Clases de actos administrativos

Las

clasificaciones

de

los

actos

administrativos

reflejan

diversas

contraposiciones de expresiones la autoridad administrativa segn varias

perspectivas. Acaso ningunos de los tipos llegue a dar cobertura suficiente al
universo posible de actos administrativos, sino que aparezcan como
suplementarios para mejor comprender la compleja realidad de la actuacin
administrativa. Tampoco cada par ser perfectamente excluyente de los otros,
sino ms bien superpuesto o confluentes. Pero todas ellas tienen un indudable
efecto didctico para la identificacin de diversos regmenes paralelos 1.
No es nada nuevo decir que existen tantas clasificaciones cuantos doctrinarios
del derecho administrativo, o como posiciones jurisprudenciales se han
planteado. Pero s resulta importante convencerse que la ley contiene
tratamiento diferente para diversos actos administrativos, como por ejemplo en
las siguientes materias:

Si son o no procedentes las acciones o pretensiones contensioso-

administrativas.
Si es o no procedentes los recursos administrativos contra determinados

actos.
Si son transmitidos al conocimiento los interesados mediante notificacin

o publicacin.
Si deben documentarse por escrito para su existencia.
Si pueden ser revocados o no.

La utilidad de la sistematizacin de los actos administrativos en clasificaciones

no radica en buscar esquemas abstractos e irreales o agotarlas posibilidades
de imaginacin, sino ms bien dar coherencia a las diversas categoras tpicas
de actos acogidas por el ordenamiento.
Algunas de las clasificaciones tradicionales de los actos administrativos
originadas en los albores del derecho administrativo carecen actualmente de
valor y utilidad contempornea. As sucede, con la clasificacin desde el punto
1 Al respecto puede consultarse VANDELLI, Luciano. La clasificacin de los
actos y de los procedimientos administrativos. En: IV Jornadas
Internacionales de Derecho Administrativo. Fundacin de estudios de
Derecho administrativo, Caracas, 1998, p. 273 y ss

de vista del poder utilizado para su expedicin, que diferencia entre actos de
poder o autoridad y actos de gestin, tomando como criterio histrico el
surgimiento de las teoras francesas de la impugnabilidad o no de los actos y
basados en la teora del poder pblico. Conforme a este criterio, los actos de
poder, son recurribles ante la justicia especial y los actos de gestin son actos
recurribles ante la justicia ordinaria o comn.
En la misma manera, cuando desde el punto de vista de la vinculacin con el
servicio Pblico, se diferenciaba entre actos de servicio pblico y actos ajenos
al servicio, basado en las teoras francesas del servicio pblico
Para efecto de tener un panorama completo de los distintos actos
administrativos que han sido objetos de regulacin en la ley del procedimiento
Administrativo General, debemos revisar los siguientes:

Los actos administrativos generales e individuales

Los actos administrativos terminales, definidos o resolutorios y los actos

de trmite, preparatorios o actos del procedimiento.

Los actos administrativos favorables o ampliatorios, los actos de

gravamen y los actos denegatorios.

Los actos administrativos personales y los actos administrativos reales.
Los actos administrativos expresos, tcitos e implcitos.
Los actos administrativos impugnables, los actos consentidos y los actos

firmes.
Los actos administrativos constituidos y los actos administrativos

meramente declarativos.
Los actos administrativos de incoacin, instruccin, ordenacin,

intimacin, resolutorios y de ejecucin.

Los actos administrativos individuales y los actos administrativos en

masa.
Los actos administrativos de rgano unipersonal y de rgano colegiado.
Los actos administrativos simples y los actos administrativos complejos.
Los actos administrativos originarios y los actos administrativos
confirmatorios.

a. Los actos administrativos segn sus destinatarios: Actos administrativos

generales e individuales.

Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una

pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un nmero indeterminado o
determinados de persona.
Es decir, existe diferencia entre un acto administrativo de efectos generales, y
el acto normativo de efecto general (reglamento). El acto administrativo es
general porque interesa a una pluralidad de destinatarios identificados o
identificables, y no porque necesariamente tenga un contenido normativo,
como sucede en los reglamentos. (ej. Convocatoria a un concurso, a una
licitacin pblica, o la fijacin administrativa de una tarifa para prestacin de
servicios pblicos)
El acto individual o singular, al contrario, es el acto destinado en especfico una
o varias personas, identificadas nominativamente o por su pertenencia a un
colectivo objetivo e inequvoco, el cual es, adems, un acto de efectos
particulares, de acuerdo a la clasificacin anterior. (ej. Resolucin de un
recurso administrativo, designacin de un funcionario)
La diferencia identificada es importante a efectos de definir la modalidad de
transmisin de conocimiento aplicable a cada uno de ellos.
La Ley consagra un tratamiento homogneo para los actos reglamentarios
(normativos), y para los actos administrativos generales, al establecer que
ambos deben ser publicacin en va principal 2
La publicacin en va principal est pensada como el medio idneo, y suficiente
para transmitir decisiones de la autoridad que no tienen debidamente
identificado y circunscrito un grupo de administrados interesados. Las
decisiones objeto de publicacin son: disposiciones de alcance general y, por
ende, no particularizadas en el mbito de uno o varios administrados, tales
como normas reglamentarias y adems, aquellos actos administrativos que
interesan a un nmero indeterminado de administrados pero que no se han
apersonado al procedimiento y siempre que no se tenga domicilio conocido.
2 La publicacin proceder () en va principal, tratndose de disposiciones de
alcance general o aquellos actos administrativos que interesan a un nmero
indeterminado de administrados no apersonados al procedimiento y sin domicilio
conocido (art. 23.1.1.).

Por su parte las decisiones administrativas individuales se siguen por la

modalidad de la notificacin (arts. 20 y ss), aun cuando se trate de una
notificacin a una pluralidad de interesados (art. 22).
b. Los actos administrativos segn su contenido
b.1. actos terminales, definitivos o resolutivos y actos de trmite,
preparatorios o actos del procedimiento.
En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto
administrativo, en cuyo caso estamos ante un acto definitivo, del acto de
trmite, que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general,
tiene carcter preparatorio.
La distincin, segn el contenido de la decisin, se refiere a que el acto
administrativo definitivo es el que pone fin a su asunto en cualquier de las
instancias del respectivo procedimiento administrativo. La forma usual de poner
fin al procedimiento es la resolucin terminal pronuncindose sobre el fondo del
asunto, sea estimando o desestimando el petitorio, o definiendo el tema de
oficio. Pero tambin se reputan como acto definitivo la resolucin que acepte
un desistimiento, declare el abandono, o cualquier otra modalidad legalmente
prevista para concluir el procedimiento regularmente.
En cambio, la denominacin acto administrativo de trmite, sirve para calificar a
todos aquellos actos instrumentales y preparatorios del acto definitivo,
comprendiendo un conjunto de decisiones administrativas concatenadas
dirigidas a preparar la materia y dejarla expedita para la decisin final. A
diferencia del acto definitivo que posee una declaracin de conocimiento o de
juicio, y solo excepcionalmente de voluntad administrativa (ej. Medida cautelar)
Los actos de trmite pueden ser:
a. Actos de trmite en sentido estricto o de mero trmite (como los califican
expresamente los artculos 6.4.1 y 132.2) que consisten en actos de
gestin del expediente, pero sin impacto directo trascendente en los
administrados (actos de iniciacin, peticin de informes, disposicin de

actuacin de actuacin de pruebas, la convocatoria a audiencia pblica,

etc.).
b. Medidas cautelares
c. Actos pendientes de aprobacin
d. Decisiones sobre incidentes (queja, abstencin, solucin de conflictos de
competencia administrativa).
La separacin entre estos actos resulta capital para la aplicacin de las reglas
de la impugnacin en va administrativa.
Conforme al artculo 206 de la Ley, son recurribles directamente en la va
administrativa los actos administrativos terminales o definitivos, sin necesidad
de ningn requisito adicional. Mientras que para la impugnacin de los actos de
trmite, solo podrn ser cuestionados autnomamente en aquellos supuestos
excepcionales, cuando por su contenido determinen la imposibilidad de
continuar un procedimiento o produzcan indefensin al administrado, esto es
asuman para los intereses o derechos de algn administrado los efectos de
una decisin terminal 3
Por imperio de la ley se ha definido como actos impugnables a los siguientes:

Actos definitivos o resoluciones.- son los actos que deciden el

procedimiento y concluyen la instancia administrativa, cualquiera que
sea su contenido. No obstante este consenso doctrinario, debe dejarse
establecido que tambin se permite la impugnacin de alguno de estos
actos cuando por la naturaleza del estado del procedimiento o situacin
particular del administrado, le produzcan indefensin (por ejemplo, la
denegacin de la vista, declaracin de reserva de alguna parte del
expediente, denegacin de oportunidad para aportar pruebas o realizar
alegatos, acto de ejecucin sin apercibimiento previo, etc.) o tengan

3 La pregonada irrecurribilidad de los actos de trmite, debe ser entendida

rectamente como la irrecurribilidad autnoma, esto es, que no procede
presentar recursos administrativos independientemente contra cada uno de
ellos, y no confundirse con que se trata de actos exentos de control
administrativo o judicial. Pues, su regularidad siempre podr ser alegada y
controlada con ocasin del recurso que se interponga contra el acto
definitivo que concluye el procedimiento, como una irregularidad del
procedimiento administrativo seguido para dar origen al acto final.

como efecto, directo o indirecto, imposibilitar la continuacin del

procedimiento.
Actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar el
procedimiento.- se asimilan estos actos de trmite, atendiendo a la
importancia que para el procedimiento reportan. Por ejemplo, una
resolucin que suspenda un procedimiento que declare el abandono, o

declare la falta de subsanacin de requisitos para el inicio del trmite.

Actos de trmite que produzcan indefensin.- Aquellos actos aun sin
tener la cualidad de definitivo, coloquen al administrado en imposibilidad
de defenderse de otro modo, Por ejemplo, la denegacin de una prueba
o rechace a un tercero el ingreso al procedimiento que le afecte, etc.

b.2. Actos favorables o ampliatorios, actos de gravamen y actos

denegatorios
Esta clasificacin adopta como criterio los efectos de la decisin administrativa
en la esfera jurdica del destinatario del acto, segn sea la incidencia favorable
(creando un derecho, una facultad, o una posicin de ventaja o beneficio,
suprimiendo una limitacin o desventaja, etc), desfavorable (imponiendo
deberes, gravamen, limitaciones o prohibiciones, etc.), o negativa pero neutral
(actos denegatorios de una pretensin).
Son

ejemplos

de

actos

administrativos

favorables,

conformadores

ampliatorios: la admisin, la autorizacin, la licencia, los permisos, la

concesin, etc.
A su vez, son aquellos, de actos administrativos de gravamen: las rdenes, los
actos extintivos de derechos (revocacin, nulidad, confiscacin, decomiso,
etc.), las sanciones y en general, todos los actos administrativos que imponen
cargas, obligaciones, limita derechos, o contiene declaraciones perjudiciales a
los administrados.
Resulta importante porque uno y otro va a seguir reglas e intensidades
distintas, en cuanto a su vinculacin con la legalidad, motivacin, garantas,
niveles de discrecionalidad, etc.

Por ejemplo, en cuanto a la eficacia del acto, la Ley prev que los actos
favorables o ampliatorios pueden tener eficacia anticipada a la notificacin o
publicacin del acto, conforme a las condiciones que establece el artculo 17 de
la norma.
Por el contrario, la figura de la alegacin conclusiva ha sido regulado como
requisito indispensable solo para aquellos procedimientos de gravamen para
los administrados (ej. Sancionadores, fiscalizacin, tributarios, etc.), en los que
la autoridad deber otorgar vista de la causa por un lapso no menor de cinco
das para presentar su alegato a manera de descargo; as mismo el legislador
ha consagrado a favor del administrado su derecho a moderacin de actos de
gravamen (art. 55. 10), por el que los actos gravamen, tienen aqu un
tratamiento limitante a favor de los administrados. Aqu se dice que, todos estos
actos deben ser llevados a cabo en la forma menos gravosa posible, para los
administrados, en una proyeccin del principio de razonabilidad establecido en
el Ttulo Preliminar.
Finalmente el Ttulo Preliminar de la Ley, contiene el principio de razonabilidad
(art. IV, 1.4.) que ha sido concebido, con una regla adicional y particularizada
para las decisiones de gravamen sobre los administrados, ya que se entiende
que estas medidas convergen en afectaciones admitidas sobre los derechos y
bienes de los administrados.
En tal sentido, teniendo como mbito protector a la persona humana y
arbitrando razonablemente con el inters pblico, la Ley mediante este principio
da una pauta fundamental a la autoridad que tiene la competencia para
producir actos de gravamen contra los administrados: producirla de manera
legtima, justa y proporcional.
La norma contempla que para cumplir con el principio de razonabilidad una
disposicin de gravamen, de cumplir con

Adoptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida. Esto es cumplir y

desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia de
emitir un acto de gravamen.

Mantener la proporcin entre los medios y fines. Quiere decir que la

autoridad al decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos
grados que una misma nacin puede conllevar, no tiene plena
discrecionalidad para la opcin, sino que debe optar por aquella que sea
proporcional a la finalidad perseguida por la norma legal.

Finalmente tenemos los actos denegatorios que son aquellos que, como en
designacin lo expresa, constituyen un rechazo de las pretensiones planteadas
por un administrado. Estos actos constituyen la voluntad declarada
expresamente por la autoridad de no actuar en determinado sentido.
b.3 Actos administrativos personales y actos administrativos reales
Los actos administrativos personales son aquellos que regulan de modo directo
y concreto la posicin jurdica o la conducta de los administrados, por lo cual
para su construccin inciden las caractersticas personales del administrado (el.
Otorgamiento de una pensin, designacin de un cargo, adjudicacin de una
buena pro, o una sancin administrativa).
El acto administrativo real, est dirigido de modo directo e inmediato a
concretar situaciones jurdicas patrimoniales, por medio de las cuales se
califican la regularidad de una actividad, o constituyen aptitudes jurdicas de
bienes o actividades y no de personas. Por ejemplo son los actos
administrativos reales, un permiso de circulacin de vehculos, una autorizacin
de exportacin, la afectacin de bienes al dominio pblico, la calificacin de
patrimonio

histrico

de

algn

bien,

la

transferencia

de

bienes

interadministrativos, una licencia de construccin, etc.

La utilidad de la diferencia, radica en la transmisibilidad del estatuto que
produce el acto administrativo, de tal suerte que los actos administrativos
personales al haber sido otorgados en funcin de los sujetos, le siguen a estos,
durante la vigencia del acto; a diferencia de los actos administrativos
separables de las personas que sean los destinatarios del acto.
c. Los actos administrativos segn la forma de exteriorizacin de la
declaracin: actos administrativos expresos, tcitos e implcitos.

El criterio diferenciador de esta clasificacin es la forma o modo como se

documenta y se da a conocer la voluntad administrativa al exterior. No
queremos plantear con ello que exista un acto administrativo formal y uno sin
forma, sino identificar que tipo de forma es aquella que conforme a la ley es
vlida para ser exteriorizada vlidamente por la autoridad 4.
Por lo general, la declaracin que contiene el acto administrativo debe ser
expresa y formal, para ser reconocible por terceros y poderles vincular con su
eficacia. La exigencia de tener una expresin formal, generalmente se asimila
con el requisito de escrituriedad del acto, por el cual se concepta que la
principal forma de documentacin de los actos administrados, es el carcter
escrito, o escrituriedad5.
El profesor HUTCHINSON, afirma que el carcter escrito de los actos del
procedimiento se sustenta en la conveniencia evidente a favor del administrado
por las siguientes razones:

Impide ejercer presiones sobre el particular.

Obliga a fundar decisiones.
Exige decidir todas las peticiones, y,
Permite una mejor apreciacin de los hechos por parte de los rganos
superiores, con el siguiente control de la actuacin de los inferiores 6.

4 No podemos dejar de reconocer que en algunos ordenamientos y doctrina

administrativa, como la alemana, en que se diferencia entre aquellos que
jurdicamente se hayan vinculados a una forma determinada (actos
formales), mientras que en otros no estn sujetos a formas impuestas y,
queda al arbitrio de la autoridad escoger la modalidades que considere
adecuada para documentarla, estando vinculada a la legalidad solo por el
contenido y ya no por la forma (actos sin forma). Nuestro sistema
administrativo no ha admitido esta categora. Puede revisarse al respecto
MERKI, Adolfo. Teora General del Derecho Administrativo. Editorial Revista
de Derecho Privado, Madrid, p.234.
5 Los actos administrativos debern expresarse en sentido escrito, salvo que por la
naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurdico haya previsto otra
forma, siempre que permita tener circunstancia de su existencia (art. 4.1.).

6 HITCHINSON, Tomas. Ley nacional de procedimiento Administrativos. Tomo

II, p.95

Como se aprecia, la regla es que las relaciones administrativas se documenten

bajo la forma escrita y, luego, se genera un documento administrativo adicional
(oficio, carta, etc.) de notificacin. No obstante ello, resulta muy comn en
nuestras entidades que la autoridad administrativa comunique decisiones
mediante oficios sin que exista un acto administrativo formalmente elaborado
por separado.
Por algunos, estas cartas, oficios o cculas de notificacin, son documentos
adminitrastivos que son actos administrativos, y que como tal no son
impugnables, anulables, etc. Para otros, en la corriente a la cual nos afiliamos,
no podemos admitir esta situacin peligrosa de dejar librados en las manos de
la propia administracin la naturaleza de las decisiones que emite, y por ende
las posibilidades de accin del administrado. En tal sentido se impone
reconocerles condicin de acto administrativo, aunque siendo escritos,
prescinda de las formas propias de las resoluciones de desdoblar el acto
administrativo mismo dela cto de la notificacin.
Como bien estableci la Rpcuradora del Tesoro de la Nacin de Argentina, En
caso de ausencia de una acto administrativo expreso, la nota de la
administracin que hace saber al destinatario de la desicin de la misma
renela condicin de acto decisorio y la de acto de notificacin de voluntad
administrativa y porque, adems, comunica, hace saber al particular interesado
dicha declaracin7.
Por otro lado, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad, en
algunos

casos

el

derecho

administrativo

prev

que

algunos

actos

administrativos expresos sean exteriorizados por medios gestuales, signos y

seales, como por ejemplo, las decisiones de las autoridades en materia de
trnsito. En estos casos, junto con las decisiones escritas, conformarn la
categora de actos expresos.
Los actos administrativos tambin pueden ser exteriorizados tcitamente,
cuando ante una determinada conducta de la autoridad (un acto expreso, un
hacer i un no haber), se puede deducir racionalmente y conform a lo indicado
7 Citados por David Halperin y Beltrn Gambier en: La notificacin en el
procedimiento administrativo, pp. 65 y 66

por la ley expresamente, la existencia de una decisin en determinado sentido

(arts. 10.3, 188).
Finalmente, tenemos la categora de los actos administrativos implcitos son
aquellos comportamientos de los que se deprende una declaracin de
voluntad de un rgano administrativo sin seguir el procedimiento 8 o la forma
regular para su emisin regular o comn. La nueva ley ha acogido esta
modalidad como una forma regular de concluir un procedimiento iniciado por la
peticin graciable del ciudadano9.

8 ESCUIN PALOP, Vicente. El acto administrativo implcito. Cuadernos

Civitas, 1999, p. 13
9 Frente a esta peticin, la autoridad comunica al administrado la calidad
graciable de lo solicitado y es atendido directamente mediante la prestacin
efectiva de lo pedido, salvo disposiciones formal para su aceptacin (art.
112.2).