La restriccin econmica y la democrrica*

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Luiz Carlos Bresser- Pereira

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A partir del lrimo cuarco dd siglo XXel capiralismo llega a constituirse en el

mundo como un sistema global y la democracia se consolida; 10 primero se
revela como la nica alternariva consisrente con el desarrollo econmico; lo
segundo, como la nica alternativa poltica viable para pases industriales. En
esos pases la reforma de la gestin pblica pa$a a ser predominante. 10 que
indica que Wl nuevo Estado comienza a surgir. En este nuevo Estado, no obstante el predominio de la globalizacin, la "restriccin democrtica' (democratic
comtraini) tiene prioridad sobre la restriccin econmica o la de la eficiencia.
Por otro lado, la.democracia avanza en una serie de pases de nivel intermedio
de desarrollo, y all tambin la sustirucin de la administracin pblica burocrtica por la nueva gestin pblica se roma cada vez ms necesaria.
No creo que sea necesario desarrollar aqu Una larga argumentacin para
demostrar que est naciendo un "nuevon Estado. En un mundo en el que la
tecnologa cambia tan rpido, en el que la marcha dd desarrollo econmico
tiende a acelerarse y donde las relaciones econmicas y sociales se hacen cada
vez ms complejas, se supone que las insrituciones polticas deben cambiar. Las
eres instancias polticas que actan en las modernas sociedades capitalistas -la
sociedad civil. el Estado (organizaciones e insticuciones) yel gobierno- deben
asumir nuevas formas, nuevos roles, nuevas maneras de relacionarse entre s, y
de esta manera dar origen a un nuevo ripo de ejercicio democrtico del poder.
Sintetizar mi puma de vista sobre este nuevo ripo de gobierno en eresproposiciones. La primera proposicin es que, aun cuando el Estado coserva los roles
que asumi en d siglo xx en el mbito econmico y social, en un sistema capita-

,I

. Este trabajo

hace referencia a la conferencia

de John L Manion "Una nueva gestin pbli-

ca para un nuevo Estado: liberal, social y republicano",

Traducida dd ingls por Sonia &scovich.

13'

OnaW<l., Canad. 3 de mayo de 2ool.

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POUTICA

'{ GESTIN

L\ RESTRICCIN

PBUCA

Ista crecienrememe ms competivo las exigencias, tar.to econmicas como de

eficiencia, requieren una reforma en la adminisuacin pblica que permita su
evolucin hacia una verdadera gesrin pblica, en la cua1los funcionarios eStatales y las agencias que manejan logren desenvolverse de un modo ms autnomo
en 10 adminisuarivo y de una manera ms responsable en lo poltico,
As, un nuevo Estado comienza a surgir en la medida en que se regui~re con
urgencia que su organizacin se descenrralice y se reduzca el nmero de funcionarios directos (no necesariamente el gasto pbl.ico en relacin con el Producto
Inrerno Bruto -PIB-) conrratando servicios no necesari:amenre propios del Estado con terceros, Una nueva forma de gestin pblica est surgiendo; los filncionarios pblicos se estn renovando a s mismos y estn asumiendo su propia
responsabilidad poltica, rerminando as con la ficcin burocrtica de que ellos
forman parte de un organismo neutral que obedece a los polticos elegidos,!
No slo el capitalismo ha resultado victorioso en el siglo xx, rambin la
democracia lo ha sido. En ese siglo, por primera vez, rodos los pases desarrollados y un nmero creciente de paises en desarrollo han sido capaces de satisfacet.!os-:equi&H:os mnimos pa-ra ser--considerados- una -democrada;- o una
poliarquia. 2 As, mi segunda proposicin es que tras la resrriccin o exigencia
de naturaleza econmica existe una de naturaleza democrtica -por el hecho de
que las principales decisiones son tomadas polticamente-, y que si bien se
dar un permanente intercambio entre ambos tipos de restriccin, la democrtica ser la que te~dr prioridad sobre la econmica.
Mi rercel<!:_ET_J?P_oi<;iqI?,~:s_q1..!e
d~:t:rsdeJaresr.riccin econmica y democrtica existe una de naturaleza moral; no se trata de una exigencia nueva, pero
adquiere un carcter estratgico en la moderna democracia. En los regmenes
J Existe hoy en da, abundante Jiter:uura sobre Ja ~reforma de la g~in pbJic.a" que yo,
originalmente, denorrun "'reforma gerencial" (Bresser-Pereira, 1996, 1998). Por Otro lado, este
nuevo mbito ha pasado a llamarse "'nueva gescin pbJica" - NPM-(New Public Managernem).
Dado que este nuevo enfoque nac..i en Inglaterra, en los aos dd gobierno Thatcher. el NPM a
menudo se confunde con las reformas conservadoras y
neolibeIa1es que se iniciaron en J.. dcada
de 1980, Aunque esa es una Jecru1.lposible, ms an si se considera que panicularmente en
Nuev:1 Zelanda la reforma asumi una orienracin ul[ralj~ra1, en Ja reforma brasilea (I9951998), :n Ja cual yo estUve invoJucrado, yen los escritos que tengo sobre el rema siempre he
considerado la reforma de Ja gestin pbJica como una parte de la agenda progresista.
2 Roben MJ (I971:2-8) acu la expresin "poliarqua" (polyard'J) para denocar un concepto de democracia contextuada en d ~mundo
real" y no una de tipo ideaL Define ocho re1.juisO$para que exista una poJiarqua, los que se pueden resumir diciendo que esta constituye un
igimen poltico que asegura el gobierno de!a ley, la libertad de expresin y
el derec.ho a elegir y
ser elegido por vo(Q universal en ellXciones libres y
regulares.

autOrirarios

ECON6MIC.'!'.

en los que se reform

Lo'- DEMOCRTICJ\

la administracin

pblica

cica se produc~ una ccncradiccin, intrnseca. Al mismo

moral, no se les da
masw
b ~ o' erar ~. un rol estratO'lCO
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re como para defender los derechos republicanos.
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elo, que de f]l no como social-liberal Y republicano,

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de corte buroc~-

tiempo que,se le;, ~Ig~

la autQnOffila su~,clen ,
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que esta

la capacidad que ren.

an los funcor.arios estarales para defender el patrimonio contra el peh~ro de

~u apropiacin por los intereses privados se incremenrar slo en la medIda en
que aumenre su auronoma de decisin.
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~l requerimiento de una organizacin esratal ms efiCleme y de un s,lstema
," demoe "' t ico Proviene tanto
del interior, como del extenor del
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Estado nacin. Del inrerior en la medIda en que ffiucnas demo:racIa5' a~anz~

y los ciudadanos, en el contexto de la sociedad civil, se van hacrendo mas aCH~os y exigentes. Las presiones del exterior se relacionan c~n el,hecho de que la
a compenr mas durameme y -a
g1c
o
' bollZaClOn fuerza a las em p resas de necrocios
requerir de los gobiernos un apoyo para enfrentar esta competencIa.'1 Y que lOS
pases desarrollados presionan a los menos desarrollados para que adopten el
rgimen democrtico.
,
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En este proceso, la globalizacin hace a los ,paises m~" I.nterdepen~emes, pero
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"

1 Estado nacin contina siendo la fuente del poder poimco necesarIO para ~rgalos intereses de cada sociedad espefica. Los derechos ciuda~os slo exIsten
con d Estado nacin. En verdad, en la medida en que en el sIstema ~loballos
esta o.s apoyan sus tes p ectiVdS em p resas en la competencia imernaClonal, ese
'"
sistema se torna econmicameme mucho ms es~tgi~o ~u~ an~es.
~'",
En el pasado, la sociedad se organiz en tnb~S, clU~a~es .t..srado, teuao~
-..
imperios. Desde los tiempos modernos, se organIza pnnclpalmeme en oacl.ones, Estado O Paises Cada Estado nacin es formado por el Estado y la SOC1e~
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dad civil; esta ltima implica un conjunto de ciudadanos que actu~ =~ la
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fue r"," dd apar ara estatal Lo hacen investidos del poder denvado ya sea

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de la ofO'anizacin, de los conocimientOs o de la nqueza. En cada Estado nacin en~ontramos a ambos: la sociedad civil y el Estado,.
. ,
El Estado est formado por un aparato central y por lllStltUClones e~tar~les
y adems por un sistema legal; y est ,encabe~,ado por el gobierno. ~as !nstlt~~
crerecnos y obh
Clanes,
comen zando pOt la ConsticucIn nacIOnal, definen los
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gaciones de los ciudadanos, es decir, las reglas del juego ~oclal. ,
En un modelo burocrtico simple, los polticos de 10,snIveles n;as altoS conStlel oob ierno miencras que los funcionarios pblIcos rendran a su cargo la
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, delo nunca fue rep resemativo d e 1a re aI1d a ,y
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de 'Est <i." ct' o Este mo
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lo es menos aun cuando

se trata del nuevo Esudo,

En el nuevo Estado que esta

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16

POLTIO\

y GESTIN PBLICA

emergiendo, los poliricos elegidos y los funcionarios pblicos de ms aIw nivel

estn involucrados en d gobierno y en la administracin pblica -eso es, coman las
decisiones polticas principales- y se encargan de la implememacin eficieme de
las decisiones cornadas. En lugar de hablar de "administracin pblica", concepro
que denota una natUraleza burocrtica y una tendencia a concentrarse en la efecrividad del poder escaral,hoy da hablamos de "gestin pblica", concepto que supone la efecrividad estatal y busca la eficiencia del Escado.
Los ciudadanos continan derivando sus derechos ciudadanos del Estado
nacin. Sus derechos civiles slo sern garantizados en la medida en que las
instiruciones estarales sostengan esos derechos. Sus derechos sociales estarn
mejor .protegidos en la medida en que la organizacin estatal sea capaz de recaudar impuestos y de asegurar los servicios de salud, educacin bsica y un
ingreso minimo para todos. Sus derechos polticos se harn valer slo en la
medida en que las instituciones del Estado nacin aseguren un gobierno ms
representativo, ms participativo y ms responsable.
Finalmente, sus derechos republicanos -esto es, aquellos derechos que se
relacio~aJl ~on la proteccin d~L~arrimoni()P!b~cosern ga,ranrizados slo
en- la medida en que las instituciones estatales competentes se combinen con
las virtudes republicanas requeridas por el gobierno.
En el presente documento analizo brevemente, en la primera seccin, las
formas histricas del Estado; en la segunda, discuto el surgimiento de la democracia en el siglo XX;en la tercera, examino los avances de la nueva gestin pblica
no obstante la persistencia de la administracin burocrtica; en la cuarta, busco
definid'ascataei'isticas-del nevo Estado sociaI1i"her'aldaexigenaa o restriccin
democrtica es el tema de la quinta seccin; la exigencia moral, de la sexta. En la
ltima seccin discuto las caractersticas del nuevo servidor pblico que se hace
necesario en el nuevo Estado social liberal y republicano que est surgiendo.
Adoptar una perspectiva al mismo tiempo histrica y normativa. En un
tema como este ..,.lareforma del Estado, la democracia-, es imposible no ser
normativo. La nueva gestin pblica es normalmente identificada con el pensamiento neoliberal. No es el caso aqu1. Adoptar el mismo abordaje terico
que utilic en la prctica, en la reforma de la gestin pblica en el Brasil entre
1995 y 1998, social democttica o sncialliberal.3 .
3 Fui minisuo de la Admi.nisuacin Pblica y
de la Reforma del Estado en d Brasil durante
el gobierno de Cardoso, entre 1995 y 1998. La reforma de la gestin pblica iniciada con d Plan
Director de la Reforma dd Apararo del Estado (1995) continu siendo implementada despus
de que retorn a la vida acadmica.

LA RESTRICCIN

Las firmas

ECONMICA Y LA DEMOCRTICA

17

histricas del Estado

Conceptos tales como "Estado nacin", "sociedad civil", "Estado", "gobierno"

y "gestin pblica" pertenecen al mbito polrico de la sociedad, mientras que

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conceptos como "mercado", "empresas de negocios" y "consumidores" percenecen al mbito econmico. Ambas esferas estn naturalmenre interre1acionadas, pero es imporrante hacer la distincin cuando uno intenta identificar cules son las caractersticas que definen tanto el nuevo Estado como la nueva
gestin pblica que emerge.
Dichas caractersticaS tendrn una naturaleza esencialmente poltica en la
medida en que son el resultado de conflictOs y compromisos en los que las
personas se involucran a diario. Esas caractersticas abarcan decisiones que los
ciudadanos toman en el mbito de la sociedad civil y, en ltimo trmino, decisiones que tOman los Funcionarios pblicos de alto nivel en el mbito del Estado propiamente tal, decisiones que generan o reforman instituciones, que organizan el aparato del Estado y que dan forma a la adminisrracin pblica. Sin
embargo, entre dichas caractersticas encontraremos una -la eficiencia- que
ocupa un lugar central en el razonamientO econmico y, por tanto, juega un
rol Fundamental en el nuevo Estado y en la nueva gestin pblica.
La poltica es el arte de lograr legitimidad y de gobernar el Estado por
medio del uso de argumentos, persuasin y compromisos en lugar de hacerla a
travs del uso de la fuerza. Mientras en el mercado productores y consumidores intentan maximizar sus intereses, en la poltica. ms all de los intereses,
tambin es necesario considerar valores. En los mercados existen mecanismos
de competencia casi automticos que asignan recursos y distribuyen beneficios
con relativa eficiencia. En la esfera poltica, en cambio, nada es automtico ni
nada constituye una cosa dada: todo sucede a travs de decisiones que no son
"necesarias" en la medida en que implican opciones, responden a determinados intereses o hacen referencia a principios morales; y en un rgimen democrtico hay que agregar las manifestaciones de la ciudadana que dan origen al
debate pblico.
La transicin histrica desde la sociedad tradicional a la sociedad moderna,
desde la economa precapitalisra a la capitalista, tUvo lugar tanto-en los mbitos econmico como poltico y, ms ampliamente, en el mbito social. Las
ibus se transformaron en imperios o en ciudades Estado; ms tarde las ciudades Estado y los feudos se transformaron en modernos estados nacin. En el
interior de cada sociedad, los regmenes polticos cambiaron, a menudo de una
manera cclica, desde formas ms autoritarias hacia formas ms democrticas

""-1.

18

POLTICA Y GESTIN PUBLICA

LA RESTRICCIN

de gobierno, desde la monarqua a la repblica, desde la arisrocracia hacia la

oligarqua. Con el nacimiemo del capitalismo y de [os estados nacin, el cambio poHtico se hizo ms relevanre. Se orienr hacia ia racionalizacin, de acuer~
do con lo que sosriene Weber, o hacia un desarrollo Doltico- v econmico
autosustentable. El capitalismo y la democracia, no obs;ante las ~ontradicciones y la injusticia que [os caracterizan, probaron ser aurcsustemables y capaces
de generar su propio y continuo mejoramiento.
Slo puedo hablar de un nuevo Esrado si lo comparo con uno antiguo. El
Estado nace con 'un carcter auwritario y patrimonial en los siglos XVIyXVI1:se
trataba del Estado absolutO en el contextO de la monarqua absolura. En el
siglo XIX,se transforma en un Estado liberal y burocrtico: el Estado liberal
impo,ne el gobierno. de la ley Y asegura la competencia entre las empresas comer~lales, pero ~Dnrma siendo aut.oritario dado que ni los pobres ni las muje~
res tienen derecno a voto.4 En el sIglo xx, el Estado cambia sucesivamenre a
liberaldemocrtico y luego a Estado socialdemocrtico (o Estado benefactor),
pero conserva su carcter burocrtico. Actualmente, e! nuevo Estado empieza a
transformarse en un Estado socio liberal y g~rencial.
CUADRO 1. Tipologa
Institw:iones
Estado

h~trica

matales

absoluto

Estado

liberal

E3tado

liberal

Esrndo

5ociaJ---democrtit6

Estado

social

dernoCr.ltico
liberal

(benefactor)

(democrtico)

d~ las formas

de Estado

J t:k g~stin estatal

Gestin estatal
Administracin patrimoniai
Adminisuacin
pblica de carCter burocrtico
Administracin pbJica de carCter burocrtico
AdiriFriiSriaillripbITCa deCarcrer burocrcico
Administracin

pbJica gerencial

Cuando digo "Estado absoluro", "Estado liberal", "Estado liberal democrtico", "Estado social democrtico" y UEstado social liberal", el adjetivo se refiere
en cada caso a la naruraleza bsica de las instituciones de! Estado o del rgimen
po.ltico. Cuando digo "patrimonial", "bUTOCrcico"y "gerencial", me estoy refinendo a la manera en que son administradas las organizaciones del Estado.
,,~ Como. ~asin.$ti~uciones estatales cambian a travs de la hisroria, se supone
que tambIen cambian la organizacin del Estado,y la gestin pblica. En lugar
de "E~tado" ~~dra decir "sistema polrico", pero el rgimen poltico incluye a
la socJedad CIVJI.Podra decir, tambin, "gobierno", pero como en la tradicin

4
Cabe. observar que eswy utilizando la palabra "liberal" en el semido europeo y br~i1efo, no
en la acepcn noneamericana, en la c~ai liberal se asimila a progresista, casi socialdemcrata.

ECONOMICA

y u. DEMOCRATiC\

19

angloamericana a menudo se ignora el Estado y cuando se habla de gobierno se

hace referencia al proceso de gobernar, ai grupo de polticos y funcionarios de
alto nivel que en la cspide del Estado juegan ese rol, y adems a las instiwciones y a ia organiz:J.cin de! Estado, entonces prefiero reservar dicha palabra
para designar slo los dos primeros significados.
Con e! surgimiento dd Estado absoluto, se plantea el problema de la separacin de los mbitOS pblico y privado. El Estado liberal "resuelve" dicho
problema a travs de las revoluciones constitUcional y liberal (las revoluciones
americana y francesa), y a travs de la reforma del servicio pblico. Con las
revoluciones mencionadas se establece e! gobierno de la ley; con la reforma del
servicio pblico la administracin pblica de carcter burocrtico reemplaza a
la adminisrracin patrimonial. Pero el rgimen polrico contina siendo autoritario.
El Esrado liberal democrtico, que surge a comienzos del siglo xx, cuando,
el derecho se torna universal en los pases mas avanzados, supera el autoritarismo, pero deja planteado el problema de la justicia social.
A partir de mediados del siglo xx, el Estado social democrtico imenta dar
una respuesta a las cuestiones de los derechos sociales y de la igualdad de oporrunidades, pero, al realizar directamente servicios que no son exclusivos de! Estado
en vez de simplemenre B.nanciarlos, se demuestra ineficiente en un mundo donde alcanzar la eficiencia econmica se rransforma en una presin crecienre. El
Estado social liberal que est surgiendo como una respuesra poltica a la ola
neoliberal- radical de las decdas de 1980 y 1990, mantiene su compromiso con
la justicia social pero al mismo tiempo proporciona una respuesta a la ineficiencia
de los servicios sociales y cientficos requeridos por la sociedad.
Resulta importante observar que estas formas de rgimen poltico no deben
ser consideradas como estadios que han sido necesarios y bien definidos en el
desarrollo poltico de todos los pases democrticos. Tampoco significa que
cada rgimen poltico o forma de Estado resuelva necesariamenre los proble.
mas planteados por la forma anterior. Constituyen una simple manera de
comprender cmo el ejercicio del poder evoluciona a travs del tiempo, considerando como parmetros los pases de Europa occidenral como Fr~cia e Inglaterra , tan diferentes entre s pero al mismo tiempo con tantos rasgos en comn-,
Obviamente, los problemas planreados por la forma anterior de ejercicio del
poder no fueron necesariamenre resueltos por la' forma que le sucedi, pero al
menos fueron encarados y conrenidos.

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20

POUTICA y GESTIN PBLICA

El surgimiento de la democracia
Cuando me refiero a un nuevo Estado, estOy pensando en el proceso a travs

del cual este conjunto de instiruciones evoluciona en cada Estado nacin. Estoy pensando en el proceso de fecundacin cruzada a travs del cual las instituciones creadas en un pais son importadas y adaptadas por otros pases, desde el
tiempo en el que los griegos y los romanos esrablecieron sus repblicas. Estoy
pensando en guerras y revoluciones que obstaculizaron o hicieron avanzar el
desarrollo econmico y poltico. EstOy pensando en el progreso tecnolgico y
en las-transformaciones econmicas que, en conjunto con el desarrollo poltico, dieron lugar al surgimiento del capitalismo y, ms tarde, de la democracia,
y con ello permitieron un desarrollo poltico y econmico sostenido y con
capacidad de autosuperarse.
Otra forma de visualizar este proceso histrico -si comenzamos con la repblica griega- es considerado como un proceso de transicin desde la ciudad
Estado hasta el Estado moderno ms amplio, desde la civitas a la sociedad civiL
En--an-pFimeF- momento,-en-!a'repblicagriega-,una: pequea comunidad de
ciudadanos de la ciudad Estado, la civitas, constituye en s misma el gobierno
sin que exista la intermediacin de: un aparato del Estado; en un segundo momento, con el capitalismo, emerge el moderno y amplio Estado nacin, que es
conducido por una elite poltica y econmica, pero en el cual se mantiene el
carcter aurorira.r:io en el ejercicio del poder; finalmente, en un tercer momento. s!l~g~ .~~..Q.c:!!19I:X~ci~h enJ;lJn.(d.jda~e_R.qut:.un~gran.soJ:iedad.ciYiLrecmplaza

a la civitas.
.En la repblica griega, los ciudadanos se encargaban directamente del gobierno. Ahora los ciudadanos, actuando como individuos privados, toman la
defensa de sus intereses tambin privados, mientras se contrata a polticos profesionales y a burcratas para constituir la organizacin estatal y hacersecargo
del gobierno. Esto no significa que releguen la poltica a un segundo plano. Por
el conrrario, en la medida en que se organizan y debaten en el seno de la sociedad civil, llegan a tener una influencia poltica crecienre.
El aumento de la cantidad de personas que participan en las instancias
polricas involucra untrat off Cuando el nme;o de personas aumenta, pierden terreno los clsicos valores republicanos que se expresan a rravs de una
participacin plena en la vida poltica. Los ciudadanos griegos y los romanos
eran tambin soldados y sus ingresos provenan principalmente del Estado. En
contraste, los ciudadanos de la sociedad capitalisra moderna obtienen sus ingresos de actividades privadas, y pueden contratar funcionarios para que des-

LA.RESTRICCIN

ECONOMICA

y lA DEMOCRTICA

21

empeen los roles poltico y militar con los impuestOs que pagan. Ha comenzado la separacin entre lo pblico y lo privado.
La evolucin fue "mala" porque signific que la civitas -la comunidad de
ciudadanos- perdiera su significacin poltica, y que la poltica tendiera a transformarse en un monopolio de la clase de los funcionarios aristcratas y burcratas. Fue "buena" porque represent d fin dd patrimonialismo, estO es, de la
mezcla del pacrimonio pblico y privado.
Con d surgimiento ddEstado liberal fueron protegidos los derechos civiles, se estableci el gobierno de la ley, pero se estaba lejos de la democracia, y
ms lejos aun de la justicia social. Sin embargo, la semilla de la democratizacin se encuentra all, en la medida en que el capitalismo se consolida como
modo dominante de produccin y el poder deja de tener ~n origen divino. La
civitasya no existe, pero, como una especie de trueque, la sociedad civil emerge
gradualmente para reemplazarla.
Por un lado, el surgimienro del capitalismo cambia esencialmente la manera en que se produce la apropiacin de la plusvala. Dicha apropiacin deja de
depender del control del Estado para depender crecientemenre de la realizacin de la ganancia en el mercado: los regmenes autoritarios dejan de ser una
condicin de supervivencia para las clases gobernantes.
Por otro lado, en el siglo XVII,cuando Hobbes formula la idea revolucionaria del contratO social, la legitimacin divina de las reglas polticas sufre su
mayor retroceso. Despus de Hobbes, Ladre, Hume, Volraire, Rousseau y Kanc,
la ideologa que le otorga poder de origen divino al monarca perder credibilidad. El contrato social, originalmente encendido slo como la enajenacin del
poder de la monarqua, ser entendido luego como la delegacin del poder en
manos de los gobernantes polticos. El que delegaba ese poder era una nueva
enridad poltica que surga: el pueblo. Inicialmente esta ser una entidad amorfa
que luego, poco a poco, va adquiriendo forma hasta convertirse gradualmente
en ciudadana y organizarse a s misma como sociedad civil. Ambos hechos
histricos abren la puerta, a fines del siglo XIXy a principios del xx, a la consolidacin de las primeras democracias modernas.
Despus de la Segunda Guerra Mundial, con la derrota de A1~mania, el Japn e Italia, surge una segunda generacin de procesos de consolidacin democrtica. La transicin hacia la democracia en las potencias derrotadas haba
sido postergada en beneficio del nivel de desarrollo econmico. La guerra fue
el resultado de esta postergacin, y de hecho la resolvi.
Una tercera generacin de procesos de consolidacin democrtica tiene lugar en los pases ms avanzados de Amrica Latina. Ntese que hablo de con-

..~

22

POlTiCA

Y GESTI6N

PBLIC\

LA RESTRICCIN

solidacin democrtica, no de cransicin democrtica, y 10hago porque a menudo la [raosicin democrcica es artifial, y ello porque slo est formalmente garantizada por las dices auroritarias locales o es impuesta por pOtencias
exrranjeras. La consolidacin democrrica involucra tanco [a economa como
el tejido social; si no se da en ambas instancias, simplemente no se produce.
Aunque la democracia persista, ser dbil.
Las primeras democracias liberales que sostuvieron los derechos polticos
estaban an en proceso de consol.idacin a principios del siglo;o(; pero se transformaron luego en democracias sociales -partiC'...I1armente en Europa y en Canad-, es decir en democracias en las cuales se supone que el Estado protege
los derechos sociales y promueve el desarrollo econmico. El Estado social
democrrico se transforma en sistema dominante despus de la Segunda Guerra Mundial en los pases desarrollados. Fue ms plenamenre desarrollado en
Europa ocCidental. en Canad y en Australia; permaneci incompleto en los
Esrados Unidos, a pesar de la riqueza existente en ese pas; en Amrica Latina
se est buscando desde hace tiempo pero sin mucho xito dado el bajo nivel de
desarrollO"econmica al-canzadoen~ esraregin~
El adecuado ejercicio del poder y el nivel alcanzado por el desarrollo poltico no estn directamente relacionados con el desarrollo econmico, de manera
calque un pas puede ser muy exitoso en trminos de desarrollo econmico -como
lo son los Estados Unidos- pero puede mostrar retraso en trminos sociales y
poliricosP.Qr ,otrq J<idQ>-eLintem:o

de lograr--q1le--eLniv-eLck,desa-xroilo.-

tUl,el-ejercicio

del poder supere el nivel-de desarrollo econmico, que la poltica se adelante

en. relacin con la economa, es un contL.'1UOdesafo que, todava, pocos paises
han logrado vencer con xito,

La persistencia de la administracin

pblica burocrtica

Este (incompleto) Estado social democrrico es d que

mento "viejo Estado". Mi primer argumento es que
crrico est comenzando a ser reemplazado, no por
ultraliberal como la reciente ola conservadora podra

denomino en este docueste Estado sociaIdemoun Estado neoliberal o

hacemos suponer, sino

por un Estado social liberal. En el siglo XXI, la democracia no ser slo liberal ni
nicamente social democrtica, sino social liberal.
Al afirmar esto, lo que estoy sosteniendo es que mienuas la democracia avance,
d Estado estar ms -y no menos- comprometido con la justicia social o con la

ECON."-'lCA

L'\ DEMOCRTICA

23

equidad; yes por ello que, por priIr.era Vf:2en la historia, el Estado ser responsable
de que la disrribucin de servicios se realice de una manera realmente eficiente.
Es!:o ya est ocurriendo en paises ms avanzados y tambin en el Brasil: la
administracin pblica burocrtica va cambiando gradualmente para transfor~
marse en gestin pblica; los gerentes pblicos, para ser ms eficiemes, deben
ser ms autnomos; esta creciente autonoma tiene como conrrapartida una
mayor responsabilidad poltica; los servidores pblicos de ms alto rango ya no
50n considerados slo como tcnicos que deben ser responsables frence a los
polticos elegidos y empiezan a ser considerados como hombres y mujeres polticos que son direcramente responsables frente a la sociedad.
Qu evidencias de hecho y qu argumenros puedo ofrecer para sostener
esta postura? Este no es el momento para responder esta pregunta. Menciono
apenas que la mejor JUrvey que conozco al respecro -el libro de Pollin y
Bouckaert- es enftica cuando reconoce los avances de la nueva gestin pblica en los pases desarrollados.' Quiero, rodava; enfatizar un hecho: aunque la
nueva gestin pblica avance como una respuesta a la globalizacin y a la de~
mocracia, la administracin pblica burocrtica revela una persistencia extraordinaria. Se supone que el desarrollo poltico debera ser acompaado por cambios en la administracin pblica. Estos cambios ocurren, pero cen un retardo
considerable.
El ejercicio del poder es un proceso dinmico a travs del cual tiene lugar el
desarrollo poltico; y por medio de este ltimo la sociedad civil, el Es-rado y el
gobierno o-rganizan y gestionan la vida pblica, Esto implica que debera existir una correspondencia en los niveles de calidad de las distintas instancias
polticas involucradas en el proceso. La manera en la que las personas se organicen y expresen su voluntad en el espacio pblico -o, en otras paiabr3.S, la
fuerza de la sociedad civi1-, la calidad de las instituciones estatales, la efectividad para reforzar dichas instituciones y la eficiencia del aparato del Estado son
-o deberan ser- variables estrechamente relacionadas. Sin embargo, es necesario reconocer que la administracin pblica burocrtica, aun cuando sea
ineficiente, aun cuando sea incapaz de dar cuenta de la verdadera dimensin y
de la creciente complejidad de los servicios pblicos modernos, :evela una mayor persistencia que la que esta hiptesis habra previsto.
Cuando el rgimen pol1tico cambi desde un sistema autoritario a uno liberal, la organizacin del E.<.tadotambin cambi -y lo hizo a tiempo- desde una
organizacin parrimonial a una burocrtica. Pero cuando, ms tarde, el rgimen
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PoHitt

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(2000).

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y GESTIN PBLICA

poltico se volvi sucesivamenre liberal democrtico y social democrtico, en la

adminisuacin pblica burocrtica casi no se produjo ningn cambio.
En el siglo XIX, la reforma del servicio pblico que cambi la adminisrracin del Estado desde una administracin patrimonial a una administracin
pblica burocrtica, implic un importante desarrollo poltico (y tcnico) que
dio origen a la Sustitucin de la monarqua absolura por el Estado liberal (y
constitucional). En la medida en que se estableci firmemente el gobierno de
la ley y se separ el patrimonio pblico del privado, se hizo necesario un cuerpo profesional de funcionarios. Se trataba de esa burocracia que Max Weber, a
principios del siglo xx, defini y analiz tan agudamenre, tomando como modelo el Estado alemn predemocrtico y casi liberal.
Desde 1930 el Estado liberal democrtico comenz a cambiar hacia uno
social democrtico, pero el cambio del rgimen poltico no trajo consigo un
cambio en la administracin pblica. Esta mantuvo su carcter burocrtico.
De hecho, la transicin desde e! Estado democrtico al social democrtico
condujo a una reafirmacin y a la ampliacin del sistema burocrtico. En
lugaL-.dc-limitarsea.las- acrividades--exdus-tvas. del Estado-,se- comrat a un
nuevo tipo de burcratas y la administracin pblica burocrtica se extendi
a los mbitos social y cientfico. Se extendi tambin a empresas de servicio
pblico y, en cierras casos, incluso a empresas de negocios, aun cuando se
sigui considerando a los empleados de las empresas estatales como funcionarios pblicos. En otras palabras, se ampli radicalmente la definicin de
sefvici~

p!>lj~C?-.:.
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En los estados liberal r liberal democrtico se consideraba como funcionarios pblicos slo a los magistrados, a los fiscales, a los militares, al personal de
la polica, a los recaudadores de impuescos, a los auditores y a los encargados de
disear las polticas. Ellos ejercan exclusivamente funciones del Estado.
En el Estado social ~emocrtico o de bienestar, profesores de educacin
bsica, profesores universitarios, docrotes y enfermeras de hospitales, msicos
de las orquestas sinfnicas, restauradores de museos, trabajadores sociales de
organismos de asistencia, ingenieros y gerentes de empresas pblicas y de transporres, y e! personal de servicio, los empleados y los gerenres de todas esas
organizaciones, ms los que trabajaban en las organizaciones propiamente estatales, todos ellos fueron considerados funcionarios pblicos. Este cambio fue
parricularmenre pronunciado en paises como Ftancia y Alemania. donde las
institUciones social democrticas se desarrollaron coI! mayor fuerza.
Se puede afirmar que el Estado social democrtico fue un gran avance poltico en telacin con e! Estado liberal democrtico. Mientras este lrimo slo

LA RESTRICCION

ECONOMICA

LA DEMOCRTICA

25

garantizaba los derechos civiles, aqul garancizaba, adems, derechos sociales

tales como la educacin bsica, el acceso universal a la salud, un ingreso mnimo para roda el mundo y un sistema universal bsico de pensiones.
Es por eso que cuando comparamos pases como Francia, Alemania y Canad, donde la transicin al Estado social democrtico fue completa, con los
Estados Unidos, podemos confirmar que la distribucin del ingreso es ms
equitativa y que los derechos sociales estn mejot garantizados en [os primeros
pases que en este ltimo. A pesar de la inmensa riqueza que existe en los
Estados Unidos, casi 40 millones de americanos no tienen acceso a la salud;
alrededor del 13% de la poblacin 5e encuenrra bajo la lnea de pobreza, 10 que
contrasta con e! 5% de los paises social democrticos.
Si la calidad de! rgimen poltico -o e! ejercicio democrtico de! poderdebe ser medida por la extensin con la cual proporciona los cuatro bienes
bsicos que se valoran en las sociedades modernas -orden social, libertad, justicia social y bienestar-, parece estar claro que la social democracia constituye
un rgimen poltico superior si se lo compara con la democracia liberal norteamericana que, a pesar del New Deal, no lleg a ser una social democracia.
Pero a menudo se argumenta que, a modo de compensacin por la injusticia,
el sistema econmico norteamericano es ms eficiente que el que existe en el
sistema social democrtico: producira ms riqueza. Tengo profundas dudas
acerca de esta afirmacin. Debera tomarse en cuenta que, desde la Segunda
Guerra Mundial, slo en la ltima dcada la economa norreamericana creci
a tasas mayores respecto de, por ejemplo, las de Francia y AJemania. Sin. e!11bargo, a partir de esta evidencia limitada, algunos idelogos ulrraliberales pretenden confirmar aquello que esencialmente se encierra en sus preconceptos
ideolgicos: la superioridad econmica del Estado liberal en relacin con el
Estado social democrtico. Es vetdad que la excesiva regulacin de los negocios
y del trabajo, en el Esrado social democrtico puede reducir la competencia y
represenrar una influencia negativa para e! pleno empleo. Es justamente por
eso que el Estado de bienestar necesita reformas. Pero, como contrapartida,
hay pocas dudas de que en sociedades ms igualitarias, como lo son las social
democrticas, la cooperacin estimula el trabajo eficiente y -lo que es ms
imporrante- asegura la legitimidad de! gobierno, el cual, consecuentemenre,
no se ve obligado a adoptar polticas populistas, sean estas explcitas o disfrazadas, para asegurarse e! apoyo de la poblacin.

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POUTICA y GESTIN PBUCA

LA RESTRICCiN

ECONM[CA.

y LA.DEMOCR}"TICA

2.7

El nuevo Estado social libera!

En ei caso de los servicios de carcter social o cientfico que el Estado

deba financiar wralmente, el problema es ms complejo. Cmo deben im~

En este documenro mi inters reside en analizar aquellos cambies institucionales que en el rea de la gestin pblica afectan el buen ejercicio del poder
poltico. En la adminisrracin burocrtica la principal Dreocupacin en 10 aue
se refiere a este rema fue el manrenimienro del orden s~cial v ~dela efectividad
administrativa. En el nuevo Estado que hoy emerge su estabidad poltica y su
efectividad ya escn razonablemente garantizadas: la principal preocupacin
poli rica es, ahora, la rcsponsabilizacin (accountability) democrrica y la eficient:ia administrativa.
La responsabiJizacin democrrica es hoy obtenida en las democracias no
solamente dando ms capacidad tcnica a 1:1.$
asesoras de los ParlamentOs. Mis
importante es la complementacin represenrada por Ja actividad de control
social de las organizaciones de la sociedad civil.
En cuanto a la eficiencia administrativa, la reforma en curso significa prin.
clpalmenre extender la eficiencia econmica a los servicios pblicos que el EstadcrfirranttCttJ omayritafiartienre, como 10ssefvicis de educa~-n v salud, conrratndolos con organizaciones pblcas no estarales, lo que per~ite
mantener su carcter pblico. Vimos cmo el Escado social democrtico extendi extraordinariameme el concepto y el mbito del servicio pblico. Sin
embargo, esa extensin prob ser ineEcienre, en la medida en que no condujo
al uso de los medios ms adecuados para lograr los resultados deseados. Garan-

plemenrarse? La tendencia ms saludable es que el Estado contrate los servicios afuera entregndoselo$ a organizaciones sin fines de lucro; en este caso,

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adeGuado~

lo-s.s~p.tiie&p1:elie0S-yaseg':1fal'e~

respeto

a los derechos sociales consriruyen legtimos roles del Estado, pero ello no
significa que el Estado deba proporcionados directamente. Sabemos cun difcil es lograr la eficiencia en el interior del aparato del Estado, que suele estar
ms preocupado por la efectividad del poder estatal.
En el caso de los servicios pblicos de energa y de comunicaciones, el problema est siendo resuelto a travs de la privacizacin de las empresas; esta
polrica, todava, es recomendable slo a condicin de que la actividad no constituya un monopolio natural ni rampoco implique grandes rentas ricardianas.6
Si constiruye monopolio natural, lo que conviene es que permanezcan en manos del Estado, pero que sean gestionadas como si fueran empresas privadas.
6 Es necesario observar que la mayora de las reformas realizadas en los pases en desarrol1o
DOpresentan ~sra condicin, mienrras que en los pases desarrol!ados s. Privarjz.'U las empresas
estarales que son competitivas no consriruye una reforma liberal; privaciz.ar un monopolio nacural, s 10 es.

el coarrol debera realizarse a rravs de contratos de gestin, complemenrados por la estrategia de la competencia administrada y por mecanismos de
control social.
El nuevo Estado social liberal que esd emergiendo es una respuesta al problema. No se trata del Estado ultraliberal con el que suenan la nueva derecha o
los nuevos conservadores. No es un Estado mnimo el que podra garantizar
contratos y derechos de propiedad. Ni siquiera es ms pequeo que el viejo
Estado social democrtico, si medimos el tamao del Estado por la carga
impositiva: es decir, por la relacin entre ingreso y producto interno bruco.
Considerado desde esta perspectiva, el tamao del Estado no tiende a disminuir sino que, por el contrario, tiende a aumentar moderadamenre en la
medida en que los costos en educacin y salud -<lue permanecen bajo responsabilidad del Estado- tienden a incrementarse junto con el costo de los dems
bienes y servicios.
Este nuevo Estado es democrtico. Por qu llamarlo social liberal? Es social porque est comprometido con los derechos sociales. Es liberal porque
cree en el mercado y en la libre competencia ms de lo que 10 hizo el Estado
social democrtico. Permtanme explicar estos dos rasgos.
El Estado wcialliberal es social porque mantiene plenamente el compromiso social adquirido por el Estado social democrtico. Por qu lo hace? No
por razones normativas, sino por la relevancia que le otorga al comporramiento electoral, tal como se hace en los pases desarrollados. Lo que sostengo es
que sus ciudadanos continan esperando y requiriendo del Estado que les proporcione esos servicios sociales casi pblicos. Los ciudadanos pueden ser individualisras, y ciertamente no les gusta pagar impuestos, pero cuentan con el
E.stado como garante de ss derechos sociales.
Por qu lo hacen? Es racional hacerla? No sera preferible pagar menos
impuestos y dejar esas materias para que cada individuo las resuelva, tal como
lo predican los ulrraliberales y los conservadores? Este no es el ~omentO de
hacer una discusin a fondo sobre este tema. Slo quiero hacer hincapi en que
los intentos de eliminar los derechos sociales no han tenido gran apoyo poltico en los pases democrticos. El fracaso del "Contrato con Amrica", que se
proclam c:n la dcada de 1990 en los Estados Unidos, es slo un ejemplo de lo
que estoy diciendo.

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POL!TTCA y GESTION PBLICA

Las personas pueden ser individualisras, pero no lo son tanto como para aceprar
que los bienes y los servicios esenciales -como la educacin, la salud, el ingreso
mnimo yel sistema bsico de pensiones- dependan slo de sus propios ingresos, o
de un sistema de seguro privado.
El debate ideolgico enrre la derecha y la izquierda, entre los progresistas y
los ulrraliberales, seguramenre continuar, pero se acab la ola u1craliberal que
se inici a fines de la dcada de 1970. La alternancia en el poder de las coaliciones polticas de derecha y de izquierda continuar definiendo las democracias,
pero el rerorno hacia la liberal democracia de fines del siglo XIXy principios del
XXest fuera de cuestin.
Si el compromiso de la sociedad con los derechos sociales de las personas se
mantiene en el Estado social liberal, cul es entonces la diferencia enrre esta
forma de Estado y el Estado social democrtico? Fundamentalmente,
la diferencia est dada por el hecho de que el nuevo Estado descansa en el mercado
en la competencia administrada mucho ms que lo que el Estado social demo-
crtico lo ha hecho. Y aun ms que eso, el Estado social liberal cree en la competencia,Ja cu31-no espercihidaco-ffiolo conrrario,de- !a-coeperacin;- el-Estado
social democrtico, en cambio, promueve ms la cooperacin y la planificacin que la competencia.
Esta fe en los mercados y en la competencia se exptesa de dos manera.'). En
primer lugar, en el rechazo a la idea de un Estado productor de bienes y servicios para el mer~ado. El apoyo a la privatizacin de la.')empresas estatales que
son comp~_tit~~Er-,?yi_eg~-juStanlel}t~- 4~__4~~b~q~~n~!~,,-E!LSeg.undolugar, se
expresa en la afirmaci~n..de que actividades que no son necesariamente exclu~idad del Estado, tales como los servicios de carcter social y cientfico, y que
no son esencialmente monoplicas. no tienen por qu ser realizadas directamente por el Estado. Estos servicios deben ser financiados por el Estado pero
pueden ser ejecutados competitivamenre por organizaciones pblicas no estatales o sin fines de lucro.
Voy a analizar brevemence dos puntos. i.a:.')empresas estatales son tpicamente caractersticas del Estado social democrtico. En el Estado social liberal slo
los monopolios naturales y las empresas que proporcionan rentas ricardianas
importantes? concinan siendo estatales. Toda v~ que la competencia sea posible, o que, habiendo rentas, estas puedan ser apropiadas a travs de impuestOs, el
Estado debe quedar fuera. Cuando la competencia es posible pero imperfecta, las
regulaciones pueden constituir un sustitutO parcial de la competencia.
7 Tal es, por ejemplo, el caso de las minas de cobre en ChiJe, que no fueron privarizadas.

LA RESTRICCIN

ECONMICA Y LA DEMOCRATICA

29

As, el proceso privatizador que hemos visto en el mundo a partir de la

dcada de 1980 es una clara manifestacin del surgimienro del Estado social
liberal, aunque haya habido errores y abusos.
Pero la fe en los mercados y la implemenracin de las privatizaciones no significa que el Estado.socialliberal renuncie a sus roles econmicos de corto plazo, tales
como asegurar la estabilidad macroeconmica y garantizar el pleno empleo, o a sus
roles de largo plazo, como es el promover el desarrollo socioeconmico. Contrariamente a lo que esperan los ultraliberales, por ejemplo, la privatizacin no puede
darse juma con la desregulacin. De acuerdo con sus crticos, el Estado social
democrtico sobrerregu1 la economa, lo que abri para algunos la puerca a los
especuladores. De all se deriv la necesidad de la complera desregulacin.
Sin embargo, esta es una perspectiva simplista y errnea. Nada indica que
la regulacin ser realmente reducida. Es cierro que, en algunas instancias, la
regulacin llega a ser excesiva y debe ser contenida. Pero en el nuevo Estado
que est surgiendo, la tendencia general conrinuar siendo de ms -y no de
menos- regulacin, por el simple hecho de que la concentracin de los negocios tiende a producir mercados donde se limita la comperencia.. Y, principalmente, porque los avances cientficos y tecnolgicos y los problemas sociales y
econmicos se hacen cada ve:zms complejos, de manera tal que el mercado
por s solo es incapaz de ofrecer respuestas adecuadas alos nuevos desafos. Los
ciudadanos requieren regulaciones para proteger su salud, el medio ambiente,
el patrimonio pblico, y asegurar que se d efectivamente la competencia. El
adecuado ejercicio del poder requiere de instituciones que tengan ms y mejor
cobertura, lo que implica en todo caso ms -y no menos- regulacin.
Una segunda razn por la cual el Estado emergente no es slo social sino
tambin liberal se relaciona con la manera de implementar los servicios pblicos: el nuevo Estado tiende crecientemente a externalizar los servicios sociales
y cientficos. Y ello est sucediendo por tres razones. En primer lugar, porque
la presin por la eficiencia, o por la reduccin de costos, se vuelve cada vez
mayor, en la medida en que los servicios tambin se hacen cada ve:zms amplios. En segundo lugar, porque la exigencia de responsabilidad poltica tambin crece proporcionalmente.
Y en tercer lugar porque es extremadamente
difcil lograr la eficiencia cuando es el Estado el que proporciona directamente
los servicios; se vuelve ms fcil conseguida cuando el servicio es conrratado
con organizaciones sin fines de lucro que compiten entre ellas. Por esta ltima
razn, en el nuevo Estado que est surgiendo slo aquellas actividades que por
su propia naturaleza son exclusivas del Estado, y por ello son monoplicas,
permanecern dentro del aparato del Estado.

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In~lus~ en eStas acrividades, la reforma de la gestin pblica intenta lograr

la eficlencla, pero hay conciencia de las restricciones involucradas. La estrategia gerencia! es la de desarrollar alguna forma de concraw de gestin donde se
definan pianes esrratgicos e indicadores de ejecucin. Pero no resulta fcil
definir con claridad y precisin dichos indicadores. Por eso, si la acrividad no
involucra el poder del Esrado, la competencia administrada resulta una mane~a ~ucho ms eficiente de lograr la responsabilidad polrica y la eficiencia. Los
mdlCadores surgen naturalmenre de la comparacin emre agencias que realizan el mismo servicio social.
LAs democracias avanzadas estn, cada v~ ms, contratando afuera, con
organizaciones competitivas pero sin fines de lucro, la implemenracin de los
servicios sociales y cientficos. Los servicios resulran ms eficientes y los ciudadanos tendrn ms opciones para elegir. En el pasado recienre se' rom conciencia de que contratar con empresas comerciales ciertos servicios resultaba
ms eficience que su realizacin directa por el Estado. Es el caso de servicios
rlacionados con la construccin, el transporte, el procesamiento de datos las
comunica::;iMes-~y1-a.alimemaGin. Desde-k"dGada- de 1990 el Estado ~st
externalizando crecientemente los servicios sociales y cientifico:, dado que evidentemente resulta ms eficiente que hacerse cargo directamente de su realizaci~, ~er~, en vez de contratar empresas privadas, contrata organizaciones de
servIcIo sm fin lucrativo, pblicas no estatales.
Competen.ci~. no significa. necesariamente mercados y, con mayor seguridad ~un.~o~lg~ifi~?- !l~~esar1amente lucro. Podemos tener universidades escuelas, hospitales, museos, orquestas. qu~ compitan no por la ganancia, -c~mo
lo hacen las empresas comerciales, sino por la excelencia, por el reconocimiento.' por la evaluacin positiva de los experros. de sus pares y de ios ciudadanosclIentes. En los Estados Unidos hace mucho, y ms recientemente en Gran
Bretaa, las universidades, por ejemplo, estan siendo esencialmente controladas por esa va.
Cuando los ciudadanos se nuclean en el mbito de la sociedad civil, a travs
de organizaciones pblicas no estatales de accin poltica (ONG), o en comits
ciudadanos, con el fin de controlar a las agencias estatales, estn haciendo efectiva una de las formas principales de responsabiliiacin: el conerol social. Cuando
se establecen c~ntraros de gestin y se definen indicadores de rendimienro, hay
concrol. ~erenclal en el ~,tricto sentido de la expresin. Cuando es posible la
evaluaclOn y la comparacron, hay competencia administrada. Por ltimo, cuando
los evaluado res son los propios consumidores, podemos hablar de casi mercado. Cualquiera sea la forma de competencia, esta funciona para lograr mejor

LA.RESTRICCIN

ECONMICA

Y LA DEMOCRTICA

SI

calidad y mayor eficiencia en os servicios. Competencia en la gestin generalmente involucra contratacin. Los contratOs pueden asumir formas diferentes;
pueden ser explciros o implciros. Pero siempre requieren transparencia y algn tipo de evaluacin, ya sea por los usuarios, los pares o los expertos. Los
polticos y los funcionarios pblicos de ms alre nivel, encargados de tomar las
decisiones relacionadas con la asignacin del dinero pblico para financiar aque~
Uosservicios, deben tener tanta responsabilidad poltica como la que tienen las
instituciones que reciben ese dinero.
Es imporrante destacar que la externalizacin y la competencia administrada conducen a que las organizaciones que proporcionan los servicios sean ms
autnomas -esto significa, menos controladas a rravs de procedimientos burocrticos- y por ello sus resultados son ms eficiemes. Adems, pasan a ser
ms responsables frente a la sociedad civil, que es en definitiva la que las financia a travs del pago de impuestos. Ms responsables porque la competencia
adminisrrada resulta un poderoso sistema de conrrol: los indicadores de rendimienro yel sistema de incentivos surgen de la propia competencia, de la comparacin del rendimiento entre las organizaciones que compiten, en lugar de
ser establecidos arbitrariamente. Ms responsables tambin porque cuando los
servicios son proporcionados por agencias autnomas, organizaciones sin fines
de lucro o comits, es el comrol social el que se fortalece.
Por qu razones el Esrado social liberal externaliza servicios de carieter
social y cientfico, y entrega su ejecucin a organizaciones sin fines de lucro?
Esencialmente 10 hace porque. en el caso de la salud y de la educacin, la
ausencia de lucro es la que permite tratar adecuadamente esos temas que resultan tan delicados y cruciales porque comprometen derechos humanos bsicos.
Las empresas de negocio estn hechas para competir por la ganancia. mienrras
que las organizaciones sin fines de lucro -o, como prefiero denominarlas, organizaciones de servicio pblicas no estarales- son las ms adecuadas para competir por la excelencia y el reconocimienro. Y en las reas cientfica y social esre
tipo de competencia realmente importa.
Las organizaciones sin fines de lucro, aun cuando estn reguladas por el
derecho privado y no por el derecho pblico, son pblicas porqu~ estn directamente orienradas hacia el inters social. Lo son, adems, porque no dependen del clsico principio liberal que es el que legitima a las empresas de negocios: "si cada uno defiende sus propios intereses, la competencia en el mercado
auromticamente garanrizar el inters social". Este es un principio crucial
para comprender el rolde la competencia econmica en el capitalismo, pero es
inadecuado en los casos en que los .mercados son imperfectos; y aun ms in-

~""l
32

y GESTIN PBUCA

L-\ RESTRlCCIN

adecuado cuando el crirerio de comperencia no es primariamente econmico.

La legitimidad de las organizaciones de trabajo que funcionan en los mbitos
de las actividades sociales y cientficas proviene del nivel de compromiso que
rengan con dererminados valores: humanos y sociales.

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La restriccin

econmica

y la democrtica

La reforma de la gestin pblica ha resultado exitOsa en las democracias ms

avanzadas; y va por buen camino en algunas democracias nuevas.8 En las primeras, la democracia ha facilitado, probablemente, la introduccin de las nuevas ideas; mientras que en las democracias nuevas la reforma de la gestin
pblica ha sido parte dd proceso de consolidacin democrca.
Las sociedades modernas buscan la eficiencia administrativa y el ejercicio
democrtico del poder, pero el conocimiento convencional plantea que estos
conceptOs son contradictorios; considera que debera existir una compensacin entre ambos, si no en las viejas derriocracias,probablemence
s en las nuevas. Esa es una falsa compensacin. La reforma de la gestin pblica es una
reforma instirucional, involucra el establecimiento de un conjunto de nuevas
instituciones, que presuponen la existencia de la democracia; y, en la medida
en que avanzan y se hacen realidad, dichas instituciones, a su vez, contribuyen
al perfeccionamiento del rgimen democrtico.
La-,ef",ma--ddagestin
>blica-persgY~elincremenro
de la-calidad y la
eficiencia de los servicios pblicos. Los servidores, cientficos polticos y cons.ultores que trabajan en este campo tienden a suponer que esto significa dotar
a la rganizacin del Estado de una perfeccionada racionalidad; y a partir de
esta idea concluyen que, al elegir opciones, los funcionarios deberan urilizar el
criterio econmico o de eficiencia como el parmecro de referencia principal.
Este enfoque es equivocado en trminos de la prctica existente en las democracias modernas. La racionalidad instrumental -y el subsiguiente criterio
econmico- son, sin duda, importantes; pero en un sistema democrtico hay
un criterio previo y de mayor peso: la exigencia. o, ms preci5amente, la restriccin democrtica.
Los economistas a menudo utilizan la palabra "restriccin" (comtTain~ para
indicar las limjracione.s que deben enfrentar quienes disean las politicas pblicas.
8 Mas all dd Brasil, Chile avanz en la reforma de la g~in
ron, recienremente, algunos indicios en la misma direccin.

pblica. En Mxico aparecie-

ECONMICA

y U\ DEMOCRTICA

33

Existe, por ejemplo, una limitacin presupuestaria, otra del equilibrio en la balanza
de pagos en cuenca corrienre. Entiendo que, del mismo modo, existen restricciones
polricas, , ya que tenemos como presupuesro eLrgimen democrrico, podemos
decir que existen restricciones democrticas.
La exigencia de eficiencia parecera ser, siempre, la nica relevante. La lgica de un uso ms "racional" o econmico de los recursos, que llega a ser la
lgica dominante con el surgimiento del capitalismo, asume un rol fundamental en el mundo de hoy. El proceso de globalizacin, que caracteriz a los ltimos aos del siglo xx, impone a los pases y a las empresas un grado tal de
competencia como nunca antes se haba conocido; y ello impone a los estados
unos estndares de eficiencia tampoco antes imaginados.
Todava hoy vivimos, principalmente en Europa y en las Amricas, en sistemas democrticos. Esta fue la gran conquista del siglo xx. Ahora, en un rgimen democrtico la restriccin econmica no puede ser soberana.
Continuar siendo de gran importancia, pero quin tiene el monopolio de
la razn, cul es el criterio para afirmar que una poltica pblica es ms o
menos racional? Si no existen cenezas respecto de temas sencillos, qu decir de
problemas tan complejos como aquellos que las polricas pblicas buscan resolver. Por eso, y porque la propia definicin de democracia lo exige, la restriccin democrrica deber prevalecer roda vez que el hito lo constituye la accin
colectiva a travs del Estado. No es suficiente que las decisiones sean "racionales"> es decir, que implique~ elegir los medios ms adecuados para lograr los
fmes deseados. Las decisiones tambin deben .>erdemocrticas, lo que significa
que deE~!!Jespo;~~--~ l~~.requerimienros reales de los elecreres.
A cada tipo de restriccin corresponde una lgica diferente. Mienrras que
la racionalidad instrumental domina en lo que respecta a las exigencias econmicas, el debate pblico y la construccin de consensos constituyen los
elementos ili~-';;-~~do se trata de las exigencias polticas. Los funcionarios
pblicos, los economistas y los hombres de negocios a menudo descuidan o
comprenden mallas resrricciones polticas. Suponen, generalmente, que la
restriccin econmica es la nica legtima, porque la perciben como la pers~
pectiva "racional" para remar decisiones. De esta manera, entienden la influencia poltica sobre las decisiones pblicas, no como una exigencia o una
restriccin, sino como un obstculo. De acuerdo con esta perspectiva, los
polticos siempre sern "populistas", atentos slo a sus propios intereses. En
lugar de actuar de acuerdo con 10 que es "racional", siempre estarn rindiendo pleitesa a electores mal informados, mientras responden a las presiones
de los grupos de inters.

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34

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POLITICA '! GESTION rOBLlCA

A menudo la restriccin democrtica se conFunde con las formas popdisr"s

de resolver los conflictos. Si bien es cierro que esta perspectiva tiene su fundamento, conriene un sesgo elirista y amidemocrtico. Si escogemos la democracia como el mejor ca'nino para alcanzar, colectivamente, nuestros objetivos
polticos -orden, liberrad, justicia y bienesrar-, lo primero que debemos hacer
es entender adecuadamente las reglas de juego. Ahora bien, la primera regla dd
juego en un sistema democrtico es que los ciudadanos, los electores, rienen la
ltima palabra. La razn puede, y de hecho es utilizada, pero para argumentar
una. determinada decisin. No para decidir. As, en un rgimen democrtico
las reformas slo avanzarn en la medida en que tengan el apoyo de la socie~
dad, de la ciudada.'1a con el poder que le da su derecho de voto.
Qu~zs esta dificultad para comprender la restriccin democrtica sea el
resultado del carcter que ha tenido la democracia en su historia reciente. Aun
cuando podemos hablar de democracia griega, ella constiruy un rgimen politico emeramente distinto de lo que hoy comprendemos como rgimen democrtico.
derecho universal a elegir y ser elegido es un fenmeno de! siglo
xx, ~e la mIsma manera que el respero a los derechos civiles -de libertad y
propledad- lleg a ser dominante en el siglo XIX.La guerra y el genocidio
marcaron el slg10 xx, pero, casi como una compensacin, tambin fue el siglo
de la democracia.
La restriccin poltica precede a la eco.~mica, hasta el limite de que tanto
l-agestin como. el mercado slo pueden funcionar adecuadameme si las instit~lnefaerEStadrg;nQ~ai1-eI-derecEo-aTa-:_p_ropl-edad y la vigencia de los
cantratos. Cua~1_o_~!_~~_gime~
p:oHtico~~_d~m?crtico, la restriccin de orden
poli~ica adq~iere un car4~~~r.~ec!;r.{O,-des4d_~rF~1?~~~~~~~~_queconstituye la
~~.!1t~ ~~~g5=Jg!~e:)~g~~iT!1i~d.
En la perspectiva platnica, la legitimidad pod.la o.f1?lnarse s~lo ~n.la razn. En regmenes aUtoritarios ms realistas, la graCIa dIvina o el eJercIcIo de la fuerza pura sirven para legicimar el poder. En las
democracias, por el contrario, ninguna de estas farmas de legitimidad es ac~ptable; tampoco lo es la racionalidad platnica. Significa esto que la reforma de
la gestin pblica en los sistemas democrticas es menos racional que en los
regmenes autoritarios? No, por el contrario: una de las razones por las cuales la
democracia lleg a ser un sistema poltico dominante en el sigla XXes, justamente, porque permite mejores decisiones que la alternativa autoritaria.
Es cierro que siempre podemos tener una dictadura ilustrada; pero pocos
pueden hoy Contar con eso. En democracia, el praceso poltico puede ser estor~ado por los intereses individuales o por el peJigro latente de una accin colectiva; pero, como contrapartida, cuando se logra neUtralizar relativamente los

ECONMICA y L\ DEMOCRT1CA

35

imereses individuales, la democracia cor..duce a decisiones ms competentes en

la medida en que se originen en un amplio debace pblico.

La exigencia moral
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RESTRiCCI6N

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Si la exigencia democrtica es, histrica.rnente, ur.. nuevo factOr determinante

de la accin gubernamental y perfila la reforma de la gestin pblica, la exigencia moral es -en comp:uacin- muy antigua. Las ideas liberales guiaron la
transicin desde formas patrimoniales de dominacin hacia el capitalismo, proporcionando una legitimacin ideolgica a la separacin entre el patrimonio
de la familia real y el del Estado, al mismo tiempo que se garantizaban los
derechos de propiedad y la vigencia de los cantratOs. Sin embargo, para que
esta separacin fuera completa era necesario proteger al Estado del nepotismo
y de la corrupcin. La reforma de la administracin pblica tuvo ese objetivo
central. A travs de ella, un cuerpo de funcionarios profesionales, escogidos
por mrito y a los cuales se les garantizaba la estabilidad en $Utrabajo, admjnis~
traran el Estado, con la mnima amonomIa y con la condicin de que se limitaran a aplicar la ley. De esta manera, la adminisuacin pblica burocrtica
podra asegurar la exigencia moral.
Histricamente este enfoque tiene sentido porque cuando la mayor parte
de las reformas de la administracin pblica tUVOlugar no exislaIl institUciones democrticas tales como libertad de prensa, una oposicin organizada y
una ciudadana libre y activa que permitieran comroiar el poder de los polticos. Los burcratas, relativamente libres de la poltica pero con muy poca autonoma para tomar decisiones, fueron utilizados como proteccin freme a la
carrupcin. Dependa de los burcratas adminisrrar la organizacin del Estado "bajo los trminos de la ley" y de acuerdo con los principios universales de
procedimiento, sin discrecionalidad.
Sin embargo, exista all una contradiccin intrnseca. Al mismo tiempo
que a los burcratas se les asignaba un rol moral estratgico, se les impeda la
autonoma necesaria para proteger los derechos republicanos. La garanta de [a
moralidad pblica es responsabilidad de la ley, o, ms ampliamente, de un
sistema insrirucional que es, al mismo tiempo, liberal y burocrtico, basado en
un sistema normativo estricto y detallado yen un sistema de divisin de los
poderes, controlados y equilibrados a travs de un sistema de auditoras externas e internas. Tambin era deber de .osburcratas lograr que todo ello fuera
posibie, con el apoyo de su cargo; era su deber luchar coana la corrupcin, el

36

<

poUTrCA

y GESTIN PBLICA

nepotismo y la orientacin al dienrelismo que rienen los polticos o sus jefes

burocrticos. Sin embargo, con ello el Estado y los gerentes pblicos pierden
una parre importanre del control que deben ejercer sobre tos burcratas, quienes pueden urilizar la estabilidad de su cargo no slo para defenderse de las
presiones sino tambin para no crabajar ni cooperar.
La reforma de la gestin pblica no debe negar el rol de conrrol de la moralidad pblica arribuido a los Funcionarios pblicos ni rampoco debe negar el
sistema completo de divisin de poderes, o de controles y equilibrios, que se
dise en el Estado moderno con el objeco de evitar la corrupcin. Tampoco
debe rechazar la necesidad de leyes y regulaciones para ayudar a garantizar la
moralidad pblica. Lo que se planrea es que hay una correlacin positiva entre
la autonoma de la gestin pblica y la eficiencia, y una inceraccin entre auconoma y corrupcin. Se puede argumencar que mientras mayor es la autonomia ms descenrralizadas son las acciones, mayores son los controles aposteriori,
ms eficientes son los servicios pblicos; pero como contraparte, mayor es el
riesgo de corrupcin y de orienracin al clientelismo. Sin embargo, en esta
interaccin el-pndulo se indina en direccin de la mayor auronoma, porque
las sociedades democrticas desarrollan formas de conuol a postmori de las
actividades del Estado que son efectivas para poner lmite a la corrupcin y a la
orientacin hacia el clientdismo. Apane de los mecanismos burocrticos de
conrrol interno y externo tenemos tambin los controles democrticos realizados por el Parlamenco, particularmente por los partidos de oposicin, por consejos formales-e-wormales."de conrrol.socia1o-y_principalmente el conrrol. que
realiza la prensa. Porque existen mecanismos democrticos de controlo, en
o~ras palabras, porque la gestin de la administracin pblica presupone la
existencia de un rgimen democrtico razonablemente bien constituido es posible conceder mayor autonoma a los administradores pblicos.
Esta mayor autonoma significa no slo una mayor eficiencia; tambin debe
propiciar un incremento en la moralidad pblica. El supuesto conductual que
subyace bajo esta afirmacin es que la autOnoma no slo es un mecanismo
social que motiva la eficiencia; tambin estimula el respetO a los valores ticos,
en la medida en que existe un sistema de contro~ a posteriori. Desde el momento en que el adminisrrador pblico tiene autonoma de gestin y pasa a ser
responsable de los resultados, se hace mucho ms difcil, para sus superiores o
para los polticos, ejetcer presiones y justificar polticas cliencelsricas. Estas
polticas, si bien son formalmence incompatibles con la adminiscracin pblica burocrtica, en realidad sonsustancialmence incompatibles con la autonoma y con !a responsabilidad de gestin.

lA RESTRICCIN

ECONMIC\

LA DEMOCRTICA

37

Si tenemos una visin cnica de! ser humano, pensar por ejemplo que slo
est motivado por intereses opormnisras, no cuesta mucho trabajo percibir
que cuando la sociedad le otorga al individuo ms autonoma y responsabilidad, estimula la motivacin al logro existente en roda persona y, adems, logra
que comience a plantearse una misin. Tiende a sentirse ms inceresado yempieza a demostrar mayor rendimiento, mayores niveles de eficiencia y de moralidad. Por otro lado, si de manera ms realista admirimos que adems e! ser
humano est motivado por razones nobles, el incers pblico tambin pasa a
ser un factor de motivacin, tamo para los funcionarios pblicos como para
los polticos. El hecho de que tengamos un raronable grado de autonoma, con
la responsabilidad que ello conlleva, nos conduce a perseguir objerivos sociales
con un mayor ahnco.

El nuevo servidor pblico

Espero haber expuesto con precisin cules son los principales rasgos del nue~
VDEstado social liberal que ha comenzado a emerger en el siglo xx, as como
tambin que estn claras las resrricciones polticas y morales que se imponen
ms all de las restricciones econmicas. Comparado con el social democrtico, el Estado social liberal creer ms en el mercado y en la competencia administrada, pero seguir estando tan comprometido con los derechos sociales
como el Estado anterior. En el nivel de las relaciones econmicas imernacionales, ser menos proteccionista; pero, desde el momento en que su poder y su
legitimidad se origina en el Estado nacin, continuar estando activamente
comprometido con las polticas comerciales y tecnolgicas que protejan tanto
el capital como el trabajo en el nivel nacional.
La globalizacin est logrando que los estados nacin sean ms inrerdependientes, est fortaleciendo el mercado de bienes y servicios, de capirales y tecnologas. Todos los das los mercados inundan nuevos sectores de la economa,
y adquien:n mayor coocrol sobre los sectores que ya constituan su mbito de
accin. Pero ello no implica que el mbito poltico pierda poder o que las
decisiones polticas pierdan relevancia. Por el contrario, en la medida en que
tanto la sociedad como el mercado se hacen cada da ms complejos, y la sociedad civil cada da ms exigente y capaz de ejercer un efectivo conerolsocial, se
incremenca al mismo tiempo el carcter estratgico de las deCisiones polticas y
la necesidad de que sean ramadas por funcionarios de gobierno que estn dotados de mayor auconoma.

POTIC.<I.

38

y GESTiN PBLICA

Vemos que la respuesta de la gestin a este incremento de la complejidad y

la interdependencia de las decisiones implica siempre que los administradores
pblicos lleguen a ser ms autnomos y ms responsables. Tambin podemos
pensar en una respuesta poltica ms estricta al mismo problema. En el nuevo
Estado, los Funcionarios pblicos debern ser polticos y republicanos.
En primer lugar, l o ella sern ms polticos. Estamos acosrumbrados a
pensar en los funcionarios pblicos dealco nivel como burcratas o tcnicos,
Continuarn sindolo, si por profesional entendemos a aquel que posee conocimiento tcnico u organizacional. Pero la idea de un funcionario burcrata y
neutr1, que se limita a aplicar la ley o que sigue estrictamente las polticas
definidas por los polticos elegidos -una idea que era central en la administracin pblica burocrtica- ya no riene sentido. Peters, por ejemplo, induye
entre las ideas que "ya dejaron de ser verdad" el supuesto de un servicio pblico
de naturaleza apoltica.9
Entre los funcionario.s an podemos distinguir a los polticos elegidos de 105
funcionarios pblicos de alto nivel; sin embargo, tOdos son polticos, todos esr.:able~
cen polticas y participan directamente en el diseo y la operacin de las instituciones polticas. Cuando afmo que los funcionarios de alto rango deben ser ms
autnomos, lo que quiero decir justamente es que deben tomar decisiones y por
ello tener un cierto poder discrecional, el poder discrecional que elliberaiismo
clsico y la teora burocrtica (adminisrrativa) condenan.
_En la medida en que su rol como funcionarios cambia, debern sustlruir la
clsica ticaburocrrica-de la disciplina por la tica de la responsabilidad. Se
esperar de ellos que sean Tesponsables ante la sociedad, y es as como su rol
deja de ser.formalmente tcnico y pasa a ser un rol poltico.
En los regmenes democrticos contemporneos, los polticos elegidos continuarn teniendo la auroridad central y la mayor responsabilidad. Debern
seguir respondiendo ante los ciudadanos, que tienen la opcin de no volver a
elegidos en el proceso poltico. Pero no pueden ser los nicos responsables por
el enorme poder polrico involucrado en el Estado moderno. Mientras los polticos elegidos estn comprometidos con los partidos polticos y, adems, deben responder al inters pblico y a los interes.es de grupos o regiones, los
funcionarios pblicos de alre ran.go, que no estn en los parridos polticos,
estn comprometidos slo con el inters general. Pero los funcionarios comparten el poder con los polticos, estn normativamente comprometidos con el
inrers pblico, cal como los polcos lo estn.
') Vase Peters (l996).

U\ RESTRICCIN

ECONMICA Y LA DENJOCRATICA

39

Ep- segundo lugar se espera que os adminis:radores pblicos, cal como :05
poltiCOSen las democracias avanzadas, estn dotados de las virtudes republicanas. No es suficieme que l o ella sean capaces. Tambin deben ser democrticos, es decir, estar comprometidos con los derechos civiles y polticos. Deben
estar comprometidos social y democrcicameme con la justicia social y con los
derechos sociales. y, adems, deben ser republicanos, es decir, deben escar comprometidos con el inters general de la sociedad y con la proteccin de los
derechos republicanos.
Los derechos republicanos se refieren al derecho que [Ocioslos ciudadanos
poseen de que el patrimonio pblico no sea capmrado por los intereses priv::;.dos.
Si pensamos en abstracto en los derechos de los ciudadanos, este tipo de derecho
es tan antiguo como la ciudadana. Pero si lo miramos histricamente, como he
intemado hacerla en este documemo, los derechos republicanos son los ltimos
en aparecer, y en recibir especial atencin de la sociedad. Tal como mosu
Marshall, los primeros derechos que emergieron fueron los derechos civiles; en
un segundo momento, en el siglo XIX,se conquistan los derechos polticos; yen
la primera parte del siglo xx, se afirman los derechos sociales. La emergencia de
los derechos republicanos en las sociedades modernas se convierte en hecho histrico recin en el ltimo cuarto del siglo xx, cuando la proteccin del patrimonio pblico -en relacin con el medio ambiente y el gran presupuestO del gasto
,Dblico- se transforma en una cuestin poltica fundamental.
La preocupacin por la corrupcin y el nepotismo es anrigua, pero acrualmente se presta atencin a formas ms sofisr.:icadas a travs de las cuales los
recursos pblicos pueden ser caprurados por los privados. La "bsqueda de
renta" (rent JeekiniJ o la "privatizacin del Estado" comenzaron a ser denunciadas; y ello porque qued claro que no era suficiente proceger a los ciudadanos
de un abusivo poder del Estado: tambin era crucia! proteger al Esrado contra
individuos poderosos y voraces. Los derechos civiles y el liberalismo hablan
mucho en favor de la proteccin del individuo contra el Estado; los derechos
republicanos y el nuevo republicanismo demandan la proteccin del pauimonio pblico conera individuos dainos.
El republicanismo es ran viejo como Grecia o Roma, pero ep la moderna
democracia social liberal un nuevo republicanismo, una nueva bsqueda de las
virtudes republicanas en la gestin del Estado se transforma en un requerimiemo central.
En este conrexro, republicanismo no significa la susrimcin del gobierno
de la ley, () de los concroles y equilibrios; o el trmino de la revisin judiciaJ o
parlamemaria, o de las auditoras pbJicas y rodas aquellas instiruciones que

POLITICA. y GESTION PBLICA

40

L'\ RESTRICCION

esrablecen sisremas de casrigo e incenrivos, ni rampoco susrituir las esnaregias

de gesrin que intentan hacer del Esrado una organizacin ms eficiente y ms
responsable. Republicanismo aqu es agregar y no quirar.
Hay un nuevo insrucionalismo que cree -tal como io hacen el liberalismo
clsico y la ley administrariva burocrtica- que lo realmenre necesario para
gobernar es, jusramente, un sistema insrimcional de incentivos que sea eficaz.
La fe en las porencialidades milagrosas de la ley y de las distimas formas de
audirora -o de "responsabilidad
horizonral"es similar en el nuevo
insrirucionalismo y en el liberalismo clsico. Ambos comparten su fe en una
adminisrracin pblica que sea independienre y neutral y que fortalezca la ley;
pero su fe descansa en argumentos diferentes. Los pensadores del liberalismo
clsico creen en la ley porque el mayor desafo que ellos tuvieron fue, justamente, establecer el imperio de la ley. Los nuevos jnstirucionalistas lo hacen
porque piensan que a travs de la leyes posible establecer el sistema de incentivos y castigos que hoy se requiere.
El moderno republicanismo asume el imperio de Ja ley, y es consciente de
cun .i-m-pe-r-tantesson-las instituciones y los sistemas deincemivos; pero tambin es consciente de sus limitaciones. Y es por esta razn que los nuevos
republicanistas plantean la necesidad de que existan funcionarios dotados de
valores cvicos que estn comprometidos con el inters pblico, Al hacer esto,
el republicanismo no est siendo utpico sino que est reconociendo que en las
democracias modernas los electores necesitan polticos y servidores pblicos
dotados de virtudes republicanas.
Seguramente, no todo.s-los polticos y servidores pblicos responden a esta
exigencia poltica. Pero creo que la rendencia principal va en la direccin que
estoy apuntando, porque la democracia incorpora en ella la capacidad de auroperfeccionarse. Los ciudadanos pueden aparecer a veces desinteresados de la
poltica; especialmente en los momentos de calma poltica, pero, en la medida
en que tienen mayor nivel de educacin, estn mejor informados y, adems,
saben hasta qu punro sus vidas dependen de un buen ejercicio del poder,
aprendieron o estn aprendiendo cules son sus derechos y sus obligaciones
ciudadanas.

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