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Resumo
Trata-se de breve exposio da problemtica envolvendo a utilizao dos recursos do
ndice de Gesto Descentralizada do Programa Bolsa Famlia o IGD. De acordo com
pedido de apurao apresentado por cidados Cmara Municipal de Guaxup existem
indcios de desvio de finalidade de recurso na aplicao do IGD, dentre outras
irregularidades. Membros da Comisso de Ao Social da Cmara de Vereadores
afirmam, entretanto, que uma vez que os recursos federais foram incorporados ao
oramento municipal, a prefeitura tem a autonomia para utiliz-los em despesas no
previstas na legislao a partir de diagnsticos da demanda local. O texto, com o objetivo
de subsidiar e qualificar o debate foi fundamentado em dados oficiais e na legislao
pertinente.
Introduo
Em setembro ltimo foram apresentados Cmara Municipal de Guaxup pedidos
de apurao de indcios de irregularidades no mbito da gesto financeira dos recursos
do Programa Bolsa Famlia. Tratava-se de suspeita de desvio de finalidade de recursos
repassados ao municpio atravs do ndice de Gesto Descentralizada do Programa
Bolsa Famlia (IGD).
Print do Jornal da Regio com a denncia dos desvios de recursos na Assistncia Social
Fonte:
http://aplicacoes.mds.gov.br/suaswebcons/restrito/execute.jsf;jsessionid=CB781560015658AD418FF
B2F726D45E9?b=*dpotvmubsQbsdfmbtQbhbtNC&event=*fyjcjs .
Comparativo dos repasses mensais (azul) e dos valores conservados em conta (vermelho)
Fonte:
http://aplicacoes.mds.gov.br/suaswebcons/restrito/execute.jsf?
b=*tbmepQbsdfmbtQbhbtNC&event=*fyjcjs
investir a maior parte dos recursos do IGD. De acordo com o Relatrio Analtico de
Empenhos 2016 divulgado pela Prefeitura foram empenhados R$ 259,7 mil do recurso
entre janeiro e junho, o equivalente a mais de 70% do IGD recebido em todo o perodo.
Observe agora os investimentos realizados com o IGD 2013-2016 de acordo com o
Analtico de Empenhos disponibilizado pela Prefeitura:
Constata-se como o municpio reservou a maior parte dos investimentos para o ano
eleitoral.
Considerando apenas as despesas custeadas com os recursos das contas BB 00647 - CC. 30.039-X e CC. 36.119-4 o municpio empenhou R$ 252.418,74 e liquidou at
outubro R$ 231.534,24.
Fonte: http://ts.guaxupe.mg.gov.br:8080/portalcidadao/portalcidadao/legado/downloadArquivoRetorno?tipoExt=pdf&id=418
Vamos verificar a relao detalhada das despesas dos produtos e servios adquiridos com os recursos do IGD:
Detalhando as despesas:
1.
presa que mantm o software de gesto de polticas pblicas SONNER utilizado por toda a Secretaria (no somente pela Seo do CadUnico/Bolsa Famlia).
2.
3.
cinas do SCFV.
4.
5.
QTDE
UNIDADE
15
140
23
10
11
12
13
14
15
16
Mesa Pebolim
17
18
UNID.
DESCRIO
19
UNID.
6.
Peas para manuteno de veculos: trata-se da aquisio de peas para manuteno dos
veculos Fiat SIENA Placa HMN-9696 (vinculado ao Bolsa Famlia) e de uma Van Peugeot Placa
OPX-4948 cedida Secretaria.
A problemtica
importante analisar em um primeiro momento o processo de financiamento
federal da poltica de assistncia social o SUAS. O que diz a Portaria MDS n 113/2015
que regulamenta o cofinanciamento federal, na modalidade fundo a fundo, dos servios e
do aprimoramento da gesto por meio de Blocos de Financiamento da assistncia social?
Art. 7 Os recursos federais destinados ao cofinanciamento dos servios e
do incentivo financeiro gesto passam a ser organizados e transferidos
pelos seguintes Blocos de Financiamento:
I Bloco da Proteo Social Bsica;
II Bloco da Proteo Social Especial de Mdia Complexidade;
III Bloco da Proteo Social Especial de Alta Complexidade;
IV Bloco da Gesto do SUAS; e
V Bloco da Gesto do Programa Bolsa Famlia e do Cadastro nico.
Art. 10 O Bloco de Financiamento da Gesto do Programa Bolsa Famlia e
do Cadastro nico tem como componente o ndice de Gesto
Descentralizada do Programa Bolsa Famlia.
Pargrafo nico. A transferncia de recursos financeiros para apoio
gesto e execuo local do Programa Bolsa Famlia e do Cadastro nico
observar seu regulamento especfico.
Art. 20 Os recursos referentes a cada Bloco de Financiamento, Programa e
Projeto devem ser aplicados exclusivamente nas aes e finalidades
definidas para estes. (MDS, 2015)
754/2010. Portanto o municpio deve se ater a aplicar os recursos do IGD somente nas
aes elencadas na referida Portaria, isto , vinculadas seo do CadUnico/Bolsa
Famlia.
Um problema a mais que aparece que o CadUnico/Bolsa Famlia anterior a
implantao do SUAS (2005) e no entra na Tipificao dos Servios Socioassistenciais
(2009). Entretanto, pela proximidade das aes com a Proteo Social Bsica e pela
convenincia financeira os municpios passaram a ofertar os servios da seo no interior
do prprio CRAS. Em Guaxup este processo de transio foi efetivado a partir de 2013.
importante destacar que esta transio da seo do CadUnico/Bolsa Famlia
para o CRAS no apresenta ilegalidade, desde que no comprometa a estrutura do CRAS
(recursos fsico, tcnicos, humanos e financeiros), isto , ainda que estruturado no interior
do CRAS cabe aos municpios destinar seo o espao, os recursos materiais,
humanos e tcnicos e os recursos financeiros. Portanto, quando da utilizao de recursos
do Bloco de Financiamento da seo no interior do CRAS, caber ao rgo gestor
comprovar como a aplicao atende de forma pertinente a sua finalidade.
luz destas explanaes, passamos a analisar a questo:
O software de gesto pblica que atende toda a Secretaria foi custeado com
recursos da Proteo Bsica em 2015. Por que a transferncia da despesa para o Bloco
de Financiamento do Bolsa Famlia em 2016?
O Servio de Convivncia (antigo ProJovem) com suas oficinas e equipamentos
constitui programa da Proteo Bsica a ser cofinanciado com recursos de respectivo Bloco de Financiamento. Por que a transferncia da despesa para o Bloco do Bolsa Famlia?
A Brinquedoteca do CRAS e do CREAS constitui projeto das protees Bsica e
Especial a serem cofinanciados com recursos dos respectivos Blocos de Financiamento.
Por que a transferncia da despesa para o Bloco do Bolsa Famlia?
A moblia e equipamentos adquiridos com recursos do IGD devem ser utilizados
exclusivamente nas reas e aes vinculadas seo do CadUnico/Bolsa Famlia. Considerando que a seo ocupa apenas duas salas no CRAS e compartilha a recepo e a
sala de espera, como explicar a aplicao de quase R$ 130 mil no custeio de moblia?
A aquisio de peas para veculos com recursos do IGD deve ser utilizada em veculo utilizado nas aes da seo. Como se explica a aplicao do recurso em veculo
estranho seo?
O problema torna-se mais claro quando se analisa a aplicao dos recursos do IGD
os
recursos
ao
respectivo
Fundo
Municipal
alm
de
viabilizar
O
relatrio
da
CGU
se
encontra
disponvel
no
endereo
http://sistemas.cgu.gov.br/relats/uploads/29-MG-Montes_Claros.pdf (paginas 127-147).
Observe abaixo algumas autuaes de uso irregular do IGD constatadas pela CGU
em diversos municpios.
68-70).
Disponvel
em
Disponvel
em
75-79). Disponvel
Disponvel
em
Disponvel
em
Disponvel
em
Fonte:
Relatrio
de
Fiscalizao
CGU
n
01494/2009.
Disponvel
http://sistemas.cgu.gov.br/relats/uploads/30-BA-Serra_do_Ramalho.pdf (p. 112-117).
em
(p.
83-88).
Disponvel
em
(p.
19-23).
Disponvel
em
Disponvel
em
Como pode ser observado o pedido de apurao dos indcios de uso irregular dos
recursos do IGD pelo municpio de Guaxup, considerando tanto a lei (Portaria MDS n
754/2010) como as autuaes de situaes semelhantes em municpios fiscalizados pela
CGU apresentaria clara consistncia.
Mas de acordo com o Jornal Correio Sudoeste em edio online de 28/10/2016 a
Comisso Permanente de Ao Social da Cmara Municipal composta pelas vereadoras Cida
Sandroni, Luzia Angelini e Nesmar Brazo exarou um parecer alegando que no existe
irregularidades na aplicao dos recursos do Programa Bolsa Famlia. Segundo as vereadoras:
Os recursos provenientes do IGD so repassados aos municpios, integrando os
oramentos dos mesmos, portanto as prefeituras tm autonomia para aplic-los
da melhor forma nas reas de Assistncia Social, Sade e ou Educao. Elas
tambm alertaram que, a partir de um diagnstico a administrao municipal
define o que vai ser adquirido com estes recursos, seja veculo, pagamento de
pessoal, pagamento de equipamentos para o Cras e ou Creas. (CORREIO
SUDOESTE, 2016)
Portanto, de acordo com a Comisso da Cmara, uma vez que os recursos foram
incorporados ao oramento do municpio, a prefeitura tem a autonomia de utilizar os
recursos federais em despesas ainda que no previstas na legislao federal que
regulamenta o uso do recurso. Da inexiste desvio de finalidade apesar dos exemplos de
autuaes de municpio enunciados acima.
A questo a ser discutida agora esta: o municpio tem autonomia para utilizar
recursos federais de forma diferente do regulamentado em norma federal?
Para alguns leitores bastaria a leitura dos relatrios de fiscalizao da CGU para
responderem que no. Entretanto, podemos aprofundar um pouco mais a questo e constataremos que o assunto realmente polmico. Vamos tomar como exemplo um caso
anlogo: uma representao do Tribunal de Contas da Unio (TCU) Secretaria Estadual
de Sade de Tocantins. De acordo o Relatrio a Secretaria Estadual celebrou contratos
com uma Associao Beneficente de Assistncia Social com o objetivo de gerenciar e
executar atividades e servios de sade nos Hospitais de diversos municpios, utilizando
para isso repasses de recursos federais. O TCU reclama de desvio de finalidade dos recursos do FNS, que no cabe aos entes federados contrariar os preceitos da legislao
especfica de mbito federal (Lei n 9.637/1998) e afirma com base no art. 167, inciso VI,
da Constituio Federal que vedada a transferncia ou remanejamento de uma categoria de programao oramentria para outra finalidade sem a devida autorizao legislativa,
Constituio Federal
Art. 167 So vedados:
VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de
uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem
prvia autorizao legislativa;
A Associao questionada apresentou entre as suas justificativas que os entes possuem autonomia para decidirem sobre os recursos transferidos de forma voluntria pela
Unio. Entretanto o TCU respondeu com base no Decreto Federal n 1.232/1994 que os
recursos federais incorporados aos oramentos dos demais entes federados permanecem
E de acordo com a Portaria GM/MS 204/2007, continua o TCU, os recursos federais que compem cada bloco de financiamento sero transferidos aos Municpios, fundo
a fundo, em conta nica e especfica para cada bloco de financiamento, observados
os atos normativos especficos.
Com base ainda nas Decises 506/1997-TCU-Plenrio e 449/1998-TCU-Plenrio o TCU estabelece que os recursos transferidos pela Unio aos demais entes da Federao
no se constituem em receita prpria destes, uma vez que no se trata, por bvio, de arrecadaes de tributos estaduais ou municipais nem to pouco das transferncias constitucionais institudas nos arts. 157 a 159 da Carta Magna. Demonstrava inequivocamente com isso que a Constituio Federal estabeleceu a descentralizao das aes e servios pblicos mas no a
descentralizao do controle e da fiscalizao na aplicao dos recursos.
De fato, trata-se de recursos federais e por conseguinte, os responsveis
por sua aplicao esto sujeitos jurisdio do Tribunal de Contas da Unio, a quem compete, para assegurar a eficcia do controle e para instruir o
julgamento das contas, efetuar a fiscalizao dos atos de que resulte receita ou despesa, praticados pelos responsveis. (TCU, 1998)
Como resultado da representao as justificativas apresentadas pela entidade fo ram rejeitadas pelo TCU que imps sobre ela multa individual prevista pelo art. 58, inciso
II, da Lei 8.443/1992.
Esta analogia autoriza afirmar que os recursos federais transferidos e incorporados
aos oramentos municipais permanecem sujeitos legislao federal e fiscalizao por
rgos da respectiva instncia. No prosperaria, portanto, de acordo com este entendimento do TCU, a tese que a Comisso Permanente de Ao Social da Cmara Municipal de
Guaxup sustentou ao afirmar que os municpios possuem autonomia para remanejar recursos federais de acordo com diagnsticos de demandas locais. Permaneceria com isso
a validade do questionamento apresentado Cmara local.
De fato, anlogo ao caso acima, os recursos do IGD tambm repassados por blo cos de financiamento ao Fundo Municipal de Assistncia Social (FMAS), constituem recursos federais, cuja aplicao regulamentada por normativa federal e sujeito fiscalizao
federal e estadual.
Mas a questo no para por a. O prprio MDS tem se manifestado em situaes
semelhantes que os recursos do SUAS possui lgica diferente do SUS, sendo que os re cursos do IGD em questo passam a pertencer ao municpio, ainda que estes sejam obrigados a respeitar a legislao federal. Uma situao anloga aos indcios de desvios de
finalidade no mbito do Programa Bolsa Famlia tambm foi objeto de representao no
municpio de Alfenas/MG em 2013 referentes gesto 2009-2012.
Vejamos o que diz o acrdo do TCU n 2.037/2014: o TCU repassou Secretaria-Executiva do Ministrio do Desenvolvimento Social a questo da fiscalizao dos recursos federais mas as respostas no foram suficientes para elidir as irregularidades imputadas.
Consideraes finais
Observamos no presente artigo como a questo da gesto financeira dos recursos
federais pelos municpios se apresenta em Guaxup luz da legislao e dos princpios
da administrao pblica, sobretudo, da legalidade, da transparncia, do controle social e
da eficincia. Observamos, sobretudo, que em mbito local a polmica se concentra na
questo da autonomia do municpio em desviar o recurso da sua finalidade e aplic-los
em despesas no previstas na legislao e em mbito nacional a polmica est na ques to sobre de que a responsabilidade de fiscalizar e intervir.
Neste trabalho de elucidao tcnica somos de parecer que o municpio est obri gado a aplicar os recursos no que ordena a legislao (legalidade). Constatamos que os
eventos descritos no municpio de Guaxup, caso os indcios sejam devidamente comprovados, podem contribuir com a elucidao da questo at mesmo pelos tribunais de con tas.
Enfim, o objetivo deste grupo em organizao de Controle Social no fundamentar nenhum denuncismo com qualquer vis partidrio-ideolgico para travar a adminis trao ou constranger membros do legislativo ou dos Conselhos Municipais de polticas
pblicas, mas to somente subsidiar a participao do cidado no processo de fiscalizao das polticas pblicas, qualificando o debate atravs da oferta de anlises fundamentadas e imparciais.
Referncias Bibliogrficas
BRASIL.
Lei
n
10.836/2004.
Braslia,
2004.
Disponvel
em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836.htm. Acesso em 28/10/2016.
____.
Decreto
n
5.209/2004.
Braslia,
2004.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5209.htm.
28/10/2016.
Disponvel
Acesso
em
em
_____.
Lei
n
8.080/1990
(Lei
Orgncia
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Sade).
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8080.htm. Acesso em 28/10/2016.
Disponvel
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CGU.
Relatrios
de Auditoria,
Fiscalizao
e Avaliao.
http://sistemas2.cgu.gov.br/relats/relatorios.php. Acesso em 28/10/2016.
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