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Carfruto I EL ESTADO UNITARIO SUMARIO: 4) El Estado unitario. Concepto y clases: a) Clases de, Estados unl eae MD entratzaciOn y- descentralizacion—B) Autarquia, autonomia|y Exge- ener ditexneiasC) La burguesia, la Revolucion francesa y el ES miembro. Coneet'0 ieado.D) Ei Estado uniter centralizador—E) El Estado contra {0 a cocales,—F) La democracia pluralista exige la descentralizacién—G) Ans- roaismo del Estado unitario. ee 'A)_ EL Estapo uNITaRIo. CONCEPTO Y CLASES. Cuando un Estado pose —dice Prétot— s6lo un eentro de impuliga~ poltica y un conjunto ‘nico de instituciones de gobiero, constituye Op Polis ple o untario. Un buen aGmero de estructuras poiticas actuales fexponden a esta forma, en la que el poder pertenece, nla totalidad de % ‘esPotMbutos y funciones, a un titular que es la persona juridica estatal, Todos los individuos colocados bajo su soberania obedecen a un solo Poder, eee fajo el mismo régimen consttucional y estén sujetos a un orden | juridico comin. 7 ‘La denominacién Estado unitario —escribe PRELOT— se justifca porgte— en esta forma politica el Poder es wio en su estructura, en su elemento he) ‘mano y en sus llmites territoriales. 4) “La organizacién politica es vnica porque consta slo de un aparato.gubemamental que lleva a cabo todas las funcionés fstataies, También el ordenamiento constitucional es tinico.” bd 'b) La organizaci6n politica abarca una colectividad unifcada consderada plobalmente, sin tomar en consideracin las diteréi- Chas individuales 0 corporativas. Las decisiones de los gobernantis 48, EL ESTADO UNITARIO, EL FEDERAL Y EL AUTONOMICO obligan a todos los nacionales de un modo igual (komogeneidad de poder). ©) La organizaci6n politica cubre todo el territorio estatal de ! un modo idéntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las dis- “igias entidades locales [Al Estado unitario, asi concebido, no se le debe confundir con lo que con K. LOEWENSTEIN denominariamos sistema autocrdtico 0, como tam- les denomina Prétor, formas politicas monocrdticas*,________. D)_\ EW etecto--tarunidadmongerdifca supone una concentracién de poder’ Y en'manos de uno o de unos pocos individuosy mietitras que’ el Estado-unita- 7 Tio e compatible con ia separacién de poderes y con la existencia de una © pluvalidad de érganos que ejercen el poder unitaria. del. Estado, El sistema ' Gutocrético, que niega toda limitacién de fines a los gobernantes, nada tiene que ver con Ja estructura simple 0 compleja del Estado, sino con Ja exten- ‘a. {8¥5n de su accién sobre los individuos y las colectividades. El que los regi © | menes autocrdticos (verbigracia, autoritarios, como el fascismo y el nacional- | socialismo) hayan superpuesto 1a monocracia, el totalitarismo y Ia centra~ | Tizacién (de hecho, mediante el vinculo del partido sinico), obedece a la { necesidad de su propia Idgica politica, y no a una contingencia histdrica. La forma politico-estatal unitaria, por el contrario, ha respondido a una exigencia histérica. Las sociedades, por razones hist6ricas conocidas, han necesitado de una organizacién y un fin comén; han tendido hacia su unidad juridica. El problema radica en concretar el nivel que debe alcanzar esta unidad. Las monarquias absolutas han sido el centro en torno a las cuales se han ido formando las naciones. a) Clases de Estados unitarios. _EI Estado unitario es compatible con una descentralizacién que con- coda cierta independencia a las colectividades locales, sin alcanzar una ‘gaonomia total, Ello permite configurar ciertas formas complejas de Estado tunitario en contraste con su manifestacién simple. “=#I Estado unitario simple implica la unidad de la estructura administra- Ja politica. Adopta la figura piramidal en toda su pureza: las tiva junto iden desde el vértice (la capital) hasta la base (los municipios | ‘Grdenes des T Vid M. Prétov: Institutions politiques et droit constimtionnel, Paris, 1972, pi, 234 She. K. Loxwansrain: Teoria de la Constitucién, traduccion y estudios s Ia cobra por A\GaLteoo. Avaatrante, Barcelona, 1964, pags, 422-439 y 436-466; M. Px&- or: Institutions politiques, cit, pégs. 108-133, EL ESTADO UNITARIO 49 — fa la vez que los recursos natdrales, econmicos y | 9 ‘base al vértice. En toda su sencillez, esta estruc- jrealizable: “un Estado en el cual ninguna enti- ,, serfa el Estado unitario por exce- més insignificantes), fhumanos ascienden de la tura es meramente ideal ¢ i dad inferior poseyera Srganos propios, i encia, Salvo en lo relativo a Ia gestién de su eventual propiedad privada, las j colectividades inferiores no serian sino los resortes de la competencia terti- 1 fori de los Srganos del Estado, La centralizacién seria absoluta,..”. Pero, i tn la realidad, no existe un Estado tan centralizado..., abstraccién hecha de aquellos Estados mintsculos en los que las entidades locales menores no i tienen cabida. La accién de la desconcentractén y de la descentralizacién administra: tiva y/o politica altera considerablemente la fsonomia del Estado unitaro, ! Gando origen a una gran variedad de formas juridicas que oscilan entre 8) Estado federal, el Estado regional, el Estado unitario simple o totalmente | centralizado y el Estado unitario complejo’. ‘Estados unitarios complejos son aquellos que comportan tan s6lo una | “én administrativa”, pues, en un plano politico, la des- constitucional o legisativa ‘nos llevarfa a una forma politica federal o regional. Para mejor comprender 1a tipologia del Estado unitario —y diferen- ciario del Estado regional y del federal— nada més conveniente que expla- | Sar los conceptos de autarguia, autonomia y de Estado-miembro, que son ios elementos-base, respectivamente, de las ires citadas formas juridicas de Estado: pero antes expongamos los conceptos de centralizacién y descen- tralizacin. b) Centralizacién y descentralicacién. Conceptos generales—Uno de los mayores problemas que deben resol- \ ver quienes organizan el aparato politico 0 colectivo de un ‘Estado —afirma \ . ; E(semann— consiste en decidir, para cada actividad estatal, si debe ser ae ‘confiada a los mismos agentes para todo el Estado, o bien a agentes dife~ Tentes para las distintas fracciones del propio Estado. En estos términos se plantea el problema de la centralizacién y descentralizacién —_— "El problema de la centralizaciOn o de la descentralizacién de los Estados es el problema del cardcter central 0 no central de sus Srganos, y se con- Gensa en esta altemativa: Srganos de competencia personal ilimitada 0 ie total, u Grganos de competencia personal limitada o parcial. q Vids M. Prévor: Insitutions politiques, cit, pigs. 238-243. 4 Vids Btsennaons: “Centralisation et descentraisation, Pars, y sigs. 1948, pls, 235 \N EL ESTADO UNITARIO, EL FEDERAL Y EL AUTONOMICO El adjetivo central implica que el Srgano a que se aplica constituye un ce el centro juridico de una colectividad 0 d un grupo humano. Es decir, 1a competencia del érgano central irradi hacia todos y cada uno de los individuos que componen la colectividad, sin distincién. En cambio, un érgano cuya competencia se limita a una fractién Ge esa colectividad no es un centro unitario y comtin a todos sus miembros, sino a una parte de ellos, de manera que la existencia de una pluralidad de estos érganos supone I de una pluralidad de centros en la colectividad. En uma, centralizacién significa centro tinico, unidad de centro; descentraliza- Gidn, centros miitiples, pluralidad de centros. El Estado centralizado posee Un aparato gubernamental unitario sobre la colectividad a la vez que el Estado descentralizado lo posee dividido. ~Centralizacién—Son centralizadas todas aquellas actividades cuya direc~ cién corresponde a un érgano central, es decir, tinico para todo el Estado. | En consecuencia, centralizacién equivale a la unidad del Estado resultante ‘de la atribucion de cada una de las actividades fundamentales a un Srgano | inieo. +1 fendmeno de la centralizaci6n, afirma PréLoT, poses un aleance eneral, no sélo politico y administrativo, sino también sociolégico. “Se le |: puede considerar enatural» —segiin PrEéLoT—, pues la tendencia hacia la BFidad se observa, no s6lo en el Estado, sino en todo ser viviente. En fl organismo animal, el cerebro ordena la actividad del cuerpo; en el orga- nnismo social, el poder central dicta las érdenes que movilizan todos los sectores de Ia comunidad.” ‘La integracién se manifestaré, pues, a través de la institucién de un centro de atraccién que querr someter primero y absorber, después, a todos os demas centros. Al movimiento centralizador sucederé un proceso de coordinacién, después uno de subordinacién, y, finalmente, uno de sus- Yiitucién. El poder central dominaré a Jos poderes locales o particulares: | provinciales, municipales, profesionales, etc. “Aseguraré su autoridad me- > | Giante un adecuado procedimiento de intervencién. La centralizacion se ? | tipifica de esta manera como Ia primacia del Estado-sujeto sobre el Estado- | sociedad, gracias al monopolio que aquél se atribuye de satistacer Tas nece- \ sidades del pais por medio de sus propias decisiones y de sus propios ~agentes'. En cuanto realizacién de Ia unidad estaal, In centralizacion 5, pues, un fenémeno muy general y muy antiguo. El Estado —afirma HAav- Riou— no surge del contrato social (ROUSSEAU) ni del politico (Locke), sino ‘que “el fundamento juridico de un Estado reside normalmente en une * Vid. M. Prior: Institutions politiques, cit, pags. 236-237. wenmes wo EL ESTADO UNITARIO 31 fundacién acompafiada de adhesiones”. La fundacién por el tiempo se fundfoema en una institucién que implica un consentimiento habitual. La ran rcién juridia el hecho social del agregado humano institucionall- soot. Y ia centralizaci6n de facto o de iure ha servido pare el nacimiento del Estado modemno. En resumen, la centralizacién —como veremos més adelante— 65 U8 proceso eortelativo a a misma formacién del Estado, Desde au Smee Bh jefe con poder sobre un territorio y pueblo concretos sae fatalmente vn Pees centraizador. Casi todos los fondadores de los Estados moder- vn Proteyes, capitanes, juristas, ete— “han sido centralizadores.--» todos noe ay forzado para poner fin a le diversidad de centros de poder Sie an forzade Fa gpoca feudal (sociedad sin Estado), y para reduct a ls a a arbicja variedad del mundo medieval”. De abt que te peimeie unica daciOn del Estado aparezca como la reunién, en manos de ie He aan hca, de todos los poderes de orden temporal para hacer del misti6 eee vnidad politica completa: lepislativa y judicial, diplométice y militar; jurfdica y econémica” *. aie centacion, no obstante su fondamento histrico “natural”, puede conde a extremor desastrosos. TOCQUEVILLE ha sido uno de Jos, ‘ertions cores de la misma, Las sociedades “aristocréticas” contiene® “cuerpos Ss ais o cuerpes.secundarios”, como diria MONTESQUIE®, ve °% Terponen entre el pesado Estado y los individuos. Las sociedades “demo- interponen Coribe CHEVALLIER exponiendo @ TOCQUEVILLE se Basan fritnen contraria de “un poder tnico y central que se ejerce sn interme- we eee oor abate con todo su peso sobre los indviduos; entre eb Estado y diate. duo, nadie, ninguna «sociedad parcial» (asi lo quéria el Contrato indivi Coussean, asi lo quiere Ia Declaracén de los Derechos det Hom- tre y del Ciudadano de 1789)". Las sociedades igualitaris tienden al poder tinico y eentral, Pero, frente a este gran poder ave ‘impone # todos las Podclas leyes, el individuo se siente pequetio e indefenso; la ides aristocré- same podeves intermedios es suttuida por la “idea del deretho comnipo- tes cssipor decito asi, nico de Ia sociedad...; por Ia und, ubicuidad, Ke pmipotencia del poder socal, 1a uniformidad de sus regiag La centra- 1 create presenta 2 TOCQUEVILLE como la asfixia mortal de te libertad. pr enealizacion absolute traeria como resultado wn despotisme aie, enamide las tiranfas antiguas que s6lo pesaban sobre algunos: im- pondria a todos. El despotismo de estilo antiguo —expone FECA. Haynov: Drott consttionnel ep introns volitaus, Pets, op: plat aG:135, existe version castellanarealizade por J+ A. ‘Gonzhtkz, CASANOVA Ba Ariel, Barcelona, 1971. Ae ML pastor: Institutions politiques, cit» p&s. 237. t 32 EL ESTADO UNITARIO, EL FEDERAL Y EL AUTONOMICO “era violento, pero restringido”. El de mafiana seria —dice Tocavevitte— “més extenso y més suave, y degradaria a los hombres sin atormentarlos”. x “No serfa violento —comenta CHEVALLIER— ni siquiera cruel, més que en de m fa raros momentos: Ios de los grandes peligros” *. Por encima de “una muche- dumbre innumerable de hombres semejantes ¢ iguales... —dice Tocqus- VILLE— se eleva un poder inmenso y tutelar, que es el nico que se en- carga de asegurar sus goces y de velar por su suerte. Es absoluto, detallado, | regular, previsor y suave. Se parecerfa al poder paterno, si, como éste, tuviese por objeto preparar a los hombres para 1a edad viril; pero, por el contrario, no persigue més que fijarlos irrevocablemente en la infancias le gosta que los ciudadanos gocen, con tal que no piensen més que en gozar. \ Trabaja gustosamente para su felicidad, pero quiere ser su tinico agente y su tinico Arbitro; provee a su seguridad, prevé y asegura sus necesidades, facilita sus placeres, conduce sus principales negocios, dirige su industria, regula sus sucesiones ... ;qué ldstima que no pueda quitarles enteramente la molestia de pensar y el trabajo de vivir! *. La centralizacién ofrece una pluralidad de manifestaciones. Veamos algunos criterios de clasificacién: Fee @) Atendiendo a su intensidad, la centralizacién puede ser pura 0 per- fecta e imperfecta o relativa | "La centralizacién pura o perfecta implica el ejercicio de una actividad, Jo | de manera exclusiva y total, por un érgano o unos érganos centrales. Toda decision proviene del centro. : ‘centralizacidn relativa supone, junto al 6rgano central que ditige la _~ getividad, 1a existencia de érganos no centrales que participan en la misma. La superiotidad del érgano 0 de los drganos centrales se manifesta en Ia I Gatoridad jerdrquica que ejercen sobre los érganos no centrales. 5) Con relacién a la unidad de la colectividad estatal, puede hablarse } de una centralizacién personal y de una centralizacién territorial. La prime~ JX supone que no existe divisién gubemamental de la colectvided de diversas funciones sobre 1a base de un criterio de orden personal (nacio- nalidad, raza, religidn, clase social, etc.); mientras que la territorial rechaza ‘toda divisién basada en un eriterio de este orden (municipio, provincia, ‘regién, ete.) ') Tomando en consideracién el objeto a que se aplica la centraliza~ \cion, adoptaré tantas formas como funciones estatales existan: centralizacién {constitucional, legislativa, administrativa, etc. een om ene Or Vid, T. J. Cxreyauesen: Los grandes textos politicos desde Maquiavelo hasta nuestros dias, traduccion de A. Roonioukz Huéscan, Madrid, 1972, pégs. 247-250. TA pn Tooguevinie: La democracia en América (1835-1840), traduccion cas- tellans por'sl Fondo de Cultura Eoonémica, Méjico, 1965, pégs, 236 y sigs, EL ESTADO UNITARIO 3 Normalmente, cuando se habla de centralizacién, sin concretar, quiere expresarse I centralzaciOn administrative, que refverza la unidad poitica SA Estado, La Administraci6n unificada y jerarquizada, como luego yere- fos, al sustituir a las Administraciones locales diversas y_yuxtapuestas, faclita la unificacién politica. El poder administrative centralizado imprime MG ina direccién uniforme que implica tres elementos esenciales: “1) Una SSpcentracién de poder desde el triple punto de vista de la fuerza publica, Ge la competencia técnica y de las facultades de decisién y de nombra- Shiento. 2) Una superposicidn jerarquizada de autoridades y de los agentes ‘ecutivos; y 3) Una atsibucion al superior de un poder jerqulco sobre el inferior” *. Descentralizacién—Cuando la. direecién de une actividad corre a cargo/ de une pluralidad de Organos no centrales, nos encontramos ante un c8¥0 ce ae Divalizaién, o se, ante una fuerza contraria al movimiento centr lizador que se ha calificado de natural. — ‘Como dice PRELOT, a partir del momento en que 1a autoridad politica Jogra un nivel de poder muy elevado, nace la fuerza descentralizadora aus, seejeciendo a motivos psicolégicos y exigencias reales, aspira a separar del gcblemo central una serie de atribuciones. “La centralizacién tende matte Sermente a 10 absoluto; organiza, desarrolla, amplia y multiplica los ser Tides” Pero lega un momento en que, a fuerza de acumular, st ve obli- {ade @ abrir la mano, so pena de perecer aplastada por el cimulo ds essnie settentrados, Al legar a cierto nivel, la centralizacién produce un grave Siege y puede ser fatal para el mismo Estado, dando entonces origen ve sevalemo contrario —de descentralizacién— que se impone, ya se8 por eovia legal © por medios violentos. La historia nos muestra ejemplos dis- 1a re jermovimientos centralizadores y de fuerzas descentralizadoras ° GanuiDo FALLA concibe la descentralizaci6n en funcién de los concep” tos de orgunizacién y de competencia, Si la téenica de In organizaci6n con: econ aprupar a los individuos especializados en una determinada funciSn» sit aerieia sed Ia “aprobacién” de dicha fancién por los individos a corioe de realizar; es decir, los individues adscrtas a una determi aa ceiéa por raz6n de la especializacién se hacen “competentes”, y 18 Tataidad de las funciones por ellos realizadas constituirdn su “competes: vo Gyando en un Estado predomina la adscripcién de la realizacién, de ia sce diectos ¢ indirectos a las competencias de personas juridicas sroinias del Estado (administracion indirecta) nos hallamos ante un caso

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