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Curso Regular de Direito Administrativo (Com videoaulas)


Professor: Erick Alves

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Curso regular Direito Administrativo 2014


Teoria e exerccios comentados
Prof. Erick Alves Aula 00
Ol pessoal!
com grande satisfao que recebi o convite do Estratgia Concursos
para ministrar este Curso Regular de Direito Administrativo, matria
de fundamental importncia para todos aqueles que sonham em ocupar
um cargo na Administrao Pblica, em qualquer nvel.
Para auxili-lo(a) nessa jornada, procurarei elaborar um material de
qualidade, em linguagem clara e objetiva, formatado para orientar uma
preparao pr-edital, a fim de que voc possa estudar com
antecedncia e otimizar seu tempo de estudo.
Mas antes de passar as demais caractersticas do curso, vou me
apresentar. Meu nome Erick Alves, Auditor Federal de Controle Externo
do Tribunal de Contas da Unio (TCU), formado na turma de 2003 da
Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN), onde obtive o 1 lugar no
curso de formao de oficiais de Intendncia do Exrcito Brasileiro. Em
2007, aps intenso estudo, prestei concurso para o ento cargo de
Analista de Controle Externo (ACE), hoje Auditor Federal de Controle
Externo (AUFC), no qual logrei xito, sendo o 6 colocado para BrasliaDF. Desde ento, trabalho na atividade fim do TCU, o controle da
Administrao Pblica, lidando, na prtica, com vrios assuntos prprios
do Direito Administrativo. Alm disso, venho colaborando com o Estratgia
Concursos na disciplina Controle Externo para o TCU e para os demais
tribunais de contas, e tambm em alguns cursos de discursivas, sempre
com tima avaliao dos alunos. com essa experincia que espero
ajud-lo (a) a alcanar a to sonhada aprovao!
Direito Administrativo faz parte das matrias bsicas exigidas em
praticamente qualquer concurso, independentemente da rea. Assim,
se seu foco for a rea fiscal, a rea de controle, a rea de gesto ou
mesmo a rea jurdica, de nvel mdio ou superior, fatalmente voc
dever estar craque em Direito Administrativo para ter chances de
aprovao.
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Portanto, considero que a melhor estratgia estudar a disciplina


desde j, antes da publicao do edital de sua preferncia, de modo que
voc possa reservar mais tempo para estudar as surpresas que podem
aparecer na abertura dos concursos.
Este ser um curso de teoria e exerccios comentados. Meu
objetivo aqui prepar-lo (a) de forma ampla para resolver as questes
de Direito Administrativo, tendo como parmetro os doutrinadores mais
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importantes da rea e a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, do
Superior Tribunal de Justia e do Tribunal de Contas da Unio.
A metodologia das aulas contempla, em cada tpico, a exposio da
teoria seguida da resoluo e comentrio de questes de prova sobre o
assunto. Nos comentrios, pode haver explicaes novas. Assim,
teoria e questes se complementam.
As questes que permeiam a teoria so, em sua grande maioria, do
Cespe, ESAF e FCC, principais bancas organizadoras do pas. Procurarei,
sempre que possvel, selecionar e comentar questes recentes, de 2012
em diante. Eventualmente, porm, veremos questes mais antigas que
possam ajudar na compreenso dos tpicos. Em mdia, teremos de 30 a
40 questes comentadas por aula.
Para facilitar a reviso da matria, todas as aulas do curso sero
finalizadas com um Resumo do contedo, na forma de tpicos e
esquemas, bem como com uma lista das questes que foram comentadas,
seguidas do gabarito.
Alm disso, no decorrer do curso gravarei videoaulas para reforar
os principais pontos apresentados no PDF, incluindo as questes que mais
caem em prova, a fim de ajud-lo(a) na fixao do contedo. Com
certeza, ser um grande diferencial na sua preparao!
Caso reste alguma dvida que no tenha sido esclarecida na aula ou
nos vdeos, no hesite em post-la no frum de dvidas. O mesmo vale
para crticas ou sugestes. A possibilidade de interao com o professor
um dos diferenciais dos cursos em PDF; portanto, no deixe de utilizar
essa importante ferramenta!
Minha proposta no curso abordar os assuntos geralmente cobrados
em Direito Administrativo, tendo como base os editais recentes dos
certames mais concorridos do pas, a exemplo do concurso da Receita
Federal e do Tribunal de Contas da Unio. Ressalto, porm, que este
um curso regular, ou seja, no voltado para um concurso especfico.
Nosso objetivo aqui oferecer uma viso ampla da matria, abordando
os assuntos geralmente presentes na maioria dos editais de concurso.
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Dessa forma, o curso ser desenvolvido de acordo com o


cronograma de aulas apresentado a seguir, o qual seguirei com a maior
fidelidade possvel:

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Disponvel

Estado, governo e administrao pblica. Direito


Administrativo: origem, conceito, fontes. Sistemas
Administrativos.

Aula 01

16/6/2014

Princpios bsicos da Administrao Pblica.

Aula 02

30/6/2014

Organizao
administrativa
da
Unio:
administrao direta e indireta e terceiro setor.

Aula 03

15/7/2014

Entidades paraestatais e terceiro setor. Agncias


executivas. Agncias reguladoras.

Aula 04

29/7/2014

Poderes administrativos.

Aula 05

12/8/2014

Agentes pblicos.

Aula 06

26/8/2014

Legislao de pessoal civil da Unio Constituio


Federal e Lei n 8.112/1990.

Aula 07

9/9/2014

Atos administrativos I.

Aula 08

23/9/2014

Atos administrativos II.

Aula 09

7/10/2014

Licitao Pblica.

Aula 10

21/10/2014

Aula 11

4/11/2014

Aula 12

18/11/2014

Aula 13

2/12/2014

Aula 14

16/12/2014

Bens pblicos.

Aula 15

30/12/2014

Controle da Administrao Pblica.

Aula 16

13/1/2015

Improbidade Administrativa.

Aula 17

27/1/2015

tica na Administrao. Cdigo de conduta da alta


administrao federal. Lei de conflito de interesses
(Lei n 11.813/2013).

Aula 00
(demonstrativa)

Contratos administrativos.
Servios pblicos e regulao estatal. Concesses,
permisses e autorizaes. Parcerias PblicoPrivadas e Consrcios Pblicos.
Responsabilidade civil do Estado.
Processo Administrativo Federal e Lei de Acesso
Informao.

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Dito isso, ressalto as caractersticas principais de nosso curso:


Contedo terico completo e atualizado, apresentado de forma
clara, objetiva e com exemplos;
Grande variedade de questes resolvidas e comentadas;
Resumo de todas as aulas, apresentado na forma de tpicos
e esquemas;

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Videoaulas gratuitas, com os principais pontos da matria.
Contato direto com o professor via frum ou e-mail para
retirada de dvidas.
Viram s? Ser um curso bastante completo e dinmico, com tudo
que se tem direito, voltado tanto para os iniciantes que nunca tiveram
contato com a matria, como para os concurseiros experientes que
desejam revisar os temas e atualizar o conhecimento.
Enfim, espero que voc aproveite o curso, tire suas dvidas, estude
bastante e, na hora da prova, resolva as questes com confiana. Desse
modo, todo o esforo empregado nessa fase preparatria ser
recompensado com a alegria que acompanha a aprovao, a qual espero
compartilhar com voc!
Sem mais delongas...aos estudos!

Observao importante:
Este curso protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei
9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos autorais e d
outras providncias.
Grupos de rateio e pirataria so clandestinos, violam a lei e prejudicam os
professores que elaboram os cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe
adquirindo os cursos honestamente atravs do site Estratgia Concursos ;-)

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AULA 00 (demonstrativa)
Bom, na Aula 00, que alm de aula demonstrativa tambm a
primeira do curso, nosso objetivo ser percorrer os conceitos que
fornecem a base para o estudo do Direito Administrativo.
Para tanto, seguiremos o seguinte sumrio:

SUMRIO
Administrao Pblica ................................................................................................................................................. 6
Estado ................................................................................................................................................................................ 6
Governo .......................................................................................................................................................................... 14
Administrao Pblica ............................................................................................................................................. 19
Direito Administrativo .............................................................................................................................................. 30
Direito privado e direito pblico ......................................................................................................................... 30
Conceito de Direito Administrativo .................................................................................................................... 32
Objeto do Direito Administrativo ........................................................................................................................ 37
Fontes de Direito Administrativo ........................................................................................................................ 46
Sistemas Administrativos ....................................................................................................................................... 58
Sistema Administrativo Brasileiro ...................................................................................................................... 60
Regime jurdico-administrativo ........................................................................................................................... 64
RESUMO DA AULA ..................................................................................................................................................... 76
Questes comentadas na Aula .............................................................................................................................. 79
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 88

Vamos ento?

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Observao importante:
Este curso protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei 9.610/98,
que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos autorais e d outras
providncias.
Grupos de rateio e pirataria so clandestinos, violam a lei e prejudicam os
professores que elaboram os cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo
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ADMINISTRAO PBLICA
As bases do nosso Direito Administrativo se encontram na
Constituio Federal. Assim, antes de iniciarmos o estudo especfico da
disciplina, necessrio se faz apresentar alguns conceitos geralmente
estudados no Direito Constitucional.
Vamos comear a partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa
toda a atual concepo a respeito da organizao da Administrao
Pblica e do funcionamento dos servios pblicos prestados sociedade.
ESTADO
A civilizao, desde seus primrdios, se organiza em grupos e
executa atividades de cunho administrativo. O chefe da tribo, por
exemplo, coordenava a caa, solucionava conflitos pessoais dos membros
da aldeia e adotava medidas necessrias preparao para a guerra.
A doutrina, porm, diverge sobre se essas comunidades primitivas
poderiam ou no ser classificadas como Estado. Algumas correntes
defendem que a sociedade teria tido precedncia sobre a formao do
Estado, o qual teria nascido apenas quando passou a apresentar
caractersticas bem definidas.
No obstante, fato que o Estado moderno teve sua origem a partir
das revolues liberais ocorridas nos sculos XVIII e XIX, notadamente a
Revoluo Francesa e a independncia norte-americana. Aps esses
movimentos, o governante deixou de ser o centro do poder, posio que
passou a ser ocupada pelos cidados. De acordo com esse modelo, a
existncia do Estado se justifica como meio para harmonizar, definir
limites ou para efetivamente permitir o exerccio dos direitos dos
cidados.
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Atualmente, a organizao do Estado matria constitucional no


que concerne diviso poltica do territrio nacional, estruturao dos
Poderes, forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes,
aos direitos e s garantias dos governados.
Em seguida, vamos estudar todos esses aspectos da organizao do
Estado. Antes, porm, vamos aprender como a doutrina o define.

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Conceito de Estado
Conforme ensina Hely Lopes Meireles, o conceito de Estado varia
segundo o ngulo em que considerado. Nas palavras do ilustre
doutrinador, do ponto de vista sociolgico, o Estado corporao
territorial dotada de um poder de mando originrio; sob o aspecto
poltico, comunidade de homens, fixada sobre um territrio, com poder
superior de ao, mando e coero; sob o prisma constitucional,
pessoa jurdica territorial soberana.
O nosso Cdigo Civil caracteriza o Estado como pessoa jurdica de
direito pblico interno (art. 40 e 41). Portanto, o Estado um ente
personalizado, ou seja, um sujeito capaz de adquirir direitos e
obrigaes na ordem jurdica, podendo se relacionar tanto internamente
com seus servidores e empregados, com os cidados, com as empresas
etc. quanto externamente com outros Estados soberanos (pases).
Ao tratar do conceito de Estado, costuma-se tambm fazer referncia
ao conceito de Estado de Direito. O Brasil, por exemplo, um Estado de
Direito, conforme prescreve o art. 1 da Constituio Federal:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrtico de Direito (...)

Hely Lopes Meireles diz que o Estado de Direito aquele


juridicamente organizado e obediente s suas prprias leis, ou
seja, ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito deve sujeitar-se a
ele. Portanto, para caracterizar o Estado de Direito, no basta apenas a
existncia de um ordenamento jurdico para balizar a atuao do Estado;
tambm necessria a criao de mecanismos para assegurar que o
prprio Estado e a sociedade cumpram as normas presentes nesse
ordenamento.
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A ideia de Estado de Direito surgiu para fazer frente ao chamado


Estado Absolutista, no qual o poder centrava-se na figura do soberano
(rei, prncipe), cujos atos no comportavam controle, sob o postulado de
que o rei no podia errar ou que o contedo do direito valia o mesmo que
a vontade do prncipe.
Os princpios do Estado de Direito vieram, ento, para impor freios
atividade estatal, utilizando a lei como mecanismo de conteno do
poder, mediante a frmula do rule of law (o Estado que cria as regras,
mas a estas deve se sujeitar). E a que est a importncia do conceito
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de Estado de Direito para o estudo do Direito Administrativo, pois indica
que o Estado deve se submeter s regras desse ramo do direito
quando estiver exercendo sua funo administrativa.
Definido o conceito de Estado, vamos agora apresentar algumas
subdivises igualmente importantes para nossa disciplina.
Elementos do Estado
O Estado formado por trs elementos: povo, territrio e governo
soberano.
Esses trs elementos so indissociveis e indispensveis para a
noo de um Estado independente: o povo, em um dado territrio,
organizado segundo sua livre e soberana vontade. Povo, ento, o
componente humano do Estado; Territrio, a sua base fsica; Governo
Soberano, o elemento condutor do Estado.
A soberania caracterstica prpria dos Estados independentes,
indicando que possuem poder absoluto para se organizar e se conduzir
segundo a livre vontade de seu povo. A vontade do Estado, derivada da
vontade de seu povo, se manifesta atravs dos denominados Poderes de
Estado.
Poderes de Estado
O poder geral e abstrato do Estado, decorrente da sua soberania,
divide-se em trs segmentos funcionais, segundo a clssica tripartio
concebida por Montesquieu e at hoje adotada nos Estados de Direito. Por
essa classificao, os Poderes de Estado so o Legislativo, o Executivo e
o Judicirio.
Tais poderes figuram de forma expressa na nossa Constituio:
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Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o


Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

Um dos fundamentos dessa tripartio evitar que todo o poder se


concentre nas mos de uma s pessoa ou rgo. Serve tambm para
especializar as funes bsicas do Estado.
Com efeito, a cada um dos Poderes corresponde uma funo tpica,
desempenhada com preponderncia pelo respectivo Poder.
Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a funo normativa (ou
legislativa), ou seja, a elaborao das leis; ao Executivo, a funo
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administrativa, isto , a execuo da lei; e, ao Judicirio, a funo
jurisdicional (ou judicial), ou seja, a aplicao da lei para soluo de
conflitos concretos entre litigantes.

Para o estudo do Direito Administrativo, em particular, a


funo que mais interessa a funo administrativa, pela
qual o Estado, aplicando a lei, cuida da gesto de todos os
seus interesses e os de toda a coletividade.
Di Pietro ensina que a funo administrativa caracteriza-se por prover de maneira
imediata e concreta as exigncias individuais ou coletivas para a satisfao dos
interesses pblicos preestabelecidos em lei. Trata-se, portanto, dos atos do Poder
Pblico que produzem efeitos concretos na sociedade como a realizao de uma
compra, a contratao de um servidor, a prestao de um servio -, o que
diferente da produo de uma lei, por exemplo, que produz efeitos gerais e
abstratos.
Por ser muito ampla e abranger uma gama de situaes, alguns autores preferem
enxergar a funo administrativa como uma funo residual: excluda a funo
legislativa, pela qual se criam normas jurdicas, e a jurisdicional, que se volta
especificamente para a soluo de conflitos de interesses, todo o restante espelha o
exerccio da funo administrativa.
Detalhe importante que os Poderes no se limitam ao exerccio da
sua funo tpica. Na verdade, cada Poder exerce sua funo tpica
com preponderncia, mas no com exclusividade.
No h exclusividade no exerccio
funes tpicas, e sim preponderncia.
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das

De fato, sempre que autorizados pela Constituio, cada Poder


tambm desempenha, de modo acessrio, funes atpicas, vale dizer,
atividades com caractersticas das funes pertencentes aos outros
Poderes. Estabelecem-se, assim, pontos de interseo entre eles:

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Poder Legislativo
(funo normativa)

Poder Executivo

Poder Judicirio

(funo
administrativa)

(funo judicial)

Portanto, na realidade no h propriamente uma diviso rgida entre


os Poderes. Diz-se que nosso regime constitucional no adota o princpio
da separao absoluta de atribuies e sim o da especializao de
funes.
Embora sejam independentes entre si, todos os Poderes devem atuar
em equilbrio e harmonia para atingir os fins previstos na Constituio.
Este o fundamento do chamado sistema de freios e contrapesos, no
qual um Poder limita o outro, de forma a ser evitada a supremacia de
qualquer deles sobre os demais.
O Legislativo, por exemplo, cuja funo precpua a normativa,
exerce a funo jurisdicional quando o Senado processa e julga o
Presidente da Repblica ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal nos
crimes de responsabilidade (CF, art. 52, I e II). Exerce tambm a funo
administrativa quando organiza seus servios internos (CF, art. 51, IV, e
52, XIII) ou quando exerce a gesto de seus bens, pessoal e servios.
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O Judicirio, por sua vez, cuja funo tpica a jurisdicional, exerce


a funo legislativa ao elaborar os regimentos internos dos Tribunais
(CF, art. 96, I, a); desempenha, ainda, a funo administrativa,
quando organiza seus servios (CF, art. 96, I e II) ou quando exerce a
gesto de seus bens, pessoal e servios.
J o Executivo, ao qual incumbe precipuamente a funo
administrativa, desempenha tambm a funo legislativa quando
expede decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis (CF, art. 84,

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IV) ou quando edita medidas provisrias (CF, art. 62) ou leis delegadas
(CF, art. 68).

Nosso ordenamento jurdico no admite o exerccio da


funo judicial pelo Poder Executivo. Conforme ensina
Carvalho Filho, a funo jurisdicional tpica, assim
considerada aquela capaz de resolver conflitos com o cunho de definitividade
(res judicata ou coisa julgada), praticamente monopolizada pelo Judicirio, e s em
casos excepcionais, expressamente mencionados na Constituio, ela
desempenhada pelo Legislativo.
Isso porque entre ns, como veremos ainda nesta aula, vige o princpio da
inafastabilidade da tutela jurisdicional (CF, art. 5, XXXV), pelo qual qualquer
interessado pode sempre buscar seus direitos junto ao Judicirio. Assim, ainda que o
Executivo solucione contendas em processos administrativos de sua competncia,
estas no constituiro coisa julgada, em sentido estrito, eis que podero ser levadas
apreciao do Judicirio.
No entanto, frise-se que existem doutrinadores, a exemplo de Celso Antnio
Bandeira de Melo, a defender que o Executivo exerce jurisdio, porm
sem definitividade, ou, dizendo de outra forma, com definitividade apenas no
mbito da prpria Administrao, formando a chamada coisa julgada
administrativa. Como exemplo, tm-se os processos perante do Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (CADE), que tem competncia para julgar as
infraes contra a ordem econmica ou os processos de questionamento tributrio
1

C
C
.
Em suma, o ponto a ressaltar para o estudo do Direito Administrativo
que, no Brasil, todos os Poderes exercem atividades de natureza
administrativa, e no apenas o Poder Executivo. Em outras palavras, a
Administrao Pblica brasileira no se restringe ao Poder Executivo. No
Legislativo, por exemplo, existem as chamadas Mesas, tais como a Mesa
da Cmara dos Deputados ou a Mesa do Senado Federal, rgos
administrativos responsveis pela gesto dos bens, servios e pessoal das
casas legislativas. De forma semelhante, no Judicirio, existem as
denominadas Secretarias, que desempenham as funes administrativas
dos tribunais em geral. Como veremos mais adiante, seja qual for o rgo
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Celso Antnio Bandeira de Melo (2010, p. 34).

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que exera atividade administrativa, sempre dever observar as regras e
princpios norteadores do Direito Administrativo.
Formas de Estado
O Estado pode se organizar politicamente na forma de:

Estado unitrio

Estado federado (complexo ou composto)

O Estado unitrio se caracteriza pela centralizao poltica.


Existe, ento, apenas um poder politico central a conduzir toda a
populao, em todo o territrio, nos nveis local, regional e nacional.
O Uruguai, por exemplo, um Estado unitrio: justia, educao,
sade, segurana e demais servios pblicos so administrados em todo o
pas por um nico poder poltico central.
O Estado
federado, ao contrrio, se caracteriza pela
descentralizao poltica. Existem poderes polticos distintos e
autnomos coexistindo num mesmo territrio, os quais dividem as
responsabilidades nos nveis local, regional e nacional.
O Brasil, por exemplo, um Estado federado, pois, em seu territrio,
coexistem pessoas polticas distintas a Unio, os Estados-membros, o
Distrito Federal e os Municpios. Nossa Constituio define os limites
de atuao dessas esferas polticas. Assim, temos um poder poltico
central (Unio), poderes polticos regionais (estados) e poderes polticos
locais (municpios), alm do Distrito Federal, que, em virtude da vedao
constitucional para sua diviso em municpios, acumula poderes regionais
e locais (CF, art. 32, 1).
Destaque-se que, nos Estados federados, ainda existe um poder
central, que cuida das matrias de interesse predominantemente nacional
(no Brasil, a Unio). A peculiaridade que, diferentemente dos Estados
unitrios, nos Estados federados, outras esferas2 tambm possuem poder
poltico e autonomia para exercer competncias de interesse regional e
local (no Brasil, exercidas pelos Estados-membros, municpios e Distrito
Federal).
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Segundo, Lucas Furtado as entidades que recebem atribuies polticas diretamente da Constituio
Federal, sobretudo atribuies de legislar e de tributar, podem ser denominadas de entidades polticas
ou primrias. No Brasil, so entidades polticas ou primrias a Unio, os Estados-membros, o Distrito
Federal e os Municpios.

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Cuidado para no confundir os conceitos de federao e


confederao.
Carvalho Filho ensina que, na confederao, existe uma
aliana entre vrios Estados soberanos, resultando da um vinculo caracterizado pela
fragilidade e instabilidade. Na federao, ao contrrio, os entes integrantes do
regime se associam numa unio indissolvel, como forma de dar unidade
resultante preponderncia sobre as partes que a formam.
Ademais, na confederao, todos os membros seriam soberanos; j na federao,
apenas o Estado em si (Estado Federado) detm soberania.
No regime federativo brasileiro, no existe relao de hierarquia
ou subordinao entre os diversos entes polticos. o que prescreve a
Constituio Federal:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do
Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
todos autnomos, nos termos desta Constituio.

Todos os componentes da federao materializam o Estado, cada um


deles atuando dentro dos limites de competncia traados pela
Constituio, com autonomia poltica, administrativa e financeira.
Assim, por exemplo, o governo de determinado municpio no precisa se
submeter vontade dos governos estadual ou federal para organizar
servios de interesse local, como a coleta de lixo, pois a Constituio lhe
outorga competncia para decidir sobre o assunto (CF, art. 30).
Carvalho Filho ensina que autonomia significa ter a entidade
integrante da federao capacidade de auto-organizao, autogoverno
e autoadministrao. No primeiro caso, a entidade pode criar seu
diploma constitutivo (Constituio Federal, Constituies Estaduais e Leis
Orgnicas Municipais); no segundo, pode organizar seu governo e eleger
seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar seus prprios servios.
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E justamente esse ltimo aspecto capacidade de


autoadministrao que interessa para o Direito Administrativo. Isso
porque essa capacidade faz com que todas as entidades federativas
possuam suas prprias administraes, ou seja, sua prpria organizao e
seus prprios servios, inconfundveis com o de outras esferas. Temos,
portanto, uma administrao federal, uma administrao distrital,

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administraes estaduais e administraes municipais, todas elas se
sujeitando s regras e princpios orientadores do Direito Administrativo.
GOVERNO
Como ensina Hely Lopes Meireles, Governo a expresso poltica
de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos do Estado e de
manuteno da ordem jurdica vigente.
Trata-se, portanto, do conjunto de Poderes e rgos responsveis
pela funo poltica do Estado, cujas atribuies decorrem diretamente
da Constituio.
Assim, o conceito de Governo, enquanto responsvel pela funo
poltica do Estado, est relacionado ao comando, coordenao, direo
e fixao de objetivos, diretrizes e de planos para a atuao estatal
(as denominadas polticas pblicas). Difere do conceito de Administrao
Pblica, pois esta, como veremos, se resume ao aparelhamento de que
dispe o Estado para a mera execuo das polticas de Governo.
Sistema de governo
O sistema de governo definido pelo modo como se d a relao
entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no exerccio das
funes governamentais. Pode ser:

Sistema presidencialista ou presidencialismo.

Sistema parlamentarista ou parlamentarismo.

A caracterstica marcante do presidencialismo a independncia


entre os Poderes. O Presidente da Repblica exerce plenamente a chefia
do Poder Executivo, acumulando as funes de Chefe de Estado (que
corresponde representao externa do pas, perante outros Estados
soberanos) e de Chefe de Governo (que corresponde gerncia dos
negcios internos, tanto os de natureza poltica participao no processo
legislativo como os de natureza administrativa chefia superior da
Administrao Pblica Federal).
00000000000

Ademais, cumpre mandato fixo, sem precisar depender da confiana


do Poder Legislativo para sua investidura ou para o exerccio do cargo. Por
sua vez, o Poder Legislativo no est sujeito a ser dissolvido pelo
Executivo, uma vez que seus membros so eleitos para um perodo certo
de tempo.

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J a caracterstica marcante do parlamentarismo a colaborao
entre os Poderes Executivo e Legislativo. No Poder Executivo
parlamentarista, as funes de Chefe de Estado e de Chefe de Governo
so exercidas por pessoas distintas: a chefia de Estado exercida pelo
Presidente da Repblica ou pelo Monarca, e a chefia de governo pelo
Primeiro Ministro ou pelo Conselho de Ministros. O Primeiro Ministro, chefe
de governo, normalmente indicado pelo Presidente da Repblica, chefe
de Estado, para mandato sem prazo fixo. Sua permanncia no cargo
depende da confiana do Poder Legislativo, o qual pode exoner-lo a
qualquer tempo. Por outro lado, se o governo entender que o Parlamento
perdeu a confiana do povo, poder optar por sua dissoluo,
convocando novas eleies para formao de outro Parlamento.
O Brasil adota o sistema presidencialista de governo.
O Presidente da Repblica o Chefe do Poder Executivo federal e,
consequentemente, da Administrao Pblica federal. Por sua vez, nos
Estados, Distrito Federal e Municpios, os Chefes dos Poderes Executivos e
das
administraes
pblicas
locais
so,
respectivamente,
os
Governadores e os Prefeitos.
Forma de governo
A forma de governo depende da maneira como ocorre a instituio e
a transmisso do poder na sociedade e como se d a relao entre
governantes e governados3. Pode ser:

Repblica.

Monarquia.

A repblica se caracteriza pela eletividade e pela temporalidade


dos mandatos do Chefe do Poder Executivo, o qual possui o dever de
prestao de contas.
00000000000

J a monarquia caracterizada pela hereditariedade


vitaliciedade, com ausncia de prestao de contas.

O Brasil adota a forma de republicana de governo.


*****
Vamos ver como esses assuntos so cobrados em prova?

Alexandrino, M. e Paulo, V. (2014, p. 17).

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1. (Cespe MPOG 2012) O princpio da separao dos Poderes adotado no Brasil


pode ser caracterizado como rgido, uma vez que todos os Poderes da Repblica
exercem apenas funes tpicas.
Comentrio: O item est errado. O princpio da separao dos Poderes
adotado no Brasil pode ser caracterizado como flexvel, e no como rgido,
uma vez que os Poderes exercem suas funes tpicas com preponderncia,
mas no com exclusividade. De fato, cada Poder, ao lado de sua funo tpica,
tambm desempenha funes atpicas, vale dizer, atividades com
caractersticas das funes desempenhadas pelos demais Poderes.
Gabarito: Errado
2. (Cespe MPU 2013) A CF instituiu mecanismos de freios e contrapesos, de
modo a concretizar-se a harmonia entre os Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio, como, por exemplo, a possibilidade de que o Poder Judicirio declare a
inconstitucionalidade das leis.
Comentrio: A questo est perfeita. A possibilidade de que o Poder
Judicirio declare a inconstitucionalidade de leis constitui exemplo tpico do
mecanismo de freios e contrapesos previsto na Constituio da Repblica. No
caso, possibilita ao Judicirio retirar do mundo jurdico eventuais leis
aprovadas pelo Poder Legislativo que no estejam em plena consonncia com
os ditames constitucionais. Em razo da existncia de mecanismos como
esse, evita-se que um Poder se sobressaia sobre os demais, estabelecendo,
assim, o equilbrio e a harmonia entre eles. Tambm so exemplos de
mecanismos do sistema de freios e contrapesos: a possibilidade de veto de
projetos de lei pelo chefe do Executivo e a sabatina pelo Senado de membros
do STF escolhidos pelo chefe do Executivo.
00000000000

Gabarito: Certo
3. (Cespe PC/BA 2013) A eleio peridica dos detentores do poder poltico e a
responsabilidade poltica do chefe do Poder Executivo so caractersticas do
princpio republicano.
Comentrio: O quesito est correto. As caractersticas marcantes da
forma de governo Repblica so a eletividade e a temporalidade do mandato
do chefe do Executivo e, ainda, a sua responsabilidade poltica,
consubstanciada no dever de prestar contas de seus atos.
Gabarito: Certo

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4. (Cespe PRF 2013) Decorre do princpio constitucional fundamental da
independncia e harmonia entre os poderes a impossibilidade de que um poder
exera funo tpica de outro, no podendo, por exemplo, o Poder Judicirio
exercer a funo administrativa.
Comentrio: O sistema de separao de Poderes previsto na
Constituio Federal flexvel. Isso significa que cada Poder possui uma
funo tpica, a qual exerce com preponderncia, mas no com exclusividade,
eis que tambm exerce funes atpicas, prprias dos demais Poderes.
Assim, por exemplo, o Judicirio, ao contrrio do que afirma o item, pode sim
exercer funo administrativa, como quando realiza concursos pblicos ou
promove licitaes para aquisio de bens.
Gabarito: Errado
5. (Cespe MIN 2013) Consoante o modelo de Estado federativo adotado pelo
Brasil, os estados-membros so dotados de autonomia e soberania, razo por que
elaboram suas prprias constituies.
Comentrio: correto que o modelo de Estado federativo adotado pelo
Brasil confere autonomia aos Estados-membros, nos termos do art. 18 da
Constituio Federal:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil
compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos, nos termos desta Constituio.

Essa autonomia de carter poltico, administrativo e financeiro, o que


significa que os estados-membros, assim como os municpios e o DF,
possuem capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao.
Porm, o quesito erra ao afirmar que os estados-membros so dotados
de soberania. Na verdade, somente o Estado Federal (a Repblica Federativa
do Brasil), detm o atributo da soberania. J os entes federados, incluindo a
Unio, possuem apenas autonomia.
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Gabarito: Errado
6. (ESAF Ministrio da Fazenda 2013) Assinale a opo incorreta.
a) O sistema de freios e contrapesos no importa em subordinao de um poder a
outro, mas diz respeito a mecanismos de limitao de um poder pelo outro previstos
constitucionalmente, de modo a assegurar a harmonia e o equilbrio entre eles.
b) exemplo de mecanismo de freios e contrapesos o poder de veto conferido ao
Chefe do Poder Executivo em relao a projetos de lei aprovados pelo Congresso
Nacional.
c) O veto imposto pelo Chefe do Poder Executivo pode ser derrubado por meio do
voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso
conjunta.
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d) Compete ao Presidente da Repblica, dentro do sistema de freios e contrapesos
previsto constitucionalmente, escolher e nomear os Ministros do Supremo Tribunal
Federal, depois de aprovada a escolha pelo voto da maioria absoluta do Congresso
Nacional, em sesso conjunta.
e) So funes tpicas do Poder Legislativo legislar e fiscalizar, sendo suas funes
atpicas administrao e julgamento, podendo ser citado como exemplo desta ltima
o julgamento do Presidente da Repblica ou Ministros do STF por crimes de
responsabilidade.
Comentrios:
(a) CERTA. No Brasil, conforme prev o art. 2 da Constituio Federal,
os Poderes so independentes e harmnicos entre si, no havendo, assim,
relao de subordinao entre eles. A harmonia garantida pelo sistema de
freios e contrapesos, que se caracteriza pela existncia de controles
recprocos, estabelecidos para evitar que qualquer Poder se sobressaia sobre
os demais.
(b) CERTA. Como dito, o mecanismo de freios e contrapesos admite
controles recprocos, isto , controle de um Poder sobre outro. No caso, o
poder de veto (CF, art. 66, 1) possibilita ao Chefe do Executivo no
sancionar projetos de lei aprovados pelo Poder Legislativo.
(c) CERTA. Ainda conforme o mecanismo de freios e contrapesos, a
Constituio estabelece que o veto do Poder Executivo no absoluto, pois
pode ser derrubado pelo voto da maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional, em sesso conjunta (CF, art. 66, 4).
(d) ERRADA. certo que, dentro do sistema de freios e contrapesos
previsto na CF, compete ao Presidente da Repblica escolher e nomear os
Ministros do STF. Porm, a escolha deve ser aprovada pela maioria absoluta
do Senado Federal (CF, art. 101, pargrafo nico), e no pelo Congresso
Nacional, da o erro.
(e) CERTA. O Legislativo, alm da funo tpica de legislar, tambm exerce a
funo de fiscalizar a Administrao Pblica, conforme previsto no art. 70 da CF.
Este dispositivo atribui ao Congresso Nacional a competncia para exercer o
controle externo da Administrao Pblica, com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio. Ressalte-se que a funo fiscalizatria ou de controle no se encaixa
de modo perfeito na tripartio clssica pensada por Montesquieu, mas passou a
ser desempenhada medida que a organizao estatal foi evoluindo e se
tornando mais complexa. Alm de legislar e fiscalizar, o Legislativo, de forma
atpica, tambm administra e julga, por exemplo, quando realiza concursos
pblicos (funo administrativa) ou quando o Senado Federal julga crimes de
responsabilidade praticados pelo Presidente da Repblica e por Ministros do
STF, nos termos do art. 52, I e II da CF (funo judicial).
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Gabarito: alternativa d
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ADMINISTRAO PBLICA
Em sentido estrito, o conceito de administrao pblica envolve
todo o aparelhamento estatal voltado execuo das polticas pblicas.
Contrape-se, portanto, ao conceito de Governo: enquanto este
estabelece, aquela executa as polticas pblicas. Nas palavras de Hely
Lopes Meireles, a Administrao no pratica atos de governo; pratica
to-somente, atos de execuo, os chamados atos administrativos,
com poderes de deciso limitados a atribuies de natureza executiva,
conforme definidos em lei.
O conceito de administrao pblica tambm pode ser tomado em
sentido amplo, abrangendo, assim, os rgos superiores de governo que
exercem funo poltica, da mesma forma que os rgos, agentes e
entidades que exercem funo meramente administrativa, isto , de
execuo dos programas de governo.
No obstante, o mais comum considerar o conceito de
administrao pblica em sentido estrito. E nesse sentido, a doutrina
costuma ainda dividir o conceito de administrao pblica em duas
vertentes: uma considerando a tica dos executores da atividade pblica
(quem), e outra considerando a prpria atividade (o que). Vejamos.
Administrao pblica em sentido formal, subjetivo ou orgnico
Administrao Pblica em sentido formal, subjetivo ou orgnico
significa o conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas que
tenham a incumbncia de executar as atividades administrativas4.
Esse conceito, portanto, leva em conta o sujeito, isto , quem est
exercendo a funo administrativa, em qualquer dos Poderes.
00000000000

Dessa forma, o conceito no se restringe aos agentes, rgos e


pessoas do Poder Executivo, haja vista que os Poderes Legislativo e
Judicirio tambm administram, notadamente quando organizam seus
servios internos e gerenciam seus servidores.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo defendem que, quando se adota
o sentido formal ou subjetivo, a rigor, s podem ser considerados
Administrao Pblica aqueles sujeitos que nosso direito assim considera,
no importa a atividade que exeram. Assim, segundo os autores, de
acordo com nosso ordenamento jurdico 5 a Administrao Pblica seria

4
5

Carvalho Filho (2014, p. 11).


Decreto-Lei n 200/1967.

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integrada exclusivamente pelos rgos da administrao direta
(Ministrios, Secretarias, Mesas etc.) e pelas entidades da administrao
indireta (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades
de economia mista), e por mais ningum.
Ainda veremos no nosso curso o que vem a ser administrao direta
e indireta. Porm, o importante aqui perceber que, segundos os autores,
o conceito de Administrao Pblica formal ou subjetiva excluiria
entidades privadas que exercem atividades prprias da funo
administrativa, a exemplo das concessionrias de servios pblicos
(companhias de lixo, gua, energia eltrica etc.) e das organizaes
sociais. Isso porque, apesar da atividade exercida, nosso ordenamento
jurdico no coloca essas entidades no seio da Administrao Pblica
formal.
No obstante, frise-se que a maioria da doutrina no faz essa
distino, e simplesmente define a Administrao Pblica em sentido
subjetivo como o conjunto de rgos, agentes e pessoas jurdicas aos
quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado6.
Administrao pblica em sentido material, objetivo ou funcional
Em sentido material, objetivo ou funcional, a administrao pblica
abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurdicas, rgos e
agentes incumbidos da funo administrativa do Estado. O conceito,
portanto, adota como referncia o objeto, isto , o que realizado, no
obrigatoriamente quem exerce.
Geralmente, as seguintes atividades so apontadas como prprias da
administrao pblica em sentido objetivo:

Polcia administrativa: abrange as atividades administrativas que implicam


00000000000

restries ou condicionamentos aos direitos individuais impostos em prol do


interesse de toda coletividade, como ordens, notificaes, licenas, autorizaes,
fiscalizao, sanes.

Servio pblico: toda atividade executada diretamente pela Administrao


Pblica formal ou por particulares delegatrios que tenham por fim satisfazer as
necessidades coletivas, sob regime predominantemente pblico. Exemplos:
servio postal, servios de telecomunicaes, transporte ferrovirio, rodovirio e
areo etc.

e.g. Di Pietro (2009, p. 57).

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Fomento: compreende a atividade administrativa de incentivo iniciativa


privada de utilidade ou interesse pblico, tais como o financiamento sob
condies especiais, a concesso de benefcios ou incentivos fiscais etc.

Interveno: entendida como sendo a regulamentao e fiscalizao da


atividade econmica de natureza privada (interveno indireta), por exemplo,
mediante a atuao de agncias reguladoras, bem assim a atuao do Estado
diretamente na ordem econmica, geralmente por meio das empresas estatais
(interveno direta).

Quanto ao ltimo item acima (interveno), importante ressaltar


que alguns autores 7 no consideram atividade de administrao pblica
em sentido material a interveno direta do Estado na economia (Estadoempresrio). Isso porque, quando atua nessas condies, o Estado est
predominantemente sujeito ao regime de direito privado, exercendo
atividade econmica em sentido estrito, isto , em igualdade de condies
com os particulares. Para esses autores, as atividades de administrao
pblica em sentido material seriam somente aquelas desempenhadas sob
regime predominantemente de direito pblico8.

7. (Cespe Sefaz/ES 2008) Define-se, como administrao pblica externa ou


extroversa, a atividade desempenhada pelo Estado, como, por exemplo, a
regulao, pela Unio, da atividade de aviao civil pelas respectivas
concessionrias.
Comentrio: As aes da Administrao Pblica podem ter como
destinatrios os administrados isto , a sociedade ou os sujeitos que no
pertencem Administrao formal ou os prprios rgos e entes
administrativos.
00000000000

Quando a Administrao se relaciona com os administrados, teremos a


chamada administrao extroversa, pois nela existem aes externas, isto ,
que incidem para fora do ncleo estatal. Trata-se das atividades finalsticas
atribudas pela Constituio a cada ente da federao (Unio, Estados, DF e
Municpios). Essas relaes extroversas se fundamentam nos princpios da
supremacia e da indisponibilidade do interesse pblico (os quais sero
estudados mais adiante). Pode-se associar esse conceito ao de administrao

7
8

e.g. Alexandrino, M. e Paulo, V. (2014, p. 21).


No se preocupe. Veremos os conceitos de direito pblico e de direito privado j no prximo tpico.

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pblica em sentido material, objetivo ou funcional, que considera a natureza
das atividades levadas a efeito pela Administrao para atender as
necessidades da coletividade (polcia administrativa, servio pblico, fomento
e interveno).
Por outro lado, quando a Administrao se relaciona entre si, ou seja,
entre os entes polticos (Unio, Estados, DF e Municpios), entre esses e os
rgos da Administrao Direta ou entre os rgos em si, teremos a chamada
administrao introversa, pois, nesse caso, as aes ocorrem dentro o ncleo
estatal. A administrao introversa considerada instrumental em relao
extroversa, vale dizer, as relaes internas servem de instrumento para a
efetivao das relaes externas, estas, de cunho finalstico. De fato, toda a
organizao administrativa interna do Estado serve para que ele possa
implementar as polticas pblicas em prol da sociedade.
A situao apresentada no enunciado da questo se refere a uma relao
externa finalstica (regulao da atividade de aviao civil pela Unio).
Portanto, correto afirmar que se trata de administrao pblica extroversa.
Gabarito: Certo
8. (Cespe AE/ES 2013) Acerca de governo, Estado e administrao pblica,
assinale a opo correta.
a) Atualmente, Estado e governo so considerados sinnimos, visto que, em
ambos, prevalece a finalidade do interesse pblico.
b) So poderes do Estado: o Executivo, o Legislativo, o Judicirio e o Ministrio
Pblico.
c) Com base em critrio subjetivo, a administrao pblica confunde-se com os
sujeitos que integram a estrutura administrativa do Estado.
d) O princpio da impessoalidade traduz-se no poder da administrao de controlar
seus prprios atos, podendo anul-los, caso se verifique alguma irregularidade.
00000000000

e) Na Constituio Federal de 1988 (CF), foi adotado um modelo de separao


estanque entre os poderes, de forma que no se podem atribuir funes materiais
tpicas de um poder a outro.
Comentrio: Vamos analisar cada alternativa, buscando a opo correta:
(a) ERRADA. A rigor, Estado e Governo no so sinnimos. Estado a
pessoa jurdica soberana, formada pelos elementos, povo, territrio e governo
soberano. J o Governo, como se v, um dos elementos do Estado,
responsvel por sua conduo.
(b) ERRADA. So poderes do Estado o Executivo, o Legislativo e o
Judicirio, somente. O Ministrio Pblico, embora seja instituio de elevada

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importncia para a democracia, no constitui um Poder. Na verdade, alguns
autores modernos defendem que a tripartio clssica de Poderes no mais
suficiente para abarcar a ampla gama de funes desempenhadas por
algumas instituies presentes na estrutura do Estado contemporneo. Como
exemplo, tome-se o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas, instituies
com competncias prprias, inconfundveis e privativas que no se
enquadram de modo perfeito no mbito dos tradicionais Poderes Judicirio,
Executivo e Legislativo. Contudo, tais instituies e suas funes ainda no
tm a denominao formal de Poder.
(c) CERTA. A Administrao Pblica pode ser vista pelos critrios
subjetivo/formal ou objetivo/material. Segundo o critrio subjetivo, considerase quem est exercendo a funo administrativa, abrangendo, portanto, o
conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas que tenham a incumbncia
de executar as atividades administrativas. J pelo critrio objetivo, considerase o que realizado, no obrigatoriamente quem exerce, abrangendo as
atividades de polcia administrativa, servio pblico, fomento e interveno.
(d) ERRADA. O poder que a Administrao possui para controlar seus
prprios atos, podendo anul-los, caso verifique alguma irregularidade,
caracteriza o princpio da autotutela. Por outro lado, o princpio da
impessoalidade dita que atividade da Administrao no deve ter em mira este
ou aquele indivduo em especial, e sim o interesse pblico, da coletividade.
(e) ERRADA. Ao contrrio do que afirma a assertiva, a Constituio
Federal adota um modelo de separao flexvel de Poderes. Isso porque a
prpria Constituio atribui a cada Poder funes tpicas, desempenhadas
com preponderncia, e funes atpicas, desempenhadas de modo acessrio.
Assim, por exemplo, que o Poder Legislativo e o Judicirio, cujas funes
tpicas so, respectivamente, a legislativa e a jurisdicional, tambm
desempenham, de forma atpica, funes administrativas, como quando
organizam seus servios adquirindo bens mediante licitao ou contratando
pessoal por meio de concurso pblico.
00000000000

Gabarito: alternativa c
9. (Cespe TJDFT 2013) Administrao pblica em sentido orgnico designa os
entes que exercem as funes administrativas, compreendendo as pessoas
jurdicas, os rgos e os agentes incumbidos dessas funes.
Comentrio: A questo est correta. O conceito de administrao pblica
em sentido orgnico (ou subjetivo) leva em conta quem exerce a atividade,
compreendendo as pessoas jurdicas, os rgos e os agentes incumbidos das
funes administrativas. Contrape-se ao conceito de administrao pblica
em sentido material (objetivo), que leva em considerao o que, ou seja, a

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prpria atividade administrativa, aqui definida como as atividades de polcia
administrativa, servio pblico, fomento e interveno.
Gabarito: Certo
10. (Cespe Ministrio Integrao Nacional 2013) Na sua acepo formal,
entende-se governo como o conjunto de poderes e rgos constitucionais.
Comentrio: Quando se fala em administrao pblica ou governo em
sentido formal deve-se pensar em sujeitos (quem), ou seja, rgos,
agentes e pessoas jurdicas. Portanto, correta a assertiva.
Gabarito: Certo
11. (Cespe Ministrio Integrao Nacional 2013) A administrao pratica atos
de governo, pois constitui todo aparelhamento do Estado preordenado realizao
de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas.
Comentrio: Atos de governo so aqueles praticados no exerccio da
funo poltica, com ampla margem de discricionariedade e diretamente em
obedincia Constituio. So as aes de comando, coordenao, direo e
fixao das diretrizes polticas, vale dizer, atividades de carter superior,
referentes direo suprema e geral do Estado, e no simplesmente de
execuo de servios pblicos. Pode-se destacar, por exemplo, a decretao
de interveno federal, do Estado de Defesa e do Estado de Stio, a celebrao
de Tratados Internacionais, a iniciativa de lei pelo Executivo, sua sano ou
veto etc.
Portanto, o quesito est errado, pois, nas palavras de Hely Lopes
Meireles, a Administrao no pratica atos de governo; pratica to-somente,
atos de execuo, os chamados atos administrativos, que tm como fim a
realizao de servios para satisfazer, de forma concreta e imediata, as
necessidades coletivas.
00000000000

Gabarito: Errado
12. (ESAF RFB Auditor 2005) Em seu sentido subjetivo, o estudo da
Administrao Pblica abrange
a) a atividade administrativa.
b) o poder de polcia administrativa.
c) as entidades e rgos que exercem as funes administrativas.
d) o servio pblico.
e) a interveno do Estado nas atividades privadas.
Comentrio: Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administrao

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Pblica abrange os sujeitos (quem), ou seja, os rgos, agentes e pessoas
jurdicas (entidades) que exercem as funes administrativas. Portanto,
correta a opo c. Todas as demais alternativas se referem ao sentido
objetivo da Administrao Pblica, relativo natureza das atividades
exercidas pelos entes (o que).
Gabarito: alternativa c
13. (ESAF PGFN 2003) Assinale, entre os atos abaixo, aquele que no pode ser
considerado como de manifestao da atividade finalstica da Administrao
Pblica, em seu sentido material.
a) Concesso para explorao de servio pblico de transporte coletivo urbano.
b) Desapropriao para a construo de uma unidade escolar.
c) Interdio de um estabelecimento comercial em razo de violao a normas de
posturas municipais.
d) Nomeao de um servidor pblico, aprovado em virtude de concurso pblico.
e) Concesso de benefcio fiscal para a implantao de uma nova indstria em
determinado Estado-federado.
Comentrio: Quando se refere a manifestao da atividade finalstica da
Administrao Pblica, em seu sentido material, v-se que a banca faz
aluso ao conceito de Administrao Pblica em seu sentido objetivo,
material ou funcional. Ou seja, aquele que considera a natureza das atividades
exercidas (o que), as quais podem ser atividades de: polcia administrativa,
servio pblico, fomente e interveno. Vamos ver ento qual ato, dentre os
mencionados nas alternativas, no se enquadra em nenhuma dessas
categorias de atividade:
(a) A concesso para explorao de servio pblico de transporte
coletivo urbano atividade de servio pblico, pois ato que tem por fim
satisfazer necessidades coletivas, no caso, executado por particulares
delegatrios.
00000000000

(b) A desapropriao para a construo de uma unidade escolar


atividade de polcia administrativa, pois constitui ato administrativo que
implica restrio a direitos individuais (no caso, o direito de propriedade) em
prol do interesse da coletividade.
(c) A interdio de um estabelecimento comercial em razo de violao a
normas de posturas municipais tambm atividade de polcia administrativa,
pois constitui sano pelo descumprimento a normas de postura, as quais
condicionam, isto , impem regras para o exerccio de direitos individuais
(no caso, o direito ao livre exerccio de atividade econmica).
(d) A nomeao de um servidor pblico, aprovado em virtude de
concurso pblico no se enquadra em nenhuma das atividades finalsticas
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prprias de administrao pbica em sentido material, eis que refere a uma
atividade introversa, ou seja, que ocorre no interior da Administrao, de
carter instrumental e no finalstico, servindo como um meio para se atingir
o fim de satisfazer o interesse coletivo. Portanto, a alternativa d o
gabarito.
(e) A concesso de benefcio fiscal para a implantao de uma nova
indstria em determinado Estado-federado atividade de fomento, pois
constitui atividade administrativa de incentivo iniciativa privada de utilidade
ou interesse pblico.
Gabarito: alternativa d
14. (FCC TRE/RO 2013) Considere as seguintes afirmaes a respeito do
conceito, abrangncia ou possveis classificaes da expresso Administrao
pblica:
I. Em sentido orgnico ou formal, designa os entes que exercem a atividade
administrativa e compreende pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos.
II. Em sentido funcional ou material, designa a natureza da atividade exercida e
corresponde prpria funo administrativa.
III. Quando tomada em sentido estrito, no que diz respeito ao aspecto subjetivo,
engloba os rgos governamentais aos quais incumbe a funo poltica.
Est correto o que consta APENAS em
a) I e II.
b) III.
c) I.
d) II.
e) II e III.

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Comentrios: Vamos analisar cada alternativa:


(I) CERTA. Em sentido subjetivo, orgnico ou formal (quem), a expresso
Administrao Pblica designa os entes (sujeitos) que exercem a atividade
administrativa e compreende pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos.
(II) CERTA. Em sentido objetivo, funcional ou material (o que), a
expresso administrao pblica designa a natureza da atividade exercida e
corresponde prpria funo administrativa, compreendendo as atividades
de polcia administrativa, servio pblico, fomento e interveno.
(II) ERRADA. Quando tomada em sentido estrito, no que diz respeito ao
aspecto subjetivo, a expresso Administrao Pblica abrange apenas os
rgos administrativos aos quais incumbe a funo administrativa. Para
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englobar os rgos governamentais aos quais incumbe a funo poltica, a
expresso Administrao Pblica, no que diz respeito ao aspecto subjetivo,
deve ser tomada em sentido amplo.
Gabarito: alternativa a
15. (FCC TRE/SP 2012) Em seu sentido subjetivo, a administrao pblica pode
ser definida como
a) a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob o regime de direito
pblico, para a realizao dos interesses coletivos.
b) o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas ao qual a Lei atribui o exerccio da
funo administrativa do Estado.
c) os rgos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal.
So os prprios organismos dirigentes, seus ministrios e secretarias.
d) as entidades com personalidade jurdica prpria, que foram criadas para realizar
atividades de Governo de forma descentralizada. So exemplos as Autarquias,
Fundaes, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista.
e) as entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio
prprio e capital exclusivo da Unio, se federal, criadas para explorao de
atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia
ou convenincia administrativa.
Comentrio: Em seu sentido subjetivo, a administrao pblica pode ser
definida como o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas ao qual a Lei
atribui o exerccio da funo administrativa do Estado. Portanto, correta a
alternativa b. A alternativa a o conceito de administrao pblica em
sentido objetivo; a opo c apresenta o conceito de administrao direta,
enquanto a alternativa d, de administrao indireta; por fim, a alternativa e
expe a definio de empresa pblica. Todos esses conceitos sero melhor
desenvolvidos nas aulas especficas do nosso curso.
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Gabarito: alternativa b
16. (FCC TRF4 2010) Na administrao pblica, a ao referente ao desempenho
perene e sistemtico, legal e tcnico dos servios prprios do Estado ou por ele
assumidos em benefcio da coletividade, denominada
a) funcional.
b) institucional.
c) operacional.
d) conceitual.
e) interpessoal.

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Comentrio: Segundo a doutrina de Helly Lopes Meireles, Administrao
Pblica:
Em sentido formal, o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos
do Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios
pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene e
sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele
assumidos em benefcio da coletividade.

Portanto, correta a opo c.


Gabarito: alternativa c
17. (FGV SEJAP 2013) A doutrina administrativista aponta a existncia de uma
diferena entre a funo de governo e a funo administrativa.
Diante dessa diferenciao, analise as afirmativas a seguir.
I. As funes de governo esto mais prximas ao objeto do direito constitucional,
enquanto a funo administrativa objeto do direito administrativo.
II. A funo de governo tem como um de seus objetivos estabelecer diretrizes
polticas, enquanto a funo administrativa se volta para a tarefa de executar essas
diretrizes.
III. A expresso administrao pblica, quando tomada em sentido amplo, engloba
as funes administrativas e as funes de governo.
Assinale:
a) se todas as afirmativas estiverem corretas.
b) se somente as afirmativas II e III estiverem corretos.
c) se somente as afirmativas I e II estiverem corretos.
d) se somente a afirmativa II estiver correta.
e) se somente a afirmativa III estiver correta.
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Comentrio: As funes de governo so aquelas relacionadas com a


atividade poltica do Estado, aes de comando, coordenao, direo e
fixao das diretrizes polticas, desempenhada pelo conjunto de Poderes e
rgos de estatura constitucional; portanto, mais afeta ao direito
constitucional. J a funes administrativas se referem s atividades
concretas e imediatas desempenhadas pelos rgos administrativos para
executar as diretrizes polticas, visando satisfao dos interesses pblicos;
constitui, portanto, matria objeto do direito administrativo.
A expresso administrao pblica, quando tomada em sentido amplo, e
considerando seu aspecto objetivo, engloba as funes administrativas e as
funes de governo; quando tomada em sentido estrito, abrange apenas as
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funes administrativas.
Pelo exposto, todas as afirmativas apresentadas esto corretas.
Gabarito: alternativa a
18. (FGV FBN 2013) Administrao Pblica o conjunto harmnico de princpios
jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes
a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Assinale a afirmativa que indica os dois sentidos em que se divide o conceito de
Administrao Pblica.
a) Objetivo e funcional.
b) Material e funcional.
c) Objetivo e subjetivo.
d) Subjetivo e orgnico.
Comentrio: O conceito de Administrao Pblica pode ser tomado em
sentido subjetivo, formal, orgnico (quem executa a atividade administrativa)
ou em sentido objetivo, material, funcional (o que, ou seja, a atividade em si).
Portanto, correta a opo c.
Gabarito: alternativa c
*****
Enfim pessoal. Para chegarmos aqui, partimos do conceito de Estado
e fomos restringindo at culminarmos no conceito de Administrao
Pblica. Compreendidos esses elementos introdutrios, chegou ento o
momento de iniciarmos o estudo das peculiaridades prprias do Direito
Administrativo, comeando pela distino entre direito privado e direito
pblico.
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Vamos l?

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DIREITO ADMINISTRATIVO
DIREITO PRIVADO E DIREITO PBLICO
O Direito, de forma bastante simples, o conjunto de regras
impostas pelo Estado que disciplinam as relaes da vida em sociedade.
Tais regras podem estar expressas em leis, regulamentos ou mesmo
estabelecidas na forma de princpios.
Tradicionalmente, o Direito dividido em dois ramos principais:
direito pblico e direito privado.
O direito privado se ocupa de interesses individuais, estabelecendo
regras de organizao social e convivncia a serem obedecidas pelas
pessoas em suas atividades particulares, de que so exemplo o
Direito Civil e o Direito Comercial.
So regidas pelo direito privado situaes como a celebrao de um
contrato de compra venda entre pessoas e empresas privadas, os direitos
e deveres dos moradores de um condomnio residencial, os efeitos do
casamento civil, dentre outras tantas circunstncias do nosso cotidiano. A
caracterstica marcante do direito privado a igualdade nas relaes
jurdicas, eis que se ocupa de situaes nas quais os interesses da
coletividade no esto em jogo, tutelando apenas interesses
particulares.
Por outro lado, o direito pblico contm as regras disciplinadoras
das relaes que envolvem interesses da sociedade como um todo,
a exemplo das normas de Direito Constitucional, Direito Tributrio, Direito
Penal e Direito Administrativo, objeto do nosso estudo.
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Constituem objeto do direito pblico questes como a organizao do


Estado, os direitos fundamentais dos cidados, a previdncia social, os
crimes e respectivas penas, a arrecadao de tributos, a eleio de
pessoas para cargos polticos, a celebrao de um contrato de compra e
venda por um rgo pblico, ou seja, temas que interessam a sociedade
como um todo, diretamente ou por intermdio de seus representantes
pblicos, e no apenas um indivduo ou um grupo em particular. A
caracterstica marcante do direito pblico a desigualdade nas relaes
jurdicas, decorrente do princpio amplamente aceito de que o interesse
pblico (da coletividade) deve prevalecer sobre os interesses
individuais.

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Tome-se, como exemplo, a cobrana de tributos, atividade regida
pelo Direito Tributrio, um dos ramos do direito pblico. Por meio da
cobrana de tributos, o Estado arrecada recursos dos indivduos de forma
coercitiva com a finalidade de fornecer servios para a coletividade. Outro
exemplo clssico da supremacia do interesse pblico o instituto da
desapropriao, regido pelo Direito Administrativo, pelo qual o Estado
toma a propriedade de bens particulares, mediante indenizao, para
executar obras de interesse da coletividade, como a desapropriao de
terrenos para a construo de vias pblicas.
Repare que, nesses exemplos, prevalece o interesse do Estado
isto , da coletividade sobre o do indivduo: mesmo que
determinada pessoa no venha a usufruir diretamente do servio provido
ou da obra construda, ter que, necessariamente, pagar o tributo ou
entregar a sua propriedade. Tal relao de desigualdade entre as partes
no ocorre nas relaes entre particulares, regidas pelo direito privado.
Conforme as regras de Direito Civil e Comercial, por exemplo, nenhum
particular obrigado a entregar seus recursos financeiros ou seus bens a
outrem sem a devida contraprestao na forma de outros bens ou
servios que atendam aos seus interesses pessoais.
Como se percebe, em nossa sociedade o Estado, direta ou
indiretamente, quem exerce o papel de representar os interesses da
coletividade ou, em outras palavras, o interesse pblico. Sendo assim, a
maioria das relaes em que o Estado figura como parte so regidas,
exclusiva ou predominantemente, pelo direito pblico. E, dentro do
direito pblico, como veremos, o exerccio da funo administrativa
compreendendo desde a organizao dos rgos e entidades estatais at
a prestao de servios pblicos e demais atividades administrativas
regido pelo Direito Administrativo.
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Ressalte-se, porm, que embora na maioria das vezes a atuao


estatal seja pautada pelas regras de direito pblico, o Estado tambm
pode figurar em relaes jurdicas regidas predominantemente (jamais
exclusivamente) pelo direito privado. o que ocorre quando o Estado
atua no domnio econmico (Estado-empresrio), competindo em
igualdade de condies com as empresas privadas, por exemplo, ao
vender petrleo processado pela Petrobrs ou ao comercializar uma
aplice de seguro do Banco do Brasil. Nessas hipteses, o Estado,
representado pelas mencionadas empresas estatais, no est
precipuamente tutelando interesses coletivos, e sim buscando lucrar com

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os negcios, devendo, por isso, colocar-se em p de igualdade com o polo
oposto da relao jurdica.
Sobre o assunto, vale registrar que a busca pela eficincia vem
fazendo com que o Estado cada vez mais paute sua atuao
administrativa pelas normas de direito privado, seja criando empresas
sujeitas ao regime jurdico das empresas privadas, seja transferindo a
gesto de servios pblicos diretamente para particulares, fenmeno
conhecido como fuga do Direito Administrativo. Por isso, segundo
ensina o Prof. Lucas Rocha Furtado, atualmente tem se mostrado
impossvel a separao absoluta entre os dois ramos bsicos do Direito, o
pblico e o privado.
Todavia, ainda segundo os ensinamentos do ilustre doutrinador,
compartilhados pela professora Di Pietro, tal tendncia no tem como se
concretizar por completo, haja vista que o direito pblico possui
precedncia no balizamento das atividades estatais. Assim, caso exista
norma de direito pblico a regular determinado ato, o Estado no pode
pratica-lo segundo os ditames do direito privado. Ademais, mesmo nas
hipteses em que o direito privado possa ser utilizado pelo Estado, sempre
haver normas de direito pblico irrenunciveis e que possuem
precedncia em relao s de direito privado, muitas delas com
fundamento constitucional, a exemplo dos princpios da indisponibilidade
do interesse pblico, da publicidade, da moralidade, dentre outros que
veremos no decorrer do curso.
Enfim, aps essas breves consideraes, que tiveram o fim de situar
o Direito Administrativo no mbito da Cincia Jurdica, passemos a tratar
especificamente do conceito de Direito Administrativo.
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CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO


Como visto, o Direito Administrativo integra o ramo do
direito pblico, eis que rege uma das funes do Estado exercidas para
satisfazer o interesse pblico, a chamada funo administrativa.
Lembre-se de que o exerccio da funo administrativa no
exclusividade do Poder Executivo. Os Poderes Legislativo e Judicirio
tambm a exercem, de forma atpica, ao lado de suas funes tpicas
(legislativa e jurisdicional, respectivamente). O desempenho de funes
administrativas deve sempre observar as normas e princpios pertinentes
ao Direito Administrativo, independentemente do Poder que as esteja
exercendo.
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Para ilustrar o alcance do Direito Administrativo de forma concreta,
registre-se que ele o responsvel por regular, por exemplo, a
organizao da Administrao Pblica, a relao entre o Estado e os
participantes de uma licitao, entre o Estado e seus prprios servidores e
empregados, a conduta dos agentes pblicos, a prestao de servios
pblicos - inclusive por particulares -, a interveno do Estado na
propriedade privada, enfim, todo aparelhamento (rgos e agentes) e
atividade estatal desenvolvida para atender as demandas da sociedade e
para garantir a plena satisfao dos direitos fundamentais dos cidados.
Muitos so os conceitos de Direito Administrativo formulados
pelos autores modernos. Alguns levam em conta apenas as atividades
administrativas em si mesmas e os sujeitos que as exercem, enquanto
outros preferem destacar tambm os fins desejados pelo Estado. Vejamos
alguns desses conceitos:

Celso Antnio Bandeira de Melo


D

Hely Lopes de Meireles


D

que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar

E
Maria Sylvia Zanella Di Pietro


blico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas
jurdicas administrativistas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica
no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus

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Jos dos Santos Carvalho Filho


D

o
sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos
E

Maral Justen Filho


O

que disciplinam a atividade administrativa pblica necessria realizao dos


direitos fundamentais e a organizao e o funcionamento das estruturas estatais e


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A par dos conceitos apresentados pelos autores modernos, vale
tambm conhecer algumas definies tradicionais, as quais podem ser
sistematizadas segundo os critrios adotados para formul-las. A maioria
dessas definies foi alvo de crticas e, por isso, foram sendo
aperfeioadas ao longo tempo, at culminarem nos conceitos atuais.
Vamos estudar esses critrios e respectivas crticas com base nas lies
da professora Di Pietro.
Escola do servio pblico
Por esse critrio, o direito administrativo se resume s regras de
organizao e gesto dos servios pblicos, os quais podem ser
considerados em sentido amplo ou estrito.
Tal critrio incompleto, visto que, a depender do sentido (amplo ou
estrito) que se atribua a servio pblico, o conceito formulado ou
ultrapassa o objeto do Direito Administrativo (sentido amplo) ou deixa de
lado matrias a ele pertinentes (sentido estrito).
Com efeito, considerando os servios pblicos em sentido amplo,
abrangendo, assim, todas as funes do Estado, sem distinguir o regime
jurdico a que se sujeita, o Direito Administrativo incluiria situaes e
normas que pertencem a outros ramos do direito pblico, como o Direito
Constitucional e o Direito Processual, e tambm normas de direito
privado, a exemplo das normas que disciplinam as atividades industriais e
comerciais do Estado.
Por sua vez, considerando os servios pblicos em sentido estrito, o
Direito Administrativo se restringiria s atividades exercidas pelo Estado
para a satisfao das necessidades coletivas, com submisso a regime
exorbitante do direito comum 9 , isto , de direito pblico. Excluiria,
portanto, algumas matrias que no se adaptam perfeitamente ao
conceito de servio pblico, como, por exemplo, quando o Estado interdita
um estabelecimento com base no seu poder de polcia, assunto que
tambm objeto de estudo desse ramo do Direito. Por esse conceito
estrito, o Direito Administrativo tambm no abrangeria as atividades
exercidas pelo Estado sob regime de direito privado.
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Isto , que extrapola o direito comum, assegurando Administrao determinadas prerrogativas que a
colocam em posio de desigualdade (superior) em relao aos particulares.

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Critrio do Poder Executivo
Por essa corrente, o Direito Administrativo disciplina a organizao e
a atividade do Poder Executivo, apenas.
Essa definio da mesma forma imperfeita, visto que os outros
Poderes
(Legislativo
e
Judicirio)
tambm
exercem
atividade
administrativa. Ademais, algumas atividades do Poder Executivo so
regidas por outros ramos do Direito, a exemplo da competncia dos
rgos superiores, reguladas pelo Direito Constitucional, e da celebrao
de tratados e declarao de guerra, reguladas pelo Direito Internacional,
sem falar nas atividades submetidas ao direito privado, Civil e Comercial.
Alis, deve-se ressaltar que, a par da funo administrativa, o Poder
Executivo tambm exerce a chamada funo de governo, a qual no se
inclui no mbito de estudo do Direito Administrativo, por ser, como vimos,
de cunho poltico, consubstanciada na elaborao de polticas pblicas e
no estabelecimento de diretrizes, e no na mera execuo dessas polticas
e diretrizes.
Critrio das relaes jurdicas
Os que adotam esse critrio conceituam o Direito Administrativo
como o conjunto de normas que regem as relaes entre a
Administrao e os administrados.
A crtica que se faz a essa definio que outros ramos do Direito,
como o Constitucional, o Penal, o Eleitoral e o Tributrio, tambm tm por
objeto relaes dessa natureza. Alm disso, o critrio no abarca outras
questes estudadas pelo Direito Administrativo, como a organizao da
Administrao Pblica, a atividade que ela exerce e os bens de que se
utiliza.
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Critrio teleolgico
Em direito, teleologia o estudo especulativo da causa, da essncia,
alcance ou fim das normas legais10.
Assim, conforme a vertente do critrio teleolgico, o Direito
Administrativo seria o sistema de princpios jurdicos e de normas que
regulam a atividade do Estado para o cumprimento dos seus fins, de
utilidade pblica.
O conceito tambm alvo de crtica, eis que no delimita quais
seriam os fins do Estado (podendo abranger inclusive a funo legislativa,
10

Dicionrio Michaelis online.

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que no se insere no mbito de estudo do Direito Administrativo). Veja
que, na definio do critrio teleolgico, no se fala em atividade
administrativa, funo administrativa nem mesmo em Administrao.
Critrio negativo ou residual
Por esse critrio, o Direito Administrativo tem por objeto as
atividades desenvolvidas para a consecuo dos fins estatais, excludas a
legislao (formulao de leis pelo Poder Legislativo) e a jurisdio
(soluo de lides pelo Poder Judicirio). Em outras palavras, compreende
o estudo de toda atividade do Estado que no esteja compreendida
na funo legislativa ou na jurisdicional.
Perceba que, ao se referir ao cumprimento dos fins do Estado, esse
critrio, de certa forma, se liga ao critrio teleolgico.
Uma crtica definio com base no critrio negativista ou residual
que ela se limita s atividades desenvolvidas pelo Estado, no abarcando
outras questes tambm estudadas pelo Direito Administrativo, como a
organizao da Administrao Pblica e as relaes com os administrados.
Critrio da distino entre atividade jurdica e social do Estado
Com base nesse critrio, tem-se que o Direito Administrativo regula a
atividade jurdica no contenciosa do Estado e a constituio dos
rgos e meios de sua ao em geral. Portanto, leva-se em
considerao a atividade concreta exercida pelo Estado (sentido
objetivo) e os rgos estatais que a exercem (sentido subjetivo).
Esse critrio aproxima-se das definies modernas, porm no trata
especificamente da funo administrativa.
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Critrio da Administrao Pblica


Por essa linha, o Direito Administrativo o conjunto de princpios
que regem a Administrao Pblica, considerando suas atividades
administrativas, os rgos e pessoas jurdicas que a compem, sua
organizao e suas relaes com os particulares, enfim, regula seus
direitos e obrigaes por ocasio do desempenho da atividade
administrativa.
o critrio mais aceito pela doutrina brasileira moderna, tendo como
exemplo a definio de Hely Lopes Meireles apresentada anteriormente.

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OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O estudo do objeto do Direito Administrativo busca identificar os atos
ou situaes regulamentadas pelas normas que compem esse ramo do
direito pblico.
Segundo a professora Di Pietro, o Direito Administrativo brasileiro,
quanto ao objeto, segue as caractersticas do sistema europeucontinental, originrio do direito francs, cujo objeto, ao contrrio do
sistema anglo-americano, possui grande amplitude, preocupando-se em
normatizar desde a estrutura dos rgos pblicos administrativos do
Estado at os procedimentos necessrios para o desempenho das suas
atividades. o chamado Direito Administrativo descritivo.
De fato, como se pode extrair dos conceitos apresentados no tpico
anterior, o objeto do Direito Administrativo deveras vasto,
compreendendo a organizao e o funcionamento dos servios do Estado,
a administrao de seus bens, a regncia de seu pessoal, a formalizao
de seus atos de administrao, dentre outros.
Em sntese, o objeto do direito administrativo abrange11:

Todas as relaes internas administrao pblica entre os rgos e


entidades administrativas, uns com os outros, e entre a administrao e
seus agentes;

Todas as relaes entre a administrao e os administrados,


regidas pelo direito pblico ou pelo privado;

As atividades de administrao pblica em sentido material


exercidas por particulares sob regime de direito pblico, a exemplo
da prestao de servios pblicos mediante contratos de concesso ou de
permisso.
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Os itens acima constituem o objeto de estudo do Direito


Administrativo moderno. Contudo, vrios critrios foram utilizados ao
longo do tempo para delimitar tal objeto, de forma semelhante ao que
vimos em relao ao conceito. Para aprender os critrios que delimitaram
o objeto do Direito Administrativo no correr da Histria, vamos mais uma
vez nos valer das lies da professora Di Pietro.

11

Alexandrino e Paulo (2014, p. 4)

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Escola legalista, exegtica, emprica ou catica
Em suas origens, na Frana, o Direito Administrativo era
compreendido como sinnimo de direito positivo, ou seja, conjunto de
regras expressas em leis e regulamentos que tratam de Administrao
Pblica nas suas relaes internas e com os cidados.
Nessa poca, o Direito Administrativo baseava-se no estudo das leis e
demais normas e de sua interpretao pelos tribunais administrativos,
rgos alheios ao Poder Judicirio que eram encarregados de dirimir as
contendas entre Administrao e administrados.
A principal crtica ao critrio legalista que ele desprezava a carga
normativa dos princpios. Para os crticos, o objeto Direito Administrativo
mais amplo que o mero comentrio a leis e regulamentos, tambm
compreendendo, por exemplo, a elaborao de princpios e conceitos
doutrinrios.
Direito Administrativo e cincia da administrao
Em um segundo momento, o objeto de estudo do Direito
Administrativo comeou a ser ampliado, procurando-se fixar os princpios
informativos de seus institutos. Para tanto foram utilizados elementos da
Cincia da Administrao, matria de natureza no propriamente jurdica.
Contudo, com o advento das transformaes sociais geradas pela
Revoluo Industrial, surgiu a necessidade de se segregar esses ramos do
conhecimento. O objeto do Direito Administrativo passou ento a focar na
atividade jurdica do Estado, com excluso das funes legislativa e
jurisdicional; para a Cincia da Administrao restou a atividade social,
compreendendo a valorao das vrias formas de ingerncia do Estado na
ordem econmica e social.
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Em suma, o Direito Administrativo passou a cuidar das normas e


princpios jurdicos que regem a Administrao Pblica e suas relaes
com os particulares, excludas as funes legislativa e jurisdicional,
enquanto a Cincia da Administrao passou a estudar e a valorar a
utilidade e a oportunidade dessa atuao.
Esse segundo momento tampouco isento de crticas. Diz-se que,
sob certo aspecto, o objeto do Direito Administrativo foi reduzido, porque
dele foi retirada a possibilidade de avaliao da utilidade e da
convenincia das polticas pblicas.

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Critrio tcnico-cientfico de estudo do Direito Administrativo
medida que se reduziu o objeto do Direito Administrativo s
matrias de natureza jurdica, a sua construo doutrinria passou a ser
feita de forma muito mais sistemtica e cientfica, com a preocupao
de definir os seus institutos especficos e princpios informativos.
Com o aperfeioamento da sistematizao doutrinria, o Direito
Administrativo acabou por se afastar da escola legalista que, como vimos,
desconsiderava os princpios e a produo dos doutrinadores, passando a
ser desenvolvido com base em mtodo tcnico-jurdico.

19. (Cespe MCT/FINEP Analista 2009) Por ser um ramo do direito pblico, o
direito administrativo no se utiliza de institutos do direito privado.
Comentrio: O item est errado. O Direito Administrativo tambm estuda
matrias regidas, ao menos em parte, pelo direito privado, a exemplo da
atuao das empresas pblicas e sociedades de economia mista que
exploram atividade econmica. Essas entidades, ao competirem no mercado,
seguem regime misto (hbrido), ou seja, sobre elas incidem regras de direito
privado, como as normas contbeis da Lei das Sociedades Annimas, e
regras de direito pblico, como o dever de fazer licitaes, prestar contas ao
Tribunal de Contas e de realizar concursos pblicos.
Gabarito: Errado
20. (Cespe Procurador MPTCDF 2013) De acordo com o critrio legalista, o
direito administrativo compreende o conjunto de leis administrativas vigentes no
pas, ao passo que, consoante o critrio das relaes jurdicas, abrange o conjunto
de normas jurdicas que regulam as relaes entre a administrao pblica e os
administrados. Essa ltima definio criticada por boa parte dos doutrinadores,
que, embora no a considerem errada, julgam-na insuficiente para especificar esse
ramo do direito, visto que esse tipo de relao entre administrao pblica e
particulares, tambm se faz presente em outros ramos.
00000000000

Comentrio: Questo correta, eis que expressa de forma acertada o


conceito/objeto do Direito Administrativo segundo os critrios legalista e das
relaes jurdicas. O quesito tambm aborda de forma correta a crtica que se
faz ao critrio das relaes jurdicas. Quanto escola legalista (tambm
conhecida como exegtica, emprica ou catica), lembre-se de que a principal
crtica a esse critrio que ele desprezava a carga normativa dos princpios.
Com efeito, o objeto Direito Administrativo mais amplo que o mero

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comentrio a leis e regulamentos, tambm compreendendo, por exemplo, a
elaborao de princpios e conceitos doutrinrios.
Gabarito: Certo
21. (Cespe Cmara dos Deputados 2012) De acordo com o critrio da
administrao pblica, o direito administrativo o ramo do direito pblico que regula
a atividade jurdica contenciosa e no contenciosa do Estado, bem como a
constituio de seus rgos e meios de atuao.
Comentrio: O quesito est errado. De acordo com o critrio da
administrao pblica, o direito administrativo o conjunto de princpios que
regem
a
Administrao
Pblica,
considerando
suas
atividades
administrativas, os rgos e pessoas jurdicas que a compem, sua
organizao e suas relaes com os particulares. O enunciado, por outro
lado, apresenta a definio segundo o critrio da distino entre atividade
jurdica e social do Estado, pelo qual o Direito Administrativo regula a
atividade jurdica no contenciosa do Estado e a constituio dos rgos e
meios de sua ao em geral. Porm, mesmo considerando o critrio correto,
perceba que o enunciado comete uma impropriedade ao vincular o Direito
Administrativo regulao da atividade contenciosa do Estado. Na verdade,
como veremos adiante, nosso Direito Administrativo no contencioso, uma
vez que as lides de natureza administrativa podem ser levadas apreciao
do Poder Judicirio.
Gabarito: Errado
22. (Cespe AUFC TCU 2011) O direito administrativo tem como objeto atividades
de administrao pblica em sentido formal e material, englobando, inclusive,
atividades exercidas por particulares, no integrantes da administrao pblica, no
exerccio de delegao de servios pblicos.
Comentrio: O quesito est correto. De fato, pode-se dizer que o objeto
do Direito Administrativo abrange:
00000000000

- Todas as relaes internas administrao pblica entre os rgos e


entidades administrativas, uns com os outros, e entre a administrao e seus
agentes;
- Todas as relaes entre a administrao e os administrados, regidas
pelo direito pblico ou pelo privado;
- As atividades de administrao pblica em sentido material exercidas
por particulares sob regime de direito pblico, a exemplo da prestao de
servios pblicos mediante contratos de concesso ou de permisso.
Gabarito: Certo

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23. (Cespe TCU AUFC 2011) Segundo a doutrina administrativista, o direito
administrativo o ramo do direito privado que tem por objeto os rgos, os agentes
e as pessoas jurdicas administrativistas que integram a administrao pblica, a
atividade jurdica no contenciosa que esta exerce e os bens de que se utiliza para
a consecuo de seus fins, de natureza pblica.
Comentrio: Como se percebe, o enunciado apresenta a definio de
direito administrativo proposta por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, porm
insere a expresso direito privado no lugar em que, no original, seria
direito pblico, maculando, assim, a questo.
Gabarito: Errado
24. (Cespe AGU 2009) Na Frana, formou-se a denominada Escola do Servio
Pblico, inspirada na jurisprudncia do Conselho de Estado, segundo a qual a
competncia dos tribunais administrativos passou a ser fixada em funo da
execuo de servios pblicos.
Comentrio: O quesito est correto. Para fins de clareza, cabe
transcrever as lies de Maria Sylvia Di Pietro sobre a Escola do Servio
Pblico:
Formou-se na Frana (...). Inspirou-se na jurisprudncia do Conselho de Estado
francs que, a partir do caso Blanco, decidido em 1873, passou a fixar a competncia
dos Tribunais Administrativos em funo da execuo de servios pblicos. Essa
escola acabou por ganhar grande relevo, pelo fato de ter o Estado-providncia
assumido inmeros encargos que, antes atribudos ao particular, passaram a integrar
o conceito de servio pblico.

Gabarito: Certo
25. (Cespe AGU 2009) Pelo critrio teleolgico, o Direito Administrativo
considerado como o conjunto de normas que regem as relaes entre a
administrao e os administrados. Tal critrio leva em conta, necessariamente, o
carter residual ou negativo do Direito Administrativo.
00000000000

Comentrio: Questo incorreta. So vrias impropriedades. Pelo critrio


teleolgico, o Direito Administrativo seria o sistema de princpios jurdicos e
de normas que regulam a atividade do Estado para o cumprimento dos seus
fins, de utilidade pblica. Ao contrrio, o conjunto de normas que regem as
relaes entre a administrao e os administrados, seria o conceito de Direito
Administrativo segundo o critrio das relaes jurdicas. Alm disso, o critrio
que leva em conta, necessariamente, o carter residual ou negativo do Direito
Administrativo o critrio negativo ou residual.
Gabarito: Errado

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26. (Cespe INSS 2010) Segundo a Escola Legalista, o direito administrativo pode
ser conceituado como o conjunto de leis administrativas vigentes em determinado
pas, em dado momento.
Comentrio: Segundo a Escola legalista, exegtica, catica ou emprica,
o Direito Administrativo era compreendido como sinnimo de direito positivo,
ou seja, conjunto de regras expressas em leis e regulamentos, desprezando a
carga normativa dos princpios. Portanto, correta a assertiva.
Gabarito: Certo
27. (Cespe Sefaz MT 2004) Determinado estado brasileiro criou, por meio de lei
estadual, uma agncia dotada de autonomia financeira, funcional e administrativa,
com a finalidade de, observada a competncia prpria dos outros entes federados,
controlar e fiscalizar, bem como normatizar, padronizar, conceder e fixar tarifas dos
servios pblicos delegados, nas reas de transporte e de telecomunicaes. De
acordo com a lei de criao, os integrantes dessa agncia devem ser nomeados
aps aprovao em concurso pblico de provas.
Com relao situao hipottica descrita acima, julgue o item subseqente.
As aes dessa agncia devem ser regidas pelo Direito Administrativo, que, de
acordo com o critrio teleolgico, o ramo do direito pblico interno que regula a
atividade jurdica no-contenciosa do Estado e a constituio dos rgos e meios
de sua ao em geral.
Comentrio: Se por um lado correto que as aes da aludida agncia
devem ser regidas pelo Direito Administrativo, o quesito erra ao definir o
critrio teleolgico, pois apresenta a caracterizao do critrio da distino
entre atividade jurdica e social do Estado. O critrio teleolgico, ao contrrio,
define Direito Administrativo como o sistema de princpios jurdicos e de
normas que regulam a atividade do Estado para o cumprimento dos seus fins,
de utilidade pblica.
00000000000

Gabarito: Errado
28. (ESAF CGU AFC 2006) O Direito Administrativo considerado como sendo
o conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem o exerccio das funes
administrativas estatais e
a) os rgos inferiores, que as desempenham.
b) os rgos dos Poderes Pblicos.
c) os poderes dos rgos pblicos.
d) as competncias dos rgos pblicos.
e) as garantias individuais.
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Comentrio: Outro critrio utilizado para conceituar direito administrativo
o critrio da hierarquia orgnica, que busca diferenciar o direito
administrativo do direito constitucional classificando os rgos do Estado em
superiores e inferiores. Assim, por esse critrio, o direito administrativo rege
os rgos inferiores do Estado, enquanto o direito constitucional estuda os
rgos superiores. Da, ento, o gabarito ser a alternativa a.
Ressalte-se que o critrio da hierarquia orgnica tambm alvo de
crticas, eis que o direito administrativo tambm se ocupa do estudo de
rgos superiores, leia-se, rgos independentes e indispensveis estrutura
do Estado, como o caso da Presidncia da Republica.
Gabarito: alternativa a
29. (ESAF Procurador DF 2007) Em relao ao conceito e evoluo histrica do
Direito Administrativo e ao conceito e abrangncia da Administrao Pblica,
selecione a opo correta.
a) Na evoluo do conceito de Direito Administrativo, surge a Escola do Servio
Pblico, que se desenvolveu em torno de duas concepes. Na concepo de Lon
Duguit, o Servio Pblico deveria ser entendido em sentido estrito, abrangendo toda
a atividade material, submetida a regime exorbitante do direito comum,
desenvolvida pelo Estado para a satisfao de necessidades da coletividade.
b) Na busca de conceituao do Direito Administrativo encontra- se o critrio da
Administrao Pblica, segundo o qual, sinteticamente, o Direito Administrativo
deve ser concebido como o conjunto de princpios que regem a Administrao
Pblica.
c) A Administrao Pblica, em sentido objetivo, deve ser compreendida como o
conjunto das pessoas jurdicas e dos rgos incumbidos do exerccio da funo
administrativa do Estado.
d) O conceito estrito de Administrao Pblica abarca os Poderes estruturais do
Estado, sobretudo o Poder Executivo.
00000000000

e) Na evoluo histrica do Direito Administrativo, encontramos a Escola Exegtica,


que tinha por objeto a interpretao das leis administrativas, a qual tambm
defendia o postulado da carga normativa dos princpios aplicveis atividade da
Administrao Pblica.
Comentrio:
(a) ERRADA. Aqui a banca foi bem maldosa! De fato, a Escola do Servio
Pblico pela qual o direito administrativo se resume s regras de
organizao e gesto dos servios pblicos se desenvolveu em torno de
duas concepes: uma que considera os servios pblicos em sentido amplo
(abrangendo todas as funes do Estado, sem distino de regime jurdico) e
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outra que os consideram em sentido estrito (abrangendo apenas as atividades
exercidas pelo Estado para a satisfao das necessidades coletivas, com
submisso a regime de direito pblico, exorbitante do direito comum).
Portanto, a definio da assertiva para a concepo do servio pblico em
sentido estrito est correta. Ocorre que, segundo Maria Sylvia Di Pietro, Lon
Duguit (1911)12, ao lado do Bonnard (1953)13, estava dentre os que partilhavam
da Escola do Servio Pblico em sentido amplo, e no em sentido estrito, da
o erro. De acordo com a autora, a Escola do Servio Pblico em sentido
estrito era defendida por Jze (1948)14.
(b) CERTA. A frase apresenta a conceituao correta de Direito
Administrativo segundo a Escola da Administrao Pblica. Lembre-se de que
essa escola considera o conjunto de princpios que regem as atividades, os
rgos e pessoas jurdicas que compem a Administrao Pblica, sua
organizao e suas relaes com os particulares, enfim, regula seus direitos e
obrigaes por ocasio do desempenho da atividade administrativa.
(c) ERRADA. Ao considerar o conjunto das pessoas jurdicas e dos
rgos incumbidos do exerccio da funo administrativa do Estado (quem),
estamos diante da Administrao Pblica em sentido subjetivo. Por outro
lado, o sentido objetivo da expresso Administrao Pblica est relacionado
natureza da atividade exercida por seus entes (polcia administrativa,
servio pblico, fomento e interveno na atividade privada).
(d) ERRADA. Segundo a Professora Di Pietro, a Administrao Pblica
pode ser assim classificada:
em sentido amplo, e considerada sob o aspecto subjetivo, abarca os
rgos governamentais, supremos, constitucionais (Governo), ou, nas
palavras da banca, os Poderes estruturais do Estado, aos quais incumbe
traar os planos de ao, dirigir, comandar, como tambm os rgos
administrativos, subordinados, dependentes (Administrao Pblica, em
sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais;
ainda em sentido amplo, porm considerada sob o aspecto objetivo, a
Administrao Pblica compreende a funo poltica, que traa as
diretrizes governamentais e a funo administrativa, que as executa.
00000000000

em sentido estrito, a Administrao Pblica compreende, sob o aspecto


subjetivo, apenas os rgos administrativos e, sob o aspecto objetivo,
apenas a funo administrativa, excludos, no primeiro caso, os rgos
governamentais e, no segundo, a funo poltica.
Portanto, a assertiva erra ao incluir os Poderes estruturais do Estado no
12

DUGUIT, Lon. Manuel de droit constitutionnel. Paris: Fontemoing et Cie. Editeurs, 1911.
BONNARD, Roger. Prcis de droit administratif. Paris: Libraire du Recueil Sirey, 1953.
14 Jze, Gaston. Princpios generales del derecho administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1948.
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conceito de Administrao Pblica em sentido estrito, pois estariam
abrangidos apenas ao se considerar o sentido amplo.
(e) ERRADA. A primeira parte da assertiva correta (Na evoluo
histrica do Direito Administrativo, encontramos a Escola Exegtica, que
tinha por objeto a interpretao das leis administrativas...). Lembrando que
essa interpretao era feita pelos tribunais administrativos, rgos alheios ao
Poder Judicirio que eram encarregados de dirimir as contendas entre
Administrao e administrados. Todavia, a segunda parte do quesito est
errada, uma vez que a escola exegtica (ou legalista) desprezava e no
defendia a carga normativa dos princpios aplicveis atividade da
Administrao Pblica.
Gabarito: alternativa b
30. (ESAF Analista RFB 2003) No conceito de Direito Administrativo, pode-se
entender ser ele um conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem
relaes entre rgos pblicos, seus servidores e administrados, no concernente s
atividades estatais, mas no compreendendo
a) a administrao do patrimnio pblico.
b) a regncia de atividades contenciosas.
c) nenhuma forma de interveno na propriedade privada.
d) o regime disciplinar dos servidores pblicos.
e) qualquer atividade de carter normativo.
Comentrio: Nosso Direito Administrativo no contencioso, uma vez
que as lides de natureza administrativa podem ser levadas apreciao do
Poder Judicirio. Embora a Administrao tambm possa resolver eventuais
conflitos que venham a ocorrer nas atividades estatais, apenas a deciso
proferida pelo Poder Judicirio que ter fora de coisa julgada, definitiva.
Portanto, correta a alternativa b ao afirmar que a regncia de atividades
contenciosas no est compreendida no conceito de Direito Administrativo.
00000000000

J as demais alternativas, todas constituem objeto do Direito


Administrativo. Na alternativa a (administrao do patrimnio pblico) temse como exemplo a compra de bens mediante licitao ou realizao de obras
pblicas; quanto alternativa c (interveno na propriedade privada), vejase a desapropriao da propriedade de terceiros para fins de utilidade pblica
ou o tombamento de bens para preservao do patrimnio cultural; por fim,
em relao alternativa e (atividade de carter normativo) pode-se tomar
como exemplo a edio de decretos pelo Chefe do Poder Executivo, no
exerccio do poder regulamentar.
Gabarito: alternativa b

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FONTES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
As fontes indicam a origem/procedncia das normas e princpios
de Direito Administrativo. Constituem, assim, todos os elementos, de
onde surgem normas de direito administrativo, compreendendo quaisquer
manifestaes, escritas ou no, que surtam efeitos jurdicoadministrativos.
Usualmente,
Administrativo:

doutrina

Lei

Doutrina

Jurisprudncia

Costumes

aponta

como

fontes

de

Direito

Vamos ver as caractersticas de cada uma dessas fontes.


Lei
No Brasil, a lei em sentido amplo a mais importante fonte do Direito
Administrativo.
Com efeito, um dos pilares bsicos de nosso ordenamento jurdico o
princpio da legalidade administrativa, segundo o qual a Administrao
Pblica somente pode fazer o que a lei autorizar ou determinar.
Perceba que aqui no se fala apenas de lei em sentido formal (isto ,
resultante do devido processo legislativo) e sim de lei em sentido amplo,
vale dizer, qualquer texto de natureza normativa e orientadora da funo
administrativa do Estado, comeando pela prpria Constituio, e
incluindo tambm as medidas provisrias, decretos legislativos, decretos
do Poder Executivo, regimentos internos, portarias e demais atos
normativos infralegais exarados por qualquer Poder (Legislativo, Executivo
ou Judicirio).
00000000000

A lei, em sentido amplo, geralmente apontada como


fonte primria de Direito Administrativo. Mas essa classificao no
absoluta. De fato, conforme leciona Hely Lopes Meireles, atualmente, em
vista dos princpios da legalidade constitucional (CF, art. 5 II 15 ) e da
legalidade administrativa (CF, art. 37, caput16), as nicas fontes primrias
15

II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei;
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:

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seriam a Constituio e a lei em sentido estrito (resultante do
processo legislativo), pois seriam as nicas com fora para, de fato, inovar
na ordem jurdica, criando um direito novo. Os demais atos normativos
expedidos pelo Poder Pblico (decretos, regulamentos, estatutos,
regimentos etc.) constituiriam fontes secundrias, eis que se sujeitam a
limites na criao normativa, impostos pela lei a ser aplicada. Dessa
forma, restringem-se, quase sempre, a indicar a opo escolhida pela
Administrao dentre as opes admitidas pela lei. Tomemos, como
exemplo, a legislao que cuida do prego, constituda pela Lei
10.520/2002 e pelo Decreto 3.555/2000, que regulamenta a referida lei.
Nesse caso, a funo do decreto no de ampliar a atuao do
Administrador, mas de indicar, dentre as possibilidades permitidas pela
lei, como os administradores devem aplicar a lei. No seria possvel o
decreto criar, por exemplo, novas situaes em que o prego poder ser
empregado, pois a lei j estabelece esse limite 17, mas apenas definir os
procedimentos necessrios para que a lei possa ser cumprida nas
situaes nela previstas.

O direito administrativo no Brasil no se encontra


codificado, vale dizer, no existe
C

em outros ramos
do Direito (Cdigo Civil, Cdigo Penal, Cdigo Tributrio etc.).
Na verdade, as normas de Direito Administrativo esto dispersas em nosso
ordenamento jurdico. Podem ser encontradas, por exemplo, espalhadas pela
Constituio ou dispostos em diversas leis e em muitos outros diplomas normativos
infralegais, o que dificulta a sistematizao e a formao de uma viso abrangente
desse ramo do Direito, mas no retira sua caracterstica de rea jurdica autnoma.
00000000000

Como exemplos de normas de Direito Administrativo relevantes, podem-se citar:


artigos 37 a 41 da Constituio Federal, que apresentam disposies gerais sobre a
Administrao Pblica e os servidores pblicos; artigos 70 a 75 da Constituio
Federal, que versam sobre o controle da Administrao Pblica; artigos 173 a 180 da
Constituio Federal, que disciplinam as diversas formas de interveno do Estado
na atividade econmica; Lei 8.112/1990, que estabelece o regime jurdico dos
servidores pblicos federais estatutrios; Lei 8.666/1993, sobre normas gerais de
licitaes e contratos; Lei 9.784/1994, que trata das normas gerais aplicveis aos
processos administrativos federais; Decreto 2.594/1998, que dispe sobre o
17

Art. 1 Para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a licitao na modalidade de
prego, que ser regida por esta Lei.

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Programa Nacional de Desestatizao, regulamentando a Lei 9.491/1997; Instruo


Normativa 2/2008, que dispe sobre regras e diretrizes para a contratao de
servios, dentre outras normas.
Alm das normas jurdicas produzidas internamente, alguns autores
tambm consideram os tratados e acordos internacionais como fontes
de Direito Administrativo.
Como exemplo da influncia que essas avenas internacionais
exercem sobre o Direito Administrativo, veja-se a Conveno das Naes
Unidas contra a corrupo firmada no ano de 2003, determinando aos
pases signatrios, dentre outras medidas, a necessidade de fixao de
regras em matria de contratos pblicos e licitaes, sobre servidores
pblicos, sobre o oramento pblico etc. As regras aprovadas na referida
Conveno resultaram no Decreto 5.687/2006, constituindo fonte da
maior relevncia para o Direito Administrativo18.
Doutrina
Os estudiosos do Direito Administrativo, de forma semelhante ao que
ocorre nos demais ramos do Direito e tambm em outras cincias,
formulam teses e teorias com a finalidade de explicar o objeto do seu
estudo, no caso, o contedo das normas administrativas, indicando seu
entendimento acerca da melhor interpretao ou das interpretaes
possveis dessas normas. A esse conjunto de teses e construes tericas
d-se o nome de doutrina. Neste curso, por exemplo, estamos estudando
os ensinamentos de diversos doutrinadores consagrados.
Em regra, a doutrina considerada fonte secundria, indireta ou
subsidiria de Direito Administrativo, pois no cria leis diretamente, mas
apenas as interpreta e influencia a elaborao de novas normas. Alm
disso, a doutrina influencia o julgamento de lides contenciosas e no
contenciosas, auxiliando o aplicador do Direito a enquadrar os casos
concretos aos ditames legais.
00000000000

Uma vez que a doutrina no cria normas jurdicas de forma direta,


possvel encontrar autores que no a consideram fonte de Direito
Administrativo. Para estes, entender que doutrina representa uma fonte
do Direito significa uma afronta ao princpio da legalidade.
Outros estudiosos, ainda, entendem que opinies doutrinrias
contrrias s leis, isto , que no concordem com o que a lei prev, no
18

Furtado (2014, p. 53).

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podem ser admitidas como fontes de Direito Administrativo, ainda que
auxiliem no aperfeioamento das normas vigentes.
Jurisprudncia
A jurisprudncia nasce quando o Judicirio adota reiteradas
decises semelhantes a respeito de determinada matria, ou seja, so os
entendimentos precedentes sobre determinado assunto que balizam o
exame de futuros casos.
Veja bem: no se trata de uma deciso isolada, mas de vrias
decises num mesmo sentido!
semelhana do que ocorre com a doutrina, geralmente a
jurisprudncia indicada como fonte secundria, indireta ou
subsidiria de Direito Administrativo, por ser construda a partir da
interpretao e aplicao das normas constitucionais e legais.
Alm da jurisprudncia oriunda das decises do Poder Judicirio, as
decises proferidas por determinados tribunais administrativos tambm
possuem importncia para o Direito Administrativo no Brasil. A
jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio (TCU) em matria de
licitaes ou de pessoal, por exemplo, constitui importante parmetro
para a Administrao Pblica.
Importante destacar que a jurisprudncia, em regra, no vincula a
Administrao ou o prprio Judicirio. Dizendo de outra forma, o
entendimento jurisprudencial no necessariamente deve ser aplicado a
todo e qualquer caso concreto semelhante. De fato, segundo ensina Hely
Lopes Meireles, no vigora entre ns o princpio norte-americano do stare
decises19, segundo o qual a deciso judicial superior vincula as decises
inferiores, para os casos idnticos.
00000000000

Todavia, h de se ressalvar as decises adotadas pelo Supremo


Tribunal Federal (STF) nas aes integrantes do controle abstrato de
normas 20 , as quais produzem eficcia contra todos e efeito
vinculante relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e
Administrao Pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e
municipal (CF, art. 102, 1 e 2).
Ademais, no se pode olvidar das smulas vinculantes, que podem
ser aprovadas pelo STF a fim de tornar obrigatria a observncia de suas
19

Ficar com as coisas decididas.


Ao direta de inconstitucionalidade, ao direta de inconstitucionalidade por omisso, ao
declaratria de constitucionalidade e arguio de descumprimento de preceito fundamental.

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decises sobre matria constitucional para os demais rgos do Poder
Judicirio e para a Administrao Pblica direta e indireta, nas esferas
federal, estadual e municipal (CF, art. 103-A).
Alguns autores 21 , inclusive, entendem que essas decises judiciais
com efeitos vinculantes ou com eficcia contra todos (erga omnes) no
podem ser consideradas meras fontes secundrias de Direito
Administrativo, e sim fontes principais, eis que alteram diretamente o
ordenamento jurdico positivo, estabelecendo condutas de observncia
obrigatria para a Administrao Pblica e para o prprio Poder Judicirio.
Por fim, vale destacar que, conforme leciona Hely Lopes Meireles,
uma caracterstica marcante da jurisprudncia seu nacionalismo, eis
que oriunda da aplicao do direito ptrio aos casos concretos, ao
contrrio da doutrina, que tende a se universalizar com a formulao de
princpios tericos aplicveis a situaes genricas e abstratas.
Costumes
Uma vez que em nosso ordenamento jurdico impera o princpio da
legalidade, os costumes perderam muito da importncia que possuam
noutros tempos como fonte do Direito Administrativo. No obstante, ainda
exercem alguma influncia, principalmente, para preencher deficincias e
lacunas da legislao.
Quando os costumes influenciam a elaborao de novas normas ou a
construo da jurisprudncia, so considerados fontes secundrias,
indiretas ou subsidirias de Direito Administrativo. Por sua
caracterstica intangvel, so classificados como fontes no organizadas
ou no escritas, vale dizer, no so fontes formais ou escritas, tal qual a
lei.
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Os costumes s podem ser considerados vigentes e exigveis quando


no contrariam nenhuma regra ou princpio estabelecido na legislao.
Assim, costumes contra legem (contra a lei) no podem ser considerados
fontes de direito. Por exemplo, as Universidades Federais, com base no
costume, concediam a seus professores a licena sabtica22. Todavia, tal
benefcio no previsto na lei que cuida do regime jurdico dos servidores

21

e.g. Alexandrino, M. e Paulo, V. (2014, p. 6).


Afastamento remunerado das atividades, geralmente por 6 meses, para realizao de cursos ou para
desenvolver atividades em outra instituio.
22

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federais, ou seja, era um costume contra legem, razo pela qual o
Tribunal de Contas da Unio determinou o cancelamento do direito23.
Importante destacar o papel da praxe administrativa, isto , das
prticas reiteradamente observadas pelos agentes administrativos diante
de determinada situao. Por exemplo, alguns rgos pblicos, por praxe,
publicam editais de licitao em dois jornais dirios de grande circulao,
embora a lei exija a divulgao em apenas um nico jornal.
Da mesma forma, nos casos de lacuna normativa, a praxe constitui
fonte secundria de Direito Administrativo, podendo at gerar direitos
para os administrados, em razo dos princpios da lealdade, da boa-f, da
moralidade administrativa, dentre outros. Ora, se determinada prtica
repetida constantemente, induz os administrados a sempre esperarem
aquele modo de agir, causando incerteza e instabilidade social caso ocorra
repentina alterao.
Sobre o tema, h de ressaltar que os administradores no so
obrigados a sempre repetir as prticas que constituem praxe, vale dizer,
tais prticas no constituem normas de observncia compulsria (lembrese de que so fontes secundrias). Contudo, conforme leciona o Prof.
Lucas Furtado, na eventualidade de mudana das prticas rotineiras,
recomendvel Administrao Pblica dar a devida divulgao quanto aos
novos procedimentos, a fim de evitar surpresas e instabilidade.
Por fim, registre-se que alguns autores defendem que os conceitos de
praxe administrativa e costume no se confundem. Isso porque os
costumes carregariam o carter da obrigatoriedade, ao menos na
conscincia dos indivduos (as pessoas agem de tal forma por que esto
convictas disso, ou seja, a sociedade considera aquela conduta
obrigatria), enquanto que na praxe administrativa inexistiria essa
percepo de obrigatoriedade, haja vista no serem oriundas de hbitos
comuns ao pblico em geral, e sim de atividades especficas e restritas ao
cotidiano da mquina pblica.
00000000000

23

Ver, por exemplo, o Acrdo 1.542/2005-TCU-Segunda Cmara.

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Classificao das fontes de direito administrativo


De modo geral, as fontes do Direito podem ser classificadas
de muitas maneiras, dentre as quais vale destacar24:
Quanto ao procedimento de sua expedio:
Fontes legislativas (ex: lei ordinria)
Fontes jurisprudenciais (ex: smula vinculante)
Fontes administrativas (ex: portarias)
Quanto sua forma de manifestao na realidade:
Fontes escritas (ex: leis)
Fontes no escritas (ex: costume)
Quanto ao seu uso no caso concreto:
Fontes de aplicao obrigatria (ex: Constituio)
Fontes de uso opcional (ex: doutrina)
Quanto ao poder que emana dos mandamentos que contm:
Fontes de normas vinculantes (ex: Constituio)
Fontes de normas indicativas (ex: jurisprudncia administrativa no Brasil)
Quanto sua hierarquia:
Fontes primrias (ex: Constituio)
Fontes secundrias (ex: resolues)
Fontes subsidirias (ex: doutrina)

00000000000

31. (ESAF TRF 2006) A primordial fonte formal do Direito Administrativo no Brasil
:
a) a lei.
b) a doutrina.
c) a jurisprudncia.
d) os costumes.
e) o vade-mcum.
24

Marrara, T. (2013).

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Comentrios: A lei a fonte primordial do Direito Administrativo, da a
correo do item a. Diz-se que a lei fonte primordial porque inova no
ordenamento jurdico, diferentemente da doutrina ou da jurisprudncia, por
exemplo, que apenas interpretam ou influenciam de forma indireta a
elaborao de novas normas. Alis, pela mesma razo, alguns doutrinadores
entendem que apenas a Constituio e as leis em sentido estrito (isto ,
aprovadas segundo o processo legislativo) seriam fontes primordiais, eis que
seriam os nicos veculos normativos verdadeiramente aptos a criar e
extinguir direitos e obrigaes. As normas infralegais, por sua vez, como
decretos, regulamentos, resolues e portarias embora sejam consideradas
leis em sentido amplo seriam apenas fontes secundrias, pois no podem
extrapolar os ditames e limites constitucionais e legais.
Gabarito: alternativa a
32. (ESAF Ministrio da Fazenda 2013) Considerando o conceito de
administrao pblica e seus princpios, bem como as fontes do Direito
Administrativo, assinale a opo correta.
a) Pelo princpio da Tutela, a Administrao Pblica exerce o controle sobre seus
prprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes
ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judicirio.
b) De acordo com o critrio funcional, o conceito de Administrao Pblica um
complexo de atividades concretas e imediatas desempenhadas sob os termos e
condies da lei, visando o atendimento das necessidades coletivas.
c) As decises meramente administrativas que promanem dos Tribunais comuns ou
especiais so relevantes fontes jurisprudenciais do Direito Administrativo, aplicandose a situaes j ocorridas, desde que benficas Administrao Pblica.
d) Do princpio da eficincia decorre a necessidade de institutos como a suplncia,
a delegao e a substituio para preencher as funes pblicas temporariamente
vagas.
00000000000

e) O sentido subjetivo da expresso Administrao Pblica est relacionado


natureza da atividade exercida por seus prprios entes.
Comentrios:
(a) ERRADA. O controle exercido pela Administrao Pblica sobre seus
prprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os
inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder
Judicirio, decorre do princpio da autotutela, e no da tutela. Este ltimo diz
respeito superviso efetuada pelos rgos da administrao direta sobre as
entidades da administrao indireta. Veremos mais sobre esses princpios no
decorrer do curso.

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(b) CERTA. Critrio funcional sinnimo de critrio material ou objetivo.
Assim, em sentido material, objetivo ou funcional, a administrao pblica
abrange as atividades concretas e imediatas (o que) exercidas pelas pessoas
jurdicas, rgos e agentes incumbidos da funo administrativa do Estado,
visando o atendimento das necessidades coletivas. Importante compreender
o sentido da expresso atividades concretas e imediatas, que se associa ao
conceito de administrao pblica em sentido funcional. Significa que a
atuao da Administrao consiste em praticar aes efetivas para fazer valer
os direitos fundamentais dos indivduos previstos de forma geral e abstrata
na Constituio e nas leis. Tais atividades, como vimos, se resumem a aes
de polcia administrativa, servio pblico, fomento e interveno. Assim, por
exemplo, para permitir a mobilidade urbana, a segurana e outros valores
essenciais assegurados aos cidados, a Administrao deve, mediante
atividades concretas e imediatas de polcia administrativa, disciplinar a
edificao imobiliria, estabelecendo regras, expedindo alvars, fiscalizando e
punindo os infratores. Outro exemplo se relaciona ao direito fundamental do
emprego, o que conduz ao fomento de atividades econmicas por parte do
Estado.
(c) ERRADA. Primeiramente, ressalte-se que, a rigor, no constituem
fonte de jurisprudncia as decises administrativas dos tribunais do Poder
Judicirio, adotadas, por exemplo, na organizao dos seus servios internos.
Ao contrrio, a jurisprudncia se forma to somente a partir das decises
adotadas no exerccio da funo jurisdicional, vale dizer, oriundas de
sentenas judiciais. Vale lembrar, contudo, que a jurisprudncia dos Tribunais
de Contas, rgos responsveis pelo controle externo da administrao
pblica, pode ser considerada fonte de Direito Administrativo. E as decises
desses rgos, mesmo as adotadas no exerccio da funo de controle,
possuem natureza administrativa. O erro mais claro da assertiva, contudo,
que a jurisprudncia fonte de Direito Administrativo, independentemente de
ser benfica ou no Administrao Pblica.
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(d) ERRADA. Tais institutos so aplicaes do princpio da continuidade


do servio pblico. Veremos mais sobre o tema em aula especfica.
(e) ERRADA. O sentido subjetivo da expresso Administrao Pblica
est relacionado a quem, ou seja, aos rgos, agentes e pessoas jurdicas que
exercem funo administrativa. A assertiva, ao contrrio, se refere natureza
da atividade exercida (o que), ou seja, ao sentido objetivo de Administrao
Pblica. Sobre o tema, vale saber que usual, na doutrina, utilizar a
expresso Administrao Pblica (com iniciais maisculas) para indicar o
sentido subjetivo da expresso, e administrao pblica (com iniciais
minsculas) para indicar seu sentido objetivo.
Gabarito: alternativa b
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33. (FCC MPU 2007) A reiterao dos julgamentos num mesmo sentido,
influenciando a construo do Direito, sendo tambm fonte do Direito
Administrativo, diz respeito
a) jurisprudncia.
b) doutrina.
c) prtica costumeira.
d) analogia.
e) lei.
Comentrios: Questo moleza. O comando da questo apresenta o
conceito de jurisprudncia.
Gabarito: alternativa a
34. (Cespe MCT/FINEP Analista 2009) O costume e a praxe administrativa so
fontes inorganizadas do direito administrativo, que s indiretamente influenciam na
produo do direito positivo.
Comentrio: O quesito est correto. De fato, o costume e a praxe
administrativa, assim como a jurisprudncia, so fontes inorganizadas, vale
dizer, no escritas, do Direito Administrativo. Diferem da lei e da doutrina, que
so fontes escritas. Registre-se que as fontes no escritas (costume, praxe e
jurisprudncia) so tambm chamadas de fontes substanciais ou materiais,
uma vez que so fontes do direito por sua prpria natureza, ou seja, no
precisam de nenhuma formalidade para que cumpram esse papel. Ao
contrrio, as fontes escritas (lei e doutrina) so tambm chamadas de
fontes formais, eis que precisam ser formalizadas, publicadas para se
tornarem fontes do direito.
Gabarito: Certo
00000000000

35. (Cespe TRT 10 Regio 2013) Em decorrncia do princpio da legalidade, a


lei a mais importante de todas as fontes do direito administrativo.
Comentrio: Questo correta. Um dos pilares mais fortes de nosso
ordenamento jurdico o princpio da legalidade administrativa, segundo o
qual a Administrao Pblica somente pode fazer o que a lei autorizar ou
determinar. Por essa razo, a lei em sentido amplo (Constituio, leis e atos
normativos em geral) considerada a principal fonte do direito administrativo.
Gabarito: Certo

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36. (Cespe Ministrio Integrao Nacional 2013) Os costumes, a jurisprudncia,
a doutrina e a lei constituem as principais fontes do direito administrativo.
Comentrio: De fato, os costumes, a jurisprudncia, a doutrina e a lei
constituem as principais fontes do direito administrativo, sendo a lei a fonte
primordial ou primria, e as demais, fontes secundrias.
Outras fontes de direito usualmente citadas so os princpios e os
tratados internacionais.
Gabarito: Certo
37. (Cespe AUFC TCU 2011) Os costumes sociais tambm podem ser
considerados fonte do direito administrativo, sendo classificados como fonte direta,
pois influenciam a produo legislativa ou a jurisprudncia.
Comentrio: Os costumes sociais de fato podem ser considerados fonte
de direito administrativo. Todavia, so classificados como fonte indireta ou
secundria, da mesma forma que a doutrina e a jurisprudncia, eis que
apenas interpretam ou ajudam na elaborao de novas normas. Como fonte
direta, isto , que inova no ordenamento jurdico, criando direito novo,
considera-se apenas a lei. Alguns doutrinadores tambm entendem que as
decises judiciais vinculantes e aquelas com eficcia erga omnes tambm
seriam fontes diretas.
Gabarito: Errado
38. (Cespe TCE/AC 2006) O costume no se confunde com a chamada praxe
administrativa. Aquele exige cumulativamente os requisitos objetivo (uso
continuado) e subjetivo (convico generalizada de sua obrigatoriedade), ao passo
que nesta ocorre apenas o requisito objetivo. No entanto, ambos no so
reconhecidos como fontes formais do direito administrativo, conforme a doutrina
majoritria.
00000000000

Comentrio: O item est correto. De fato, costume e praxe administrativa


no se confundem, pelas razes expostas no comando da questo, que se
resumem ao requisito subjetivo: embora determinada prtica seja de uso
continuado, caso seja uma praxe, no existe, por parte dos indivduos,
percepo de obrigatoriedade em seu uso; caso seja um costume, da sim
existe. Para a doutrina, os costumes e as praxes so fontes no organizadas,
ou seja, no escritas ou no formais, mas sim substanciais ou materiais.
Assim, tanto as praxes como os costumes no podem ser reconhecidos como
fontes formais do Direito Administrativo.
Gabarito: Certo

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39. (Cespe FINEP 2009) O costume e a praxe administrativa so fontes
inorganizadas do direito administrativo, que s indiretamente influenciam na
produo do direito positivo.
Comentrio: Correta a assertiva. Costume e praxe administrativa so
classificados pela doutrina como fontes no organizadas, no escritas de
direito administrativo. Ademais, costume e praxe devem ser sempre
subordinados Constituio e s leis, assumindo, assim, relevncia
secundria como fonte de Direito; a princpio, detm mero poder de
orientao/indicao da ao estatal.
Gabarito: Certo
40. (Cespe TCU AUFC 2004) A jurisprudncia e os costumes so fontes do
direito administrativo, sendo que a primeira ressente-se da falta de carter
vinculante, e a segunda tem sua influncia relacionada com a deficincia da
legislao.
Comentrios: A questo est correta. A jurisprudncia, ou seja, o
conjunto de decises num, mesmo sentido, proferidas quando da aplicao
de certos preceitos jurdicos na soluo de casos iguais, importante fonte
no escrita de direito administrativo. Todavia, ao contrrio do que ocorre nos
Estados Unidos ou na Inglaterra, no possui, entre ns, carter vinculante, a
exceo de determinados institutos jurdicos especficos, tais como as
decises do STF nas aes de controle concentrado de constitucionalidade e
as smulas vinculantes.
Em relao aos costumes, recorre-se lio de Hely Lopes Meirelles
(2008, p. 48): no direito administrativo brasileiro, o costume exerce ainda
influncia em razo da deficincia da legislao. A prtica administrativa vem
suprindo o texto escrito e, sedimentada na conscincia dos administradores e
administrados, a praxe burocrtica passa a suprir a lei, ou atua como
elemento informativo da doutrina.
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Gabarito: Certo

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SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Conforme ensina Hely Lopes Meireles, por sistema administrativo
entende-se o regime adotado pelo Estado para correo dos atos
administrativos ilegais ou ilegtimos praticados pelo Poder Pblico em
qualquer dos seus departamentos de governo. Em outras palavras, a
forma adotada pelo Estado para solucionar os litgios decorrentes da sua
atuao.
Existem dois sistemas:

Sistema francs ou do contencioso administrativo

Sistema ingls ou judicirio ou de jurisdio nica

Vejamos as caractersticas prprias desses dois sistemas.


Sistema francs ou do contencioso administrativo
Tambm conhecido como sistema da dualidade de jurisdio,
aquele em que o Poder Judicirio no pode intervir nas funes
administrativas. Estas estariam sujeitas apenas jurisdio especial do
contencioso administrativo.
O sistema do contencioso francs aplicado, com as devidas
adaptaes, em pases como a Sua, Finlndia, Grcia, Turquia e
Polnia25.
No o sistema adotado no Brasil.
No sistema francs, a correo, anulao ou reforma dos atos da
Administrao Pblica so promovidas no mbito da prpria
Administrao, mediante a atuao de tribunais de ndole
administrativa, sem necessidade ou possibilidade de se levar os litgios
apreciao do Poder Judicirio, o qual permanece responsvel apenas pela
soluo dos litgios que no envolvam a Administrao Pblica.
00000000000

Da, portanto, a dualidade de jurisdio do


jurisdio administrativa (formada pelos tribunais
plena jurisdio em matria administrativa) e a
(formada pelos rgos do Poder Judicirio, para
litgios).

sistema francs: a
administrativos, com
jurisdio comum
resolver os demais

Frise-se que, conforme leciona Hely Lopes Meireles, na organizao


atual do sistema francs, embora a regra seja a jurisdio administrativa
(isto , sem a participao do Poder Judicirio), certas demandas de
25

Hely Lopes Meireles (2008, p. 55)

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interesse da Administrao ficam sujeitas Justia Comum, desde que
se enquadrem numas dessas trs ordens:
a) Litgios decorrentes de atividades pblicas com carter privado;
b) Litgios que envolvam questes de estado e capacidade das pessoas e de
represso penal;
c) Litgios que se refiram propriedade privada.

Como crtica ao sistema francs, diz-se que ele estabelece dois


critrios de justia: um da jurisdio administrativa, outro da jurisdio
comum. Alm disso, seria uma jurisdio constituda por funcionrios da
prpria Administrao, sem as garantias de independncia necessrias ao
exerccio da magistratura.
Sistema ingls ou de jurisdio nica
aquele em que todos os litgios de natureza administrativa ou que
envolvam interesses exclusivamente privados podem ser levados ao
Poder Judicirio.
o sistema adotado no Brasil.
No sistema ingls, o Poder Judicirio o nico que dispe de
competncia para dizer o direito, ou seja, para dar a palavra definitiva na
soluo de conflitos que envolvam a Administrao.
Assim, no sistema de jurisdio nica no existe o contencioso
administrativo do regime francs, o que significa dizer que qualquer
controvrsia havida no mbito administrativo pode ser levada
apreciao do Poder Judicirio, que o nico competente para proferir
decises com autoridade final e conclusiva, com fora da chamada
coisa julgada.
00000000000

Perceba que a caracterstica marcante desse sistema consiste na


possibilidade de as decises administrativas poderem ser revistas pelo
Judicirio. Assim, no Brasil, caso determinado servidor pblico venha,
por exemplo, a requerer Administrao que o remova para outra
localidade e seu pleito venha a ser indeferido, poder reclamar seu direito
junto ao Poder Judicirio, sem restries, o que no seria possvel caso
nosso pas adotasse o sistema francs.

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O que caracteriza o sistema a predominncia da jurisdio


comum (formada pelos rgos do Poder Judicirio) ou da
especial (formada pelos tribunais de natureza
administrativa), e no a exclusividade de uma ou outra. Isso porque, segundo ensina
Hely Lopes Meireles, nenhum pas possui um sistema de controle puro, seja atravs
do Poder Judicirio, seja atravs de tribunais administrativos.

SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO


Como visto, o Brasil adota o sistema ingls ou de jurisdio una.
A base de nosso sistema est expressa no inciso 5, inciso XXXV da
Constituio Federal de 1988, pelo qual a lei no excluir da apreciao
do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
Tal dispositivo carrega o chamado princpio da inafastabilidade
(ou inarredabilidade) de jurisdio, ostentando status de clusula
ptrea constitucional.
Assim, no Brasil, os atos administrativos esto sujeitos ao controle do
Poder Judicirio 26 . Deve ficar claro, porm, que nosso sistema
no afasta, de modo absoluto, a capacidade da Administrao de
resolver litgios de natureza administrativa ou de controlar a legalidade e
legitimidade de seus prprios atos. Com efeito, a Administrao Pblica
brasileira pode sim exercer a chamada jurisdio administrativa. Isso
ocorre, por exemplo, quando um motorista apresenta recurso junto ao
Detran para contestar uma multa de trnsito que lhe tenha sido aplicada
pelo rgo. Nessa hiptese, o prprio Detran (instncia administrativa)
poder resolver a questo e, se entender cabvel, rever a multa aplicada.
Caso o Detran, ao contrrio, decida manter a multa, o motorista ainda
poder se socorrer junto ao Judicirio, cuja deciso no se submeter
soluo adotada na instncia administrativa, a qual poder ser mantida ou
modificada. Ao cabo, a deciso do Judicirio que prevalecer, fazendo
coisa julgada, impedindo, assim, que esse mesmo assunto seja
novamente discutido em qualquer outra esfera.
00000000000

Detalhe que, nesse exemplo, o motorista no precisaria esgotar ou


nem mesmo iniciar a soluo na via administrativa para acionar o
Judicirio. Na verdade, o princpio da inafastabilidade de jurisdio
26 A possibilidade jurdica de submeter efetivamente qualquer leso de direito e, por extenso, as ameaas
de leso de direito a algum tipo de controle, seja pela prpria Administrao como pelo Judicirio
denomina-se princpio da sindicabilidade.

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assegura ao interessado buscar o socorro da Justia a qualquer tempo,
isto , antes, durante ou aps os procedimentos administrativos, podendo
ainda, recorrer diretamente ao Poder Judicirio, sem passar pela via
administrativa.
Como se v, entre ns, as decises dos rgos administrativos, em
regra, no tm carter conclusivo perante o Poder Judicirio, podendo
ser revistas na via judicial. No obstante, existem situaes nas quais o
exaurimento ou a utilizao inicial da via administrativa condio para
acesso ao Poder Judicirio, a saber:

O Poder Judicirio s admitir aes relativas disciplina e s competies


desportivas aps se esgotarem as instncias da Justia Desportiva. Cabe
destacar que a Justia Desportiva uma via administrativa, pois o artigo 92 da
Constituio no a inclui como rgo do Poder Judicirio.
O ato administrativo, ou a omisso da Administrao Pblica, que contrarie
Smula Vinculante s pode ser alvo de reclamao ao Superior Tribunal
Federal depois de esgotadas as vias administrativas (Lei 11.417/2006, art. 7,
1);
indispensvel para caracterizar o interesse de agir no habeas data

do anterior indeferimento do pedido de informao de dados pessoais, ou da


omisso em atend-lo

-se que primeiro tenha que ter ocorrido


uma negativa ou omisso da via administrativa para que, posteriormente,
obtenha-se o acesso ao Poder Judicirio.
A Lei n 12.016/09 previu que o mandado de segurana no cabvel quando
caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de
cauo
I
00000000000

Perceba que, nas hipteses excepcionais acima, necessrio


satisfazer determinados requisitos na via administrativa antes que se
possa ter acesso ao Judicirio, ou seja, tal acesso no irrestrito como de
regra ocorre nas demais situaes.

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Parte da doutrina administrativista brasileira, a exemplo de


Carvalho Filho e Di Pietro, admite a chamada coisa julgada
administrativa, que ocorre quando determinada deciso
firmada pela Administrao no pode mais ser modificada na via administrativa. Ou
seja, o carter definitivo da deciso d-se apenas internamente, no mbito da
prpria Administrao. Trata-



deciso que forma coisa julgada administrativa ainda pode ser revista pelo
Judicirio.
A coisa julgada administrativa ocorre, por exemplo, quando h o esgotamento da via
administrativa, ou seja, quando no h mais recursos cabveis perante a
Administrao. Outro exemplo so os atos administrativos vinculados, a serem
estudados em aula especfica. Na prtica desses atos, o administrador no tem
liberdade de atuao e est rigidamente atrelado ao que dispe a lei, ou seja, uma
vez praticados, so, em regra, irrevogveis, fazendo coisa julgada administrativa.
Por fim, registre-se que, embora todos os atos administrativos
possam
ser
submetidos

apreciao
judicial,
os
chamados
27
atos polticos , em regra, no se sujeitam a esse controle. Como
exemplo, pode-se citar a sano/veto a um projeto de lei ou o
estabelecimento das polticas pblicas pelo Chefe do Poder Executivo; e o
julgamento dos processos de impeachment do Presidente da Repblica
pelo Senado Federal.
O Judicirio no controla os atos polticos em razo do princpio da
separao dos Poderes. Com efeito, tais atos so praticados pelos
agentes polticos no desempenho das funes executivas, legislativas e
judicirias, de acordo com a competncia estabelecida na Constituio.
Porm, como toda regra, esta tambm no absoluta: o controle judicial
dos atos polticos ser possvel caso ofendam direitos individuais ou
coletivos, ou contenham vcios de legalidade ou constitucionalidade.
00000000000

Outra observao importante que a inafastabilidade da tutela


judicial no autoriza o Poder Judicirio a assumir competncias de
natureza administrativa prprias do Executivo. No pode o Judicirio,
por exemplo, determinar qual tarifa ser cobrada por determinado servio
pblico ou, ainda, determinar a instaurao de concurso pblico para
melhorar a qualidade do servio prestado pela Administrao. Esse tipo de
definio se insere no campo de ao tpico da funo administrativa a
27

Que no so atos administrativos em sentido prprio.

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cargo do Poder Executivo e, a menos que esteja sendo praticada fora dos
limites legais, no pode sofrer interferncia dos demais Poderes. Sobre o
assunto, vale conhecer um pouco da jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal:

ADI 3.343/DF, DJ 22/11/2011


O

C
F

inequvoco que cabe Unio a competncia legislativa e administrativa para a


disciplina e a prestao dos servios pblicos de telecomunicaes e energia eltrica
(CF, arts.
XI XII IV L
D
F




TV

D
F

incorreu em inconstitucionalidade formal, porquanto necessariamente inserida a




determinado servio pblico, como prev o art. 175, pargrafo nico, III, da
Constituio, elemento indispensvel para a preservao do equilbrio econmicofinanceiro do contrato de concesso e, por consequncia, da manuteno do prprio
sistema de prestao da atividade. (...) 4. Ofende a denominada reserva de
administrao, decorrncia do contedo nuclear do princpio da Separao de
Poderes (CF, art. 2), a proibio de cobrana de tarifa de assinatura bsica no que
concerne aos servios de gua e gs, em grande medida submetidos tambm
incidncia de leis federais (CF, art. 22, IV), mormente quando constante de ato
normativo emanado do Poder Legislativo fruto de iniciativa parlamentar, porquanto
supressora da margem de apreciao do Chefe do Poder Executivo Distrital na
conduo da Administrao Pblica, no que se inclui a formulao da poltica
pblica remuneratria do servio pblico. 5. Ao Direta de Inconstitucionalidade
julgada procedente.
00000000000

AgRg na SLS 1.276/RJ, DJ 19/11/2010

porque o Poder Judicirio no deve, sob o fundamento de


atendimento inadequado nos ncleos de abrigamento, intervir na administrao
do prefeito e da Cmara Municipal, determinando a contratao de servidores em
carter precrio e a instaurao de concurso pblico para cargos pblico sem que

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REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO
Inicialmente, cumpre destacar a diferena entre as expresses
regime
da
Administrao
Pblica
e
regime
jurdicoadministrativo.
Segundo ensina a professora Di Pietro, a expresso regime jurdico
da Administrao Pblica utilizada para designar, em sentido amplo,
os regimes de direito pblico e de direito privado a que pode submeter-se
a Administrao Pblica. Como vimos, a maioria das relaes da
Administrao Pblica se submete ao direito pblico, mas tambm
podem ser regidas pelo direito privado, embora nunca integralmente.
Por outro lado, a expresso regime jurdico-administrativo se
refere, unicamente, s situaes em que a Administrao Pblica se
coloca numa situao privilegiada, vertical na relao jurdica. Baseia-se
na existncia de prerrogativas passveis de serem exercidas pela
Administrao, contrabalanadas pela imposio de restries especiais
atuao dessa mesma Administrao, no existentes nem as
prerrogativas nem as restries nas relaes tpicas de direito privado28.

Importante frisar que, mesmo nas situaes em que atua


sob o regime de direito privado, se nivelando ao particular,
ou seja, no exercendo sobre ele qualquer prerrogativa de
Poder Pblico
como quando uma entidade estatal desempenha atividade
econmica , a Administrao ainda se sujeita a determinados princpios do direito
pblico, os quais lhe garantem certos privilgios, ou prerrogativas (ex: processo
especial de execuo, impenhorabilidade de seus bens, prazos dilatados em juzo), e
lhe impem determinadas restries (ex: necessidade de dar publicidade a seus
atos).
00000000000

Em outras palavras, pode-se dizer que o regime jurdicoadministrativo compe-se do conjunto de prerrogativas e restries a
que est sujeita a Administrao, conjunto esse que no est presente
nas relaes entre particulares. As prerrogativas decorrem da necessidade
de satisfao dos interesses coletivos, enquanto as restries servem para
proteger os direitos individuais frente ao Estado.
Nas palavras de Di Pietro:

28

Alexandrino, M. e Paulo, V. (2014, p. 10).

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- Maria Sylvia Zanella Di Pietro:


Da a bipolaridade do Direito Administrativo: liberdade do indivduo e
autoridade da Administrao; restries e prerrogativas. Para assegurar-se a
liberdade, sujeita-se a Administrao Pblica observncia da lei; a aplicao do
direito pblico, do princpio da legalidade. Para assegurar-se a autoridade da
Administrao Pblica, necessria consecuo de seus fins, so-lhe outorgados
prerrogativas e privilgios que lhe permitem assegurar a supremacia do interesse
pblico sobre o particular.
O regime jurdico-administrativo o sistema que d identidade ao
Direito Administrativo. Pode ser sintetizado em dois princpios:

Supremacia do interesse pblico sobre o privado.

Indisponibilidade do interesse pblico.

Conforme leciona Celso Antnio Bandeira de Melo, todo o sistema de


Direito Administrativo se constri sobre os mencionados princpios, que
caracterizam o binmio prerrogativas da Administrao direitos dos
administrados29. Vamos ver ento as caractersticas desses princpios.
O princpio da supremacia do interesse pblico fundamenta a
existncia das prerrogativas e privilgios da Administrao Pblica,
tpicos do direito pblico. a causa da verticalidade nas relaes
administrao-particular, em contraposio horizontalidade nas relaes
entre particulares.
A noo central desse princpio : havendo conflito entre o interesse
pblico e os interesses particulares, aquele deve prevalecer. Destaque-se,
porm, que as prerrogativas no devem ser vistas como um fim em si
mesmas, mas como meios, como instrumentos para que a Administrao
possa atingir os objetivos que lhe so impostos pela Constituio e pelas
leis, sempre com o fim de satisfazer o interesse pblico.
00000000000

Outro detalhe que, conforme as lies de Lucas Furtado,


no existem interesses pblicos presumidos ou ilimitados. Eles somente
existem aps serem reconhecidos pela Constituio ou por lei como tais, e
necessariamente tero limites tambm fixados pela Constituio ou pela
lei.
A grande maioria das prerrogativas necessrias realizao dos
interesses pblicos decorre de maneira explcita ou implcita da prpria
A expresso
Administrao

29

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direitos dos administrados

tambm pode ser entendida como

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restries

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Constituio Federal. Lucas Furtado assevera que a lei desempenha papel
secundrio no processo de criao das prerrogativas pblicas, pois se
submete aos ditames constitucionais. Ademais, defende que instrumentos
infralegais, apesar de serem fontes de Direito Administrativo, no podem
participar desse processo, ou seja, no podem criar prerrogativas para a
Administrao, ante o comando constitucional de que ningum ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de
lei.
Como exemplos da materializao do princpio da supremacia do
interesse pblico, tem-se o exerccio do poder de polcia (como a
interdio de estabelecimentos); o poder de modificar unilateralmente os
contratos; a possibilidade de interveno na propriedade privada (como a
desapropriao); o poder de aplicar sanes administrativas (como a
multa de trnsito) etc.
J o segundo princpio, o da indisponibilidade do interesse
pblico, em contraponto ao primeiro, fundamenta as restries
impostas Administrao.
Em
linguagem
jurdica,
dispor
de
alguma
coisa
,
simplificadamente, poder fazer o que queira com ela, sem dar satisfaes
a ningum.
Como ensina Carvalho Filho, os bens e interesses pblicos no
pertencem Administrao nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas
geri-los, conserv-los e por eles velar em prol da coletividade. Portanto,
por esse princpio, o interesse pblico indisponvel pela Administrao.
Esta somente pode atuar quando houver lei que autorize ou determine a
sua atuao, e nos limites estipulados por essa lei, e no de acordo com a
vontade prpria dos seus agentes.
00000000000

De fato, a lei o instrumento que traduz a vontade do povo,


verdadeiro proprietrio do patrimnio e do interesse pblico, cuja
satisfao constitui dever da Administrao. Assim, as restries impostas
pela lei limitam a atividade da Administrao a determinados fins e
princpios alinhados ao interesse geral. Caso esses fins e princpios no
forem observados, haver desvio de poder e consequente nulidade dos
atos da Administrao.
Como exemplos de restries decorrentes do princpio da
indisponibilidade do interesse pblico, tem-se a necessidade de realizar
concurso pblico para admisso de pessoal efetivo; a necessidade de

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licitao prvia para a celebrao de contratos administrativos; as
restries s alienaes de bens pblicos, etc.
Repare, nesses exemplos, a existncia de limites atuao estatal.
Vejamos o caso do concurso pblico. A necessidade de realizao de
concurso impe Administrao o dever de escolher pessoas para compor
seus quadros efetivos seguindo os procedimentos e critrios estabelecidos
em lei, os quais buscam assegurar a ampla concorrncia. Ou seja, nesse
caso, a sociedade, por intermdio da norma aprovada por seus
representantes no Poder Legislativo, restringiu a possibilidade de a
Administrao contratar livremente qualquer indivduo, a seu bel prazer,
pois entendeu que o interesse pblico seria melhor satisfeito caso o
acesso aos cargos pblicos fosse oportunizado a maior nmero de
pessoas, mediante a aprovao em processo seletivo, e no pela escolha
de determinados sujeitos segundos critrios prprios da Administrao ou
de seus agentes.
Importante ressaltar que os princpios da supremacia e da
indisponibilidade do interesse pblico no se encontram expressos na
Constituio Federal de 1988. Entretanto, no caput do art. 37, a Carta da
Repblica enumera alguns dos mais importantes princpios administrativos
que deles decorrem: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia, os quais sero estudados, ao lado de outros
igualmente relevantes, na prxima aula do curso.

41. (ESAF TCU ACE 2006) O regime jurdico-administrativo entendido por


toda a doutrina de Direito Administrativo como o conjunto de regras e princpios que
norteiam a atuao da Administrao Pblica, de modo muito distinto das relaes
privadas. Assinale no rol abaixo qual a situao jurdica que no submetida a este
regime.
00000000000

a) Contrato de locao de imvel firmado com a Administrao Pblica.


b) Ato de nomeao de servidor pblico aprovado em concurso pblico.
c) Concesso de alvar de funcionamento para estabelecimento comercial pela
Prefeitura Municipal.
d) Decreto de utilidade pblica de um imvel para fins de desapropriao.
e) Aplicao de penalidade a fornecedor privado da Administrao.
Comentrio: Considero essa uma tima questo para fixarmos o conceito

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de regime-jurdico administrativo. Como bem informa o enunciado, esse
regime norteia a atuao da Administrao Pblica de modo muito distinto
das relaes privadas. Caracteriza-se pela presena de dois princpios: (i)
supremacia do interesse pblico sobre o privado; e (ii) indisponibilidade do
interesse pblico.
Em suma, o princpio da supremacia do interesse pblico fundamenta a
existncia das prerrogativas e dos privilgios da Administrao Pblica,
enquanto o princpio da indisponibilidade do interesse pblico, em
contraponto ao primeiro, fundamenta as restries impostas Administrao.
Assim, as situaes jurdicas que se submetem ao regime jurdicoadministrativo se caracterizam ou pela presena de prerrogativas e privilgios
conferidos Administrao ou pela existncia de restries atuao dessa
mesma Administrao.
Com base nesse arcabouo terico, vamos analisar cada situao:
(a) CERTA. Como veremos com mais detalhes no correr do curso, os
contratos da Administrao podem ser contratos de direito privado ou
contratos administrativos, sendo que apenas os contratos administrativos so
regidos plenamente pelo regime jurdico-administrativo. O contrato de locao
de imvel firmado pela Administrao Pblica exemplo de contrato regido
predominantemente pelo direito privado, portanto, sem privilgios especiais
Administrao, da o gabarito.
Com efeito, os contratos de direito privado tm como uma das
caractersticas diferenciadoras dos contratos administrativos a igualdade de
tratamento das partes. Entretanto, vale relembrar o ensinamento de Di Pietro,
de que mesmo quando submetida a regras de direito privado, a Administrao
no se despe de certos privilgios e sempre se submete a determinadas
restries, na medida necessria para adequar o meio utilizado ao fim pblico
a cuja consecuo se vincula por lei.
00000000000

Assim, mesmo quando celebra contratos predominantemente regidos


pelo direito privado, o Poder Pblico no poder abdicar de algumas
prerrogativas e sujeies, sendo, ento, indispensveis, por exemplo, que o
contrato contenha clusulas indicativas do crdito pelo qual correr a
despesa e que vinculem o contrato licitao ou ao termo que a dispensou ou
a inexigiu, bem como proposta do licitante vencedor; e, ainda, existe a
necessidade de dar a devida publicidade ao ajuste, dentre outras
formalidades, tudo com o fim de proteger o interesse geral.
(b) ERRADA. A nomeao de servidor aprovado em concurso pblico
ato submetido ao regime jurdico-administrativo. Com efeito, em vista do
princpio da indisponibilidade do interesse pblico, a Administrao deve

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contratar seu pessoal efetivo mediante concurso pblico e, mais ainda,
formalizar e dar publicidade ao ato de nomeao dos servidores aprovados.
(c) ERRADA. A concesso de alvar de funcionamento para
estabelecimento comercial pela Prefeitura Municipal tpico exemplo da
supremacia do interesse pblico sobre o privado, pelo qual a Administrao
pode impor obrigaes a particulares com o fim de proteger o interesse geral.
Portanto, sim atividade sujeita ao regime jurdico-administrativo.
(d) ERRADA. A desapropriao de imvel particular para atender a fins
de utilidade pblica outro exemplo de aplicao do princpio da supremacia
do interesse pblico sobre o privado, portanto, situao jurdica sujeita ao
regime jurdico-administrativo.
(e) ERRADA. Mais um exemplo do princpio da supremacia do interesse
pblico sobre o privado. A possibilidade de aplicao de penalidade a
fornecedor privado da Administrao uma das chamadas clusulas
exorbitantes, prprias dos contratos administrativos regidos pelo direito
pblico, nos quais o interesse pblico se sobressai sobre os interesses
particulares.
Gabarito: alternativa a
42. (ESAF Auditor RFB 2005) Tratando-se do regime jurdico-administrativo,
assinale a afirmativa falsa.
a) Por decorrncia do regime jurdico-administrativo no se tolera que o Poder
Pblico celebre acordos judiciais, ainda que benficos, sem a expressa autorizao
legislativa.
b) O regime jurdico-administrativo compreende um conjunto de regras e princpios
que baliza a atuao do Poder Pblico, exclusivamente, no exerccio de suas
funes de realizao do interesse pblico primrio.
c) A aplicao do regime jurdico-administrativo autoriza que o Poder Pblico
execute aes de coero sobre os administrados sem a necessidade de
autorizao judicial.
00000000000

d) As relaes entre entidades pblicas estatais, ainda que de mesmo nvel


hierrquico, vinculam-se ao regime jurdico-administrativo, a despeito de sua
horizontalidade.
e) O regime jurdico-administrativo deve pautar a elaborao de atos normativos
administrativos, bem como a execuo de atos administrativos e ainda a sua
respectiva interpretao.
Comentrio: Vamos analisar as alternativas buscando a opo errada:
(a) CERTA. Ao contrrio dos particulares, que podem fazer qualquer

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coisa desde que no haja lei que os proba, o Poder Pblico, em homenagem
aos princpios da legalidade e da indisponibilidade do interesse pblico, s
pode fazer aquilo que a lei permite. Esse um dos pilares do regime jurdicoadministrativo. Portanto, ainda que o acordo judicial seja benfico, no se
tolera que o Poder Pblico o celebre sem que exista expressa autorizao
legislativa.
(b) ERRADA. O regime jurdico-administrativo, alm de balizar a atuao
do Poder Pblico no exerccio de suas funes de realizao do interesse
pblico primrio (administrao extroversa), tambm abrange as atividades
instrumentais do Estado, ou seja, aes que ocorrem dentro o ncleo estatal
(administrao introversa), a exemplo da nomeao de servidor admitido
mediante concurso pblico. Portanto, a palavra exclusivamente macula o
quesito.
(c) CERTA. Um dos princpios fundamentais do regime jurdicoadministrativo a supremacia do interesse pblico sobre o privado. E com
base nesse princpio que o Poder Pblico pode executar aes de coero
sobre os administrados sem a necessidade de autorizao judicial, desde que
previstas em lei.
(d) CERTA. A situao apresentada nessa alternativa exemplifica o
comentrio alternativa b, acima, de que as relaes internas da
Administrao (administrao introversa) tambm se submetem ao regime
jurdico-administrativo.
(e) CERTA. Ao lado do princpio da supremacia do interesse pblico, o
regime jurdico-administrativo tambm se fundamenta no princpio da
indisponibilidade do interesse pblico, o qual impe restries atuao da
Administrao. Por esse princpio, a atuao do Poder Pblico deve ser
pautada pela lei, vale dizer, a Administrao s pode atuar conforme a
previso legal. Portanto, correto dizer que a elaborao de atos normativos
administrativos, bem como a execuo de atos administrativos e ainda a sua
respectiva interpretao, devem ser pautados pelo regime jurdicoadministrativo, eis que devem observar os ditames da lei.
00000000000

Gabarito: alternativa b
43. (Cespe AE /ES 2013) Com base na doutrina sobre a teoria geral do direito
administrativo, assinale a opo correta.
a) A aprovao, pelo Poder Legislativo, de lei que conceda penso vitalcia viva
de ex-combatente, embora constitua formalmente ato legislativo, caracteriza
materialmente o exerccio de funo administrativa.
b) De acordo com a doutrina, o aspecto objetivo formal da funo do Estado diz

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respeito aos sujeitos ou agentes da funo pblica.
c) O Estado, por gerir o interesse da sociedade, somente pode exercer sua funo
administrativa sob o regime do direito pblico.
d) O princpio da indisponibilidade do interesse pblico, voltado ao administrado, diz
respeito impossibilidade de alienao do bem pblico quando o particular lhe
detiver a posse.
e) De acordo com a doutrina majoritria, no existe exclusividade no exerccio das
funes pelos poderes da Repblica. Assim, o Poder Executivo exerce funo
jurisdicional quando julga seus agentes por irregularidades cometidas no exerccio
do cargo.
Comentrio:
(a) CERTA. De forma simples, a diferena entre lei e ato administrativo
que este provoca efeitos concretos e, aquela, efeitos gerais e abstratos. Dessa
distino podemos extrair o conceito de lei em sentido formal e lei em sentido
material.
As leis em sentido formal so os atos normativos editados de acordo
com o devido processo legislativo constitucional, ou seja, so os atos
editados pelas Casas Legislativas, tenham ou no generalidade ou
abstrao30. Ou seja, leva-se em considerao a forma, consubstanciada na
observncia ao devido processo legislativo, e no propriamente o contedo
da lei. Enquadram-se nessa definio as chamadas leis com efeitos
concretos, que possuem forma de lei, mas caracterstica de ato
administrativo. o caso da situao em apreo, em que o Poder Legislativo
aprovou uma lei concedendo penso a determinada viva de ex-combatente.
Trata-se ento, de uma lei em sentido formal, eis que aprovada pelo Poder
Legislativo segundo o devido processo legislativo, mas com efeitos
concretos, incidentes apenas sobre a determinada viva, sem apresentar,
portanto, os atributos de generalidade e abstrao.
00000000000

J as leis em sentido material so todas as normas editadas pelo Estado


que contam com os atributos tpicos das leis, ou seja, generalidade, abstrao
e obrigatoriedade (imperatividade), no importando se editadas ou no pelo
Poder Legislativo. Nesse caso, o que importa o contedo (a matria). Por
exemplo, o Regimento Interno dos Tribunais so leis em sentido material, pois
apresentam os atributos de generalidade, abstrao e imperatividade, mas
no foram criados a partir do devido processo legislativo.
(b) ERRADA. Quando se fala em aspecto objetivo deve-se pensar em
30

Generalidade significa que a lei atinge todas as pessoas situadas em uma mesma situao jurdica.
Abstrao, por sua vez, significa que a lei no se esgota com uma nica aplicao, isto , toda vez que a
situao jurdica se repetir, a lei deve ser aplicada.

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atividade (o que). Veja que a alternativa, ao contrrio, fala em sujeitos ou
agentes (quem), ou seja, na verdade trata do aspecto subjetivo.
(c) ERRADA. Embora, na maioria das vezes, o Estado atue sob o regime
de direito pblico, tambm pode atuar sob a sujeio do direito privado, como
quando exerce atividade econmica por meio das empresas estatais.
(d) ERRADA. O princpio da indisponibilidade do interesse pblico diz
respeito s restries impostas vontade estatal. Portanto, em regra,
voltado para a Administrao, e no para os administrados.
(e) ERRADA. Ateno! Nesta questo, o Cespe demonstra que
compartilha do entendimento de que o Poder Executivo no exerce funo
jurisdicional, eis que suas decises podem ser revistas pelo Poder Judicirio.
Assim, por esse entendimento, errado dizer que o Poder Executivo
exerce funo jurisdicional quando julga seus agentes por irregularidades
cometidas no exerccio do cargo. Com efeito, o agente que se sentir
injustiado pelo julgamento efetuado pelo Executivo poder se socorrer junto
ao Judicirio, cuja deciso que ir prevalecer com fora de coisa julgada.
Gabarito: alternativa a
44. (Cespe TRE/MS 2013) Em relao ao objeto e s fontes do direito
administrativo, assinale a opo correta.
a) O Poder Executivo exerce, alm da funo administrativa, a denominada funo
poltica de governo como, por exemplo, a elaborao de polticas pblicas, que
tambm constituem objeto de estudo do direito administrativo.
b) As decises judiciais com efeitos vinculantes ou eficcia erga omnes so
consideradas fontes secundrias de direito administrativo, e no fontes principais.
c) So exemplos de manifestao do princpio da especialidade o exerccio do
poder de polcia e as chamadas clusulas exorbitantes dos contratos
administrativos.
00000000000

d) Decorrem do princpio da indisponibilidade do interesse pblico a necessidade de


realizar concurso pblico para admisso de pessoal permanente e as restries
impostas alienao de bens pblicos.
e) Dizer que o direito administrativo um ramo do direito pblico significa o mesmo
que dizer que seu objeto est restrito a relaes jurdicas regidas pelo direito
pblico.
Comentrio: Vamos analisar cada alternativa:
(a) ERRADA. Se, por um lado correto afirmar que o Poder Executivo,
alm da funo administrativa, tambm exerce a funo poltica de governo,
por outro errado dizer que o Direito Administrativo estuda o exerccio da
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funo poltica, pois se limita funo administrativa.
(b) ERRADA. Embora a jurisprudncia, em regra, seja considerada
fonte secundria de Direito Administrativo alguns autores entendem que as
decises judiciais com efeitos vinculantes ou com eficcia contra todos (erga
omnes) no podem ser consideradas meras fontes secundrias, e sim
fontes principais, eis que alteram diretamente o ordenamento jurdico
positivo, estabelecendo condutas de observncia obrigatria para a
Administrao Pblica e para o prprio Poder Judicirio. Nesta questo, a
banca demonstra partilhar desse entendimento.
(c) ERRADA. O exerccio do poder de polcia e as chamadas clusulas
exorbitantes dos contratos administrativos so exemplos do princpio da
supremacia do interesse pblico, eis que constituem prerrogativas que a
Administrao possui para a satisfao do interesse geral. O princpio da
especialidade, por sua vez, se refere necessidade de que a atividade a ser
exercida pelas entidades da administrao indireta esteja expressamente
prevista em lei.
(d) CERTA. O princpio da indisponibilidade do interesse pblico, que
estudaremos mais detidamente daqui a pouco, impe restries vontade
estatal, de que so exemplo a necessidade de concurso pblico e as
restries para alienao de bens. Assim, a Administrao, ao invs de
contratar os servidores que quiser para seus quadros efetivos, deve realizar
concurso pblico para selecion-los de forma isonmica, objetiva e
transparente.
(e) ERRADA. Tambm constituem objeto do Direito Administrativo
determinadas relaes jurdicas que se sujeitam, alm do direito pblico,
tambm ao direito privado, como a interveno do Estado na atividade
econmica por meio das empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Gabarito: alternativa d

00000000000

45. (Cespe TRT10 2013) O princpio da supremacia do interesse pblico , ao


mesmo tempo, base e objetivo maior do direito administrativo, no comportando,
por isso, limites ou relativizaes.
Comentrio: O quesito est errado. A rigor, nenhum princpio absoluto,
pois sempre comportam limites ou relativizaes. O princpio da supremacia
do interesse pblico no foge a essa regra, sendo limitado ou relativizado por
outros princpios igualmente importantes, a comear pelo princpio da
legalidade, mas tambm pelos princpios da proporcionalidade, do devido
processo legal, do contraditrio e da ampla defesa, dentre outros. Por
exemplo: o modelo clssico da supremacia do interesse pblico sobre o
privado o instituto da desapropriao por necessidade ou utilidade pblica.
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Mas, nesse caso, o Estado no pode simplesmente tomar a propriedade
particular. Ao contrrio, deve seguir o procedimento previsto em lei e, antes
de mais nada, assegurar indenizao justa e prvia ao proprietrio (CF, art. 5,
XXIV). Assim, pode-se dizer que, nessa situao, a supremacia do interesse
pblico est sendo limitada ou relativizada pelos princpios da legalidade e da
proporcionalidade.
Gabarito: Errado
46. (Cespe Sefaz ES Auditor Fiscal 2013) Acerca do direito administrativo,
assinale a opo correta.
a) A administrao pblica confunde-se com o prprio Poder Executivo, haja vista
que a este cabe, em vista do princpio da separao dos poderes, a exclusiva
funo administrativa.
b) A ausncia de um cdigo especfico para o direito administrativo reflete a falta de
autonomia dessa rea jurdica, devendo o aplicador do direito recorrer a outras
disciplinas subsidiariamente.
c) O direito administrativo visa regulao das relaes jurdicas entre servidores e
entre estes e os rgos da administrao, ao passo que o direito privado regula a
relao entre os rgos e a sociedade.
d) A indisponibilidade do interesse pblico, princpio voltado ao administrado,
traduz-se pela impossibilidade de alienao ou penhora de um bem pblico cuja
posse detenha o particular.
e) Em sentido subjetivo, a administrao pblica confunde-se com os prprios
sujeitos que integram a estrutura administrativa do Estado.
Comentrio: Vamos encontrar a opo correta:
(a) ERRADA. Embora a funo administrativa seja tpica do Poder
Executivo, os demais Poderes, Legislativo e Judicirio, tambm a exercem de
forma acessria, notadamente quando organizam seus servios internos.
Assim, incorreto afirmar que a administrao pblica se confunde com o
Poder Executivo. Ademais, o quesito tambm erra ao dizer que ao Poder
Executivo cabe exclusivamente a funo administrativa, uma vez que tambm
exerce atividades prprias da funo legislativa, como quando edita medida
provisria (CF, art. 62) ou decretos autnomos (CF, art. 84, VI).
00000000000

(b) ERRADA. Ainda que no possua um cdigo especfico que rena


todas as suas normas e princpios, o Direito Administrativo considerado um
ramo jurdico autnomo, eis que apresenta um conjunto sistematizado de
princpios e regras que lhe do identidade, diferenciando-o das demais
ramificaes do direito. A doutrina aponta que a caracterizao do Direito
Administrativo dada pelo chamado regime jurdico-administrativo, que se
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delineia em funo de dois princpios bsicos: (i) supremacia do interesse
pblico sobre o privado; (ii) indisponibilidade dos interesses pblicos.
(c) ERRADA. O direito administrativo regula tanto as relaes jurdicas
entre servidores e entre estes e os rgos da administrao como a relao
entre os rgos e a sociedade.
(d) ERRADA. O princpio da indisponibilidade do interesse pblico diz
respeito s restries impostas vontade estatal. Portanto, em regra,
voltado para a Administrao, e no para os administrados.
(e) CERTA. Para encontrar o sentido subjetivo/formal de Administrao
Pblica, basta perguntar: quem exerce a funo? J para o sentido
objetivo/material, a pergunta deve ser: quais so as atividades exercidas?
Gabarito: alternativa e
47. (Cespe PRF 2013) No que se refere ao regime jurdico administrativo, julgue o
item subsecutivo. A administrao no pode estabelecer, unilateralmente,
obrigaes aos particulares, mas apenas aos seus servidores e aos
concessionrios, permissionrios e delegatrios de servios pblicos.
Comentrio: O quesito est errado. O princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o privado, uma das caractersticas fundamentais do
regime jurdico-administrativo, confere certos poderes Administrao,
dentre os quais o de estabelecer, unilateralmente, obrigaes aos
particulares. Um exemplo tpico so as aes tomadas no exerccio do poder
de polcia, como quando a Administrao exige a quitao de multas de
trnsito como condio para o licenciamento de automvel. No obstante,
deve ficar claro que ningum pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer algo
seno em virtude de lei. Assim, sempre necessrio que as aes da
Administrao tenham o amparo da lei.
Gabarito: Errado

00000000000

*****
Bem, por hoje s. No deixe de aproveitar o Resumo que vem
logo em seguida.
Espero que tenha se animado a prosseguir no curso.
Bons estudos!

ERICK ALVES
erickalves@estrategiaconcursos.com.br

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RESUMO DA AULA
Estado: pessoa jurdica de direito pblico interno, capaz de adquirir direitos e obrigaes.
Estado de Direito: o Estado cria as leis e tambm se sujeita a elas.
Elementos
do Estado

Povo: componente humano; as pessoas.


Territrio: sua base fsica.
Governo Soberano: elemento condutor, detentor da soberania.

Indissociveis e indispensveis
para o Estado independente.

Poderes do Estado: tripartio flexvel; cada Poder desempenha funes tpicas e, de modo acessrio,
funes atpicas, com caractersticas das funes tpicas dos demais Poderes.

Legislativo

Poderes
do Estado

Judicirio

Funo tpica: legislativa ou normativa (elaborao de normas gerais e


abstratas).
Funes atpicas: administrativa (organizao dos servios internos) e
jurisdicional (Senado julga PR nos crimes de responsabilidade)
Funo tpica: jurisdicional (aplicao da lei para soluo de conflitos entre
litigantes).
Funes atpicas: administrativa (organizao dos servios internos) e legislativa
(elaborao dos regimentos internos dos Tribunais)
Funo tpica: administrativa (aplicar a lei para prover de maneira imediata e
concreta o interesse pblico).

Executivo

Formas
de Estado

Funo atpica: legislativa (edio de medidas provisrias); no exerce funo


jurisdicional tpica, mas apenas sem definitividade (coisa julgada
administrativa).

Estado unitrio: apenas um poder poltico central (ex: Uruguai).


Estado federado: poderes polticos distintos e autnomos coexistindo num mesmo territrio,
com capacidade de autoadministrao (ex: Brasil Unio, Estados, DF e Municpios).

Governo: conjunto de Poderes e rgos responsveis pela funo poltica do Estado, de comando, direo
e fixao de diretrizes e planos para atuao estatal (polticas pblicas).
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Sistemas
de Governo

Presidencialismo: independncia entre Poderes; chefe do Executivo Chefe de Estado e


Chefe de Governo. (ex: Brasil)
Parlamentarismo: colaborao entre Poderes; chefia de Estado exercida pelo PR ou pelo
Monarca, e a chefia de governo pelo 1 Ministro ou pelo Conselho de Ministros.

Formas
de Governo

Repblica: eletividade e temporalidade do mandato do chefe do Executivo, e dever de


prestar de contas (ex: Brasil)
Monarquia: hereditariedade e vitaliciedade, com ausncia de prestao de contas.

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Administrao Pblica sentidos: amplo x estrito; subjetivo, formal, orgnico x objetivo, material, funcional.
Sentido Subjetivo
(quem?)

- rgos governamentais supremos


- rgos administrativos

Sentido Amplo
Sentido Objetivo
(o que?)
Administrao
Pblica
Sentido Subjetivo
(quem?)

- Funo poltica ou de governo


- Funo administrativa

- rgos administrativos:
rgos pblicos
Agentes
Pessoas jurdicas

Sentido Estrito
Sentido Objetivo
(o que?)

- Funo administrativa:
Polcia administrativa
Servios pblicos
Fomento
Interveno

DIREITO ADMINISTRATIVO: ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas
jurdicas administrativistas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que
exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica.
Escolas e critrios

Conceito e objeto do DAD

Servio pblico

Regras de organizao e gesto dos servios pblicos, em sentido amplo e


estrito.

Poder Executivo

Disciplina a organizao e a atividade do Poder Executivo, apenas.

Relaes jurdicas

Conjunto de normas que regem as relaes entre a Administrao e os


administrados.

Teleolgico

Sistema de princpios jurdicos e de normas que regulam a atividade do Estado.

Negativo ou residual

Toda atividade do Estado que no esteja compreendida na funo legislativa


ou na jurisdicional.

Distino entre atividade


jurdica e social do Estado

Regula a atividade jurdica no contenciosa do Estado e a constituio dos


rgos e meios de sua ao em geral.

Administrao Pblica

Conjunto de princpios que regem a Administrao Pblica, considerando as


atividades, os rgos e entidades, sua organizao e as relaes com os
particulares (critrio mais aceito pela doutrina).

Legalista, exegtica

Conjunto de regras positivadas em leis e regulamentos que tratam de


Administrao Pblica, interpretadas pelos tribunais administrativos (Frana).

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Lei: Constituio e lei em sentido estrito (fontes primrias); demais normas (fontes secundrias)
Doutrina: teses e teorias (fonte secundria ou indireta).
Fontes de
Dir. Adm.

Jurisprudncia: reiteradas decises semelhantes no vinculantes (fonte secundria e


no escrita); decises vinculantes e com eficcia erga omnes (fontes principais).
Costume e praxe administrativa: apenas se no for contra a lei (fonte secundria e no escrita)

Outras fontes: tratados internacionais, princpios.

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Sistemas administrativos: forma adotada pelo Estado para solucionar os litgios decorrentes da sua
atuao.
Sistema francs ou do contencioso administrativo: dualidade de jurisdio; o Poder Judicirio no
pode intervir nas funes administrativas; a prpria Administrao resolve as lides administrativas.
Sistema ingls ou de jurisdio nica: todos os litgios podem ser levados ao Judicirio, que o nico
competente para proferir decises com autoridade final e conclusiva, com fora de coisa julgada.
Sistema administrativo brasileiro: sistema ingls ou de jurisdio nica. As decises dos rgos
administrativos, em regra, no tm carter conclusivo perante o Poder Judicirio, podendo ser revistas na
via judicial.
Necessidade de esgotar a via administrativa: justia desportiva; reclamao contra descumprimento
de smula vinculante; habeas data; mandado de segurana, caso seja possvel interpor recurso
administrativo com efeito suspensivo.
O Judicirio no pode interferir: atos polticos, competncias de natureza tipicamente administrativa.
Coisa julgada administrativa: ocorre quando determinada deciso da Administrao no pode mais ser
modificada na via administrativa (ex: no h mais recursos administrativos; atos administrativos
vinculados).
Regime jurdico-administrativo: sistema que d identidade ao Direito Administrativo, caracterizado por
dois princpios bsicos:
Supremacia do interesse pblico: prerrogativas e privilgios da Administrao Pblica (ex: poder de
polcia; poder de modificar unilateralmente contratos etc.).
Indisponibilidade do interesse pblico: restries impostas pela lei Administrao (ex: necessidade
de realizar concurso pblico e licitao; restries alienao de bens pblicos).

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QUESTES COMENTADAS NA AULA


1. (Cespe MPOG 2012) O princpio da separao dos Poderes adotado no Brasil pode ser
caracterizado como rgido, uma vez que todos os Poderes da Repblica exercem apenas
funes tpicas.
2. (Cespe MPU 2013) A CF instituiu mecanismos de freios e contrapesos, de modo a
concretizar-se a harmonia entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, como, por
exemplo, a possibilidade de que o Poder Judicirio declare a inconstitucionalidade das leis.
3. (Cespe PC/BA 2013) A eleio peridica dos detentores do poder poltico e a
responsabilidade poltica do chefe do Poder Executivo so caractersticas do princpio
republicano.
4. (Cespe PRF 2013) Decorre do princpio constitucional fundamental da independncia e
harmonia entre os poderes a impossibilidade de que um poder exera funo tpica de outro,
no podendo, por exemplo, o Poder Judicirio exercer a funo administrativa.
5. (Cespe MIN 2013) Consoante o modelo de Estado federativo adotado pelo Brasil, os
estados-membros so dotados de autonomia e soberania, razo por que elaboram suas
prprias constituies.
6. (ESAF Ministrio da Fazenda 2013) Assinale a opo incorreta.
a) O sistema de freios e contrapesos no importa em subordinao de um poder a outro,
mas diz respeito a mecanismos de limitao de um poder pelo outro previstos
constitucionalmente, de modo a assegurar a harmonia e o equilbrio entre eles.
b) exemplo de mecanismo de freios e contrapesos o poder de veto conferido ao Chefe do
Poder Executivo em relao a projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional.
c) O veto imposto pelo Chefe do Poder Executivo pode ser derrubado por meio do voto da
maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso conjunta.
d) Compete ao Presidente da Repblica, dentro do sistema de freios e contrapesos previsto
constitucionalmente, escolher e nomear os Ministros do Supremo Tribunal Federal, depois
de aprovada a escolha pelo voto da maioria absoluta do Congresso Nacional, em sesso
conjunta.
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e) So funes tpicas do Poder Legislativo legislar e fiscalizar, sendo suas funes atpicas
administrao e julgamento, podendo ser citado como exemplo desta ltima o julgamento do
Presidente da Repblica ou Ministros do STF por crimes de responsabilidade.
7. (Cespe Sefaz/ES 2008) Define-se, como administrao pblica externa ou extroversa, a
atividade desempenhada pelo Estado, como, por exemplo, a regulao, pela Unio, da
atividade de aviao civil pelas respectivas concessionrias.
8. (Cespe AE/ES 2013) Acerca de governo, Estado e administrao pblica, assinale a
opo correta.
a) Atualmente, Estado e governo so considerados sinnimos, visto que, em ambos,
prevalece a finalidade do interesse pblico.
b) So poderes do Estado: o Executivo, o Legislativo, o Judicirio e o Ministrio Pblico.

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c) Com base em critrio subjetivo, a administrao pblica confunde-se com os sujeitos que
integram a estrutura administrativa do Estado.
d) O princpio da impessoalidade traduz-se no poder da administrao de controlar seus
prprios atos, podendo anul-los, caso se verifique alguma irregularidade.
e) Na Constituio Federal de 1988 (CF), foi adotado um modelo de separao estanque
entre os poderes, de forma que no se podem atribuir funes materiais tpicas de um poder
a outro.
9. (Cespe TJDFT 2013) Administrao pblica em sentido orgnico designa os entes que
exercem as funes administrativas, compreendendo as pessoas jurdicas, os rgos e os
agentes incumbidos dessas funes.
10. (Cespe Ministrio Integrao Nacional 2013) Na sua acepo formal, entende-se
governo como o conjunto de poderes e rgos constitucionais.
11. (Cespe Ministrio Integrao Nacional 2013) A administrao pratica atos de
governo, pois constitui todo aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus
servios, visando satisfao das necessidades coletivas.
12. (ESAF RFB Auditor 2005) Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administrao
Pblica abrange
a) a atividade administrativa.
b) o poder de polcia administrativa.
c) as entidades e rgos que exercem as funes administrativas.
d) o servio pblico.
e) a interveno do Estado nas atividades privadas.
13. (ESAF PGFN 2003) Assinale, entre os atos abaixo, aquele que no pode ser
considerado como de manifestao da atividade finalstica da Administrao Pblica, em
seu sentido material.
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a) Concesso para explorao de servio pblico de transporte coletivo urbano.


b) Desapropriao para a construo de uma unidade escolar.
c) Interdio de um estabelecimento comercial em razo de violao a normas de posturas
municipais.
d) Nomeao de um servidor pblico, aprovado em virtude de concurso pblico.
e) Concesso de benefcio fiscal para a implantao de uma nova indstria em determinado
Estado-federado.
14. (FCC TRE/RO 2013) Considere as seguintes afirmaes a respeito do conceito,
abrangncia ou possveis classificaes da expresso Administrao pblica:
I. Em sentido orgnico ou formal, designa os entes que exercem a atividade administrativa
e compreende pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos.

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II. Em sentido funcional ou material, designa a natureza da atividade exercida e corresponde
prpria funo administrativa.
III. Quando tomada em sentido estrito, no que diz respeito ao aspecto subjetivo, engloba os
rgos governamentais aos quais incumbe a funo poltica.
Est correto o que consta APENAS em
a) I e II.
b) III.
c) I.
d) II.
e) II e III.
15. (FCC TRE/SP 2012) Em seu sentido subjetivo, a administrao pblica pode ser
definida como
a) a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob o regime de direito pblico,
para a realizao dos interesses coletivos.
b) o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas ao qual a Lei atribui o exerccio da funo
administrativa do Estado.
c) os rgos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. So os
prprios organismos dirigentes, seus ministrios e secretarias.
d) as entidades com personalidade jurdica prpria, que foram criadas para realizar
atividades de Governo de forma descentralizada. So exemplos as Autarquias, Fundaes,
Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista.
e) as entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio
e capital exclusivo da Unio, se federal, criadas para explorao de atividade econmica
que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou convenincia
administrativa.
16. (FCC TRF4 2010) Na administrao pblica, a ao referente ao desempenho perene
e sistemtico, legal e tcnico dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em
benefcio da coletividade, denominada
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a) funcional.
b) institucional.
c) operacional.
d) conceitual.
e) interpessoal.
17. (FGV SEJAP 2013) A doutrina administrativista aponta a existncia de uma diferena
entre a funo de governo e a funo administrativa.
Diante dessa diferenciao, analise as afirmativas a seguir.

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I. As funes de governo esto mais prximas ao objeto do direito constitucional, enquanto
a funo administrativa objeto do direito administrativo.
II. A funo de governo tem como um de seus objetivos estabelecer diretrizes polticas,
enquanto a funo administrativa se volta para a tarefa de executar essas diretrizes.
III. A expresso administrao pblica, quando tomada em sentido amplo, engloba as
funes administrativas e as funes de governo.
Assinale:
a) se todas as afirmativas estiverem corretas.
b) se somente as afirmativas II e III estiverem corretos.
c) se somente as afirmativas I e II estiverem corretos.
d) se somente a afirmativa II estiver correta.
e) se somente a afirmativa III estiver correta.
18. (FGV FBN 2013) Administrao Pblica o conjunto harmnico de princpios jurdicos
que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta,
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Assinale a afirmativa que indica os dois sentidos em que se divide o conceito de
Administrao Pblica.
a) Objetivo e funcional.
b) Material e funcional.
c) Objetivo e subjetivo.
d) Subjetivo e orgnico.
19. (Cespe MCT/FINEP Analista 2009) Por ser um ramo do direito pblico, o direito
administrativo no se utiliza de institutos do direito privado.
20. (Cespe Procurador MPTCDF 2013) De acordo com o critrio legalista, o direito
administrativo compreende o conjunto de leis administrativas vigentes no pas, ao passo
que, consoante o critrio das relaes jurdicas, abrange o conjunto de normas jurdicas que
regulam as relaes entre a administrao pblica e os administrados. Essa ltima definio
criticada por boa parte dos doutrinadores, que, embora no a considerem errada, julgamna insuficiente para especificar esse ramo do direito, visto que esse tipo de relao entre
administrao pblica e particulares, tambm se faz presente em outros ramos.
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21. (Cespe Cmara dos Deputados 2012) De acordo com o critrio da administrao
pblica, o direito administrativo o ramo do direito pblico que regula a atividade jurdica
contenciosa e no contenciosa do Estado, bem como a constituio de seus rgos e meios
de atuao.
22. (Cespe AUFC TCU 2011) O direito administrativo tem como objeto atividades de
administrao pblica em sentido formal e material, englobando, inclusive, atividades

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exercidas por particulares, no integrantes da administrao pblica, no exerccio de
delegao de servios pblicos.
23. (Cespe TCU AUFC 2011) Segundo a doutrina administrativista, o direito
administrativo o ramo do direito privado que tem por objeto os rgos, os agentes e as
pessoas jurdicas administrativistas que integram a administrao pblica, a atividade
jurdica no contenciosa que esta exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de
seus fins, de natureza pblica.
24. (Cespe AGU 2009) Na Frana, formou-se a denominada Escola do Servio Pblico,
inspirada na jurisprudncia do Conselho de Estado, segundo a qual a competncia dos
tribunais administrativos passou a ser fixada em funo da execuo de servios pblicos.
25. (Cespe AGU 2009) Pelo critrio teleolgico, o Direito Administrativo considerado
como o conjunto de normas que regem as relaes entre a administrao e os
administrados. Tal critrio leva em conta, necessariamente, o carter residual ou negativo
do Direito Administrativo.
26. (Cespe INSS 2010) Segundo a Escola Legalista, o direito administrativo pode ser
conceituado como o conjunto de leis administrativas vigentes em determinado pas, em
dado momento.
27. (Cespe Sefaz MT 2004) Determinado estado brasileiro criou, por meio de lei
estadual, uma agncia dotada de autonomia financeira, funcional e administrativa, com a
finalidade de, observada a competncia prpria dos outros entes federados, controlar e
fiscalizar, bem como normatizar, padronizar, conceder e fixar tarifas dos servios pblicos
delegados, nas reas de transporte e de telecomunicaes. De acordo com a lei de criao,
os integrantes dessa agncia devem ser nomeados aps aprovao em concurso pblico de
provas.
Com relao situao hipottica descrita acima, julgue o item subseqente.
As aes dessa agncia devem ser regidas pelo Direito Administrativo, que, de acordo com
o critrio teleolgico, o ramo do direito pblico interno que regula a atividade jurdica nocontenciosa do Estado e a constituio dos rgos e meios de sua ao em geral.
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28. (ESAF CGU AFC 2006) O Direito Administrativo considerado como sendo o
conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem o exerccio das funes
administrativas estatais e
a) os rgos inferiores, que as desempenham.
b) os rgos dos Poderes Pblicos.
c) os poderes dos rgos pblicos.
d) as competncias dos rgos pblicos.
e) as garantias individuais.

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29. (ESAF Procurador DF 2007) Em relao ao conceito e evoluo histrica do Direito
Administrativo e ao conceito e abrangncia da Administrao Pblica, selecione a opo
correta.
a) Na evoluo do conceito de Direito Administrativo, surge a Escola do Servio Pblico, que
se desenvolveu em torno de duas concepes. Na concepo de Lon Duguit, o Servio
Pblico deveria ser entendido em sentido estrito, abrangendo toda a atividade material,
submetida a regime exorbitante do direito comum, desenvolvida pelo Estado para a
satisfao de necessidades da coletividade.
b) Na busca de conceituao do Direito Administrativo encontra- se o critrio da
Administrao Pblica, segundo o qual, sinteticamente, o Direito Administrativo deve ser
concebido como o conjunto de princpios que regem a Administrao Pblica.
c) A Administrao Pblica, em sentido objetivo, deve ser compreendida como o conjunto
das pessoas jurdicas e dos rgos incumbidos do exerccio da funo administrativa do
Estado.
d) O conceito estrito de Administrao Pblica abarca os Poderes estruturais do Estado,
sobretudo o Poder Executivo.
e) Na evoluo histrica do Direito Administrativo, encontramos a Escola Exegtica, que
tinha por objeto a interpretao das leis administrativas, a qual tambm defendia o postulado
da carga normativa dos princpios aplicveis atividade da Administrao Pblica.
30. (ESAF Analista RFB 2003) No conceito de Direito Administrativo, pode-se entender
ser ele um conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem relaes entre rgos
pblicos, seus servidores e administrados, no concernente s atividades estatais, mas no
compreendendo
a) a administrao do patrimnio pblico.
b) a regncia de atividades contenciosas.
c) nenhuma forma de interveno na propriedade privada.
d) o regime disciplinar dos servidores pblicos.
e) qualquer atividade de carter normativo.
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31. (ESAF TRF 2006) A primordial fonte formal do Direito Administrativo no Brasil :
a) a lei.
b) a doutrina.
c) a jurisprudncia.
d) os costumes.
e) o vade-mcum.
32. (ESAF Ministrio da Fazenda 2013) Considerando o conceito de administrao
pblica e seus princpios, bem como as fontes do Direito Administrativo, assinale a opo
correta.

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a) Pelo princpio da Tutela, a Administrao Pblica exerce o controle sobre seus prprios
atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos,
independentemente de recurso ao Poder Judicirio.
b) De acordo com o critrio funcional, o conceito de Administrao Pblica um complexo
de atividades concretas e imediatas desempenhadas sob os termos e condies da lei,
visando o atendimento das necessidades coletivas.
c) As decises meramente administrativas que promanem dos Tribunais comuns ou
especiais so relevantes fontes jurisprudenciais do Direito Administrativo, aplicando-se a
situaes j ocorridas, desde que benficas Administrao Pblica.
d) Do princpio da eficincia decorre a necessidade de institutos como a suplncia, a
delegao e a substituio para preencher as funes pblicas temporariamente vagas.
e) O sentido subjetivo da expresso Administrao Pblica est relacionado natureza da
atividade exercida por seus prprios entes.
33. (FCC MPU 2007) A reiterao dos julgamentos num mesmo sentido, influenciando a
construo do Direito, sendo tambm fonte do Direito Administrativo, diz respeito
a) jurisprudncia.
b) doutrina.
c) prtica costumeira.
d) analogia.
e) lei.
34. (Cespe MCT/FINEP Analista 2009) O costume e a praxe administrativa so fontes
inorganizadas do direito administrativo, que s indiretamente influenciam na produo do
direito positivo.
35. (Cespe TRT 10 Regio 2013) Em decorrncia do princpio da legalidade, a lei a
mais importante de todas as fontes do direito administrativo.
36. (Cespe Ministrio Integrao Nacional 2013) Os costumes, a jurisprudncia, a
doutrina e a lei constituem as principais fontes do direito administrativo.
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37. (Cespe AUFC TCU 2011) Os costumes sociais tambm podem ser considerados fonte
do direito administrativo, sendo classificados como fonte direta, pois influenciam a produo
legislativa ou a jurisprudncia.
38. (Cespe TCE/AC 2006) O costume no se confunde com a chamada praxe
administrativa. Aquele exige cumulativamente os requisitos objetivo (uso continuado) e
subjetivo (convico generalizada de sua obrigatoriedade), ao passo que nesta ocorre
apenas o requisito objetivo. No entanto, ambos no so reconhecidos como fontes formais
do direito administrativo, conforme a doutrina majoritria.
39. (Cespe FINEP 2009) O costume e a praxe administrativa so fontes inorganizadas do
direito administrativo, que s indiretamente influenciam na produo do direito positivo.

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40. (Cespe TCU AUFC 2004) A jurisprudncia e os costumes so fontes do direito
administrativo, sendo que a primeira ressente-se da falta de carter vinculante, e a segunda
tem sua influncia relacionada com a deficincia da legislao.
41. (ESAF TCU ACE 2006) O regime jurdico-administrativo entendido por toda a
doutrina de Direito Administrativo como o conjunto de regras e princpios que norteiam a
atuao da Administrao Pblica, de modo muito distinto das relaes privadas. Assinale
no rol abaixo qual a situao jurdica que no submetida a este regime.
a) Contrato de locao de imvel firmado com a Administrao Pblica.
b) Ato de nomeao de servidor pblico aprovado em concurso pblico.
c) Concesso de alvar de funcionamento para estabelecimento comercial pela Prefeitura
Municipal.
d) Decreto de utilidade pblica de um imvel para fins de desapropriao.
e) Aplicao de penalidade a fornecedor privado da Administrao.
42. (ESAF Auditor RFB 2005) Tratando-se do regime jurdico-administrativo, assinale a
afirmativa falsa.
a) Por decorrncia do regime jurdico-administrativo no se tolera que o Poder Pblico
celebre acordos judiciais, ainda que benficos, sem a expressa autorizao legislativa.
b) O regime jurdico-administrativo compreende um conjunto de regras e princpios que
baliza a atuao do Poder Pblico, exclusivamente, no exerccio de suas funes de
realizao do interesse pblico primrio.
c) A aplicao do regime jurdico-administrativo autoriza que o Poder Pblico execute aes
de coero sobre os administrados sem a necessidade de autorizao judicial.
d) As relaes entre entidades pblicas estatais, ainda que de mesmo nvel hierrquico,
vinculam-se ao regime jurdico-administrativo, a despeito de sua horizontalidade.
e) O regime jurdico-administrativo deve pautar a elaborao de atos normativos
administrativos, bem como a execuo de atos administrativos e ainda a sua respectiva
interpretao.
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43. (Cespe AE/ES 2013) Com base na doutrina sobre a teoria geral do direito
administrativo, assinale a opo correta.
a) A aprovao, pelo Poder Legislativo, de lei que conceda penso vitalcia viva de excombatente, embora constitua formalmente ato legislativo, caracteriza materialmente o
exerccio de funo administrativa.
b) De acordo com a doutrina, o aspecto objetivo formal da funo do Estado diz respeito aos
sujeitos ou agentes da funo pblica.
c) O Estado, por gerir o interesse da sociedade, somente pode exercer sua funo
administrativa sob o regime do direito pblico.
d) O princpio da indisponibilidade do interesse pblico, voltado ao administrado, diz respeito
impossibilidade de alienao do bem pblico quando o particular lhe detiver a posse.
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e) De acordo com a doutrina majoritria, no existe exclusividade no exerccio das funes
pelos poderes da Repblica. Assim, o Poder Executivo exerce funo jurisdicional quando
julga seus agentes por irregularidades cometidas no exerccio do cargo.
44. (Cespe TRE/MS 2013) Em relao ao objeto e s fontes do direito administrativo,
assinale a opo correta.
a) O Poder Executivo exerce, alm da funo administrativa, a denominada funo poltica
de governo como, por exemplo, a elaborao de polticas pblicas, que tambm
constituem objeto de estudo do direito administrativo.
b) As decises judiciais com efeitos vinculantes ou eficcia erga omnes so consideradas
fontes secundrias de direito administrativo, e no fontes principais.
c) So exemplos de manifestao do princpio da especialidade o exerccio do poder de
polcia e as chamadas clusulas exorbitantes dos contratos administrativos.
d) Decorrem do princpio da indisponibilidade do interesse pblico a necessidade de realizar
concurso pblico para admisso de pessoal permanente e as restries impostas
alienao de bens pblicos.
e) Dizer que o direito administrativo um ramo do direito pblico significa o mesmo que
dizer que seu objeto est restrito a relaes jurdicas regidas pelo direito pblico.
45. (Cespe TRT10 2013) O princpio da supremacia do interesse pblico , ao mesmo
tempo, base e objetivo maior do direito administrativo, no comportando, por isso, limites ou
relativizaes.
46. (Cespe Sefaz ES Auditor Fiscal 2013) Acerca do direito administrativo, assinale a
opo correta.
a) A administrao pblica confunde-se com o prprio Poder Executivo, haja vista que a
este cabe, em vista do princpio da separao dos poderes, a exclusiva funo
administrativa.
b) A ausncia de um cdigo especfico para o direito administrativo reflete a falta de
autonomia dessa rea jurdica, devendo o aplicador do direito recorrer a outras disciplinas
subsidiariamente.
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c) O direito administrativo visa regulao das relaes jurdicas entre servidores e entre
estes e os rgos da administrao, ao passo que o direito privado regula a relao entre os
rgos e a sociedade.
d) A indisponibilidade do interesse pblico, princpio voltado ao administrado, traduz-se pela
impossibilidade de alienao ou penhora de um bem pblico cuja posse detenha o
particular.
e) Em sentido subjetivo, a administrao pblica confunde-se com os prprios sujeitos que
integram a estrutura administrativa do Estado.
47. (Cespe PRF 2013) No que se refere ao regime jurdico administrativo, julgue o item
subsecutivo. A administrao no pode estabelecer, unilateralmente, obrigaes aos
particulares, mas apenas aos seus servidores e aos concessionrios, permissionrios e
delegatrios de servios pblicos.

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GABARITO
1)

2)

3)

4)

5)

6)

7)

8)

9)

10) C

11) E

12) c

13) d

14) a

15) b

16) c

17) a

18) c

19) E

20) C

21) E

22) C

23) E

24) C

25) E

26) C

27) E

28) a

29) b

30) b

31) a

32) b

33) a

34) C

35) C

36) C

37) E

38) C

39) C

40)

41) a

42) b

43) a

44) d

45)

46) e

47)

Referncias:
Alexandrino, M. Paulo, V. Direito Administrativo Descomplicado. 22 ed. So Paulo:
Mtodo, 2014.
Bandeira de Mello, C. A. Curso de Direito Administrativo. 27 ed. So Paulo: Malheiros,
2010.
Borges, C. Curso de Direito Administrativo para AFRB 2014: teoria e questes
comentadas. Estratgia Concursos, 2014.
Carvalho Filho, J. S. Manual de Direito Administrativo. 27 ed. So Paulo: Atlas, 2014.
Di Pietro, M. S. Z. Direito Administrativo. 22 ed. So Paulo: Editora Atlas, 2009.
00000000000

Furtado, L. R. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. Belo Horizonte: Frum, 2013.


Knoplock, G. M. Manual de Direito Administrativo: teoria e questes. 7 ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2013.
Justen Filho, Maral. Curso de direito administrativo. 10 ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014.
Marrara, Thiago. As fontes do direito administrativo e o princpio da legalidade. Revista
Digital de Direito Administrativo. Ribeiro Preto. V. 1, n. 1, p. 23-51, 2014.
Meirelles, H. L. Direito administrativo brasileiro. 34 ed. So Paulo: Malheiros, 2008.
Scatolino, G. Trindade, J. Manual de Direito Administrativo. 2 ed. JusPODIVM, 2014.

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