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formulacin de
polticas pblicas
320.6
G918
Presentacin
Esta Gua es un esfuerzo que contribuye a la formulacin de polticas pblicas en el pas. Es importante
resaltar que este instrumento, es fruto de un trabajo colectivo y participativo de las diferentes Subsecretaras
y Direcciones de Segepln, pero particularmente del personal de la Subsecretara de Polticas Pblicas,
quienes con su formacin y su experiencia han contribuido de forma valiosa en el producto que hoy se
presenta.
La Gua espera ser un referente orientador para que los ciudadanos y ciudadanas, funcionarios del
Estado, as como el sector poltico del pas, cuenten con una herramienta que les permita dar respuesta
a los problemas de naturaleza pblica, a travs de la formulacin de polticas pblicas, bajo un enfoque
organizado y estratgico.
Este instrumento se construye en el marco de otros esfuerzos que la Segepln ha desarrollado en los ltimos
aos, dotando al pas de una plataforma de instrumentos tcnicos que contribuyen con los procesos de
transparencia, el fortalecimiento del rol orientador del desarrollo por parte de la institucionalidad estatal
y la construccin de ciudadana, lo cual a su vez refuerza el rol de la Segepln como ente planificador del
Estado.
Es oportuno mencionar que el conjunto de acciones que se impulsan desde la Segepln pretenden
contribuir con los cimientos de un proceso de ordenamiento de la agenda de polticas pblicas y su
institucionalidad, con el objetivo de facilitar la eficiencia y eficacia de la administracin pblica. Como
proceso tcnico y metodolgico. La Gua es producto de un ejercicio de anlisis interno colectivo y de
la revisin del sistema de polticas pblicas del pas, tanto en su diseo, como en su implementacin
y seguimiento. La Gua pretende fundamentalmente, orientar la formulacin de polticas pblicas para
asegurar que los elementos tcnicos mnimos se tomen en consideracin.
Debido a la complejidad del contexto en el que se formulan las polticas pblicas en Guatemala, el uso
de la Gua como instrumento metodolgico, representa un desafo importante y debe verse como un
proceso dinmico y flexible, por ello se considera ser necesario en algunos casos, realizar adaptaciones
respectivas, por lo que se recomienda utilizar el instrumento de la Gua de una manera creativa y prctica.
ndice
I. Introduccin......................................................................................................................................13
II. Propsito...........................................................................................................................................14
III. Marco Conceptual............................................................................................................................15
1. Conceptos y definiciones..............................................................................................................15
2. Vinculacin de la planificacin, el desarrollo y las polticas pblicas en el marco
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ndice de Cuadros
1. Caractersticas del enfoque tradicional en la formulacin de polticas pblicas y la
.incorporacin del enfoque de equidad y Derechos Humanos.......................................................................18
2. Marco legal de polticas pblicas en Guatemala.................................................................................................33
3. Ejemplo para la descripcin del fundamento jurdico y poltico del pas.................................................52
ndice de Diagramas
1. Relacin procesos de planificacin y formulacin de polticas.....................................................................22
2. Relacin entre los diferentes instrumentos de planificacin, gestin y la poltica pblica a
formular.............................................................................................................................................................................31
3. Ciclo de polticas pblicas: Momentos y Fases en la Formulacin de polticas pblicas......................39
4. Flujo para determinar la pertinencia de la formulacin de una poltica (mbito Nacional)...............42
5. Flujo para determinar la pertinencia de la formulacin de una poltica (mbito municipal)...........44
6. Relacin entre los diferentes elementos de una poltica pblica ................................................................55
ndice de Anexos
1. Lista de chequeo para la formulacin (escritura y revisin) del documento de poltica pblica.....62
2. Modelo para el plan de acompaamiento a formulacin de polticas pblicas.....................................63
3. Gua para la alineacin o armonizacin de las polticas con la Poltica Nacional de Desarrollo.......64
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I. Introduccin
La formulacin de las polticas pblicas en Guatemala ha pasado por diferentes momentos y es producto
de una serie de acontecimientos sociales y polticos, del aumento de la participacin ciudadana en la
demanda de mejoras y disminucin de las inequidades y tambin de la modernizacin que el Estado, desde
la administracin pblica ha tenido en los ltimos aos. Particular importancia reviste el fundamento que
el marco legal Nacional e Internacional brindan para la participacin ciudadana, en todo el ciclo de las
polticas pblicas.
Los Acuerdos de Paz firmados en 1996 significaron una transicin a una democracia ms plena en donde
el enfoque de los derechos humanos implica asumir el proyecto poltico contenido en la constitucin y
los acuerdos internacionales suscritos por el pas. Este enfoque, trasciende a la planificacin, a las polticas
pblicas lo que permite traducir normas jurdicas en hechos sociales concretos que favorecen mayor
bienestar a los y las ciudadanas, a la vez que promueven mejores estndares de convivencia. Estos factores,
aunados a los cambios en el rol del Estado para responder de mejor forma a los problemas de carcter
nacional o prioritario han planteado al pas, la necesidad de la formulacin de polticas pblicas que de
una manera estratgica contribuyan en el abordaje, solucin y mitigacin de estos problemas, abordados
desde una perspectiva integral, de largo plazo y en funcin del desarrollo sostenible. Guatemala en los
ltimos 10 aos, particularmente tiene una historia larga en la formulacin de polticas pblicas, la mayora
de ellas de carcter institucional o temtico.
La Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia, tiene ms de 60 aos de existencia, pero
desde el ao 1997 funciona con el rol primordial de ser un rgano de apoyo y asesor de la Presidencia en los
temas de planificacin y programacin; este rol se ha ido ampliando cubriendo las diferentes necesidades
del estado en materia tcnica en diferentes mbitos de la gestin pblica. Uno de estos mbitos es el
acompaamiento y orientacin tcnica a las instituciones rectoras o coordinadoras para la formulacin,
seguimiento, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas. Como parte de estas competencias
Segepln busca proveer los instrumentos necesarios para que el proceso de diseo de estas polticas, se
enmarque en la Poltica Nacional de Desarrollo (PND)1, y los estndares internacionales, a la vez que tambin
considere el contexto del pas respecto a la generalidad de la agenda de polticas pblicas, la gestin por
resultados, el andamiaje legal y la plataforma de instrumentos (nacionales e internacionales), as como las
categoras de anlisis y medidas afirmativas para ser incluyentes con otras poblaciones tradicionalmente
excluidas, mediante el enfoque diferenciado, como lo son las personas con discapacidad, mujeres, jvenes,
adultos mayores, pueblos indgenas, poblacin de diversidad sexual, de gnero y poblacin migrante.
El enfoque para formulacin de polticas pblicas que se presenta en esta Gua, toma como base los
fundamentos acadmicos, pero sobre todo hace acopio de la experiencia que la Segepln ha acumulado
durante el proceso de acompaamiento que ha brindado en el pasado en la formulacin de polticas
pblicas en el pas y del marco de polticas pblicas vigentes, el cul es heterogneo y diverso. La Gua
es primordialmente un ejercicio de construccin y aprendizaje colectivo que ha permitido capitalizar
experiencias vinculadas con este tema y romper el paradigma en el enfoque tradicional de polticas
pblicas y transitar a la formulacin de polticas que atiendan los preceptos fundamentales de los derechos
humanos y la equidad.
Que recoge las prioridades contenidas en El Plan Nacional de Desarrollo: Katun Nuestra Guatemala 2032, aprobado segn acuerdo
resolutivo de Conadur No. 03-2014.
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II. Propsito
Esta Gua va dirigida a brindar orientaciones generales a cualquier servidor pblico u rgano colegiado,
que est pensando en la formulacin/actualizacin de una poltica pblica, o que quiera conocer aspectos
generales de lo que son las polticas pblicas.
El propsito fundamental es que oriente y ayude en el proceso de anlisis para que el individuo o grupo
pueda:
Definir si el asunto (problema) de inters que se quiere abordar, desde el marco de una poltica
pblica, es de carcter pblico nacional, sectorial, institucional o temtico;
Decidir si el asunto a tratar debe ser objeto de abordaje a travs de una poltica pblica u otro tipo
de instrumento de planificacin o gestin;
Acceder a herramientas, metodologas y tcnicas que le permitan sistematizar el proceso de anlisis
previo a la formulacin de una poltica o cualquier otro tipo de instrumento de planificacin o
gestin, incluyendo una poltica pblica;
Elaborar un documento de poltica pblica sobre un aspecto de inters pblico nacional,
institucional (sectorial) o territorial (regin, departamento, municipio o localidad).
Vase marco legal y regulatorio, Cuadro No. 2 Marco legal de polticas pblicas en Guatemala
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1. Conceptos y definiciones
Qu es algo pblico?
Es aquello que tiene un inters o fin comn. Generalmente se refiere a aspectos que estn a disposicin de
todos los individuos de una sociedad o conglomerado o que afectan o repercuten en ellos. Algo se hace
pblico, cuando afecta o beneficia a una gran mayora, cuando afecta o beneficia a los ms vulnerables y
es reconocido y validado por aquellos que tienen la representatividad de una comunidad o nacin.
Siguiendo a Gary Becker (1995), un cierto problema es reconocido como problema social cuando:
Muestra carencias objetivas en la sociedad y;
Cuando los actores con poder califican a esa situacin como problema pblico.
Adems de establecer si la situacin que se quiere cambiar es o no de carcter pblico, se debe analizar si
el Estado es el actor ms pertinente para intervenir en la solucin del problema. Al respecto, el Estado debe
intervenir cuando existe un mandato de la Constitucin Poltica que lo obliga, como en los casos de brindar
seguridad, educacin y salud a los ciudadanos o de defender los derechos humanos o, cuando en el plano
econmico resulta necesaria la intervencin del Estado; este es el caso de la provisin o regulacin de
bienes y servicios pblicos y; cuando debe hacer efectivo su papel de mediador entre intereses opuestos
de los ciudadanos.
Los problemas pblicos presentan tres caractersticas fundamentales:
a. Interdependencia de los problemas. Los problemas que identificamos como tales son parte de un
sistema completo de accin y muy raramente hay unicausalidad en su origen o explicacin.
b. Hay cierta subjetividad en la identificacin de problemas pblicos. Hay muchas situaciones
problemticas en la sociedad, pero pasan a ser consideradas aquellas que coinciden con las
visiones, aspiraciones, intereses de actores de poder relevantes, quienes las impulsan e incorporan
a la Agenda Pblica. A partir de ello, es necesario aportar datos e informacin objetiva acerca de
cules son los elementos centrales, evolucin y alcances del problema.
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c. Los problemas pblicos son dinmicos. Ellos evolucionan por los cambios en el conocimiento, en
la tecnologa, en la cultura, por la aparicin de nuevos fenmenos o problemas sociales y por las
propias intervenciones de la poltica pblica.
Es decir, una situacin ser pblica cuando un determinado grupo, con influencia y capacidad de movilizar
actores de poder, considera que la situacin actual no es aceptable y que es necesaria una intervencin de
poltica pblica para remediarla. De este modo, a travs de la accin de los actores de poder el problema
que se hace visible, es denominado y asumido como problema pblico y se instala en la Agenda Pblica
(Gambi, M. Conceptos Bsicos en el Anlisis de polticas pblicas. Instituto de Asuntos Pblicos. Universidad de
Chile. 2007).
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Una poltica pblica es la forma como un Estado (gobernantes y ciudadanos gobernados) plantean la
solucin a problemas, conflictos u oportunidades de inters nacional en el marco de las dinmicas
sociopolticas que pueden darse en una poblacin durante el proceso de gobernar, es decir, durante la
gestin pblica del Estado. En este sentido, las polticas pblicas son para el gobierno, un instrumento
de planificacin y gestin del Estado que le permite orientar, dirigir, gestionar e implementar de manera
estratgica los asuntos de inters nacional, de tal manera que, cualquier accin que los rganos o entes
ejecutores realice en torno un tema de inters particular, este bajo el referente de dicha poltica pblica.
Con las polticas pblicas, se asegura que un tema o problema de inters nacional, que tambin puede
tener sus expresiones en el nivel territorial (polticas regionales, departamentales o municipales) se
mantenga en la agenda pblica con un carcter estratgico de mediano y largo plazo, de tal manera que
se pueda incidir en las causales estructurales que lo determinan. En este sentido no hay que olvidar que
las polticas pblicas deben considerar como parte de su definicin/formulacin algunos de los siguientes
elementos: visin e impacto nacional para y desde el territorio, de proceso, coordinacin interinstitucional,
participacin ciudadana, que responda a los principios de rendicin de cuentas, derechos humanos,
equidad, entre otros.
Qu son las polticas pblicas con enfoque basado en los derechos humanos y la equidad?
Son las que han trascendido el paradigma de los enfoques tradicionales, incorporando la equidad y
los derechos humanos como elementos clave en la formulacin de polticas pblicas. Estos diferentes
enfoques en la formulacin de polticas pblicas, no son excluyentes, aunque se entiende que por razones
de Estado, el enfoque de equidad y derechos humanos es el ms adecuado para el abordaje de los asuntos
de inters pblico. El mensaje central radica en que la esencia y fin ltimo de las polticas pblicas tienen
como centro a la persona, en su ciclo vital, territorio e identidad.
En la actualidad, el enfoque de derechos constituye un marco conceptual que incluye dos aspectos:
el normativo y el operacional. El primero se refiere a que est orientado por los instrumentos jurdicos
internacionales que establecen mecanismos de exigibilidad ciudadana. El segundo tiene su base en
el respeto, la proteccin y el cumplimiento de los derechos humanos (El enfoque de los derechos
humanos en las polticas pblicas: ideas para un debate en ciernes. Gimnez. 2010. Pgina 59). En el
siguiente cuadro, se presentan algunas caractersticas que diferencian estos dos enfoques.
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La sostenibilidad es deseable
La sostenibilidad es necesaria
Fuente: Adaptado de El enfoque de los derechos humanos en las polticas pblicas: ideas para un debate en ciernes. Gimnez.
2010
Las obligaciones generales derivadas de los derechos concretos contempla los deberes de:
1. respetar:exige que el Estado no interfiera directa o indirectamente en el disfrute del derecho;
2. proteger:requiere que el Estado adopte medidas para evitar que terceros interfieran en el
[ejercicio pleno del] derecho; y
3. cumplir:exige que el Estado adopte medidas legislativas, administrativas, [presupuestarias,
judiciales] y de otra ndole adecuadas para [facilitar, proporcionar y promover] la plena
realizacin del derecho.
Tambin existen otras obligaciones especficas relativas tanto al comportamiento como a los resultados. La
primera exige medidas razonablemente calculadas para realizar el disfrute de un derecho en particular,
mientras que la segunda, impone a los Estados la obligacin de lograr metas concretas para satisfacer
una norma particular
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Un aspecto innovador del enfoque de derechos es que apunta hacia el establecimiento de obligaciones
positivas lo cual significa avanzar en la definicin de aquello que el Estado debe hacer. Este elemento cobra
importancia en la medida en que se comprende que los derechos sociales implican bsicamente (aunque
no solamente) obligaciones de hacer, por lo que se les denomina comnmente derechos-prestacin
en contraposicin a los derechos-autonoma como derechos generadores de obligaciones negativas.
Es desde esta lgica que los derechos humanos surgen como guas para las polticas pblicas, facilitando
el proceso de materializacin de los derechos y fortaleciendo el funcionamiento de las instituciones
del Estado mediante la participacin activa de la ciudadana (El enfoque de los derechos humanos en las
polticas pblicas: ideas para un debate en ciernes. Gimnez. 2010, pag.59).
Qu es la planificacin?
La planificacin es una herramienta de gestin (pblica o privada) para fundamentar las decisiones del
presente, a partir de la previsin del futuro, en el corto, mediano y largo plazo. En el mbito pblico,
planificar es tener la capacidad gubernamental de imponer un rumbo a los acontecimientos, de acuerdo
a ciertos resultados previstos por quien gobierna.
La planificacin responde a tres preguntas:
Dnde estamos?; cul es la situacin del asunto que se planifica; a dnde queremos ir?; cules son los
objetivos o metas que se quieren alcanzar en el mediano o largo plazo;
Cmo podemos llegar?; qu implica el identificar opciones para alcanzar los objetivos y metas y
supone tambin la seleccin del mtodo o mtodos (estrategias, intervenciones) que voy a realizar para
conseguirlos.
Algunas veces cuando se planifica, no se tiene claridad de los conceptos inmersos o asociados al proceso
de planificacin. Es importante mencionar que aunque muchos de estos conceptos son similares y de uso
cotidiano, en el mbito de la planificacin toman un significado diferente de acuerdo a la experiencia
y mtodo que el individuo adopte en su proceso de planificar. Estos conceptos son especialmente
importantes en el proceso de formulacin de polticas pblicas y de all la importancia de hacer una
revisin de ellos.
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Qu es un programa?
Es un conjunto de intervenciones o actividades que se realizan de una manera sistemtica y rutinaria con
el propsito de que se constituyan en una parte fundamental de la entrega de servicios a la poblacin.
Generalmente, un programa tiene un enfoque sistemtico y de permanencia a largo plazo. El carcter del
programa tiene que ver mucho con las polticas institucionales o sectoriales.
En el caso de las polticas pblicas, el programa o programas, tienen un papel fundamental durante la
implementacin de la poltica, ya que es a travs de l o de ellos que se operativizan los lineamientos
estratgicos contenidos en ella. Los sectores (Ministerios y otras dependencias del Estado), son los
responsables de la operativizacin de las polticas pblicas y lo hacen a travs de sus programas.
Qu es un proyecto?
Es un conjunto de intervenciones o actividades que una institucin/sector establece generalmente por
situaciones particulares y que generalmente responden a circunstancias o necesidades especficas. Algunas
veces, y dependiendo de la importancia del proyecto, este puede llegar a convertirse en un programa.
Otras veces, por situaciones de coyuntura o de temporalidad, los sectores implementan sus acciones a
travs de proyectos puntuales y por ende algunas de sus acciones pueden apoyar la implementacin de
las polticas pblicas; sin embargo, no hay que olvidar el carcter temporal de los proyectos y por lo tanto
si se requiere asegurar su aporte a la operativizacin de las polticas pblicas, estos deberan con el tiempo
convertirse en programas institucionalizados.
Qu es una meta?
Es la traduccin de un objetivo o un indicador en trminos numricos, con el propsito de establecer
parmetros que permitan medir el avance o logro en la consecucin de esos objetivos o indicadores. El
clculo de las metas generalmente se hace durante el proceso de planificacin y requiere de informacin
contextual y del estado de situacin preexistente sobre la realidad o tema sobre el que se quiere incidir.
En el contexto de la gestin por resultados se refiere a cunto se va a hacer o lograr y cul ser el cambio
sobre la tendencia de los indicadores a partir de las intervenciones.
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Ejemplo:
Disminuir en 10% la desnutricin crnica entre los nios menores de cinco aos.
Alcanzar un 80% de la generacin de energa elctrica por medio de recursos renovables.
Aumentar en 10% la cobertura del programa de salud sexual y reproductiva.
Qu es un resultado?
En trminos ms simples, es la consecuencia de un hecho concreto. En trminos de planificacin se refiere
a los logros (cuantitativos o cualitativos), es decir, los cambios logrados producto de la (s) intervenciones
o actividades desarrolladas. Por regla general los resultados estn conectados de manera directa con los
objetivos y deben dar respuesta a ellos.
Ejemplo:
80% de las mujeres en edad reproductiva en el rea rural tienen acceso a servicios de atencin
prenatal durante el primer trimestre de embarazo.
800,000 hectreas alcanzadas en el sistema de manejo forestal productivo, dentro y fuera de reas
protegidas.
Qu es un indicador?
Es una expresin (nmero, palabra o frase) que indica algo. En el sentido ms estricto, es la caracterstica o
conjunto de caractersticas que describen un fenmeno o parte de ese fenmeno. Los indicadores pueden
ser cuantitativos o cualitativos. Algunas otras consideraciones al momento de seleccionar los indicadores
son:
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Para cada resultado u objetivo hay que tener por lo menos un indicador.
Si el indicador mide un fenmeno que no cambia a corto plazo (digamos, menos de un ao), no
vale la pena medirlo cada doce meses; slo se justifica su medicin a intervalos ms largos.
Si el indicador no es til para fines estratgicos y programticos (para mejorar el programa o
conocer sus resultados), es mejor no medirlo.
Se ha mencionado que las polticas pblicas, son instrumentos que deben tener un carcter estratgico, en
este sentido, los indicadores seleccionados para medir su cumplimiento, deben estar en sintona con este
carcter estratgico de la poltica; no obstante, tambin se ha mencionado que la poltica se implementa a
travs de los planes operativos de cada sector, en consecuencia, algunos indicadores que provengan de la
implementacin y cuya metodologa implique la evaluacin de resultados e impactos (cambios) podran
considerarse como indicadores de carcter estratgico.
Todos los elementos antes mencionados, deben guardar una estrecha correlacin dentro de los procesos
de planificacin y de formulacin de polticas. El diagrama que aparece a continuacin, muestra la relacin
entre estos elementos.
Diagrama 1: Relacin procesos de planificacin y formulacin de polticas.
Fuente: Adaptado de Gua Conceptual de Planificacin y Presupuesto por Resultados para el Sector Pblico. Minfin-Segepln.
Enero 2013.
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2.1. Articular los objetivos y las prioridades nacionales a las polticas pblicas
especficas:
Este paso debe contemplar la alineacin de las prioridades nacionales contenidas en el Plan Nacional
de Desarrollo: Katun, Nuestra Guatemala 2032, con las polticas pblicas sectoriales, institucionales,
transversales y locales. La razn de esto es que las polticas pblicas especficas deben responder con
mayor detalle a la necesidad de implementacin de las prioridades nacionales, imprimindole una
direccionalidad nica al proceso de desarrollo del pas. Adems, es necesario contar con mecanismos de
verificacin del cumplimiento de los objetivos.
Este proceso permitir que las polticas pblicas especficas contengan un detalle pormenorizado de
cmo se podrn alcanzar las prioridades, metas y resultados planteadas en el Plan, sobre la base de sus
respectivos mbitos de competencia; esto es, el diagnstico o estado de situacin de la problemtica, las
acciones y/o actividades, las intervenciones necesarias (programas especficos), los cambios institucionales
y normativos, adems, de los requerimientos financieros para su concrecin. Finalmente, debern
contener una discusin amplia sobre los mecanismos de seguimiento y monitoreo que permitan medir los
resultados en el tiempo e introducir los correctivos o reformulaciones que sean necesarias para no perder
de vista los resultados finales.
Indudablemente, este proceso sobrepasa la dimensin tcnica. Es por ello que las decisiones y
compromisos polticos son importantes. Al respecto, una manifestacin del grado de apropiacin por
parte de los decisores polticos es que, al igual que las polticas pblicas especficas, las agendas de trabajo
de las administraciones de gobierno (Programas de Gobierno), se ajusten a los contenidos planteados
del Plan, acotados a la temporalidad de su administracin. Cada uno de estos ejercicios debe ser objeto
de revisin y alineacin, de tal modo que cada cambio de administracin no sea un corte abrupto en la
sostenibilidad de desarrollo, sino por el contrario, en cada uno de ellos se vayan sentando las bases del
desarrollo armnico del pas, alcanzando progresivamente las transformaciones deseadas.
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Usualmente referida a la Planificacin Estratgica Institucional, que si bien es de mediano y largo plazo, aborda aspectos
institucionales que no necesariamente tienen un carcter estratgico nacional o un inters pblico.
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con base a los planes y las experiencias previas. Esto requerir de tener una estimacin o costo real, de
los diferentes productos o subproductos (intervenciones) que se entregarn a una poblacin, para lograr
el cambio (resultado/meta) deseado desde el punto de vista estratgico u operativo.
El proceso presupuestario debe ser un ejercicio participativo, multidisciplinario y que considere las
normas y reglas jurdicas y legales bajo las cules se implementarn los planes (estratgicos u operativos).
El proceso presupuestario puede considerarse como una etapa dentro del proceso de planificacin y no
necesariamente como un tipo de planificacin per se.
Una poltica pblica, no est exenta de esta consideracin, y durante su formulacin y etapa de
implementacin, debe asegurar la disponibilidad de recursos financieros, para hacer viable la
operativizacin de la misma. Por regla y norma establecida, en el mbito pblico, los entes rectores
(Ministerios y otras dependencias ejecutoras) o los sectores vinculados con la poltica por formular/o en
vigencia, son los responsables de asegurar dentro de sus propios presupuestos, los recursos necesarios para
dar cumplimiento a las acciones consideradas en la poltica. De igual forma, para las polticas que tienen
expresin territorial (regionales, departamentales, municipales), deben asegurarse desde los Consejos
de Desarrollo Departamental o local o en los gobiernos locales (municipalidades y g obernaciones), la
disponibilidad de fondos que apoyarn la implementacin de la poltica.
Esto hace sentido si se considera que las polticas pblicas se operativizan (implementan), a travs de los
Planes Operativos de los Ministerios, Planes de Desarrollo Municipal, Planes de los gobiernos locales y sus
dependencias responsables. Esta consideracin debe tomar en cuenta, los diferentes territorios o el alcance
que pueda tener la Poltica, de tal forma que los recursos puedan llegar a todos los niveles (territorios).
As por ejemplo, una Poltica Departamental, vinculada al tema de salud, deber asegurar la adecuada
coordinacin con el Ministerio de Salud, los consejos de Desarrollo Departamental, las gobernaciones
y las municipalidades para asegurar que los recursos estarn disponibles a nivel departamental, para
implementar las acciones de la Poltica.
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Es preciso promover y garantizar la participacin amplia y efectiva de los actores y sectores nacionales
vinculados al tema/problema, desde el inicio del proceso, de manera que sus resultados sean el producto
de la interaccin e integracin de enfoques, voluntades e intereses. Se trata de formular las polticas con
anuencia y participacin ciudadana.
En sntesis, aunque la formulacin de polticas (la expresin instrumental de algo de inters pblico) es
una responsabilidad primordial del Estado, a travs del gobierno, los ciudadanos, ciudadanas y entes
rectores ligados al tema y participando de una manera organizada y colegiada, contribuir con el proceso
de formulacin de las polticas, de acuerdo a sus competencias en el tema en cuestin. En este sentido,
la Ley del Organismo Ejecutivo, los Acuerdos de Paz, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y la
Ley Orgnica de Presupuesto reconocen la importancia de la participacin ciudadana en el proceso de las
polticas pblicas.
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Diagrama 2: Relacin entre los instrumentos de Planificacin Estratgica, Planificacin Operativa y la Poltica a Formular
Fuente: Elaboracin propia, con base a Gua para formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas y Ruta crtica para
implementacin y mejoramiento del Sistema de polticas pblicas. Carlos Stark. Segepln 2012. Gua Conceptual de Planificacin y
Presupuesto por Resultados para el Sector Pblico. Minfin-Segepln. Enero 2013.
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Artculo
2:
Competencia
del
organismo ejecutivo en la formulacin
y ejecucin de las polticas de
gobierno.(LOE)
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Constitucin
Poltica de la
Repblica de
Guatemala
Fuente: Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.1985. Ley Orgnica del Presupuesto (Decreto 101 97). Ley del Organismo
Ejecutivo (Decreto 114 97). Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11 2002). Cdigo Municipal de Guatemala
(Decreto 12 2002). Congreso de la Repblica de Guatemala.
Cabe resaltar que Guatemala en su legislacin ha contemplado leyes especficas que tambin fundamentan polticas pblicas
trasversales o de carcter temtico.
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La institucionalidad del sistema de polticas pblicas est encabezada por el Presidente de la Repblica,
cuyo mandato emana de la Constitucin Poltica de Guatemala correspondindole presidir, coordinar y
dirigir los asuntos relacionados con la Poltica de Desarrollo de la Nacin y/o General de Gobierno teniendo
para ellos el apoyo del Vicepresidente y de los Ministros. A estos, los Ministerios, les corresponde ejercer la
rectora de las polticas institucionales y sectoriales propias de su cartera. El Presidente acta en el Consejo
de Ministros, que conocer y aprobar las polticas sometidas a su consideracin. Todas las polticas pblicas
deben ser presentadas ante stas instancias y sancionadas por el Presidente actuando en el Consejo de
Ministros. En otras palabras, deben ratificar las polticas que sean de carcter pblico y emitir los acuerdos
ministeriales o acuerdos gubernativos correspondientes para dar vida a las polticas pblicas. Para las
polticas pblicas con una expresin a nivel de territorios (regionales, departamentales y municipales),
los consejos de desarrollo en todos sus niveles, los Gobernadores como representantes del ejecutivo en el
nivel territorial, los concejos municipales y las municipalidades, representan la institucionalidad para todo
el proceso de gestin de polticas pblicas. El Sistema de Consejos de Desarrollo y los concejos municipales
tiene funciones precisas asignadas por ley en materia de formulacin, seguimiento y evaluacin de
polticas pblicas, en los diversos niveles.
Las Secretaras presidenciales ejercen las funciones de apoyo y coordinacin en el proceso de polticas
pblicas, en algunos casos de acuerdo a normas especficas. La Secretaria Ejecutiva de la Presidencia y
de Planificacin operarn respectivamente como direccin ejecutiva y secretara tcnica de los consejos,
apoyando y coordinando las funciones relacionadas con la gestin de polticas pblicas. Este nivel es
particularmente importante en el apoyo para la formulacin y gestin de polticas pblicas municipales y
departamentales.
La Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (Segepln) tiene el mandato explcito
de coadyuvar con la formulacin y la evaluacin de la poltica general de gobierno. Se entiende que la
Segepln no debe ejercer, salvo en los casos asignados por la Ley del Organismo Ejecutivo, roles de ente
rector ni ejecutor de polticas sino funciones de apoyo, asesora y evaluacin. En esta lnea, las delegaciones
departamentales de Segepln, tiene el mismo rol de coadyuvar y orientar la gestin de las polticas pblicas
existentes o en proceso de formulacin o aprobacin a nivel territorial.
El Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) y el Instituto Nacional de Estadsticas (INE) estn
llamados a jugar un rol fundamental en lo relacionado con el subsistema de recursos humanos y el
modelo de seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, mediante la provisin de informacin
estadstica oportuna y actualizada. Para ello deben ser debidamente fortalecidos tanto institucional como
organizacionalmente.
Siempre en funcin de la clasificacin de las polticas, hay que mencionar que en Guatemala, no existen
polticas totalmente puras, es decir, stas se corresponden con ms de una de las clasificaciones en uso.
Sin tratar de ser exhaustivos se menciona la clasificacin ms habitual utilizada en Guatemala.
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Fuente: Elaboracin propia, con base a Gua para formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas y Ruta crtica para
implementacin y mejoramiento del Sistema de polticas pblicas. Carlos Stark. Segepln 2012.
A. Explicativo, normativo y estratgico (fase I, II y III), que articulan en conjunto el proceso de formulacin
de las polticas pblicas. Estas fases en su conjunto dan la fundamentacin terico conceptual,
para tratar el problema/tema como uno de carcter pblico y bajo un enfoque estratgico que
permita incidir sobre los aspectos estructurales del cambio que se quiere lograr. Las preguntas de
este momento se refieren a lo qu fue, lo qu es y lo qu tiende a ser.
B. Operativizacin o Implementacin (fase IV), que constituye el proceso de la implementacin propia
de las polticas pblicas. La fase de implementacin, usualmente, recae en el ente rector vinculado
con el tema. En otros casos, cuando se habla de polticas transversales o generales, la implementacin
39
40
Eficiencia: En qu medida las polticas reflejan una asignacin de recursos escasos que asegura
elevados retornos sociales.
Adaptabilidad: Cun ajustables pueden ser las polticas cuando fallan o cambian las circunstancias.
Estabilidad: Cun estables son en el tiempo.
Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin: Que tan eficaces han sido los rganos
implementadores en conseguir resultados y cambios estratgicos como consecuencia de la
implementacin de la Poltica.
Los dos primeros elementos de esta lista, son cruciales en el proceso de definir si lo que se precisa formular
es una poltica pblica u otro tipo de instrumento.
La estabilidad de las polticas pblicas, vara de acuerdo al nivel de institucionalizacin de las mismas y
el sentido de gobernanza en funcin de polticas pblicas de un pas, tanto a nivel nacional, como a nivel
territorial.
41
Diagrama 4: Flujo para determinar la pertinencia de la formulacin de una Poltica Pblica (mbito
nacional)
42
Fuente: Elaboracin propia con base al Ciclo de polticas pblicas y los procesos de revisin participativa de polticas pblicas
llevados a cabo por la Segepln. 2014.
43
44
Fuente: Elaboracin propia con base al Ciclo de polticas pblicas y los procesos de revisin participativa de polticas pblicas
llevados a cabo por la Segepln. 2014.
45
Especial nfasis debe hacerse en trminos de como el problema y las variables o indicadores relacionadas,
inciden en las mujeres, la niez, la juventud, los adultos (as) mayores, poblacin con discapacidad, pueblos
indgenas, poblacin de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante entre otras.
Para el anlisis de situacin, que es un elemento toral del contenido de esta fase, se sugiere la utilizacin de
alguno de los mtodos o tcnicas ya probados, o cualquier otra tcnica o mtodo que este sistematizado,
en el que se tenga conocimiento o experiencia para su aplicacin, de tal manera de asegurar que los
resultados del anlisis de situacin, tendr el contenido que se requiere. Algunas de estas herramientas
metodolgicas son: modelo lgico o de la cadena de resultados, la explicacin situacional, los rboles
decisionales (rbol de problemas), las matrices causa-efecto (marco lgico), la espina de pescado (diagrama
de Ishikawa o de Grandal) o cualquier mtodo lgico y sistemtico que permita analizar la situacin y su
contexto. Lo importante es identificar las causas ms relevantes del problema a las que denominaremos
nudos crticos, es decir, aquellos factores cuya solucin es fundamental para resolver el problema.
La gestin por resultados por otro lado, utiliza los modelos conceptuales lgicos para identificar y priorizar
el problema a abordar. El modelo conceptual es un diagrama estructurado que representa un conjunto
de relaciones entre conceptos fundamentales preexistentes al problema o condicin de inters, que han
sido utilizados en investigaciones (evidencias) sobre problemas similares por diversas instituciones y en
varios pases, que interrelacionados en una posicin de causa efecto, podrn ser el respaldo cientfico
(experimentos y/o pruebas con valor estadstico) adecuado para orientar la bsqueda de soluciones.
48
Tambin es adecuado mencionar, que deben establecerse mecanismos peridicos que permitan dar
seguimiento (monitoreo) a la implementacin de la Poltica; estos mecanismos en lo posible, deben estar
sistematizados y deben ser practicados por personal multidisciplinario y de manera participativa; un
ejemplo clsico, puede ser la instalacin de un comit tcnico de MyE, para el acompaamiento de la
implementacin de la Poltica, lo cual debe ser complementario a un sistema de monitoreo y evaluacin
efectivo.
En el caso de las polticas punicipales, hay que considerar la participacin de los lderes comunitarios, los
Comudes, y las otras instancias del nivel municipal, como parte de este mecanismo de seguimiento a la
implementacin de la poltica. Este mecanismo de seguimiento debe permitir aplicar correctivos en el
curso de la implementacin con aquellas dependencias del Estado responsables de la misma.
49
Que aspecto debe evaluarse depender de una decisin que debe involucrar no solo a los tomadores
de decisin, sino tambin a los implementadores y cuando posible a los beneficiarios directos. Existen
diferentes modelos (metodologas) de evaluacin, que pueden usarse para evaluar los diferentes aspectos
arriba mencionado, no obstante es importante que el modelo que se seleccione este en congruencia con
aquello que se quiere evaluar para obtener los mejores resultados de la evaluacin.
Debido a que la poltica pblica es un instrumento de carcter estratgico, al momento de la evaluacin,
debe pensarse en funcin de la evaluacin de aspectos de igual naturaleza, es decir, aspectos estratgicos.
De tal cuenta, debemos pensar en que aspectos estratgicos, son los importantes a evaluar, y traducir
esos aspectos en indicadores (cuantitativos o cualitativos) que permitan medir el alcance de la poltica en
cualquier de sus tres dimensiones de evaluacin (diseo, implementacin, resultados/impactos).
La evaluacin de las polticas pblicas permite dar continuidad y/o vigencia al instrumento de polticas, de
tal manera que permite evidenciar el alcance que ha tenido la misma, el alcance que en el presente pueda
tener y su posible re-formulacin, actualizacin o salida de vigencia. La evaluacin es un momento vital
en el ciclo de la poltica, porque favorece a procesos de transparencia, rendicin de cuentas, revitalizar la
legitimidad de una poltica pblica determinada, as como aportar significativamente a una mejor toma
de decisiones.
50
5.2.1. Cartula.
Debe contener, el ttulo de la Poltica, especificando: tema, rea geogrfica de influencia, quin la presenta
(sector/municipalidad/etc.), perodo que comprende su vigencia, fecha de aprobacin.
5.2.4. Introduccin
En esta seccin debe hacer un relato breve de los antecedentes que dan origen o promueven la actualizacin
de a la Poltica en cuestin, contextualizndola dentro del marco legal del pas, su vinculacin con la Poltica
Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional de Desarrollo: Katun, Nuestra Guatemala 2032 y el marco de polticas
pblicas del pas. Deben presentarse los datos duros que ponen de relieve la importancia del problema/
tema y una sntesis del anlisis del problema, segn el modelo elegido. Cuando exista informacin
disponible, debe presentar cifras relacionadas al problema a abordar en la Poltica, desagregada segn:
sexo, edad, etnia o pueblos, territorio como mnimo. Describir brevemente su objetivo general y los
propsitos de los principales componentes que conforman el marco estratgico, ello en virtud de que en
5
En virtud del proceso participativo en la formulacin de polticas pblica, se suele obtener una gama de insumos que se pueden
sistematizar y se pueden aprovechar tanto para la construccin del planteamiento estratgico de las polticas, como para la
construccin del plan de accin que la operativiza, siempre que guarde coherencia lgica con el marco estratgico planteado
51
ese apartado radica la respuesta que se brindar para atender el problema/tema objeto de abordaje de
la poltica pblica. Debe indicar cul es el rgano o instancia colegiada que presenta la poltica pblica y
tambin hacer un esbozo del recorrido que se har a lo largo de la lectura del documento. Es importante
reiterar que la extensin y estructura de este apartado debe guardar un orden lgico y sinttico sobre
los elementos ms relevantes que se desea compartir, ya que ello puede aumentar su contundencia y
motivar el inters de cualquier actor en su lectura y seguimiento. (Mximo 1 pgina, espaciado 1.5)
normas especficas
que mandatan la
elaboracin de la
poltica (en caso
existan)
Legislacin
y Normativa
internacional
Nacional de Desarrollo
y Plan Nacional de
Desarrollo Katun Nuestra
Vinculacin con
otras polticas
vigentes o en
vigente vinculada
construccin
Fuente: Elaboracin propia con base al marco legal y normativo del pas. Segepln.2014.
La tabla arriba mencionada puede ser sustituida por otro tipo de esquema o diagrama que muestre el
mismo nivel de relacin entre estos seis elementos (una pirmide, donde se muestre como se relacionan
estos elementos, podra ser otro ejemplo de cmo presentar la informacin), lo cual tampoco excluye que
pueda desarrollarse narrativamente, siempre que sea el marco jurdico y poltico significativo que plantea
el compromiso, la responsabilidad y en muchos casos los alcances y lmites de la misma. El marco jurdico
y poltico, no debe limitarse a elaborar una lista de las leyes, convenios, decretos o reglamentacin que
existe; ms bien debe trascender y explicar las obligaciones que el Estado y las instituciones tienen para
atender la materia a la que alude la Poltica en mencin. (Mximo 2 pginas; espaciado 1.5)
52
parte de la formulacin de la poltica; especial nfasis debe darse a la desagregacin respecto a cmo el
problema afecta a hombres y mujeres, las diferentes etnias o pueblos, las personas con discapacidades,
los adultos y adultas mayores, poblacin migrante, poblacin de la diversidad sexual y de gnero, ya que
estos son grupos tradicionalmente excluidos en el enfoque de las polticas pblicas.
No es necesario incluir una gran cantidad de indicadores o informacin estadstica o contextual, sino
solo aquella que tiene una vinculacin con el tema a abordar como parte de la poltica pblica que se
formula. Recordar que algunas veces, menos es ms.
Tampoco hay que confundir el anlisis de situacin con el anlisis de contexto. Una forma muy clara de
hacer esta diferenciacin puede ser mediante la utilizacin del acrnimo FODA, donde las fortalezas y
debilidades estn ms orientadas a la situacin y las oportunidades y amenazas ms orientadas al contexto/
coyuntura. Dicho de otra manera, el anlisis de situacin presente los datos, cifras y evidencia, con datos
actualizados y de fuentes oficiales, respecto de la causalidad asociada con el problema, la evidencia real
de como las variables/indicadores/datos tienen una relacin causa-efecto en la magnitud del problema.
(Mximo: para este apartado vara de acuerdo a cada tema y la forma de presentacin. Se recomienda sea
sinttico y contundente, con el fin de evitar que este apartado sea muy denso y le reste importancia al
marco estratgico, que es lo central para atender el problema).
5.2.7. Justificacin
La justificacin debe dejar claro, el por qu el problema se considera de naturaleza pblica y por qu se
propone su abordaje a travs de la formulacin de una poltica pblica, es un apartado argumentativo.
Debe quedar clara la trascendencia del problema en trminos de su magnitud y los beneficios que puede
tener para la poblacin al abordarlo a travs de una poltica pblica, as como de su contribucin para
la poblacin y su desarrollo integral y sostenible. Puede hacer referencia a la responsabilidad del estado
en el abordaje de los problemas de naturaleza pblica o del problema especfico que aborda la Poltica
contenida en el marco jurdico y poltico, para argumentar y refrendar la importancia de la poltica en
referencia. (Mximo: 1 pgina; espaciado 1.5)
53
de inters pblico. Algunos ejemplos pueden ser: Mercado Laboral, Pobreza, Salud, Desarrollo Sostenible,
etc. Se recomienda que los ttulos sean frases elocuentes que muestren la respuesta al problema. Para
cada eje temtico seleccionado, debern escogerse uno o dos objetivos. (Mximo 1 pgina; espaciado
1.5-- puede variar de acuerdo al tema que se aborda)
5.2.9. Objetivos
Considerando que el tipo de documento que se formula es de carcter estratgico, es lgico pensar
que estos objetivos deben tener el mismo carcter. Aun siendo los objetivos de naturaleza estratgica
(nivel macro), los mismos deben estar redactados de tal manera que su medicin sea factible y deben
ser capaces de contener las lneas estratgicas relacionados con cada uno de ellos, as como estar en
congruencia con las intervenciones/actividades/acciones que darn vida a su implementacin, a travs de
los planes operativos de los sectores responsables de operativizar la poltica en cuestin. De igual forma,
debern estar en sintona con los indicadores que a nivel estratgico u operativo se hayan definido para su
medicin. El esquema que se presenta a continuacin debe guardar relacin estrecha todos los elementos
de la estructura en que se plantea el documento de Poltica.
Cuando el anlisis de causalidad indique que el problema es de inters para poblaciones especficas como:
mujeres, niez, juventud, adultos (as) mayores, poblacin con discapacidad, pueblos indgenas, poblacin
de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante, los objetivos debern redactarse en funcin de
estas poblaciones.
Los objetivos deben listarse en orden jerrquico lgico: generales y especficos, de preferencia
numerndolos para poder identificarlos o citarlos en otras partes del documento. (Mximo: depender
del nmero de objetivos de la Poltica, lo recomendable entre 3 y 6 objetivos, pero se sugiere no ms de 1
pgina; espaciado 1.5)
5.2.10. Resultados
Los resultados son los cambios deseables en las condiciones o caractersticas de un grupo poblacional,
en una magnitud y perodo especficos; es decir deben ser verificables y medibles. Los mismos sern
definidos a partir de los caminos causales crticos determinados en el anlisis de situacin o diagnstico.
En el caso de una poltica pblica, los resultados son los cambios que se generan a partir del abordaje del
problema o tema de inters pblico, que se traducen en bienestar y desarrollo para la poblacin afectada.
En este sentido, es importante hacer explcito los cambios/beneficios/oportunidades que se lograran en el
abordaje de poblaciones especficas derivadas del anlisis de causalidad; especial nfasis deber hacerse
en los cambios en mujeres, niez, juventud, adultos (as) mayores, poblacin con discapacidad, pueblos
indgenas, poblacin de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante.
Para el caso del nivel municipal, los resultados deben contribuir con lo planteado en los planes municipales,
departamentales y nacionales, y con las prioridades establecidas en el pas. (Mximo, depende de la forma
de presentacin y el nmero de resultados)
54
marcan de manera estratgica la ruta sobre la cual deber trabajarse para el abordaje de un tema
o problema. Usualmente una lnea estratgica est compuesta de una serie de intervenciones/
acciones que son congruentes entre ellas. Este aspecto es muy importante ya que esto le permitir
que la Poltica tenga el nivel de coherencia apropiado entre objetivos, lneas estratgicas y todos los otros
elementos de la cadena de eventos. (Mximo, depender del nmero de lineamientos estratgicos y
resultados)
A continuacin aparece el diagrama que muestra la relacin estrecha que debe existir entre todos los
elementos antes mencionados.
Diagrama 6: Relacin entre los diferentes elementos de una poltica pblica.
Fuente: Elaboracin propia, con base a Gua para formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas y Ruta crtica para
implementacin y mejoramiento del Sistema de polticas pblicas. Carlos Stark. Segepln 2012.
Los lineamientos estratgicos o lneas de accin que se definan para la poltica, deben estar en sintona
con los lineamientos contenidos en la Poltica Nacional de Desarrollo y en los cinco ejes del Plan Nacional
de Desarrollo: Katun, Nuestra Guatemala 2032 y con las competencias relativas a la rectora o coordinacin
de la Poltica que se formula. La temporalidad de los lineamientos que se definan en la Poltica que se
formula, deber considerar para su implementacin los perodos de corto (5 aos), mediano (10 aos) y
largo plazo (20 aos) definidos para los lineamientos de la Poltica Nacional de Desarrollo.
Para llevar a cabo este proceso de alineacin, se sugiere utilizar la Gua para alineacin de Polticas con
las Poltica Nacional de Desarrollo, (Ver Anexo 3) y considerar las directrices generales (numerales dos al
ocho) para la gestin de polticas, contenidas en la Poltica Nacional de Desarrollo.
En esta seccin es importante que se establezca la relacin entre los lineamientos estratgicos y las
acciones que se llevan a cabo en el terreno, por la institucionalidad pblica, para la implementacin
de la Poltica. Esto requerir la participacin en concreto de los diferentes actores que participan en la
implementacin, quienes tienen el conocimiento de los programas/proyectos o acciones, a travs de las
cules se implementan las diferentes lneas estratgicas de la Poltica formulada o bien identificar y asumir
la responsabilidad de promover la creacin de otros, que sean necesarios para alcanzar los objetivos y
resultados de la poltica. Con frecuencia este es un vaco en la implementacin de las polticas, razn por
la que en ente rector/coordinador es el responsable de promover su cumplimiento. Es posible que para
algunas lneas estratgicas deba desarrollarse acciones nuevas o adaptaciones a lo que en el terreno los
diferentes sectores ya vienen realizando, o definir cmo podra hacerse el abordaje de algo muy particular.
55
Armonizar lo que en el terreno ya se hace o se est pensando hacer (la implementacin de la Poltica) con
lo que se tiene visualizado como parte de la Poltica formulada, es importante para asegurar que la misma
no caer en un vaco que deje lneas estratgicas sin implementar.
Especial inters debe darse a describir como los programas/proyectos/intervenciones que ya existen o
que se piensen desarrollar como parte de la implementacin de la poltica, eliminarn las barreras para los
sujetos beneficiarios de la Poltica; por ejemplo, es importante describir, como se eliminaran las barreras
para que los productos/programas/servicios/intervenciones lleguen a mujeres, niez, juventud, adultos
(as) mayores, poblacin con discapacidad, pueblos indgenas, poblacin de la diversidad sexual y de
gnero, poblacin migrante y/o poblaciones ms afectadas por el problema.
Una parte importante dentro de esta seccin, es definir el o los responsables de la implementacin de
las acciones que darn vida a la implementacin de la Poltica. Por regla, los sectores (Ministerios y otras
dependencias del sector pblico), son los responsables de la implementacin, por lo tanto cada accin o
acciones deben tener responsables. Para el caso de las polticas que tienen un alcance a nivel territorial
(regional, departamental o municipal), es importante coordinar con los responsables de los sectores que
se vinculan con el tema de inters de la Poltica formulada, con presencia en el territorio. Cabe resaltar
que si bien, de acuerdo a las normas del pas, son las instituciones pblicas las ltimas responsables del
cumplimiento de una poltica, eso no excluye gestionar colaboraciones complementarias para alcanzar
los resultados, en virtud de que la soluciones a los problemas sociales, econmicos y polticos del pas,
trascienden los diferentes niveles de gestin pblica y la sociedad.
Otro nivel de responsabilidad puede estar vinculado con la coordinacin del seguimiento a la
implementacin de la Poltica, rol que debe recaer en el ente rector ms vinculado con el tema que trata
la Poltica o aquellos que segn la legislacin vigente en el pas tengan este rol. As por ejemplo, para las
polticas a nivel territorial, los Consejos de Desarrollo en todos sus niveles y los concejos municipales en
particular, tienen un rol protagnico en esta materia. (Mximodepender de cada tema de Poltica, los
programas de la institucionalidad que la implementan y el formato elegido para presentar la informacin)
56
identifica como los que se encuentran en situacin y contextos ms vulnerables, como tradicionalmente
e histricamente sucede con: mujeres, niez, juventud, adultos (as) mayores, poblacin con discapacidad,
pueblos indgenas, poblacin de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante.
Adicionalmente es preciso identificar indicadores que permitan medir el avance en la implementacin
de la poltica. Todos estos indicadores tienen que estar en sintona con los lineamientos estratgicos y
las acciones concretas que se lleven a cabo en el terreno como parte de la implementacin. Otro aspecto
es contar con valores basales de estos indicadores y metas bien establecidas, idealmente antes de
implementar la Poltica, para asegurar que podemos medir el cambio, en caso contrario, sin un punto de
partida, ser difcil establecer una tendencia o punto de comparacin.
(Mximo, depender de la forma de presentacin y de las acciones de seguimiento y evaluacin incluidas;
espaciado 1.5)
Nota:
El contenido de los apartados 5.2.8 a 5.2.13, pueden estar integrados en un cuadro que presente: el eje,
objetivo, resultados, lneas estratgicas, acciones/programas/proyectos, responsables e indicadores. Si en
algn momento existen Lneas Estratgicas que sean comunes a varios objetivos, es importante resaltarlo
a travs de una llamada a pie de pgina o dentro del mismo documento. No olvide la congruencia y
correspondencia que debe existir entre todos estos elementos para que haya coherencia en la Poltica
formulada.
Aunque el documento de la Poltica puede llegar solamente a nivel de lineamiento estratgico o lnea
estratgica tal y como aparece en el (Diagrama 6: Relacin entre los diferentes elementos de una poltica
pblica), es importante no olvidar que los otros elementos (programas, responsables e indicadores) son
importantes sobre todo en funcin de la implementacin y evaluacin de la Poltica que se formula.
5.2.14. Anexos
Incluya en esta seccin cualquier informacin documental que apoye todo el proceso de formulacin de
la Poltica, especialmente en lo que respecta a metodologas de anlisis o resultados e informacin que
ayuden en tener mayor detalle de algunos elementos que no se incluyeron en las secciones anteriores,
pero que pueden brindar una mayor claridad a las personas interesadas o servidores pblicos responsables
de formular poltica, para entender de mejor manera, la naturaleza pblica del problema que se aborda. Es
importante tener en cuenta, que si alguno de los contenidos de esta seccin apoy aspectos especficos
del cuerpo del documento de la Poltica, se haga una referencia a esta seccin dentro de cada captulo
o seccin especfica. Debe ser informacin relevante y no densa, para evitar que se convierta en un
documento muy extenso.
57
En este sentido, es aconsejable que la Segepln haya acompaado todo el proceso de formulacin
y construccin del documento, para asegurar, que la poltica cumple con los requisitos y criterios para
definirla como un instrumento de poltica pblica y as allanar el camino para el proceso de aprobacin.
De la misma forma y aun entendiendo que los procesos de poltica pblica son dinmicos, es importante
contar primero con planes estratgicos y operativos (en cualquiera que sea el nivel), antes de pensar en
formular una poltica pblica; sin embargo, es comprensible que algunas veces el proceso de formulacin
de polticas se d en ausencia de procesos de planificacin previa. El contar con planes previos refuerza el
sistema nacional de planificacin y el sistema de polticas pblicas y promueve la calidad de las mismas.
59
resolutivo de los consejos de desarrollo u otro tipo de documento de algn rgano colegiado, que le de
peso a la Poltica; esta ratificacin oficializa y valida la Poltica formulada.
Al mismo tiempo toda Poltica, idealmente debe estar construida sobre la base de un sistema de
planificacin previo, de tal manera de que exista congruencia en el ordenamiento de la instrumentacin
que de soporte a la Poltica.
haciendo a nivel operativo, corresponda con lo que est contenido en la poltica; para ello es crucial, que
cuando se est realizando el proceso de formulacin de polticas, existan personas que conozcan cmo
opera cada sector (Ministerio) y entidades (municipalidades, consejos de desarrollo, etc.) en el terreno, es
decir, conozca cules son sus programas, estrategias e intervenciones, para asegurar que stas sean las
que ayuden a implementar las lneas estratgicas de cada eje de la poltica.
El rol rector y coordinador debe facilitar la identificacin de los obstculos, limitantes, cuellos de botella,
as como posibles mecanismos de correccin que agilicen y faciliten la implementacin de la poltica y la
obtencin de los resultados previstos a travs de la implementacin.
Como un elemento adicional, el ente rector, debe promover la evaluacin sistemtica de los resultados
que se puedan estar obteniendo como parte de la implementacin y generar discusin que promueve
nuevo conocimiento y a su vez insumos para la actualizacin, continuacin de vigencia o salida de vigencia
de la poltica formulada.
De manera general en trminos de resultados e impacto, existen metodologas especficas de evaluacin
que pueden usarse para medir el alcance o xito de la poltica. Los modelos causa-experimentales
(cohortes y grupos control) son algunos de ellos. Utilizar una combinacin de tcnicas de evaluacin
(cuantitativa y cualitativa), as como metodologas y tcnicas participativas de evaluacin y validacin de
los resultados, promueve la corresponsabilidad y promueve el papel de ciudadana en la evaluacin de las
polticas pblicas.
V. Anexos
Anexo 1: Lista de chequeo para la formulacin (escritura y revisin) del documento de poltica
pblica
NOMBRE DE LA POLTICA: _______________________________________________________________
MBITO GEOGRFICO DE LA POLTICA: ____________________________________________________
DEPENDENCIA RECTORA Y/O COORDINADORA: _____________________________________________
Instrucciones: Para cada uno de los tems de la tabla que aparece a continuacin, marque con una X,
dependiendo si se ha completado o no, la escritura y revisin de cada uno de ellos. Utilice la columna de
observaciones para listar que elementos precisan ser completados para considerar agotada la tarea de
escritura y/o revisin segn sea el caso, as como su (s) responsables.
Contenido del
documento de la Poltica
A.
Cartula
B.
C.
D.
Introduccin
E.
F.
Anlisis de situacin
G.
Justificacin o propsito
H.
I.
Objetivos
J.
Resultados
K.
Lineamientos estratgicos
L.
Acciones o programas
(intervenciones)
M. Seguimiento (Monitoreo y
Evaluacin)
N.
Anexos
O.
Referencias Bibliogrficas
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Completo en
su escritura
Incompleto en
su escritura
Completo en
su revisin
Incompleto
en su revisin
Observaciones
(Qu falta
completar)
Responsable (s)
Actividad
Responsabilidad
de la dependencia
rectora o
coordinadora
Responsabilidad de
otras dependencias
ejecutoras o de
apoyo
Responsabilidad
de la Segepln
Fecha o perodo en
el que debe estar
completada la actividad
(da, mes y ao)
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Anexo 3: Gua para la alineacin o armonizacin de las polticas con la Poltica Nacional de Desarrollo
Marco Conceptual
El Plan Nacional de Desarrollo: Katun, Nuestra Guatemala 2032 se oficializ a travs del Consejo Nacional
de Desarrollo (Conadur) en Agosto de 2014. El plan se constituye en la agenda de desarrollo del pas para
los siguientes 20 aos.
La Poltica Nacional de Desarrollo (PND), es el documento que operativiza y prioriza, segn temporalidad
(corto-5 aos, mediano-10 aos y largo plazo-20 aos) y responsables, los lineamientos de cada uno de los
5 ejes de Katun. La Poltica a su vez busca focalizar el trabajo de las instituciones pblicas en funcin de
estas prioridades, de tal manera que su trabajo este centrado en las acciones, territorios y poblaciones para
lograr el desarrollo a largo plazo y al mismo tiempo cumplir con los requerimientos del corto y mediano
plazo.
En la lgica de un Estado gestionado por polticas pblicas, contar con una Poltica Nacional de Desarrollo es
un elemento clave que favorece este tipo de gestin. En consecuencia debe tomarse en cuenta la relacin
jerrquica y sinrgica que debe existir entre los diferentes instrumentos que sirven de base para que
el Estado opere de una manera ordenada y menos dispersa. Esta lnea jerrquica est representada de la
siguiente manera: Poltica Nacional de Desarrollo (PND), Marco de polticas pblicas competencia de cada
sector alineado a la PND, Planificacin Estratgica institucional, Planificacin Operativa Anual y Multianual,
Programacin y Presupuestacin, todo esto, armonizado al marco de polticas que son competencia de
cada institucin alineadas a la PND. Dentro de esta jerarqua debe tambin considerarse las polticas
pblicas y planes que existen a nivel de los diferentes departamentos y regiones, de tal manera de
considerar tambin las prioridades definidas a nivel de territorio.
Este ordenamiento fortalece la Gestin por Resultados, a la vez que promueve, de una manera gradual
transitar a un Estado gestionado en funcin de los principales problemas y necesidades por resolver como
pas contenidos en las polticas pblicas formuladas .
Para facilitar el proceso de alineacin del marco de polticas que son competencia de cada sector/
institucin, con los lineamientos contenidos en la Poltica Nacional de Desarrollo, se plantean 11 pasos
que la instituciones pblicas con rectora en las polticas pblicas vigentes o en proceso de formulacin,
debern realizar para garantizar que estos documentos estn en sintona con las prioridades del pas.
Proceso metodolgico
Se sugiere que el proceso de alineacin de las polticas con la Poltica Nacional de Desarrollo (PND), se
realice mediante la designacin de un grupo multidisciplinario interinstitucional en donde como mnimo
estn representadas las unidades de planificacin y un representante de cada institucin (ministerio). Cada
Ministerio o dependencia pblica con algn nivel de responsabilidad en la implementacin de la Poltica,
deber ser parte del equipo de alineacin de la Poltica. Es importante que los participantes tengan un
conocimiento amplio del funcionamiento de los diferentes programas, proyectos o intervenciones que
implementan la (s) Poltica (s) de su competencia, para asegurar una apropiada alineacin.
Procedimiento
1. Identificar la temtica de la (s) Poltica (s) de su rectora. Por ejemplo: Poltica de Desarrollo Social,
los temas identificados son: Educacin, Salud, Migracin, Empleo, Riesgo y Comunicacin Social.
64
a. Con la temtica o temticas identificada, determinar con cul eje o ejes de la PND est ms
vinculada a la Poltica. En esta caso, Bienestar para la Gente, Riqueza para todos y todas, etc.
2. Con las matrices de la Poltica Nacional de Desarrollo que contienen los lineamientos por eje y el
documento de la Poltica de su competencia que est alineando, llene la matriz que se presenta a
continuacin (Matriz 1) de la siguiente manera:
a. Seleccione las matrices del (los) eje (s) de la PND con los que est vinculada la Poltica
que analiza, e identifique en cada matriz la prioridad, la meta, los lineamientos del corto
y mediano plazo (5 y 10 aos) y los responsables; traslade el contenido a la columnas A,
B, C y D, segn corresponda. Utilice una fila, para cada lineamiento o lnea de accin
identificada.
b. Identifique en la Poltica que analiza, de la cual es rector o coordinador, las lneas de accin6,
meta y/o resultado, eje e institucin responsable, que tienen correspondencia con el
lineamiento de la PND y traslade la informacin a las columnas respectivas (E, F, G, H, I y
J). Para las polticas que no tienen meta o resultado, revisar el plan de accin y trasladar la
informacin correspondiente a esta matriz. Por el contrario, si no se cuenta con el plan de
accin de la Poltica, se sugiere elaborarlo7.
Matriz 1
Poltica Nacional de Desarrollo
Columna
A
Prioridad
Columna
B
Columna
C
Meta
Lineamiento
de corto y
mediano plazo
(5 y 10 aos)
Columna
D
Responsables
Columna
F
Columna
G
Columna
H
Columna
I
Columna
J
Si la lnea de
accin tiene
temporalidad
indquelo
Meta y/o
resultado
Si la meta o
resultado tiene
temporalidad
indquelo
Eje
Institucin
Responsable
3. Posterior al llenado de la Matriz 1, seleccione de ella solo aquellos lineamientos de la Poltica Nacional
de Desarrollo de corto-mediano plazo y las lneas de accin de la (s) Poltica (s) Pblica bajo su
competencia (de la cual es rector o coordinador) en los que existe correspondencia y trasldelos a
la Matriz 2 (columna A y B respectivamente). Luego complete la Matriz 2 de la siguiente manera:
Debido a la heterogeneidad en la estructura de las polticas pblicas, lnea de accin deber entenderse como: Lineamiento
estratgico, accin/accin estratgica, ejes, programas, intervenciones, etc. Nos referimos entonces a las acciones estratgicas que
resuelven el problema, objeto de la Poltica.
El plan de accin deber elaborarse en un momento posterior al proceso de alineacin para cubrir los vacos, si acaso no son resueltos
con los cambios a la Poltica.
Si el lineamiento est numerado en el documento de Poltica colocarlo, sino poner de referencia la pgina del documento de Poltica
donde se encuentra.
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Poltica
Nacional de
Desarrollo
Columna B
Poltica Pblica
de su rectora
(identifique la
lnea de accin)
Columna C
Programa (s),
proyecto (s) o
intervencin,
de la institucin
rectora que
operativiza la
lnea de accin
Columna D
Programa
(s),proyecto (s) o
intervencin de
otras dependencias
pblicas que
operativiza la lnea
de accin
Columna E
Columna F
La lnea
de accin
continua siendo
importante para
la Poltica de
su rectora. Si
o No
Columna G
Indique para la
Poltica de su
competencia
si la lnea de
accin debe:
a) modificarse,
Cmo?
b) eliminarse
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