional est pensando
implementar contratos CREMA (Contratos de Rehabilitacin y Mantenimiento) para el
eje
serrano norte-sur.
En el transporte areo, ProInversin est liderando el proceso para concesionar el seg
undo
paquete de pequeos aeropuertos regionales (incluyendo Tacna, Arequipa, Juliaca, e
tc.).
Se trata de una iniciativa interesante, ya que el sector privado podra traer dina
mismo
y nuevos servicios con la creacin de pequeos centros logsticos alrededor de estos
aeropuertos. Tambin est en proceso la concesin para el Aeropuerto Internacional del
Cusco.
En el sector ferrocarrilero, actualmente la mayora de los proyectos estn vinculado

s con la
industria minera: (i) la concesin del Tren Norandino, que conecta Cajamarca con e
l puerto
de Bayvar, que se usara sobre todo para el transporte de minerales; (ii) el increm
ento
de la capacidad del Ferrocarril Central en la seccin Oroya-El Callao, que ayudara
a
descongestionar el trfico en la Carretera Central; (iii) la construccin de una lnea

nueva
entre Apurmac y el puerto de Marcona, en Ica. Este proyecto ser implementado por
Mapsa (Minera de los Andes y el Pacfico S. A.) e incluir la construccin de una nuev
a
terminal portuaria.
Por ltimo, en el sector portuario hay varios proyectos importantes: (i) la nueva
terminal
de contenedores en el Callao que fue dada en concesin a Dubai Ports, que opera de
sde
mediados de 2010; (ii) la concesin de la terminal portuaria de San Martn-Pisco; (i
ii) la
concesin de la terminal portuaria de Salaverry; (iv) la concesin de la terminal po
rtuaria
de Ilo; y (v) puertos fluviales para los cuales est en proceso la concesin: Pucall
pa, Iquitos
y Yurimaguas. ProInversin tambin est estudiando dar en concesin el dragado del ro
Huallaga entre Yurimaguas e Iquitos.
En aos recientes, el proceso de planificacin se ha llevado a cabo
bajo presin
en vista de la necesidad de infraestructura como resultado del gran crecimiento

econmico
desde 2003. La crisis en 2008 fren ligeramente la tendencia, pero el crecimiento
potencial en la minera y los agronegocios requiere de una expansin de la infraestr
uctura
orientada a la logstica. Las principales demandas se centran en el desarrollo de
terminales
martimas de contenedores, puertos para minerales, nuevas lneas de ferrocarril, cam
inos
nuevos y mejorados, y plataformas de logstica. Se estn tomando muchas decisiones q
ue
darn forma al futuro de la infraestructura en el Per. En los puertos y los ferroca
rriles,
el proceso se caracteriza por la fuerte presencia de propuestas privadas, con el
gobierno
como rbitro. El desarrollo de las carreteras y las plataformas logsticas ha estado
ms en
lnea con los procesos de planifi cacin pblica.
La coordinacin entre las distintas agencias involucradas en los procesos de
inversin, tanto las implementadas como inversin pblica como por asociaciones
pblico- privadas requiere de grandes mejoras. La revisin del proceso de planifi ca
cin
muestra que la principal dificultad a nivel nacional es la falta de coordinacin e
ntre las
entidades del sector pblico, y la escasa interaccin entre los sectores pblico y pri
vado,
excepto en el caso del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, que ha desarro
llado un
enfoque de cadena para interactuar con el sector privado, analizar los cuellos d
e botella
y priorizar las intervenciones necesarias. Los problemas ms graves se encuentran
en el
mbito subnacional, debido a que la descentralizacin sigue en proceso y las institu
ciones
responsables de la planificacin y la evaluacin de los proyectos en algunos casos n
o
tienen la capacidad necesaria para llevar adelante estas actividades.

Revisar las buenas prcticas en planificacin de infraestructura
La planificacin es una fase crucial en el ciclo de la infraestructura. La calidad
del
proceso de planificacin es determinante en el impacto efectivo de las inversiones
en
infraestructura. Los anlisis recientes en ALC destacan que la regin no solo tiene
que
gastar ms en infraestructura sino que tiene que gastar mejor (Fay y Morrison 2007
).
Asimismo, subrayan la relevancia de la calidad del proceso de planificacin para m
ejorar
el impacto de la inversin. La importancia de la planificacin ha crecido como resul
tado
de diversas tendencias que han tornado ms complejo el proceso de planifi cacin. Al
mismo tiempo, esto plantea mayores desafos en materia de capacidad institucional
para
dad 135
las agencias del sector pblico, incluyendo (i) la aplicacin de criterios en la sel
eccin
de proyectos; (ii) formas alternativas para ampliar la implementacin de proyectos
y la
creciente demanda pblica de participacin en todo el proceso de planifi cacin.
Diferentes factores determinan las buenas prcticas en la planifi cacin de
infraestructura. La diversidad de arreglos institucionales, las diferentes carac
tersticas
tcnicas de los proyectos de infraestructura de cada sector y la variedad de temas
culturales y polticos que deben ser tomados en cuenta al tomar decisiones de inve
rsin,
son esenciales para identificar buenas prcticas en la planificacin de infraestructur
a.
Hay seis temas centrales en la revisin del proceso de planificacin de infraestruct
ura que
pueden proporcionar pautas generales sobre buenas prcticas de planifi cacin . Los
primeros tres corresponden a los pasos tradicionales en la fase de planificacin d
el ciclo
del proyecto, mientras que los otros tres se ocupan de asuntos transversales. Lo
s temas
seleccionados, que se discuten brevemente a continuacin, son:
1. Identificacin del proyecto. Cul es el procedimiento para identificar las necesid
ades
de infraestructura y los proyectos para satisfacerlas?
2. Preparacin del proyecto. Cmo se preparan los proyectos atendiendo sus
dimensiones tcnicas, econmicas, fi nancieras, medioambientales y sociales?
3. Evaluacin del proyecto. Cules son los procedimientos para evaluar las iniciativa
s,
seleccionar la cartera de inversiones prioritarias y definir la mejor estrategia
de
implementacin para cada proyecto?
4. Cultura de planificacin, gestin e institucional. Con nfasis en aspectos
relacionados con la transparencia, el equilibrio tcnico-poltico, la organizacin y c
ultura
institucional, y la participacin pblica.
5. Planificacin y coordinacin entre entidades y jurisdicciones. Los proyectos
en los sectores de infraestructura pueden tener sinergias importantes; por lo ta
nto, su
impacto depender de la coordinacin vertical y horizontal entre las diferentes enti
dades
responsables.
6. Planificacin y roles pblico y privado. La planificacin es sobre todo una funcin
del sector pblico, pero la generacin de proyectos por el sector privado ha cobrado
impulso a travs de propuestas no solicitadas, que pueden ayudar o eventualmente
complicar el proceso de planifi cacin.
Vincular las necesidades logsticas con los planes de inversin en
infraestructura
Las polticas adecuadas pueden seguir estimulando el desempeo de la
logstica y la infraestructura. Una comparacin de la prctica actual de planifi cacin
de la infraestructura en el Per con buenas prcticas en planifi cacin muestra la
necesidad de llevar a cabo acciones adicionales para mejorar el proceso de plani
fi cacin
de la infraestructura logstica comercial y para lograr el mayor impacto posible d
e las
inversiones. Se sugieren tres prioridades de poltica en este sentido: (i) generar

una visin
de las necesidades de infraestructura para el escenario de logstica futuro de acu
erdo con
un enfoque de comercio-logstica integrado; (ii) desarrollar un nuevo contexto y c
ultura
institucionales para coordinar la agenda de logstica y para planificar las invers
iones en
infraestructura; y, (iii) reforzar la competencia tcnica de las entidades planifi
cadoras
para traducir efectivamente las polticas y consensos en una cartera de inversin sli
da.
Asimismo, el desarrollo de un nuevo enfoque para abordar la logstica comercial

integrando una serie de reas de poltica en las que en este momento la coordinacin e
s
dbil, ayudara al gobierno peruano a identificar prioridades para mejorar el desemp
eo
logstico. Cada vez ms, los pases desarrollados y en vas de desarrollo tienden a
integrar reas de poltica que tradicionalmente se manejaban por separado, y que jun
tas
determinan en gran medida el desempeo logstico de un pas: la infraestructura y los
servicios de transporte, el desarrollo logstico empresarial y procedimientos de f
acilitacin
comercial. En el Per se estn realizando dos acciones prometedoras en este sentido:
(i)
la reciente emisin de un nuevo documento sobre poltica logstica integral, junto con
el
lanzamiento de una segunda versin del Plan Intermodal bajo un enfoque de comercio
logstica ms amplio, y (ii) el diseo y desarrollo de una red de plataformas logsticas
a lo
largo del pas (como las del Callao y Arequipa) con el objetivo de mejorar el dese
mpeo
logstico (sobre todo entre las PYME) y reducir los crecientes conflictos de trans
porte de
carga en medios urbanos.
El fomento del marco institucional dara un sustento significativo a la agenda
logstica. La urgente necesidad de modernizar las funciones de planificacin de la
infraestructura y los desafos en el manejo de una agenda logstica transversal requ
ieren
de una renovacin de la organizacin institucional existente. Este nuevo marco debe
asegurar una asignacin ms eficiente de los recursos y promover una participacin
ms activa de los actores claves en la identificacin de las prioridades para fortal
ecer el
desempeo logstico del pas. Se sugieren dos acciones al respecto: (i) la creacin de u
n
Consejo Nacional de Logstica para solucionar los cuellos de botella logsticos y fa
cilitar
el transporte y el comercio internacionales, y (ii) la modernizacin y el empodera
miento
de las entidades encargadas de la planificacin de la infraestructura. Las demanda
s que
resultan de las presiones del frente comercial obligan a la toma de decisiones i
mportantes
en el Per sobre, por ejemplo, nuevos ferrocarriles, nuevos puertos y parques logst
icos,
o la mejora de carreteras. Estas decisiones sern el marco del mapa logstico en el
futuro. Ms all de la relevancia pblica de las decisiones que se deben tomar, muchos
de los proyectos en la cartera actual son presentados por actores privados (empr
esas
mineras, operadores portuarios). El liderazgo del gobierno en la definicin de las
inversiones necesarias a largo plazo ayudara a maximizar los beneficios pblicos de
tales
intervenciones; demasiadas iniciativas privadas podran revelar una dbil capacidad
de
planificacin pblica. Esto requiere la modernizacin del proceso de planificacin a fi
n de
definir prioridades de inversin, sobre todo en la Oficina de Planificacin y Presup

uesto
del MTC, que en este momento est ms centrada en la programacin de las inversiones
que en la planificacin. Una estrategia de inversin integral requerir el anlisis de t
emas
como la eficacia y la eficiencia de los procesos de las oficinas de planificacin
claves, la
competencia y organizacin necesarias del personal, los sistemas de informacin y la
s
herramientas de planificacin, las reglas sobre la subcontratacin de servicios prof
esionales
y los recursos fi nancieros necesarios para cumplir con las funciones de planifi
cacin.
Algunas recomendaciones de polticas claves para planificar el desarrollo de
infraestructura
Crear un Consejo Nacional de Logstica bajo la esfera del Consejo Nacional de
Competitividad.
dad 137
Fortalecer la coordinacin entre actores pblicos y privados en materia de logstica.

Integrar mejor las consideraciones sociales y medioambientales en el proceso de
toma
de decisiones para inversiones en infraestructura.
Implementar el programa de plataformas logsticas.
Disear y aplicar un nuevo paradigma para la poltica de logstica comercial, integran
do
reas de poltica relevantes en las que la coordinacin es mala en este momento.
Modernizar las agencias de planificacin y mejorar su competencia tcnica, con el fi
n de
avanzar de la programacin de inversiones a la planifi cacin de inversiones.
Concluir la actualizacin del Plan Intermodal.
Disear un programa de apoyo a la funcin de planifi cacin a nivel subnacional.
IV.4. Eficiencia en la provisin de servicios
Desde el punto de vista del desempeo, la provisin de agua potable es el servicio
con ms baja eficiencia en trminos econmicos y fi nancieros. Las inefi ciencias en
la provisin de servicios son considerables en todos los sectores en el Per, pero s
obre
todo en el servicio de agua, donde el nivel de competencia es el ms bajo. A pesar
de que en general el marco regulatorio es adecuado, no se exige su cumplimiento.
La
combinacin de una competencia deficiente con una regulacin que no se hace cumplir
no crea los incentivos necesarios para una provisin eficiente del servicio. Otros
factores
de ineficiencia incluyen el mal mantenimiento del activo, la baja rendicin de cue
ntas y la
mala gestin. Para reducir estas deficiencias se requerirn medidas audaces tanto de
sde
el lado de las polticas como desde el lado institucional.
Competencia en los sectores de la infraestructura
La competencia en los sectores de la infraestructura es limitada por la estructu
ra
de los mercados. En el Per, la competencia es limitada por el papel dominante de
las
empresas estatales (EE). Las barreras tanto estructurales como de conducta estratg
ica
para entrar a realizar las actividades ms rentables de la red son considerables.
En el sector
del agua, a excepcin de una concesin, todos los dems servicios son operados por EE
o directamente por los municipios. Especficamente, de los 1833 distritos peruanos
, 312
reciben servicios de agua y saneamiento de 50 EE reguladas por el ente regulador
del
sector, la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNASS, mientra
s
que los otros 1520 reciben estos servicios directamente de las municipalidades.
La EE ms
grande es el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL), el pro
veedor
dominante que opera en Lima. Las otras EE son empresas municipales pequeas
a medianas. El nico operador privado, Aguas de Tumbes, tiene una concesin para
servicios de agua en la ciudad del mismo nombre.
En el sector transporte se han firmado doce concesiones para caminos entre 2003
y 2010, y el gobierno del Per tiene un programa de concesiones ambicioso para
caminos, puertos y aeropuertos. Con la desactivacin de las prcticas de administrac
in
directa, los trabajos en caminos (construccin, rehabilitacin y mantenimiento) ahor
a
se adjudican mediante procesos competitivos. Sin embargo, hasta hace poco en las
licitaciones haba pocos postores o los procesos de licitacin se tenan que declarar
desiertos porque sobrepasaban excesivamente el precio de referencia estimado. Ah
ora
la situacin ha mejorado porque la recesin econmica mundial ha renovado el inters

de los contratistas internacionales de Colombia, Brasil, Chile y Espaa en el merc
ado
peruano, pero tambin porque los criterios de calificacin han sido racionalizados y
se
han divulgado mejor las licitaciones.
El sector electricidad est separado verticalmente debido a una legislacin
reguladora slida, pero hay una importante concentracin horizontal. Como
resultado de las reformas adoptadas a principios de los aos noventa, el 70% de la
capacidad de generacin elctrica ahora est en manos de operadores privados, al
igual que la totalidad del sistema de transmisin de alto voltaje. Hay dos empresa
s de
distribucin elctrica dominantes en Lima, la capital, lo que asegura un nivel justo
de
competencia: Edelnor y Luz del Sur. Juntas, atienden al 40% de los clientes regu
lados
del Per y distribuyen al menos el 64% de la electricidad total del mercado al por
menor.
Las otras veintiuna empresas de distribucin operan fuera de Lima. Las dos ms grand
es
suministran electricidad a las ciudades de Trujillo y Huancayo. Distriluz es una
empresa
pblica grande del holding que consta de cuatro proveedores de electricidad. Atien
de al
33% de los clientes de electricidad regulados del pas y realiza el 10% de las ven
tas de
electricidad de ese mismo mercado.
Gran parte de los servicios de infraestructura son administrados por empresas
estatales. Actualmente, hay 78 EE en el Per a nivel del gobierno central (de esta
s,
hay 24 en liquidacin; en 36 el estado tiene una participacin mayoritaria y en 18 u
na
participacin minoritaria), 87 empresas municipales que dependen de la Direccin
Nacional de Presupuesto Pblico, una cantidad no identificada de EE a nivel de los
gobiernos locales y 101 empresas pblicas beneficiarias. En el sector del agua hay
50
EE que proveen servicios a alrededor del 81% de la poblacin urbana y al 60% de la
poblacin nacional total. SEDAPAL, de lejos la ms grande de estas empresas, solo op
era
en la ciudad de Lima y en la Provincia Constitucional del Callao. Provee servici
os de agua a
cerca del 50% de toda la poblacin. SEDAPAL administra ms de un milln de conexiones
de agua potable, mientras que las otras 49 EE peruanas administran en promedio
32 500 conexiones. En el sector portuario, la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU
)
opera la mayora de los puertos peruanos, excepto Matarani, Paita y la nueva termi
nal del
Callao.
Es necesario aclarar el papel del gobierno en las empresas estatales. Un obstculo
para una competencia efi ciente en el sector de la infraestructura es el rol poc
o claro que
el gobierno desempea en las EE. En el Per, las EE estn bajo el control de instituci
ones
gubernamentales, por lo general el Fondo Nacional de Financiamiento de la Activi
dad
Empresarial del Estado (FONAFE) o el MEF. El gobierno sigue teniendo mucha infl
uencia
en la gerencia, operacin y definicin de las prioridades de los proveedores de serv
icios,
y muchas veces pasa por encima de la Junta Directiva de las EE (y hasta del FONA
FE) y de
los accionistas, cuya voz debera prevalecer de acuerdo con los principios comerci
ales que
rigen las EE. El gobierno a menudo utiliza su peso en la gestin de las EE para im
poner
objetivos sociales como la ampliacin del acceso, incluso cuando estos objetivos n
o son
posibles de alcanzar y podran poner en peligro el equilibrio financiero de las EE
. Aunque
la ampliacin de la cobertura es un objetivo deseable, que puede ser implementado
a travs de varios mecanismos incluidas las EE , es importante que las decisiones se
financien de una manera transparente y se disee un marco ms claro sobre los roles
de
las EE y el sector privado.
dad 139
Regulacin de los servicios de infraestructura

Si bien el Per dispone de un marco regulatorio fuerte, an es posible mejorar
su aplicacin. El Per ha establecido un marco regulatorio relativamente fuerte para
los
servicios de infraestructura y cada sector cuenta con un ente regulador con una
capacidad
media a alta.
En el sector del agua, la instancia reguladora nacional es la Superintendencia N
acional
de Servicios de Saneamiento (SUNASS), creada por Decreto Ley 25965 en 1992. SUNA
SS
depende directamente de la PCM y es el ente encargado de regular las actividades
de las
50 EE peruanas, pero no de los 500 municipios que tambin proveen servicios de agu
a
en reas remotas. En un inicio, la SUNASS era responsable tanto de la zona urbana
como
la rural, pero en ningn momento realmente implement acciones en esta ltima, que
ahora es regulada por una agencia separada. El marco regulatorio est bien defi ni
do y
sus instrumentos desarrollados correctamente, pero la SUNASS necesita ser fortal
ecida
para exigir el cumplimiento de sus polticas y que su labor no se limite meramente
al
asesoramiento, como ocurre hoy en la prctica. Adems, la estrategia de la SUNASS no
considera la real capacidad institucional de las EE reguladas. La SUNASS parte d
el supuesto
que las EE reguladas son suficientemente fuertes en trminos institucionales como
para
implementar procedimientos y cumplir con normas de calidad, cuando solo una quin
ta
parte de estas empresas tienen planes de inversin y estructuras de tarifas valida
dos. La
SUNASS necesita abordar de manera proactiva la baja calidad de los servicios y l
a dbil
condicin financiera de las EE, por ejemplo a travs de la promocin de nuevos modelos
de gestin con participacin privada.
En el sector del transporte, se han promulgado leyes y decretos para fortalecer
el marco
regulatorio, sobre todo para asegurar la calidad de la infraestructura y los ser
vicios de
transporte. En 1991 se promulg el Decreto Ley 758, que fijaba normas para fomenta
r
la participacin privada en la infraestructura y que fue complementado en 1996 con
la creacin de un marco regulatorio para concesiones. Hoy el marco regulatorio cub
re
tres funciones centrales: (i) la regulacin de la privatizacin de las empresas pblic
as;
(ii) la regulacin de las concesiones; y (iii) la regulacin del marco institucional
y del
financiamiento para promover la participacin privada en la infraestructura. Estas
funciones son desempeadas por diferentes actores; el principal es el Organismo

Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (OSITRAN)
. Las
responsabilidades del OSITRAN incluyen: la regulacin de empresas que proveen serv
icios
de transporte y los contratos de concesin, para asegurar que se tomen en cuenta l
os
intereses del gobierno y de los usuarios finales. Otro actor, ProInversin, se cen
tra en
la promocin de la participacin del sector privado en asociaciones pblico-privadas
(APP), como son las concesiones. Al separar las responsabilidades tcnicas (asigna
das al
MTC) de las reguladoras (asignadas a OSITRAN), se ha logrado benefi cios sustanc
iales
en la eficiencia y la transparencia en el sector peruano del transporte. Esto ha
sido
especialmente notable en los contratos de concesin.
En el sector de la electricidad, la principal instancia reguladora es el Organis

mo Supervisor
de la Inversin en Energa (OSINERGMIN7), que tiene dos funciones independientes: (i
)
la regulacin econmica (la definicin de tarifas) de todos los segmentos empresariale
s
del sector electricidad y del transporte y la distribucin de gas natural; y (ii)
el monitoreo,
la supervisin y la regulacin de la provisin de los servicios de electricidad y gas
a los
consumidores. Una comparacin reciente de los entes reguladores en el sector de la
electricidad en Amrica Latina (Andres et al. 2008) muestra que OSINERGMIN tiene m
ejor
calificacin que las agencias de regulacin promedio en la regin, de acuerdo con tres
caractersticas: autonoma, transparencia y rendicin de cuentas.
El marco regulatorio de las EE es slido, pero hay dificultades en la implementacin
y no se cuenta con medidas adecuadas para exigir su cumplimiento, sobre todo
cuando el servicio es provisto por EE. La implementacin del marco regulatorio sig
ue
siendo complicado debido a que las EE locales y a pequea escala no tienen sistema
s
apropiados para consolidar y comunicar sus estados financieros, ni herramientas
de
clculo para monitorear la produccin fsica y la gestin. Finalmente, todava falta refor
zar
la coherencia entre los derechos de los actores involucrados y las reglas comerc
iales para
las EE. Por ejemplo, en la actualidad los auditores son designados por la Contra
lora
General de la Repblica y no por la junta directiva de la EE (Banco Mundial 2006b)
.
Adems, la aplicacin del marco regulatorio es deficiente en el mbito subnacional, do
nde
hay interferencia poltica de los gobiernos locales y regionales. A nivel local, l
a mayora
de los proveedores de servicios sufren de debilidad institucional, y la interfer
encia poltica
fcilmente afecta la eficiencia general de la gestin de los servicios. Por tanto, u
n desafo
clave para la agencia reguladora consiste en promover modelos adecuados para ciu
dades
pequeas y gobiernos locales, incluyendo por ejemplo tarifas justas, el uso adecua
do
de los subsidios asignados y una garanta en la calidad de los servicios y el dese
mpeo,
combinados con una posicin fi nanciera sostenible.
Incentivos para proveedores de servicios efi cientes
Las EE peruanas tienen un historial mixto en materia de efi ciencia. Las EE ms
pequeas suelen tener un desempeo ms alto.
En el sector del agua, la competencia es ms intensa fuera de Lima y las EE a pequ
ea
escala muestran las tasas de eficiencia ms altas. Con poca competencia, SEDAPAL n
o
registra los mejores ndices de eficiencia del sector a pesar del potencial de las
economas
de escala.
En el sector de los puertos, donde la competencia sigue siendo muy limitada (per
o
est creciendo con el nuevo Muelle Sur en el Callao), el principal operador portua
rio,
la empresa pblica ENAPU, tiene un bajo ratio de productividad. La competitividad
de
7 OSINERG fue creado en 1997 y le fueron transferidas algunas funciones de monit
oreo y supervisin del Ministerio de
Energa y Minas (MINEM) en el sector energtico. En aquel entonces, la Comisin de Tar
ifas Elctricas (CTE), creada por la
Ley de Concesiones Elctricas de 1992, estaba a cargo de la regulacin econmica. En 2
000, las dos instituciones fueron
fusionadas en OSINERG. En 2007, algunas de las funciones de monitoreo y supervis
in del MINEM fueron transferidas a
OSINERG y el nombre fue cambiado a OSINERGMIN.
dad 141
ENAPU es frenada por su actual sistema de pensiones y los pasivos que este gener
a.
Pero como en realidad ENAPU no tiene competencia (la empresa opera la mayora de
los puertos peruanos a excepcin de Matarani y la nueva terminal en el Callao), no
se
ve incentivada a revisar su estructura financiera y organizativa, lo que genera
serios
problemas de efi ciencia.
En el sector elctrico, entre las EE que operan fuera de Lima, Distriluz trabaja e
n reas con
una concentracin de carga bastante elevada pero no es todo lo eficiente que debie
ra
ser, y las EE ms pequeas que funcionan en zonas desfavorecidas logran un alto nive
l
de calidad. Distriluz no genera mayores ganancias pero su rendimiento es sufi ci
ente para
sostener sus actividades y crecer modestamente. Las dems EE atienden a ciudades y
localidades intermedias y relativamente pequeas con bajas concentraciones de carg
a
y tambin a reas rurales con comunidades dispersas y una demanda baja. La mayora
de empresas pequeas no son rentables y gran parte de las empresas medianas apenas
logran un margen operativo positivo.
La regulacin influye en el desempeo del sector de tres maneras diferentes.
En primer lugar, la sola presencia de una agencia reguladora tiene un impacto po
sitivo
significativo en el desempeo de los servicios bsicos (Andres, Guasch y Lopez Azume
ndi
2008). En segundo lugar, se puede aprovechar la experiencia de las prcticas regul
adoras
y reforzarlas una vez implementadas. En tercer lugar, la buena gestin de las agen
cias
reguladoras tambin contribuye a la mejora de la eficiencia de los servicios pblico
s. En
el Per, la presencia de una agencia reguladora en tres subsectores de la infraest
ructura
que gozan de independencia tcnica, financiera y administrativa es un activo que s
e usa
para que los proveedores de servicios peruanos rindan cuentas. La separacin de la
s
responsabilidades tcnicas (como una responsabilidad del MTC) de las responsabilid
ades
reguladoras (asignadas a OSITRAN) ha generado beneficios importantes en cuanto a
la
eficiencia y una mayor transparencia en el sector peruano del transporte. Esto s
obre
todo se nota en los contratos de concesin. Segn la encuesta del Banco Mundial de
2002 sobre el clima de inversin en el Per, la regulacin de los servicios pblicos era
la
principal preocupacin de los inversores en vista de la interferencia continua del
Congreso
en estos temas. Se requiere un sistema de regulacin estable y fuerte para permiti
r a
los proveedores de servicios recuperar sus costos y generar flujos de efectivo.
Por eso
es tan importante la regulacin cuando se trata de mejorar la eficiencia y la cali

dad
de los servicios, pero falta hacer todava muchas mejoras en el Per para que el mar
co
regulatorio ofrezca incentivos a los proveedores de servicios para mejorar su de
sempeo.
Se debe promover el surgimiento de nuevos operadores a pequea escala que
puedan competir con empresas ms grandes. A fin de asegurar la continuidad de
los servicios incluso sin presencia de EE grandes, es preciso dar mayores incent
ivos a
proveedores ms pequeos. La introduccin de una competencia ms intensa en la
provisin de servicios pblicos podra estimular a las EE a restaurar su salud fi nanc
iera,
permitiendo a las empresas pequeas competir en el margen con las EE ms grandes.
Esto podra reforzarse con regulaciones que favorezcan a las empresas pequeas.
Con polticas adecuadas para la fijacin de precios se puede dar un mayor
impulso al sector. Si se modifican las polticas de fijacin de precios, las inversi
ones
podran ser ms atractivas para el sector privado y generar ms fondos para la operacin
y el mantenimiento, adems de nuevas inversiones. A excepcin de los servicios elctri

cos
y portuarios, las tarifas de la infraestructura de servicios en el Per siguen sie
ndo bajas
y podran ser elevadas sustancialmente sin un efecto crtico en la asequibilidad de
estos
servicios. Con acuerdos contractuales adecuados y una buena regulacin, y la revis
in
de las polticas de fijacin de precios en los sectores agua, saneamiento y caminos
con
peaje, se podran generar recursos adicionales para ayudar a financiar los costos
de
operacin y de mantenimiento o incluso inversiones en modernizacin, y las concesion
es
podran ser ms atractivas para los operadores privados. En el sector del agua, es
sumamente importante ajustar las tarifas para cubrir totalmente los costos de op
eracin
y mantenimiento. Este es un requisito clave para lograr la sostenibilidad fi nan
ciera del
sector as como la sostenibilidad fsica del activo. Los subsidios cruzados entre la
s reas
urbanas ms ricas y las reas rurales ms pobres tambin pueden contribuir a fi nanciar
la ampliacin de la cobertura del servicio en estas reas y a corregir los desequili
brios
regionales, como se hace en este momento en el sector de la electricidad. Sin em
bargo,
incrementar las tarifas de los servicios puede ser complicado, pues eso ha provo
cado
una serie de protestas en el Per durante las cuales la poblacin local ha bloqueado
los
caminos. El desafo consiste en encontrar un equilibrio y fijar las tarifas de pea
je en un
nivel que incremente la cantidad de recursos financieros reunidos por el concesi
onario
y el volumen de trfico (porque las tarifas son consideradas asequibles y aceptabl
es).
No obstante, la situacin parece no tener salida porque los precios son bajos pero
los
usuarios los consideran excesivamente altos. En ese sentido, el Per podra estar to
dava
lejos de alcanzar un consenso sobre la tarifa adecuada.
Operacin y mantenimiento del activo de la infraestructura
La falta de un mantenimiento adecuado y preventivo es una de las causas ms
comunes del bajo desempeo en la mayora de los sectores de infraestructura,
fenmeno que se observa mayormente en los pases pobres y en vas de
desarrollo. La construccin de infraestructura nueva tiene una mayor visibilidad p
oltica
que el mantenimiento de la existente, a pesar de que las inversiones en el mante
nimiento
por lo general conllevan un retorno econmico ms alto y generan ms trabajo. El paque
te
de estmulos del Per ha dado gran prioridad a una seleccin de megaproyectos , pero
no pareciera prever cmo ser la operacin y el mantenimiento. Adems, el enorme costo
de estas nuevas inversiones podra tener un impacto negativo en la posibilidad de
las
agencias pblicas de financiar los gastos corrientes de operacin y mantenimiento. P
ara
mitigar esos riesgos, se debera considerar el ciclo de vida completo de las inver
siones
en infraestructura, incluyendo la operacin y el mantenimiento, desde la fase de
planificacin, para que los encargados de tomar decisiones tengan en cuenta todos
los
costos. Esto es particularmente importante en el sector transporte, donde los in
gresos
cobrados directamente por lo general son insuficientes para pagar el mantenimien
to de
los caminos. En los sectores agua/saneamiento y electricidad, la fijacin de los p
recios
de los servicios debera basarse en consideraciones de asequibilidad y, al mismo t
iempo,
asegurar que los ingresos sean sufi cientes para pagar la operacin y el mantenimi
ento.
En el Per, la operacin y el mantenimiento no son adecuados sobre todo en los
sistemas de agua rurales y en el tratamiento de agua residuales. En el Per rural,
la
falta de mantenimiento y las malas prcticas en la operacin de los sistemas han imp
actado
dad 143
negativamente en la sostenibilidad de la infraestructura de agua rural. En 2002,

se estim
que menos de un tercio de los sistemas de agua rural eran sostenibles. A nivel n
acional,
ms de la mitad de los sistemas estaban deteriorados y otro 12% seriamente daado.
Incluso en la macrorregin ms desarrollada de la costa, el 10% de los sistemas esta
ban
colapsando. Por otra parte, en el Per hay un dficit crtico de infraestructura para
el
tratamiento de aguas residuales: en ocho regiones Amazonas, Apurmac, Huancavelica,
Hunuco, Loreto, Madre de Dios, Pasco y Ucayali las aguas residuales no se tratan y
en muchas plantas el tratamiento es muy deficiente. Los problemas en la operacin
socavan dramticamente la calidad de los servicios en las plantas de tratamiento d
e aguas
residuales, con todas las consecuencias dainas imaginables en la salud pblica.
Los gastos de mantenimiento de la infraestructura de transporte son altamente
voltiles. El Per cuenta con mecanismos eficientes para el mantenimiento de los cam
inos,
que ahora debe racionalizar. Por ejemplo, la Resolucin Ministerial 817-2006/MTC a
signa
la ms alta prioridad a la preservacin de la infraestructura existente, pero los tr
abajos
planificados de mantenimiento de caminos siguen siendo muy defi cientes. El pres
upuesto
asignado a mantenimiento ha variado de manera sustantiva en los ltimos nueve aos.
Entre 1992 y 1995 la falta de mantenimiento ocasion el rpido deterioro de alrededo
r
de 1357 kilmetros de caminos nacionales, causando una prdida de US$ 718 millones
para el gobierno del Per segn el IPE. Con los ambiciosos programas de inversiones
camineras sobre todo en el contexto del paquete de estmulos , aumentar el stock de
activo vial que requiere un buen mantenimiento. Sin embargo, las consecuencias d
e esta
evolucin todava no estn an bien integradas en el marco presupuestario plurianual
del Per.
Algunas recomendaciones de polticas claves para alcanzar la eficiencia en la
provisin de la infraestructura de servicios
Asegurar un fi nanciamiento sostenible para el mantenimiento de la infraestructu
ra.
Reducir las inefi ciencias en la provisin de los servicios.
Considerar aumentos en las tarifas de los servicios, excepto de electricidad, y
comunicar
a la ciudadana la razn de los incrementos.
Involucrar a los usuarios y los actores pertinentes en el proceso de planifi cac
in y
regulacin.
Completar la aplicacin del Plan de Accin Anticorrupcin.
Divulgar en forma sistemtica los estados fi nancieros de las EE.
Hacer que los auditores externos de las EE sean designados por las directivas de
dichas
empresas o por el FONAFE.
Ajustar mejor los estndares tcnicos con los beneficios esperados de las inversione
s en
infraestructura.
Regular mejor la provisin informal de servicios y establecer incentivos para que
los
operadores informales mejoren la calidad de sus servicios.
Aplicar la separacin de cuentas entre los ingresos cobrados y los subsidios para
mejorar
la transparencia en la determinacin de las tarifas y las polticas de subsidios.
IV.5. Descentralizacin de los servicios de infraestructura

Desde 2002, el gobierno peruano dio inicio a un proceso de descentralizacin
ambicioso. Las transferencias intergubernamentales a los mbitos regionales y muni
cipales
aumentaron considerablemente, generando nuevos recursos que los gobiernos
subnacionales usan sobre todo para inversiones en infraestructura. Se espera que
esta
tendencia contine, pues algunas regiones seguirn recibiendo recursos adicionales
del canon minero y otras tendran acceso progresivo a prstamos subnacionales. No
obstante, existen cuellos de botella significativos que impiden gastos eficiente
s a nivel
descentralizado, como se refleja en las bajas tasas de ejecucin presupuestaria de
diversas regiones. Hay muchos factores que explican la baja eficiencia y eficaci
a del gasto
descentralizado, como la existencia de problemas organizacionales, la fragmentac
in de
las inversiones, las polticas de compensacin poco atractivas, la alta rotacin de pe
rsonal,
la falta de habilidades tcnicas y de gestin, los procesos de evaluacin ineficientes
y el
uso del mecanismo de la administracin directa. Para solucionar tales defi ciencia
s, es
crtico que el Per mejore su capacidad institucional a nivel descentralizado y que
lleve
adelante una experiencia piloto con una transicin de polticas de infraestructura b
asadas
en un enfoque de desarrollo territorial ms integral.
Por qu es necesaria una mayor descentralizacin de la infraestructura?
La reduccin de las desigualdades entre las regiones consolidara la
descentralizacin. Con casi un tercio de la poblacin peruana y el 53% del PBI
nacional, Lima sigue teniendo la mayor participacin en el desarrollo econmico del
pas. La floreciente primaca urbana de la ciudad capital contrasta enormemente con
la postergacin de muchas regiones peruanas, sobre todo del rea rural de la sierra.
Como seala el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009 del Banco Mundial, para
solucionar los cuellos de botella e integrar a las regiones atrasadas del Per se
tendra
que fomentar la migracin interior y establecer los cimientos institucionales para
una
posible urbanizacin que ayudaran no solo a fortalecer a Lima, sino tambin a una red
de ciudades peruanas secundarias. Adems de las instituciones, las infraestructura
s de
transporte y comunicacin son crticas para que los beneficios de la creciente densi
dad
econmica se puedan compartir ampliamente. Ms all de las diferencias en trminos
de desarrollo econmico, las desigualdades entre Lima y las provincias estn generan
do
tensiones polticas y sociales que podran afectar la estabilidad del pas. Las ltimas
elecciones mostraron que Lima y algunas regiones del norte tienden a votar difer
ente
que el resto del Per. En este contexto, la descentralizacin ofrece oportunidades p
ara
promover un desarrollo ms inclusivo y para mejorar la provisin de bienes pblicos,
hacindolos a la medida de las preferencias locales. La competencia, la proximidad
y la
transparencia tambin son factores importantes para motivar a los gobiernos locale
s a
responder mejor a las necesidades de la poblacin de sus circunscripciones.
dad 145
La descentralizacin puede ser un instrumento poderoso para reequilibrar el

desarrollo del Per
Un proceso de descentralizacin fiscal y poltica puede promover la emergencia
de polos de crecimiento alternativos. Esto requerira la transferencia de recursos
adicionales al nivel subnacional y el empoderamiento de los actores locales, par
a que
las inversiones pblicas puedan alinearse mejor con las estrategias de desarrollo
locales.
Tambin podra incrementar la rendicin de cuentas de las autoridades electas al reduc
ir
la distancia entre los ciudadanos y quienes toman las decisiones. Cierto grado d
e
igualacin entre Lima y las provincias contribuira a avanzar hacia el objetivo de d
ar igual
tratamiento a los ciudadanos independientemente de dnde residen en el pas, y tambin
contribuira al crecimiento econmico general del Per. El gasto en infraestructura en
caso de una descentralizacin ms intensa vara de pas en pas. Algunos estudios sealan
que la proporcin del gasto en infraestructura en el gasto total tiende a incremen
tarse
al avanzar la descentralizacin, sobre todo en los pases en vas de desarrollo (Estac
he
y Sinha 1995). Por ejemplo, en Bolivia la creacin de los gobiernos locales rurale
s fue
asociada con cambios dramticos en las asignaciones pblicas que dan menos atencin a
la infraestructura y ms a los sectores sociales (Faguet 2002).
A la par de sus potenciales beneficios, la descentralizacin tambin implica
desafos y riesgos. El impacto potencial de la descentralizacin en el desempeo de la
infraestructura depende en gran medida del entorno facilitador para una provisin
local
efectiva. Si la descentralizacin solo traslada las funciones del ministerio centr
al a un nivel
de gobierno un poco ms bajo, pero todo el resto sigue igual, los cambios positivo
s sern
mnimos.
Son factores de xito importantes el grado de autonoma poltica y fi nanciera subnaci
onal,
la rendicin de cuentas y la existencia de incentivos para un enfoque de largo pla
zo en
inversiones en infraestructura, su mantenimiento y uso. Los estudios tambin muest
ran
que la descentralizacin genera un desempeo variable entre los territorios, lo que
podra
contribuir a ampliar la brecha entre las regiones y la desigualdad territorial.
No obstante,
no est claro si esto es un sntoma de la capacidad local variable o de variaciones
en
la capacidad local. En algunos casos, esto tambin podra deberse a la captacin de
recursos pblicos por parte de las lites locales. Incluso si las inversiones se dis
tribuyen de
forma ms pareja, podra haber problemas.
Finalmente, si se otorgan prstamos subnacionales, algunas regiones o municipios
pueden caer en una situacin de deuda insostenible, que a veces es fomentada por
la confianza de que el gobierno central los va a rescatar. En pases como el Brasi
l y Mxico,
las polticas fiscales restrictivas aplicadas a nivel central a principios de la dc
ada de 1990
sintieron el efecto adverso del dficit subnacional, y al final el gobierno nacion
al tuvo que
acudir al rescate.
Principales efectos de la descentralizacin en la Recuadro IV.3

infraestructura de servicios
Sector Positivos Negativos Neutros
Caminos Mejora de los caminos
no pavimentados.
No hay cambios en el estado
de los caminos pavimentados.
No hay cambios en la
proporcin de caminos
pavimentados.
Electricidad Capacidad de
generacin mejorada.
Acceso ampliado en las
reas rurales.
Tarifas ms bajas.
Una productividad
ms baja (medida en
trminos de empleados
por GW/h) si no hay
una separacin vertical.
No hay cambios en el nmero
de clientes atendidos por
empleado.
No hay cambios en las
prdidas.
Agua Menos prdidas de
agua.
Cobertura mejorada.
No hay cambios en los costos
de produccin y operacin.
No hay cambios en
la incidencia de las
enfermedades transmitidas
por el agua.
Fuente: Estache y Humplick 1995
El marco de la descentralizacin para la infraestructura en el Per
En 2002, el Per aceler significativamente el proceso de descentralizacin,
sobre todo a nivel regional. La Constitucin de 1993 dispuso la descentralizacin de
l
Estado. Sin embargo, no hubo avances significativos al respecto hasta 2002, cuan
do
una enmienda constitucional requiri la creacin de gobiernos regionales elegidos. E
n
2003 hubo elecciones regionales y los gobiernos electos asumieron el poder en ve
intisis
regiones. La descentralizacin en el Per tuvo los siguientes objetivos: (i) el desa
rrollo
econmico y de la competitividad; (ii) la modernizacin y simplifi cacin de los proce
sos y
sistemas administrativos; (iii) la asignacin de la responsabilidad por los servic
ios pblicos
a los niveles ms cercanos a los usuarios; y, (iv) la participacin ciudadana en la
gestin
pblica.
La descentralizacin ha generado cambios en las asignaciones presupuestarias.

Los gobiernos subnacionales se vienen encargando de un porcentaje creciente del
gasto
pblico no financiero y estn jugando un rol ms importante en las inversiones pblicas
de capital. Las regalas y el impuesto a la utilidad de las empresas que explotan
recursos
naturales representan gran parte de sus ingresos, y el resto es provisto esencia
lmente por
el gobierno central a travs de otras transferencias intergubernamentales. No obst
ante, la
Constitucin y las leyes peruanas sobre la descentralizacin no permiten que los gob
iernos
dad 147
subnacionales modifi quen las tasas y bases de la tributacin local, ni tampoco qu

e creen
impuestos nuevos. Por ende, los gobiernos subnacionales tienen muy poco control
sobre
el monto de los recursos que perciben.
La expansin del gasto descentralizado en el Per
Las transferencias intergubernamentales a los municipios y las regiones se
han incrementado dramticamente desde 2004. En los ltimos cinco aos, las
transferencias a las regiones han aumentado en un 366%, hasta llegar a US$ 1000
millones en 20108. En este mismo perodo, las transferencias a los municipios se
incrementaron en un 170%, hasta los US$ 2,78 mil millones (monto distribuido ent
re
1834 municipios). Las transferencias a las regiones incluyen el canon minero9, e
l Fondo
de Desarrollo Socioeconmico de Camisea (FOCAM)10, la regala minera, las tarifas
aduaneras y otros fondos centrales (Fondo de Compensacin Regional - FONCOR; Fondo
de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local - FONIPREL) e instrumentos de
financiamiento (Corporacin Financiera de Desarrollo - COFIDE). Las transferencias
a los
municipios incluyen el FONCOMUN, ingresos de los recursos naturales y la minera,
tarifas
aduaneras, al igual que diversas transferencias menores sectoriales especficas (V
aso de
Leche, Caminos Rurales) y otros recursos (p. ej., casinos). Los ingresos por con
cepto de
recursos naturales y la minera han crecido enormemente en los ltimos cinco aos: aho
ra
representan el 61% de los ingresos de las regiones y el 53% del ingreso de los m
unicipios.
Entre 2004 y 2010, el monto de los ingresos por recursos naturales y la minera tr
ansferido
a los gobiernos subnacionales aument en casi 1000%. El canon surge del impuesto a
las utilidades pagado por todas las empresas con autorizacin para operar en los s
ectores
de la minera, la hidroelectricidad, el gas, el petrleo, la pesca y los recursos fo
restales en
el Per.
Las regiones tienen ms recursos para invertir, sobre todo aquellas ricas en
recursos minerales. Quince regiones peruanas reciben el 92% de las transferencia
s
intergubernamentales, y solo cinco ncash, Callao, Cusco, Loreto y Tacna concentran
el 56% de dicho porcentaje. Los mayores incrementos en las transferencias entre
2004 y
2010 se vieron en Loreto, ncash, Lima, Tacna, Ucayali, Pasco y Cusco. Como result
ado
del incremento en los recursos disponibles, el presupuesto de inversin de los gob
iernos
regionales se ha ms que cuadruplicado en seis aos, de S/.0,6 mil millones (US$ 170
millones) en 2004 a S/. 2,7 mil millones (US$ 770 millones) en 2009.
Los prstamos subnacionales siguen siendo marginales. Ms del 93,4% de la deuda
pblica se concentra en el nivel nacional, frente al 1,3% en las regiones y el 5,2
% en los
municipios, sobre todo en Lima. Los nicos bonos subnacionales emitidos hasta la f
echa
ayudaron a titularizar el ingreso de los caminos con peaje en el Per. Solo cuatro
regiones
han contratado deuda (en realidad transferida por el Instituto Nacional de Desar
rollo INADE): Lambayeque con S/. 80 millones (US$ 23 millones), junto a San Martn, Lore
to
8 Una pequea reduccin en comparacin con 2007, a consecuencia de un recorte presupue
stario dispuesto por el MEF
debido a la ejecucin ms baja de lo esperado.
9 El canon minero representa las transferencias recibidas por los gobiernos loca
les y regionales de los impuestos e ingresos
cobrados por el Estado por las actividades mineras.
10 Este fondo financia proyectos de inversin en infraestructura de gobiernos loca
les y regionales, pero solo en las regiones
de Ayacucho, Huancavelica, Ica, Ucayali y Lima.cobrados por el Estado por las ac
tividades mineras.
y Cusco. Adems, se vienen discutiendo dos proyectos de saneamiento en Loreto y

Cajamarca con JBIC (Japan Bank for International Cooperation) y se est explorando
otra operacin crediticia subnacional en Piura. No obstante, la deuda no registrad
a es
significativa y altamente concentrada. Varios gobiernos subnacionales tienen pun
tajes
de crdito aceptables, pero otros tanto municipios endeudados no cumplen con la Le
y
de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Amad y Garca Escribano 2006). Aunque s
igue
cuidadosamente el desarrollo de los prstamos subnacionales, el MEF est tratando
de introducir una mayor regulacin en la deuda subnacional y ha pedido a sus socio
s
multilaterales que apoyen este esfuerzo.
Restricciones para implementar un gasto pblico eficiente a nivel
descentralizado
Por lo general, las regiones peruanas tienen un bajo desempeo en la ejecucin
del gasto, a pesar de la diversidad de situaciones. Hay grandes variaciones en e
l
desempeo de las regiones en cuanto a la ejecucin del presupuesto disponible. Mient
ras
ncash gast solo el 15% de su presupuesto en 2008, la ejecucin presupuestaria de
Lambayeque alcanz un 90%. Sin embargo, es importante mencionar que ncash es
la regin que recibe la mayor cantidad de recursos, mientras Lambayeque es una de
las
regiones que recibe transferencias ms bajas. En 2008, diez regiones gastaron meno
s de
la mitad de su presupuesto disponible total. Algunas regiones han tenido difi cu
ltades para
absorber los recursos adicionales transferidos desde 2004: la ejecucin presupuest
aria
para todas las regiones peruanas era de un 72% en 2004, antes de bajar a un 50%
en
2008. No obstante, este porcentaje est justo por debajo del desempeo del gobierno
central, con una ejecucin presupuestaria de solo el 52% en 2008.
Adems de los bajos niveles de ejecucin, el gasto descentralizado en infraestructur
a
muchas veces se caracteriza por su deficiente calidad: se presta poca atencin a l
a
sostenibilidad de las inversiones (es decir, a los gastos de operacin y mantenimi
ento)
y muchas inversiones son sobredimensionadas o excesivamente fragmentadas. La mal
a
calidad de los estudios de diseo (por la falta de conocimiento tcnico), aunque tam
bin
las interferencias polticas en el proceso de toma de decisiones para seleccionar
y disear
inversiones en infraestructura, son los principales factores que explican la baj
a calidad del
gasto descentralizado.
Una serie de razones explican los retrasos en la ejecucin y la reducida eficacia
de las
inversiones en infraestructura administradas por los niveles subnacionales. Esto
s cuellos de
botella impactan fuertemente en los posibles beneficios del proceso de descentra

lizacin,
y es preciso superarlos para que los incrementos continuos de los recursos trans
feridos
a los niveles subnacionales sobre todo los provenientes de la minera puedan generar
benefi cios plenos.
dad 149
Algunas recomendaciones de polticas claves para la descentralizacin de los

servicios
Promover la creacin de Comits de Gestin de la Infraestructura.
Estudiar cuidadosamente el desarrollo de prstamos a nivel subnacional, empezando
con las seis regiones peruanas que se benefi ciaran ms con esta medida.
Disear un programa de apoyo a la preparacin de estudios de preinversin de alta
calidad para inversiones en infraestructura a nivel subnacional.
Disear programas de incentivos para disminuir el uso de prcticas inefectivas de
administracin directa.
Revisar el funcionamiento del FONIPREL, poniendo especial atencin en el desempeo
relativo de las regiones.
Empezar con experiencias piloto orientadas a la creacin de Institutos de Infraest
ructura
Provinciales.
Mejorar el registro de la deuda subnacional y exigir el cumplimiento de la Ley d
e
Responsabilidad y Transparencia Fiscal.
Promover enfoques de planifi cacin de la infraestructura que limiten la fragmenta
cin
de las inversiones, premiando las inversiones con relevancia territorial y escal
a sufi ciente.
Realizar una experiencia piloto con el enfoque de desarrollo territorial, sobre
la base de
la experiencia exitosa de Chile, despus de haber identifi cado al lder idneo para e
llo
en el Per o trabajando con regiones individuales.
Disear e implementar un programa para desarrollar la capacidad del SNIP
descentralizado.
IV.6. Participacin del sector privado en la infraestructura
Es necesario promover la participacin y el desarrollo del sector privado. Despus
de desarrollar un amplio programa de privatizacin en la dcada de 1990, sobre todo
en el sector energa, el Per ha estado tratando de implementar una agenda ambiciosa
de concesiones y asociaciones pblico-privadas (APP). Aunque se registraron alguno
s
efectos positivos en las ltimas dos dcadas, el programa de APP an no ha alcanzado l
os
resultados esperados ni un estado de equilibrio. Hay seis problemas crticos impor
tantes
para que el programa de APP avance ms rpidamente. Estos problemas van desde la fal
ta
de normalizacin, de coordinacin, una deficiente capacidad institucional y debilida
des
en el marco legal, hasta preocupaciones relacionadas con la fiscalizacin regulado
ra y
una comunicacin deficiente. El Per tiene que adoptar un enfoque ms pragmtico, con
soluciones especfi cas para cada uno de estos seis problemas, y as propiciar un me
rcado
maduro para APP e incrementar el atractivo para los inversionistas.
Alcance y logros del programa de APP del Per
Desde principios de la dcada de 1990, el Per ha sido un pionero en Amrica Latina
en abrir la infraestructura a la participacin del sector privado, sobre todo medi
ante las
APP. En la primera fase del programa, la participacin privada fue sobre todo a tr
avs
de desinversiones, pero desde finales de los aos noventa hasta ahora se recurre a
concesiones o APP ms que a desinversiones o ventas. Hacia 2010, el nivel ms alto d

e
privatizaciones se ha visto en el sector elctrico, con un 70% de la capacidad gen
eradora
de las empresas (ms o menos 3542 MW) en manos del sector privado; el 100% del
sistema de transmisin de alto voltaje completamente privatizado, y 1,92 millones
de clientes (de los 4,35 millones) atendidos por empresas de distribucin privadas
. La
mayor cantidad de concesiones y APP se ha registrado en el sector del transporte
, con
incrementos drsticos desde 2003. Se est implementando un programa ambicioso de
caminos, puertos y aeropuertos que ha mostrado avances importantes hasta la fech
a.
La red ferroviaria fue dada en concesin al sector privado en la fase ms temprana
del programa, a fines de la dcada de 1990. Se han otorgado concesiones portuarias
para los puertos de Matarani, el Callao y Paita, y hay unas cuantas ms en proceso
(vase el cuadro IV.2). El aeropuerto de Lima y los aeropuertos del norte del pas s
e han
dado en concesin, estos ltimos como un paquete, y ahora se est preparando un
paquete con los aeropuertos del sur. El sector de agua y saneamiento sigue siend
o el que
muestra menores avances en cuanto a la participacin privada, con solo tres conces
iones
otorgadas hasta la fecha, dos para plantas de tratamiento de agua y otra para el
servicio
de distribucin del recurso. Asimismo, ha habido varias APP en los sectores de gas
y riego.
Ahora el Per est trabajando en APP en sectores no tradicionales, sectores sociales
, etc.
Los gobiernos regionales tambin estn avanzando hacia la conformacin de APP, aunque
prcticamente solo con fondos de canones/transferencias o del pago de impuestos. A
s,
el Per ha estado y est comprometido con el uso de las APP como un instrumento crtic
o
para avanzar en su agenda de infraestructura.
Participacin privada en la infraestructura en el Per Grfi co IV.3
1994-2009
Millones de US$ corrientes % del PBI
1994 1998 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
1200
1000
800
600
400
200
0
1,2%
1,0%
0,8%
0,6%
0,4%
0,2%
0,0%
Inversiones comprometidas % del PBI
Fuente: PPIAF y Banco Mundial 11
11 www.ppiaf.org
dad 151
El programa de APP del Per se apoya en una de las mejores leyes e instituciones
de la regin de ALC. El programa se sustenta en la Ley Marco de las Asociaciones
Pblico Privadas (Decreto Legislativo 1012) y cuenta con una unidad de APP desde h
ace
mucho tiempo, Preinversin, que es responsable de llevar proyectos al mercado, y c
on un
sistema regulador autnomo encargado de la supervisin de proyectos y el cumplimient
o
de los contratos. Adems, tiene un Consejo Interministerial (la Junta de ProInvers
in)
dirigido por el MEF. Este acta como filtro en vista de que todos los proyectos ti
enen
que ser aprobados por esa Junta, y decide las contribuciones financieras del gob
ierno al
proyecto. Sin embargo, su funcionamiento en la prctica es otro problema.
Empero, el programa de APP del Per an no ha llegado a los niveles esperados
y requeridos. En promedio, se han aprobado 1,8 proyectos de APP en infraestructu
ra
por ao. De hecho, esta cifra es menor a la deseada y requerida considerando que l
as
APP supuestamente desempean un papel importante para cerrar la brecha y soluciona
r
las necesidades de infraestructura en el Per. Y esto no se ha debido a la falta d
e
procedimientos slidos o de inters del sector privado. Desde fines de la dcada de 19
90,
el Per ha identificado cerca de cuarenta proyectos de APP factibles. Por diversos
motivos,
el gobierno no ha logrado llevar ms proyectos de APP al mercado. Si bien la inver
sin
general en infraestructura en el Per ha aumentado en los ltimos cinco aos, sigue en
alrededor de 2% del PBI y no es suficiente para satisfacer sus necesidades; se r
equiere
apuntar a niveles de inversin del 5 al 6% del PBI. De esta inversin, la participac
in
de las inversiones del sector privado en infraestructura (APP) es de un 20% a un
30%,
o sea un monto respetable pero todava bajo. En dos de los pases ms exitosos en la
implementacin de APP Chile y Corea , la participacin de las APP en las inversiones
totales en infraestructura es de ms o menos el 70%.
Impacto de los programas de APP
En general, el programa de APP del Per an no ha madurado y alcanzado un
nivel estable a pesar de sus veinte aos de experiencia. Tras ya prcticamente veint
e
aos de experiencia, el Per sigue an luchando por avanzar y alcanzar un programa
de APP maduro y estable. La evidencia es el limitado nmero de proyectos otorgados
en promedio cada ao (1 a 2), la duracin del proceso (ms de dos aos), el nivel de
conflicto, los problemas recurrentes y la relacin reida con el sector privado, los
retrasos
sistmicos, la falta de consensos de buena fe, los cambios legislativos peridicos,
etc. Es
difcil poner un nuevo proyecto sobre el tapete, aun cuando ese debera ser un asunt
o
rutinario. El Per podra y debera tener por lo menos dos veces la cantidad de APP en
operacin de los que tiene ahora, lo que tendra un impacto profundo en la productiv
idad,
el crecimiento y el alivio de la pobreza. El Per tiene mucho camino que recorrer
para que
las APP maduren y alcancen una situacin estable, algo que se puede y se debe hace
r.
En general, el impacto de los proyectos de APP ha sido positivo, a pesar de que
en
muchas oportunidades el proceso se ha visto afectado por problemas y confl ictos
y
algunas transacciones han experimentado una gran cantidad de difi cultades y ret
rasos.
En algunos casos de proyectos grandes y bastante visibles (como LAP12, IIRSA Sur
, IIRSA
Centro cuya concesin fracas en dos oportunidades , Taboada, Olmos, Paita, Muelle
12 Lima Airport Partners (LAPs) es el operador concesionado del Aeropuerto Inter
nacional Jorge Chvez.
Norte, etc.), la experiencia ha sido menos que exitosa y ha enfrentado una gran
cantidad
de problemas, retrasos y conflictos. Los factores centrales que explican esto so
n la falta de
estudios slidos de factibilidad, la mala coordinacin entre las entidades pblicas cl
aves,
el diseo deficiente de los contratos, la cuestionable asignacin de riesgo, los pro
cesos
implementados muy de prisa, y las grandes interferencias polticas que dan lugar a
varias
renegociaciones. La experiencia pone de relieve la necesidad de una mayor cooper
acin
entre los actores pblicos, una gestin integrada de los proyectos, actividades de
desarrollo de capacidades, el buen gobierno, la rendicin de cuentas, la racionali
zacin
de los procedimientos, una comunicacin slida y mecanismos de consulta.
Determinantes del desempeo del programa de APP del Per
Los principales determinantes del programa de APP del Per muestran un pobre
desempeo. Hay una serie de factores que explican el bajo desempeo y los resultados
descritos arriba. La mayora de estos factores estn relacionados con problemas de
implementacin y otros con debilidades en la Ley y la falta de atencin de algunos t
emas
crticos. Los principales factores son: (i) la falta de contratos estandarizados,
de pautas
de asignacin de riesgos, y procedimientos complicados, circulares y caticos entre
la
identificacin y la concesin de un proyecto; (ii) la falta de coordinacin y jurisdic
ciones
ambiguas entre las diferentes instituciones involucradas; (iii) la falta de capa
cidad de
las instituciones involucradas; (iv) la existencia de algunas lagunas en el marc
o legal; (v)
una fiscalizacin reguladora deficiente; (vi) la falta de atencin a los temas socia
les y de
comunicacin.
Perspectivas futuras en el mercado de las APP
Caminar hacia un mercado maduro para las APP. El mercado peruano para las APP
est avanzando. El gobierno del Per ha establecido un nuevo marco legislativo para
las APP y desarrollado estructuras que poco a poco han transferido los riesgos a
l sector
privado. Las primeras experiencias decepcionantes en el sector del transporte ah
ora estn
siendo seguidas de una segunda generacin de proyectos que han aplicado en parte
las lecciones aprendidas de los proyectos exitosos. Hay inversionistas internaci
onales
ms sofisticados (Dubai Ports, Hutchinson Group, etc.) que estn entrando al mercado
de las APP, y nuevas fuentes de financiamiento que se han apalancado en el merca
do
local, que contrariamente a otros pases no sufren de problemas de liquidez por la
actual
crisis fi nanciera. Los fondos de pensiones y los fondos de infraestructura estn
buscando
oportunidades de inversin en transacciones altamente garantizadas.
Aumentar el atractivo de las inversiones en las APP peruanas. Informes recientes

del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Foro Econmico Mundi
al
muestran los avances significativos logrados por el gobierno peruano en la promo
cin
del clima de inversin para inversiones pblico-privadas. El atractivo de las invers
iones
privadas ha sido promovido por un entorno macroeconmico relativamente estable,
un marco legal bastante bien desarrollado, un marco institucional adecuado, buen
os
antecedentes en materia de litigios (con pocos proyectos cancelados o en difi cu
ltades y
dad 153
casi ningn proyecto terminado por el gobierno sin una compensacin justa) y uno de
los
mejores marcos regulatorios en la regin. An as, la implementacin se ha visto afectad
a
por muchos problemas y conflictos. A pesar de la gran apertura del gobierno haci
a la
inversin privada, el Per sigue sin tener un plan y procedimientos para infraestruc
tura que
puedan generar un conjunto de proyectos maduros; adems, la capacidad instituciona
l
para elaborar proyectos es baja y sigue habiendo un riesgo moderado de que ocurr
an
interferencias polticas.
En general, para lograr madurez y seguir garantizando y apalancando la participa
cin
del sector privado, el Per tendra que trabajar en tres reas de polticas: (i) promove
r su
marco legal; (ii) fortalecer y desarrollar las capacidades en sus instituciones
y reducir la
rotacin; y (iii) racionalizar el proceso de APP, incluidas mejoras en el diseo de
contratos,
procedimientos de APP, procesos de adquisicin/contratacin y de gestin de los contra
tos.
Algunas recomendaciones de polticas claves para la participacin privada en
infraestructura
Promover una mayor coordinacin entre los actores pblicos involucrados en las APP,
por ejemplo mediante la creacin de equipos de trabajo virtuales para transacciones
de APP especfi cas.
Elaborar y publicar pautas de poltica de APP claras que puedan ayudar a implement
ar
efectivamente los principios ya sealados en el marco legal del Per para las APP.
Implementar plenamente la metodologa para evaluar pasivos contingentes, incluyend
o
las garantas no fi nancieras.
Fortalecer la capacidad de ProInversin.
Disear e implementar una estrategia de comunicacin para las APP.
Asegurar que los procedimientos de licitacin para los proyectos de APP sean ms
realistas.
Tomar en cuenta temas sociales relevantes en los contratos.
Crear una unidad de gestin de riesgo en el MEF.
Aclarar la jurisdiccin de las instituciones pertinentes.
Promover la preparacin de un conjunto de proyectos robustos y bien diseados con
estudios de factibilidad crebles que puedan pasar por el proceso del SNIP.
Publicar y divulgar la metodologa requerida para utilizar el comparador del secto
r
pblico.
Fortalecer la capacidad institucional de las agencias reguladoras, para que pued
an
orientar mejor el diseo de las transacciones de las APP y para asegurar que las
obligaciones contractuales realmente se implementen.
Promover la estandarizacin del proceso de APP, incluyendo contratos y clusulas
modelo, la racionalizacin de los procedimientos, decisiones sujetas a plazos, etc
.
Preparar y publicar pautas sobre la seleccin de mtodos de adquisicin/contratacin
para las APP.
Asegurar que las reguladoras brinden asesoramiento en una fase temprana en el di
seo
del contrato.
Elaborar una metodologa para disear contratos sobre la base del nivel de servicios
y
para supervisar los servicios de infraestructura sobre la base de su productivid
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Perú, en El Umbral de Una Nueva Era, BM, Vol I

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2011, Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial

1818 H Street N.W.

III.3. Situacin de la formacin de habilidades en el Per y cmo fortalecerla 90

Lista de grfi cos

Deuda pblica, 1970-2009 25

Grfi co IV.1. Incremento en el ingreso familiar en caso de tener

VI Per en el umbral de una nueva era

El Per ha avanzado notablemente en los ltimos aos gracias a una combinacin de

El Per se encuentra en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y t

contribuido a enriquecer el texto con sus opiniones, comentarios, sugerencias y

Banco Central de Reserva del Per

IPE Instituto Peruano de Economa

y Daniel Alberto Bentez.

social que experiment el pas, incluyendo el fin de la violencia terrorista, el mej

e incluyente. El progreso en estas areas dura

a su autonoma de gestin interna, sera monitoreada y evaluada por el logro de esos

Per en el umbral de una nueva era 5

habilidades y las limitaciones de los trabajadores de bajos ingresos, sobre todo

el desarrollo de estas habilidades a fin de fortalecerlos sobre la base de la ev

Per en el umbral de una nueva era

Lejos de ser incompatibles, el crecimiento econmico sostenido y las mayores

gestin de riesgo de las poblaciones vulnerables y estimulan el crecimiento a cort

Mantener la estabilidad macroeconmica seguir siendo una condicin

El renacer de la economa peruana

se han venido ampliando en el Per en el perodo ms reciente, como se muestra en el

bruto interno (PBI) usando la conocida tcnica de filtro de Hodrick-Prescott, que

empujan el crecimiento promedio en regiones como Asia Oriental o Meridional por

Crecimiento del PBI per cpita en perspectiva comparada Tabla I.1

1990 y, bajo una dinmica de hiperinflacin, en julio de 1990 se lleg a registrar

20 Per en el umbral de una nueva era

El gran crecimiento de las exportaciones se ha dado en diferentes tipos de

3116 Molinera 3133 Cerveza

Las causas ltimas del crecimiento

La disciplina fiscal a partir de 1990 ha sido el fundamento de la estabilidad

(Porcentaje del PBI)

ao 2008 hace patente principalmente un aumento sustancial de la inversin privada,

La liberalizacin del comercio exterior tambin ha sido notable. Los aranceles

Otros cambios de poltica econmica importantes fueron la fl exibilizacin

intercambio. Loayza et al. (2005) estiman economtricamente este modelo de crecimi

Hay evidencias de que las reformas de poltica econmica ayudan a explicar el

III Reformas estructurales

La importancia de la estabilizacin y de las reformas estructurales para explicar

Se ha dado un desarrollo ms incluyente?

en mano de obra como el comercio, la construccin y la industria manufacturera. Po

En las zonas rurales, los hogares relacionados con la industria de la agroexport

acceso a los servicios sociales5, muestra al Per en el puesto nmero 13 de 17 pases

pblica en abastecimiento de agua, saneamiento y electricidad durante los ltimos aos

experiencias nos sern tiles par

La Comisin encuentra caractersticas comunes en todos estos casos de xito.

La Comisin tambin concluye que los factores de poltica crticos para un

capital humano, invierten poco en educacin. Los empresarios pobres, excluidos de

cpita en 2000 pases la poblacin pares pas-ao aos con crecimedio

As, del anlisis de casos exitosos del contexto internacional se destaca la

Per en el umbral de una nueva eraPer en el umbral de una nueva era

Qu factores pueden explicar esta tendencia? Y qu hacer para alcanzar una

En el nivel central de gobierno

Parcialmente, se debe a las caractersticas singulares del sistema poltico: el Per s

Con este trasfondo, es comprensible que la capacidad tcnica sectorial no exista

Las relaciones con el Legislativo tampoco generan incentivos para desarrollar la

el debilitamiento de la cohesin programtica y de la rendicin de cuentas del sector

En el nivel descentralizado territorialmente: gobiernos regionales y locales

Responsabilidades en la implementacin de polticas

(Marco Macroeconmico Multianual), los planes sectoriales (Planes Estratgicos Secto