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Droit constitutionnel

La Ve Rpublique rserve un certain nombre de surprises :


-

La longvit de cette Ve Rpublique. Le cinquantenaire signifie beaucoup parce que


depuis 1789, cest le rgime qui a dur le plus longtemps (depuis 1789, on a eu une
quinzaine de constitutions). Lune des raisons est la facilit quil y a rviser cette
constitution. En rgle gnrale ces deux derniers sicles, on changeait de
constitution ; sous la Ve Rpublique, pour la premire fois, on rvise la constitution.
Sous la IIIe Rpublique, qui a dur 75 ans, on a eu quatre rvisions dont la loi du 10
juillet 1940 sous la contrainte. Sous la 4e Rpublique, en douze ans, on a eu douze
rvisions. Sous la Ve Rpublique, on en est la 24e rvision, dont 17 depuis 1992.

La Rpublique a t maintenue, ses valeurs qui sont les bases du pacte rpublicain
sont maintenues, mais aussi renforces par le rle tout fait inattendu jou par le
Conseil Constitutionnel.

Importance prise par le prambule de la constitution et le Conseil Constitutionnel.

Le rle du prsident de la Rpublique trs diffrent que celui prvu par la


constitution. La constitution de 1958 met en place un rgime parlementaire et non
pas semi-prsidentiel ni prsidentiel. Mais la spcificit, loriginalit de la V e
Rpublique est que ce rgime parlementaire est dirig par le prsident de la
Rpublique : cest donc un rgime parlementaire prsidentialis ou un rgime
parlementaire direction prsidentielle daprs Carcassonne. Donc la primaut du
prsident de la Rpublique sinsre dans un rgime parlementaire.

Chapitre prliminaire : Valeurs rpublicaines et la souverainet du peuple, bases


de la constitution
Section I Les valeurs rpublicaines raffirmes
De Gaulle, en 1958, est revenu au pouvoir dans des circonstances trs
particulires parce que la classe politique ne voulait pas de lui et a t oblige daccepter
son retour au pouvoir cause dun putsch militaire Alger. Une partie de lopinion
publique et certains partis de gauche, notamment le parti communiste, criaient la
dictature, voquaient le retour au pouvoir de de Gaulle comme une dmarche
bonapartiste, fasciste, ce qui ntait pas lobjectif du Gnral qui voulait rtablir une
Rpublique diffrente de la IVe Rpublique plus solide, plus efficace. En revanche, il nest
pas question de toucher aux grands droits et grandes liberts, aujourdhui les valeurs
rpublicaines.
Ces valeurs sont raffirmes ds le prambule de 1958 et dans les quatre premiers
articles de la constitution pour apaiser les tensions. De Gaulle se dmarque de Ptain
parce que le premier veut rendre la Rpublique plus forte alors que le deuxime voulait la
renverser.

Sous-section I Le prambule

La constitution de 1958 est tout dabord dote d'un prambule court qui fait
rfrence aux grands droits et liberts de 1789 et au prambule de 1946. Cest donc
laffirmation de la continuit des liberts individuelles et des droits sociaux et collectifs
consacrs en 1946.
Le prambule sest enrichi en 2005, initi par Jacques Chirac, de la Charte de
lenvironnement qui consacre notamment le principe de prcaution en matire
denvironnement. Enfin, la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, initie par Nicolas
Sarkozy, qui est quantitativement la plus importante puisquelle modifie pratiquement
plus de la moiti des dispositions de la constitution, est venue renforcer, consacrer
certains droits et mettre en place certaines procdures protectrices des droits. On a aussi
donn la possibilit aux citoyens de saisir le Conseil conomique, social et
environnemental, le Conseil suprieur de la magistrature qui gre la carrire des
magistrats, et le Dfenseur des droits qui est une autorit indpendante prvue larticle
71-1 de la constitution.
Donc la surprise est limportance prise par ce prambule. En 1958, il sagissait
essentiellement dun rappel idologique et politique. Or, ce prambule va prendre une
importance juridique extrmement grande avec une dcision du Conseil Constitutionnel
du 16 juillet 1971 qui est la libert dassociation : elle consacre pour la premire fois la
valeur constitutionnelle du prambule, c'est dire que pour la premire fois, le Conseil
Constitutionnel va dcider dapprcier la constitutionnalit dune loi, qui venait ici
rglementer et limiter la libert dassociation, non seulement par rapport la constitution
elle-mme mais aussi par rapport au prambule.
En 1958, le Conseil Constitutionnel avait un rle assez limit : seul le prsident de la
Rpublique, le premier ministre, le prsident du Snat et le prsident de lAssemble
Nationale pouvaient le saisir. Ds 1971, le Conseil Constitutionnel devient le gardien des
valeurs fondamentales, et par la rvision de 1974, 60 dputs ou snateurs ont le droit de
saisine. Une minorit peut alors censurer une loi vote par la majorit, ce qui est un
changement considrable parce que jusqu prsent, la loi tait lexpression de la volont
gnrale.
Dsormais, la volont de la majorit parlementaire est soumise au respect de la
constitution assur par un juge. Donc cette dcision de 1971 et la rvision de 1974
conduisent un nouveau systme de protection des droits de lhomme et des liberts
fondamentales. Auparavant, la protection tait assure par le lgislateur et par le juge
ordinaire (le juge judiciaire ou administratif). Puis, ce systme classique sen ajoute un
nouveau o les droits se trouvent dsormais protgs par la constitution et un juge
constitutionnel. On passe donc dune libert publique une libert fondamentale garantie
par la constitution et par un juge constitutionnel qui est la Conseil Constitutionnel.
La deuxime grande consquence est une nouvelle conception de la constitution qui
se met en place, et plus exactement la dfinition de la constitution qui est donne
larticle 16 de la DDH. La seule dfinition de ce quest la constitution se trouve dans un
texte valeur constitutionnelle. Selon cet article 16, la constitution est la garantie de
certains droits, et il ne peut tre atteint que par une organisation particulire du pouvoir,
la sparation des pouvoirs. Or, cette notion de constitution na jamais t vritablement
mise en uvre mais seulement laspect de la sparation des pouvoirs. Mais laspect de la
garantie des droits de la constitution est seulement et rellement mis en uvre en 1971.
Mais au-del de cette conception de la constitution, on a des consquences sur le
systme juridique franais. On a un nouveau systme de dfense des droits de lhomme et
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une conception de la nouvelle dmocratie qui se met en place parce que la dmocratie, au
sens le plus gnral, est le pouvoir du peuple. Donc dAristote jusquau tiers du XX e sicle,
la dmocratie tait avant tout un procd lectoral, llection des gouvernants. La Conseil
Constitutionnel, compos de membres de droit et de membres nomms, se permettait de
censurer la loi vote par les lus du peuple. Donc de ce point de vue l, le Conseil
Constitutionnel si on conservait la vision de la dmocratie, tait une institution
profondment anti-dmocratique. Donc deux possibilits pour le Conseil Constitutionnel :
soit on conservait la dfinition traditionnelle et le Conseil Constitutionnel tait antidmocratique, soit il fallait changer de dfinition pour concilier le statut et le rle du
Conseil Constitutionnel, et cest ce qui sest pass en France dans les annes 1970 1980.
La dmocratie devient llection des gouvernants mais sajoute un aspect substantiel
(contenu) : cest aussi le respect de certains nombres de droits et de liberts
fondamentales. Selon cette conception de la dmocratie, le Conseil Constitutionnel qui
protge les droits fondamentaux, devient une institution profondment dmocratique. Le
changement de rle du Conseil Constitutionnel va acclrer et favoriser un changement
de la dfinition de la dmocratie. Pour entrer dans lUnion Europenne, il faut mettre en
uvre cette conception particulire de la dmocratie, et cest en grande partie les doutes
sur la solidit de cette conception de la dmocratie qui empche la Turquie dentrer dans
lUnion Europenne.

Sous-section II Les bases du pacte rpublicain


Avant 2003, larticle 1 : La France
dmocratique et sociale. Elle assure lgalit
distinction dorigine, de race ou de religion. Elle
on y ajoutera que la France est dcentralise, et

est une rpublique indivisible, laque,


devant la loi de tous les citoyens sans
respecte toutes les croyances . En 2003,
en 2008 la parit.

Lindivisibilit de la Rpublique : depuis 1789, la France tait une et indivisible ,


donc les diffrentes constitutions consacraient unit et indivisibilit. En 1958, seule
lindivisibilit est explicitement mentionne. Et pourtant, la jurisprudence su Conseil
Constitutionnel va mettre en place un double mouvement qui va consacrer lunicit du
peuple franais qui ne se trouve pas explicitement dans la constitution, et va adopter une
conception de plus en plus librale, voire laxiste, de lindivisibilit. Donc une jurisprudence
qui est en dcalage par rapport au texte.
Le 9 mai 1991, on a parl du statut de la Corse o le Conseil Constitutionnel a
censur une loi vote par la majorit parlementaire (gauche) qui consacrait lexistence
dun peuple corse. Depuis 1995, il ny a plus de territoire doutre-mer mais des
collectivits doutre-mer ; il ny a donc plus de peuple doutre-mer et le droit des peuples
disposer deux-mmes nexiste pas.
La France na pas ratifi la Charte concernant les langues rgionales car le Conseil
Constitutionnel estimait que cette reconnaissance sopposait lunicit de la France. Il ny
a quun seul peuple qui est le peuple franais.
La rvision de 2008 a instaur un nouvel article (75-1) : les langues rgionales
appartiennent au patrimoine culturel de la France . On reconnat alors lexistence des
langues rgionales. Certains ont vu un vritable revirement, mais ce nest pas certain. Une
partie des parlementaires taient opposs cette reconnaissance ; la reconnaissance, par
larticle 75-1, est bien mince et relve de lvidence ; larticle 75 voque ces langues sous
laspect patrimonial ; la place dans la constitution nest pas neutre. La seule langue
officielle est le franais (article 2), les langues rgionales ont seulement un aspect local,
ce qui ne correspond pas grand chose. Soient les langues ont une aire dinfluence
largement infrieure une rgion, soit elles stendent sur deux voir trois rgions, donc
parler de langue rgionale est essayer de faire rentrer un rond dans un carr. En revanche,
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le principe dindivisibilit est entendu dune marnire souple : ce principe ne soppose pas
aux sessions, changes ou adjonctions de territoire (article 52). On remarque que la
constitution de 1958 ne parle pas de scession parce quon est dans une priode de
dcolonisation. De Gaulle revient au pouvoir pour que lAlgrie ne fasse pas de scession.
La seule limite qui a t pose par le principe dindivisibilit est que la loi peut tre
diffrente pour telle ou telle collectivit territoriale mais il ny a quun seul lgislateur. Mais
mme ce contenu connat une drogation en ce qui concerne la Nouvelle-Caldonie qui a
un statut particulier avec un Congrs qui vote les lois du pays .
La lacit Rpublicaine : principe nonc par la loi du 9 dcembre 1905 qui proclame
la sparation de lglise et de ltat. Ce principe a t raffirm par une loi du 15 mars
2004 qui interdit le port de signes religieux ostensibles dans les coles, collges et lyces
publics. Au niveau du champ dapplication, cela ne concerne pas les coles prives ni les
universits ; ce qui est interdit sont les signes religieux ostensibles ce qui est diffrent
dostentatoire. Le Conseil dtat avait estim en 1992 que le voile ntait pas un signe
ostentatoire et quil ne pouvait donc pas y avoir dinterdiction gnrale. Cest pour revenir
sur cette jurisprudence que le lgislateur est intervenu en 2004 et quil a interdit les
signes ostensibles (visible -> ostensible -> ostentatoire). On a aujourdhui un dbat sur la
burqa.
La France est sociale : cest laspect droit conomique et social consacr par le
prambule de 1946 qui consacre lexistence de ltat providence avec la reconnaissance
de droits conomiques et sociaux (droit de grve, la protection de la sant,
linstruction, la culture, la formation professionnelle).
La France est galitaire : elle assure lgalit devant la loi de tous les citoyens sans
aucune distinction. La constitution interdit toute discrimination fonde sur lorigine, la race
ou la religion (article 1), mais aussi en vertu du prambule de 1946, sur le sexe. Les
politiques, de prfrence nationales, sont donc constitutionnellement interdites. Cela
signifie que le lgislateur ou le gouvernement ne peut pas mettre en uvre ce type de
discrimination, mais on peut rviser la constitution. Donc une protection constitutionnelle
certes, mais ce nest pas une garantie absolue : une constitution peut tre rvise.
Le 10 fvrier 2010
2me Sance :

Pour le reste, le Conseil Constitutionnel et le Conseil dtat mettent en uvre une


conception trs souple du principe dgalit, qui ne sapplique que pour des gens qui se
trouvent dans une situation semblable. Ds lors, pour des personnes qui se trouvent dans
des catgories diffrentes, le traitement peut tre diffrent. Deux exemples :
- le lgislateur considre que les trangers et les nationaux sont deux catgories
diffrentes.
- on a moins de 25 ans donc on a le droit des tarifs prfrentiels ; les plus de 65
ans aussi. Mais les autres nont rien.
Il y a une drogation au principe, des raisons justifies par lintrt gnral. Ce sont
ces drogations justifies par lintrt gnral qui permettent ce que lon appelle les
discriminations positives, c'est dire que lon passe de ce que lon appelle une galit
devant la loi une galit plus concrte, lgalit par la loi. On essaye de remdier une
galit de fait par une galit de droit en favorisant certaines catgories.
La loi va instituer une ingalit de droit, un traitement prfrentiel au profit de telle
ou telle catgorie pour tenter de remdier une galit de fait (exemples : ZEP, principe
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de parit). Ce principe de parit ne sest pas impos sans mal en France : en 1982, le
lgislateur avait dj tent dinstaurer un traitement prfrentiel pour les femmes. Cette
loi avait t censure par le Conseil Constitutionnel en 1982 et avait instaur le quota
par sexe , contraire au principe dunicit du peuple franais. Il a fallu attendre une
rvision du 8 juillet 1999 pour introduire le principe de parit dans les articles 3 et 4 de la
constitution. Le Conseil constitutionnel a appliqu le principe de parit dans les listes
politiques mais a refus pendant dix ans de lcarter dautres lections (syndicales par
exemple).
Il a fallu attendre la rvision du 23 juillet 2008, o lon transfre la parit de larticle
3 larticle 1. Cest plus quun symbole parce que la parit devient un des fondements du
pacte rpublicain. Dsormais, le principe de parit ne sapplique pas quau champ
politique mais aussi au champ professionnel.

Section II Le peuple souverain


Sous-section I La souverainet
1. Nature et titulaires de la souverainet
Article 3 : le souverainet nationale appartient au peuple qui lexerce par ses
reprsentants par la voie du rfrendum .
La souverainet a une qualit : elle est nationale, ce qui implique des consquences
importantes. Seuls peuvent tre lecteurs les nationaux parce que la souverainet est
nationale : cest donc la justification juridique et politique essentielle de la restriction de
droit de vote.
En principe, la souverainet est nationale donc elle ne peut sinscrire que dans le
cadre national. Que se passe-t-il en ralit avec la construction europenne ? Elle se
heurte la souverainet nationale. On a eu le trait de Maastricht en 1992, le trait
dAmsterdam, le trait de 2005, le trait de Lisbonne ratifi par les 27 tats membres et
entr en vigueur en dcembre. chaque fois, le Conseil Constitutionnel a estim que
chaque trait portait atteinte aux conditions essentielles dexercice de la souverainet
nationale .
Les juristes affirment quil y a eu atteinte la souverainet nationale mais pas la
souverainet elle-mme parce que lUnion Europenne nest pas un tat souverain mais
une Union : il ny a pas de souverainet de peuple ni dtat. Au sens propre, il ne peut y
avoir de dmocratie europenne puisquil ny a pas de peuple europen. En dpit de ces
transferts, la souverainet reste ltat qui lui seul a une comptence gnrale, alors que
lUnion a une comptence dattribution. Les tats peuvent se retirer tout moment de
lUnion europenne, et pour toute modification, il faut laccord de tous les tats membres
(exemple du rfrendum ngatif en mai 2005 qui refuse la ratification du trait europen).
Larticle 3 distingue bien qui est le titulaire de la souverainet : sous la Ve
Rpublique, cest le peuple. De cet alliage entre souverainet nationale et souverainet
populaire, larticle 3 tire plusieurs consquences importantes : le souverain, donc le
peuple, peut exercer son pouvoir de deux manires. Soit il exerce son pouvoir de manire
directe par la voix du rfrendum (article 11 qui est lgislatif et qui permet dadopter une
loi, ou article 89 qui est constitutionnel et qui permet de rviser la constitution) soit de
manire indirecte par des reprsentants. Ni larticle 3 de la constitution ni aucune
disposition de la constitution ne dfinit ce quest un reprsentant. Traditionnellement
depuis la IIIe Rpublique, le reprsentant est llu qui participe au pouvoir lgislatif,
llaboration de la loi. Rsultat, les dputs et les snateurs sous la Ve Rpublique
participent llaboration de la loi et le prsident de la Rpublique lu participe aussi
llaboration de la loi.
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2. Les qualits du suffrage


Article 3 et article 4 : Sont lecteurs dans les conditions dtermines par la loi,
tous les nationaux franais majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et
politiques . Alina 3 : Le suffrage peut tre direct ou indirect dans les conditions
prvues par la constitution. Il est toujours universel, gal et secret .
Premire qualit : la souverainet nationale appartient au peuple, donc
effectivement le suffrage est universel. Ce suffrage universel peut tre soit direct soit
indirect :
- Direct : dputs lus directement par le peuple, ainsi que le prsident de la
Rpublique depuis 1962.
- Indirect : les lecteurs lisent un corps lectoral qui va lire llu. Exemple : les
snateurs sont lus par un corps lectoral qui comprend des lus locaux. Autre
exemple : tats-Unis. Le prsident est lu par les grands lecteurs qui sont lus
par les nationaux, ce qui fait quen 2000, George W. Bush a t lu alors que la
population tait en majorit pour son adversaire (Al Gore).
(Cela fait moins de soixante ans que le suffrage universel a t instaur pour les femmes).
Deuxime qualit : le suffrage est gal. Donc pas de discrimination entre les
lecteurs (pas de double vote), ce qui pose quand mme le problme des circonscriptions
lectorales (charcutage lectoral) qui peut porter atteinte cette galit. Par exemple, si
on laisse les circonscriptions inchanges pendant une longue priode, des facteurs
sociaux vont fausser cette galit avec un nombre dlecteurs diffrents selon les zones
(exemple : exode rural). Cest donc pour cela quon porte une attention de plus en plus
grande sur ces questions de dcoupage lectoral de circonscriptions. Le dernier a t fait
en 1986, et donc est en train dtre refait. Une ordonnance a t prise par le
gouvernement et est en ce moment mme devant le Parlement pour tre ratifie.
Troisime qualit : le suffrage est secret. Indispensable la libert des lections et
donc au bon fonctionnement dune dmocratie reprsentative. Si on le faisait main
leve, le vote pourrait tre plus facilement manipul. Cest pour cela quil existe des
isoloirs dans les bureaux de votes qui ont t imposs en 1913. Labsence disoloir est un
motif dannulation des oprations dans le bureau de vote. De mme, cest llecteur qui
doit dposer son bulletin dans une urne transparente afin de certifier lhonntet.

3. Le corps lectoral
Article 3 de la constitution. Le corps lectoral se constitue des personnes qui
disposent du droit de vote, et est dtermin par la constitution, mais aussi par la loi parce
que la constitution renvoie la loi. Tout ceci signifie que ce suffrage universel nest pas
vraiment universel parce quil est toujours plus troit.
- Premire condition : ce sont les nationaux franais qui ont le droit de voter. Donc
le droit de vote appartient ceux qui ont la nationalit franaise. Exception :
depuis le trait de Maastricht, les citoyens membres de lUnion Europenne qui
vivent en France peuvent voter aux lections municipales de leur lieu de
domicile. Ils peuvent mme tre lus mais ne peuvent pas tre maires ou adjoints
au maire parce quils exercent certaines fonctions dlgues par ltat qui
mettent en jeu la souverainet. Ils peuvent donc tre conseillers municipaux.
- Deuxime condition : il faut tre majeur pour pouvoir voter. Depuis 1974, la
majorit est fixe 18 ans, avant ctait 21 ans.
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Troisime condition : la constitution exige que les lecteurs disposent de leur


droit civil et politique. Capacit intellectuelle et morale. Les majeurs sous tutelle
ne peuvent pas voter, la privation des droits civils et politiques est une sanction
pnale dcide par le juge donc ces personnes ne peuvent pas voter.
Pour le reste, la constitution renvoie la loi. Le lgislateur a prvu dautres
conditions, dont tre inscrit sur les listes lectorales (entre septembre et fvrier de chaque
anne).

Sous-section II Une dmocratie pluraliste


Le suffrage universel nest pas la garantie dune dmocratie (exemple : URSS).
La convention de la CEDH consacre la libert dexpression, et dans un arrt clbre
de 1976 dit Handyside, la Cour Europenne consacre la libert dexpression, y compris
pour des opinions qui heurtent, choquent ou inquitent ltat ou une fraction quelconque
de la population .
Quant au conseil Constitutionnel, il fait lui aussi du pluralisme, dans une dcision du
11 janvier 1986, des moyens de communications lun des fondements de la dmocratie.
La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 consacre, garantie le pluralisme des
mdias.
Ce nest quaprs la WW2 que les constitutions commencent sintresser aux
partis politiques parce quon a vu ce que cela donnait des rgimes de partis uniques
(Espagne, Allemagne, Chine, Italie). Donc aprs la WW2, provoque par des rgimes
autoritaires fonds sur des partis uniques, les constitutions allemandes, italiennes
sintressent enfin lexistence du pluralisme des partis.

Larticle 4 de la constitution
Article 4 de la constitution de 1958 : Les partis ou groupements politiques
concourent lexpression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activit librement. Ils
doivent respecter les principes de la souverainet nationale et de la dmocratie .
Cest le premier article constitutionnel qui, en France, sintresse aux partis
politiques. De Gaulle dteste les partis politiques, mais il inscrit tout de mme cela dans
sa constitution. Quand il revient au pouvoir, il doit faire un compromis avec tous les petits
partis au pouvoir. Pour certains, cest un moyen de limiter les drives dictatoriales, mais
pour de Gaulle cest pour changer la IVe Rpublique.
Cet article 4 nous dit que cest la libert de constitution, dactivit avec tout de
mme une limite. Ils doivent respecter les principes de la souverainet nationale et de la
dmocratie.
Le rle des partis politiques en 1958 est trs limit. Ils participent et concourent
lexpression du suffrage, mais on ne dit rien de leur rle parlementaire. Cependant, ce
sont les partis qui vont former une majorit parlementaire et sans cela, il ny a pas de
politique qui peut tre conduite. Ce rle va tre accru par deux rformes :
- Juillet 1999 : les partis politiques contribuent la mise en uvre du principe de
parit puisquil porte atteinte ce principe. Ils peuvent tre sanctionns
financirement.
- Rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : Selon le dernier alina de larticle 4,
les partis et groupements politiques se voient garantis une participation quitable
la vie dmocratique de la Nation. Cela aura des consquences sur lordre du
jour des Assembles et sur les droits que la constitution rserve aux groupements
politiques dopposition ou minoritaires.
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Le 16 fvrier 2010
3me Sance :

Le financement des partis politiques


Pendant trs longtemps en France, jusqu la fin des annes 1980, on ne sest pas
souci de la question du financement des partis politiques. Chacun se finanait plus ou
moins de faon lgale, occulte. Mais tout change pour plusieurs raisons :
- La multiplication des lections sous la Ve Rpublique : aux lections municipales
et lgislatives, sajoutent les lections rgionales, europennes et prsidentielles.
Augmentation des dpenses lectorales, dautant que le prix dune lection
augmente considrablement dans les annes 1970 1980 par la tlvision, le
marketing politique.
- Toute une srie de scandales nat dans les annes 1980 qui touchent aussi bien la
droite que la gauche. Se met en place lide dun financement partiellement
public des partis politiques avec lide que financer publiquement coutera
toujours moins cher la collectivit que de ne pas financer. La contrepartie de ce
financement public est la transparence du financement, du fonctionnement et de
lorganisation des partis politiques.
lheure actuelle, le financement des partis politiques est de 70 millions deuros par
an. Ce montant est divis en deux parts dont le montant va tre corrig la baisse sil y a
mauvaise application du principe de parit :
- 30 millions est accord tous les partis qui auront prsent plus de cinquante
candidats aux lections lgislatives en mtropole. Il faut aussi que ces partis
aient obtenu au moins 1% des suffrages exprims dans au moins 50
circonscriptions. Tout ceci permet dviter les escroqueries, les partis fantaisistes.
- 40 millions deuros sont attribus aux partis qui sont lus au Parlement. Chaque
parlementaire apportait plus de 44 000 euros son parti par ans.
En contrepartie de cette dpense publique, la loi exige la transparence financire :
les dons des personnes physiques sont plafonns 7 500 euros par parti et par an, les
dons des personnes morales (associations, socits ) sont dsormais interdits sauf les
dons faits par des partis politiques, tous les partis sont obligs chaque anne de rendre
des comptes certifis par deux experts comptables qui mettent en jeu leur responsabilit
personnelle sur les comptes des partis politiques.
Dernier lment, cest le plafonnement des dpenses des partis politiques : il y avait
des candidats dans les annes 1980 qui mettaient des sommes indcentes dans les
lections, mais cest aussi une forme dgalit. Il faut donc 38 000 euros maximum pour
devenir dput, et si jamais il y a dpassement, llection peut devenir invalide et la
personne peut tre inligible pendant un an.

Sous-section III La rvision de la constitution


Le peuple joue un rle fondamental dans la rvision de la constitution. Ce thme est
abord par le titre 16 de la constitution, qui comporte un seul article (article 89).

La procdure
Larticle 89 met en place une procdure qui comprend trois tapes et qui distingue
les projets et les propositions.
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La premire tape est linitiative : on distingue aussi bien pour les lois
constitutionnelles quordinaires les projets (dorigine excutive) et les
propositions (dorigine parlementaire). Le prsident de la Rpublique dcide ou
non de soumettre un projet mais ne peut pas agir de sa propre initiative, sur
proposition du premier ministre. Pour les propositions, ce sont les parlementaires
(dputs et snateurs).
La deuxime tape est commune au projet et la proposition. Le texte doit
tre adopt par les deux Assembles en termes identiques. Cela peut poser
problme parce quil ny a pas possibilit de convoquer une commission mixte
parlementaire (dputs et snateurs) qui se mettraient daccord sur le texte.
La troisime tape, en qui concerne les propositions, elles doivent tre
adoptes par rfrendum. Pour les projets, le prsident de la Rpublique a le
choix : soit par rfrendum soit par la voix du Congrs Versailles qui doit
adopter le projet la majorit des 3/5, ce qui nest pas vident puisqu la fin, on
na pas t trs sur que la rvision du 23 juillet 2008 ait t adopte la majorit
des 3/5, sauf que a a t le cas.

1re Initiative

2me initiative

3me initiative

Projet

Proposition

Prsident sur proposition du


premier Ministre.

un parlementaire.

Texte adopt par les deux Assembles en termes


identiques.
Le prsident peut faire soit
un rfrendum soit
rassembler le Congrs qui
doit adopter le texte la
majorit de 3/5.

Rfrendum.

On peut dgager alors trois enseignements :


- Avec larticle 89, contrairement ce quil se passait sous la IV e Rpublique (voir
larticle 90 de la constitution de 1946), on voit que le Parlement nest pas
maitre de rviser la constitution. On lui retire alors un pouvoir considrable
en 1958. La premire tape des propositions est parlementaire, la deuxime
aussi mais pas la troisime qui est rfrendaire. Pour les projets, la premire
tape nest pas rfrendaire, la deuxime est parlementaire et la troisime, au
gr du prsident de la Rpublique, est soit parlementaire soit rfrendaire. Donc
on voit que pour les projets, le Parlement contrle soit une tape, soit deux mais
jamais trois.
- On voit quon ne peut pas rviser la constitution sans laccord du
Parlement, quelque soit la procdure. Le texte doit tre vot par chaque
Assemble en termes identiques, donc chaque Assemble (Assemble Nationale
et Snat) a le pouvoir de bloquer la procdure. De Gaulle ne voulait pas que seul
le gouvernement puisse rviser la constitution, les partis politiques que les
parlementaires le fassent seuls.

On peut rviser la constitution sans laccord du prsident de la


Rpublique en apparence. Mais ceci nest quune apparence, et linterprtation
prsidentialiste de la constitution, cad linterprtation que lon a hors
cohabitation, permet de renverser la vision des deux autres enseignements vus
ci-dessus.

Limites
Le pouvoir constituant originaire est laborer une constitution nouvelle, cest le
souverain qui llabore. Le pouvoir constituant driv est le pouvoir accord au
souverain afin de rviser la constitution.
Mais parfois, la distinction nest pas si facile, comme la constitution de 1958 qui est
sembl rviser la constitution de 1946. En thorie, le pouvoir constituant originaire ne
connat pas de limite, alors que le pouvoir constituant driv peut connatre certaines
limites tablies par la constitution (cas de la constitution de 1958 qui nonce certaines
limites apportes au pouvoir constituant driv).
Premire limite qui est nonce larticle 89-4 : Aucune procdure de rvision ne
peut tre engage ou poursuivie lorsquil est port atteinte lintgrit du territoire . Cet
article a pou objet dempcher les rvisions faites en pleine catastrophe nationale.
Deuxime limite larticle 89-5 : La forme rpublicaine du gouvernement ne peut
faire lobjet dune rvision . Cest l une limite traditionnelle parce quelle a t pose par
une loi constitution du 18 aot 1884 pour empcher le retour de la Monarchie ou de
lEmpire.
Quest-ce que signifie la forme rpublicaine du gouvernement ? Est-ce quon adopte
une forme stricte ou est-ce quon adopte une interprtation plus large ? Est-ce que la
forme rpublicaine nest pas celle aborde larticle 1 ? Est-ce que la Rpublique
laquelle on ne peut pas porter atteinte est celle dfinie larticle 1 et larticle 2 ?
On a vu en 1940 quil y avait un texte constitutionnel qui interdisait de porter
atteinte la forme rpublicaine du gouvernement, mais cest ce qua fait la loi
constitutionnelle du 10 juillet 1940. Si on veut vacuer ce type de limite, on fait une
rvision en deux temps : on supprime dabord la limite qui nous gne puis on rvise lobjet
qui nous intresse.
Troisime limite larticle 7 de la constitution qui dit que lon ne peut pas rviser la
constitution lorsque la prsidence de la Rpublique est vacante ou lorsque le prsident de
la Rpublique est dfinitivement empch. Ce peut tre une dmission comme celle de de
Gaulle, un aboutissement dune procdure de destitution ou un dcs comme celui de
Pompidou en 1974. Donc lide est quen cas de vacance de la prsidence de la
R publique, il y a suffisamment de trouble dans le pays, donc il serait nfaste doprer
une rvision de la constitution dans ces circonstances anormales.
Quatrime limite pose par la constitution larticle 16 : en cas de circonstances
exceptionnelles, le prsident de la Rpublique peut dcider dappliquer larticle 16 qui lui
donne des pouvoirs dictatoriaux temporairement pour remdier des circonstances
exceptionnelles tragiques. En cas dapplication de cet article, il ne peut pas y avoir de
rvision de la constitution, et ce quaffirme le Conseil Constitutionnel dans une dcision du
2 septembre 1992 appele Maastricht 2. Lapplication de larticle 16 permet un retour
rapide la Rpublique.
Nous avons donc trois limites temporelles (article 7, 16 et 89) et une limite de fond
qui interdit de porter atteinte la forme rpublicaine du gouvernement (article 89).
Mais est-ce que le Conseil Constitutionnel est comptent pour contrler la
conformit et la constitutionnalit des lois exceptionnelles et ordinaires ? Le Conseil
10

Constitutionnel ne se reconnait pas comptence pour contrler la constitutionnalit des


lois exceptionnelles, il ne contrle que la constitutionnalit des lois ordinaires.
Lors de Maastricht 2, le Conseil Constitutionnel rappelle lexistence de ses limites, et
dgage mme une quatrime limite quil fait de linterprtation de larticle 16. Il ne peut
pas sanctionner, censurer une loi constitutionnelle qui viendrait violer ces limites. Donc les
quatre limites que lon vient de voir sont des obligations juridiques poses par la
constitution mais dpourvues de sanction. Des dcisions du Conseil Constitutionnel (1992
et deux dcisions de 2003) illustrent tout cela.

Application
En 70 ans, sous la IIIe Rpublique, on a eu quatre rvisions, et sous la V e Rpublique
depuis 1992 on en a eu 17 (24 en tout). Pourquoi ?
- Premire raison : la normalisation de la politique franaise. Auparavant, la
constitution tait la constitution dun homme ou dun parti. Rsultat, si un homme
ou un parti quittait le pouvoir, celui qui arrivait au pouvoir changeait la
constitution. Cette vision de la politique a t change ds la 5 e Rpublique car
rares sont ceux qui veulent changer de constitution.
- Deuxime raison : les qualits de la constitution de 1958. Elle a survcu la
guerre dAlgrie, la mort de de Gaulle, les cohabitations Elle est adaptable et
prsente dautres qualits. Sa longvit sexplique par le fait quelle soit rvise
rgulirement pour sadapter aux temps nouveaux. La procdure de rvision
nest pas lourde mais il faut en avoir la possibilit.
La rvision de 1974 ouvre le droit de saisine du Conseil Constitutionnel, la
rvision de 2000 porte sur le quinquennat, la rvision de 2008 porte sur la
modernisation de la constitution.
Six des 24 rvisions ont t imposes par la construction europenne. 22 se sont
faites en appliquant larticle 89, parmi elles 21 ont utilis en troisime tape la
procdure du Congrs et une seule a utilis la voix rfrendaire (le 2 octobre
2000).
Quid des deux restantes ? Il y en a une qui a t faite en 1960 selon une
procdure drogatoire qui prvoyait une procdure de rvision spcifique
larticle 85 (dispositions relatives la communaut franaise).
Lautre le 6 novembre 1962 prvoyant llection du prsident de la Rpublique au
suffrage universel direct, et cette rvision a t faite par le rfrendum de
larticle 11 et non pas par larticle 89. Est alors ne une polmique sur la
constitutionnalit de lutilisation de cet article 11 : est-ce quon peut rviser la
constitution en utilisant le rfrendum de larticle 11 ? De Gaulle sappui sur
larticle 11 parce que cest le premier qui veut que le prsident de la Rpublique
soit lu au suffrage universel direct. De manire tout fait exceptionnelle, le
gnral de Gaulle qui navait gure dadmiration pour la III e Rpublique sappuie
sur les lois constitutionnelles de 1875, dont une qui sintitule loi sur
lorganisation des pouvoirs publics . cela, ceux objections juridiques : il y a un
titre 16 dans la constitution o il ny a quun article (89) qui ne fait rfrence
aucune autre procdure parallle concurrente et larticle 11 permet au prsident
de la Rpublique lpoque de soumettre au rfrendum tout projet de loi qui
sans modifier la constitution aurait des incidences sur le fonctionnement des
institutions. Donc il semblerait que le rfrendum de larticle 11 soit uniquement
lgislatif, cad que lon peut lutiliser pour modifier une loi mais non pas la
constitution.
On a aussi un argument prsent par Georges Pompidou qui est le premier
ministre du Gnral de Gaulle : il sappuie sur larticle 89 qui permet au
11

Parlement de rviser la constitution dans laccord du prsident de la Rpublique.


Il serait donc normal quon forme un quilibre des pouvoirs pour que le prsident
de la Rpublique puisse rviser la constitution sans laccord du Parlement. Tous
ces articles ne permettent pas de valider le raisonnement de Pompidou.
Un troisime raisonnement pseudo dmocratique plus tardif a vu le jour : si une
rvision est voulue par le prsident de la Rpublique, lAssemble Nationale, le
peuple mais pas par le Snat. Le dernier peut tout bloquer, et les promoteurs de
largument disent quil est conforme largument dmocratique que le peuple et
que les deux lus au suffrage universel puissent surmonter lopposition du Snat,
et donc le prsident de la Rpublique pourrait utiliser larticle 11. Mais cest un
argument difficilement recevable et qui a t censur par le Conseil
Constitutionnel dans sa dcision du 9 avril 1992, Maastricht 1, puisquil estime
que le Snat participe lexpression de la souverainet nationale.
Dernier argument : cette rvision de 1962 est contraire la constitution, mais
cette procdure inconstitutionnelle aurait t valide par le oui du peuple
franais au rfrendum. Cest le peuple qui est le titulaire de la souverainet, et
donc en disant oui au rfrendum, il dit oui sur le fond mais aussi sur la
forme, sur la procdure utilise. Donc le oui viendrait valider une procdure
qui lorigine tait inconstitutionnelle. Est-ce que ce oui en 1962 a cr une
coutume constitutionnelle qui permettrait au prsident de la Rpublique de
rviser la constitution ? Non parce que la coutume nait de la rptition de
prcdents qui vont dans le mme sens. Or, en 1969, de Gaulle a organis un
autre rfrendum sur la rforme du Snat et la rgionalisation qui sest avr
ngatif ; donc si on applique la mme thorie, le peuple a dit non sur le fond
mais aussi ma procdure utilise. On a donc des prcdents mais aucune
coutume constitutionnelle.
La constitution pouvait tre rvise sans laccord du prsident de la Rpublique.
Cette interprtation va tre renverse par linterprtation prsidentialiste .
Deux grandes catgories de rfrendum dans la constitution de 1958 existent :
celui de larticle 11 et celui de larticle 89. Donc le prsident de la Rpublique a le
choix de soumettre le projet au rfrendum ou au Congrs. Mais larticle 89
nimpose aucun dlai. Rsultat, les prsidents de la Rpublique se sont donn un
pouvoir de blocage ce niveau. En 1973, Pompidou avait voulu rviser la
constitution et imposer le quinquennat. Le projet de rvision est adopt par les
deux Assembles mais dans des conditions telles que le prsident ntait pas sur
dobtenir la majorit aux 3/5. Le projet a t bloqu pendant presque 30 ans
entre la deuxime et la troisime tape : pouvoir de blocage qui nest pas confr
par la constitution mais que le prsident de la Rpublique sattribue avec laccord
de lAssemble Nationale. Finalement, le quinquennat sera rvis en 2000 et le
projet sera repris au dbut.
Quand on lit larticle 89, il nest nulle part question de lintervention du prsident
de la Rpublique, mais il sest octroy un pouvoir. Sous la V e Rpublique, la seule
autorit qui peut organiser un rfrendum est le prsident de la Rpublique, et l
encore larticle 89 nimpose aucun dlai.
Entre 1993 et 1995, on a une cohabitation entre Mitterrand et Balladur : le droit
voulait une rvision de la constitution en ce qui concerne le droit dasile. La
ministre de lintrieur, Charles Pasqua, a dit la radio que lon navait pas besoin
du prsident. Mitterrand a dit quil tait le seul pouvoir organiser un rfrendum
et quil ne le ferait pas. Il y a donc eu un compromis entre le prsident et le
gouvernement ;
En 2000, on tait en pleine troisime cohabitation. Les socialistes avaient
lintention de faire une rforme sur la justice qui ncessitait une rvision de la
constitution. Ils ont donc ngoci avec Chirac et ont labor un projet dpos par
12

le prsident de la Rpublique. Il est vot par les deux Assembles et convoque le


Congrs. Or, ce moment, Chirac ntait pas trs populaire et on constate que la
majorit des 3/5 ne sera pas atteinte. Rsultat, Chirac dcide de reporter la
convocation du Congrs en janvier 2000, et le premier ministre Jospin accepte. Le
prsident de la Rpublique sest donn un pouvoir, celui de reporter le Congrs,
donc un pouvoir de blocage la troisime tape en ce qui concerne la rvision de
la constitution. Le Congrs na jamais t convoqu la suite pour ce sujet, et
attend encore. Linterprtation prsidentialiste a permis de renverser la vision de
larticle 89 quon stait faite : le prsident de la Rpublique peut bloquer la
rvision de la constitution.
Il y a eu 24 rvisions, certaines taient ncessaires, dautres moins. Cest un
phnomne tout fait franais : soit il faut changer de constitution soit il faut
rviser la constitution. On parle de bougisme constitutionnel, tous les
prsidentiables ont dans leur programme une ou deux rvisions de la
constitution, dont certaines ne sont pas ncessaires.
Le 17 fvrier 2010
4me Sance :

Titre I Le prsident de la rpublique et le gouvernement


Le droit constitutionnel est non seulement les rgles constitutionnelles, ltude des
rgles constitutionnelles mais aussi ltude de leur application.
On doit faire une distinction essentielle entre rgime politique et systme politique.
Le rgime politique est lensemble des rgles relatives lorganisation et au
fonctionnement des pouvoirs publics. Il est dtermin par la constitution. Donc les
rapports entre les pouvoirs sont dtermins par la constitution. Le systme politique va
tre lapplication de la constitution, de linterprtation des rgles constitutionnelles. Cest
une distinction absolument essentielle puisquun mme rgime politique, par exemple le
rgime parlementaire, peut donner naissance des systmes politiques trs diffrents
selon les pays (Grande-Bretagne, Belgique, France, Allemagne ). En Angleterre, on a un
gouvernement trs puissant ; en Italie, on a un gouvernement moins puissant ; en
Allemagne on a un gouvernement assez puissant ; en Belgique, on a un systme politique
trs instable
Une mme constitution peut tre interprte de manire diffrente et peut donc
donner naissance des systmes politiques diffrents selon le contexte politique. Deux
exemples :
- Concernant la IIIe Rpublique avec la crise du 16 mai 1877 : les lois
constitutionnelles de 1875 sont interprtes comme mettant en place un systme
parlementaire dualiste, cad un systme o le gouvernement est responsable la
fois devant le Parlement et le Chef de ltat. Aprs la crise, le systme devient
moniste, cad un systme parlementaire o le gouvernement nest responsable
que devant le Parlement. Donc une mme constitution, les lois constitutionnelles
de 1875, ont donn naissance deux systmes politiques diffrents.
- Cest ce quil se passe aussi sous la Ve Rpublique. La constitution met en place
un rgime parlementaire. Selon le contexte politique, cad selon la composition de
lAssemble Nationale, ce rgime parlementaire va donner naissance deux
systmes politiques diffrents. Si la majorit de lAssemble Nationale soutient le
prsident de la Rpublique, la constitution donne naissance un systme
politique trs institutionnalis. En revanche, si la majorit de lAssemble
Nationale est hostile au prsident de la Rpublique (cohabitation), le rle du
prsident de la Rpublique diminue considrablement, et le rle essentiel est jou
13

par le gouvernement. On a donc affaire un systme politique parlementaire o


le gouvernement gouverne.

Chapitre I Un rgime parlementaire rnov


On nous dit que la constitution de 1958 met en place un rgime semi-prsidentiel.
Mais cet avis est partag : la constitution mettrait en place un rgime parlementaire
atypique.
Un rgime parlementaire est dabord ce quaffirment les rdacteurs de la
constitution, mais cest aussi ce quimpose la loi constitutionnelle du 3 juin 1958. Cette loi
constitutionnelle impose la mise en place dun rgime parlementaire, oblige de Gaulle
accepter le rgime parlementaire puisque cette loi numre un certain nombre de
principes qui devront tre respects et le gouvernement doit tre responsable
politiquement devant le Parlement, qui est un des critres essentiels au rgime
parlementaire.
De Gaulle revient au pouvoir en 1958 la suite dun compromis pass avec les
partis politiques. Il veut rviser la constitution, mais les partis politiques imposent des
conditions dont que la future constitution sera parlementaire. De Gaulle na donc pas eu le
choix. Les rdacteurs de la constitution vont donc affirmer le caractre parlementaire de
cette constitution. En 1958, le seul auteur de la constitution juridiquement est le peuple,
et de Gaulle est un des acteurs seulement. A ct, on a Michel Debr, premier ministre et
pre de Louis Debr, lactuel prsident du Conseil Constitutionnel.
De Gaulle nest gure admiratif de ce rgime, et au dbut essaye de tailler la part du
lion au futur prsident de la Rpublique. Cest ainsi que lors dune runion du 23 juin
1958, il tente de faire passer lide que le prsident puisse rvoquer le gouvernement et
dissoudre lAssemble. Guy Mollet, le prsident du Parti Socialiste lpoque, lui explique
que dans un rgime parlementaire, le prsident de la Rpublique ne peut pas gouverner,
mais le gouvernement. Quant Pierre Pflimlin lui explique quen cas de circonstance
exceptionnelle, cest le prsident qui gouverne, sinon cest le gouvernement. Donc si de
Gaulle accepte tout, cest parce quil a besoin du soutien des partis politiques parce quil
va y avoir un rfrendum pour la nouvelle constitution. Pendant les deux mois que va
durer llaboration de la constitution, il va lcher sur toute une srie de points important
parce que les partis politiques veulent est une constitution parlementaire, et veulent se
dbarrasser de de Gaulle aprs. Cest ainsi que le 7 juillet, de Gaulle accepte ce que sera
le futur article 20 de la constitution, cad que le gouvernement gouverne. Le 8 aot, de
Gaulle devant le comit consultatif constitutionnel, admet que le prsident de la
Rpublique ne peut pas rvoquer le premier ministre puisque sans cela ce serait le
prsident qui gouvernerait, mais le prsident arbitre seulement.
Quant Michel Debr, qui est ministre de la Justice sous de Gaulle et qui joue donc
un rle important dans llaboration de la constitution, il va prsenter le futur texte de la
constitution devant le Conseil dtat, qui est le Conseil juridique du gouvernement, le 27
aot. ce moment l, Jean-Louis Debr insiste sur le fait que la nouvelle constitution met
en place un rgime parlementaire : Le gouvernement a voulu rnover le rgime
parlementaire , le prsident est la cl de vote de ce rgime parlementaire rnov .
Ce que va mettre en place la nouvelle constitution est un rgime parlementaire
rationalis, rnov. La constitution de 1946 mettait aussi en place un rgime
parlementaire rationalis, mais avait chou, do la ncessit en 1958 de rnover ce
rgime parlementaire grce deux grandes sries de mesures :
- Rorganisation complte. On donne un rle trs important au gouvernement. On
assiste lapparition dun domaine de la loi, la rglementation de la motion de
censure. Cest toute une srie de mesure qui est plus ou moins obligatoires mais
qui sont connues pour la rationalisation du rgime parlementaire.
14

On donne un rle tout fait particulier, atypique au prsident de la Rpublique


dans un rgime parlementaire. Il sagit de faire du prsident la cl de voute
du rgime. Il ny a donc pas sous la Rpublique franaise de majorit
parlementaire stable. Grande diffrence entre la France et lAngleterre : la loi
lectorale qui conduit au bipartisme permet au rgime parlementaire de
fonctionner trs correctement en Angleterre. Il ny a pas de constitution parce
quil ny en a pas la ncessit.

Section I Le prsident de la Rpublique


Deux grandes diffrences entre la rationalisation de 1946 et 1958 : en 1946, on veut
renforcer le gouvernement mais en abaissant le prsident de la Rpublique et en ne
touchant surtout pas au Parlement. Donc renforcer le gouvernement au dpend du
prsident de la Rpublique et non pas du Parlement. En 1958, la rationalisation se fait au
dpend du Parlement et suppose une augmentation du pouvoir du prsident.
Le prsident de la Rpublique est un chef dtat parlementaire que ce soit du ct
de son statut ou de ses prrogatives.

Sous-section I Statut
1. Mode de dsignation
Article 6 et 7 de la constitution. En 1958, la constitution prvoit une lection au
suffrage universel indirect, et cest seulement aprs la rvision constitutionnelle du 6
novembre 1962 que le prsident sera lu au suffrage universel direct. Il y avait deux
raisons essentielles cela :
- Dans les annes 1950, llection au suffrage universel direct dfinit le rgime
prsidentiel et non pas le rgime parlementaire.
- Le prsident de la Rpublique est aussi le prsident de la communaut franaise.
En 1958, on veut renforcer le statut du prsident de la Rpublique et le rendre plus
indpendant, donc on le fait lire par les lus locaux, les conseillers gnraux, les maires
et les reprsentants de la communaut franaise (80 000 personnes). On a donc un
collge lectoral relativement important tout de mme. Cest par lui que de Gaulle est lu
en 1958.
Mais les choses vont changer avec la rvision constitutionnelle du 6 novembre 1962.
Pourquoi cette date l ? En 1962, la guerre dAlgrie vient de se terminer, donc les partis
politiques nont plus besoin de de Gaulle et ce dernier est certain quil va y avoir un
conflit. De Gaulle va choisir le terrain qui va tre la rvision de la constitution, lire le
prsident de la Rpublique au suffrage universel direct.
Pourquoi cette rvision ? Depuis quil est au pouvoir, de Gaulle gouverne en dpit de
la constitution, et tout le monde veut quil gouverne. Ce que de Gaulle veut est
institutionnaliser cette prminence du prsident de la Rpublique qui est due uniquement
la rencontre entre de Gaulle et la guerre dAlgrie. Donc le suffrage universel direct va
permettre ses successeurs de gouverner.
Comment oprer cette modification ? Larticle 89 est exclut parce que le Parlement
peut sopposer la rvision, ce qui est le cas. De Gaulle va donc utiliser le rfrendum de
larticle 11 qui est rdig exprs pour autoriser cette rvision. La formule est suffisamment
vague pour permettre dinclure llection du prsident de la Rpublique.
Quelle est la porte de cette rvision ? A-t-elle institutionnalis la prminence du
prsident de la Rpublique ? En partie mais pas totalement. Certainement, elle a vit que
15

lon retombe aprs le dpart de de Gaulle dans un systme parlementaire classique. Mais
llection au suffrage universel direct ne suffit pas pour assurer la prminence du
prsident. En tmoigne la cohabitation : on a un prsident lu mais ce nest plus lui qui
gouverne. Donc la primaut prsidentielle se fonde sur ce que Valry Giscard dEstaing
appelait les deux piliers de la Ve Rpublique : le premier est llection au suffrage
universel direct et le deuxime est une majorit favorable lAssemble Nationale.
La rvision de 1962 a eu des effets mais pas ceux escompts. Elle ne permet pas au
prsident de la Rpublique de gouverner.
Qui peut tre candidat ? Il faut avoir la nationalit franaise et il nest pas
ncessaire dtre n en France. Il faut avoir 23 ans accomplis. Il faut disposer de sa
capacit juridique et politique. Il faut tre parrain par des parlementaires, des conseillers
rgionaux, nationaux ou un maire (en 1962 il fallait 100 parrainages ; depuis 1976, il faut
500 parrainages disperss sur au moins 30 dpartements ou collectivits doutre-mer
sachant que chaque ne peut pas donner plus de cinquante signatures). Il y a eu six
candidats en 1965, sept en 1969, douze en 1974.
Le 23 fvrier 2010
5me Sance :

Quen est-il au sujet des dpenses ? Les dpenses sont plafonnes 13,7
millions deuros au premier tour et 18,3 millions pour les deux candidats du deuxime
tour.
En ce qui concerne la transparence, les comptes de la campagne doivent tre
certifis ; les dons des personnes morales sont interdits sauf ceux des partis politiques ;
les dons des personnes physiques sont accepts jusqu 4 600 euros par personne
physique pour tous candidats confondus.
Quant au financement public, tous les candidats du premier tour ont droit un
remboursement gal 1/20e du plafond. Mais les candidats qui auront au moins fait 5%
des suffrages exprims seront rembourss de la moiti du seuil. Do limportance
extrme pour les petits candidats dobtenir 5% des suffrages exprims : cest une mesure
trs dissuasive.
Pour les modes de scrutin, cest un scrutin uninominal majoritaire deux tours. Au
premier tour, est lu candidat celui qui remporte 50% des suffrages exprims + 1 voix. On
ne prend pas en compte les bulletins blancs ni les bulletins nuls. Ce premier tour permet
des petits candidats de se faire connatre, de sexprimer et desprer obtenir une clientle
lectorale.
Le deuxime tour est rserv aux deux candidats arrivs en tte, et le vainqueur est
nomm prsident de la Rpublique. Ce mode de scrutin est trs important parce quil
favorise la bipolarisation qui va permettre de structurer la majorit prsidentielle, et cest
autour de cette majorit que va se structurer la majorit parlementaire.
Encore faut-il pour cela que les lections prsidentielles prcdent les lections
parlementaires. Cela a aussi une importance symbolique parce quon a des pays o le
prsident est lu au premier tour et ne fait jamais plus de 35%, et bnficie donc dune
lgitimit faible.
Cest donc au deuxime tour que se structure ce quon appelle la majorit
prsidentielle. Cest un concept qui nexistait pas avant 1965 : il faut quil y ait lection
au suffrage universel direct pour quil y ait une majorit prsidentielle, donc avant De
Gaulle cela nexistait pas. Deuximement, parler dune majorit prsidentielle, cest
dessayer de prsidentialiser le systme politique franais, mettre en face de la seule
majorit importante parlementaire une autre majorit, prsidentielle, qui est conue
comme devant rivaliser avec cette majorit parlementaire.
16

Mais quelle est la ralit de cette majorit prsidentielle ? Il y a certes une majorit
prsidentielle quand le prsident est lu 52%, mais quelques annes aprs les lections
cest tout autre chose. En priode de cohabitation, on a une majorit parlementaire hostile
qui a t lue parce que le prsident de la Rpublique a t dsavou par les franais.
Quelle est lexistence relle de cette majorit prsidentielle ? Cette notion de
majorit prsidentielle joue aussi quand les sondages concernant les prsidents lors de
leurs mandats sont mauvais.
Normalement, les lections prsidentielles aboutissent sur une bipolarisation du
monde politique, mais il y a des exceptions comme en 1969 avec De Gaulle qui
dmissionne et George Pompidou qui se prsente. La gauche narrive pas proposer un
candidat crdible. Donc rsultat, il ny a pas de combat droite/gauche mais un combat
lintrieur de la droite qui va se terminer par la victoire de Pompidou. En 2002 aussi il ny a
pas eu de bipolarisation parce quau premier tour, Jospin est dpass par Le Pen. Donc au
deuxime tour, on a un duel droite/extrme-droite sachant quune bonne partie des gens
de gauche ont vot pour Chirac.
En 2007, on avait 44 millions et demi dlecteurs, dont 53% dlectrices. Sur ces
lecteurs, il ny en a que 42 millions dinscrits sur les listes lectorales. Au premier tour,
sur ces 42 millions dinscrits, il y a 36 millions et demi de suffrages exprims. Nicolas
Sarkozy obtient 31% des suffrages exprims (11 millions de voix), Sgolne Royal 25%
des suffrages exprims (9 millions de voix), Franois Bayrou 19% des suffrages exprims
(6 millions et demi de voix), Jean-Marie Le Pen 10% des suffrages exprims (7 millions de
voix). Au deuxime tour, 35,7 millions de suffrages exprims : Nicolas Sarkozy a obtenu
53% des suffrages exprims et Sgolne Royal 47% de suffrages exprims (7 millions de
voix).

2. Mandat
La dure du mandat prsidentiel : Pendant trs longtemps (du 20 novembre
1873 au 20 octobre 2000), le prsident de la Rpublique a t lu pour 7 ans en France
(on parlait du septennat prsidentiel). Puis le 20 octobre 2000, on a une rduction du
mandat prsidentiel qui passe de 7 ans 5 ans (quinquennat).
Ds les annes 1970, on a parl de rduire le mandat prsidentiel, et il a fallu
attendre 30 ans pour passer excution. Pourquoi ? En 1958, la question ne se pose pas
parce que le prsident joue un rle trs modeste et la tradition est de 7 ans.
Mais les choses changent un peu en 1962 lorsque le Gnral De Gaulle veut
llection au suffrage universel direct du prsident de la Rpublique, et la gauche milite
pour une rduction du mandat prsidentiel 5 ans en estimant que cela permettra de
rduire un pouvoir prsidentiel qui saccrot. Mais de Gaulle est contre : il ne faut pas
que le prsident soit lu simultanment avec les dputs . Lide de de Gaulle est de ne
pas aligner le mandat prsidentiel sur le mandat des dputs, ce qui mnerai les lections
prsidentielles au combat des partis et ce qui altrerai llection prsidentielle et laisserai
les partis diriger.
En 1973, le prsident Pompidou commence une rvision de la constitution pour
mettre en place le quinquennat prsidentiel, pour aligner le mandat prsidentiel sur le
mandat des dputs. Deux raisons : nous sommes dans un rgime parlementaire, et donc
que le prsident de la Rpublique a besoin dune majorit parlementaire pour gouverner.
Deuxime raison : depuis 1959, on a un prsident qui gouverne, mais au bout dun
septennat, les franais risquent dtre lasss, donc il faut rduire le mandat prsidentiel
pour esprer tre rlu. Mais la gauche est maintenant contre parce que cela renforcerai
le pouvoir politique du prsident de la Rpublique.
17

Ensuite, pendant prs de 20 ans, on ne va plus parler du quinquennat. En 1981, le


candidat Mitterrand avait lide dun septennat non renouvelable, ide qui sera
rapidement abandonne parce que sil est lu, il sera le seul faire deux septennats.
Lide rapparat en 1995 : Jospin est favorable au quinquennat, Chirac est un peu
plus mitig. Pendant 5/6 ans, Chirac va changer davis chaque anne, et les choses
changent en 2000 : Valry Giscard DEstaing, ancien prsident de la Rpublique, dpose le
10 mai 2000 une proposition de rvision de la constitution pour rduire le mandat
prsidentiel. La gauche est pour, et une bonne partie de la droite aussi. Chirac est oblig
de prendre le train en marche, et plutt que de laisser linitiative Valry Giscard
dEstaing, il dpose son projet. Il sera adopt par les deux Chambres, et pour la premire
fois, le prsident dcide de soumettre le projet au rfrendum et non au Congrs. Le
quinquennat est adopt 73% des suffrages exprims (avec 70% dabstention).
Pourquoi cette rforme en 2000 et pas avant ? Il y a une raison essentielle : la
cohabitation. En 2000, on est en pleine troisime cohabitation, c'est dire quen moins de
20 ans, il y a eu trois cohabitations. Cette troisime cohabitation est longue, commence
1997 et se termine en 2002. Ces cohabitations en gnral et la troisime en particulier,
conduisent une diminution considrable du rle du prsident de la Rpublique. Donc le
quinquennat est une solution pour limiter le nombre de cohabitations, et on peut esprer
ainsi avoir des rsultats cohrents qui iront dans le mme sens (prsident et Assemble
de droite seulement ou de gauche seulement).
Deux remarques :
- La rforme du quinquennat signale le caractre essentiellement
parlementaire du rgime. Cest la preuve du caractre fondamentalement
parlementaire du rgime institu en 1958. Le prsident de la Rpublique a besoin
dune majorit favorable pour gouverner. Donc le rle du prsident repose pour une
large part sur les lections lgislatives.
- Le quinquennat peut limiter, rduire les hypothses de cohabitation mais
ne les supprime pas. On peut avoir un rsultat aux lections prsidentielles et un
autre rsultat un mois plus tard pour les lections lgislatives. La raison est que lon
a deux lections totalement diffrentes. Cest trs souvent les lections lgislatives
qui vont choisir la couleur de la majorit. En 1997, on a eu un nombre important de
circonscriptions o on avait un candidat de gauche, de droite et dextrme droite. Le
FN a refus de mettre son vote sur la droite et a donc fait perdre la droite en 1997.
Cest donc une hypothse possible davoir une majorit parlementaire lue un mois
aprs une lection prsidentielle et qui na pas la mme couleur politique que le
prsident. Dans ce cas l, on a une cohabitation mais qui est beaucoup plus dure,
conflictuelle parce que les deux premires cohabitations ont lieu en 1886 et 1993
alors que le prsident de la Rpublique est lu depuis 5 ans. La troisime a lieu alors
que le prsident a t lu deux ans auparavant. Dans ce cas de figure, le prsident
de la Rpublique est oblig dadopter un profil assez modeste. Donc le type de la
troisime cohabitation sera plus dure, conflictuelle, et se terminera srement par
une dissolution assez rapide. La seule manire de rendre la cohabitation inodore et
sans danger, ce serait de revenir un rgime parlementaire classique.
La supplance du prsident de la Rpublique : cest un cran largement en
dessous de lempchement. Cette supplance nest pas organise de manire globale.
Larticle 21 se contente de prvoir que le premier ministre peut suppler le prsident de la
Rpublique au Conseil des ministres, mais cette supplance se fait en vertu dune
autorisation crite et sous un ordre du jour dtermin.
La plupart du temps, les prsident de la Rpublique ne veulent pas mettre en place
la procdure dempchement mme temporaire, ils prfrent la supplance parce que a
18

a un ct moins inquitant politiquement, et la supplance se fait au profit du premier


ministre qui est du mme bord que le prsident de la Rpublique (alors que
lempchement est effectu par le prsident du Snat qui nest pas forcment du mme
bord).
En 50 ans, il y a eu 6 supplances : 2 fois avec De Gaulle, 1 avec Pompidou, 2 fois
avec Mitterrand et 1 fois avec Chirac.
La fin du mandat et lintrim : il y a lexpiration normale du mandat. Mais il y
aussi la vacance, toujours dfinitive (le dcs, la dmission). Exemple de de Gaulle en
1969 qui dmissionne et de 1974 avec le dcs de Pompidou.
On a aussi lempchement qui nest pas toujours de caractre dfinitif (maladie,
enlvement), dcid par le Gouvernement qui saisit le Conseil Constitutionnel.
Lintrim du prsident de la Rpublique est assur par le Prsident du Snat
(exemple dAlain Poher en 1969 et 1974). Le prsident par intrim dispose de toutes les
prrogatives dun prsident lu, sauf le droit de dissolution de larticle 12, de la dictature
temporaire de larticle 16 et du droit de rfrendum de larticle 11. LAssemble Nationale
ne peut pas renverser le Gouvernement en cas de vacance ou dempchement dfinitif.
Les restrictions apportes au mandat prsidentiel : avant la rvision
constitutionnelle du 23 juillet 2008, le prsident tait indfiniment rligible. Depuis la
rvision constitutionnelle, larticle 6 a t rvis, et dsormais le prsident de la
Rpublique ne peut pas exercer plus de deux mandats conscutifs.
Une apprciation sur cette rforme qui a t voulue par le prsident de la
Rpublique : cest une rforme qui est antidmocratique parce quon rduit le choix du
peuple, elle porte atteinte la souverainet du peuple.
Elle parait aussi inutile parce que la vie politique suse, donc politiquement il serait
exceptionnel quun homme politique puisse se reprsenter une troisime fois.
Mais cest aussi dangereux pour deux raisons : cela peut conduire se priver dun
homme exceptionnel au moment o on aurait besoin ( Limportant est davoir le bon
bonhomme la bonne place Churchill) et elle va affaiblir considrablement la capacit,
linfluence politique dun prsident de la Rpublique lors dun deuxime mandat. La
rforme va lencontre de lide dun prsident qui gouverne.

3. Irresponsabilit
La premire transformation est que le crime de trahison est remplac par le
manquement incompatible de la fonction.
La deuxime grande transformation est procdurale parce que la Haute Cour de
Justice (12 dputs + 12 snateurs) est supprime et remplace par une Haute Cour
compose du Parlement tout entier, donc le prsident de la Rpublique sera dsormais
jug par le Parlement tout entier runi en Haute Cour. La procdure reste structure par
les deux tapes : le prsident de la Rpublique doit tre mis en accusation par les deux
Assembles et le vote se fait la majorit des 2/3, ce qui est une garantie pour le
prsident de la Rpublique. Puis le Parlement se runit en Haute Cour et dcide si oui ou
non il y a manquement lexercice de la fonction. Le Parlement dcide la majorit des
2/3.
Deux observations :

La notion de manquement manifestement incompatible lexercice de la fonction


est aussi flou que la notion de haute trahison. Personne na jamais sus ce qutait la
19

haute trahison parce quaucun prsident de la Rpublique na t jug pour haute


trahison.

Limportance de cette majorit des 2/3 aux deux tapes de la procdure : cette
condition est videmment une garantie considrable pour le prsident de la
Rpublique, il est difficile de rassembler une majorit des 2/3. Le projet, tel quil
avait t prpar par Chirac et Villepin, tait infiniment plus dangereux parce que le
parlement dans le projet dcidait la majorit ; elle aurait pu changer
compltement les quilibres sous la 5 e Rpublique, le prsident aurait t
responsable devant les deux assembles alors que le gouvernement nest
responsable que devant lassemble nationale. Mais le projet devait tre adopt la
majorit des 3/5e par le Congrs, il fallait ngocier avec les socialistes qui refusaient
ce projet.

Porte de la rforme : il ya des aspects ngatifs parce que limmunit accorde au


prsident peut conduire des situations totalement injustes et stupides (divorce de
Sarkozy qui aurait refus le divorce). Il est aussi difficile de runir la majorit des 2/3, donc
le prsident va bnficier dune impunit de fait aussi importante que celle quil
bnficiait avant 2007.
Un prsident qui se trouve en but une procdure de destitution, tant quelle nest
pas prononce, le prsident de la Rpublique dispose encore de ses pouvoirs, dont la
destitution de lAssemble Nationale. Donc face la procdure de destitution, le rflexe du
prsident de la Rpublique sera de dissoudre lAssemble Nationale et de rsoudre le
conflit politiquement. Soit la nouvelle majorit le soutient et se trouve labri de la
destitution, soit la majorit lui est hostile et donc le prsident dcidera de dmissionner.
Donc mme si on arrive engager cette procdure de destitution, il y a trs peu de
chance quelle ira jusquau bout, tout se rglera de manire politique.
Le statut du prsident de la Rpublique est un statut de chef dtat parlementaire.
Le 24 fvrier 2010
6me Sance :

Sous-section II Prrogatives
Les prrogatives confres au prsident sinsrent dans un rgime parlementaire, et
on distingue les prrogatives traditionnelles dun chef dtat parlementaire (confres par
la constitution de 1958 quon retrouve sous la III e et IVe Rpublique) et les prrogatives
nouvelles (mme ces prrogatives sinsrent dans un rgime parlementaire).

1. Les prrogatives traditionnelles


Quand on parle de prrogatives traditionnelles dans le cadre dun rgime
parlementaire, elles se trouvent toutes soumises la rgle du contreseing. On la vu, le
principe du contreseing est affirm larticle 19 de la constitution.

a) Dans le domaine lgislatif et parlementaire


Premire comptence : la promulgation des lois. Article 10 Le prsident de la
Rpublique promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au
20

gouvernement de la loi dfinitivement adopte : le prsident promulgue la loi et clt la


procdure lgislative par cet acte, et par la promulgation le prsident de la Rpublique en
ordonne lexcution. La loi est donc publie et applique. Ce pouvoir de promulguer la loi
existe depuis 1875 et cest une comptence lie, c'est dire que le prsident de la
Rpublique ne dispose pas dun droit de veto : il doit publier la loi dans les quinze jours.
Comptence lie sous rserve que le prsident de la Rpublique peut soit demander une
nouvelle dlibration de la loi (article 10 alina 2) soit saisir le Conseil Constitutionnel
(article 61).
Deuxime comptence : Possibilit donne au prsident de la Rpublique de
demander une nouvelle dlibration de la loi (existe depuis 1848). Sous les IIIe et IVe
Rpublique, cela servait surtout renvoyer devant le Parlement un texte qui avait t mal
crit, o il y avait une erreur dans la rdaction. Sous la V e Rpublique, il y a un deuxime :
lorsque le Conseil Constitutionnel dclare un texte de loi non conforme la constitution, le
prsident de la Rpublique peut demander une nouvelle dlibration de ce texte. Gros
avantage : on ne recommence par la procdure lgislative ds le dbut mais au contraire
la dernire tape. Le Conseil Constitutionnel a valid cette pratique dans une dcision
du 23 aot concernant la Nouvelle-Caldonie.
Troisime comptence : ouverture et clture des sessions extraordinaires du
Parlement. En 1958, il y avait deux sessions ordinaires, depuis il ny en a quune. Et
ct, il y a les sessions extraordinaires. Sous la V e Rpublique, cest le prsident de la
Rpublique qui ouvre et clt les sessions extraordinaires, mais la demande du premier
ministre.

b) Excutif
Le prsident de la Rpublique nomme les membres du gouvernement sur
proposition du premier ministre avec le contreseing du premier ministre. Ce pouvoir de
nomination est partag et encadr par le premier ministre et lintervention du prsident
de la Rpublique est encadre par celle du premier ministre. Cest une procdure que lon
retrouve lors de la IIIe et IVe Rpublique. Les ministres et le Parlement sont nomms sous le
contreseing du premier ministre. La IV e Rpublique nimpose pas une investiture par le
Parlement, alors que sous la V e Rpublique, le prsident de la Rpublique nommait le
gouvernement mais aprs quil ait t investi par le Parlement.
Prsidence du Conseil des ministres : le prsident de la Rpublique prside le Conseil
des ministres (article 9) mais cest lui aussi qui dcide de lordre du jour. Article 21 sur la
supplance : le premier ministre peut suppler le prsident de la Rpublique sur un ordre
du jour dtermin et en vertu dune preuve crite. En pratique, lordre du jour du Conseil
des ministres est dtermin par le secrtaire gnral de llyse en accord avec le
secrtariat gnral du gouvernement. Cette prsidence est traditionnelle dans le rgime
traditionnel franais mais est une spcialit du rgime franais : la reine dAngleterre, le
roi dEspagne ne prsident pas le Conseil des ministres.
La nomination aux emplois civils et militaire de ltat (article 13) : sous la IIIe
Rpublique, le pouvoir appartient au prsident de la Rpublique ; sous la IVe au prsident
du Conseil ; sous la Ve, ce pouvoir de nomination qui peut tre trs important pour ltat,
revient au prsident de la Rpublique. La constitution distingue deux procdures :
- Les nominations les plus importantes se font en Conseil des ministres (conseillers
dtats, prfets, recteurs dacadmies ) avec le contreseing du premier ministre.
21

Pour les nominations moins importantes, elles se font en dehors du Conseil des
ministres mais toujours avec le contreseing du premier ministre. Le pouvoir de
nomination du prsident de la Rpublique stendait sur 70 000 postes, soit 5 000
nominations par an.

Depuis la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ce pouvoir de nomination du


prsident de la Rpublique, concernant certains postes noncs par la constitution et par
une loi organique qui na pas encore t adopte, sexerce dsormais aprs avis de la
commission parlementaire comptente (de lAssemble nationale et du Snat). Cet avis
peut se transformer en droit de veto lorsque les votes ngatifs au sein des deux
commissions parlementaires reprsentent au moins 3/5 e des suffrages exprims.
Normalement, en priode de fait majoritaire, cette majorit des 3/5 devrait protger
le prsident de la Rpublique. Mais on pourrait imaginer que pour une nomination qui
paratrait scandaleuse, cette majorit des 3/5e puisse tre runie.
Cette procdure sapplique aux postes numrs larticle 13 mais aussi aux
membres du Conseil constitutionnel nomms par le prsident de la Rpublique et
sappliquera aux dfenseurs des droits qui devraient tre crs la suite de la rvision
constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Le pouvoir rglementaire (article 13), c'est dire la possibilit ddicter des
rglements, des actes excutifs caractre gnrale et impersonnel : ce pouvoir
rglementaire appartenait au prsident de la Rpublique sous la III e, sous la IVe au
prsident du Conseil, puis sous la V e la constitution partage ce pouvoir entre le prsident
de la Rpublique et le premier ministre.
Le premier ministre, selon larticle 21, surveille lexcution des lois et dispose du
pouvoir rglementaire gnral. Donc larticle 21 confre le pouvoir rglementaire au
premier ministre. Mais larticle 13, il est prcis que le prsident de la Rpublique signe les
dcrets et ordonnances dlibres aux Conseil des ministres. Donc tous les dcrets non
dlibrs au Conseil des ministres sont constitutionnellement des dcrets du premier
ministre sans quil y ait intervention du prsident de la Rpublique. Les plus importants
sont dlibrs par le prsident de la Rpublique mais cela se fait relativement rarement
(entre 5 et 10% de tous les dcrets pris annuellement). Ce pouvoir rglementaire
prsidentiel stend petit petit puisque le Conseil dtat dans un arrt dassemble de
1992 dit Meyet a estim que ds lors quun dcret avait t pris en Conseil des ministres,
il ne pouvait plus qutre abrog ou modifi par un autre dcret pris en Conseil des
ministres. Donc le prsident de la Rpublique peut au fil des ans accrotre son pouvoir
rglementaire.
Constitutionnellement, il ny a que deux catgories de dcrets : les dcrets pris en
Conseil des ministres (article 13) et les dcrets du premier ministre (article 21). Or, ds le
dbut de la Ve Rpublique, on a vu apparatre des dcrets qui nappartenaient aucune
des deux catgories : une signature du prsident de la Rpublique et un contreseing du
premier ministre. Le Conseil dtat a t saisi du problme et il a rpondu dans un arrt
sassemble en 1973 dit Sicard , que ces dcrets sont incompatibles la constitution,
mais il parait difficile de dire que ces dcrets sont contraires la constitution. Le Conseil
dtat a dit quils taient constitutionnels parce quils avaient t pris par le premier
ministre avec sa signature mme sil y a celle du prsident de la Rpublique. Donc cela
napporte et nenlve rien, ces dcrets pourront tre modifis par dautres dcrets du
premier ministre.
Les pouvoirs diplomatiques et militaires confrs au prsident de la Rpublique par
les articles 14, 15 et 52 de la constitution :
- Article 14 : le prsident nomme les diplomates. Cest une prrogative quon retrouve
sous les IIIe et IVe Rpubliques.
22

Article 15 : le prsident de la Rpublique est le chef des armes. Cette prrogative


se retrouve aussi dans les Rpubliques prcdentes.
- Article 52 : le prsident de la Rpublique ngocie les traits internationaux, se
retrouve dans les Rpubliques prcdentes.
Larticle 52 distingue les traits des accords internationaux. Les traits sont
ngocis et ratifis par le prsident de la Rpublique, sachant que daprs larticle 53 la
ratification doit tre faite par la loi . En revanche, pour les accords internationaux, le
prsident de la Rpublique est seulement tenu inform : ces accords sont donc ngocis
et signs par quelquun dautre que le prsident de la Rpublique (le premier ministre ou
le ministre des affaires trangres). Cet article ananti donc la thorie connue dun
domaine rserv au prsident de la Rpublique.
Tous ces articles sont des dispositions quon retrouve sous les Rpubliques
prcdentes et ne peuvent en aucun cas expliquer le rle que joue le prsident de la
Rpublique sous la Ve Rpublique dans le domaine diplomatique et militaire, y compris en
priode de cohabitation.

c) Judiciaire
Une seule prrogative nonce larticle 17 : le droit de faire grce titre individuel.
La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a limit ce titre de grce titre individuel et
non plus titre collectif. Cest une mthode de gestion pnitentiaire parce que les prisons
sont surpeuples et ce surpeuplement cause des problmes supplmentaires en t
lorsquil fait chaud. Le 14 juillet, on vidait les prisons en faisant sortir des milliers de
dlinquant par le droit de grce.
Mais ce droit de grce nest plus possible titre collectif, ce qui revient la
conception traditionnelle de la grce ( lorigine, elle se faisait individuellement). Cest
une prrogative qui existe depuis extrmement longtemps (existait sous lAncien Rgime,
disparait au dbut de la rvolution, rapparait lpoque napolonienne et existe sous la
IIIe et IVe Rpublique).
Elle est limite par le contreseing du premier ministre, et traditionnellement le
contreseing est automatique. Mais on sait quil y a eu des exceptions, notamment en
1963, lorsque les gnraux ont essay de faire un putsch contre la politique algrienne de
de Gaulle : lorsque les gnraux ont t condamnes mort, le premier ministre
Pompidou aurait mis sa dmission dans la balance pour obtenir leur grce = influence du
premier ministre.
Le droit de faire grce concerne des dizaines de milliers de personnes, donc le
prsident de la Rpublique ne peut pas faire cela tout seul. Une partie du travail est fait au
ministre de la justice qui prpare les dossiers et tri les demandes. Avant 1981, cad avant
labolition de la peine de mort, des dossiers allaient directement sur le bureau du
prsident de la Rpublique. Ce dernier pouvait gracier, transformer la peine de mort en
une peine de prison. Puis abolition de la peine de mort qui a t inscrite dans la
constitution par une rvision de 2007.
Il faut bien distinguer le droit de faire grce de lamnistie par :
- Lautorit comptente : lamnistie est dcide par une loi, le lgislateur peut seul
amnistier Vs la grce dcide par le prsident de la Rpublique.
- Les effets : le droit de faire grce dispense tout ou une partie de la peine, mais
laisse subsister linfraction Vs lamnistie qui efface linfraction et donc il ny a plus de
peine = effet beaucoup plus important, global.
On retrouve les prrogatives sous les rpubliques prcdentes.
Elles se trouvent toutes soumises la rgle du contreseing.
23

2. Prrogatives nouvelles (dun prsident devenu cl de vote dun


rgime parlementaire rnov)
Certaines de ces prrogatives existaient sous les Rpubliques prcdentes, mais
elles sont nouvelles. Pourquoi ? Toutes ces prrogatives se trouvent soustraites la rgle
du contreseing, ce qui est contraire la rgle classique du rgime parlementaire : le chef
de ltat est responsable et toutes ses prrogatives doivent tre contresignes. Le
gouvernement nest pas responsable parce quil ny a pas de contreseing et le prsident
de la Rpublique est irresponsable sauf exception. Donc situation un peu curieuse. Ce qui
justifie labsence de contreseing est la mission prsidentielle telle quelle est dfinie
larticle 5.

a) Larticle 5 de la constitution
Premier article qui concerne le prsident de la Rpublique et qui dfinit sa mission :
Le Prsident de la Rpublique veille au respect de la Constitution. Il assure, par son
arbitrage, le fonctionnement rgulier des pouvoirs publics ainsi que la continuit de l'tat.
Il est le garant de l'indpendance nationale, de l'intgrit du territoire et du respect des
traits . Le prsident de la Rpublique veille au respect de la constitution par son
arbitrage et est le garant de lindpendance nationale et des affaires trangres.
Pourquoi cet article 5, cette dfinition prcise de la mission prsidentielle quon ne
retrouve dans aucunes des constitutions prcdentes ? Cet article 5 doit tre lu en liaison
avec larticle 20 de la constitution Le Gouvernement dtermine et conduit la politique de
la Nation. Il dispose de l'administration et de la force arme. Il est responsable devant le
Parlement dans les conditions et suivant les procdures prvues aux articles 49 et 50 .
Donc lexistence de cet article 5 est rendue indispensable par larticle 20, cad par le
caractre parlementaire de la constitution de 1958. Le gouvernement gouverne parce quil
est responsable devant lAssemble Nationale
Larticle 5 rpond et taille une mission pour le prsident de la Rpublique qui ne
lautorise pas gouverner. Il est un gardien, un arbitre, un garant, donc il ne peut pas
gouverner. Cette mission de larticle 5 sinsre dans un rgime parlementaire : comment
renforcer le poids, le rle du prsident de la Rpublique dans un rgime parlementaire o
cest le gouvernement qui gouverne ? Larticle 5 rpond cette question.
Larticle 5 permet de justifier loctroi au prsident de la Rpublique de prrogatives
soustraites la rgle du contreseing. Pour pouvoir veiller au respect de la constitution,
assurer par son arbitrage le fonctionnement rgulier des institutions, il faut que le
prsident de la Rpublique puisse tre indpendant. Or, le contreseing lie la volont du
prsident de la Rpublique celle du premier ministre. Un arbitre doit tre indpendant, or
le contreseing lie la volont du prsident de la Rpublique celle du premier ministre.
Donc on justifie latteinte cette rgle classique du rgime parlementaire quest le
contreseing ministriel.
Le prsident de la Rpublique veille au respect de la constitution : mission qui peut
paraitre trs large mais qui trouve sa traduction constitutionnelle assez limite (articles
54, 56, 61).
Le prsident de la Rpublique nest pas le seul pouvoir saisir le Conseil
Constitutionnel (le premier ministre, le prsident de lAssemble Nationale, le prsident du
Snat, puis 60 dputs ou snateurs depuis 1992).
En ce qui concerne la saisine constitutionnelle, le prsident de la Rpublique ne la
jamais utilis, il a toujours laiss les dputs ou le premier ministre saisir le Conseil
Constitutionnel, donc aucune utilisation de larticle 61 par le prsident de la Rpublique.
On a eu sept saisines prsidentielles en un peu plus de cinquante ans, donc le prsident
24

de la Rpublique est devenu un des deux grands interprtes de la constitution avec le


Conseil Constitutionnel. Cette mission est toute relative parce que selon larticle 89, on
peut rviser la constitution sans laccord ou contre la volont du prsident de la
Rpublique. Donc sa mission de gardien est toute relative.
Le 09 mars 2010
7me Sance :

larticle 5 ne peut tre compris et comment qu la lumire de larticle 20 qui nous


dit que le gouvernement dtermine et conduit la politique de la nation.
Pour la mission darbitrage : il assure le fonctionnement rgulier des pouvoirs
publics ainsi que la continuit de ltat. Larbitre est une notion qui avait dj t utilise
dans le discours de Bayeux de de Gaulle en 1946 qui critiquait la constitution de 1946 et
qui traait les grandes lignes dune constitution selon le Gnral de Gaulle. La fonction
prsidentielle tait dfinie par sa mission darbitrage, donc cest quelque chose dassez
ancien dans la politique gnrale de de Gaulle.
Cest aussi une notion beaucoup utilise au printemps 1958 : les militaires dAlger
dcident de mettre au point un coup dtat contre le gouvernement lgal install Paris,
et de Gaulle intervient dans le conflit en tant quarbitre : il veut alors viter une guerre
civile.
Lide darbitrage se concilie parfaitement avec un rgime parlementaire : un
prsident arbitre, il aurait des prrogatives et un rle plus important quun chef dtat
classique.
Cette notion disparat trs vite ds que le Gnral de Gaulle est lu prsident de la
Rpublique en 1958 au suffrage universel indirect. De Gaulle se prsente alors comme le
guide de la France et non comme un arbitre : cest une expression extrmement
provocatrice.
Cette mission darbitrage nest pas absolue, gnrale : il y a un cadre trs vaste.
Larticle 5 ne confie pas au prsident la Rpublique une mission gnrale darbitrage
mais il doit arbitrer dans deux perspectives.
Cette mission justifie au plus au point lexistence de prrogatives du prsident de la
Rpublique soustraites la rgle de contreseing. Le prsident de la Rpublique pour
assurer sa mission darbitre doit tre indpendant.
La mission de garant : il est le garant de lindpendance nationale, de lintgrit
du territoire et du respect des traits. Cette mission sexerce de manire totalement
diffrente en priode normale et en priode exceptionnelle.
En priode exceptionnelle, cest cette mission de garant qui justifie la dictature
temporaire que donne au prsident de la Rpublique larticle 16 de la constitution en cas
de circonstances exceptionnelles.
En priode normale, on est dans un rgime parlementaire, mais cest par cette
mission de garant qui, ajoute aux prrogatives classiques en matire de dfense
nationale et daffaires trangres, que le prsident de la Rpublique a russit hors priode
de cohabitation dimposer son pouvoir de dcision mais mme en priode de cohabitions,
le prsident de la Rpublique a russit conserver un rle relativement actif dans ces
deux domaines.

b) Prrogatives spcialement rattaches larticle 5


La nouveaut est plus ou moins grande, mais llment commun toutes est
labsence de contreseing.
25

Premire prrogative : cest larticle 8 alina 1 concernant la nomination du


premier ministre. Sur le dcret qui nomme le premier ministre, il ny a quune seule
signature qui est celle du prsident de la Rpublique. En revanche, les autres ministres
sont lus par le prsident de la Rpublique mais par le premier ministre. Sous les III e et 4e
Rpubliques, comme tous les actes devaient tres contresignes, on arrivait la situation
absurde quun dcret donn par le Conseil devait tre sign par le prsident de la
Rpublique et contresign. Donc la constitution de 1958 adopte une situation plutt
logique.
Le prsident de la Rpublique est libre de nommer qui il veut, larticle 8 nimpose
aucune condition, il est libre. Sur un plan politique, la situation peut tre totalement
diffrente : le prsident de la Rpublique peut tre plus ou moins li voir ligot. Lorsquil
vient dtre lu, il peut disposer dune grande libert. Mais sil a t oblig de faire appel
des allis, le prsident de la Rpublique a un pouvoir assez restreint (exemple de Valry
Giscard dEstaing avec Jacques Chirac ou Mitterrand avec Pierre Maurois). Donc la libert
peut tre plus ou moins grande, voire supprime en cas de cohabitation.
La nomination du premier ministre nest pas prcde par une investiture de
lAssemble Nationale. Sous la 4e Rpublique, le gouvernement tait investi par
lAssemble Nationale et le prsident de la Rpublique en profitait ce moment l pour
nommer le gouvernement. Mais sous la V e Rpublique, la dcision du prsident de la
Rpublique suffit, la constitution ne parle jamais dinvestiture.
Cet article 8 donne au prsident de la Rpublique le pouvoir de nommer le premier
ministre mais non pas le pouvoir de le rvoquer. Constitutionnellement, un premier
ministre sort de charge la suite dune dmission volontaire ou obligatoire (vote de
dfiance ou motion de censure vote par lAssemble Nationale).
Deuxime prrogative : le rfrendum de larticle 11. Avec le rfrendum, on a
affaire un pouvoir tout fait nouveau qui nest pas voqu dans le discours de Bayeux,
qui apparat beaucoup comme antiparlementaire (arme de lexcutif contre le
Parlement), mais aussi comme antirpublicaine (les anctres des rfrendums sont les
plbiscites napoloniens). Cest pour cela que cette prrogative va tre encadre par un
certain nombre de prcautions. Certes, cest une prrogative du prsident de la
Rpublique soustraite la rgle du contreseing, donc cest lui qui dcide librement sil doit
organiser ou non un rfrendum : mais linitiative nest pas libre, il ne peut agir que sur
proposition du gouvernement pendant les dures de session. Le prsident de la
Rpublique peut aussi agir sur proposition conjointe des deux Assembles : on essaye l
de gommer laspect parlementaire du rfrendum, mais cest improbable.
En 1995, une rvision de la constitution adopte par le prsident Jacques Chirac
frachement lu vient modifier larticle 11 : lorsque le prsident de la Rpublique agit sur
proposition du gouvernement, le texte doit tre discut par le Parlement.
Le champ dapplication de ce rfrendum est relativement limit : le prsident de la
Rpublique ne peut pas organiser un rfrendum sur nimporte quelle matire. Le
rfrendum doit porter sur lorganisation des pouvoirs publics (De Gaulle va pouvoir
rviser la constitution en 1962), porter sur des rformes politiques, conomiques et
sociales (1995) ainsi quenvironnementales de la nation (1998). On a voulu en 1995 largir
le champ du rfrendum mais la formule de la constitution a essay dempch ce genre
de rfrendum.
la fin de lalina 1, la formule utilise ne doit rien au hasard : ds 1958, de Gaulle
tait convaincu que lAlgrie serait indpendante. Or, il savait quune bonne partie de la
population serait contre donc il a form un projet de loi tendant autoriser la ratification
du trait dans tre contraire la constitution qui aurait des incidences sur le
fonctionnement des institutions.
Larticle 11 va tre utilis en 1962 pour la signature des accords dvian quant
lindpendance de lAlgrie, pour permettre la ratification du Trait de Maastricht, mais
26

aussi en 2005 pour permettre la ratification du trait constitutionnel europen qui na pas
t accept par le peuple franais. De Gaulle va utiliser cet article pour llection du
prsident de la Rpublique au suffrage universel direct.
Un trait qui est sans tre contraire la constitution, de nombreux juristes en ont
conclu que ce rfrendum tait seulement lgislatif : il pouvait faire des lois mais ne
pouvait pas rviser la constitution.
Un prsident de la Rpublique par intrim, c'est dire en cas de vacance de la
prsidence de la Rpublique, ne peut pas utiliser larticle 11.
Un certain nombre de prcautions entourent cette prrogative du rfrendum, qui
sont largement remises en cause par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel qui
refuse de contrler la constitutionnalit des lois rfrendaires. Il estime que ces lois sont
lexpression directe de la souverainet populaire et refuse donc den contrler la
constitutionnalit, dcision affirme en 1962. Il y a donc deux moyens lgaux en France de
faire adopter des mesures contraires la constitution : rviser la constitution ou organiser
un rfrendum.

On a huit rfrendums de larticle 9 sous le Ve Rpublique :


Un en 1961 sur ce quon a appel lautodtermination de lAlgrie ;
Un en 1962 sur lindpendance de lAlgrie ;
Un autre en 1962 sur llection du prsident de la Rpublique au suffrage universel
direct ;
Un en 1969 pour la rvision de la constitution avec une rforme du Snat qui veut
mettre en place la rgionalisation. Le rfrendum est ngatif, ce qui entraine la
dmission immdiate du Gnral de Gaulle.
Un en 1972 organis par Pompidou sur llargissement la communaut conomique
europenne (anctre de lactuelle Union Europenne) dont la question essentielle
tait daccepter lentre de lAngleterre dans cette communaut ;
Un en 1988 sur la Nouvelle-Caldonie : il y a une situation quasi insurrectionnelle et
on a rgl la question au prix dun rfrendum et dune rvision de la constitution.
Organis par Mitterrand.
Un en 1992 sur lautorisation de ratifier le Trait de Maastricht o les oui
lemportent de peu ;
Un en 2005 organis par Chirac qui concerne lautorisation de ratifier le Trait
constitutionnel europen, rejet par 55% des suffrages exprims.

Plusieurs observations : huit rfrendums en plus de cinquante ans, ce nest pas


beaucoup. Quatre rfrendums se font pendant la priode gaullienne (quatre ans) puis on
en quatre en quarante ans. On remarque aussi une squence : les trois premiers sont
positifs, un ngatif, les trois autres positifs et le dernier ngatif.
On se pose alors une question : y-a-til une pratique gaullienne du rfrendum ? Oui
et non. Oui en ce qui concerne les enjeux et les consquences que tire de Gaulle dun
rfrendum, il a toujours remis en jeu son mandat. Aucun de ses successeurs na adopt
cette position, donc il y a effectivement une pratique gaullienne du rfrendum. Pour le
reste, la rponse est beaucoup plus hsitante : de Gaulle a recouru au rfrendum en
fonction du contexte politique. En 1958, de Gaulle nest pas lu au suffrage universel
direct, donc le rfrendum est une manire pour lui de ractiver une lgitimit
dmocratique qui ne tient pas de son lection. On constate dailleurs qu partir o de
Gaulle est lu au suffrage universel direct, il nutilise plus le rfrendum. Deuxime
raison : la guerre dAlgrie. De Gaulle fait valider lindpendance par le peuple.
Autre question : celle dun dclin possible du rfrendum ? Certainement, et ce
dclin sexplique par plusieurs raisons :

27

La faiblesse de la popularit des prsidents de la Rpublique en cours de mandat


aprs le Gnral de Gaulle. Ils ont tous eu des popularits qui tombaient autour de
30%. Mais un rfrendum tourne assez vite la question personnelle, donc il est
dangereux pour un prsident de la Rpublique dorganiser un rfrendum.
Pour organiser un rfrendum, il faut un projet la consensuel et mobilisateur, ce
qui est quasiment impossible. Soit tout le monde est daccord et personne ne se
dplace, soit tout le monde se sent concern et le rsultat nest pas garanti.
Le vote est tout fait imprvisible. En 1992, Mitterrand sest lanc dans laventure
de Maastricht convaincu davoir un bon score pour reprendre linitiative sur le plan
politique, mais il a gagn avec 50,1%. En 2005, Chirac avait fait un raisonnement
dune extrme finesse : les socialistes ntaient pas daccord pour le rfrendum.
Donc le rfrendum est dangereux en ce sens quil est trs difficile de faire des
prdictions.
Aprs 1962, aucun rfrendum na vritablement renforc la position du prsident
de la Rpublique. Or, cest lun de leurs objets.
Le rfrendum est une arme contre le Parlement mais ne permet de rsoudre un
conflit avec le Parlement, donc cest une arme relative. Exemple de 1962 : de Gaulle
dcide de modifier la constitution, on organise un rfrendum et la dissolution va
rgler un problme.

Le rfrendum est plutt populaire, il y a une demande de lopinion publique et il y a


eu des rvisions de la constitution : en 2003, on a une rvision constitutionnelle qui
permet dsormais dorganiser des rfrendums au niveau local. L encore, ces
rfrendums peuvent tre dangereux : Nicolas Sarkozy avait fait un rfrendum en Corse
en 2004 qui sest avr ngatif.
Le 23 juillet 2008 : mise en place des rfrendums dinitiative mixtes dont lorigine
est 1/5 des parlementaires soutenus par 1/10 des lecteurs inscrits sur les listes
lectorales. Ce nest donc pas un rfrendum parlementaire parce que linitiative vient des
parlementaires, le peuple vient en second. On remarque aussi limportance des seuils
prvus : 1/5 des parlementaires, 577 dputs + 348 snateurs = 185 parlementaires, ce
qui nest pas vident de trouver sur un seul sujet. Puis 1/10 des personnes inscrites sur les
listes lectorales = plus de 4 millions de personnes. La seule obligation pose est
lexamen par les Chambres, il sagit de lexamin, et si lune des chambre refuse
dexaminer le texte ca tombe en rfrendum, le rfrendum est donc ici par dfaut.
Troisime prrogative : larticle 12 qui parle du droit de dissolution de
lAssemble Nationale. Il sagit dune comptence classique dans un rgime parlementaire
et certains auteurs en font mme un des critres du rgime parlementaire. Pour la
premire fois depuis 1875, la constitution de 1958 met en place un droit de dissolution
libre, cad un droit de dissolution qui est la discrtion du prsident de la Rpublique et ce
qui ntait pas le cas auparavant. Tout ce que le prsident de la Rpublique a faire, cest
de prendre lavis du premier ministre, du prsident du Snat et du prsident de
lAssemble Nationale. En 1962, lorsque de Gaulle dcide de dissoudre lAssemble
Nationale, les deux prsidents sont contre. Une condition : le dlai des nouvelles lections
qui doivent tre organises trente jours au moins ou quarante jours au plus aprs la
dissolution.
Les limites sont restreintes : le prsident de la Rpublique ne peut pas dissoudre
avant un dlai dun an aprs les lections qui suivent une dissolution. Pas de dissolution
en cas dapplication de larticle 16 qui donne des pouvoirs dictatoriaux au prsident de la
Rpublique : on veut que lAssemble Nationale joue un rle. Enfin, il ny a pas de
dissolution par un prsident de la Rpublique par intrim.
28

Lapplication est ce qui distingue considrablement la V e Rpublique des


Rpubliques prcdentes. Sous la IVe Rpublique, une dissolution en douze ans (1955) ;
sous la Ve Rpublique, cinq dissolutions en cinquante ans (1962, 1968, 1981, 1988 et
1997), donc une utilisation relativement frquente du droit de dissolution pour plusieurs
raisons : les circonstances, cad la bipolarisation de la vie politique et le fait majoritaire, et
il sagit dun droit de dissolution libre que le prsident de la Rpublique exerce de manire
discrtionnaire et qui remplit donc plusieurs fonctions, rpond plusieurs demandes et
situations :
- Il permet de rsoudre un conflit entre le Parlement et lexcutif (Exemple de 1962).
- Il permet de remettre un conflit compltement atypique sur des rails classiques de
la comptition lectorale (Exemple de 1968 : de Gaulle sur conseil de Pompidou a
lhabilet de terminer par des lections).
- La possibilit pour un prsident de la Rpublique nouvellement lu dobtenir une
majorit lAssemble Nationale (Mitterrand en 1981 lorsquil dissout lAssemble
Nationale ou encore en 1988 par Mitterrand aussi).
- Le droit de dissolution langlaise, cad la possibilit donne lexcutif de dcider
du moment le plus favorable pour dclencher les lections lgislatives. Cest ce qua
fait Chirac en 1997 avec le manque de succs quil a eu. Echec car cest la gauche
qui est majoritaire et cela crer une cohabitation.
- La prrogative qui hors cohabitation, fait du prsident de la Rpublique le vritable
chef de la majorit parlementaire. Elle peut contester, mais la menace du droit de
dissolution la remet dans les rangs (Entre 1976 et 1981, Valry Giscard DEstaing se
retrouve contest).

Le 10 mars 2010
8me Sance :

Quatrime prrogative : article 18, le droit de message au Parlement. Cest un


message quil crit, quil fait lire au Parlement et qui ne donne lieu aucun dbat. Cest
une prrogative classique que lon retrouve sous les Rpubliques prcdentes. Cest un
droit qui a t pris par = une loi du 13 mars 1873 qui interdit au chef de ltat lentre au
Parlement pour contrarier linfluence de prsident de lpoque sur lAssemble. La seule
nouveaut apporte en 1958 est que cest dsormais une prrogative soustraite la rgle
du contreseing. On considre que ce droit de message est une prrogative formelle qui a
peu dimportance. Or, en 1958, de Gaulle avait pu apprcier toute limportance de cette
prrogative puisquil tait revenu au pouvoir grce un message du prsident de la
Rpublique Ren Coty qui avait exerc un vritable chantage sur les Assembles.
On a eu 18 messages au Parlement, dont un adress en 1962 lAssemble
nationale par De Gaulle. Le dernier est celui de J. Chirac en 2002 aprs son lection
adresse au Parlement. Il y en a un seul vritablement important, celui de Mitterrand au
dbut de la cohabitation.
On a eu une rvision le 23 juillet 2008 qui permet au Chef de ltat de sadresser au
Parlement runi en Congrs, article 18, alina 2 . Elle donne la possibilit au
prsident de la Rpublique de prendre la parole au Parlement runi en Congrs et cela
donne aprs lieu un dbat sans vote car il est irresponsable. Cest une rforme voulue
par N. Sarkozy qui est symbolique et qui lui permet de faire un peu comme le Prsident de
la Rpublique.

29

Cinquime prrogative : articles 54, 56 et 61. Larticle 54 permet au prsident de


la Rpublique, mais aussi au premier ministre, au prsident de lAssemble Nationale, au
prsident du Snat, 60 dputs et 60 snateurs de saisir le Conseil Constitutionnel pour
quil apprcie la constitutionnalit dun trait avant ratification. Cette prrogative nest
gure active.
Larticle 56 lui concerne la nomination des membres du Conseil Constitutionnel. Le
Conseil Constitutionnel est compos de deux catgories de membres : les membres de
droit (anciens prsidents de la Rpublique) et neuf membres nomms pour neuf ans
renouvels par tiers tous les trois ans. Trois sont nomms par le prsident de la
Rpublique, trois par le prsident de lAssemble Nationale et trois par le prsident du
Snat. Thoriquement, depuis la rvision du 23 juillet 2008, la nomination des membres
du Conseil Constitutionnel reste certes soustraite la rgle du contreseing pour le
prsident de la Rpublique mais est soumise la nouvelle procdure prvue larticle 13.
Larticle 61 est la possibilit donne au prsident de la Rpublique, au premier
ministre, au prsident de lAssemble Nationale, au prsident du Snat, 60 dputs et 60
snateurs de saisir le Conseil Constitutionnel pour quil apprcie la constitutionnalit dune
loi avant quelle soit vote et promulgue. Mais le prsident de la Rpublique ne lutilise
pas et laisse aux dputs cette mesure.
Sixime prrogative : article 16. Cest une disposition totalement nouvelle, qui na
aucun quivalent dans les constitutions prcdentes parce quelle donne au prsident de
la Rpublique en cas de circonstances exceptionnelles des pouvoirs dictatoriaux, cad que
lorganisation normale des pouvoirs publics est suspendue et est remplace par une
constitution exceptionnelle o le prsident de la Rpublique gouverne et rassemble entre
ses mains des pouvoirs rpartis entre lexcutif, le lgislatif et le judiciaire.
Cet article 16 ne sinsre pas dans un rgime parlementaire mais dans des temps
exceptionnels. Les conditions dapplication de cet article renvoient la mission
prsidentielle de larticle 5. Larticle 16 prvoit deux conditions cumulatives pour que le
prsident de la Rpublique puisse le mettre en application.
Une trs grande libert laisse au prsident de la Rpublique. Cest lui qui dcide
seul de la mise en application de larticle 16. Tout ce quil doit faire, cest prendre lavis
des prsidents des Assembles, du premier ministre et du Conseil Constitutionnel, mais ce
nest quun simple avis et la dcision revient au prsident de la Rpublique. Dcision qui
ne met en cause pratiquement aucune responsabilit politique : le gouvernement ne peut
pas tre responsable parce que cest un pouvoir soumis la rgle du contreseing sauf quil
ny en a pas, et le prsident de la Rpublique na aucune responsabilit politique et
aucune responsabilit dattaquer ces dcisions.
Dans une dcision du 2 mars 1862 du Conseil dtat : il a estim que la dcision de
la mise en application de larticle 16 tait un acte de gouvernement (certains actes qui
sont soustraits tout contrle juridictionnel).
Larticle 16 dit quil est impossible de dissoudre lAssemble Nationale et que le
Parlement a lobligation de siger de plein droit. Il y a eu une seule application de larticle
16 en 1961 lorsque certains membres de larme franaise, opposs la politique
algrienne du Gnral de Gaulle, ont tent de faire un putsch contre de Gaulle. Ce putsch
a t liquid en quelques jours ; or, de Gaulle a appliqu larticle 16 pendant plus de six
mois (23 avril 29 septembre 1961) donc quant la longueur de lapplication de larticle
16, il y a eu des critiques assez svres. Cette lacune a t plus ou moins efface par la
rvision de la constitution du 23 juillet 2008 qui prvoit certaines dispositions concernant
la dure dapplication de larticle 16 : aprs 30 jours de lapplication de larticle 16, le
Conseil Constitutionnel peut tre saisit par les prsidents des Assembles ou 60 dputs
ou 60 snateurs pour examiner si les conditions dapplication sont toujours runies. Aprs
soixante jours dapplication de larticle 16, lexamen par le Conseil Constitutionnel est de
droit, mais l encore il ny a aucune consquence juridique prvue concernant les suites
30

dun examen du Conseil Constitutionnel qui estimerait que les conditions dapplications ne
sont plus runies.

Section II Le gouvernement
Sous-section I - Statut
1. Un gouvernement parlementaire collgial, solidaire et responsable
Nous sommes dans un rgime parlementaire, donc le gouvernement tel quil est
institu par la constitution de 1958 est un gouvernement dont la structure est
parlementaire. Aux tats-Unis, le gouvernement prsidentiel est tout entier entre les
mains du prsident des tats-Unis. Nous avons un gouvernement de type collgial qui est
compos du premier ministre, de ministres, ventuellement de ministres dtat, de
ministres dlgus et de secrtaires dtat.
Les ministres sont de droit membres du Conseil du ministre et sont gaux en droit,
cad quil ny a pas de ministre juridiquement suprieur un autre. Politiquement, ce nest
pas la mme chose.
Selon les gouvernements, on peut avoir des ministres dtat : cest un titre
protocolaire qui nattribue aucunes prrogatives supplmentaires. Ils viennent aprs le
premier ministre. Il sagit de privilgier une personnalit, un parti ou de montrer
limportance quon attache un domaine. Exemple du gouvernement Fillon 1 : il y avait un
ministre dtat, Alain Jup, qui avait t premier ministre et ministre de lcologie.
Parfois on peut avoir des ministres dlgus. Il ny a pas dans les gouvernements
Fillon. Cest une fonction qui est apparue sous la IV e Rpublique o on tait ministre
dlgu auprs du prsident du Conseil. Sous la 5 e, on est ministre auprs de nimporte
quel ministre.
Les secrtaires dtat apparaissent sous la IV e Rpublique et sont maintenus sous la
e
V Rpublique. Ils nont pas le titre de ministre donc ils doivent tre convoqus pour aller
au Conseil des ministres. En revanche, ce qui disparait sont les sous-secrtaires dtat.
Gouvernement collgial o les structures sont lgrement modifies par le
prsident de la Rpublique : le nombre des ministres nest pas arrt.
Sous la Ve Rpublique, les gouvernements sont relativement nombreux : le moins
nombreux a t celui de Georges Pompidou (25 membres du gouvernement) et le plus
nombreux celui de Rocard avec 48 membres.
Un gouvernement parlementaire est aussi solidaire. La solidarit apparait avant
tout au niveau du contreseing larticle 19 pour les actes du prsident de la Rpublique
mais aussi larticle 22 pour les actes du premier ministre. Le contreseing de larticle 19
(endosser les actes du prsident de la Rpublique) na pas la mme fonction que le
contreseing de larticle 22 (manifester la solidarit gouvernementale).
Lunit daction est obtenue par la mise en place dune hirarchie gouvernementale.
Le gouvernement est collgial mais hirarchis : premier ministre, ministre, ministres
dlgus, secrtaires dtat.
Ce gouvernement est aussi politiquement responsable : cette responsabilit
politique va manifester aussi la solidarit gouvernementale, ce qui est le critre essentiel
dun rgime parlementaire.

2. Le renforcement de la stabilit gouvernementale

31

Lun des objectifs en 1958 est de renforcer le gouvernement, et notamment la


stabilit du gouvernement. Les III e et IVe Rpubliques sont caractrises par une forte
instabilit gouvernementale (100 gouvernements sous la III e et 25 sous la IVe). On va alors
utiliser une construction originale : la mise en place du triangle prsident de la
Rpublique Parlement Gouvernement.
Sous la Ve Rpublique, on remplace le couple Parlement Gouvernement par un
triangle institutionnel qui stablit entre le prsident de la Rpublique, le gouvernement et
le Parlement. On tablit entre ces trois institutions des relations dissymtriques : le
prsident de la Rpublique nomme le gouvernement mais ne peut pas le renverser. Le
Parlement ne nomme par le gouvernement mais peut le renverser. Le prsident de la
Rpublique est irresponsable mais peut dissoudre le Parlement.
Cest cette construction que Michel Debr dcrit dans son discours prononc devant
le Conseil dtat : il prsente la constitution de 1958 comme un systme de
collaboration de pouvoirs o il y a un chef dtat et un parlement spar encadrant le
gouvernement issus du premier et responsable devant le second .
Cet quilibre ne va pas fonctionner : dans la pratique, hors cohabitation, on a le
couple prsident de la Rpublique Gouvernement qui se forme, et en priode de
cohabitation, on a le couple Parlement gouvernement = donc cet quilibre na jamais
fonctionn.

3. Encadrement de la responsabilit gouvernementale


Le Parlement peut renverser le gouvernement, donc cest un systme classique du
parlementarisme rationnalis. On veut encadrer cette responsabilit gouvernementale afin
de limiter linstabilit, et cest ce qui se fera avec les procdures aux articles 49 et 50 de
la constitution.
La responsabilit gouvernementale est la responsabilit politique et solidaire du
gouvernement devant le Parlement prvue aux articles 49 et 50. On a une responsabilit
politique individuelle de chaque ministre ou membre du gouvernement devant le
prsident de la Rpublique et le premier ministre. ct de cela, il y a aussi une
responsabilit pnale individuelle de chaque ministre : il faut distinguer entre les actes
rattachables aux fonctions ministrielles et les actes dtachables.
Pour les actes rattachables aux fonctions ministrielles, cad les actes commis en
tant que ministre et qui pourraient avoir des consquences pnales, les ministres sont
responsables devant la Cour de Justice de la Rpublique cre en 1993 cause de laffaire
du sang contamin. Avant 1993, les ministres taient responsables devant la Haute Cour
de Justice comme le prsident de la Rpublique.
Pour les actes dtachables, les ministres sont renvoys devant le juge pnal
ordinaire, comme laffaire Clearstream pour de Villepin.
Il y a une diffrence entre responsabilit gouvernementale et responsabilit
ministrielle : le responsabilit gouvernementale concerne tout le gouvernement et
est le critre du rgime parlementaire. La responsabilit ministrielle est la
responsabilit de chaque ministre. Le sujet est donc diffrend.
Quelle a t lefficacit des mesures prises en 1958 ? Elle est diffrente entre ce qui
concerne la stabilit gouvernementale et la stabilit ministrielle. La premire est
une russite relative parce quon a eu 34 gouvernements sous la V e Rpublique et
19 premiers ministres, ce qui est beaucoup moins que sous les Rpubliques
prcdentes. Pendant la mme priode, il y a eu 8 chanceliers en Allemagne, 10
chanceliers en Autriche, 20 prsidents du Conseil et 32 gouvernements en Italie.
Pour la deuxime, on a eu une trs grande instabilit ministrielle qui est dailleurs
32

la marque de la prsidentialisation du rgime : depuis 1981, on a eu 16 ministres de


lintrieur et 15 ministres de la justice.
Le 16 mars 2010
9me Sance :

Ce ne sont pas les constructions institutionnelles, les procdures qui expliquent


cette relative stabilit gouvernementale. Lexplication est extraconstitutionnelle et relve
de lappariation du fait majoritaire sous la Ve Rpublique, cad quil y a apparition dune
majorit lAssemble Nationale stable, cohrente et qui soutient le gouvernement
(cohabitation) et le prsident et (hors cohabitation).
Lapparition de deux grands courants explique cette stabilit. Autre lment, cest le
mode de scrutin aux lections lgislatives.
La constitution de 1958 met en place deux types de mesure : les incompatibilits et
les inligibilits. Linligibilit concerne les lections, les emplois publics lectifs ;
lincompatibilit peut concerner des emplois publics lectifs ou non lectifs (les fonctions
ministrielles sont incompatibles avec tout autre emploi public ou priv), elles ont donc un
champ dapplication beaucoup plus large. Lincompatibilit perdure six mois aprs son
arrt de charge, un ministre est donc encore pay pendant six mois. De plus, linligibilit
se place en amont de llection, alors que lincompatibilit se situe en aval.

Sous-section II - Prrogatives
Renforcement des prrogatives du gouvernement lui-mme mais aussi du premier
ministre.

1. Du gouvernement
Ce renforcement apparait en toute clart larticle 20 de la constitution. Cet article
20 conduit un renforcement considrable de la fonction gouvernementale. Le
gouvernement nest pas l simplement pour excuter les lois, il dtermine et conduit la
politique de la nation, gouverne. Cest ce que va justifier notamment loctroi par le
gouvernement dun pouvoir autonome par larticle 37. Cest aussi ce qui va justifier
loctroi au gouvernement de toute une srie de prrogatives qui en font le directeur du
travail lgislatif.
Le gouvernement est aussi le directeur du pouvoir lgislateur. Contrairement ce
qui se passait sous les IIIe et IVe Rpubliques, la constitution de 1958 lui donne toute une
srie de prrogatives qui permettent au gouvernement et au premier ministre dencadrer
et de diriger le travail lgislatif. De plus, cet article 20 est aussi important par ce quil dit
que par ce quil exclut : si cest le gouvernement qui dtermine et conduit la politique de
la nation, cela signifie que ce nest pas le gouvernement qui gouverne mais aussi que le
prsident de la Rpublique ne gouverne pas car ce dernier ne fait pas partie du
gouvernement.
Deux arguments en faveur de cette affirmation : le titre II est consacr au prsident
de la Rpublique et le titre III au gouvernement. De plus, le gouvernement est
politiquement responsable (articles 20, 49 et 50), alors que le prsident de la Rpublique
est irresponsable politiquement (articles 67 et 68), ce qui lui interdit de faire partie du
gouvernement.
Larticle 20 est absolument essentiel et il faut toujours le mettre en relation avec
larticle 5.
Diffrences entre le gouvernement et le Conseil des ministres :

33

Sont membres du gouvernement tous les ministres, secrtaires dtat, Sont


membres du Conseil des ministres les ministres.
Le prsident de la Rpublique ne fait pas partie du gouvernement mais prside le
Conseil des ministres.
Les ordonnances sont prises par le prsident de la Rpublique en Conseil des
ministres, les nominations importantes par le prsident de la Rpublique galement.
La mise en cause de la responsabilit du gouvernement se fait par le premier
ministre aprs dlibration du Conseil des ministres et non pas autorisation (article
49-1).
Toutes les prrogatives accordes la procdure lgislative sont accordes au
gouvernement et non au Conseil des ministres pour deux raisons. Tout dabord pour
une raison de principe : dans la constitution de 1958, on voulait tablir le moins de
relation possible entre le prsident de la Rpublique et le Parlement : le lien tait le
gouvernement. Puis une raison personnelle du Gnral de Gaulle qui dtestait la
cuisine parlementaire , il ne voulait pas tre ml toutes ces procdures
parlementaires.
Le rfrendum de larticle 11 est organis par le prsident de la Rpublique sur
proposition du gouvernement. On ne peut pas le donner au Conseil des ministres
prsid par le prsident de la Rpublique.

2. Du premier ministre
Ce rle dirigeant du premier ministre est proclam larticle 21 de la constitution :
le premier ministre dirige laction du gouvernement . Constitutionnellement, le premier
ministre est le chef du gouvernement, donc ce rle dirigeant est expressment exprim.
La constitution lui donne toute une srie de prrogatives qui traduisent ce statut du
chef de gouvernement :
- Premire prrogative : article 8. Le premier ministre joue un rle dans la nomination
et la rvocation des membres du gouvernement.
- Deuxime prrogative donne au premier ministre dans la survie du gouvernement
lui-mme larticle 8 alina 1 : la fin du gouvernement ne peut se faire sans la
dmission du premier ministre, force ou non. Cest lui qui utilise la question de
confiance ou la procdure de larticle 49-3.
- Troisime prrogative : article 19. Tous les actes du prsident de la Rpublique sont
contresigns par le premier ministre.
- Quatrime prrogative : article 21. Le premier ministre est responsable de la
dfense nationale, il assure lexcution des lois, il exerce le pouvoir rglementaire et
nomme aux emplois civils et militaires, il peut suppler le prsident de la Rpublique
dans le Conseil des ministres en vertu dune habilitation expresse et sur un ordre du
jour dtermin (cela est arriv six fois en cinquante ans). Il a aussi un rle essentiel
dans la procdure lgislative : il a linitiative des lois quil partage avec les
parlementaires (article 39) , il est la seule autorit qui dispose du pouvoir dinitiative
des lois. Le premier ministre dpose des projets de lois (entre 90% et 95% des lois),
les parlementaires des propositions de lois. En cas de dsaccord entre les deux
Assembles, cest le premier ministre qui dcide de la convocation dune
Commission mixte paritaire qui va tablir un texte de compromis acceptable pour
les deux Assembles.
- Le premier ministre peut saisir le Conseil Constitutionnel concernant la conformit
dun trait (articles 54 et 55) ou dune loi (article 61). Article 89 : le premier ministre
propose au prsident de la Rpublique de rviser la constitution. Le premier ministre
a aussi un pouvoir de consultation en cas de dissolution de lAssemble Nationale
34

(article 12) et le prsident de la Rpublique doit prendre lavis du premier ministre,


des prsidents des Chambres et du Conseil Constitutionnel (article 16).
La constitution de 1958 met en place un rgime parlementaire o cest le
gouvernement qui gouverne et o, hors circonstances exceptionnelles et application
de larticle 16, le prsident de la Rpublique na pas les moyens constitutionnels de
gouverner.
La rvision de 1962 (lection du prsident de la Rpublique au suffrage universel
direct) ne permet pas elle seule de mettre en place un prsident qui gouverne : il
repose sur ce que Mr Valry Giscard DEstaing, ancien prsident de la Rpublique,
nommera les deux piliers de la Ve Rpublique, savoir llection du prsident au
suffrage universel direct et le fait majoritaire.

Chapitre II Un systme politique instable


En Europe, on a du point de vue des rgimes politiques, deux grandes catgories de
rgimes politiques : ce que lon appelle les rgimes mono-reprsentatifs (il ny a quune
lection, celle du Parlement) comme en Allemagne ou en Espagne et les rgimes bireprsentatifs (il y a lection du Parlement mais aussi du chef de ltat) comme la France,
lAutriche ou la Pologne. Tous ces rgimes, lexception de la France, fonctionnement
comme des rgimes parlementaires classiques o cest le gouvernement qui gouverne.
Une exception : la France qui donne naissance un rgime politique instable puisque
selon que la majorit parlementaire soutient ou non le prsident de la Rpublique, on aura
un rgime trs prsidentiel hors cohabitation, et en priode de cohabitation on retombe
dans un systme beaucoup plus parlementaire.
Pourquoi cette exception franaise ? Il y a trois grandes explications qui sont souvent
fournies :
- La rvision de 1962 aurait transform le rgime politique selon certains, en tout cas
le systme politique. Cest une affirmation qui doit tre critique :
o la prsidentialisation du systme politique commence ds que de Gaulle
sinstalle la prsidence de la Rpublique, donc la rvision de 1962 nexplique
pas la priode (59 62).
o Cette rvision de 1962 ne concerne que llection du prsident de la
Rpublique, elle ne concerne en rien ses prrogatives. Comment expliquer que
le rle du prsident puisse changer ce point alors que ses prrogatives
constitutionnelles ne changent pas ?
o Lorsquil y a cohabitation, le Prsident de la Rpublique ne gouverne plus, ce
qui est contre lide que la rvision de 62 aurait changer le rgime politique.
o Cette rvision de 1962 nexplique pas lexemple des pays trangers : toute
une srie de pays dans lUnion europenne o le prsident de la Rpublique
est lu au suffrage universel direct et rien na chang.
- Lapparition dune coutume constitutionnelle qui conduirait la naissance dun
prsident qui gouverne. Mais une objection majeure : la cohabitation. La
cohabitation rcuse lide de coutume, de rgle de droit.
- Le modle gaullien : le Gnral de Gaulle a t le premier prsident de la Rpublique
et aurait impos une vision de la prsidence de la Rpublique, repris par tous ses
successeurs. Ce nest pas faux, il y a un modle gaullien de la prsidence de la
Rpublique, mais lessentiel est toujours le fait majoritaire qui explique la
prsidentialisation du systme politique et la cohabitation. Les circonstances ont fait
que le prsident de la Rpublique est devenu le vritable chef de la majorit
parlementaire, et cest pour cela quil gouverne. Et lorsque cette majorit
35

parlementaire lui fait dfaut en priode de cohabitation, il ne gouverne plus et cest


le gouvernement qui gouverne. La fait majoritaire joue aussi bien en faveur du
prsident de la Rpublique, et dans ce cas l cest lui qui gouverne, mais aussi bien
en faveur du gouvernement et en dfaveur du prsident de la Rpublique, et cest le
gouvernement qui gouverne dans ce cas l.
---------------------------------------------------------------------------------------------Le 17 mars 2010
10me Sance :

Section I Un systme politique prsidentialiste


Sous-section I La prsidentialisation du pouvoir
1. Une prsidentialisation immdiate mais exceptionnelle
De Gaulle revient au pouvoir en 1958 la faveur dune crise politique extrmement
grave avec menace de coup dtat de larme franaise en Algrie pour gouverner. Tout le
monde sattend ce quil gouverne, quil soit Prsident du Conseil sous la IV me Rpublique
finissante ou Prsident de la Rpublique sous la V me Rpublique dbutante. Ds son
arrive au pouvoir, il gouverne. Ds quil est lu au suffrage universel indirect en
dcembre 1958, De Gaulle se prsente comme guide de la France. Elle est valide par
lopinion publique qui sexprime au rfrendum du 4 septembre 1958 avec plus de 80% de
suffrages exprims. LUNR, cr en octobre 1958, un mois et demi aux lections
lgislatives, est le premier parti lAssemble Nationale. Cest une lection massive avec
198 siges. A lpoque, la majorit absolue est de 241 siges, il na pas la majorit.
Au dbut, lide de De Gaulle est de faire un gouvernement dunion nationale en
excluant les communistes. Le fait majoritaire nest pas encore install. Il est soutenu par
une majorit de coalition. On le laisse gouverner parce quon considre que cest le seul
capable dimposer des dcisions pour rgler le problme algrien. Le 8 janvier 1959, il
sinstalle llyse et cest l que commence la prsidentialisation du rgime. Elle na pu
se faire que grce laccord de lAssemble Nationale dans un contexte politique trouble.
Le premier ministre est Michel Debr et tait dans le gouvernement De Gaulle (juin 1958
janvier 1959) qui tait ministre de la Justice et qui a particip la rdaction de la
Constitution de la Vme Rpublique. La nomination du nouveau premier ministre se fait de
manire marquer la rupture avec la IV me Rpublique et tout est fait pour faire
comprendre lopinion publique que les rgles du jeu ont chang. On le voit bien dans le
communiqu du 9 janvier 1959 o De Gaulle a convoqu le premier ministre, ce qui fait
que cest un subordonn et donc on insiste sur la prminence du Prsident de la
Rpublique. On insiste bien sur le fait que le premier ministre propose et le Prsident de la
Rpublique dcide. Celui qui dcide de la formation du gouvernement est le Prsident de
la Rpublique, et donc cest lui qui gouverne.
Autre manifestation de la prsidentialisation du systme politique, cest une clbre
thorie nonce par un gaulliste historique, Jacques Chaban-Delmas, maire de Bordeaux
pendant prs de cinquante ans et candidat malheureux la prsidentielle en 1975. Il a
nonc une thorie, celle du domaine rserv, prsente devant le Congrs de lUNR. Il
voulait faire comprendre aux dputs quils ne pouvaient agir que comme ils le
souhaitaient. Il explique donc que le Prsident de la Rpublique a un domaine rserv
(Algrie, dfense, affaires internationales) et que le gouvernement excute. Les dputs
nont donc rien dire. Il y a ct un secteur ouvert o le gouvernement peut gouverner,
et donc les dputs retrouvent leur rle de contrle : cest une thorie qui va dans le sens
dun Prsident qui gouverne.

36

La Constitution ne donne aucun domaine rserv au Prsident de la Rpublique.


Bien au contraire, en ce qui concerne la dfense et les affaires trangres, les
comptences sont rparties entre le Prsident de la Rpublique, le premier ministre et le
Parlement.
Exemple : larticle 15 fait du Chef de ltat le chef de larme, mais larticle 20 dit
que cest le gouvernement qui gouverne et qui conduit la politique de la nation. Larticle
21 fait du premier ministre le responsable de la dfense nationale. Enfin, article 35, cest
le Parlement qui dcide de lentre en guerre. La Constitution parpille les comptences
en ce qui concerne la dfense nationale, idem pour les affaires trangres. Larticle 52
rpartit les comptences entre le Prsident de la Rpublique qui ngocie et ratifie les
traits et le gouvernement en ce qui concerne les accords internationaux. Larticle 53
prcise que le Parlement joue un rle important dans la conduite des accords
internationaux car ils ne peuvent tre accepts quen vertu dune loi parlementaire ou
rfrendaire.
Cette notion de domaine rserv est constitutionnellement une erreur. En priode de
cohabitation, les affaires trangres et la dfense nationale deviennent le lieu dun
domaine rserv. Hors cohabitation, le Prsident gouverne dans tous les domaines.
Face au putsch de gnraux en 1961 qui refusent la politique algrienne de De
Gaulle, il applique larticle 16 quil fait perdurer pendant 6 mois.
Le 8 avril 1962, a lieu le rfrendum accept par les franais sur les accords dvian
qui mettent fin la Guerre dAlgrie. Le 14 avril, De Gaulle obtient la dmission de Michel
Debr qui voulait rester. Il nomme la stupfaction gnrale un inconnu, Georges
Pompidou. Il nomme un fidle et cest une provocation lAssemble Nationale parce que,
bien que soit termine la Guerre dAlgrie, De Gaulle reste au pouvoir pour gouverner.
Georges Pompidou les 26 et 27 avril, rclame la confiance lAssemble : le
gouvernement Pompidou est accept par 259 voix, 119 abstentions et peu de contre. Le
gouvernement Debr avait t accept par 453 pour, 29 abstentions et 56 contre.
De Gaulle annonce son intention de rviser la Constitution avec llection au
suffrage universel direct du Prsident de la Rpublique et il espre stabiliser le rgime. Le
5 octobre censure le gouvernement par 280 voix et Pompidou donne sa dmission De
Gaulle. Le 10 octobre, il dissout lAssemble nationale. Le rfrendum est un succs mais
surtout les lections lgislatives de novembre 1962 sont un triomphe pour les gaullistes
avec leurs allis giscardiens, disposent de la majorit absolue lAssemble Nationale.
Pour la premire fois, un gouvernement rpublicain dispose dune majorit stable. En
peine un mois, se mettent en place les deux piliers de la V me Rpublique, de
linterprtation prsidentialiste de la Constitution : llection au suffrage universel direct
du Prsident de la Rpublique et le fait majoritaire. A partir de 1962 et pour 5 ans, De
Gaulle dispose dun contexte politique trs favorable. Cest pour a quil va pouvoir
gouverner sans problme.

2. Une prsidentialisation imparfaite


De Gaulle pensait quil pouvait institutionnaliser sa pratique mais elle est imparfaite.
La rvision de la Constitution de 1962 ne fait pas du rgime parlementaire un rgime
prsidentiel : on peut parler dun rgime semi-prsidentiel (Maurice Duverger).
Quest-ce quun rgime semi-prsidentiel ? Cest un gouvernement politiquement
responsable devant le Parlement et un Prsident de la Rpublique lu au suffrage
universel direct. Lintrt est uniquement de favoriser la prrogative prsidentielle en
affirmant quon a quitt le rgime parlementaire pour un autre rgime.
Pour deux raisons, cette appellation nest pas pertinente :
37

Se retrouvent dans cette catgorie la France, mais aussi le Portugal, la Pologne,


lIslande. Tous sauf la France fonctionnent comme des systmes parlementaires
classiques. Exception faite de la France, ce sont des rgimes parlementaires
classiques.
Ce rgime ne permet pas dexpliquer la cohabitation. Notre constitution donne
naissance deux rgimes : prsidentiel et parlementaire. Ce type de rgime ne
fonctionne plus en cohabitation.

Le rgime semi-prsidentiel ne permet pas dexpliquer ce qui se passe sous la V me


Rpublique. La rvision de 1962 a institutionnalis en partie le rgime prsidentiel.
On a institutionnalisation car le systme survit la fin de De Gaulle.

Sous-section II Linterprtation prsidentialiste de la constitution


1. La subordination du Parlement et du gouvernement
En priode prsidentielle, la subordination du gouvernement ne sexplique que parce
que le Prsident de la Rpublique a subordonn le Parlement et donc le gouvernement.

aa Linterprtation de larticle 8
Selon la Constitution, le Prsident nomme librement le premier ministre. En priode
prsidentielle, il arrive que le Prsident de la Rpublique dispose dune libert totale.
Ctait le cas en 1959 quand De Gaulle impose Debr qui ntait pas un gaulliste mais un
fidle. En 1962, idem avec Pompidou. En 1976, Giscard dEstaing nomme Raymond Barre,
un inconnu politiquement. En 2002, Jacques Chirac a nomm Raffarin.
La rvocation du premier ministre: nulle part dans la Constitution nest prvue la
possibilit de rvoquer le premier ministre par le Prsident de la Rpublique. De Gaulle
avait expressment abandonn cette ide lors de la rdaction de la Constitution durant
lt 1958. On a eu 33 dmissions sous la V me Rpublique des premiers ministres. On en
a une qui tait obligatoire, ctait celle de Pompidou en 1962 ; on en a une autre en 1976
de Jacques Chirac qui est volontaire parce que Valry Giscard dEstaing lui rogne ses
prrogatives. Hormis ces dmissions, les autres sont traditionnelles, aprs des lections
lgislatives ou prsidentielles. Cest une tradition, rien nest inscrit dans la Constitution.
Il reste sept rvocations qui sont des dmissions dguises. La premire est celle de
Debr en 1962; la deuxime en 1968 de Pompidou; Jacques Chaban-Delmas est remerci
en 1972 ; en 1984, Pierre Mauroy ; en 1991, Michel Rocard ; dith Cresson en 1992 ; JeanPierre Raffarin en 2005. Toutefois, ces dmissions ont t exiges par le Prsident de la
Rpublique, mais la Constitution est formellement respecte mme sil y en a eu des
forces.

Le 23 mars 2010
11me Sance :

En 1959, Michel Debr, premier ministre, dit que rien ne loblige dans la constitution
mais que lesprit de la constitution loblige aller devant lAssemble Nationale pour avoir
la confiance. En revanche, ds que le prsident de la Rpublique est lu au suffrage
38

universel direct en 1965, le premier ministre de lpoque, Georges Pompidou, nglige de


rclamer la confiance, nutilise pas la procdure de larticle 49-1.
Le gouvernement procde du prsident de la Rpublique, cad quun lien
extrmement troit et exclusif se tisse : mais ce quon veut faire croire car nous sommes
dans un rgime parlementaire. Donc linterprtation prsidentialiste peut survivre tant que
lAssemble Nationale le veut bien. Lintervention de lAssemble Nationale nest pas
ncessaire dans la procdure mais gouvernement tient autant que lAssemble Nationale
le veut bien.

aa Linterprtation de larticle 20
Linterprtation prsidentialiste de la constitution va viser vider cet article 20
dune bonne partie de son contenu. On va tenter de dire que le prsident de la Rpublique
gouverne, donc dire le contraire de ce quaffirme larticle 20. Linterprtation
prsidentialiste conduit une neutralisation partielle de larticle 20. Cest le prsident de
la Rpublique qui dtermine la politique de la Nation et non pas le gouvernement et
plusieurs indices le prouvent : on le voit tous les jours dans les mdias, on a une
disparition des Conseils de Cabinet sous la V e Rpublique prsids par le prsident du
Conseil. Avec linterprtation prsidentialiste de la constitution, ces Conseils de Cabinet
disparaissent. Michel Debr essayera den conserver un par mois mais ils vont totalement
disparaitre en 1962 avec Pompidou.
Autre indice : la constitution confre certaines attributions au gouvernement et au
Conseil des ministres qui sont deux institutions diffrentes. Or, dans linterprtation
prsidentialiste de la constitution, les comptences confres au gouvernement seront
exerces en Conseil des ministres.
De plus, on a la disparition de la notion de programme gouvernemental au profit de
la notion de programme prsidentiel : la constitution ne connait quun seul programme qui
est celui du gouvernement (article 49-1). Le seul programme voqu par la constitution
est le programme du gouvernement. Or, ce programme gouvernemental sefface au profit
du programme prsidentiel. De ce point de vue l, le basculement sopre en 1974 et
1981 ; avant, il tait vident que celui qui dcidait tait le prsident de la Rpublique donc
le gouvernement prsentait son programme et chacun savait quil avait t valid par le
prsident de la Rpublique. En 1974, Valry Giscard dEstaing devient prsident de la
Rpublique mais il est minoritaire au sein de la majorit de droite, et donc dans son
premier message au Parlement, Valry Giscard dEstaing insiste sur le programme
prsidentiel qui sera le programme du gouvernement. En 1981, Mitterrand, peine lu,
rappelle lui aussi que ses engagements constitueront la Charte de lAction
Gouvernementale, cad quil ny a pas dautres programmes que le programme
prsidentiel. Donc pour des raisons un peu diffrentes, on a une promotion de cette ide
de programme prsidentiel, et de nos jours le gouvernement, hors priode de
cohabitation, na pas dautre programme que celui du prsident de la Rpublique. Mais si
cest le prsident de la Rpublique qui dtermine la politique de la nation, cest toujours le
gouvernement qui la conduit : le prsident de la Rpublique na pas les moyens juridiques
matriels de conduire la politique de la nation : il y a donc une dissociation au sein de
larticle 20. Le gouvernement conduit toujours la politique de la nation et sauf exception,
les actes du prsident de la Rpublique doivent tre contresigns donc le prsident de la
Rpublique ne peut quasiment rien faire sans ses ministres et son premier ministre.
Deuximement, la constitution donne au gouvernement ladministration et la force
arme. Le prsident de la Rpublique constitutionnellement na quasiment aucune relation
avec ladministration et la force arme. Sous la IV e Rpublique, le nombre des
collaborateurs du prsident de la Rpublique slevait une dizaine. Sous la V e
Rpublique, on a dpass le millier de collaborateurs, mais ceci est ridicule pour une
39

fonction civile, publique et militaire comme la France. Donc les moyens administratifs sont
laisss au gouvernement. De mme, toutes les prrogatives que donne le
parlementarisme rationnalis contre le Parlement sont donnes au gouvernement : cest
lui qui peut diriger, encadrer le travail lgislatif et non pas le prsident de la Rpublique
(na que le droit de message, le droit de dissolution, le droit de demander une nouvelle
dlibration).
Pendant trs longtemps, llyse sest trouve dans une dpendante matrielle
complte vis--vis du gouvernement. En 1960, le budget de la prsidence de la rpublique
slevait 2,3 millions deuros ; en 1994 3,3 millions deuros ; en 2007 90 millions
deuros ; 2008 101 millions deuros ; aujourdhui on devrait tre 120 millions deuros.
Pompidou explique dans une dcision faite devant lAssemble Nationale le 24 avril
1964 que quelque soit la part que prend le prsident dans llaboration de la politique,
celle-ci ne peut tre conduite que par le gouvernement, et le gouvernement peut tre
tout moment renvers . On a l la description de la 5e Rpublique en une phrase.

aa Linterprtation de larticle 68
Il pose le principe de lirresponsabilit du chef de ltat. Le pouvoir de dcision va de
paire avec la responsabilit. Cest ce qui explique que petit petit, lexercice de
prrogatives confres au roi glisse vers le gouvernement. Or, sous la V e Rpublique, on a
un prsident de la Rpublique politique irresponsable qui prtend gouverner.
Comment concilier cette irresponsabilit et cette volont politique de gouverner ?
Les prsidents de la Rpubliques concdent une vritable occultation de larticle 68 : on
a limpression que cet article 68 nexiste plus sous linterprtation prsidentialiste. Les
prsidents de la Rpublique insistent sur le fait quils sont l pour gouverner, quils sont
responsables et nvoquent jamais larticle 68 qui pose au contraire le principe de leur
irresponsabilit.
De Gaulle a dit lors de sa confrence de presse 31 janvier 1964 que le prsident de
la Rpublique est lhomme de la nation mis en place par elle-mme pour rpondre son
destin . Pompidou son successeur dit en 1969 le prsident de la Rpublique est la fois
arbitre et le premier responsable national . Cest une affirmation qui va lencontre de
larticle 68.
Est-ce quil y a des procdures dans la constitution qui permettrait de mettre en
uvre cette responsabilit politique des prsidents de la Rpublique ? Il ny a aucune
procdure efficace effective qui permet de mettre en uvre cette politique revendique
par les prsidents de la Rpublique.
Il y aurait une ventuelle responsabilit devant qui ? Ils ont toujours ni une
responsabilit politique devant lAssemble Nationale car ils sont lus au suffrage direct,
ils estiment quils en ont une devant la nation. Il est difficile un Parlement de mettre en
cause le prsident de la Rpublique lu par le peuple. Si un Parlement essaye de
poursuivre un prsident de la Rpublique la dmission, il peut se servir de son droit de
dissolution. Il est fort probable que la procdure prvue larticle 68 nira pas jusquau
bout si elle est mise en uvre. Llection au suffrage universel direct et le droit de
dissolution protge le prsident de la Rpublique du Parlement.
Les prsidents disent quils sont responsables devant le peuple. Mais alors quelle
procdure ? Effectivement, le rfrendum pourrait tre procdure car le Gnral de Gaulle
remettait en jeu chaque fois son mandat sil ne passait pas, et en 1969 il a dmissionn
quand le rfrendum tait dfavorable au prsident de la Rpublique. Or, quest-ce que
quune procdure de contrle qui dpend uniquement du contrle ? Parce que cest le
prsident de la Rpublique qui dcide du rfrendum et de sa porte retirer. Une
procdure qui dpend du contrl nest pas une procdure de contrle efficace, le
40

rfrendum ne permet pas de sanctionn une ventuelle responsabilit politique du


prsident de la Rpublique.
Deuxime procdure envisageables : les lections lgislatives. Lors dlections en
cours de mandat et que celles-ci taient dfavorables au prsident de la Rpublique, cest
videmment le signe que la politique suivie par le prsident de la Rpublique tait
dsavoue. Or, aucun prsident de la Rpublique na jamais li la poursuite de son
mandat au rsultat des lections lgislatives. De Gaulle, en 1967, estimait que son
mandat ntait pas remis en cause par les 487 comptitions locales (= dputs). Il ravale
donc les lections lgislatives au rang dlections locales, ce qui nest pas faux
juridiquement et constitutionnellement. Les lections nationales mettent en cause la
souverainet nationale, savoir les lections prsidentielles, snatoriales et lgislatives.
Les lections qui ne mettent pas en cause la souverainet sont des lections locales
(rgionales, cantonales, municipales). Mais de Gaulle dplace la frontire, fait comme sil
navait quune seule lection nationale et que tout le reste tait un mme niveau.
Mitterrand fera la mme chose en 1985 en reprenant la tactique de de Gaulle. En 1986, il
fera de mme lorsque les lections lgislatives seront passes. Les lections lgislatives
ne remettent pas en cause le mandat du prsident de la Rpublique : chaque fois, il y a
eu cohabitation (1986 1988 / 1993 1995 / 1997 2002). Donc le prsident de la
Rpublique refuse toute responsabilit politique, notamment lorsquil y a des lections
lgislatives dfavorables.
La rvision qui a tablit quon ne peut pas faire deux mandats conscutifs prouve
quil ny a pas de responsabilit politique.

aa Autres dispositions
Larticle 11 permet au prsident de la Rpublique de rviser la constitution dans un
sens qui lui est favorable contre le Parlement.
Le prsident de la Rpublique soctroi dans le cadre de larticle 89 le pouvoir
dempcher. Comme larticle 89 ne prvoit aucun dlai pour que le prsident de la
Rpublique choisisse entre le Congrs et le rfrendum sil sagit dun projet de loi, le
prsident de la Rpublique soctroi un pouvoir dempcher la procdure de rvision. En
priode de cohabitation, le prsident de la Rpublique avec laccord du gouvernement
sest octroi un autre pouvoir dempcher, cad la possibilit de remettre plus tard un
Congrs qui avait dj t convoqu. En 2000, Chirac va le faire : 10 ans plus tard, ce
Congrs ne sest toujours pas tenu. On ne peut donc pas rviser la constitution sans
laccord du prsident de la Rpublique.
Avec tout cela, cette interprtation prsidentialiste permet au prsident de la
Rpublique dimposer son contrle sur le texte constitutionnel : on ne peut pas rviser la
constitution sans son accord, donc on ne peut diminuer ses pouvoirs sans son accord. A
linverse, il peut lui rviser la constitution et accroitre ses pouvoirs sans laccord du
Parlement = la maitrise sur le texte constitutionnel.

Section II La cohabitation : un systme politique parlementaire ?


La cohabitation est la coexistence dun chef dtat avec une majorit parlementaire
qui lui est hostile.
Cette cohabitation nest pas un phnomne nouveau et particulier la V e
Rpublique. On a dj connu cette cohabitation sous des rgimes politiques antrieurs :
Entre 1789 et 1792, on a une cohabitation entre Louis XVI et lAssemble.
Entre 1827 et 1830, on a une cohabitation entre Charles X et lAssemble.
41

Entre 1848 et 1851, on a une cohabitation entre Louis Napolon Bonaparte et


lAssemble qui va se terminer par un coup dtat.
Entre 1875 et 1877, on a une cohabitation entre Mac Mahon et les rpublicains qui
se termine par la crise du 16 mai 1877.

On retrouve la cohabitation ltranger. Il y a de nombreux pays o le chef de ltat


est dune couleur politique diffrente de la couleur du Parlement. En France, la
cohabitation est perue comme conflictuelle.
Pour supprimer la cohabitation ou du moins laspect conflictuel de la cohabitions, il
ny a quun seul remde : revenir un rgime parlementaire traditionnel. Dans un rgime
parlementaire traditionnel moniste, il ny a pas de cohabitation parce que soit le prsident
se soumet soit il est oblig de dmissionner. Le prsident ne peut donc pas gouverner, a
une influence trs limite.
Le quinquennat permettait de remdier aux cohabitations, mais au contraire il le
limite.

Le 24 mars 2010
12me Sance :

La cohabitation est un phnomne ancien. Sous la V e Rpublique, la position vis-vis de la cohabitation a normment chang en 50 ans. En 1958, lide de la cohabitation
tait inconcevable, aucune majorit (prsidentielle car le prsident est lu au suffrage
universel indirect ou parlementaire) nexiste.
Dans les annes 1960, avait lapparition du fait majoritaire et llection du prsident
de la Rpublique au SUD, la question commence se poser. Mais immdiatement, le
Gnral de Gaulle nie quil y a un problme. Dans sa confrence de presse du 31 janvier
1964, il nie quil y ait une majorit bicphale : il ny a pas un partage horizontal du pouvoir
mais vertical entre le premier ministre et le prsident de la Rpublique, donc pas de
cohabitation possible.
Dix ans plus tard, Valry Giscard dEstaing est confront au mme problme avec les
lections lgislatives de 1978 qui semblent tre en mesure dtre gagnes par la gauche.
L encore, la cohabitation est prsente comme une crise. Une attitude assez thtrale et
contreproductive de Mitterrand lorsque celui-ci sera confront la cohabitation, il reste au
Palais de llyse.
Les choses changent compltement en 1983 : se dessine la perspective dlections
lgislatives perdues par la gauche. Dans le Monde du 16 septembre 1983, Balladur
exprime ce changement : tout coup, Balladur nous explique que la cohabitation nest
pas une crise mais quelle permettrait dviter une crise, et donc la cohabitation ne serait
pas si ngative. Le RPR, parti gaulliste, envisage une collaboration avec Mitterrand.
Pourquoi ce changement ? Trois raisons :
Une raison de principe : expose par Balladur. Le refus de la cohabitation est la
IIIe et la IVe Rpublique, un prsident qui na pratiquement aucun pouvoir. Donc de
ce point de vue l, accepter la cohabitation cest accepter le poids nouveau que la
Ve Rpublique veut donner au prsident de la Rpublique. Si on refuse la
cohabitation et si on pousse le prsident de la Rpublique dmissionner, on
revient la IIIe ou la IVe Rpublique, cad un prsident qui na gure de pouvoir et
dpendant.
Une raison tactique : on a affaire des hommes politiques qui veulent le pouvoir
et conserver leurs siges. Si on va aux lections en affirmant quon refuse la
cohabitation, cela signifie quil va y avoir une crise de rgime. Donc la perspective
42

dune crise risque dinquiter llectorat modr quon doit attirer pour gagner les
lections = argument de tactique lectorale.
Une raison relle : en 1986 et 1983 dj, tous les sondages disent que le
candidat de la droite nest pas Chirac mais Reymond Barre, qui fut premier ministre
de Valry Giscard dEstaing de 1976 1981. Si les gaullistes refusent la
cohabitation, sil y a crise et lection prsidentielle en 1986, le candidat de la droite
au deuxime tour sera Reymond Barre et il y a beaucoup de chances pour que ce
soit lui qui devienne prsident de la Rpublique. Cette ide est inacceptable pour
Chirac, et son ide est de cohabiter pour rebondir dans les sondages et devenir le
candidat de la droite en 1988 : et cest ce quil sest pass. Ce troisime lment
qui est une tactique personnelle, exige non seulement la cohabitation mais que
cette dernire aille jusquau bout, cad que Chirac, toute sa tactique lectorale,
nest pas en position de force aussi grande quon pourrait le penser face
Mitterrand. Le prsident de la Rpublique et le premier ministre sous la premire
cohabitation ont un objectif commun : remonter leur cte de popularit. Donc plus
la cohabitation dure, plus leur cte de popularit risque daugmenter.

Sous-section I La cohabitation, retour la constitution ?


1. Un gouvernement indpendant du prsident de la Rpublique
Sous la Ve Rpublique, on a un prsident de la Rpublique indpendant et un
gouvernement qui gouverne. Mais le texte constitutionnel na pas chang dune virgule ;
simplement, en fonction du contexte politique, cad de la composition de lAssemble
Nationale, ce texte constitutionnel va donner naissance un systme politique
prsidentialise ou un systme de cohabitation. Est-ce que pour autant il y a retour la
constitution ? Cest ce que nous affirme le prsident de la Rpublique Mitterrand dans son
message du 8 avril 1986. Ce texte de la constitution les prsidents de la Rpublique
jusqu la cohabitation lont largement ignor parce que le rle fait au prsident de la
Rpublique est beaucoup plus troit et limit que celui quil joue en ralit. Mais partir
du moment o on se trouve un moment de cohabitation, le texte prend une importance
nouvelle, et comme le prsident de la Rpublique ne peut plous sappuyer sur une
majorit favorable, sappuie sur la constitution.
Cest une ide qui est cependant discutable : en pratique, il ny a pas tout retour
au texte et lide de retour la constitution sous-entend quil y aurait une interprtation
fidle de la constitution (interprtation parlementaire) et quil y en aurait une autre qui
serait beaucoup moins fidle au texte (interprtation prsidentialiste), donc l cest un
jugement que lon porte.
Le texte ne change pas alors que le systme politique change. Les prrogatives du
prsident de la Rpublique ne changent pas, elles sont les mmes. En revanche, ce qui va
changer en priode de cohabitation, cest le rle politique du prsident de la Rpublique.
Hors priode de cohabitation, cest un prsident qui gouverne.
Politiquement, le prsident de la Rpublique a les mains lies, il est oblig de
nommer le chef de la nouvelle majorit (1986 avec Chirac et 1997 avec Jospin).
En ce qui concerne les autres membres du gouvernement, le rle du prsident de la
Rpublique diminue considrablement. En fait, il faut distinguer selon les trois
cohabitations : le rle du prsident de la Rpublique dans la nomination du gouvernement
volue sous les diffrentes cohabitations.
Sous la premire cohabitation, le prsident de la Rpublique a jou un rle assez
actif, il a ngoci pied pied avec Chirac pour la formation du gouvernement. Et cest
seulement lorsque la ngociation a aboutie que Mitterrand a nomm Chirac premier
43

ministre. Pratiquement tous les membres du gouvernement proposs par Chirac ont t
accepts lexception des affaires trangres et de la dfense. Dabord, Chirac propose
lancien prsident de la Rpublique Valry Giscard dEstaing pour les affaires trangres
mais Mitterrand refuse. Puis Chirac propose ensuite le leader centriste, refus. Finalement
on nomme un ministre technicien. Pour la dfense, Chirac propose F. Lotard qui a t
refus et l encore on va finalement nommer un ministre technicien. Pour tous les autres
postes, le prsident de la Rpublique ne dit rien. Le prsident de la Rpublique Mitterrand
utilise donc le pouvoir dempcher pour les deux ministres. Pourquoi lutilise-t-il ? Le
refus de Mitterrand ne lui faisait pas beaucoup de peine car ces deux personnages se
dtestent, le premier ministre ne veut pas trop corner une fonction prsidentielle
laquelle il aspire, le premier ministre ne veut pas engager dans des domaines (affaires
trangres et dfense) o limage du prsident de la Rpublique est particulirement forte
depuis le Gnral de Gaulle, et pour Chirac il faut que la cohabitation marche. Toute sa
stratgie prsidentielle se fonde sur le fait quil va tre le premier ministre de la
cohabitation pendant deux ans. Chirac a donc besoin dun accord, ne peut pas aller
jusquau clash parce que clash sil y a, il y aura une crise puis des lections anticipes et
ce ne sera pas lui le prsident de la Rpublique.
Sous la deuxime cohabitation (1993 1995), linfluence du prsident de la
Rpublique est beaucoup moins importante. Toutes les propositions sont acceptes et il
nest plus question de ministres techniciens aux affaires trangres et la dfense qui
font office de tampon.
Sous la troisime cohabitation, le prsident de la Rpublique na gure son mot
dire dans la composition du gouvernement. Chirac, prsident de la Rpublique va dire le
14 juillet 1997 : Je nai pas jugement porter sur la composition du gouvernement de
Jospin. Jtais attentif certains postes [] . Donc un rle difficile apprcier mais qui
semble-t-il va en diminuant entre la premire et la troisime cohabitation.
Un pouvoir dont on a du mal apprcier, le prsident de la Rpublique ne peut pas
rvoquer la premier ministre en priode de cohabitation. Hors priode de
cohabitation, le prsident de la Rpublique peut obtenir la dmission du premier
ministre parce que cest lui qui est le vritable chef de la majorit parlementaire.
LAssemble Nationale soutient le gouvernement contre le prsident de la
Rpublique donc cest la seule autorit qui peut renverser le premier ministre.
Aucun des premiers ministres de cohabitation na t rvoqu.
En ce qui concerne les remaniements ministriels, le prsident de la Rpublique est
tenu inform mais on ne demande pas son avis. Par exemple pour la troisime
cohabitation, les ttes changent rgulirement.
Le gouvernement, en priode de cohabitation, est pour la premire fois indpendant
du prsident de la Rpublique. Ce nest plus le gouvernement du prsident de la
Rpublique mais il procde du Parlement, de lAssemble Nationale.

2. Un gouvernement qui gouverne


La cohabitation est loccasion de redcouvrir les articles 5 et 20 de la constitution.
Jusquen 1986, on ny avait gure prt attention parce que le prsident de la Rpublique
gouvernait. Avec la cohabitation, le prsident de la Rpublique est oblig de se replier sur
le texte constitutionnel, et donc on va beaucoup commenter ces deux articles.
Le gouvernement sappuie sur larticle 20 pour pouvoir gouverner alors que le
prsident de la Rpublique va sappuyer sur larticle 5 non seulement pour prserver ses
missions darbitre mais aussi pour prserver un rle important en dfense nationale et en
affaires trangres. Cest ce que va tenter Mitterrand sous la premire cohabitation, avec
succs.
44

Cette rpartition des comptences va tre thorise sous la deuxime cohabitation


avec Balladur en parlant de domaine partag et de domaine exclusif . Pour mettre
en place une cohabitation douce , Balladur consacre la rpartition des rles de la
premire cohabitation, un domaine exclusif du gouvernement (politique de la nation) et un
domaine partag (affaires trangres et dfense) o le prsident de la Rpublique a un
rle plus actif. Mais cette distinction nest pas consacre par la constitution et cette ide
de domaine partag remet en cause lide de domaine rserv . En priode de
cohabitation, au mieux il y a un domaine partag mais pas un domaine rserv. La
cohabitation, sur un plan pratique, nie le domaine rserv.
Enfin, pendant la troisime cohabitation longue et qui fait suite une dissolution
rate, le prsident de la Rpublique a bien du mal dessayer de prserver sa capacit
dinfluence en matire de dfense nationale et daffaires trangres.
Dcouverte ou redcouverte des articles 5 et 20.
Interprtation beaucoup plus parlementaire de la constitution.
Article 19 sur le contreseing : en priode de prsidentialisation, le contreseing du
premier ministre est automatique. Donc la distinction entre prrogatives soumises ou
soustraites la rgle du contreseing perd intrt. Mais en priode de cohabitation, la rgle
du contreseing reprend toute sa signification, son intrt. Dsormais, cest le premier
ministre qui dcide au cas par cas lapplication du contreseing et tient le pouvoir de
dcision : le prsident de la Rpublique est irresponsable.
De mme, toutes les prrogatives accordes au gouvernement sont exerces par le
gouvernement lui-mme et dans lintrt du gouvernement. En priode de
prsidentialisation, toutes ces prrogatives sont exerces par le gouvernement mais
fonctionnent au profit du prsident de la Rpublique. Toutes ces prrogatives sont donc
rinterprtes dans un sens parlementaire.

Sous-section II Un prsident arbitre ?


On voit que le prsident de la Rpublique joue un rle plus important que celui qui
tait prvu en 1958. Il va donc jouer un rle co-dcisionnel en matire de dfense
nationale et daffaires trangres.

1. Un gouvernement indpendant du prsident


Dans le domaine partag (affaires trangres et dfense nationale), le prsident de
la Rpublique va russir prserver plus ou moins selon la cohabitation un rle actif. On le
voit trs bien dans la premire cohabitation quand Mitterrand refuse les dcisions de
Chirac. Le prsident de la Rpublique signale quil va jouer un rle actif dans ces deux
domaines et quil va donc y avoir un partage du pouvoir de dcision entre le prsident de
la Rpublique et le premier ministre. Le prsident de la Rpublique continue voyager
ltranger, avoir un rle en matire daffaires trangres et de dfense nationale. Par
exemple, sous la premire cohabitation, la loi de programmation militaire (prvoit les
dpenses et les objectifs militaires sur plusieurs annes), vote par la droite, reprend les
grands engagements du prsident de la Rpublique.
De mme, alors que le gouvernement tait plutt favorable la guerre des toiles
(initiative de la dfense stratgique du prsident Reagan qui tait un projet dangereux vis-vis de lURSS et qui cotait trs cher), le prsident de la Rpublique a refus le projet et
na jamais t remis en cause par le gouvernement. Donc dans ces deux domaines,
larticle 20 ne dapplique pas compltement : le gouvernement ne dtermine pas seul la
politique de la nation.
45

La deuxime cohabitation sanctionne ce partage. La suspension du nuclaire


franais par Mitterrand en 1992 nest pas remise en cause par Balladur. Pendant cette
cohabitation, a eu lieu le gnocide Rwandais, et la France est prsente au Rwanda. Le rle
de la France est extrmement critiqu (1 million de morts en un mois), et personne ne sait
qui a rellement pris les dcisions au Rwanda : le cohabitation arrange bien les choses.
Pour la troisime cohabitation, le premier ministre Lionel Jospin essaye de jouer un
rle trs actif notamment en matire daffaires trangres, il dispute le premier rle au
prsident de la Rpublique.
Le 30 mars 2010
13me Sance :

Larticle 20 nest pas totalement appliqu : le gouvernement ne dtermine pas seul


la politique de la nation dans les domaines politiques et militaires.

2. Un gouvernement qui gouverne


Le prsident de la Rpublique parvient prserver un pouvoir dempcher, de
blocage : il ne dcide plus mais peut bloquer la prise de dcision. Ce pouvoir sexerce
essentiellement au travers des articles 13, 30 et 89 de la constitution.
Larticle 13 concerne les projets de loi, les dcrets et les nominations. Tous doivent
tre dlibrs ou pris en Conseil des ministres. Un certain nombre dactes sont dlibrs
en conseil des ministres et est prsid par le prsident de la Rpublique (article 9) : le
prsident de la Rpublique va exercer sur ces actes un pouvoir dempcher, dont
lefficacit varie considrablement selon lacte tudi.
Article 39 : les projets de lois sont dlibrs en Conseil des ministres . Mais
comme larticle 39 accorde linitiative des lois au premier ministre, les projets de loi sont
les actes dlibrs en Conseil des ministres qui ne sont pas signs par le prsident de la
Rpublique.
Donc de ce point de vue l, si le prsident de la Rpublique ne signe pas ces projets
de loi, il ne peut non plus refuser de les signer. Le prsident de la Rpublique peut juste
demander une nouvelle dlibration de la loi (pas dintrt en priode de cohabitation),
peut dterminer lordre du jour des Conseil des ministres et refuser linscription dun projet
de loi (Chirac a essay en fvrier 2001 mais cela a t un chec), saisir le Conseil
Constitutionnel sur la base de larticle 61 mais le prsident de la Rpublique na jamais
utilis cet article, il laisse lopposition le soin dutiliser cet article.
Les ordonnances de larticle 38 : lune des grandes innovations de la constitution de
1958 est la cration du domaine de la loi larticle 34 de la constitution. Mais, larticle 38
permet au gouvernement, autoris par le Parlement, de pntrer dans le domaine de la loi
et rglementer par voie dordonnance, pendant un temps prvu par la loi dhabilitation,
des matires qui sont normalement du domaine de la loi. Ce sont des rglements
particuliers quon appelle des ordonnances, donc ils ont une valeur rglementaire (le
parlement ne dlgue pas son pouvoir lgislatif) sur le domaine de la loi. Ces ordonnances
nacquirent une valeur lgislative si le Parlement accepte.
Ces ordonnances sont dlibres en Conseil des ministres et signes par le
prsident de la Rpublique. Or, sous la premire cohabitation, le prsident Mitterrand a
refus trois reprises de signer trois ordonnances qui lui taient prsentes par le
gouvernement Chirac (juillet 1986 : rforme sur les privations ; octobre 1986 : rforme
lectorale ; dcembre 1986 : amnagement du temps de travail).
On a eu une polmique juridique : le prsident de la Rpublique a-t-il le droit ou non
de refuser de signer les ordonnances prsentes par le gouvernement ? Le prsident de la
46

Rpublique signe les ordonnances : est-ce que cest un impratif, et dans ce cas l le
prsident de la Rpublique doit signer les ordonnances (on dit que sa comptence est
lie), ou est-ce que cest un simple indicatif, et dans ce cas l le prsident de la
Rpublique conserve sa libert (peut refuser de signer) ? On est alls rechercher dans les
documents concernant llaboration de la constitution de 1958 mais rien sur cette
question.
Il faut interprter telle ou telle disposition en rapport avec le reste de la constitution.
Et l, les juristes ont rapprochs larticle 13 de larticle 10. Mais larticle 10 il y a un
dlai, donc ce dlai lie la comptence ; or, larticle 13, il ny a aucun dlai, donc le
prsident de la Rpublique dispose en la matire dun pouvoir discrtionnaire, il est libre
de signer ou de ne pas signer.
Le prsident de la Rpublique na pas raisonn en termes dobligation mais en
termes de contrainte : il ne sest pas dit quest-ce que je dois faire ? mais quest-ce
que je peux faire ? . Il sest donc dit quest-ce que le premier ministre peut me faire si
je ne signe pas lordonnance ? . Donc la stratgie de Chirac se fondait sur russie la
cohabitation pour tre le candidat aux prsidentielles. Donc si Mitterrand refuse de signer,
le gouvernement na aucun moyen de pression et va devoir accepter ce refus. Quelles
consquences ? La procdure est ici est bloque. Mais le gouvernement peut alors
dposer un projet de loi qui reprendra le contenu de cette ordonnance : cest ce que fera
le gouvernement Chirac chaque fois que Mitterrand refusera de signer les ordonnances.
Avec les projets de lois, on a un dbat parlementaire public que le gouvernement souhaite
viter, mais surtout il y a un organe qui intervient pour les lois et qui nintervient pas pour
les ordonnances, cest le Conseil Constitutionnel. Lintervention de cet organe va
totalement valider le refus du chef de ltat, et le refus va empcher ldiction de
certaines rgles non conformes la constitution.
Les dcrets sont dlibrs en Conseil des ministres et il ny a pas de procdure en
parallle : le refus de signature par le prsident de la Rpublique bloque le dcret. Il y a
alors une vritable ngociation, do lintrt de savoir si on a en priode de cohabitation
un dcret du premier ministre ou un dcret du prsident de la Rpublique.
Le pouvoir de nomination du prsident de la Rpublique sexerce soit en Conseil des
ministres (avec le contreseing du premier ministre et des ministres responsables) soit hors
du Conseil des ministres avec le contreseing du premier ministre). Le pouvoir dempcher
du prsident de la Rpublique joue plein pour quune nomination soit valable, et cest l
que sexerce la guerre cohabitationniste. Les rsultats sont des pacs de nomination : on se
met daccord pour nommer les hauts fonctionnaires civils et militaires de ltat Il est
arriv sous les deux premires cohabitations que laccord ne se fasse pas pour certaines
fonctions, donc pendant plusieurs mois certaines fonctions nont pas t pourvues. Pour la
troisime cohabitation, laccord a t trouv dans tous les cas sauf en ce qui concerne le
directeur des renseignements gnraux, place sensible. Le premier ministre Jospin, le
ministre de lintrieur Chevnement, voulaient changer ce directeur alors que Chirac a
toujours refus. Pendant quatre, un directeur des renseignements gnraux est rest en
place alors que le gouvernement voulait changer le titulaire de la fonction.
Article 30 : convocation du Parlement en session extraordinaires sur proposition du
premier ministre ou de la majorit de lAssemble Nationale. Mais est-ce que cela donne le
pouvoir au prsident de la Rpublique de refuser une convocation qui lui est demande
par le gouvernement ?
Une fois sous la premire cohabitation, une autre fois sous la deuxime cohabitation,
le prsident de la Rpublique Mitterrand a refus la convocation du Parlement en session
extraordinaire. En 1960, le Gnral de Gaulle avait refus aussi la convocation qui avait
t demande par lAssemble Nationale.

47

Le pouvoir dempcher du prsident de la Rpublique en matire de convocation du


Parlement en session extraordinaire est fort : lordre du jour du Parlement est surcharg,
et on a donc en moyenne plus dune convocation du Parlement par an.
Article 89 : concerne la rvision de la constitution. On rvise tous les ans la
constitution depuis 1990, donc il ny a pas eu de rforme de la constitution sous la
premire cohabitation, mais on en a eu trois sous la deuxime entre 1993 et 1995 et
quatre sous la troisime cohabitation entre 1997 et 2002. Le prsident de la Rpublique
en la matire soctroie une triple possibilit de blocage :
- Le premier lui est accord par la constitution. Les projets de rvision sont dposs
par le prsident de la Rpublique sur proposition du premier ministre, donc cest lui
qui dcide sil dpose ou non le projet. Le refus du prsident de la Rpublique ne
bloque pas totalement le processus : le gouvernement peut toujours demander un
de ses parlementaires de dposer un projet de rvision. Le prsident de la
Rpublique interdit juste dutiliser la procdure du Congrs et il ny a gure de
gouvernement de cohabitation qui serait enthousiaste dutiliser le rfrendum de
larticle 89.
- Le deuxime est que le prsident de la Rpublique peut soit soumettre le projet de
rfrendum au Congrs soit par rfrendum avec aucun dlai. De mme, en ce qui
concerne les propositions de rvision dposes par un parlementaire, votes la
majorit des deux Assembles puis soumises au rfrendum, la constitution ne dit
pas qui organise le rfrendum. Or, traditionnellement ce sont les prsidents de la
Rpublique qui dcident des rfrendums dans le cadre de larticle 11. En pleine
deuxime cohabitation, on a eu un projet de rvision sur le droit dasile qui a cr de
nombreuses tensions : Charles Pasqua a propos de se passer du prsident de la
Rpublique et dorganiser un rfrendum, ce que Mitterrand a rtorqu.
- Sous la troisime cohabitation, Chirac sest octroy avec laccord du gouvernement
un troisime pouvoir dempcher : reporter un Congrs qui a dj t convoqu. On
a une grande rforme de la justice mise en uvre par Jospin et on essaye toujours
de la faire dix ans plus tard. Le prsident de la Rpublique convoque un Congrs
prvu pour intervenir sous peu, et tout coup on se retrouve en pleine priode
dopposition des parlementaires UMP contre le prsident de la Rpublique avec la
perspective dune rvision qui serait un chec non pas due la gauche mais la
droite. Donc Chirac a prfr reporter le Congrs, dcision soumise la rgle du
contreseing, pour viter un soulvement.
Mme dans ce qui parait tre le domaine exclusif du gouvernement, le
gouvernement peut se trouver confront un problme de blocage du prsident de la
Rpublique. Donc mme en priode de cohabitation, le prsident de la Rpublique arrive
prserver un rle plus actif que celui qui lui a t confr par larticle 5 de la constitution.
La constitution de 1958 met donc en place un rgime parlementaire atypique,
rnov o cest le gouvernement et non pas le prsident de la Rpublique qui
gouverne.
Il y a certes prsidentialisation du systme politique qui pourrait le contredire mais
une prsidentialisation imparfaite, ainsi quen tmoignent les cohabitations.
Cette cohabitation est-elle un phnomne accessoire, accidentel ? Entre 1986 et
2002, on a t plus souvent en priode de cohabitation quen priode
prsidentialise. Mais ce nest pas accidentel : la preuve en est quon va rviser la
constitution avec le quinquennat pour viter la cohabitation. Le quinquennat ne
permet pas de supprimer la cohabitation, il en rduit juste la probabilit.
48

Leffet du quinquennat est de conduire un prsident qui gouverne : cest dailleurs


pour cela que lon rvise de nouveau la constitution en 2008, quantitativement la
plus importante, pour rquilibrer. Donc le quinquennat conduirait invitablement
une hyper-prsidence. Mais est-ce que cest vraiment le cas ? Cest ce que nous
affirme le prsident de la Rpublique mais ainsi le premier ministre.
Est-ce quon va vers un super-prsident ou un super premier ministre ? Le deuxime
se ferait au prix dune banalisation de la fonction prsidentielle, et cest ce que
ferait le quinquennat.

Titre II Parlement et Conseil Constitutionnel


Lide en 1958 est de mettre un rgime parlementaire rnov, rquilibrer les
pouvoirs, renforcer le prsident de la Rpublique et le gouvernement, et donc affaiblir le
Parlement et la loi elle-mme. En 1946, on avait voulu renforcer la fonction
gouvernementale sans affaiblir le Parlement.
On a lapparition dun nouvel organe, le Conseil Constitutionnel. Sa cration est la
consquence de laffaiblissement du Parlement et du pouvoir lgislatif. Par ailleurs, on
cr un domaine de la loi larticle 34.
Quand on parle de larticle 34, il faut automatiquement faire le lien avec le Conseil
Constitutionnel.

Chapitre I Le Parlement
Le statut du Parlement et des parlementaires change trs peu alors quen ce qui
concerne les prrogatives, le bouleversement est considrable.

Section I Statut
Le bicamrisme est renforc sous la V e Rpublique. Larticle 24 de la constitution
pose ce principe : Le Parlement compose lAssemble Nationale et le Snat , donc on
maintien la tradition parlementaire. Et non seulement on la maintien mais on renforce le
bicamrisme, cad quon renforce les pouvoirs du Snat par rapport ce qutait le Conseil
de la Rpublique sous la Rpublique prcdente. Vu son mode de recrutement (suffrage
universel indirect par les maires et reprsentants des communes rurales), le Snat est
peru en 1958 comme lallier naturel de lexcutif et du prsident de la Rpublique : ils
sont lus par le mme corps lectoral.
On va donc renforcer le bicamrisme parce que le Snat viendrait protger le
prsident de la Rpublique contre lAssemble Nationale. Mais cest une ide en partie
rfute parce que ds llection du premier Snat, les gaullistes sont trs minoritaires et il
faudra attendre quarante ans pour quun gaulliste soit lu prsident du Snat. Pendant dix
ans, le seul opposant institutionnel au Gnral de Gaulle sera le Snat, donc de ce point
de vue l les rdacteurs de la constitution se sont plants. Grace ce mode de
recrutement, il ny a eu aucune alternance au Snat : il est rest de droite depuis 1958.
Jusquen 1998, ctait surtout la droite non-gaulliste mais depuis cest surtout lUMP qui
49

est majoritaire au Snat. Cest donc un chec pour le Gnral de Gaulle mais pas pour la
droite, do les enjeux et les difficults considrables modifier le Snat et son mode de
recrutement : il est oppos ce que lon modifie son mode de recrutement, la gauche elle
aimerait bien.

Sous-section I Un bicamralisme mixte


Sous la IIIe Rpublique, on avait un bicamrisme galitaire : le Snat a les mmes
pouvoirs que la Chambre des dputs. Sous la IV e Rpublique, le bicamrisme est
ingalitaire : le Conseil de la Rpublique a des pouvoirs bien infrieurs ceux de
lAssemble Nationale
Sous la Ve Rpublique, on a un bicamrisme mixte parce que selon la matire, le
bicamrisme sera tantt ingalitaire tantt galitaire. En matire constitutionnelle,
bicamrisme galitaire : le Snat a les mmes pouvoirs que lAssemble Nationale, et on
la vu dans la procdure de rvision de la constitution. On le voit aussi dans la saisine du
Conseil Constitutionnel, mme chose en ce qui concerne la nomination des membres du
Conseil Constitutionnel (trois par le Snat, trois pas lAssemble Nationale).
En ce qui concerne le pouvoir lgislatif, le bicamrisme est tantt galitaire tantt
ingalitaire selon la volont du gouvernement. Le principe pos aux articles 24 et 45 de la
constitution est un bicamrisme galitaire ( La loi est vote par le Parlement ). Mais en
cas de dsaccord persistant entre lAssemble Nationale et le Snat, le gouvernement
peut donner le droit du dernier mot lAssemble Nationale (article 45). Sous la IV e
Rpublique, ctait automatique.
Enfin, en ce qui concerne le contrle politique, le bicamrisme est ingalitaire : le
gouvernement nest politiquement responsable que devant lAssemble Nationale.
Mais il y a un avantage pour le Snat : en cas dempchement dfinitif du prsident
de la Rpublique ou en cas de vacance de la prsidence de la Rpublique, cest le
prsident du Snat et non pas le prsident de lAssemble Nationale qui devient prsident
par intrim. Imaginons quil y a une vacance aprs une dissolution : on na plus de
prsident de lAssemble Nationale alors quon a toujours un prsident du Snat en
fonction.
Le 31 mars 2010
14me Sance :

Sous-section II Le mandat parlementaire


1. Un mandat lectif

LASSEMBLEE NATIONALE
Cest un mandat reprsentatif (article 27 de la constitution : tout mandat impratif
est nul ). Les dputs et les snateurs reprsentent la nation et pas seulement leur
circonscription, et ils ne peuvent recevoir dinstructions de la part de leurs mandants.
Cest un mandat lectif.
Selon larticle 24, les dputs de lAssemble Nationale sont lus au suffrage
universel direct la majorit absolue. Le renouvellement est intgral, tous les cinq, au
contraire du Snat.
LAssemble Nationale peut tre frappe de dissolution donc le mandat dpend de
ce droit. Larticle 25 prvoit la supplance qui a t trs largement vide de tout intrt
par la rvision de 2008 : on parle dsormais de remplacement temporaire du ministre. Il
reprendra ses fonctions parlementaires un mois aprs.
50

Dans les annes 1990, il y a eu toute une srie de rgles concernant la transparence
des partis politiques et depuis une rvision constitutionnelle de 1999 sur la rgle de parit.
Le mode de scrutin : il nest pas prvu par la constitution. Cest la loi voire
lordonnance qui dtermine le mode de scrutin, ce qui signifie que tout ceci est
abandonn la majorit parlementaire. Cest ce quil sest pass en 1985 et 1986 : les
socialistes ont chang le mode de scrutin (on est pass du scrutin majoritaire au scrutin
proportionnel) face un chec. Ds que la droite est revenue au pouvoir, elle a rtabli le
scrutin uninominal deux tours. Le scrutin majoritaire est donc abandonn la majoritaire
parlementaire, ce qui est un trs gros avantage pour cette majorit.
Hormis ce mode de scrutin de 1986, le mode de scrutin principal est le scrutin
uninominal majoritaire deux tours : pour tre lus au premier tour, il faut avoir 50 % des
suffrages exprims + une voix, mais encore faut-il que cela reprsente au moins 25 % des
inscrits, ce qui peut poser problme avec des abstentions qui se promnent entre 40 % et
50% du corps lectoral.
Sil ny a pas dlu au premier tour, on a un deuxime tour. Rgle essentielle pour
participer au deuxime tour : il faut avoir obtenu un nombre de voix des inscrits gal ou
suprieur 12,5 %. Donc ce seuil est essentiel la bipolarisation de la vie politique et
pour dgager des majorits stables, disciplines et cohrentes.
lections lgislatives de 2007 : abstention de 40 %. lpoque, effondrement
temporaire du Front National (15 % 5 %). En 2007, on aura une seule triangulaire, cad
une circonscription sur 577 o il y aura trois candidats au troisime tour, provoque par le
Modem. LUMP avait un peu moins de 48 % des suffrages exprims et obtient 320 siges
alors que la majorit absolue est de 289 siges ; le PS obtient 204 siges. On transforme
la plus forte minorit au niveau lectoral pour faire une majorit parlementaire, tel est
lobjet du scrutin majoritaire.
Un des problmes rcurrent en France est le dcoupage lectoral, le charcutage
lectoral , cad quon coupe les circonscriptions en fonction de tel ou tel parti, et est
susceptible de porter atteinte lgalit du suffrage. En 1958, on a calcul quil fallait
entre 8 et 10 fois plus de voix pour lire un dput communiste quun dput gaulliste.
Larticle 25 de la constitution, rvis en 2008, a voulu moraliser ces pratiques
jusqu un certain point : il prvoit lexistence dune Commission indpendante de six
membres, avec un membre nomm par le prsident de lAssemble Nationale, un par le
prsident du Snat, un par le prsident de la Rpublique (qui est le prsident de la
Commission et qui tranche en cas dgalit), un par la Cour de Cassation, un par le Conseil
dtat et un par le Conseil Constitutionnel. Cette commission ne peut que donner des avis
sur des textes qui viendraient modifier les circonscriptions lgislatives.
Le pouvoir de dcision reste la majorit parlementaire sous le contrle du Conseil
Constitutionnel. Cest le gouvernement qui a pris une ordonnance en 2009 pour modifier
le dcoupage, qui a t valide par la loi et accepte par le Conseil Constitutionnel. Une
rgle essentielle concernant le dcoupage lectoral pose par le Conseil Constitutionnel :
celui-ci doit tre bas sur la dmographie, et dans sa dcision du 18 fvrier 2010 a
accept toutes les dispositions de la loi qui validaient lordonnance en estimant que le
dcoupage actuel tait plus juste que celui qui rsultait de la loi de 1986, puis ensuite a
dit quil ntait pas comptent pour le dcoupage. Cette modification touche prs de la
moiti des circonscriptions, cest une rforme densemble et a t trs critique par
lopposition, parce que sur 33 circonscriptions supprimes, 10 lUMP, 19 au PS, 1 aux
verts et 3 au PCF. Dans des pays comme lAngleterre, le dcoupage lectoral est ralis
par une commission qui nest pas politique, et donc il nest pas remis en cause.

LE SENAT

51

Depuis une loi organique du 31 juillet 2008, on est pass 346 snateurs. On a une
base du nombre de snateurs UMP et 116 snateurs PS. Petit petit, le PS grignote des
places.
Avant cette loi organique, les snateurs taient lus pour neuf ans. Depuis cette loi
organique, les dputs sont lus tous les six ans et renouvelables tous les trois ans. Il faut
avoir 30 ans rvolus, ils sont lus au suffrage universel indirect (par le collge lectoral
compos des Conseillers gnraux, des maires, de reprsentants des Conseils municipaux
en fonction de la population des communes). On a un collge lectoral dun peu plus de
80 000 personnes et compos plus de 90 % de maires et reprsentants de petites
communes. Le Snat reste donc au Snat alors que la gauche obtient la majorit dans les
grandes villes.
La particularit de llection snatoriale est quon a deux modes de scrutin selon
limportance dmographique du dpartement. Pour les dpartements qui lisent quatre
snateur ou plus, llection se fait la proportionnelle et donc va tre plus favorable la
gauche. Pour les dpartements les moins peupls qui lisent moins de quatre snateurs,
llection se fait au scrutin majoritaire, qui favorise la droite.

2. Inligibilit et incompatibilit
Linligibilit se fait avant llection, empche de participer Vs incompatibilit qui se
fait aprs. Une inligibilit dun an pour tous les candidats qui auraient viol les rgles
relatives au financement des campagnes politiques.
Les incompatibilits qui imposent un choix aprs llection. On a dabord
incompatibilit entre certaines fonctions lectives : on ne peut pas tre la fois dputs,
snateur et parlementaire europen. Une loi du 5 avril 2000, prise par le gouvernement
Jospin, a commenc limiter le cumul des mandats. Dans les pays trangers, on estime
que le fait dtre parlementaire est un travail plein temps. En France, on a pu pendant
trs longtemps cumuler sans aucune limite les mandats : on avait donc des gens dputs,
snateurs et prsidents du Conseil gnral. Cest donc une rgle qui revalorise la fonction
parlementaire, qui permet aux parlementaires daccorder toute leur intention sur leur
mandat parlementaire.
Jusqu prsent, aucune majorit na voulu procder cette rforme ; les socialistes
ont fait un premier pas avec la loi du 5 avril 2000 qui limite le cumul des mandats (un
mandat parlementaire et un mandat local dont celui de maire dune ville de plus de 3500
habitants).
Incompatibilit avec des fonctions non-lectives entre fonction ministrielle et
mandat parlementaire pose par larticle 23 de la constitution mais vide de tout contenu.
Incompatibilit entre membre du Parlement et membre du Conseil Constitutionnel par
larticle 57. Incompatibilit entre le mandat parlementaire et la fonction de dfenseur des
droits.

3. Immunits
Elles sont prvues larticle 26 de la constitution. Ce sont les protections accordes
aux parlementaires. Ces protections sont pour certaines dentre elles essentielles au bon
fonctionnement de nimporte quel rgime reprsentatif. Deux catgories dimmunit : les
irresponsabilits et linviolabilit.
Lirresponsabilit : elle concerne les actes non dtachables de la fonction
parlementaire (vote, opinion, amendements, propositions de loi) perptuelle (survie
lextinction du mandat) et absolue pour les parlementaires (aucune exception). Elle est
52

essentielle au bon fonctionnement du rgime reprsentatif, pour pouvoir sexprimer


librement en toute quitude.
Par rapport lirresponsabilit prsidentielle : elle survie aussi mais nest pas
totalement absolue parce quavant la rvision de 2007, le prsident tait irresponsable
sauf en cas de trahison. Depuis, il est irresponsable sauf en cas de manquement ses
fonctions. Le prsident de la Rpublique est un reprsentant comme les parlementaires, il
a besoin dtre irresponsable.
Linviolabilit : elle concerne les actes dtachables des fonctions, qui ne sont pas lis
aux fonctions. Jusqu la rvision de 2007, la constitution ne prvoyait aucune inviolabilit
concernant le prsident la Rpublique, cest la jurisprudence qui ltablissait. La rvision
de 2007 instaure une inviolabilit du prsident dtachable des fonctions, qui cesse un
mois aprs lexercice des fonctions du prsident (il ne peut pas tre tmoin, attrait devant
une juridiction).
Cette inviolabilit a t considrablement modifie par la rvision constitutionnelle
du 4 aot 1995 : avant, on avait repris le systme antrieur la Ve Rpublique, cad quon
avait une inviolabilit pour les parlementaires qui ne pouvaient tre poursuivis quavec
autorisation de leur Assemble. Aprs la rvision, cette inviolabilit est allge car les
poursuites civiles et pnales sont toujours possibles contre un parlementaire mais les
Chambres ninterviennent plus et le bureau de chaque Assemble ne doit donner son
autorisation que lorsque le parlementaire risque dtre frapp dune mesure prventive ou
suspensive de libert (prison, conditionnelle).

Section II Prrogatives
La rvision constitutionnelle de 2008 a modifi beaucoup de choses. En 1958, il
sagit dabaisser le Parlement et se traduit tout dabord par un rgime trs strict des
sessions parlementaires ordinaires et extraordinaires. On avait une session de printemps
et une session dautomne qui duraient chacune 90 jours, ce qui signifiait que le Parlement
ne sigeait pas un jour sur deux, il y a des jours o il ne sigeait pas. La rvision de 1995
a remplac tout ceci par la session unique qui commence en octobre et fini en juin (120
jours).
Le gouvernement en 1995 avait propos mais ce sont les parlementaires qui ont
demand diminuer le nombre des sances. Donc un rgime des sessions qui tait
lorigine strict et qui a t un peu assoupli en 1995, qui sest rvl insuffisant parce que
le Parlement narrive jamais venir bout de son ordre du jour, do la multiplication des
sessions extraordinaires (en moyenne, une par an jusquen 2007 ; depuis 2007, deux
sessions par an en plus de la session ordinaire).
cot de ce rgime de session, la constitution de 1958 encadre trs strictement
lactivit lgislative et de contrle politique du Parlement que lon voit de manire trs
matrielle dans la constitution. La constitution de 1946 ne parlait presque pas de la
procdure lgislative parce que chaque Chambre dcidait de son ordre de travail dans son
rglement.
Dans la constitution de 1958, on assiste une constitutionnalisation de la procdure
lgislative (une dizaine darticles) parce quelle vient encadrer cette procdure lgislative,
limiter les pouvoirs du Parlement dans cette procdure lgislative. Donc la
constitutionnalisation est le signe de cette volont dencadrer la procdure lgislative, de
ne pas laisse le travail lgislatif la bonne volont du Parlement. On attribue donc un
certain nombre de prrogatives au gouvernement dans cette procdure lgislative.
Finalement, avec le fait majoritaire, on sest rendu compte quun certain nombre de
prrogatives taient devenues dun intrt limit voir totalement inutiles. Cest le fait
majoritaire qui explique quen 2008 est dcid dallger le cadre qui pesait sur le
Parlement depuis 1958, dallger les contraintes imposes en 1958. Lobjectif est dalors
53

de revaloriser le Parlement et de le rquilibrer. Tout ceci est dvelopp larticle 24 de la


constitution qui nonce trois fonctions : le Parlement vote la loi, contrle laction du
gouvernement et value les politiques publiques (beaucoup plus large que les politiques
du gouvernement).
On a aussi une dimension symbolique : le gouvernement avait sa fonction prcise
larticle 20, le prsident larticle 5 et aucune quivalente pour le Parlement. Donc
larticle 24 a une dimension symbolique, il y a dsormais un article qui dfinit les missions
du Parlement.
Et la rvision de 2008 vient assouplir, diversifier les relations entre le gouvernement
et le Parlement. Jusquen 2008, le Parlement ne pouvait que voter des lois et censurer le
gouvernement. Dsormais, avec larticle 34-1 de la constitution, il peut aussi voter de
rsolutions, ce qui devrait rduire le problme des lois non normatives (lois votes par le
Parlement et qui disaient par exemple que la Rpublique franaise condamnait le gnocide
armnien de 1915).
La modification apporte larticle 35 de la constitution : avant 2008, le Parlement
navait aucun contrle sur les interventions armes lextrieur, larticle 35 obligeait la
dclaration de guerre par le Parlement mais rien concernant les interventions militaires. La
rvision constitutionnelle de 2008 vient donner un pouvoir de contrle au Parlement sur
ces interventions militaires lextrieur et nier lexistence dun domaine rserv du
prsident de la Rpublique en la matire.
Cette rvision constitutionnelle diminue les pouvoirs du gouvernement dans la
procdure lgislative et en augmente dautres.

Sous-section I Une fonction lgislative encadre


1. Concurrence
Sous les IIIe et IVe Rpubliques, seul le Parlement vote la loi. Sous la V e Rpublique, il
existe des lois rfrendaires : le Parlement se trouve concurrenc par le peuple (article
11).
Il y aussi les dcisions prsidentielles prises dans le domaine de la loi (article 16). En
cas dapplication de larticle 16, le prsident de la Rpublique rassemble tous les pouvoirs
entre ses mains et peut prendre des dcisions qui sont normalement de la comptence du
Parlement.

2. Diminue
Diminue avec lapparition dun domaine de la loi. Larticle 34 de la constitution
numre les matires o le lgislateur est comptent. Pour tout le reste, ce qui nest pas
inscrit dans le domaine de la loi, cest le gouvernement qui est comptent (article 37) par
le biais de rglements autonomes.
Une loi dite Andr-Marie (prsident du Conseil lpoque) du 17 aot 1948 avait
cr un domaine du rglement. Il y avait rpartition du travail entre le lgislateur et
lautorit rglementaire mais cette rpartition tait diffrente de celle que lon fait en
1958.
Le 06 avril 2010
15me Sance :

54

La rvolution nest pas du tout l o on lattendait, pas du tout dans lapparition dun
domaine de la loi mais dans lapparition de ce qui apparait tre le gardien des
comptences, cad le conseil constitutionnel.
En effet, pour ce qui concerne le domaine de la loi, le Conseil Constitutionnel va
sefforcer de lisser, de rduire la rupture opre en 1958 et va finalement empcher
lapparition dune vritable rupture par rapport ce quil se passait avant 1958. Deux
raisons pour que la continuit lemporte sur la rupture : la jurisprudence du Conseil
Constitutionnel et lapparition du fait majoritaire qui rend moins utile la rpartition des
comptences opre par les articles 34 et 37.
De ce point de vue, trois jurisprudences vont dans le sens de la continuit :
- Larticle 34 distingue les matires o la loi fixe les rgles et les matires o la loi
dtermine les principes fondamentaux. On voit que cet article met en place deux
formes dintervention pour le lgislateur : une intervention trs pousse (l o la loi
fixe les rgles) et une catgorie o le lgislateur intervient de manire plus allge
(l o la loi dtermine les principes fondamentaux). La jurisprudence estime que le
lgislateur intervient de la mme manire pour toutes les matires de larticle 34.
- Le domaine de la loi, de la comptence du lgislateur ne se limite pas larticle 34.
Par exemple, larticle 36 sur ltat de sige, larticle 53 pour ce qui est des traits les
plus importants, lautorisation de ratifier doit tre donne par le lgislateur ; articles
72 et suivants concernant les collectivits locales.
- La dcision du Conseil Constitutionnel du 16 juillet 1971, la libert dassociation, qui
consacre la valeur constitutionnelle du prambule. Or, dans ce prambule, on a la
dclaration de 1989, le prambule de 1946 et dans ces deux textes qui consacrent
lexistence dune libert, chaque fois quil y a conscration dun droit, il y aussi
possibilit den limiter lexercice par la loi. Donc avec la constitutionnalisation du
prambule, le lgislateur rcupre un domaine de comptence considrable : toutes
les grandes liberts se trouvent dans le prambule et seul le lgislateur peut venir
rglementer lexercice de ces droits.
- Jurisprudence qui dcide que seul le lgislateur peut porter atteinte, rglementer
lexercice dun principe gnral du droit. Le Conseil Constitutionnel dgage deux
grandes sortes de principes ; les principes de valeur constitutionnelle (libert
dassociation, de runion, de vie prive, de mariage ...) et des principes gnraux du
droit (le silence gard par ladministration pendant un certain temps). Seul le
lgislateur peut y porter atteinte.
Il y a bien une rvolution en 1958 mais elle nest pas l o on sattendait : la
rpartition des comptences opre en 1958 ne change pas grand-chose ce quil se
passait auparavant. Ce qui change est lapparition du Conseil Constitutionnel.
Les articles 34 (loi) et 37 (rglement autonome) organisent une rpartition des
comptences souple entre la loi et le rglement en ce sens que sous certaines conditions,
le lgislateur peut sortir du domaine de la loi (jurisprudence du Conseil Constitutionnel du
30 juillet 1982) et le gouvernement peut rentrer dans le domaine de la loi avec les
ordonnances de larticle 38.
Le lgislateur peut sortir de son domaine et pntrer dans le domaine du rglement
autonome. Cest ce que le dcide le Conseil Constitutionnel dans cette dcision du 30
juillet 1982. Cette dcision prcise bien que larticle 61 nest pas applicable en la matire,
que les 60 snateurs et les 60 dputs ne peuvent pas invoquer quune loi soit sortie de
son domaine pour en contester linconstitutionnalit : sortir de son domaine est une
simple irrecevabilit sanctionne uniquement par les procdures des articles 37-2 et 41.
Elle remet donc en cause lexistence dun pouvoir rglementaire autonome.
Avec le fait majoritaire, le gouvernement sait que la majorit va voter ses textes
donc na aucune raison de dfendre ces matires rglementaires. Et si le gouvernement
passe par le lgislateur, ce rglement peut tre attaqu par le juge administratif et tre
55

annul. Donc le gouvernement va laisser le lgislateur sortir de son domaine parce que
cela lui donne une protection beaucoup plus importante vis--vis du juge administratif.
Dcision du 25 avril 2005 intitule avenir de lcole o le Conseil Constitutionnel,
pour protger la qualit de la loi et la comptence du lgislateur, censure pour la premire
fois des dispositions qui normalement seraient de nature rglementaires qui se trouvaient
inscrites dans une loi. Le gouvernement nest donc pas libre de laisser sortir le lgislateur
de son domaine de son plein gr et est sanctionn = remise en cause de la jurisprudence
pris et revenus de 1982 par cette dcision ?
De plus, la rvision constitutionnelle de 2008 a un peu modifi la situation parce que
dsormais, le gouvernement nest plus le seul pouvoir imposer lirrecevabilit de larticle
41 : le prsident de lAssemble intresse peut dornavant le faire afin de protger la
qualit de la loi sachant que, jusqu prsent, aucun des prsidents na exerc cette
comptence.
linverse, la constitution prvoit sous certaines conditions la possibilit pour le
gouvernement de pntrer dans le domaine de la loi : ce sont les ordonnances de larticle
38. Ces ordonnances constitutionnalisent une pratique qui t apparue sous les III e et IVe
Rpubliques, les dcrets-lois. Le gouvernement a besoin dune loi dhabilitation vote par
le Parlement pour entrer dans le domaine de la loi par voie dordonnance pendant un
certain dlai sur certaines matires.
Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres donc signes par le prsident
de la Rpublique, ce qui a permis Mitterrand pendant la premire ordonnance de refuser
de signer trois ordonnances. La loi dhabilitation prvoit deux dlais diffrents : le dlai de
dpt de lordonnance sur la table de lAssemble qui est important parce que si le
gouvernement ne le respecte pas, les ordonnances sont nulles et non-avenues et le dlai
dhabilitation o le gouvernement peut rglementer les domaines de la loi pendant 1
mois, 6 mois, un an voir plus.
Une modification opre par la rvision de 2008 : la ratification des ordonnances par
le Parlement doit tre expresse. Mais quelle est la porte de cette ratification ? Les
ordonnances, tant quelles ne sont pas ratifies, sont des actes rglementaires qui
peuvent donc tre attaques par le juge administratif et plus particulirement devant le
Conseil dEtat, donc le Parlement ne dlgue pas son pouvoir lgislatif. Le gouvernement
prend des ordonnances, des actes rglementaires, sur telle ou telle matire qui est
provisoirement dclasse. Larticle 38 ne permet pas au Parlement de dlguer son
pouvoir lgislatif. Comme pour les dcrets-lois : ils ne sont que des actes rglementaires
et non pas des lois.
Il y a eu plus de lois dhabilitation et dordonnances ces dix dernires annes que les
quarante annes prcdentes : sur-utilisation de larticle 38. On a eu 35 lois dhabilitation
de 1960 2000 et 29 votes entre 2001 et 2005. 245 ordonnances prises par le
gouvernement et signes par le prsident de la Rpublique entre 1960 et 2000 et 124
signes entre 2001 et 2005. Cette procdure est devenue un moyen de gouvernement
quasi-normal et habituel aprs 2000 accept par le Conseil Constitutionnel pour deux
raisons : lurgence et la technicit. Quant lurgence, cest une position qui peut tre
fortement critique parce que cest le gouvernement qui est maitre de lordre de jour et il
a sa porte une procdure acclre. Quant la technicit, certaines lois prsentent des
complications absolument inutiles et trs souvent, on saperoit que les ordonnances sont
crites de manire beaucoup plus confuses que les lois, cad que la procdure
parlementaire sert de filtre, et le Parlement franais na que de trs faibles moyens
juridiques, techniques, pour laborer des lois.
En 1958, on avait voulu crer un domaine de la loi pour lgifrer moins mais mieux.
Rsultat : en 2000 il ny aurait 9000 lois applicables avec une moyenne de 70 lois votes
par le Parlement et 50 ordonnances signes le gouvernement et le Prsident. Donc les lois
sont de plus en plus nombreuses et sont de plus en plus longues. Le volume du JO qui
56

publie les lois a t publi par 5 en 1975 et 2000. On parle donc dinflation lgislative qui
non seulement na pas diminu sous la Ve Rpublique mais qui a considrablement
augment durant les 30 dernires annes et surtout depuis la prsidence de Nicolas
Sarkozy. 90% des lois votes par le gouvernement sont des projets de loi, autrement dit
cest le gouvernement qui est trs largement responsable de linflation lgislative. A
lheure actuelle, on a un trs net mouvement de protestation des dputs ou snateurs de
droite, voir mme des prsidents dassemble contre le rythme que leur impose le
prsident de la Rpublique et le gouvernement.

Sous-section II Une fonction de contrle encadre


La constitution rige en 1958 le gouvernement en vritable directeur du travail
lgislatif. chaque tape, la constitution donne certaines prrogatives au gouvernement
pour encadrer le gouvernement. Cest pour cela que cette procdure lgislative se trouve
constitutionnalise. Ce sont ces prrogatives trs importantes en 1958 que la rvision
constitutionnelle de 2008 va devenir allge : lessentiel de la rvision constitutionnelle
porter sur les relations entre le gouvernement et la Parlement notamment dans les
relations existantes au sien de la procdure lgislative. Le fait majoritaire rend moins
utiles les dispositions cres en 1958. Le jour o le prsident ne tient plus sa majorit, les
prrogatives qui ont t supprimes en 2008 viendront cruellement manquer, donc la
rvision de 2008 est une rvision qui pour partie ne change pas fondamentalement les
choses tant que le fait majoritaire fonctionne bien.

A. La procdure lgislative
1. Initiatives
Linitiative des lois appartient concurremment au premier ministre et au Parlement
(dputs et snateurs). Les textes dposs par le premier ministre sont des projets de loi
et les textes dposs par les parlementaires sont des propositions de loi. On a ensuite
toute une srie de dispositions qui viennent favoriser le premier ministre au dtriment des
parlementaires. Cest ce qui explique que les lois sont 90 % dorigine excutive.
Premire disposition : lordre du jour. Jusqu la rvision constitutionnelle de 2008, le
gouvernement fixait lordre du jour prioritaire du Parlement. Cest lun des lments
essentiels du parlementarisme rationnalis en apparence strictement technique mais qui
a des consquences politiques considrables.
Sous la Ve Rpublique, le gouvernement dispose dun ordre du jour prioritaire la
diffrence des rpubliques diffrentes. Grand changement en 2008 parce que larticle 48
rvis renverse le principe : dsormais, lordre du jour est fix par le Parlement. Mais la
moiti de lordre du jour (cad 2 semaines sur 4) reste maitrise par le gouvernement.
De plus, la constitution prvoit la priorit pour un certain nombre de textes
importants (la loi de finance de la scurit sociale, les projets de lois relatifs ltat de
crise et les demandes dautorisations de larticle 35 cad lautorisation du parlement pour
les oprations militaires ltranger qui durent plus de 4 mois). En apparence cest donc
une mesure positive ; mais le Parlement sige 120 jours par an et est totalement
surcharg. Avec la moiti de lordre du jour qui est renvoy aux Assembles, le
gouvernement se trouve pouss utiliser de plus en plus lancienne procdure durgence.
On va alors multiplier les sessions extraordinaires et le recours la procdure durgence
(devenue la procdure acclre, qui va plus vite, qui rduit les discussions devant les
Assembles).
57

Deuxime disposition : irrecevabilit financire de larticle 40. Larticle 40 interdit les


propositions ou amendement parlementaires qui conduiraient une diminution des
ressources publiques. Il y a peu de mesures lheure actuelle qui nont presque pas de
consquences financires. Le gouvernement ne peut pas accepter une proposition ou
amendement parlementaires qui auraient des consquences budgtaires.
Troisime disposition : irrecevabilit de larticle 41. Si une proposition de loi, un
amendement parlementaire sort du domaine de la loi, le gouvernement peut opposer
lirrecevabilit relative. Le gouvernement peut laisser le lgislateur sortir de son domaine,
lirrecevabilit est ici entre les mains du gouvernement.
En la matire, la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a apport une
modification : avant, seul le gouvernement pouvait soulever lirrecevabilit. Depuis la
rvision, le prsident de lAssemble vise peut lui aussi la soulever afin de tenter
damliorer la qualit de la loi. En cas de dsaccord entre le gouvernement et le Parlement
sur cette irrecevabilit, cest le Conseil Constitutionnel qui tranche.
La rvision constitutionnelle de 2008 sefforce damliorer la qualit des textes et
prvoit notamment deux mesures qui devraient permettre une meilleure qualit des
textes de loi :
Les propositions de loi peuvent tre soumises dsormais pour avis au Conseil dEtat
par le prsident de lAssemble si le parlementaire qui a dpos la proposition est
daccord. Cest un petit chambardement puisque jusquen 2008, le Conseil dEtat
tait aussi le conseiller juridique du gouvernement : seuls les projets de lois
pouvaient tre soumis au Conseil dEtat. Depuis 2008, il devient aussi dans une
mesure difficile apprcier le Conseil juridique des parlementaires. On offre aux
parlementaires lexpertise juridique, technique du Conseil dEtat.
Les projets de loi voient dsormais leur prsentation soumises un certains
nombres de rgles et dimpacts : quel est lintrt de prendre un nouveau texte ?
Ses consquences ? Si le gouvernement ne respecte pas ces procdures,
linscription lordre du jour peut tre refuse par la confrence des prsidents. En
cas de dsaccord persistant, cest le Conseil Constitutionnel qui dcidera. Cette
nouvelle procdure nest pas applicable aux lois de financement de la scurit
sociale et les lois de finances ainsi quaux lois constitutionnelles.
Le 07 avril 2010
16me Sance :

2. Examen par Commission


Prvu aux articles 42 et 43 de la constitution, la rvision de 2008 est venue
dapporter dimportantes modifications :
Le renvoi une Commission permanente dune des Assembles devient la rgle
gnrale. Ici, la rvision de 2008 ne fait que consacrer la pratique. En 1958, on avait
prvu que la rgle serait le renvoi une commission spcialement cre et la
comptence des Commissions permanentes ntait finalement quaccessoire.
On augmente le nombre des Commissions permanentes. En 1958, on les avait
rduites dix Commissions par Assemble, ce qui rduisait dautant le contrle
exerc par ces Commissions sur les ministres. Sous les Rpubliques prcdentes, on
avait pratiquement une Commission par ministre donc un contrle beaucoup plus
tatillon. Avec la rduction en 1958, une Commission permanente pouvait contrler
quatre ministres en plus des secrtariats dEtat = contrle moins ponctuel. On veut
donc amliorer le travail des Commissions et la rvision de 2008 augmente le
nombre des Commissions de 6 8.
58

Dsormais, la discussion en sance aura lieu en ce qui concerne les projets de loi,
sur le texte adopt par la Commission qui la examin et non plus sur le projet du
gouvernement. En 1958, une bonne partie du travail effectu en Commission tait
remis en cause lors de la discussion gnrale puisquelle avait lieu sur le projet du
gouvernement et non pas sur le texte tel quil avait t adopt par la Commission :
ctait l une manire de rduire limportance des Commissions. La rvision de 2008
veut la fois renforcer le rle des Commissions et acclrer la procdure
parlementaire, donc une bonne partie du travail va dsormais se faire en
Commission, et notamment le travail damendement. Trois exceptions importantes
en ce qui concerne la loi de finance, la loi de financement de la scurit sociale et
les projets de rvision constitutionnelle o on en reste la situation antrieure (cad
la discussion est sur le projet du gouvernement et non pas sur le texte tel quil a t
invent et vot en Commission).
La condamnation des procdures lgislatives bcles, cad on adoptait un texte de loi
au pas de charge et on arrivait un texte mal crit et mal pens. En 2008, on veut
condamner les procdures lgislatives bcles parce que dsormais il doit se passer
six semaines entre le dpt du texte et sa discussion en assemble, autrement dit
les Commissions auront plusieurs semaines pour travailler. Le dlai est de quatre
semaines devant la deuxime Assemble parce quon estime que le travail a dj
t fait. Mais l encore, des exceptions qui peuvent se comprendre en ce qui
concerne la loi de finance (doit tre adopte de manire rapide), la loi de
financement de la scurit sociale (encore plus rapide), les lois qui mettent en place
ltat de crise (besoin dtre adoptes extrmement rapidement), la procdure
acclre prvue par larticle 45 qui permet de rduire voire mme supprimer ce
dlai. Mais le problme avec lencombrement de lordre du jour du Parlement, le
gouvernement fait appel de plus en plus souvent cette procdure acclre.
Depuis 2007, plus de 60 % des lois adoptes lont t selon la procdure acclre,
ce qui signifie que cette procdure nest plus exceptionnelle et devient la procdure
lgislative normale.

3. Discussion
Droit damendement : aprs la discussion devant les Commissions, la troisime
grande tape est la discussion et le vote devant lAssemble Nationale runie ou devant le
Snat runi. On a dabord une discussion gnrale et ensuite une discussion article par
article, et cest l que sinsre le droit damendement. Ce droit damendement est prvu
larticle 44 pour les parlementaires et le gouvernement. Mais l encore, la constitution
favorise le gouvernement : par exemple pour lirrecevabilit financire de larticle 40 qui
sapplique aux propositions de lois mais aussi aux amendements proposs par les
parlementaires.
Premire prrogative : lorsque lamendement propose une aggravation moins
importante de la charge publique que celle des membres du gouvernement ou propose
une diminution des ressources publiques mais moins importante que celle du
gouvernement, il est irrecevable.
Deuxime prrogative : lirrecevabilit de larticle 41. Lamendement propos par
un parlementaire comme pour la proposition, doit porter sur le domaine de la loi. Le
gouvernement peut accepter une proposition de loi ou un amendement qui porte sur le
domaine de la loi. Lirrecevabilit est une simple facult pour le gouvernement. Une
rforme opre en 2008 en ce qui concerne cet article : lirrecevabilit peut dsormais
tre oppose par le gouvernement mais aussi par le prsident de lAssemble intresse
pour prserver la qualit de la loi.
Troisime prrogative : spcifique lamendement, prvue larticle 44 alina 3
sur la procdure du vote bloqu. Cela permet au gouvernement de ne mettre aux voix que
59

le texte quil a propos ou le texte quil a accept. Donc au lieu de voter amendement par
amendement, le gouvernement peut finalement bloquer le vote en obligeant lAssemble
se prononcer soit sur le texte quil a propos lorigine ou le texte quil a accept. Mais
cette procdure ne joue que pour le vote et non pas pour la discussion, on va continuer
discuter amendement par amendement.
Quatrime prrogative : article 49-3 qui permettait au gouvernement de mettre sa
responsabilit en jeu sur un article de loi, une disposition. Cest l une prrogative qui ne
sexercera plus quexceptionnellement depuis 2008.
Ce droit damendement a connu sous la V e Rpublique une vritable drive. En
1950, on avait peu prs en moyenne 1 000 amendements par an ; cinquante ans plus
tard, on en avait 20 000 parce quest apparu en 1983 ce que lon appelle la pratique de
lamendement obstruction , cad que lopposition va multiplier le nombre des
amendements (on parle de mur damendement ) pour essayer de bloquer ladoption du
texte. Avant 2008, le gouvernement avait le choix lAssemble Nationale entre ngocier
et utiliser larticle 49-3 ; depuis la rvision de 2008, larticle 49-3 nest utilis que dans des
cas particuliers donc le gouvernement est oblig de ngocier avec lopposition.
Le summum a t atteint en septembre 2006 concernant un projet de loi
privatisant GDF : lopposition a dpos plus de 130 000 amendements. Le gouvernement
avait pens utiliser larticle 49-3 mais il y a eu finalement une ngociation avec le PS
parce que le ministre des finances, Sarkozy, avait dit quil ny aurait pas de privatisation
supplmentaire de GDF. Cette utilisation du droit damendement peut donc bloquer une
procdure et amener le gouvernement ngocier. Cest pour cela entre autres que la
jurisprudence du Conseil Constitutionnel est venue apporter une certaine limite assez
stricte puis la rvision constitutionnelle de 2008.
En ce qui concerne la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, une premire
jurisprudence a t mise en place le 23 janvier 1987 appele amendement Seguin :
une ordonnance sur lamnagement du temps de travail avait t repousse par
Mitterrand qui avait refus de signer. Le gouvernement Chirac a transform cette
ordonnance entire en un amendement prsent par le ministre des affaires sociales ;
Seguin, quil va faire voter par lAssemble pour contourner lopposition du prsident de la
Rpublique. On a donc l un amendement qui contenait une loi entire : la loi a t
dfre au Conseil Constitutionnel par le PS qui a censur cette loi en estimant quil y
avait dpassement des limites inhrentes aux droits damendement .
Cest une jurisprudence normment critique parce que le Conseil Constitutionnel
apportait une limite qui nexistait nulle part dans la constitution, ce qui explique que cette
jurisprudence a t abandonne la fin des annes 1990 au profit dune autre
jurisprudence qui est celle de lentonnoir mise en uvre par une dcision du 25 juin
1998. Entre la premire lecture devant une Assemble et la deuxime lecture, on va
liminer un certain nombre damendements. Le Conseil Constitutionnel met en uvre que
les amendements qui ont t accepts en premire lecture ne peuvent pas tre remis en
cause lors de la deuxime lecture, les amendements rejets ne peuvent pas tre remis en
discussion en deuxime lecture et les amendements qui vont tre proposs en deuxime
lecture doivent entretenir une relation directe avec les dispositions qui sont restes en
discussion .
Lautre restriction apporte par la rvision constitutionnelle de 2008 : le droit
damendement se droule dsormais (article 44) en Commission ou en Assemble (Vs
2008 o ctait en Commission et en Assemble). Pour le reste, la rvision
constitutionnelle renvoi une loi organique cad une loi vote selon une procdure
particulire par les deux Assembles.
Loi organique du 15 avril 2009 pose le principe du temps lgislatif programm, cad
la confrence des prsidents peut dsormais fixer une dure maximale dexamen pour un
60

texte et le temps de parole est distribu entre chaque groupe parlementaire (UMP, PS ),
ce qui oblige ces derniers et notamment les groupes dopposition de crer une stratgie
parce que si leur temps de parole est puis, les amendements qui sont dposs aprs
seront vots sans discussion.
Procdure acclre (article 49) : avant 2008, on parlait de procdure durgence.
Elle permet de rduire presque rien le dlai et remet en cause la revalorisation du travail
des Commissions. Elle permet aussi au premier ministre de demander la runion dune
Commission mixte paritaire (7 dputs et 7 snateurs) aprs la premire lecture dans
chaque Assemble.
La procdure acclre peut dsormais bloquer la procdure par la confrence des
prsidents de chaque Assemble au moyen dune dcision conjointe.
Le vote devant lAssemble : elle ne peut pas voter sil ny a pas la moiti de ses
membres (quorum). Le vote se fait la majorit simple des prsents. La plupart du temps,
le vote nest pas public et devient obligatoire lorsque le gouvernement remet en cause sa
responsabilit.

4. Navette, Commission mixte paritaire et droit du dernier mot


Transmission la deuxime Assemble. partir de l, deux possibilits : soit le texte
de loi doit tre vot par les deux Assembles en termes identiques et le texte est transmis
au gouvernement, soit lAssemble Nationale et le Snat nont pas adopt le mme texte.
Cest l que le premier ministre peut demander la procdure acclre : aprs une seule
lecture, le premier ministre peut demander la runion dune Commission mixte paritaire
(CMP) qui favorise le compromis. Si le gouvernement nutilise pas la procdure
acclre, le gouvernement renvoi le texte devant les Assembles pour une deuxime
lecture.
Depuis 2008, la CMP peut tre rclame par les prsidents des Assembles agissant
conjointement et uniquement en ce qui concerne les propositions de loi. Donc le premier
ministre ne peut plus saborder une proposition de loi, y compris une de sa majorit qui lui
dplait.
En cas dchec de la CMP ou lorsque les Assembles ne votent pas le texte mis au
point par la CMP, le gouvernement peut donner le droit du dernier mot lAssemble
Nationale.
Le prsident doit promulguer la loi dans les quinze jours qui suivent ou saisit le
Conseil Constitutionnel sil demande une nouvelle discussion de la loi (mais ne la jamais
fait). Le prsident de la Rpublique clt alors la procdure lgislative, cest le premier acte
de lexcution de la loi. La procdure lgislative intgre le contrle du Conseil
Constitutionnel.

B. Les procdures lgislatives particulires


La procdure dlaboration des lois constitutionnelles larticle 89.
Les lois organiques prvues par larticle 46 : lois qui viennent complter la
constitution, prciser les modalits dexcution de la constitution. Le constituant de 1958
a fait un usage extrmement important de ce procd de la loi organique contrairement
aux Rpubliques prcdentes pour deux raisons : De Gaulle avait trs peu de temps pour
laborer la constitution (1er juin 1958 veut terminer avant la runion du Parlement en
61

octobre) et la loi organique favorise le compromis car on na pas beaucoup de temps.


Donc le recours la loi organique en 1958 est trs important.
Les parlementaires se disaient que ce seraient eux qui complteront la constitution :
mais dans les dispositions transitoires de la constitution de 1958, qui ont t abroges par
la rvision constitutionnelle du 4 aot 1995, il y avait un article 92 qui permettait premier
ministre de prendre des ordonnances ayant force de loi. Ce ne sont pas des lois
organiques qui vont venir complter la constitution mais des ordonnances de larticle 92
dans un sens favorable au pouvoir excutif et au prsident de la Rpublique.
Il y a trois diffrences entre les lois
Mme en cas de procdure acclre, il doit y avoir un dlai minimum de 15 jours
entre le dpt et la discussion gnrale.
En cas de dsaccord entre lAssemble Nationale et le Snat, le gouvernement peut
donner le droit du dernier mot lAssemble Nationale mais doit adopter la nouvelle
loi organique la majorit absolue. Le droit du dernier mot nexiste pas pour les lois
organiques relatives au Snat et pour la loi organique prvue larticle 88-3 relative
aux droits dligibilits et droit de vote.
Les lois organiques sont obligatoirement soumises au Conseil Constitutionnel
(articles 70 et 61) parce quil nest pas facile de savoir ce qui complte la
constitution et ce qui rvise la constitution.
Le 13 avril 2010
17me Sance :

En ce qui concerne les lois de finance (article 47), qui concerne les charges et
ressources de lEtat, la loi est vote en gnral en fin danne pour lanne suivante. Il
peut y avoir des vnements particuliers en cours danne (une crise conomique, des
lections) qui font que les objectifs, les ressources ou les charges changent, et donc on
peut avoir une ou des lois de finance rectificatives.
En 1981 quand Mitterrand est lu prsident de la Rpublique, il ne va pas appliquer
le budget vot trois mois plus tt par la majorit de droite prside par Valry Giscard
dEstaing, do une loi de finance rectificative.
On a aussi en fin dexercice la loi de rglement : on apure les comptes, la Parlement
valide les diffrences qui sont apparues en cours dexcution (des crdits qui nont pas t
excuts, des projets qui ont trop dpens). Llment essentiel qui caractrise la
procdure des lois de finance est la rapidit pour deux raisons :
- Elle est essentielle pour lEtat et la nation.
- Sous les IIIe et IVe Rpublique, le budget tait rarement adopt en temps et en heure
parce quil ny avait pas toujours de majorit pour valider telle recette ou telle
dpense et surtout ctait un moyen pour le Parlement de maintenir la pression sur
le gouvernement. Donc on veut viter ces inconvnients
Premire spcificit : procdure hrite du XIXe sicle, le projet (il ny a pas de
proposition de loi) de loi de finance est dpos en priorit sur le bureau de lAssemble
Nationale parce quil sagit dun hritage dune poque o les deux Chambres taient
aristocratiques. Une des grandes revendications des rvolutionnaires tait pas dimpt
sans consentement de la Nation. Etait rest de cette ide rvolutionnaire celle que la loi
de finance devait dabord tre examine par la Chambre lue.
Deuxime spcificit : elles font la demande du gouvernement partie de lordre
du jour prioritaire du gouvernement (article 48).
Troisime spcificit : les dlais dadoption prvus par la constitution larticle 47
sont extrmement stricts. LAssemble Nationale a quarante jours pour adopter la
premire lecture le projet de loi de finance et quinze jours pour le Snat, sachant que le
62

dlai dadoption ne doit pas dpasser 70 jours. La commission mixte paritaire est toujours
possible aprs les deux Assembles. Cest le gouvernement qui dcide de la procdure
durgence. La commission mixte paritaire nest possible quen deuxime lecture
normalement, alors quici elle est possible aprs la premire lecture. Enfin, prrogative
trs importante, le gouvernement peut toujours utiliser larticle 49-3 concernant la loi de
finance. La rvision de 2008 a restreint les conditions dutilisation de larticle 49-3 mais
pas en ce qui concerne les lois de finance. Nouvelle loi organique en 2001 sur la loi de
finance : LOLF du 1er aot 2001 qui rorganise la procdure.
Quatrime spcificit : Les lois de financement de la scurit sociale (LFSS), cad
le budget de la scurit sociale devenu dans les annes 70-80 plus important que le
budget de la nation. Or, ce budget ntait pas discut car dtach du budget de lEtat
mais par le Parlement. Une rvision Constitutionnelle de 1996 article 47. La procdure est
semblable celle des lois de finance, mais dlai plus courts. Il y a dpts sur le bureau de
lAN, et dlai de 20 jours (alors que 40 pour les LF) et 15 jours pour le Snat, le dlai
global tant de 50 jours. Le gouvernement peut mettre en uvre cette loi de financement
par ordonnance. Enfin mme chose que pour les lois de finance, larticle 49-3 peut
toujours tre utilis concernant les lois de financement de la scurit sociale. On a des
dlais encore plus cours parce que le dlai dadoption est de 20 jours devant lAssemble
Nationale (alors quil tait de 40 jours pour les lois de finance) et 15 jours pour le Snat. Le
dlai global de ladoption est de 50 jours avec la mme sanction en cas de dpassement
des dlais.
Enfin, mme chose que pour les lois de finance, larticle 49-3 peut toujours tre utilis
concernant les lois de financement de la scurit sociale.
Rapidit de la procdure, on laisse au gouvernement une arme extrmement
importante, larticle 49-3.
Lessentiel de cette rvision constitutionnelle porte sur la procdure lgislative.
Quelle est la porte exacte de cette rvision ? Est-de quil y a vritablement un
rquilibrage au profit du Parlement ?
Premier acteur politique : Jean-Franois Cop qui est le chef du groupe UMP
lAssemble Nationale. Il est trs positif concernant cette rvision constitutionnelle
puisquil estime que la rvision conduit ce quil appelle le systme de la coproduction
lgislative cad une laboration de la loi o il y a association, accord entre le gouvernement
et la majorit parlementaire. Donc selon Cop, la rvision de 2008 est venue renforcer les
prrogatives, linfluence de la majorit de lAssemble Nationale. La meilleure preuve de
ce rquilibrage est limportance prise par Mr Cop.
Deuxime acteur politique : Robert Badinter, ancien prsident du Conseil
Constitutionnel. Pour lui, la rvision de 2008 est un leurre : depuis le quinquennat et la
succession des lections prsidentielles et lgislatives, il est le chef de la majorit
prsidentielle lAssemble. [] De surcroit, ce pouvoir sans pareil est assorti daucune
responsabilit. Jappelle ce rgime la monocratie : le pouvoir dun seul dans la Rpublique.
Le renforcement des prrogatives du Parlement est donc un leurre en termes de pouvoir
re. Tant que le prsident sera le chef incontest de la majorit lAssemble, le Palais
Bourbon demeura une annexe du Palais de lElyse . Cest une analyse assez
intressante, cest un leurre tant que le prsident demeure le chef incontest de la
majorit lAssemble Nationale. Si on commence avoir des tiraillements entre la
majorit lAssemble et le prsident, il est vident que les pouvoirs nouveaux donns en
2008 au gouvernement prennent une importance nouvelle.
Troisimes acteurs politiques : Guy Carcassonne estime quil y a effectivement
rquilibrage en faveur du Parlement qui joue la marge, on ne touche pas aux
fondements, on reste dans un rgime parlementaire direction prsidentielle.
63

Pierre Avril admet quil peut y avoir un renforcement plus ou moins effectif du
pouvoir du Parlement mais qui insiste surtout sur laspect poudre aux yeux de cette
rforme puisque pour lui le rquilibrage ne passe pas par le rquilibrage
Parlement/gouvernement pour deux raisons : en France, le Parlement nutilise pas les
pouvoirs dont il dispose et dans un rgime parlementaire moderne, on s fonde sur lunit
Parlement /gouvernement et non pas sur leur opposition. Donc si on veut un rquilibrage,
il faudrait quil y en ait un au sein de lexcutif, diminuer linfluence du prsident de la
Rpublique au profit du premier ministre.
Dominique Rousseau, spcialiste du Conseil Constitutionnel, crit en juin 2008 crit
un article dans le Monde. Il estime que la principale victime de cette rvision
constitutionnelle est le premier ministre : elle est l pour acter les liens privilgis entre le
prsident de la Rpublique et sa majorit parlementaire hors cohabitation, et donc pour
consacrer ces liens la rvision de 2008 affaiblirait les pouvoirs du gouvernement, du
premier ministre, ce qui ne prsente pas dinconvnient tant que le prsident de la
Rpublique tient sa majorit parlementaire.
Nicolas Sarkozy rsume tout cela en une formule : Il me laisse gouverner .
La constitution ajoute une dfinition matrielle larticle 34 de la loi en rapport avec
larticle 24 (dfinition formelle, traditionnelle).
Est-ce que cest le Parlement qui fait toujours la loi ? Sous la Ve Rpublique, on peut
avoir des lois rfrendaires, le Parlement nest pas le seul voter les lois. Lorsque le
gouvernement applique la procdure de larticle 45 alina 4, lorsquil donne le droit du
dernier mot lAssemble Nationale, cest cette dernire qui vote les lois et non pas le
Parlement.
Une fois que le Parlement a vot la loi, il peut y avoir lintervention du Conseil
Constitutionnel. Avant la Ve Rpublique, le Parlement jouait un rle prpondrant dans
llaboration de la loi et le vote de la loi par celui-ci tait ltape essentielle. Mais ce nest
plus le cas sous la 5e Rpublique : non seulement le Parlement ne prend pas seul les lois,
non seulement cest le gouvernement qui joue un rle important dans la procdure
lgislative, mais le vote de la loi nest quune des deux tapes trs importantes dans la
procdure (Contrle du Conseil Constitutionnel).
Il y a aussi sous la Ve Rpublique des lois de transpositions avec la construction
europenne qui vont transposer des directives europennes pour lesquelles le Parlement
dispose dune libert limite. En 2006, avec la loi sur le CPE, le texte voulu par le
prsident et le Parlement est un texte promulgu, publi mais qui ne sera jamais appliqu
en raison de lopposition dune partie du pays. Donc parfois un texte qui aura suivit tout le
cheminement constitutionnel pourra ne pas tre appliqu ; en lespce, il sera
immdiatement modifi en raison de lopposition dune partie de lopinion publique.
Nous somme dans un rgime parlementaire rationnalis, rnov et lun des
lments classique est dencadrer la responsabilit politique du gouvernement devant le
Parlement. Il y a deux grands moyens pour encadrer cette responsabilit : on a un
bicamrisme ingalitaire en matire de contrle politique du gouvernement et on a une
rglementation des procdures qui permettent la mise en uvre de la responsabilit
politique du gouvernement devant lAssemble Nationale.

Paragraphe I Un bicamrisme ingalitaire


La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 qui autorise le gouvernement du gnral de
Gaulle rviser la constitution, obligeait le gouvernement respecter cinq principes dont
la responsabilit de gouvernement. On en vient donc larticle 20 de la constitution qui
prvoit la responsabilit du gouvernement devant par le Parlement par les articles 49 et
64

50. Or, ces derniers articles ne prvoient que la responsabilit du gouvernement devant
lAssemble Nationale, donc larticle 20 sert dinterface entre la loi constitutionnelle du 3
juin 1958 et les articles 49 et 50.
Article 49-1 : la question de confiance ne peut tre pose que devant lAssemble
Nationale. Larticle 49-2 est la motion de censure qui est vote par lAssemble Nationale.
Article 49-3 : la motion de censure provoque est aussi provoque par lAssemble
Nationale.
Article 49-4 qui dit le premier ministre a la facult de demander au Snat lapprobation
dune dclaration de politique gnrale . Le premier ministre peut agir ici isolement. Il ny
a aucune consquence juridique mais les consquences politiques pourraient tre
dplaisantes. Cest ce qui nous explique que, vue lhostilit quil y avait entre le Snat et
le Gnral de Gaulle puis Georges Pompidou, la procdure de larticle 49-4 na pas t
utilise dans les quinze premires annes de la V e Rpublique. Elle na t utilise qu
partir de la prsidence de Valry Giscard dEstaing qui a permis au gouvernement de
renforcer sa lgitimit politique. De la mme manire, ce ne sont que les gouvernements
de droite qui peuvent utiliser cet article parce que les gouvernements de gauche auraient
une rponse ngative. Seule exception : au moment o Rocard tait premier ministre, le
Snat a du approuver la dclaration de Rocard concernant les perspectives ouvertes par la
chute du mur de Berlin. Donc cette procdure namne pas la chute du gouvernement.
Article 50 : seuls le refus de confiance de lAssemble et les motions de censure ont
des consquences juridiques, obligent le gouvernement prsenter sa dmission. Donc
cet article prcise bien que le gouvernement nest responsable que devant lAssemble
Nationale.
La rvision constitutionnelle de 2008 na rien chang concernant ce bicamrisme
ingalitaire. La rvision de 2008 prvoit dabord la possibilit larticle 34-1 pour les
Assembles de voter des rsolutions. Sont irrecevables les solutions qui contiendraient
des injonctions ou qui remettraient en cause la responsabilit du gouvernement, ce qui est
normal parce que le gouvernement nest responsable que devant lAssemble Nationale.
La rsolution est une prrogative qui devrait permettre la suppression des lois nonnormatives qui condamnent par exemple le gnocide armnien, cad des textes vots
selon les procdures lgislatives mais qui nont aucun caractre obligatoire.
Le 14 avril 2010
18me Sance :

Le gouvernement nest responsable que devant lAssemble Nationale selon les


dires des articles 49 et 50. Ce bicamrisme ingalitaire na pas t remis en cause par la
rvision du 23 juillet 2008. Le nouvel article 34-1, qui autorise le Parlement voter des
rsolutions, ne remet pas en cause ce bicamrisme ingalitaire.
De mme, selon larticle 50-1, le gouvernement peut de se propre initiative ou la
demande dun groupe parlementaire faire devant lune ou lautre des assembles une
dclaration qui est suivie dun dbat et qui peut donner lieu sil le veut un vote qui
nengage pas sa responsabilit puisque larticle 50-1 sapplique aussi bien devant le Snat
que devant lAssemble Nationale. Donc il ne remet pas en cause le bicamrisme
ingalitaire.
Toutefois, cette prrogative peut paraitre dangereuse. Cest ainsi quen mars 2009,
lorsque le prsident de la Rpublique a dcid de la rintgration de la structure militaire
franaise dans lOTAN et donc de revenir sur une dcision prise par le Gnral de Gaulle,
cest une dcision qui a t trs conteste aussi bien gauche que dans la majorit
parlementaire. Rsultat, le premier ministre a dcid de ne pas utiliser cet article car il
ntait pas certain dobtenir un vote majoritaire lAssemble Nationale et au Snat, donc
65

a prfr utiliser larticle 49-1 et engager sa responsabilit. Donc cet article 50-1 peut se
rvler dangereux pour le prsident et le gouvernement parce qu partir que lexistence
du gouvernement nest pas remis en cause, les dputs peuvent voter contre telle ou telle
dcision car ils ne se sentent pas soutenus. Or, la V e Rpublique se repose sur le fait
majoritaire.

Paragraphe II Rglementation de la responsabilit politique du gouvernement


Trois procdures larticle 49 :
- Larticle 49-1 est la question de confiance ;
- Larticle 49-2 est la motion de censure classique, traditionnelle linitiative des
parlementaires ;
- Larticle 49-3 met en place une motion de censure atypique cad une motion de
censure provoque par le gouvernement.
Larticle 49-1 : le premier ministre rclame la confiance de lAssemble Nationale.
Cette question se confiance se fait uniquement devant lAssemble Nationale =
bicamrisme ingalitaire.
Qui peut poser la question de confiance ? Uniquement le premier ministre aprs
dlibration du Conseil des ministres et non pas une autorisation.
Aucune condition de majorit nest prvue par cet article ; autrement dit, la question
de confiance peut tre refuse la majorit des prsents (la majorit simple). Si on a 300
dputs en sance, la question de confiance peut tre refuse par 151 dputs.
Cest donc un encadrement extrmement lger ; larticle de contente dindiquer qui
peut poser la question de confiance et qui peut la refuser. Il ny a pas de condition
de majorit et de dlai.
Larticle opre tout de mme une distinction : le premier ministre peut engager la
responsabilit du gouvernement sur son programme ou sur une dclaration de politique
gnrale. En thorie, le programme est le document que prsente le premier ministre au
dbut de la formation du gouvernement et la dclaration est le document que prsente le
premier ministre alors quil gouverne depuis un bout de temps. La constitution nexplique
nulle part ce quest un programme et une dclaration de politique gnrale donc le
premier ministre choisit son texte. Mais larticle 49-1 prcise que le premier ministre
engage sa responsabilit ; donc on estime que lorsque le premier ministre vient avec un
document intitul programme, il est oblig dengager sa responsabilit et donc le
gouvernement peut tre renvers la majorit simple. En revanche, quand il vient avec sa
dclaration de politique gnrale, il peut ne pas engager sa responsabilit et attendre que
lAssemble dpose une motion de censure larticle 42-2. La confiance peut tre refuse
la majorit simple ; en revanche, la motion de censure ne peut tre vote qu la
majorit absolue, donc quand un premier ministre nest pas tout fait sur de sa majorit
ou estime que cest lAssemble Nationale de prendre linitiative, il vient avec sa
dclaration et laisse lAssemble le soin de dposer et ventuellement voter une motion
de censure.
On a eu beaucoup de question de confiance sous la V e Rpublique et aucune na
conduit un renversement du gouvernement.
Article 49-2 : motion de censure classique ou spontane. Seul lAssemble
Nationale peut voter la motion de censure = bicamrisme ingalitaire.
De plus, elle est linitiative de lAssemble, au contraire de la question de
confiance, donc le parlementarisme rationnalis va sefforcer dencadrer le plus possible
cette motion de censure. Sous les rpubliques prcdentes, nimporte quel parlementaire
pouvait dposer une motion de censure. Sous la Ve Rpublique, on estime que la motion
66

de censure est un acte gravissime et quil doit donc tre collectif, donc il faut pour dposer
une motion de censure quun 1/10 e des membres de lAssemble fasse cette dmarche
(58 dputs). Ce systme est hors de porte des petits partis.
IL y a un dlai de 48h entre le dpt de la motion de censure et le vote de celle-ci.
Pourquoi ce dlai. Officiellement, cest pour viter els votes dans la chaleur de la
discussion, mais la vritable raison est quon laisse un d lai de 48h au gouvernement
pour sassurer de sa majorit et ventuellement se rallier des dputs non-inscrits. Par
exemple, sous la premire cohabitation entre 1986 et 1988, la droite navait quune
majorit trs faible, et trs vite certains dputs se sont dclars non-inscrits pour mieux
ngocier leur soutien au gouvernement.
Autre limite qui joue en faveur du gouvernement : le dcompte des voix. Seuls sont
recenss les votes favorables la motion de censure. Labstention profite donc au
gouvernement ; le dput qui sabstient soutient le gouvernement.
Autre disposition essentielle : on compte la majorit absolue (289 dputs ou plus)
et le scrutin est public, ce qui parait normal concernant un scrutin qui remet en cause
lexistence du gouvernement.
Dernire prcaution prise par la constitution : interdire les dpts rptition. Un
mme dput ne peut pas dposer plusieurs motions de censure dans une mme
lgislature. En 1958, lorsquil y avait deux sessions, la constitution prvoyait un dpt par
session. Avec la session unique rsultat de la rvision du 4 aout 1995, la constitution
prvoit dsormais un maximum de trois dpts par session sauf si la motion de censure
est vote, alors elle ne sera pas comptabilise. On a eu plus de 100 motions de censures
dposs depuis le dbut de la Ve Rpublique, une seule a t vote la majorit absolue
par lAssemble Nationale en 1962 contre le gouvernement de Pompidou et lannonce
du Gnral de Gaulle dutiliser larticle 11. Le fait majoritaire nexistait pas cette poque,
de Gaulle est juste soutenu par une majorit de coalition.
A partir du moment o le gouvernement dispose du fait majoritaire, il na presque
aucune chance dtre renvers par une motion de censure, ce nest plus un mode normal
dextinction des gouvernements et est plutt maintenant un statut du mouvement
dopposition.
Article 49-3 : motion de censure atypique ou provoque. La rvision de 2008
change beaucoup de choses en la matire. Procdure atypique parce quon commence
comme une question de confiance et on va brutalement basculer vers une motion de
censure. La premier ministre et lui seul engage la responsabilit de son gouvernement
aprs dlibration du Conseil des ministres. Seule diffrence avec larticle 49-1 ce
niveau : il porte sur le programme ou une dclaration de politique gnrale. Avant 2008, le
premier ministre pouvait engager la procdure de larticle 49-3 sur un texte, cad un texte
de loi mais aussi un simple article voire mme un amendement, donc larticle 49-3 tait
une question de confiance qui pouvait porter sur nimporte quel texte dlibr devant
lAssemble Nationale. Et cest l que la procdure bascule.
Si lAssemble Nationale ne fait rien, le texte est adopt sans vote. LAssemble
Nationale peut sinon dposer dans les 24h une motion de censure et on retombe sur la
procdure de larticle 49-2.
Cest donc un moyen de pression, de chantage considrablement efficace du
gouvernement vis--vis dune majorit partage. Cest aussi un moyen de gouverner
lorsquil y a une majorit trs faible voire une simple majorit relative.
Jusquen 2008, cet article 49-3 a servit de paramtres entre les relations du
gouvernement et sa majorit (entre 1959 et 1962, trois utilisations de cet article pour
ladoption du budget essentiellement ; entre 1962 et 1967 ainsi quentre 1968 et 1976,
aucune utilisation de larticle ; Entre 1976 et 1981, on a 5 utilisations de larticle ; entre
1986 et 1988, 7 utilisations ; aucune utilisation entre 1997 et 2002 ; 2 utilisations entre
2002 et 2007, dont une en 2006 concernant le CPE). Entre 1992 et 2010, on a eu 6
utilisations : le fait majoritaire rend moins utile lutilisation de larticle 49-3.
67

La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 rduit considrablement les


possibilits dutilisation de cet article. La procdure reste inchange ; la diffrence est sur
quel texte peut porter cet article 49-3. Avant 2008, larticle portait sur nimporte quel
texte. Depuis la rforme, il porte sur un projet de loi de finance ou de financement de la
scurit sociale ainsi que les projets et propositions de lois par session. Un gouvernement
minoritaire ne pourra donc plus gouverner grce larticle 49-3.
Il y a deux manires de contourner cette restriction : faire un projet de loi o on met
tout ce qui pose problme la majorit parlementaire et donc on se rservera dutiliser
larticle 49-3 sur ce projet de loi ou multiplier les sessions extraordinaires. Le nouvel article
49-3 ne sapplique que pour les sessions ordinaires.
Le prsident de la Rpublique, en dcidant de restreindre ainsi lutilisation de
larticle 49-3, dessert les contraintes qui psent sur le Parlement. Ce desserrement na
gure de consquence tant que le prsident tient la majorit parlementaire ; mais si un
jour le prsident ne dispose plus que dune majorit faible voire dune minorit, larticle
39-3 lui manquera. Le seul lien qui reste est linfluence, lautorit qua le prsident sur sa
majorit.
Un seul gouvernement renvers en plus de cinquante ans (1962) : voil un
parlementarisme rationnalis qui a russi contrairement ce quil passait sous la IV e
Rpublique. Mais en ralit, lessentiel ne se trouve pas dans les procdures de ces
articles mais dans le fait majoritaire. Sil y a fait majoritaire et sil se maintien, cela
expliquera la stabilit du gouvernement.
Les procdures nont quun rle accessoire et on peut se demander si elles ne sont
pas trop efficaces parce quun ministre na, de fait, pratiquement aucune chance de
voir sa responsabilit engage par le Parlement. Cette stabilit a eu un effet pervers
quon qualifie de criminalisation de la vie politique : comme la responsabilit
politique est bloque par le fait majoritaire, on va essayer de mettre en cause la
responsabilit pnale de tel ou tel ministre.
Il y a dautres modes de contrle que ceux exercs par le Parlement, notamment en
priode prsidentialise, la responsabilit du gouvernement devant le prsident de
la Rpublique (extraconstitutionnelle mais qui existe et se trouve sanctionne par la
rvocation de tel ou tel gouvernement sous la V e rpublique). On a aussi dautres
contrles qui sexercent sur un gouvernement et mme sur un prsident, comme le
rle de la presse (Aux Etats-Unis, presse = 4e pouvoir), de lopinion publique.

Chapitre II Un nouveau venu : le Conseil Constitutionnel


Le Parlement existe depuis 1789, le prsident de la Rpublique existe depuis 1848 et
le Conseil Constitutionnel apparait en 1958 (ce sont des institutions donc on ne dit pas
NAIT). Cette cration du Conseil Constitutionnel correspond la volont des rdacteurs de
la constitution dabaisser non seulement le Parlement mais la loi elle-mme en crant
larticle 34 un domaine de la loi.
On nomme le Conseil Constitutionnel chien de garde de lexcutif qui empche le
Parlement de sortir de son domaine. Il est donc la consquence directe de la cration dun
domaine de la loi et dabaisser la loi elle-mme.
Avant 1958, aucun juge ne pouvait apprcier la loi. Une fois que la loi tait vote par
le Parlement, elle tait applique et hors de la porte du juge. Les choses ont normment
chang en cinquante ans : on peut attaquer les lois franaises devant les juges nationaux
lorsquelles sont contraires un trait, devant un juge international et notamment
europen lorsquelles sont contraires une rglementation europenne (la CEDH
concernant la sauvegarde des droits et des liberts fondamentales).
68

Mais la loi peut aussi tre attaque devant le Conseil Constitutionnel pour
inconstitutionnalit. Jusquen 2008, lintervention du Conseil Constitutionnel se faisait a
priori, avant que la loi soit applique. Aprs la rforme, le contrle peut tre mis en uvre
par tout dfendeur dans un procs et est un contrle a posteriori. Donc le Conseil
Constitutionnel participe de laffaiblissement de la loi et du lgislateur.

Section I Statut
Sous-section I - Composition
Larticle 56 de la constitution distingue deux catgories de membres : les membres
de droit qui sont les anciens prsidents de la Rpublique et des membres nomms (
lheure actuelle il y a 11 membres).
Il y a neuf membres nomms pour neuf ans non renouvelables. Trois sont nomms
par le prsident de la Rpublique dont le prsident du Conseil Constitutionnel, trois par le
prsident de lAssemble Nationale et trois par le prsident du Snat. Renouvellement par
tiers tous les trois ans pour assurer la continuit de
Mr Michel Charras, ancien ministre du budget a t nomm membre du Conseil
Constitutionnel par le prsident de la Rpublique N. Sarkozy le 24 fvrier 2010, H. Hanel
ancien ministre du budget sous Mitterrand et Jacques Barrot, ancien commissaire
europen par le prsident de lAssemble Nationale.
La rvision constitutionnelle de 2008 a modifi la procdure de nomination puisque
dsormais, la nomination du prsident de la Rpublique doit suivre la procdure de
larticle 13 : il doit dsormais nommer aprs avis des commissions du Snat et de
lAssemble Nationale, sachant quil peut se transformer en droit de vto si les votes
ngatifs obtiennent 3/5e des suffrages exprims.
Pour les prsidents des Assembles, ka procdure est plus simple parce quil suffit
juste que lAssemble du prsident donne son avis qui est simple et qui ne peut pas se
transformer en droit de vto.
En quoi la nomination du prsident de la Rpublique serait plus dangereuse que
celle des prsidents des Assembles ? Il y a une distinction qui ne repose sur aucune
raison valable. Cette procdure na pas pu tre utilise en 2010 parce que la loi organique
qui devait venir la mettre en place na toujours pas t adopte. Dailleurs, cette loi a fait
lobjet dune CMP qui na pas russi dgager un texte commun, pour la premire fois
depuis 2002.

Le 04 mai 2010
19me Sance :

Sous-section II Indpendance
Le mode de nomination est videmment politique. On critique ce mode de
nomination comme liant trop troitement le Conseil la classe politique, sachant que la
solution de remplacement la plus frquemment propose est llection par le Parlement
qui est un mode nanmoins politique. Mme en admettant que la nomination est un
69

accord entre deux partis, elle nen sera pas moins politique. Les membres de la Cour
Constitutionnelle sont nomms en partie par le Parlement et en partie par dautres
institutions dont les juges eux-mmes.
La longueur du mandat : les membres du Conseil Constitutionnel sont nomms
pour neuf ans et pour un mandat non renouvelable (mandat le plus long actuellement) et
qui garantie donc une certaine indpendance. On ne pourra pas faire pression en
menaant dun renouvellement.
Les cohabitations et alternances entre 1981 et 2002 : jusquen 1981, le
Conseil Constitutionnel avait t nomm uniquement par des hommes politiques de
droite ; depuis 2002, cest la mme chose. Entre 1981 et 2002, il y a eu des nominations
faites par la droite et la gauche, donc les cohabitations ont favoris une diversit dans le
recrutement du Conseil Constitutionnel et ont favoris certainement son indpendance. Le
dernier membre du Conseil Constitutionnel nomm par la gauche, Pierre Joxe, en 2001 est
sorti de charge en 2010.
Lindpendance est aussi renforce par un certain nombre dincompatibilits
numres larticle 57 : on ne peut pas tre membre du Conseil Constitutionnel et tre
ministre, ni tre parlementaire. Le Conseil Constitutionnel contrle la constitutionnalit
des lois et les textes proviennent 90% du gouvernement, donc lindpendance exige une
incompatibilit.
Autre incompatibilit prvue par la rvision de 2008 entre la fonction de membre du
Conseil Constitutionnel et celle de dfenseur des droits qui est une fonction cre en 2008
dont pour linstant on ne connait pas grand chose parce que loi organique qui devait
prciser ses missions na toujours pas t adopte.
Dernier lment qui vient renforcer cette indpendance : le fait que les membres
du Conseil Constitutionnel soient irrvocables. Contrairement ce qui se passe pour
le prsident de la Rpublique et pour les parlementaires, la constitution ne prvoit aucune
immunit pour les membres du Conseil Constitutionnel. Mais en revanche, elle ne prvoit
non plus aucune procdure de rvocation et aucune procdure de destitution. Donc un
membre du Conseil Constitutionnel se trouve protg par cette absence de procdure de
rvocation et de destitution Reste la dmission volontaire : un cas en 1995 juste avant de
quitter sa charge, le prsident Mitterrand avait nomm Roland Dumas comme ministre des
affaires trangres et prsident du Conseil Constitutionnel ; or celui-ci a t souponn
davoir pris part laffaire des frgates de Tawan, cest pourquoi il a bnfici dun nonlieu. Cest pourquoi ils ont obtenu sa dmission car le Conseil Constitutionnel dispose luimme de certains pouvoirs lgard de ses membres : il peut en effet constater la
dmission doffice dun de ses membres lorsque celui-ci a t priv de la jouissance de ses
droits civiques et politiques et lorsque celui-ci aurait compromis lindpendance et la
dignit de ses fonctions .

Section II Le rgulateur des pouvoirs publics


Sous-section I Le Conseil Constitutionnel et le prsident de la Rpublique
La constitution a donn au Conseil Constitutionnel des prrogatives trs diverses
voire trs htroclites qui sexpliquent parce quon a voulu en faire une espce de
rgulateur des pouvoirs publics dans la dcision du 6 novembre 1962 o il refuse de
contrler la conformit de la loi rfrendaire.
Les fonctions confres au Conseil Constitutionnel concernent le mandat mme du
prsident de la Rpublique, cad son lection (articles 7 et 58). Il se charge des formalits
et proclame les lections officiellement dix jours aprs le deuxime tour.
La diffrence entre la vacance et lempchement est que la premire est toujours
dfinitive alors que le deuxime peut tre temporaire ou dfinitif. Cest le Conseil
70

Constitutionnel saisit par le gouvernement (article 7) qui constate le caractre dfinitif ou


non. Le Conseil Constitutionnel na jamais eu intervenir en la matire. Rien nest dit en
revanche en ce qui concerne la vacance ; pourtant, en 1969 la suite de la dmission du
Gnral de Gaulle, en 1974 la suite du dcs de Pompidou, le Conseil Constitutionnel a
constat la vacance de la prsidence de la Rpublique.
Article 11 : selon larticle 60, le Conseil Constitutionnel veille la rgularit des
oprations du rfrendum de larticle 11 mais aussi de larticle 89. Il a donc un rle
consultatif prventif, cad avant le rfrendum lui-mme et cest lui qui tranche les
rclamations lissue du scrutin, mais refuse de contrler la constitutionnalit des lois
rfrendaires (cf 1962).
Article 16 : il donne au prsident de la Rpublique des pouvoirs dictatoriaux en cas
de circonstances exceptionnelles. Cette dcision dappliquer larticle 16 qui est dispense
du contreseing ne peut tre prise quaprs consultation du premier ministre, des
prsidents des Assemble et du Conseil Constitutionnel. La rvision constitutionnelle du
23 juillet 2008 est venue renforcer le rle du Conseil Constitutionnel en ce qui concerne la
dure de la mise en application de larticle 16. Aprs 30 jours dapplication, le prsident de
lAssemble Nationale, le prsident du snat ou 60 dputs/snateurs peuvent saisir le
Conseil Constitutionnel qui examinera si les conditions dapplications sont toujours
runies. Le Conseil Constitutionnel rend un avis public. Cet examen, aprs 30 jours, est
une simple possibilit ; il faut que le soit saisi. Le premier ministre nest pas cit pour
deux raisons : il nest pas certain quil y ait encore un premier ministre lors de lapplication
de larticle 16 et on ne veut pas quil y ait une scission entre le premier ministre et le
prsident de la Rpublique.

Sous-section II Le Conseil Constitutionnel et le Parlement


Conseil Constitutionnel, juge lectoral : larticle 59 de la constitution lui attribue
le contentieux des lections parlementaires cad des lections des dputs et des
snateurs. Avant 1958, ctait les Chambres elles-mmes qui statuaient sur le contentieux
lectoral de leurs membres mais qui pouvait conduire des abus parce que ctait la
nouvelle majorit trs faible qui statuait sur llection des membres de lAssemble
Nationale ou du Snat. Pour mettre fin ces abus et abaisser la puissance du Parlement,
la constitution de 1958 confie dsormais le contentieux des lections parlementaires au
Conseil Constitutionnel : cest un juge extrieur indpendant qui contrlera et jugera les
litiges lectoraux.
Les recours doivent se faire dans les dix jours qui suivent la proclamation des
rsultats et aucun dlai nest impos au Conseil Constitutionnel. Les recours sont
libralement admis, donc les dernires dcisions interviennent jusqu sept mois aprs. Le
Conseil Constitutionnel peut annuler llection, rectifier les rsultats voire proclamer luimme llection de celui qui aurait du tre lu sil ny avait pas eu fraude (prrogative
jamais utilise jusqu prsent). La jurisprudence du Conseil Constitutionnel en la matire
est pour certains assez librale, pour dautres trop laxiste puisque, pour quil y ait
annulation selon le Conseil Constitutionnel, il ne suffit pas quil y ait eu fraude ou
irrgularit.
Conseil Constitutionnel, gardien de la rpartition des comptences opre
par les articles 34 et 37 de la constitution :
Article 37 alina 2 : contrle a posteriori (aprs promulgation et application de la
loi), prvoit deux hypothses (moins de 200 utilisations de cet article) :
- Prvoit lhypothse dune loi adopte avant 1958 qui porterait sur ce qui est depuis
1958 du domaine rglementaire. Dans ce cas l, le gouvernement pourra la modifier
71

par dcret pris aprs avis du Conseil dEtat. Autrement dit, pour ce qui est des lois
antrieures lentre en vigueur de la constitution de 1958, le gouvernement fait ce
quil veut, il a juste demander lavis du Conseil dEtat.
Prvoit lhypothse qui concerne une loi adopte aprs lentre en vigueur de la
constitution de 1958 et qui porterait sur le domaine du rglement. Dans ce cas l, le
gouvernement ne peut modifier ce texte quaprs avis conforme du Conseil
Constitutionnel, donc une contrainte beaucoup plus importance parce quil faut
soumettre le texte au Conseil Constitutionnel et il faut que celui-ci donne son
autorisation. En revanche, si le Conseil Constitutionnel dit que ce texte porte sur le
domaine de la loi, le gouvernement ne peut rien faire.

Article 41 : cest une procdure de contrle dite a priori parce quelle intervient
avant la promulgation et lapplication de la loi. Elle permet au gouvernement, et depuis la
rvision de 2008 au prsident de lAssemble intresse, dopposer lirrecevabilit au
cours de la procdure lgislative face une proposition de loi ou un amendement
parlementaire qui ne respecterait pas la rpartition des comptences opres par la
constitution. En cas de dsaccord, cest le Conseil Constitutionnel qui tranche dans les huit
jours.
Article 61 : organise une procdure de contrle a priori, intervient entre le vote et la
promulgation de la loi. Le prsident de la Rpubliques, le premier ministre, les prsidents
des Assembles et 60 dputs/snateurs peuvent saisir le Conseil Constitutionnel. En
ralit, lutilisation de cet article va tre totalement modifie par les rvisions
constitutionnelles de 1971 et 1974 ainsi quune dcision du Conseil Constitutionnel du 30
juillet 1982 qui interdisent dutiliser la procdure de cet article pour sanctionner la
rpartition des comptences opres par les articles 34 et 37. Cette procdure est un
contrle de constitutionnalit de la loi qui exclut la rpartition des comptences et
sanctionne cette rpartition : ce qui tait vrai en 1958 ne lest plus en 1982.
Article 39 (rvis en 2008) : prsentation des projets de loi. Dsormais, la
prsentation des projets de loi obissent des rgles prvues par la loi organique et la
constitution. Linscription lordre du jour peut tre refuse par la confrence des
prsidents en cas de mconnaissance des rgles. En cas de dsaccord persistant, le
Conseil Constitutionnel pourra tre saisit par le premier ministre ou le prsident de
lAssemble intresse, et dcidera sil respecte la procdure de prsentation ou non.

Section III Le contrle de constitutionnalit


En 1958, cette prrogative est tout fait secondaire puisque seul le contrle de
constitutionnalit des traits est prvu par larticle 54 et que personne nimagine que le
Conseil Constitutionnel, avec larticle 61, va procder un vritable contrle de
constitutionnalit des lois autre que la comptence de rpartition entre loi et rglement.
Cette prrogative va devenir absolument essentielle partir des annes 1970 pour
deux raisons :
- En ce qui concerne les lois, avec la dcision du Conseil Constitutionnel de 1971, le
Conseil Constitutionnel devient le gardien des liberts fondamentales, rle facilit
par la rvision constitutionnelle de 1974.
- En ce qui concerne les traits, cet article 54 qui naura pas t utilis pendant les
vingt premires annes de la Rpublique, prend une importance considrable avec
la construction europenne.
72

Sous-section I Le contrle de constitutionnalit des traits


Modalits
On a certains traits dont la ratification doit tre autorise par le Parlement (certains
accords internationaux). Larticle 54 prvoit que le Conseil Constitutionnel peut tre saisit
entre le vote de cette loi et la promulgation de cette loi qui va autoriser la ratification ou
lapprobation de la loi internationale.
En 1958, le Conseil Constitutionnel pouvait tre saisit comme dans larticle 61 par le
prsident de la Rpublique, les prsidents des Assembles et le premier ministre. La
rvision de 1974 ne concerne que larticle 61, donc cest seulement par une rvision
constitutionnelle du 25 juin 1992 quon rajoute la possibilit pour 60 dputs ou snateurs
de saisir le Conseil Constitutionnel.
Une fois le Conseil Constitutionnel saisit, deux possibilits :
- Le Conseil Constitutionnel estime que le trait est conforme la constitution, donc la
loi autorisant la ratification est promulgue et le trait est ratifi ou approuv.
- Le Conseil Constitutionnel estime que le trait contrarie la constitution. Dans ce cas
l, lautorisation dapprouver ne pourra tre donne que sil y a modification de la
constitution.
Le 05 mai 2010
20me Sance :

Cet article 54 a t utilis 8 reprises et essentiellement en ce qui concerne la


construction europenne. Dans ces 8 utilisations, 7 se traduisent par une dcision de nonconformit du Conseil Constitutionnel, ce qui conduire 6 rvisions de la constitution. Tous
les traits europens (Maastricht en 1992, Amsterdam en 1997, Lisbonne en 2009 ) ont
tous fait lobjet dune dcision de non-conformit et il a donc fallu rvision la constitution
quatre fois pour permettre la ratification de ces traits, sachant que le trait
constitutionnel europen na pas t ratifi parce que lautorisation de ratification a t
refuse par les franais en mai 2005.

Charte europenne des langues rgionales minoritaires (CELRM) et Cour


Pnale Internationale (CPI)
Il y a une hypothse concernant la Charte europenne des langues rgionales
minoritaires : cette Charte a t dclare contraire la constitution et le prsident de la
Rpublique, Chirac, a refus en pleine priode de cohabitation dengager une rvision de
la constitution sur cette question, donc elle na pas pu tre ratifie et ne lest toujours pas.
Dans une dcision du 15 juin 1999, le Conseil Constitutionnel estime que la CELRM
contrarie, porte atteinte la fois les discriminations interdites par larticle 1 de la
constitution et au principe de lunicit du peuple franais qui, selon le Conseil
Constitutionnel, a aussi valeur constitutionnelle. Ces deux lments sopposent ce que
soient reconnus des droits collectifs quelque groupe que ce soit dfini par une
communaut dorigine, de culture, de langue ou de croyance . ON consquence, la
Charte est dclare contraire la constitution, le prsident de la Rpublique ne veut pas
engager une rvision de la constitution et est donc aujourdhui en attente.
Lunicit du peuple franais que le Conseil Constitutionnel applique en 1999 et avait
dj dgag auparavant le 9 mai 1991, avait dj voqu le sujet au sujet de lexistence
73

du peuple Corse : il nie alors lexistence de minorit nationale sur le territoire franais, cad
des minorits qui pourraient se dfinir par une communaut de langue, de culture et de
religion. Tout ceci soppose aux politiques communautaristes qui reconnaitraient des droits
collectifs certaines communauts dfinies par une langue et une religion. Donc
prohibition de toute inconstitutionnalit, de politique de type communautariste. Cest ce
qui nous explique quil aura fallu un rfrendum en 1988 et une rvision de la constitution
en 1990 pour quon puisse parler en Nouvelle-Caldonie du peuple Kanak. Cest aussi ce
principe de lunicit du peuple franais qui nous explique les modifications qui ont eu lieu
en 1995 avec la rvision constitutionnelle : on ne parle plus de territoire doutre-mer mais
de collectivit doutre-mer, ce qui est beaucoup plus neutre.
La rvision du 23 juillet 2008 aurait selon certains modifi un peu les termes du
problme concernant les langues rgionales et minoritaires parce que cette
rvision institue un article 75-1 selon lequel les langues rgionales appartiennent au
patrimoine de la France . Pour les partisans des langues rgionales, cest une
reconnaissance de leur existence et cet article 75-1 devrait permettre dsormais de
ratifier la CELRM. Pour ceux qui ne sont pas engags dans ce combat, les termes mmes
employs nimpliquent rien de nouveau, cest une disposition qui ne fait que constater une
vidence.
On a une diffrence de traitement entre langue franaise qui est reconnue comme la
langue officielle (article 2) et ces langues rgionales qui ne sont voques quen fin de
constitution dans un titre consacr aux collectivits territoriales. On rattache
artificiellement ces langues une rgion et on qualifie ces langues comme appartenant au
patrimoine, ce qui renvoi au pass dune manire ou dune autre : donc cet article est
pes.
Le trait concernant la Cour Pnale Internationale (CPI), sign Rome le 17 juillet
1998 : na rien voir avec les traits europens. Apparait une date trs tardive pour
deux raisons :
- les juridictions internationales sont des choses rcentes dans lhistoire des Etats, de
difficilement admis car un juge international qui va condamner les Etats, les
dirigeants dEtats est une atteinte la souverainet de ces Etats donc simpose trs
difficilement. Le premier tribunal international cr a t celui de Nuremberg mais il
ntait que temporaire. Il y a alors eu une ngociation pour en cre un permanent
mais pendant 50 ans, lURSS va compltement bloquer toutes les ngociations et
cest seulement aprs la chute de lURSS en 1991 que les ngociations vont avancer
et quun trait va pouvoir tre sign en 1998 concernant une juridiction pnale
internationale permanente. Ce trait va entrer en vigueur le 1 er juillet 2000. La
comptence de la CPI ne joue que pour lavenir, elle ne revient pas sur les anciens
crimes.
- Cette CPI est permanente mais est institue par trait et donc ne concerne que les
Etats qui ont sign et ratifi ce trait. A lheure actuelle, il y a un peu plus de cent
Etats qui ont ratifi le Trait de Rome de 1998 et qui sont donc concerns. Parmi
ceux qui ont refus de sign, on retrouve les Etats-Unis, la Chine, Isral et lInde. La
comptence de la CPI est subsidiaire cad que la CPI nintervient que lorsque les
juridictions nationales ne font pas leur travail. La CPI est comptente pour rprimer
uniquement quatre crimes : crime de gnocide, crime contre lhumanit, crime de
guerre et crime dagression. La CPI ne peut pas condamner mort et le cas pour
toutes les juridictions internationales depuis la disparition du Tribunal de Nuremberg.
Cette convention de Rome a t soumise au Conseil Constitutionnel qui la dclar
contraire la constitution et notamment larticle 68 qui lpoque prvoyait seulement
que la responsabilit du prsident de la Rpublique ne pouvait tre engage que pour
74

haute trahison et uniquement par la Haute Cour de Justice ; il y avait donc contrarit
entre la comptence de la HCJ et la CPI. On a alors rvis la constitution le 8 juillet 1999.
Le Conseil Constitutionnel a du se prononcer sur le Trait de Maastricht, le Trait
dAmsterdam, le Trait europen et le Trait de Lisbonne et a jou un rle trs important
dans cette construction europenne puisquil avait dcider des modalits dont il fallait
articuler cette construction europenne avec larticle 3 de la constitution qui dispose que
la souverainet nationale appartient au peuple . Lorsque le Conseil Constitutionnel doit
se prononcer sur le texte qui prvoit llection du Parlement europen au suffrage
universel, il opre une distinction extrmement critiquable entre les limitations de
souverainet qui seraient autorises et les transferts de souverainets qui seraient
interdits.
A chaque fois, le Conseil Constitutionnel a trouv certaines dispositions qui portaient
atteintes aux conditions essentielles dexercice de la souverainet nationale, et il a donc
fallu quatre reprises rvision la constitution pour pouvoir ratifier ces traits (par voie
rfrendaire comme Maastricht et Trait europen, par voie parlementaire comme
Amsterdam et Lisbonne) car chaque fois il y avait atteinte lexercice de la souverainet
nationale.

Sous-section II Le contrle de constitutionnalit des lois


Cest quelque chose de tout fait nouveau en France : lide quun juge puisse
contrler la constitutionnalit de la loi, cad dun acte vot par les reprsentants du peuple
souverain, est quelque chose de totalement tranger la tradition constitutionnelle
franaise. Les traditions constitutionnelles franaise et rpublicaine sont opposes.
Il simpose en 1958 de manire assez oblique car il sagit uniquement de contrler la
rpartition des comptences opres entre les pouvoirs lgislatifs et rglementaires par la
constitution. Ce nest que de manire progressive que cette ide de contrle de
constitutionnalit va se dvelopper.
On oppose parfois un modle amricain, contrle de constitutionnalit qui existe
depuis le XIXe sicle et qui sexerce dans chaque Etat, modle dexception de
constitutionnalit ouvert tous les requrants et qui peut se faire devant toutes les
juridictions, au modle europen trs diffrent. Il nexiste pas, il ny a pas un seul modle
de contrle de constitutionnalit. Certains pays comme les pays scandinaves vont adopter
le modle amricain ; dautres pays vont refuser lide dun contrle de constitutionnalit
qui sexerce devant les juges et crent une juridiction spcialise. Dans certains pays, on a
des contrles a priori et a postriori ; en France, jusqu la rvision constitutionnelle de
2008, le seul contrle de constitutionnalit tait un contrle a priori.
Concernant le contrle de constitutionnalit, les choses ont chang avec la rvision
constitutionnelle de 2008 qui est mise en uvre par une loi organique adopte en
dcembre 2009. Jusquen 2008, la seule procdure de contrle de constitutionnalit de la
loi tait celle de larticle 61, mais depuis la rvision constitutionnelle de 2008 et avec la loi
organique de 2009, on a une deuxime procdure qui se met en place : la procdure de
contrle a posteriori, la question prioritaire de constitutionalit (QPC).

1. Larticle 61 de la constitution
A lorigine, cet article 61 prend place parmi les autres procdures
41). Sa seule fonction est doprer la rpartition des comptences
Parlement de sortir du domaine de la loi. Cet article explique la limitation
saisine : lpoque, seul le prsident de la Rpublique, le premier
prsidents des Assembles peuvent saisir le Conseil Constitutionnel.

(articles 37-2 et
pour viter au
des autorits de
ministre et les
75

La fonction de la procdure de cet article 61 et le rle du Conseil Constitutionnel


vont changer partir des annes 1970 avec la dcision du Conseil Constitutionnel du 16
juillet 1971 qui donne valeur constitutionnelle au prambule et avec la rvision de 1974
qui ouvre la saisine du Conseil Constitutionnel 60 dputs ou snateurs. Le Conseil
Constitutionnel devient le gardien des liberts fondamentales et il faut donc ouvrir la
saisine la minorit parlementaire. Pour la premire fois, la minorit parlementaire peut
esprer remettre en cause les dcisions de la majorit.
Le changement est bien sur qualitatif mais aussi quantitatif : de 1959 1975,
larticle 61 a t utilis 10 fois. Depuis 1975, on a pass les 600 dcisions. Donc on a un
impact fort de la rvision de 1971 et 1974.
Lobjectif de larticle 61 change aussi compltement, donc on va dabord tudier les
normes de rfrences (par rapport quelle norme va-t-on oprer la modification ?).

A. Les normes de rfrence et le bloc de constitutionnalit


-

On a des lments inclus et exclus.


Elments inclus : la constitution et son prambule (la DDHC, la charte de
lenvironnement et le prambule de la constitution de 1946).
Sy ajoute les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique (PFRLR)
mentionns par le prambule de 1946 et consacrs par la dcision du Conseil
Constitutionnel du 16 juillet 1971 qui invalident pour la premire fois un texte de loi
au nom dun PFRLR, la libert dassociation.
Apparait aussi une nouvelle catgorie en 1982, ce que le Conseil Constitutionnel
appelle des objectifs de valeur constitutionnelle (OVC) : dans sa dcision, le
Conseil Constitutionnel consacre lexistence de quatre objectifs (la sauvegarde de
lordre public, la libert dautrui, le caractre pluraliste des courants dopinion et la
bonne administration de la justice).
Elments exclus : les traits, ide qui provient dune dcision du Conseil
Constitutionnel du 15 janvier 1975 intitule IVG 1. Il sagissait du texte qui pour la
premire fois reconnaissait la possibilit pour les femmes davorter.
Les rglements des Assembles (Snat et Congrs).
La tradition rpublicaine : elle ne peut pas permettre de censurer une loi, le Conseil
Constitutionnel ne censure pas une loi qui serait contraire la tradition rpublicaine
sauf si celle-ci a donn naissance un PFRLR.
Le problme pos par les lois organiques : ce sont des lois qui compltent la
constitution et auxquelles larticle 46 confre un rgime particulier. Selon les
auteurs, les lois organiques appartiennent ou non au bloc de constitutionnalit.
Dautres estiment que le bloc de constitutionnalit nest compos que dlments
qui peuvent tre modifis uniquement par une rvision de la constitution. Or, les lois
organiques sont adoptes certes selon une procdure spciale mais non pas selon la
procdure de larticle 89, do ces lois organiques ne font pas partie du bloc de
constitutionnalit mais des normes de rfrence.
Le 11 mai 2010
21me Sance :

Une remarque : labsence dunit des lois par rapport au contrle de


constitutionnalit cad quon a des lois qui sont soumises un contrle obligatoire. Les lois
dites ordinaires (votes par le Parlement) sont soumises un contrle facultatif. On a aussi
des lois qui sont soustraites au contrle de constitutionnalit (les lois constitutionnelles,
rfrendaires et les directives europennes).

76

B. Actes soumis au contrle


Il y a trois catgories dactes depuis la rvision de 2008 qui sont soumis au contrle
obligatoire : les lois organiques (article 46) qui compltent la constitution, les propositions
de lois de larticle 11 et les rglements de lAssemble. Ce contrle change la notion de
mme de constitution et le rle du lgislateur.
Selon les dernires estimations, il ny aurait que 7% des lois promulgues depuis
1958 qui auraient t soumises au contrle de constitutionnalit. Donc le contrle de
constitutionnalit de larticle 61 est certes important mais il reste relativement marginal.
Do limportance de la rvision de 2008 et lapparition de la QPC.
Les actes non contrls :
Premire catgorie : les lois de rvisions de la constitution car elles ne se
conforment la constitution mais viennent modifier celle-ci. On a eu une dcision du 2
dcembre 1992, Maastricht II, qui employait une formule assez tonnante et critiquable,
qui expliquait que le pouvoir constituant tait souverain la limite des articles 7, 16 et 89.
Une formule trs critiquable parce que la thorie classique de la souverainet est que le
pouvoir souverain est absolu donc dire que le pouvoir constituant est souverain est
contraire lide classique de la souverainet.
Une dcision du 26 mars 2003 affirme que le Conseil Constitutionnel na aucun
pouvoir pour statuer sur une rvision de la constitution. Mais une autre dcision du 30
juillet 2003 du Conseil Constitutionnel rappelle que le pouvoir constituant sexerce sous
rserve des prescriptions des articles 7, 16 et 89. Comment concilier ces trois dcisions et
notamment les deux dernires dcisions ? Ces limites sont obligatoires mais ne seront pas
sanctionnes par le Conseil Constitutionnel car la sanction la rend contraignante.
Le Conseil Constitutionnel ne peut exercer son pouvoir de contrle sur la
constitution.
Deuxime catgorie : les lois rfrendaires que ce soit de larticle 11 ou de
larticle 89. Larticle 61 ne distingue pas. Aux mmes fins, les lois peuvent tre dfres
au Conseil Constitutionnel avant leur promulgation. La question sest alors pose au
Conseil Constitutionnel en 1962 pour llection du prsident de la Rpublique au suffrage
universel direct. A lpoque, il ny a que quatre autorits qui peuvent saisir le Conseil
Constitutionnel, et en loccurrence cest le prsident du Snat qui le fait. Le Conseil
Constitutionnel est alors embarrass car cest impossible politiquement. Il admet alors
dabord que larticle 61 ne distingue pas et va se rfrer lesprit de la constitution et au
rle attribu au Conseil Constitutionnel par la constitution pour oprer cette distinction. Il
rsulte alors de lesprit de la constitution que le Conseil Constitutionnel opre une
distinction et en conclue son incomptence pour contrler la constitutionnalit des lois
rfrendaires. Cette dcision sera confirme par la dcision du 23 septembre 1992,
Maastricht III, qui refuse de contrler la constitutionnalit dune loi rfrendaire, mais la
justification change car on se rfre lquilibre des pouvoirs mis en uvre par la
constitution.
Troisime catgorie : les lois de transposition des directives europennes. Cest
une jurisprudence de 2004 qui laffirme. Il faut savoir que les institutions europennes
mettent deux catgories dactes porte gnrale : les rglements europens qui sont
directement appliqus par les Etats membres et les directives europennes qui sont moins
prcises que les rglements. Le problme est que ces lois peuvent tre soumises deux
types de contrle trs diffrents : soit au Conseil Constitutionnel entre le moment o elle
est vote et le moment o elle est promulgue soit au juge ordinaire et au juge europen
pour contrler sa conformit aux directives. Le risque est davoir des dcisions contraires :
le Conseil Constitutionnel pourrait dcider que cette loi de transposition est conforme, et
le juge europen pourrait dcider que cette loi est contraire aux directives, et
77

inversement. Donc on a conflit de jurisprudence et de juridiction. Cest pour viter cela


que le Conseil Constitutionnel, dans une dcision du 10 juin 2004, a adopt une stratgie
dvitement parce que larticle 88-1 impose la France de transposer les directives
europennes, et donc le Conseil Constitutionnel en conclue que la transposition est une
obligation constitutionnelle. Puis le Conseil Constitutionnel conclue que les lois de
transposition sont prsumes constitutionnelles et donc refuse de contrler la
constitutionnalit de ces lois sauf lorsque cette loi contrarie une rgle ou un principe
inhrent lidentit constitutionnelle de la France .

C. Procdure
Larticle 61 devait empcher le Parlement de sortir de son domaine donc il tait
parfaitement logique de limiter la saisine du Conseil Constitutionnel aux quatre plus hauts
personnages de lEtat. On parlait dun contrle a priori et trs ferm.
Avec le changement de rle du Conseil Constitutionnel en 1971 et la rvision
constitutionnelle de 1974, le Conseil Constitutionnel peut tre dsormais saisit par 60
dputs ou 60 snateurs : on parle alors dun contrle semi-ouvert. Mais les choses
changent encore avec la rvision de 2008 et la QPC.

2. La Question Prioritaire de Constitutionnalit (article 61-1)


Cette rvision a un pass cad que ce qui tait russit en 2008 a chou en 1990 et
1993. On a eu des projets de rvisions de la constitution qui contenaient des dispositions
qui mettaient en place un systme trs voisin de la QPC. Cet article 61-1 va tre prcis et
complt par une loi organique du 10 dcembre 2009.
Pourquoi cette rvision ? La premire motivation officielle est de renforcer les droits
des citoyens. La deuxime est de normaliser le systme juridique franais par rapport au
reste de lUnion europenne (les autres pays avaient un contrle a priori et a posteriori
alors que la France avait un contrle qua priori). Enfin, la troisime raison, cest quavec le
dveloppement du contrle de conventionalit exerc par le juge judiciaire depuis 1975 et
le juge administratif depuis 1989, qui est un contrle a posteriori, les traits
internationaux taient mieux protgs que la constitution franaise, donc on voulait
remdier cette illogisme.
La loi organique prvoit sa mise en uvre le 1 er mars 2010 que la QPC soit
applicable aux instances en cours, autrement dit est susceptible dtre applique tous
les procs partir du 1er mars 2010.

A. Normes de rfrence
La QPC ne peut sappliquer que quand une disposition lgislative est susceptible de
contrarier les droits et garanties de la constitution, cad une partie de la constitution. La
QPC ne permet pas de sanctionner nimporte quelle inconstitutionnalit mais que celles
qui mettent en cause les droits et liberts garantis par la constitution.
Les normes de rfrence sont nettement plus rduites. Se trouve donc exclu tout ce
qui dans la constitution nest pas droit et libert.

B. Actes contrls
78

Ce sont les actes soumis la QPC. Larticle 61 nous dit que la procdure est ouverte
contre toute disposition lgislative qui porterait atteinte aux droits et liberts garantis par
la constitution. Cela signifie que ne sont concernes que les dispositions lgislatives
lexclusion des actes de lexcutif et des traits. La QPC ne concerne que les lois.
Est-ce que cela concerne aussi les lois adoptes avant 1958 ? La loi organique a
rpondu cette question : cela concerne aussi bien les lois adoptes depuis lentre en
vigueur de la constitution de 1958 que les lois entres en vigueur avant.
La loi organique du 10 dcembre 2000, dans son article 107, prvoit aussi que la
QPC est applicable aux lois du pays de Nouvelle-Caldonie. La QPC permet de mieux
contrler la constitutionnalit de ces actes drogatoires.
Restent quelques questions qui ne seront rsolues que par la Conseil
Constitutionnel : est-ce que les lois organiques seront soumises la QPC ? Ce nest pas
vident car il y a eu contrle a priori obligatoire. Quid des lois rfrendaires ? Le Conseil
Constitutionnel refuse de contrler a priori la constitutionnalit des lois rfrendaires sauf
changement de jurisprudence peu probable. En revanche, les ordonnances de larticle 38
seront certainement contrles par le biais de la QPC ainsi que celles de larticle 92.
Le 12 mai 2010
22me Sance :

C. Procdure
1. Questions
La QPC ne peut pas tre souleve par le Tribunal des Conflits et devant le Conseil
Constitutionnel statuant comme juge lectoral car il ne relve ni du Conseil dEtat ni de la
Cour de Cassation. Donc le Conseil Constitutionnel ne relve pas de la QPC.
Autre exception prvue par la loi organique : on ne peut pas soulever une QPC
devant une Cour dAssises parce que quand on soulve une PQC devant un juge, celui-ci
doit surseoir statuer, il ne peut pas statuer tant que le Conseil Constitutionnel na pas dit
sil y avait ou non inconstitutionnalit. Donc dans lintrt dune bonne administration de
la justice qui devient un objectif de valeur constitutionnelle, le Conseil Constitutionnel
valide cette exception, sachant que la QPC peut tre souleve en amont (pendant la
priode dinstruction) et en aval (en appel).
Cette QPC peut tre souleve nimporte quel moment de linstance par les partis
au procs, en instance, en appel et en cassation. La QPC doit faire lobjet dun crit
distinct et motiv pour que le juge puisse immdiatement se saisir de cette QPC.

2. Question prioritaire
Larticle 61-1 ne contient rien quant ce caractre prioritaire. Il institue juste une
QPC devant le Conseil Constitutionnel avec le filtre des juridictions suprmes. Ce caractre
prioritaire est mis en place dans la loi organique du 10 dcembre 2009, ce qui change
considrablement la situation.
Pourquoi ce caractre prioritaire ? Officiellement, il sagit de rappeler la place de la
constitution au sommet de lordre juridique. Cette QPC arrive bien tard : le juge judiciaire
contrle la conventionalit des lois depuis 1975, le juge administratif depuis 1989, donc
on a un recours qui, pour le requrant, aura peu prs les mmes effets.
Ici, la libre concurrence entre QPC et recours en inconventionnalit risquait dtre
catastrophique pour la QPC, et donc le lgislateur organique sest arrang pour confrer
cette QPC deux trs gros avantages qui devraient lui permettre de simposer face au
recours en inconventionnalit. Le lgislateur organique va essayer de remdier cet
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handicap en confrant deux qualits, deux avantages : la question devient prioritaire


(avantage procdural) et la QPC conduit labrogation de la disposition qui serait dclare
inconstitutionnelle alors que le recours en inconventionnalit nest quune exception qui
conduit la suspension de la disposition lgislative dclare inconventionnelle dans le
procs en cours. La QPC a un effet erga omnes, elle touche tout le monde au-del des
partis car la dcision est abroge. Cette priorit est relative ds que la QPC ne constitue
pas un moyen de lordre public (moyen que le juge peut soulever tout moment de la
procdure si les partis ne lont pas fait). Pourtant, le lgislateur organique na pas voulu
donner la capacit de soulever la QPC au juge, donc il ne peut pas la soulever de son
propre mouvement ; seuls les requrants peuvent le faire. Le succs ou lchec de cette
QPC dpend trs largement de lattitude des requrants : est-ce quils vont soulever ce
nouveau moyen de droit avec les inconvnients que cela induit (ralentir le procs, coter
plus cher ) ?
La Cour de Cassation, contre cette QPC, a renvoy la loi organique devant le juge
europen pour savoir si elle tait vritablement conforme au droit europen. Cette
question embarrassante doit tre rgle rapidement car si la loi organique est juge
contraire au droit europen, il va falloir la refaire.
Ce caractre prioritaire semble remettre en cause la jurisprudence de 2004,
conomie numrique . Elle avait pour objet dviter les conflits entre juge europen et
Conseil Constitutionnel. Cette QPC semble remettre en cause lintrt de cette
jurisprudence parce que la question est prioritaire et cette QPC peut conduire une
abrogation dune dcision contraire la constitution, l le systme est cohrant. Donc le
systme de la QPC modifie les modalits des rapports entre le Conseil Constitutionnel et le
juge europen grce essentiellement son effet dabrogation.

3. Un double filtre
Officiellement, il ny a quun seul organe qui contrle constitutionnalit, le Conseil
Constitutionnel. Mais on a eu peur que le Conseil Constitutionnel soit submerg par les
questions de constitutionnalit et on a donc mis en place un double filtre : au niveau des
juridictions infrieures et au niveau des juridictions suprmes.
Les juridictions sont saisies dune QPC et doit immdiatement statuer sur celle-ci
sans dlai. Sils estiment quil y a inconstitutionnalit, ils doivent la renvoyer devant leur
juridiction suprme qui a trois mois pour statuer. Sil y a un encore un problme, le Conseil
Constitutionnel aura galement trois mois pour statuer. Sil y a un problme de dlai
nimporte quel moment, la QPC est directement renvoye devant le Conseil
Constitutionnel.
La juridiction infrieure, si elle estime quil y a effectivement une QPC, doit surseoir
statuer et ne doit pas juger si elle estime que la loi quelle va appliquer est
inconstitutionnelle. Elle doit attendre une rponse du Conseil dEtat, de la Cour de
Cassation ou du Conseil Constitutionnel pour surseoir statuer, mais elle peut en
attendant continuer juger. Lorsquest remis en cause une privation de libert ou quand
le juge doit dcider en urgence, le juge statut, rend son jugement mais cela narrte pas la
progression de la QPC. Donc la rgle gnrale est le sursis statuer pour les juridictions
infrieures et donc lallongement du procs.
La juridiction infrieure se prononce en fonction de trois lments pour savoir si elle
transmet ou non la QPC :
- Le lien entre la QPC et le procs : on ne peut pas en tant que parti en procs
soulever nimporte quelle QPC sur limporte quel droit ou libert. Cest ce que dit la
loi organique.
- Larticulation entre le contrle a priori et le contrle a posteriori : on ne veut pas que
le Conseil Constitutionnel soit oblig de revenir sur une disposition qui a dj t
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dclare constitutionnelle dans le cadre du contrle a priori. Il faut donc que la


dclaration de constitutionnalit se trouve la fois dans les motifs et dans le
dispositif.
- La caractre srieux de la question cad que la QPC souleve par le candidat doit
prsenter un caractre srieux pour viter les demandes fantaisistes ou rptes.
Mais demander au juge infrieur de statuer sur le caractre srieux est lui permettre
de jouer son rle de filtre mais aussi lui donner une avance de contrle de
constitutionnalit.
Les audiences de ces juridictions sont publiques conformment au principe europen
du procs quitable.

4. Le caractre objectif de la QPC


Ce caractre objectif apparait dj par les effets de la QPC qui sont inscrits larticle
62 alina 2. La disposition lgislative est dclare contraire la constitution : cest un
effet qui dpasse les parties au procs parce que les dcisions lgislatives
inconstitutionnelles sont abroges.
Cet article donne aussi la possibilit au Conseil Constitutionnel de moduler les effets
de son abrogation cad quelle ne peut pas prendre effet ds le moment o le Conseil
Constitutionnel la proclame.
La dcision du Conseil Constitutionnel est publie au JO car la dcision lgislative est
abroge donc les juges doivent tre mis au courant. Le Conseil Constitutionnel en informe
aussi le premier ministre, les prsidents des Assembles et le prsident de la Rpublique.
Le rapport entre le contrle a priori et le contrle a posteriori : est-ce que la QPC va
neutraliser, dvitaliser le contrle a priori ? Cest ce qui se passe dans certains pays
trangers, il y a trs peu de contrle a priori.
18/05/2010
Conclusion :
1. Limplantation russie du Conseil Constitutionnel

2. Un gouvernement des juges ?


Ce serait le juge constitutionnel qui dciderait du sort du contrle de
constitutionnalit des lois. Au dbut des annes 1930, la question se posait concernant la
Cour suprme amricaine puisque Roosevelt est lu en 1933 pour mettre en uvre la
politique new deal face la crise politique, conomique et boursire de 1929. Mais cette
politique de new deal est considrablement entrave par la Cour suprme qui est
totalement oppos et qui donc dclare au fur et mesure des requtes les nouvelles lois
contraires la constitution amricaine. Le problme sest rgl de manire brutale et cest
le problme qui se pose tout juge constitutionnel, y compris au Conseil Constitutionnel :
Roosevelt a menac de lancer une rvision de la constitution amricaine qui viendrait
modifier le statut de la Cour suprme ainsi que le nombre des jyges pour se fabriquer une
majorit la Cour suprme. Et plutt que de voir son statut modifi par une rvision, les
membres les plus anciens et plus ractionnaires de la Cour suprme ont dcid de
dmissionner, donc Roosevelt a nomm de nouveaux juges et a fabriqu une Cour
suprme favorable au new deal. Cela fait plus de 15 ans que lon a une Cour suprme
81

rpublicaine et conservatrice aux Etats-Unis, et Obama va nommer un nouveau juge la


Cour suprme, ce qui renverserait la majorit en faveur des progressistes.
Le juge constitutionnel est la merci dune rvision de la constitution donc il ne peut
pas faire nimporte et surtout est oblig dagir en fonction des majorits quil y a au
Parlement. En France, une rvision de la constitution exige une majorit des 3/5 au
Congrs donc un des lments que ne doit jamais perdre de vue les membres du Conseil
Constitutionnel franais est de ne pas trop attaquer une majorit qui pourrait obtenir 3/5 e
des voix au Congrs.
La dcision 16 juillet 1971 na pas du tout plu la majorit gaulliste qui venait
restreindre la libert dassociation et qui se trouve sanctionne par le Conseil
Constitutionnel qui explique que la loi contrevient une libert essentielle qui est la
libert dassociation. Simplement, cette loi convenait la majorit du Snat car cest le
prsident du Snat qui avait dfr la loi au Conseil Constitutionnel, donc cest ce dernier
qui pouvait sengager dans ce contrle sans risquer un retour catastrophique pour lui.
Mme chose en 1982, le Conseil Constitutionnel censure quelques dispositions de la loi sur
les nationalisations ainsi quen 1986 face la nouvelle majorit de droite qui adopte une
loi sur les privatisations.
Mais il arrive que le Conseil Constitutionnel se trouve dans une situation plus
dangereuse. Trs rcemment, dans une dcision du 29 dcembre 2009 que lon a intitul
taxe carbone , le Conseil Constitutionnel a censur toutes les dispositions votes par le
Parlement et prsentes par le gouvernement concernant la taxe carbone tablie sur les
taux de production de gaz carboniques. Il la censur sur des motifs particulirement
humiliants et gnants pour le gouvernement puisquil estime quil y avait beaucoup trop
de drogations (93% des missions de CO2 produites par lindustrie auraient t
exemptes). Donc le Conseil Constitutionnel estime que premirement, telle quelle avait
t vote, cette loi est contraire lobjectif qui tait vis (lutte contre le rchauffement
climatique) et deuximement que ces dcisions lgislatives portaient atteinte au principe
de lgalit. Et donc est ressorti tous les vieux discours sur le fait quon est dans un
gouvernement des juges, que le Conseil Constitutionnel empche le gouvernement et le
prsident de la Rpublique de gouverner et de tenir les promesses faites par ce dernier
lors de la campagne prsidentielle. On a toujours un ou deux extrmistes dans les camps
de droite et de gauche qui rappellent que le Conseil Constitutionnel est institu par la
constitution et quon peut toujours rviser la constitution. Cest pour cela que le CC essaye
toujours de ne pas trop contrarier une majorit trop puissance. Cest pour cela que dans la
dcision du 15 janvier 1975 relative lIVG, le Conseil Constitutionnel rappelle quil na
pas le mme pouvoir de dcision et dapprciation que le Parlement, quil nest pas une
troisime chambre lgislative. Larticle 61 ne confre pas au Conseil Constitutionnel un
pouvoir gnral dapprciation et de dcision identique celui du Parlement mais lui
donne seulement comptence pour se prononcer sur la constitutionnalit des lois dfres
son examen, ce qui signifie que ds lors que le Parlement respecte la constitution, il
peut adopter toute mesure qui le concerne.
A plusieurs reprises, la constitution a t rvise pour passer outre une dcision du
Conseil Constitutionnel, ce qui rappelle que le Conseil Constitutionnel ne peut pas faire
tout ce quil veut, il est toujours la merci dune rvision de la constitution. En 1993, le
gouvernement de Balladur sous la deuxime cohabitation avait dcid de prendre une loi
restreignant le droit dasile, mais le Conseil Constitutionnel a censur la loi. La majorit de
droite a pu rviser la constitution pour imposer sa loi. De mme, le principe de parit sest
trs difficilement impos, il a fallu deux rvisions de la constitution (1999 pour limposer
dans le champ politique puis en 2008 pour imposer de manire gnrale le principe de
parit).
Le Conseil Constitutionnel tire une grande libert par linterprtation de la
constitution. On a aussi une interprtation qui donne plus de pouvoir au juge,
linterprtation acte de volont : un texte serait susceptible de plusieurs interprtations et
82

le juge constitutionnel ou ordinaire choisirait une de ces interprtations. Mais en ralit, il


y a des noncs qui sont suffisamment clairs pour que linterprtation soit claire et
vidente, donc dans ce cas l le juge na gure de libert. Et puis, il y a des noncs plus
quivoques o le juge dispose dun pouvoir dinterprtation beaucoup plus grand, ce que
nous explique le Conseil Constitutionnel lui-mme qui se reconnait le pouvoir de procder
linterprtation dun texte qui lui est dfr dans le mesure o linterprtation est
ncessaire lapprciation de sa constitutionnalit. Le Conseil Constitutionnel adopte donc
une position moyenne : il reconnait un pouvoir dinterprtation mais limit.
Larticle 61 semble envisager deux solutions : soit la loi est conforme la
constitution et elle est promulgue soit elle ne lest pas et nest pas promulgue. Mais le
Conseil Constitutionnel ouvre une troisime possibilit : la loi est conforme la
constitution si elle est interprte de telle ou telle manire. Donc la conformit sous
rserve est une faon pour le Conseil Constitutionnel de sauver une loi qui serait non
conforme la constitution.
Le deuxime lment qui donne une grande libert au juge est la technique de
conciliation entre les liberts. Trs souvent, un texte de loi met en cause plusieurs liberts,
droits, principes de valeur constitutionnelle, et il faut donc rendre une dcision qui va
concilier plusieurs droits.
EMA : erreur manifeste dapprciation. Apparait dans le contentieux administratif au
dbut des annes 1960. Cette notion est intgre dans le contentieux constitutionnel en
1980. Mais la situation du juge constitutionnel est tout fait diffrente de celle du juge
administratif. Ce dernier apprcie la dcision dun administrateur (un maire, un prfet )
donc on comprend que cet administrateur puisse commettre des erreurs grossires et
videntes. Lorsque me juge constitutionnel utilise cette notion dEMA, il se trouve dans
une situation diffrente : il se trouve devant un texte adopt par une majorit
parlementaire donc difficile dadmettre que des centaines de parlementaires puissent faire
une erreur dapprciation. La transposition est pose comme vidente alors que ce nest
pas le cas.
Finalement, lEMA est prsente comme une erreur grossire donc le Conseil
Constitutionnel se contenterait de constater lvidence et nutiliserait pas sa libert
dinterprtation, ce qui est faux. A chaque fois, le Conseil Constitutionnel apprcie si oui
ou non il y a erreur manifeste ou pas.
Le Conseil Constitutionnel rappelle au lgislateur tel ou tel principe puis affirme quil
ny a pas erreur manifeste dapprciation dans lapplication du principe. Cela signifie quil
y a certainement erreur mais pas erreur manifeste donc on desserre les contraintes.
3. Une nouvelle conception de la constitution et de la dmocratie
La menace de la rvision de la constitution peut conduire limiter le contrle de
constitutionnalit. Donc cette mission de gardien des liberts fondamentales conduit la
mise en uvre dune nouvelle conception de la constitution mais aussi de la dmocratie.
Nouvelle conception de la constitution parce que larticle 16 de la Dclaration des
Droits de lHomme remet en cause tout ce quon a vu sur le Conseil Constitutionnel et le
contrle de constitutionnalit puisque selon cet article cette constitution est un
programme, un objectif qui est la garantie des droits qui ne peut tre atteint que par une
organisation des pouvoirs particuliers fonde sur la sparation des pouvoirs. Donc la
constitution se construit sur la sparation des pouvoirs et la garantie des droits alors quen
France cest essentiellement la sauvegarde des droits. Donc une nouvelle conception de la
constitution ou cest une dfinition de la constitution qui est pose en 1789 mais qui ne
sera pas mise en uvre en France avant 1971.
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Mais cest aussi une nouvelle conception du droit constitutionnel : jusque dans les
annes 1970, ctait uniquement une tude des textes constitutionnels. Mais depuis, cest
aussi une tude de la jurisprudence constitutionnelle.
Mais cest aussi une nouvelle conception de la dmocratie qui est mise en uvre.
Du Ve sicle avant J.C. jusquau XX e sicle aprs J.C., la dmocratie dAristote posait le
principe du pouvoir du peuple qui repose sur la procdure de la nomination des
gouvernants. De ce point de vue l, le Conseil Constitutionnel est une institution
antidmocratique car cest un organe qui peut censurer des dcisions des reprsentants
du peuple. Face ces dmocraties populaires, loccident propose une autre conception de
la dmocratie : cest aussi un contenu, la dmocratie acquiert une dimension
substantielle. Mais cest aussi la sauvegarde de droits fondamentaux. Donc on a une
volution de la notion de mme dmocratie qui est pousse par le Conseil Constitutionnel.

Conclusion La constitution de 1958 et lEurope


En apparence, les choses changent peu parce quelles se font relativement en
douceur grce la procdure de rvision relativement aise. Grce au fait majoritaire, la
constitution de 1958 va tre rvise de manire relativement indolore sauf en ce qui
concerne le rfrendum du trait europen en 2005. La construction europenne va tre
digre de manire relativement indolore par la constitution de 1958, dautant plus quon
essaye de faire des rvisions de la constitution qui sont extrmement techniques et qui en
apparence ne touchent pas lessentiel. Mais pourtant, la construction europenne va
conduire des modifications considrables : est-ce que cest toujours le gouvernement qui
dtermine et conduit la politique de la nation ?

Section I La construction de l Europe


Il y a une ide assez ancienne qui remonte pour le moins au XVIII e sicle qui serait
une Europe plus ou moins unie. La premire constatation est labsence de rsultat avant la
WW2 et les lments qui se mettent en place aprs la WW2. Rien ne se fait pacifiquement
avant la WW2. Pourquoi ?
La premire cause est la guerre et la volont de paix. En deux gnrations, lEurope
a connu deux guerres qui lont compltement ruin. Deux guerres qui ont fait des millions
de morts et qui ont ruin lEurope. La premire cause est donc le dsir de paix, et de ce
point de vue l jusqu prsent, cest plutt une russite. On a eu en Europe 65 annes de
paix quon navait jamais eu. Donc cest la volont de construire un ordre europen qui
unifie la paix.
La deuxime cause est la peur en 1945 jusqu la disparition de lURSS de
linfluence sovitique. Il y a un monolithisme militaire, politique et idologique : construire
une Europe qui soppose et affronte lURSS et lEurope de lest.
La troisime cause est la volont de jouer un rle au niveau international face
lURSS et aux Etats-Unis. Les pays Europens sortent totalement ruins de la WW2
conomiquement, politiquement et idologiquement, et ces pays ne peuvent plus esprer
peser par eux-mmes, avoir un rle suffisamment important au niveau international face
aux deux super grands. Lide est donc de mettre en place une entit qui pourrait peser
de manire plus efficace sur la scne internationale.
84

En 1947, le plan Marshall daide lEurope va couper lEurope en deux : ceux qui
acceptent et ceux qui refusent. Il y a aussi la Tchcoslovaquie qui connait un coup dtat
en 1948 qui va instaurer une dictature, en plus des problmes en Allemagne.
En 1949, cration de lOTAN et du Conseil de lEurope. En 1950, guerre de Core. En
1951, cration de la CECA qui est un des anctres de lactuelle Union Europenne. On
essaye ensuite de mettre en place une communaut europenne de dfense qui est un
chec. En revanche, lUnion sovitique arrive mettre en place le pacte de Varsovie qui
disparaitra avec la chute du mur de Berlin. En 1957, signature de deux traits de Rome,
lun qui cr lEuratom et lautre qui cr la communaut conomique europenne qui
vont rentrer en vigueur en 1958. Se met alors en place lEurope des six. En 1973 entre
de la GB. En 1981, Europe des 10 avec la Grce. En 1986 lEurope des 12. En 1991, chute
de lUnion sovitique. En 1992, trait de Maastricht. En 1995, Europe des 15. En 1997,
trait dAmsterdam. 1er janvier 2002, mise en circulation de leuro. En 2004, Europe des
25. En 2007 Europe des 27. En 2009, entre en vigueur du trait de Lisbonne.
On largit lEurope donc sest impos une rvision des traits. La dynamique
Europenne est aussi quelque chose qui fonctionne par crise.
En 1954, ctait lchec de communaut europenne de dfense qui conduit la
mise en uvre de la mthode Monet. Cet homme part du constat quil ne faut pas tre
trop ambitieux en ce qui concerne lEurope, il faut commencer par essayer de construire
lEurope sur des sujets particulirement sensibles du point de vue de la souverainet
nationale comme la dfense nationale. Il prconise alors davancer petits pas mais de
manire rgulire dans des domaines beaucoup plus techniques, qui apparaissent moins
en apparence remettre en cause la souverainet nationale. Mais le problme est ce qui
pouvait apparaitre comme une bonne ide dans les annes 1950, dans les annes 1960
est devenu un handicap force de se pencher sur les questions techniques, on a ngligs
dautres sujets qui peuvent tre importants et qui peuvent entraver la construction
europenne.
Quand on parle du dficit dmocratique de lEurope, les lecteurs europens sintressent
fort peu aux lections du Parlement Europen (60% dabstention en 2009) et ces lections
sont domines par des problmatiques nationales. Mais il ya aussi un autre dficit
dmocratique mais qui est structurelle et non pas conjoncturelle : pour quil y ait une
dmocratie (le pouvoir du peuple) europenne, il faut quil y ait un peuple europen. Or,
aucun des traits ne reconnait lexistence dun peuple europen, au contraire. Donc audel du dficit conjoncturel de lEurope, il y aussi un dficit structurel.

Section II Le Conseil de lEurope


On rparti lEurope en deux grandes catgories dinstitutions gouvernes par deux traits
distincts, le Conseil de lEurope et de lautre lUnion Europenne.
Le Conseil de lEurope est la plus vieille institution europenne cre en 1949 pour tenter
de promouvoir le modle de dmocratie des pays occidentaux face aux dmocraties
populaires. On a une rupture dans les annes 1990 parce quavec la disparition du rideau
de fer et de lURSS, le Conseil de lEurope va se forcer dintgrer tous ces pays de lest et
la Russie elle-mme. On pourrait donc dire que son implantation a russie, mais au niveau
du fonctionnement du Conseil, cela pose un gros problme : lavancement de la
dmocratie nest pas la mme selon les pays. La Russie respecte peu les rgles et
napplique pas les arrts de la CEDH, donc le Conseil de lEurope sest considrablement
tendu gographiquement (47 pays en font parti actuellement) mais cette apparence est
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trompeuse puisque lintgration de la Russie pose lheure actuelle des problmes


importants.
Ce Conseil de lEurope fonctionne sans intresser grand nombre. On a une assemble
parlementaire que personne ne connait, un comit des ministres qui se runit et un
secrtariat gnral que personne ne connait non plus. Mais en revanche, il y a une
institution qui fonctionne : la CEDH qui met en place une convention. Cette dernire est
signe Rome le 4 novembre 1950 mais ne sera applique que trs tardivement par la
France puisquelle va refuser jusquen 1974 de ratifier cette convention pour trois raisons :
la guerre dAlgrie, la question scolaire (le protocole n1 annex la convention consacre
la libert de lenseignement mais en France cest un problme rcurent) et
lincompatibilit de larticle 16 de la constitution.
Cette convention consacre la premire gnration des droits de lhomme, cad les droits
individuels civiques et politiques. En dehors du droit de proprit, elle ne sintresse pas
du tout aux droits conomiques et sociaux. Elle consacre donc la lgalit de peines,
dopinion, la libert dexpression, de conscience, de religion, de suret On a une
abolition de la peine de mort, le droit un procs quitable et le droit un recours effectif.
La CEDH est constitu de 27 juges (un juge par tat membre) renouvels tous les 6 ans.
Tous les juges europens nintervenaient quen dernier recours. On avait dabord quand il
y avait un litige une commission europenne qui tentait de rgler les litiges entre tats
membres de manire diplomatique. La commission a t supprime par le protocole n11
entr en vigueur en 1998 qui juridictionnalise considrablement limportance de la CEDH,
et le recours individuel qui tait une simple facult pour les tats membres devient
dsormais obligatoire et automatique, ce qui conduit renforcer limportance de ce juge
qui dveloppe surtout depuis les annes 1990 une jurisprudence importante concernant
les liberts fondamentales. La CEDH, comme nimporte quel juge, rend des dcisions de
justice et les condamns doivent appliquer ces dcisions. Mais la convention laisse aux
tats membres le soin dappliquer la dcision de justice.

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