Constitucional III. Apuntes de Foro Uned. 2012.13-Corregido

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Curso 2012-2013.
Actualizado: 12 de marzo de 2013.
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Trabajo, y adaptados a un formato uniforme.
DERECHO CONSTUCIONAL III

CUOTA: ALZAGA / GUTIERREZ.
DERECHO CONSTITUCIONAL III
LECCION 1. LA MONARQUA.
1. La monarqua parlamentaria.
1.1. La legitimacin de la Monarqua.
El principio de legitimacin en que se han apoyado las Monarquas en el mundo
antiguo no siempre fue el mismo: En los llamados pueblos brbaros del norte el Rey era
sobre todo un caudillo militar, durante la Monarqua visigtica espaola la Corona era
electiva entre la nobleza.
Sin embargo, muy pronto la institucin monrquica se vincul a la herencia
dinstica y adopt el llamado carcter sagrado de la monarqua, que ya consagr
Carlomagno al proclamarse Rey por la gracia de Dios y que tanto la Iglesia Catlica
(que defenda el origen divino de todo poder concibindolo como origen remoto del
poder), como las Iglesias protestantes (en la llamada doctrina del origen divino de la
investidura), defendieron, dando lugar a un buen alimento doctrinal para el
absolutismo.
Pero esta frmula poltica de Carlomagno no es conservable en los sistemas
polticos pluralistas de nuestro tiempo. En el siglo XX todo poder poltico ha de
dimanar de la fuente de legitimacin democrtica (el consentimiento popular), o al
menos ha de ser compatible con ella.
Cuando en el franquismo se plante el problema del rgimen poltico que le
sucedera a la muerte del titular del poder, surgi la cuestin de lo que en Derecho
pblico se denomina Forma de Gobierno (Monarqua o Repblica, en lenguaje
cotidiano). Para el franquismo no caba el retorno a la Repblica y se haba por tanto de
arribar a la Monarqua. Llegado el momento, el curso de los acontecimientos y sobre
todo el enorme peso del ejemplo de las Monarquas europeas, que en su totalidad
llevaban mucho tiempo siendo Monarquas parlamentarias, hicieron que Espaa, en su
Constitucin de 1978, adoptase como forma poltica la Monarqua parlamentaria.
As, en las Constituyentes de 1978, en circunstancias muy diversas, la Repblica
no era posible porque no servira de frmula de convivencia de todos los espaoles,
mientras que la Corona lo era. Era la legitimacin de la Monarqua por el consenso
constituyente, que vena a sumarse a otras fuentes de legitimacin de las Monarquas de
nuestro tiempo. Las grandes monarquas europeas tienen tras de s la legitimacin de
haber sido instrumentos decisivos para fraguar las naciones modernas a lo largo de la
Historia. Son un factor de unidad de los ciudadanos, de los pueblos que configuran una
Nacin-Estado. As, La Monarqua por estar identificada con la Historia de su pueblo es
el smbolo ms natural de su unidad.
Por otra parte, se ha de constatar el gran factor de legitimacin que supone para
la Monarqua espaola el haber sido la Institucin en cuyo marco ha sido posible salir
de un rgimen autoritario para desembocar prontamente, y sin los costes sociales que
hubiera acarreado un hipottico proceso revolucionario, en un rgimen democrtico
pleno en el que el Rey no ha intentado mantener en el seno de la prerrogativa regia
facultades incompatibles con una plena democracia parlamentaria.
No obstante, hay que recordar que las Monarquas se han reducido en Europa
ampliamente a lo largo del siglo XX, de manera que en la actualidad las Repblicas han
pasado a ser la regla general en el Viejo continente a excepcin de la Corona britnica,
la nrdica, y las de los pequeos estados del Benelux, todas ellas Monarquas
parlamentarias.
Apuntes elaborados por el Grupo de Trabajo de ForoUned.
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Se puede afirmar que la nica restauracin monrquica que ha prosperado ha
sido la que hemos presenciado en nuestro pas y que ha ido unida a la Transicin
democrtica.
1.2. El proceso de evolucin desde la Monarqua absoluta hasta la Monarqua
parlamentaria.
La Monarqua que contempla la Constitucin de 1978, conforme al artculo 1.3,
es la Monarqua parlamentaria, que es el estadio de la Institucin monrquica ms
evolucionado y el nico verdaderamente compatible con los principios de un Estado
democrtico de Derecho.
En Espaa, durante el siglo XIX prevaleci la figura de la Monarqua
Constitucional, que supuso histricamente la no aceptacin plena del principio de
soberana nacional y el consiguiente de que el poder constituyente reside en el pueblo. A
tales efectos, se defendi la doctrina de la Constitucin histrica dual, basada en dos
grandes Instituciones histricas, la Corona y las Cortes, que la Constitucin no creaba,
sino que se limitaba a reconocer y a regular sus recprocas relaciones.
El poder regio era an determinante, en mltiples facetas, de la vida poltica, si
bien ya se encontraba limitado por la coparticipacin del Parlamento y por la
implantacin de una superlegalidad sobre el Monarca. La concepcin del Rey como
un poder efectivo, que intervena en la direccin del proceso poltico, situaba al
Gobierno como rgano estrechamente relacionado con el Rey y que gozaba de su
confianza.
En la Monarqua parlamentaria, a diferencia de lo que suceda en la simplemente
constitucional, el Gobierno no depende de la confianza del Rey y ni siquiera existe la
institucin de la doble confianza que caracterizaba a la Constitucin canovista de 1876.
En ella el Presidente del Gobierno y los ministros responden polticamente slo ante el
parlamento, tal y como se prev en el ttulo V de la Constitucin de 1978, Constitucin
que rompe con la tradicin de las Monarquas constitucionales propias del
constitucionalismo decimonnico de nuestro pas. Ser, consecuentemente, principio
caracterstico de la Monarqua parlamentaria que el Rey es irresponsable.
La Monarqua parlamentaria es una democracia coronada. Donde el Rey es
Jefe del Estado, pero est tan desvinculado del Poder ejecutivo, que se aplica la mxima
de que el Rey reina, pero no gobierna, que admite tambin la lectura positiva de que
el Rey no gobierna, pero reina. As mismo, est plenamente desvinculado del poder
legislativo y es ste el que asume la funcin de debatir y aprobar las leyes. Tambin, por
supuesto, el Poder Judicial es enteramente independiente del Rey.
Precisamente el que el Rey tenga escaso poder es lo que hace asumible en un
ordenamiento jurdico poltico, presidido por el pensamiento democrtico, el que la
jefatura del Estado se confe a la Monarqua, es decir, a una institucin hereditaria y no
electiva. Histricamente la confluencia de la Monarqua con la democracia slo se ha
conocido a travs del rgimen parlamentario, nunca mediante el rgimen
presidencialista, por razones obvias.
1.3. La Monarqua parlamentaria en el art. 1.3 de la Constitucin de 1978.
Los Constituyentes en lugar de emplear la expresin acuada por la doctrina de
forma de gobierno en el artculo 1.3, emplearon el trmino forma poltica (La
forma poltica del Estado Espaol es la Monarqua parlamentaria).
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Sin duda lo hicieron para eliminar cualquier duda de que se haba dado un salto
histrico de la vieja Monarqua constitucional limitada a la parlamentaria. Dicha
frmula es muy amplia y permite incluir en su seno tanto la forma de gobierno como la
forma de Estado.
En la vigente Constitucin de 1978 se constata ya en el prembulo que son slo
las Cortes las que aprueban la Constitucin y el pueblo quien la ratifica, con el fin de
hacer resaltar que no se va a reconocer en el articulado de la misma ninguna posicin de
superior legitimidad a la Corona sobre las restantes instituciones que contempla la
Constitucin. Sin embargo, tambin se esfuerza en realzar y dignificar la posicin del
Rey
Ahora bien, el que la Constitucin adopte el modelo de una democracia
coronada, en nada reduce el papel que histricamente han asumido las monarquas
europeas y que hoy siguen desempeando todas ellas, entre ellas la espaola, y que
suponen su razn de ser. stas son:
a. Su capacidad para representar al conjunto de una Nacin y por encarnar el
pasado histrico de su pueblo.
b. Su idoneidad para representar los valores permanentes del Estado.
c. Su independencia natural frente a los partidos y a las pugnas polticas.
d. Su carcter de garanta de continuidad sin interregnos ni sobresaltos.
Y ello son buenas razones que justifican la utilidad de la institucin que las
aporta.
2. EL REY COMO JEFE DEL ESTADO.
El artculo 56 CE define al Rey como Jefe del Estado, y como tal es rgano
constitucional del Estado y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la
Constitucin y las leyes. .
El que, tal y como dispone el artculo 56, el Jefe del Estado sea un poder arbitral
y moderador del funcionamiento regular de la instituciones, le caracteriza como un
rgano eminente, pero no tanto como para que su voluntad prevalezca sobre la de los
dems, sino que hay que situarla en el terreno de la dignidad y en el de su posicin
formal en el conjunto de las instituciones.
El Rey de Espaa es Jefe del Estado en trminos anlogos a como lo es el
presidente de una Repblica parlamentaria, si se salvan algunas diferencias ciertamente
significativas:
a. La forma de seleccin: hereditaria en el caso del Rey y electiva en el otro
caso.
b. El haz de funciones, ms limitado en el caso del Rey.
c. El Rey ha de ser un rbitro enteramente neutral.
d. La duracin en el desempeo del cargo. El Monarca, en principio, tiene
carcter vitalicio, mientras que el presidente de la repblica lo es durante el periodo
de su mandato.
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e. Es consustancial a la Corona ser una magistratura simblica, dada su
vinculacin histrica con un territorio y con un pueblo. El Rey, como establece el
artculo 56, es smbolo de la unidad y permanencia del Estado. No puede el
Presidente de una Repblica, por grandes que sean su capacidad intelectual y su
autoridad moral, ser un smbolo de la misma naturaleza.
Sin embargo, junto con estas diferencias prevalece el paralelismo que conlleva
que en ambos casos estamos ante una misma institucin: la Jefatura del Estado.
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LECCION 2. EL REY.
1. EL REY COMO ENCARNACIN DE LA CORONA.
La Corona es un rgano constitucional del Estado, la Jefatura del Estado, cuyo
titular es seleccionado en base al principio hereditario y al orden de sucesin. La palabra
Rey es empleada en el texto constitucional en su acepcin impersonal, as el art. 56
afirma que el Rey es smbolo de Unidad y de la permanencia del Estado. Pero de
ordinario la expresin que mejor describe la transpersonalidad de la figura del Rey es
La Corona que se personifica en el Rey, el varn o la mujer la Reina que ostente la
Corona. El Status del Rey es imprescindible para comprender la realidad actual de la
Monarqua y para aproximar el anlisis de las funciones del Rey.
1.1. Los ttulos del Rey.
Segn el art. 56.2 CE Su ttulo es el de Rey de Espaa y podr utilizar los
dems que correspondan a la Corona. Es una declaracin inusual en el derecho
comparado y que no encontramos en nuestras constituciones histricas, segn Herrero
de Min, se debe a la voluntad del Constituyente, consciente de la configuracin del
Monarca como Rey de Espaa como una vieja aspiracin, observada en los memoriales
del Conde Duque de Olivares a Felipe IV, que se plasma en la Constitucin de 1978,
que tras proclamar la unidad de la Nacin espaola, confiere el Titulo de Rey de
Espaa, como primer ttulo del Rey.
La alusin los dems ttulos que corresponden a la Corona permite introducir,
junto al factor de la unidad, una referencia a la tradicin de la Corona espaola de aunar
varios reinos. Estamos ante una referencia constitucional a los Ttulos del Rey, por lo
que carece de fundamento la conclusin de Ramn Entrena de que el precepto viene a
suponer la constitucionalizacin del Derecho nobiliario, aunque subsiste como en las
monarquas Europeas, en la medida que no se oponga a las disposiciones
constitucionales.
El ttulo II de la Constitucin, como corresponde a una Monarqua parlamentaria
de nuestra poca, no hace mencin de la nobleza, carece de roll en el sistema poltico
espaol. El actual rey de Espaa, con motivo de sus visitas a la Sede Pontificia, as
como las visitas papales a Espaa, ha utilizado el tratamiento de Majestad Catlica, que
ya no se emplea, dado que nuestro Estado no es confesional.
1.2. La inviolabilidad e irresponsabilidad del Rey.
El apart. 3 del art. 56 CE proclama la persona del Rey es inviolable y no est
sujeta a responsabilidad. Inviolabilidad e irresponsabilidad, son conceptos que la
doctrina emplea como sinnimos, aunque algunos se han esforzado por diferenciarlos.
La inviolabilidad del Rey, art 56.3, en trminos anlogos al art. 66.3 dispone que
Las Cortes Generales tambin son inviolables, es un principio que, busca proteger con
particular nfasis la vida y el honor del Monarca. Tiene su desarrollo en el derecho
penal, que sanciona con penas particularmente graves los delitos cometidos contra el
Jefe del Estado. Nuestro Cd. Penal 1995 tipifica en los arts. 485 a 491 los Delitos
contra la Corona que incluyen conductas contra el rey, o cualquiera de sus ascendientes
o descendientes, la Reina consorte o el consorte de la Reina, el regente o algn miembro
de la Regencia y el prncipe heredero.
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Otra acepcin de la inviolabilidad permite equipararlo al de irresponsabilidad.
La Constitucin en el art. 71.1 establece que los diputados y senadores gozaran de
inviolabilidad por las opiniones en el ejercicio de sus funciones y ello equivale a
irresponsabilidad. Consecuentemente, el Monarca no puede ser perseguido
criminalmente. Tal formulacin recibi critica de Enrique Gimbernat, quien durante el
proceso constituyente adujo: anticipando la irresponsabilidad regia y no previendo su
enjuiciamiento criminal por el Tribunal Supremo, previa autorizacin del Congreso, se
niega a afrontar la incmoda posibilidad de un monarca delincuente. Podra llegarse
as, a la impunidad de un monarca asesino o violador y al que ni siquiera se le podra
remover de su cargo.
Sin embargo, no es compartible, no solo las constituciones de las monarquas
europeas, sino tambin las ms recientes constituciones de nuestro tiempo suelen
proclamar la inviolabilidad y la irresponsabilidad del Rey, en frmulas como las que
reflejan un viejo principio que en Gran Bretaa recoge The King can do not wrong (el
Rey no puede cometer injusticia). Ahora este principio hay que entenderlo, no como se
concibi en la Monarqua Absoluta, sino en el contexto de la Monarqua parlamentaria
en que el Rey est supeditado a la Constitucin, ha de respetar las leyes, y sus actos
estn sometidos al refrendo.
El sometimiento del Rey al Derecho es una de las ideas fuerza de la Revolucin
inglesa. As Sir Edward Coke, cuyo enfrentamiento con Jacobo I de Inglaterra
constituye pgina importante de la Historia, nos narr una de sus entrevistas con el Rey
-entonces el Rey dijo que crea que el derecho se fundaba en la razn y que l y otros
tenan razn igual que los jueces: a lo que respond que Dios haba dado a su Majestad
excelente ciencia y grandes dotes naturales; pero no estaba versado en las leyes de su
reino, y que las causas que conciernen a la vida, herencia, bienes o fortunas de sus
sbditos no deben decidirse por la razn natural, sino por la razn artificial y juicio del
Derecho, el cual requiere largo estudio y experiencia antes de que un hombre pueda
alcanzar su conocimiento.
Con lo cual el Rey se ofendi, y dijo que en tal caso el estara bajo la Ley, cosa
que, era traicin, a esto repuse que Bracton deca: Quod rex non debet ese sub himen,
sed sub Deo et let. La idea de que el Rey est sometido al derecho est vigente, en
cuanto a las personas con capacidad jurdica de obrar la rbita que ha de asumir la
responsabilidad civil que pudiera derivarse de sus actos, incluso el Rey es un sujeto
pasivo del ordenamiento jurdico Fiscal.
El referido sometimiento del Rey al comn del Ordenamiento es plenamente
compatible con la Constitucin, con buen criterio, se niegue a prever la hiptesis de que
el Rey delinca. Sera incompatible con los supuestos en que se apoya la Corona y el
Estado de Derecho. De llegar tan improbable supuesto, nos encontraramos, ms que
frente a instrumentar un proceso, ante el desprestigio y, ante el ocaso de la Institucin
monrquica. Puede decirse que la prdida del trono seria la pena que sufrira el
hipottico rey delincuente. Esto forma parte de los cimientos histricos de la monarqua
hispnica la concepcin que San Isidoro de Sevilla inmortalizo Rex eris si recta facies,
si autem non facis non eris de lo que se hizo eco el Fuero Juzgo.
El singular status que ubica la Constitucin al Rey en cuanto a su
irresponsabilidad no es extendida ni al heredero de la corona ni a los restantes
miembros. La Constitucin de 1978 no incluye una disposicin anloga a la Noruega de
1814, an vigente, Los prncipes y princesas no sern responsables ante otra
instancia que el mismo Rey o la que este pueda designar para someterlos a juicio.
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Nuestra Constitucin no extiende la irresponsabilidad penal del Rey a la familia
real, que han de asumir la responsabilidad en forma idntica a los restantes espaoles,
por lo que se aplica el principio todos los espaoles somos iguales ante la Ley. La
inviolabilidad se entiende en una de sus acepciones, desde antiguo, como termino
sinnimo al de irresponsabilidad. Ahora bien, la irresponsabilidad no solo se predica
ante los Tribunales Penales sino tambin en cuanto irresponsabilidad poltica, lo que se
traduce que el Rey no responde del ejercicio de sus funciones constitucionales ante las
Cortes Generales.
La exigencia de responsabilidad poltica consiste en enjuiciar no si determinados
actos son conformes a Derecho o ilegales, sino una valoracin parlamentaria y
discrecional del acierto o infortunio con que un titular de funciones pblicas las ha
ejercitado, con el alcance de cese de oficio, si en el procedimiento la cmara acaba
aprobando una resolucin que les es adversa. En un Rgimen parlamentario, como el
nuestro, la posibilidad de que se formule una exigencia por parte del Congreso respecto
del quehacer del gobierno es consustancial al sistema poltico establecido. Pero tambin
es connatural a una monarqua parlamentaria que el Rey sea polticamente
irresponsable. Lejos de ser un principio poltico atvico, es uno de los ms importantes
logros de la feliz evolucin de la institucin monrquica a lo largo de un proceso que la
compatibiliza plenamente con la filosofa democrtica del Gobierno, por y para el
pueblo. En la Monarqua parlamentaria o Democracia coronada, el rey deja de participar
en la accin de Gobierno y nunca puede actuar solo. Los actos del Rey han de estar
refrendados.
Durante la Monarqua absoluta la institucin del refrendo fue un expediente que
permita conocer qu Secretario del Rey le haba preparado la disposicin o el acto
poltico de que se tratase, cuya decisin dependa enteramente del Monarca, junto a la
firma de su Secretario; todo lo ms el refrendante certificaba el acto del Rey. Pero el
curso seguido, a partir de la experiencia britnica, cambiara el papel asumido por ambas
firmas, de modo que la del Secretario o Ministro o Presidente no ser ya la de quien
se ha limitado a realizar las tareas auxiliares o a asesorar, sino la del autntico autor del
acto, la del responsable del mismo.
Mientras tanto, la firma del Rey se ha convertido en la de quien conserva la
facultad de asesorar y advertir, y a veces que ni siquiera la ejerce y se limita a
autentificar el acto. Obviamente, el traspaso de toda funcin ejecutiva al gobierno ha
tenido como corolario ineludible el que haya de responder el Gobierno, o aquella a
quien en cada caso corresponda, de los actos que solo formalmente son del Rey.
Paralelamente, La Corona alcanzaba su cota ms baja de poder, lograba un status de
irresponsabilidad poltica y con frecuencia, su cota ms alta de autoridad. El Rey se
convierte as en El poder Neutro, a la vez que pierde la posibilidad de hacer prevalecer
por la fuerza del derecho.
Es muy ilustrativa la explicacin sobre la irresponsabilidad del Rey que dio a
Jorge V su consejero, Lord Esher, poniendo un ejemplo didctico Si la doctrina
constitucional de la responsabilidad ministerial significa algo es que impone al Rey la
obligacin de firmar su propia sentencia de muerte, en el caso de que le sea presentada
por un ministro a la cabeza de una mayora parlamentaria. Si este principio fundamental
se falsea El fin de la monarqua surge en el horizonte.
El problema de la irresponsabilidad y de la inmunidad de los parlamentarios, fue
objeto de atencin en el ao 2000, con motivo de la Ratificacin por Espaa del
Estatuto de Roma que instituye la Corte Penal Internacional.
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El Consejo de Estado dictamin que tal tratado Internacional poda suscribirse y
ratificarse sin necesidad de reformar la Constitucin, dado que los comportamientos del
Rey puede predicarse el carcter debido de sus actos Es ms, no se puede hablar en
este caso de ausencia absoluta de responsabilidad sino de imputacin de la que pueda
derivarse de ellos al rgano refrendante.
1.3. La dotacin de la Corona y la Casa del Rey.
En las monarquas absolutas no se conoca la distincin, Patrimonio de la
Corona y el del Estado. Esa diferenciacin se introduce paulatinamente en cada pas con
caractersticas propias. Nuestra Constitucin viene a recoger, el llamado lista civil de
raz britnica pero presente en nuestra Constitucin de 1812. La dotacin de la corona
no es una asignacin personal al rey, ni una retribucin, sino como art 65.1 CE una
cantidad global para el sostenimiento de su familia y casa. Es una dotacin a un
rgano del Estado, que requiere de unos recursos para poder desempear sus funciones.
Tal dotacin proviene de los presupuestos Generales del Estado, correspondiendo al Jefe
de la Casa del Rey proponer la suma que estime adecuada y a las Cortes su debate y
aprobacin.
Tal como prev el propio art 65.1, el Rey distribuye libremente esta dotacin
sin refrendo. El precepto precisa que la recibe para el sostenimiento de su Familia y
Casa, finalidad que excluye que el Rey pueda destinar a otros fines dicha dotacin.
Aparte de los referidos recursos se ponen tambin a disposicin de la Corona una serie
de bienes diversos, palacios y otros edificios con sus terrenos, muebles y enseres,
incluidos en el Real patrimonio o hoy llamado Patrimonio Nacional, contemplado art
132.3 de la Constitucin y regulado en La ley 26/1982 de 16 Junio.
Estos bienes se han conceptuado siempre como afectos al servicio de realce de
la dignidad de la institucin real.
El Rey y su casa pueden servirse, pero no son titulares del mismo y no pueden
llevar a efecto ni actos de de disposicin ni de administracin, actividad que la ley
reserva a un consejo de administracin.
A medida que avanzo la distincin entre Rey y Estado, se fue diferenciando la
actuacin privada del Rey y la oficial. Fue en el S. XVIII cuando la consideracin de la
Casa Real como organizacin separada parcialmente de la Administracin del Estado.
El constitucionalismo dedica alguna atencin a La Casa Real y se esforz por
profundizar en esa separacin.
La Constitucin de 1812 se ocup de la dotacin de la casa del Rey y de su
Administrador. La importancia poltica durante la etapa de la monarqua constitucional
explica la preocupacin de las restantes constituciones monrquicas, a partir de la de
1837 , por incompatibilizar el mandato parlamentario en cualquiera de las dos cmaras
con el desempeo de cualquier oficio en la Casa del Rey.
A la vez se fue acentuando la autonoma del Rey tanto en la organizacin y
direccin de su casa, de forma que las disposiciones al respecto se consideraban internas
y no se publicaban en la Gaceta de Madrid.
Esta autonoma se constitucionaliza en nuestra norma fundamental de 1978,
prev que el Rey distribuye libremente la dotacin para el sostenimiento de su Familia
y casa. Igualmente, el art 65 El Rey nombra y releva libremente a los miembros
civiles y militares de su casa.
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La estructura de la Casa Real es la prevista en RD 434/1988, que refuerza la
autonoma del Rey para organizar y gobernar la Casa Real definida: La Casa de Su
Majestad el Rey es el organismo que bajo la dependencia directa de S.M., tiene como
misin servirle de apoyo en cuantas actividades se deriven del ejercicio de sus funciones
como Jefe de Estado, que hoy tiene una pequea organizacin, inferior a la de otras casa
reales europeas, por lo que no se puede excluir su redimensionamiento para adecuarla a
las funciones que ha de desempear el monarca que son:
a. El Jefe de la Casa Real, dirige todos sus servicios y lleva las relaciones con
el Exterior.
b. El Secretario General, al frente de la Secretaria general y por tanto, toda la
actividad administrativa, excepto la rbita militar.
c. El Cuarto Militar, que es dirigido por el Jefe del Cuarto y que est
compuesto por los ayudantes del campo.
d. La Guardia Real y el Servicio de Seguridad.
e. Oficina de prensa.
2. SUCESION, REGENCIA Y TUTELA DEL REY.
2.1. La sucesin de la Corona.
La Corona de Espaa es hereditaria en los sucesores de S.M. Don Juan Carlos de
Borbn, legtimo heredero de la dinasta histrica (art. 57.1 CE). La Constitucin parte
del hecho de que Don Juan Carlos ya haba accedido al trono el 22 de noviembre de
1975, por tanto no le instaura a l, sino que se limita a regular su sucesin.
Adems, se sigue la pauta establecida por otras Constituciones monrquicas de
nuestra historia decimonnica y otras Constituciones europeas, al establecer una Corona
hereditaria, cerrando as la puerta a posibles pleitos dinsticos.
La Corona constituye el nico status-roll decidida y abiertamente
adscrito, es decir, recibido, que opera en los mecanismos polticos de nuestra
Constitucin.
La justificacin funcional de la Monarqua es inseparable de la transmisin
hereditaria, pues las dos principales virtudes que habitualmente se reconocen a la
Monarqua son su imparcialidad (no es debido a ningn grupo) y su continuidad (se
transmite sin saltos ni vacos). Nuestra Constitucin fija el orden de sucesin
hereditaria, como forma sucesoria al trono de carcter tradicional. En concreto, la
sucesin al trono seguir el orden regular de primogenitura y representacin, siendo
preferida:
a. La lnea anterior a las posteriores.
b. En la misma lnea, el grado ms prximo al ms remoto.
c. En el mismo grado, el varn a la mujer.
d. Y en el mismo sexo, la persona de ms edad a la de menos.
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El nico aspecto debatido del orden sucesorio durante el proceso constituyente
fue el de la prevalezca del varn sobre la mujer, por introducirse una contradiccin en la
igualdad de sexos que proclama el art. 14. En el momento de redactarse y aprobarse la
Constitucin, se daba por hecho que al Rey le sucedera, en su da, el Prncipe Felipe y
que se estableciera la preferencia del varn sobre la mujer, pero tambin parece lgico
que este punto pueda ser objeto de reforma constitucional en el futuro.
Ciertamente, sta puede haber sido la conciencia social dominante en Europa
durante siglos, pero es evidente que se ha producido un cambio, ya que la mayora de las
monarquas europeas han modificado sus reglas sucesorias para eliminar la preferencia
del varn sobre la mujer. (Ej. Holanda, Suecia, Blgica...etc.).
En nuestro pas, en marzo del 2005 el Gobierno acord consultar al Consejo de
Estado sobre la reforma del orden sucesorio a la Corona para eliminar la preferencia del
varn, ste afirm que el principio de igualdad es base suficiente para eliminar la regla
de preferencia, sin invocar otros argumentos.
Finalmente, y aunque exista acuerdo para ello, esta reforma no se llev a cabo,
entre otros motivos por el gravoso procedimiento establecido en el art. 168.
El Prncipe Heredero tendr la dignidad de Prncipe de Asturias. La figura del
Prncipe Heredero aporta a la Monarqua parlamentaria la certeza sobre quin asumir la
Corona llegado el da de la sucesin y comporta la preparacin prctica con vistas a ese
momento.
Sin embargo, la CE no le encomienda funcin alguna, aunque puede ejercer
funciones representativas, por delegacin del Rey y en los trminos y bajo el refrendo
que la CE prev.
Si se extinguiesen todas las lneas llamadas a la sucesin en Derecho, se
dispone en la CE que las Cortes Generales proveern a la sucesin en la Corona en la
forma en que ms convenga a los intereses de Espaa.
El matrimonio de los Reyes y de sus descendientes: la CE 78 no prev nada
sobre el matrimonio del Rey, con lo que no se ve sometida a debate parlamentario. Slo
se hace referencia a las personas con derecho a la sucesin en el Trono (concepto que
abarca a ms personas que el Prncipe de Asturias), y parte de la presuncin del
consentimiento, salvo expresa prohibicin del Rey y de las Cortes Generales. En este
supuesto quedaran excluidos en la sucesin a la Corona por s y sus descendientes. La
prohibicin del Rey precisa de refrendo, puesto que acarrea efectos polticos, ya que
incide en el orden sucesorio de la Corona.
La abdicacin o la renuncia del Rey han de ser aprobada por las Cortes en Ley
Orgnica. La abdicacin puede llevarla a cabo el Rey que ostenta la Corona, mientras
que la renuncia a sus derechos dinsticos puede formularla el Rey destronado.
2.2. La Regencia.
La muerte del Rey no produce un interregno, ya que su sucesor comienza
inmediatamente su reinado sin ms requisitos que los previstos en art. 61 CE:
Artculo 61.
1. El Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestar juramento de
desempear fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitucin y las
Leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autnomas.
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2. El Prncipe heredero, al alcanzar la mayora de edad, y el Regente o
Regentes al hacerse cargo de sus funciones, prestarn el mismo juramento, as como
el de fidelidad al Rey.
Sin embargo, la prctica registra casos en que el nuevo Rey es menor de edad.
La Regencia es la Institucin a la que corresponde ejercer las funciones del Rey durante
la menor edad, la ausencia o la incapacidad del titular de la Corona.
La Regencia ejerce siempre sus funciones con el mismo contenido y alcance que
la CE prev para cuando son desempeados por el propio Rey, pero con carcter
meramente interino; consecuentemente, el Regente acta mediante actos refrendados.
La Regencia se ejerce por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey,
y el regente acta mediante actos refrendados.
La CE distingue dos supuestos distintos de Regencia:
a. Regencia por minora de edad del Rey:
La CE no establece una mayora de edad especial para el Rey, alcanzndose sta
a los 18 aos. En este caso la Regencia se ejercer por el padre o la madre del Rey. En
defecto de stos, el pariente de mayor edad ms prximo a suceder en la Corona.
b. Regencia por la inhabilitacin del Rey:
Supuesto de incapacidad fsica o mental sobrevenida en la persona del Rey, que
requiere que la inhabilitacin sea reconocida por las Cortes Generales.
Se distinguen dos casos:
1. Si el Prncipe heredero fuera mayor de edad entrar a ejercer
inmediatamente la regencia;
2. Si no lo fuere, ejercer la Regencia el pariente de mayor edad ms
prximo a suceder en la Corona.
En cualquier caso, si no hubiera ninguna persona a quien corresponda ejercerla,
sta ser nombrada por las Cortes Generales, y se compondr de 1, 3 5 personas.
2.3. El tutor.
En el caso de que el Rey sea menor de edad, adems de la Regencia, la CE
contempla la figura del tutor. No se definen las atribuciones del tutor, por lo que debe
entenderse que son las que confiere el Cdigo civil. 3 supuestos de tutora:
1. La tutela testamentaria.
Supuesto ordinario, pues ser tutor del Rey menor la persona que en su
testamento hubiese nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad y espaol
de nacimiento.
Se discute la necesidad del refrendo para este acto del Rey. Para el Prof. Alzaga
no es preciso el refrendo: la exigencia del refrendo se refiere al a todos los actos del
Rey, pero no a sus actos privados, y el tutor del Rey desempea slo funciones de
Derecho privado, ninguna de Derecho pblico.
La tutela es una institucin del Derecho de familia, y si la Constitucin parte de
respetar el carcter privado de los actos del Rey ajenos a sus funciones constitucionales,
no tiene sentido exigir el refrendo a la hora de elegir un tutor sin funciones jurdicopolticas.
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Es fin de la tutela la guarda de la persona y los bienes del menor, y el Rey goza
de libertad para administrar su patrimonio personal. El documento elegido por la
Constitucin es el testamento, que es el nico que nuestro Cdigo civil admite para que
un padre designe tutor, y este documento no parece indicado para que concurra el
refrendo.
2. Tutela legtima.
En defecto del anterior, se confa la tutela a personas cuyo afecto al menor se
presupone. La Constitucin slo prev la tutela legtima del padre o madre del Rey
menor, mientras permanezcan viudos.
3. Tutela dativa.
En ausencia de las anteriores, el tutor ser nombrado por las Cortes Generales,
reunidas en sesin conjunta de ambas Cmaras, pero no podrn acumularse los cargos
de Regente y tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos del Rey.
El ejercicio de la tutela es tambin incompatible con el de todo cargo o
representacin poltica, asegurando que el tutor desempear su funcin al margen de
aspiraciones de poder o de la contienda poltica.
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LECCION 3. LAS FUNCIONES DEL REY.

1. LAS FUNCIONES DEL REY.
1.1. Su alcance actual.
La evolucin de las Monarquas ha abocado a una amplsima reduccin de las
funciones de reinar en las Monarquas parlamentarias de nuestro tiempo.
Walter Bagehot expres que reinar es advertir, animar y ser consultado, es
una visin de las funciones del Rey como un mero poder residual. El Rey interviene
arbitrando y moderando, guarda y hace guardar la Constitucin.
Las funciones del Rey se contemplan en el art. 56.1 de la CE, estableciendo que:
El Rey es el Jefe del Estado, smbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera
el funcionamiento regular de las instituciones, asume la ms alta representacin del
Estado espaol en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de
su comunidad histrica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la
Constitucin y las leyes.
Esto no significa que el Rey tenga dos grandes categoras de funciones otorgadas
por la Constitucin: por una parte las genricas simblica, representativa, moderadora
y arbitral-, es decir, las que pudieran derivarse de la posicin constitucional del Rey
como rbitro y moderador del funcionamiento regular de las instituciones, que son
trasunto de la singular autoridad de que se encuentra investida esta institucin; y por
otra parte las funciones especficas, atribuidas expresamente por la Constitucin y las
Leyes.
El Rey no tiene ms atribuciones que las que expresamente le atribuyen la
Constitucin y las leyes, y entre ellas est la de rbitro y moderador. Por tanto, las
funciones genricas se desempean a travs de las especficas.
2. EL REY Y EL GOBIERNO.
La CE de 1978, como ha afirmado Snchez Agesta deliberadamente parece
querer cortar toda identificacin del Rey con el poder ejecutivo y con los rganos de
Gobierno que lo ejercen.
2.1. La designacin y cese del Gobierno.
a. Proponer el candidato a Presidente del Gobierno (art. 62 d) CE).
sta es la funcin regia con mayor peso poltico que puede convertir al Rey en
rbitro efectivo de la vida poltica. En todo caso esta facultad est muy condicionada
por dos Requisitos formales (art. 99.1 CE):
.- previa consulta con los representantes designados por los Grupos polticos
con representacin parlamentaria.
.- Efectuar la propuesta a travs del Presidente del Congreso, el cual
desempea un papel de mero cauce de la propuesta.
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El Rey tiene de iure libertad de sugerir el candidato que estime conveniente no
pasa de ser una posibilidad formal-, pero al necesitar el candidato la confianza del
Congreso de los Diputados, no puede el Rey de facto pensar en respaldar un
candidato que no pueda gozar al menos de mayora simple en la Cmara baja.
El contenido de esta importante facultad regia est en ltima instancia
condicionado por el sistema parlamentario y de partidos. Esto est en relacin directa
con la existencia o no de una mayora absoluta en el Congreso, ya que de darse sta, el
Rey debe limitarse a proponer como candidato a la Presidencia del ejecutivo al Jefe del
partido que ha obtenido la mayora de los diputados en las elecciones generales.
Las consultas regias a los representantes de los grupos polticos, ms que para
recabar informacin conducente a sugerir el Rey un candidato fruto de su iniciativa,
servirn en la prctica totalidad de los casos para que el Rey conozca los acuerdos a los
que al respecto hayan llegado los partidos que estn en condiciones de garantizar un
voto favorable a la investidura en el Congreso.
Si transcurrido el plazo de 2 meses, a partir de la primera votacin de
investidura, ningn candidato hubiese obtenido la confianza del Congreso, el Rey
disolver ambas Cmaras y convocar nuevas elecciones con el refrendo del Presidente
del Congreso.
El Rey tiene, a la hora de proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno a
un Congreso carente de mayora absoluta, una funcin arbitral que, en la prctica, es
operativa tan solo en los raros casos en que pueda el Monarca arbitrar una frmula
vlida, que sin su impulso los partidos no pudieran alcanzar.
Los casos en que el Rey debe proponer un candidato a la Presidencia del
Gobierno al Congreso de los Diputados son los siguientes:
.- Tras la celebracin de elecciones generales.
.- En los casos de prdida de la confianza parlamentaria, por negacin de un
voto de confianza.
.- Por dimisin del Presidente del Gobierno.
.- Tras el fallecimiento del Presidente del Gobierno.
b. Nombrar al Presidente del Gobierno.
Una vez investido el candidato en el Congreso o bien haya prosperado un voto
de censura, el Rey proceder al nombramiento del Presidente del Gobierno en los
trminos previstos en la Constitucin (art. 62 d) CE).
Es un acto reglado al que el Monarca viene constitucionalmente obligado,
refrendando este nombramiento el Presidente del Congreso (art. 64.1 CE)
El cese del Presidente del Gobierno, tras la celebracin de elecciones generales,
la prdida de la confianza del Congreso, su dimisin o su fallecimiento, se debe
formalizar por Real Decreto firmado por el Rey y refrendado por el Presidente del
Gobierno saliente, con la obvia excepcin del fallecimiento en que el refrendo
corresponde al Vicepresidente del Gobierno de existir ste.
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c. Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su
Presidente.
El Rey en este caso, como en tantos otros es en nuestro Derecho constitucional
un centro de imputacin de actos que realmente corresponden a otro autor y en este caso
obviamente al Presidente del Gobierno. Es decir, la iniciativa y la responsabilidad de
estos nombramientos recae por entero en la persona del Presidente del Gobierno.
2.2. Otras funciones del Rey respecto del Gobierno.
a. Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las
sesiones del Consejo de Ministros.
El Rey debe ser informado por el Presidente del Gobierno. La costumbre
constitucional ms afortunada sera la que centrase la informacin del ejecutivo hacia el
Rey a travs de la persona del Presidente del Gobierno, y, por supuesto, de los
Presidentes del Congreso y del Senado, y ms espordicamente de los Presidentes de las
CCAA y de los Partidos Polticos, sin perjuicio de que el Rey pudiera normalmente
recibir otras informaciones puntuales de los ministros.
El art. 62 g) CE prev que el Rey puede presidir las sesiones del Consejo de
Ministros, cuando lo estime oportuno, a peticin del Presidente del Gobierno.
La posibilidad de presidir el Consejo de Ministros se limita a los efectos de ser
informado, y no para dirigir las deliberaciones o para participar en las mismas y, menos
aun, para involucrarse en los acuerdos que se adopten. Esto es, el Rey no est al frente
del Poder Ejecutivo ni forma parte del mismo.
b. Expedir los decretos acordados en Consejo de Ministros, nombramientos
de empleos civiles y militares, y otorgamiento de honores y distinciones.
El art. 62 f) CE incluye:
.- La facultad de expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros.
.- Conferir los nombramientos civiles y militares y otorgamiento de honores y
distinciones.
Sobre la obligatoriedad de expedir los decretos acordados en el Consejo de
Ministros la doctrina ha mantenido 3 tesis:
1. Snchez Agesta sostuvo que: cabe considerarlas situaciones polticas de
hecho en que el Rey ponga objeciones graves a la firma de un decreto con un
fundamento en la Constitucin que pudiera determinar de hecho la dimisin del
Gobierno.
2. La mayor parte de la doctrina sostiene que el Rey viene obligado a la
expedicin de los decretos, mxime porque tal expedicin no pasa de ser una formalidad
para que los decretos aprobados en el Consejo de Ministros entren en vigor. El gobierno
ejerce la potestad reglamentaria (art. 97 CE).
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3. Alzaga sostiene que la firma del Rey es un acto obligado ya que el Rey no
puede adentrarse a juzgar si el contenido de la disposicin que se le pasa a la firma
vulnera normas superiores del ordenamiento jurdico, bien por transgredir una ley, bien
por contravenir la Constitucin. Adems, el Rey tan slo podra negar su firma a un
decreto si el mismo no ha sido acordado en Consejo de Ministros, puesto que, entonces
la presunta norma carecera de tal rango normativo y porque este requisito viene
recogido en la CE (art. 62 f)).Los Reales Decretos se caracterizan por tratarse de actos
del rey, que no estn precedidos por una aprobacin en el Consejo de Ministros, y que
conservan la forma jurdica del Real Decreto por inercia histrica. En cuanto a conferir
los nombramientos civiles y militares y otorgamiento de honores y distinciones:
En primer lugar, interesa subrayar que es sntesis de una tradicin histrica y que
tiene carcter formal o simblico. En segundo lugar, afecta a las condecoraciones y a los
ttulos nobiliarios. Es admisible que el Rey sugiera algn nombre a la hora de otorgar
alguna condecoracin o distincin de anloga naturaleza y esto encaja bien con su
funcin simblica y representativa.
a. El mando supremo de las fuerzas armadas.
El mando del Rey sobre nuestras Fuerzas Armadas, no es efectivo, sino de
carcter eminente y complementario de la facultad efectiva que el art. 97 CE otorga al
Gobierno de dirigir la Administracin militar y la defensa del Estado.
b. Acreditar a los embajadores y otros representantes diplomticos.
Esta funcin deriva del art. 56 CE., segn el cual el Rey es el Jefe del Estado
y asume la ms alta representacin del Estado espaol en las relaciones
internacionales. La propia CE le atribuye la facultad de recibir a los representantes
extranjeros en Espaa, que estn acreditados ante l (art. 63 CE). Ahora bien, no
debemos olvidar que tales funciones son simblicas, ya que es al Gobierno a quin le
corresponde la direccin de la poltica exterior del Estado (art. 97 CE).
Por tanto, corresponde al Gobierno nombrar los embajadores y otros
representantes diplomticos, cuyas cartas credenciales mediante acto sujeto a refrendo
gubernamental- sern firmadas por el Rey.
c. Otras funciones.
1. Al Rey corresponde convocar a Referndum en los casos previstos en la
Constitucin, entre los que se encuentra:
.- El supuesto de referndum potestativo acerca de decisiones polticas de
especial trascendencia, mediante propuesta del Presidente del Gobierno y convocado
por el Rey previa autorizacin del Congreso de los Diputados (art. 92 CE).
.- El supuesto de Reforma Constitucional, a que se refieren los arts. 167.3 y
168.3 CE.
2. Atribuye tambin la CE al Rey el Alto Patronazgo de las Reales Academias.
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3. EL REY Y LAS CORTES.
Hoy la independencia de las Cortes respecto al Rey es total, aunque la CE le
reserva ciertas facultades que tienen un contenido meramente formal.
3.1. Sancionar y promulgar las leyes.
Corresponde al Rey la sancin de las leyes (art. 62.a) aprobadas por las Cortes
Generales, sancionndolas en el plazo de 15 das (art. 91) a partir del da siguiente a
aquel en el que el Presidente del Gobierno somete el texto legal de que se trate a la
firma del Rey. En consecuencia, la sancin ya no es el acto de un Rey colegislador sino
el cumplimiento de una obligacin constitucional por un rgano hacia el que se guarda
un respeto formal.
El Rey no puede negarse a sancionar ni siquiera en supuestos de
inconstitucionalidad de la norma, de los que habr de entender, en su caso y da, el TC.
La Constitucin y la doctrina distinguen entre el acto de sancin y el de
promulgacin de las leyes. La promulgacin es una frmula rituaria que se estampa con
la firma del Rey, a continuacin de la sancin. La promulgacin es un acto debido de
carcter meramente declarativo, que se limita a integrar formalmente la eficacia de la
ley y, a la par, contiene un mandato tambin pro forma- dirigido a las autoridades y
ciudadanos para que la cumplan. La promulgacin en la prctica- es simultnea a la
sancin.
3.2. Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los trminos
previstos en la Constitucin.
La actual facultad regia de convocar las Cmaras est limitada a la Convocatoria
de las Cmaras al comienzo de la legislatura, no a las reuniones ordinarias o
extraordinarias que corresponde al Presidente de las Cmaras.
Tras las elecciones al Congreso, por imperativo del art. 68.6 CE, el Rey deber
convocarlo dentro de los 25 das siguientes a la celebracin de las elecciones. La
laguna constitucional en lo referente a la convocatoria del Senado debe ser colmada
aplicando anlogamente la misma previsin constitucional.
La disolucin anticipada de las Cortes Generales (art.115 CE) es una facultad
meramente formal, puesto que ni la sola voluntad del Monarca es suficiente para una
disolucin anticipada de las Cmaras, ni puede el Rey ms all de ejercer su derecho a
aconsejar- negarse a acceder a la solicitud de disolucin que le presente el Presidente
del Gobierno. En el supuesto de disolucin automtica del art. 99, por imposibilidad de
investir a un candidato a Presidente del Gobierno en el plazo de 2 meses, el Rey debe
disolver ambas Cmaras y convocar nuevas elecciones automticamente, sin margen
alguno de discrecionalidad, con el refrendo del Presidente del Congreso.
3.3. Manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente
por medio de tratados.
Corresponde al Gobierno dirigir la poltica exterior (art. 97 CE) y por tanto,
negociar los tratados internacionales, a las Cortes autorizar los tratados (arts. 93 y 94) y
al Rey tan solo asumir la funcin representativa de manifestar finalmente el
consentimiento del Estado.
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3.4. Declarar la guerra y hacer la paz.
El art. 63.3 CE establece que Al Rey corresponde, previa autorizacin de las
Cortes generales, declarar la guerra y hacer la paz. Los supuestos de declaracin de
la guerra o de hacer la paz son de iniciativa del Gobierno (art. 97 CE), precisan de
autorizacin de las Cortes (art. 63.3 CE) y no es concebible que, llegado el caso de
producirse esta autorizacin el Rey se negase a firmar la declaracin de guerra o la paz,
la firma regia se desenvuelve en estos casos en el mbito simblico.
El Rey tampoco tiene en esta materia margen de discrecionalidad.
4. EL REY Y LA JUSTICIA.
El art. 117 de la CE determina que la justicia emana del pueblo, y aade que
se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados. Se trata de una
reminiscencia histrica de carcter simblico, sin ninguna consecuencia prctica. En
este mbito corresponde al Rey:
1. Nombrar al Presidente del Consejo General del Poder Judicial, que es el
Presidente del Tribunal Supremo y al Fiscal General del Estado.
.- El primer nombramiento lo realiza a propuesta de CGPJ (art. 123 CE).
.- El segundo, el de Fiscal General, a propuesta del Gobierno, odo el CGPJ.
.- El Rey, en ambos casos, nombra, pero no elige, por lo tanto, no tiene en
estos nombramientos ningn margen de discrecionalidad.
2. Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podr autorizar
indultos generales (art. 62 i) CE).
La propuesta de indulto, parte del Ministro de Justicia y es el Consejo de
Ministros el que lo decide efectivamente.
5. EL REY Y LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
El art. 61.1 CE establece la garanta de que el Rey al ser proclamado ante las
Cortes Generales, prestar juramento amn de guardar la Constitucin y las Leyes- de
respetar los derechos de las CCAA. El Rey ni convoca o disuelve las respectivas
Asambleas legislativas, ni propone a stas el candidato a Presidente del Gobierno
autonmico, ni firma la convocatoria de elecciones, ni sanciona las leyes de las CCAA,
ni expide sus decretos, pero la CE le atribuye el nombramiento de los Presidentes de
las CCAA. (art. 152.1).
El TC ha declarado que este acto est sujeto a las prescripciones constitucionales
y consiguientemente debe ser refrendado en la forma prevista en el art. 64 CE.
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6. LA INSTITUCIN DEL REFRENDO.
Los actos del Rey sern refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su
caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente
del Gobierno, y la disolucin prevista en el art. 99, sern refrendados por el
Presidente del Congreso (art 64.1 CE)
Adems aade que, de los actos del Rey sern responsables las personas que
lo refrenden (art. 64.2 CE). El Rey es inviolable e irresponsable no est sujeta a
responsabilidad- y sus actos estarn siempre refrendados en la forma establecida en
el art. 64 CE, careciendo de validez dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el art. 65.2
(art. 56.3 CE).
A tenor de lo dispuesto en este artculo queda patente que el Rey es
irresponsable de sus actos y que no puede ser enjuiciado ni polticamente, ni civilmente
ni penalmente, por ninguno de los actos que realice, independientemente de que sean
actos de la esfera pblica o privada. De los actos del Monarca responde la persona que
los refrenda. Es decir, que la firma de la persona refrendante ser en la Monarqua
parlamentaria la del autntico autor del acto y responsable del mismo.
La CE concibe el refrendo como elemento esencial a nuestra monarqua
parlamentaria, donde ni el Rey conserva mbitos de potestas bajo su propia iniciativa,
ni se concibe el refrendo como un acto complejo en el que confluyen dos voluntades, la
del Monarca y la de la persona refrendante. En los actos del Rey refrendados slo existe
una voluntad, normalmente la del refrendante y en algn caso excepcional la refrendada
(supuestos art. 99 CE). El refrendo es el mecanismo por el que se limita con sutil
elegancia el poder del Monarca, cuyos actos precisan que una persona los refrende
voluntariamente, con lo cual la misma asume toda responsabilidad sobre la legalidad y
la oportunidad de ese acto.
Todos los actos del Rey han de estar sujetos a refrendo, con las excepciones de:
.- Distribuir la cantidad global que presupuestariamente se le asigne para
sostener su Familia y Casa (art. 65.1 CE).
.- Nombrar y relevar a los miembros civiles y militares de su Casa (art. 56.3
CE).
.- Adoptar actos de naturaleza personalsima (ej: contraer matrimonio).
.- Desempear actividades de mero protocolo o cortesa.
Cabe distinguir 2 tipos de refrendo:
1. Refrendo expreso. Es el supuesto ordinario, que concurre en todos los actos
jurdicos-formales del Rey y se resuelve por escrito, mediante la contrafirma de la
persona refrendante. El BOE es su vehculo ms habitual.
2. Refrendo tcito. Es un mecanismo reservado para actos orales del Rey (tales
como mensajes o discursos), para viajes oficiales o para la recepcin de un Embajador
extranjero y, en suma, para actividades oficiales que no produzcan actos formales
escritos. En tales supuestos el refrendo consiste en la presencia material del Presidente
del Gobierno o del Ministro competente.
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La doctrina ha planteado el refrendo presunto en el supuesto de determinadas
omisiones del Rey que se entenderan refrendadas por aqul a quien le incumba la
responsabilidad, salvo que el mismo presente su dimisin.
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LECCION 4. LAS CORTES GENERALES

1. ORIGEN HISTRICO.
1.1. De la terminologa.
El uso del sustantivo Cortes es un reflejo de una tradicin que se remonta en
Espaa a la poca medieval. Se llamaba as a las asambleas deliberantes por el sitio
donde se celebraban, all dnde estaba la Corte.
Cuando tenan un carcter extraordinario o solemne, en ocasiones, se adjetivaban de
generales. En nuestra patria nunca se abandon la expresin Las Cortes para
denominar la Asamblea poltica de condicin representativa.
Nuestro texto constitucional se refiere a Cortes Generales, aunque
tradicionalmente se ha usado la expresin Cortes. Los antecedentes de esto se
encuentran en el art. 2 del Estatuto Real de 1834, que llama Cortes Generales al
Parlamento. Los Constituyentes optaron por el empleo de esta expresin para reservar al
Parlamento de la Nacin un ttulo diferenciador del que podran utilizar alguna de las
Asambleas legislativas de las futuras Comunidades Autnomas.
1.2. De la institucin.
Nuestras Cortes y buena parte de los Parlamentos europeos hunden sus races en
las Asambleas medievales. Fue en el mbito eclesistico donde se fragu el principio
representativo, tal y como fue entendido y desarrollado durante la Edad Media.
Dos ejemplos de esa imprenta son: las primeras reuniones de Los Comunes en
Inglaterra se llevaron a cabo en la Sala capitular (Chapter House) de la Abada de
Westminster, hacia 1285; despus de la revolucin francesa y con los primeros
Parlamentos basados en la concepcin liberal del principio representativo, algunos de
los primitivos reglamentos parlamentarios se inspiran en normas cannicas.
Las Cortes en los Reinos de la Espaa Medieval, desde el siglo XIII, e, incluso
en el primer perodo de nuestra Monarqua absoluta, fueron una Institucin, presidida
por el propio Rey, que integraba a los representantes de los diversos estamentos y
asuma funciones de notable importancia.
La Monarqua absoluta se esforz por controlar e incluso anular la actividad
parlamentaria. Nuestro primer parlamentarismo quiso apoyarse en el prestigio que en
los albores del siglo XIX conservaban nuestras Cortes histricas pese a que la
Monarqua absoluta las someti a sus dictados.
Las Constituciones liberales espaolas olvidaron, en la prctica, a las Cortes
histricas y asentaron sus respectivas instituciones parlamentarias sobre las aportaciones
doctrinales de Montesquieu y sobre las ideas democrticas y liberales que propag la
Revolucin francesa.
Tambin se recibi el influjo de las ideas de un pensador original del siglo
XVIII, Edmund Burke, quien acu tanto una particular visin de la representacin
parlamentaria, como desde su preocupacin prctica por reestructurar los Whigs- una
nueva concepcin de los partidos polticos.
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2. EL TRATAMIENTO DE LAS CORTES EN LA SISTEMTICA DE LA
CONSTITUCIN.
Nuestra Constitucin dedica a las Cortes Generales el Ttulo III, que es el
segundo de los que reserva a su parte orgnica. Como ha recordado Prez-Serrano
Juregui, nuestro texto constitucional ha sido iconoclasta en el tratamiento de las Cortes,
comparado con los que lo preceden. Por lo comn, la regulacin de las Cmaras
preceda a la concerniente a la Jefatura del Estado.
El emplazamiento nuevo se explica por: es una forma de unir indisolublemente
Corona y Parlamento, ya que el apartado 3 del artculo 1 consagra que la forma poltica
del Estado espaol es la Monarqua parlamentaria; y el deseo de los Constituyentes de
dar un trato deferente a la Corona.
Es muy discutida la ubicacin en el Ttulo III del Referndum y los Tratados
Internacionales.
3. NATURALEZA Y CARACTERES.
3.1. Poder poltico y rgano constitucionalmente limitado.
Las Cortes emanan uno de los tres poderes clsicos del estado, el poder
legislativo. Fueron concebidas inicialmente por el pensamiento liberal con un carcter
preeminente, que han ido perdiendo pero siguen siendo muy relevantes en la vida
poltica. Cuentan con unas importantes funciones legislativas, financieras y de control
del Gobierno, pero su peso especfico deriva, mayoritariamente, de su naturaleza
esencialmente representativa.
El art. 66. 1 de la Constitucin, primero de los que integran el Ttulo III, afirma
que Las Cortes Generales representan al pueblo espaol. Conforme al art. 23. 1 CE,
los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos, o por medio de
representantes, libremente elegidos. Es decir, los parlamentarios son los
representantes del pueblo.
Se ha deducido errneamente con frecuencia que las Cortes son el titular real de
la soberana. Tan slo en los contados y excepcionales casos en que las Cortes acten
como titulares del Poder constituyente derivativo, conforme a los supuestos y a los
procedimientos previstos en los arts. 167 y 168 de la Constitucin, se puede sostener
que las Cortes Generales actan como titular de la Soberana nacional y, aun en estos
casos, las Cortes puedan tener que someter su texto de reforma de la Constitucin al
pueblo mediante referndum.
De ordinario las Cortes son y actan como un poder constituido, que conforme
dispone el art. 9. 1, est sujeto a la Constitucin. Ser funcin esencial del Tribunal
Constitucional velar porque las Cortes, en el desempeo de sus funciones ordinarias, no
contravengan lo dispuesto en la Constitucin.
En primer trmino, las Cmaras, en su funcionamiento, han de respetar sus
respectivos Reglamentos Parlamentarios.
En segundo lugar, el legislador est obligado a aprobar las leyes con el carcter
que venga previsto en la Constitucin (ley ordinaria y extraordinaria, por ejemplo) y no
puede delegar en el Gobierno el dictar normas que deben ser producidas por las propias
Cortes. En tercer lugar, se debe respetar la delimitacin de competencias entre el Estado
y las Comunidades Autnomas.
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Uno de los ms importantes efectos de que nuestro ordenamiento jurdico est
presidido por una Constitucin escrita y rgida es que las Cortes, tras aprobarla, dejaron
de ser soberanas, aunque pueden asumir la soberana popular al acometer un proceso de
reforma de la Constitucin, en el que pueden necesitar la ratificacin de la reforma
mediante referndum popular. En ltima instancia, la soberana reside en el pueblo.
El poder parlamentario est limitado por los valores previstos a la Lex superior y
por la sensibilidad colectiva del pueblo que no puede ser desconocida por la mayora
parlamentaria de cada legislatura.
3.2. rgano representativo.
Las Cortes son concebidas por la Constitucin, en su art. 66.1, como un rgano
cuya funcin primera es representar al pueblo espaol. Se componen por eleccin
popular directa, con la excepcin de determinados escaos del Senado. Esa
representatividad ser fuente de legitimidad de otros rganos del Estado y
especialmente del Gobierno, cuyo Presidente ha de superar ab initio una votacin de
investidura en el Congreso de los Diputados.
Esta condicin representativa ha sufrido una evolucin a lo largo de la historia.
En el medievo los procuradores estaban plenamente vinculados a la voluntad y al
encargo de sus mandantes. En la Monarqua absoluta, la representacin haba sido la
idea que el Rey, poder soberano, utilizara para legitimar su poder omnmodo. El
monarca es entonces el presentante de la Nacin, que de alguna manera encarna.
La revolucin burguesa aspir a trasladar la soberana de la Corona a la Nacin.
La representacin era fundamental ya que, de esta forma, la Nacin poda ser sujeto de
derechos, prerrogativas y potestades. La Nacin era encarnada por los asamblestas
reunidos en Parlamento. La democracia liberal construy una teora sobre la
representacin poltica conforme la cual el representante parlamentario ha de serlo de la
totalidad del pueblo. La dinmica que pudiesen adoptar unos representantes que
jurdicamente estaban facultados para prescindir del pensar y del sentir de los
representados hizo que se escribiese que el diputado no era servidor de los electores sino
su seor. Es una cuestin debatida.
En el siglo XX las crticas sobre la realidad de la representatividad de los
parlamentos fueron con frecuencia contundentes. Ejemplos: las provenientes de
pensadores demoliberales, como Hans Kelsen, para quien hay que concluir que el
Parlamento no asume la representacin del pueblo; Georg Jellinek afirma que las
Cmaras parlamentarias no son rgano de la sociedad sino rgano del Estado.
El problema actual de la representatividad de nuestras Cortes reside en que los
miembros de las Asambleas estn supeditados al mandato de sus partidos, no de sus
electores.
3.3. rgano colegiado y deliberante.
Las Cortes son un rgano colegiado. Por el elevado nmero de los componentes
de ambas Cmaras, podemos hablar en puridad de Asambleas. Es nota caracterstica a
todo rgano asambleario el seguir una mecnica compleja para la adopcin de acuerdos,
que incluye el debate y una votacin final para comprobar la existencia de una mayora
suficiente a favor del acuerdo que, en cada caso, se adopte.
Friedrich ha afirmado que las notas esenciales de los Parlamentos modernos son
su carcter se rgano representativo y de rgano deliberante.
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La condicin de rgano deliberante deriva, en buena medida, de su condicin de
rgano representativo del pluralismo poltico, consustancial a la sociedad, que a su vez
es un valor superior de nuestro ordenamiento jurdico (art. 1.1 CE). Las Cortes son el
rgano de representacin de nuestra sociedad plural.
El que las Cortes sean un rgano deliberante es particularmente trascendente, ya
que explica la preeminencia de la Ley votada en Cortes en el seno de la jerarqua de las
normas. La Ley se diferencia de las disposiciones gubernativas de carcter general en
que, aunque ambas son expresin de resoluciones de la mayora poltica que ostenta el
poder, la primera ha sido sometida a un largo proceso de deliberacin.
La Constitucin no define expresamente a las Cortes como un rgano
deliberante, aunque parte de esta connotacin.
En los orgenes del parlamentarismo la deliberacin buscaba persuadir a los
Asamblestas. Actualmente, los discursos del debate no sirven para cambiar el voto, por
la influencia de los partidos. El debate parlamentario ha derivado as hacia algo de
naturaleza formal. La deliberacin ha perdido su finalidad ad intra.
3.4. rgano dotado de publicidad.
El pueblo debe poder tener conocimiento de las deliberaciones de las Cortes. La
publicidad es una caracterstica que fue subrayada como esencial en el primer
parlamentarismo liberal. El art. 80 CE dispone que sern pblicas las sesiones plenarias
de las Cmaras salvo acuerdo en contrario de cada Cmara, adoptado por mayora
absoluta o con arreglo al Reglamento.
Las sesiones parlamentarias secretas casi han desaparecido del panorama
parlamentario.
Las sesiones de las Comisiones, de ordinario, se celebran en presencia de
representantes de los medios de comunicacin, lo que asegura su publicidad, aunque sin
presencia directa del pblico. Las Ponencias, que designan las Comisiones Legislativas
para informar sobre los Proyectos de ley que remite el Gobierno, celebran sus sesiones
de trabajo sin presencia de periodistas ni de otro gnero de publicidad para permitir el
dilogo franco, la negociacin y los compromisos entre los diversos grupos
parlamentarios.
El rgimen democrtico, en ltima instancia, es un rgimen de opinin. La
publicidad es una caracterstica de la vida parlamentaria, que complementa la condicin
de las Cmaras como rganos representativos y deliberantes.
El poder poltico no solo est asentado sobre el consentimiento popular,
expresado en elecciones libres y peridicas, sino que se ha de desenvolver en un clima
de opinin pblica libre e informada.
3.5. rgano autnomo.
Las Cortes eran, para el Rey, rganos de asesoramiento y apoyo, especialmente
financiero. Para los miembros de la Asamblea resultaba necesario asegurar cierta
autonoma frente a la voluntad regia. Los primeros parlamentarios buscaron superar la
mera dependencia feudal respecto del Rey para situarse en posicin de pactar con l.
Los Parlamentarios aspiraban a tener sede propia y a no tener que reunirse donde
los convocase el Monarca. Tambin procuraron celebrar sus sesiones conforme a sus
propias reglas y prcticas.
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Fue con la Revolucin Inglesa y, especialmente, con la Frabcesa cuando los
Parlamentos invocan ttulos de soberana y su independencia frente a la Corona. Se
consagran los privilegios y prerrogativas de Las Cortes y sus diputados.
Expresiones de la autonoma de las Cortes:
a. La autonoma de autoorganizacin, jurdica y financiera de las Cortes.
La Constitucin no slo reconoce la potestad de autorregulacin de las dos
Cmaras que integran las Cortes, sino que sita a los correspondientes Reglamentos
parlamentarios al margen del principio ordinario de jerarqua normativa, ya que no
pueden ser derogados o modificados por una Ley orgnica u ordinaria.
Lo trata el art. 72 de la CE. Los reglamentos estn complementados por
resoluciones de los Presidentes de las Cmaras dictados de acuerdo con las Mesas o con
los Plenos.
Tambin se asienta la autonoma financiera de las Cmaras, ya que aprueban
autnomamente sus presupuestos. Su capacidad de autoorganizacin tambin se
manifiesta en su libertad para elegir sus Presidentes, Mesas y rganos de trabajo en la
forma que dispongan sus propios reglamentos parlamentarios y en la libertad de regular
el Estatuto de personal de las Cortes Generales.
b. El estatuto especial de los miembros de las Cmaras.
Tiene por objeto garantizar la autonoma de los rganos parlamentarios y la
libertad de expresin.
3.6. rgano permanente.
Las antiguas Cortes eran una institucin no permanente, que contrastaba con la
presencia continua del Monarca en la direccin poltica de la colectividad. El
pensamiento liberal concibi al Parlamento como elemento central en las Instituciones
del Estado y le otorg la condicin de rgano permanente, tambin por el temor que
haba en el siglo XIX de que el Ejecutivo ejerciera las funciones legislativas en los
parntesis de actividad.
En nuestro pas las Cortes de Cdiz se autoconcibieron como de naturaleza
permanente. Las Cortes son un rgano con vocacin de permanencia. Esto se manifiesta
especialmente en la funcin parlamenta de desempear el control poltico de la accin
del Gobierno y se institucionaliza en la Diputacin Permanente, que, segn lo previsto
en el art. 78 CE, existir en cada Cmara.
3.7. rgano inviolable.
El art. 66.3 CE declara que Las Cortes Generales son inviolables. Es una
proclamacin novedosa en nuestra historia constitucional. La finalidad fue dotar de
proteccin jurdico penal a las Cmaras frente a toda interferencia o coaccin que
pudieran sufrir en su actividad o locales.
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4. EL BICAMERALISMO.
4.1. La opcin bicameral.
a. Las consideraciones que tradicionalmente se han invocado en favor del
bicameralismo.
Si bien el principio democrtico deriv en forma lgica hacia la institucin
seera del Parlamento y la Historia inglesa presentase a ste como algo que per natura
era bicameral, muy pronto se formul la cuestin de porqu haba de duplicarse la
Asamblea cuando el pueblo (o la nacin) a representar en la organizacin jurdica del
Estado tan slo es uno.
Los partidarios del Parlamento unicameral acumularon, ya a finales del siglo
XVIII y principios del siglo XIX, argumentos contra su desdoblamiento. As se defendi
que el Tercer Estado era suficiente para formar una Nacin completa.
En favor del bicameralismo se han esgrimido mltiples razones, como presentar
al Senado como una Cmara de enfriamiento. Se ha sostenido que un sistema bicameral
permite que la Segunda Cmara complemente a la otra, no slo en el terreno
procedimental, sino sobre todo en el mbito representativo.
Se afirma que dos Cmaras permiten representar intereses o espacios polticos
distintos. Se defiende que junto a una Cmara de representacin poltica general
(Congreso de los Diputados), se sita una representacin especial (Senado).
Dos tipos de bicameralismo:
1. El bicameralismo de los Estados federales. Se acostumbra a considerar
indispensable la existencia de una Cmara Alta que plasme una representacin
igualitaria de los Estados miembro, sin perjuicio de su reflejo desigual en la Cmara
Baja que resulta de su diferente poblacin. Algunos autores justifican tambin el
bicameralismo federal por la conveniencia de equilibrar el peso poltico del Estado
central (llamado Estado federal) y el de los Estados miembros.
2. El bicameralismo moderador de las monarquas constitucionales.
En muchos Estados unitarios el ejemplo britnico sirvi para construir frmulas
de transaccin entre las monarquas constitucionales y un Parlamento que era la
expresin de la emergente burguesa liberal. El Rey aceptaba una Cmara Baja, que era
reflejo de la burguesa y, tras la instauracin del sufragio universal, de todo el pueblo.
Se asentaba sobre la base de que sta coexistiera con una Cmara Alta o Senado que
acogiese a las viejas clases rectoras. As se esgrimi que el Senado poda ser tanto un
positivo factor de moderacin y de reflexin, como una institucin facilitadora de la
plena integracin en la vida poltica de los principales grupos que configuran la
sociedad o el garante de una ms depurada poltica o tcnica legislativa.
b. La segunda Cmara en nuestra Historia constitucional.
En el constitucionalismo histrico espaol el Senado ha respondido casi siempre
al modelo de Cmara-freno acuado por el conservadurismo monrquico. Prescindiendo
del pseudo precedente del bicameralismo de la Carta bonapartista de 1808, el impulso a
la idea de una Cmara nobiliaria lo dar el Estatuto Real de 1834.
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Crear y convocar la Cmara de los prceres, concebida como una
Asamblea parcialmente nobiliaria y tambin, en parte, representativa de grandes
propietarios. Inspirar los Senados de nuestras Constituciones decimonnicas, que
ponen de manifiesto el temor a los excesos de una Cmara nica.
Hay puntuales parntesis de Senados en los breves perodos de vigencia de la
Constitucin liberal de 1837 y de la Constitucin progresista de 1869. Durante la
Dictadura del general Primo de Rivera y durante la del General Franco, las Asambleas
fueron nicas.
c. Las incgnitas contemporneas sobre el bicameralismo.
En las dcadas que transcurren entre el trmino de la Segunda Guerra mundial y
la aprobacin de nuestra Constitucin de 1978 desapareci un nmero elevado de
Cmaras Altas. La tendencia al declive de las Cmaras Altas suele decirse que no afect
a las segundas Cmaras de los Estados federales. El problema de fondo de la
disfuncionalidad que emana de la doble representacin, comn a todo el bicameralismo,
que duplica la representacin popular mediante sistemas electorales y circunscripciones
distintos, es que puede dar Gobiernos sustentados en mayoras del Congreso, pero
confrontados con una mayora senatorial adversa.
d. La opcin de la Constitucin de 1978. El bicameralismo imperfecto.
Se lleg a un consenso constituyente: conservar el Senado pero con perfil bajo.
Nuestra Constitucin opt por que el Congreso de los Diputados contase con el
concurso de una segunda Cmara.
El Senado, en la Ley para la Reforma Poltica, aspiraba tanto a ser reflejo de la
representacin de entidades territoriales, como a servir de Cmara de enfriamiento que
tendiese a la continuidad y estabilidad poltica y a la reflexin reposada y
perfeccionamiento tcnico de los textos legales, a la par que se conceba al Senado
como un regulador de la Constitucin y regulador de las relaciones EjecutivoLegislativo.
El resultado fue una Cmara de escasa utilidad. En vez de estar ante un
bicameralismo autntico, nos encontramos ante lo que se da en llamar un bicameralismo
atenuado, que existe cuando la posicin de las dos Cmaras no es absolutamente
paritaria. Tambin se llama bicameralismo asimtrico o imperfecto.
4.2. La reforma del Senado.
a. La apertura del debate sobre la reforma.
El debate sobre la reforma se abri, por primera vez, con el Presidente Gonzlez
en su ltima legislatura al quedar ayuno de mayora slida en el Congreso y necesitar el
apoyo de los partidos nacionalistas. Plante la reforma del Senado en el primer debate
sobre el Estado de las Autonomas.
El segundo intento se debi al primer Gobierno del Presidente Aznar, tambin
minoritario, en el segundo debate sobre el Estado de las Autonomas.
El tercero surgi del primer Gobierno del Presidente Rodrguez Zapatero,
tambin como guio a las autonomas. En la actual legislatura se ha creado una
Ponencia de estudio para reforzar las funciones del Senado, constituida en el seno de la
Comisin de reglamento.
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La reforma se ha suscitado habitualmente a instancia de los partidos
nacionalistas que apoyaban al Gobierno minoritario del momento. Lo hacen porque
creen que conviene a sus designios reformar la Cmara Alta para convertirla en un
Senado asimtrico, en que sus nacionalidades tengan un peso mayor que otras regiones.
La dificultad de abordar una reforma explica que en un primer momento se
construyese por la clase poltica la frgil teora de que era factible encontrar una
solucin mediante una socorrida reforma del respectivo reglamento parlamentario.
La reforma del Reglamento del Senado de enero de 1994 se present como una
potenciacin de su funcin territorial.
b. La solicitud de informe al Consejo de Estado.
El Gobierno solicit del Consejo de Estado, en pleno, un informe escrito de unas
posibles reformas de la Constitucin.
No elaboraron una respuesta mnimamente precisa.
c. Las dificultades objetivas para consensuar la reforma de nuestro Senado.
Las dificultades son numerosas. Conceptualmente, por mucho que se quiera que
el Senado sea una Cmara de representacin territorial, basada en exclusiva en las
Comunidades Autnomas, eso no puede desembocar en un Consejo de stas, porque
ello ni sera compatible con nuestra concepcin constitucional de las Cortes Generales
como representacin del pueblo espaol ni con su prohibicin de mandato imperativo.
De otro lado, la hipottica reforma tropieza con dificultades poltico-prcticas. Si
buscamos una composicin asimtrica del Senado, hemos de partir de las abultadas
diferencias que en dimensin territorial y poblacin muestran las Comunidades
Autnomas. Unas seran representacin mayoritaria y otras casi no tendran voz.
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LECCION 5. LA COMPOSICIN DE LAS CMARAS.

1. REFERENCIA A LA RELACIN ENTRE LA COMPOSICIN Y LAS
FUNCIONES DE UN RGANO.
1.2. La composicin de las Cmaras y el sistema electoral.
El sistema jurdico electoral por el que se opte para traducir los votos en escaos
determinar una concreta composicin de la Asamblea, que potenciar o dificultar la
presencia de determinados partidos polticos y favorecer o la formacin de mayoras o
la presencia de pequeos partidos en la Cmara.
a. El sistema electoral mayoritario.
Este sistema electoral, de raigambre britnica, se rige por el principio de las
mayoras. Se suele combinar con la figura del distrito uninominal por el que se elige
un solo representante. Normalmente se exige la mayora relativa o simple, que da el
triunfo a la candidatura ms votada.
En alguna ocasin el sistema se sofistica al exigirse en primera vuelta mayora
absoluta para proclamar electo a un candidato; de no obtenerse tal mayora los dos
candidatos mejor colocados han de someterse a una nueva votacin (segunda vuelta), en
la que resultar electo quien obtenga mayor nmero de votos. Este sistema tiende tanto
hacia el bipartidismo ms o menos perfecto, como a producir mayoras absolutas,
que facilitan Gobiernos dotados de respaldo mayoritario monocolor.
El sistema mayoritario tiene una importante variante, la denominada
mayoritario con representacin de la primera minora, que se acostumbra a
construir en base a un distrito plurinominal pequeo (por ejemplo de tres o cuatro
representantes) junto con la disposicin de que el elector ha de votar a un nmero de
candidatos inferior en nmero al de escaos a cubrir, con lo que se reserva un puesto
para la segunda fuerza poltica.
b. Sistema electoral de representacin proporcional.
Pretende evitar la deformacin del pluralismo real del sistema anteriormente
citado mediante la adjudicacin a cada fuerza poltica de un nmero de escaos
proporcional al de votos que haya logrado. Esta proporcionalidad puede ser
prcticamente absoluta cuando el distrito electoral es nico (nacional) o en distritos de
tamao pequeo y/o mediano pero hay aplicacin de restos a unas listas nacionales.
Es un sistema que conoce mltiples variantes, pero de ordinario se caracteriza
por primar el pluripartidismo.
2. LA COMPOSICIN DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS.
2.1. La gestacin en las Constituyentes del correspondiente consenso.
El precepto clave sobre la materia es el art. 68 CE, cuya gestacin por las Cortes
constituyentes fue especialmente laboriosa, rechazando los precedentes histricos y los
que ofreca el Derecho comparado.
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Fue complejo alcanzar una frmula de equilibrio entre las fuerzas polticas
favorables a constitucionalizar el sistema de representacin proporcional y aquellas
otras que se sentan ms inclinadas hacia un sistema mayoritario.
La primera aproximacin hacia una frmula admisible por todos se buscara en
la Ponencia del Congreso por el sencillo expediente de no constitucionalizar ningn
sistema electoral y ningn modelo de composicin del Congreso (ni siquiera se
especificaba el nmero de Diputados).
2.2. Los criterios constitucionalizados.
A) Una doble limitacin numrica de los miembros que componen el Congreso.
El art. 68.1 CE comienza por disponer que el Congreso se compone de un
mnimo de trescientos y un mximo de cuatrocientos Diputados; es decir se
constitucionaliza una horquilla en cuyo seno puede la ley electoral fijar el nmero
concreto de Diputados que en cada momento vengan a integrar esta Cmara.
El tamao de una Asamblea es asunto relevante, puesto que cuando hay pocos
Diputados a repartir y muchos distritos electorales -buena parte de ellos pequeos-la
proporcionalidad, especialmente si se utiliza un mtodo que no conlleve aplicacin de
restos a una lista nacional, resulta escasa.
En consecuencia los dos partidos menores -Alianza Popular y el Partido
Comunista- postularon elevar tanto el tope mnimo como el mximo. A su vez el PSOE
y UCD se esforzaron, con xito, por contener el nmero de componentes del Congreso.
Comparando datos se aprecia que la Cmara Baja se dise como una
Asamblea tan reducida en nmero como se pudo, toda vez que, por ejemplo, el ratio
nmero de Diputados/nmero de habitantes oscila en torno a un Diputado cada ochenta
mil habitantes, o fraccin superior a cuarenta mil en pases como Francia o Italia, por lo
que a los treinta y seis millones de espaoles de 1978 les podra haber correspondido
una Cmara Baja de cerca de cuatrocientos cincuenta Diputados.
El art. 68 CE permiti consiguientemente conservar los trescientos cincuenta
escaos -composicin obviamente equidistante del mnimo de trescientos y el mximo
de cuatrocientos- a que se refera el Decreto Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas
electorales, y por tanto el poder celebrar las siguientes elecciones generales, en 1979,
con la misma normativa electoral provisional.
El mismo nmero de trescientos cincuenta Diputados se fij en el art. 162.1 de la
vigente Ley Orgnica 5/1985 de 19 de junio del Rgimen Electoral General.
B) Opcin en pro de la circunscripcin provincial, sin perjuicio de una
representacin especfica para Ceuta y Melilla.
El art. 68.2 CE, en su primer inciso, dispone que la provincia es la
circunscripcin electoral. Junto a ello, establece que Ceuta y Melilla estarn
representadas cada una de ellas por un Diputado.
La asuncin del distrito provincial contaba tanto con la ventaja aadida de
soslayar la tarea de disear un mapa electoral, como con el problema de asumir un
sistema de distritos provinciales que ya en 1978 era muy desigual en cuanto al nmero
de electores que poblaban cada uno de los mismos.
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C) Asignacin de una representacin mnima a cada circunscripcin provincial,
complementada por una distribucin de escaos en proporcin a la poblacin.
Se segua en esto tambin el criterio adoptado por el Decreto Ley de 1977, que
haba establecido un nmero mnimo inicial de dos Diputados por Distrito
provincial y otro ms en la prctica por poblacin, lo que equivala a fin de cuentas a
fijar un nmero mnimo de tres Diputados para las provincias menos pobladas.
D) Asuncin del criterio de representacin proporcional.
Ordena el art. 68.3 CE que la eleccin en cada circunscripcin se verificar
atendiendo a criterios de representacin proporcional.
Ello se explica especialmente porque en nuestras Constituyentes el sistema
mayoritario era visto con desconfianza escasamente disimulada por la prctica totalidad
de los partidos polticos democrticos.
No se haba disipado el recuerdo de cmo oper el sistema mayoritario en
Espaa de modo que en los aos fnales del sistema canovista entre 1921 y 1923,
prcticamente toda la doctrina iuspublicista espaola y las mejores cabezas de la clase
poltica coincidan en la necesidad de adoptar un sistema de representacin proporcional
como nica medicina eficaz para acabar con la impureza del sufragio y con unos feudos
caciquiles que convertan todos los comicios en simple farsa.
El propio Tribunal Constitucional ha conectado el sistema electoral de
representacin proporcional con ese valor superior de nuestro ordenamiento jurdico
que es el pluralismo poltico, cuando ha sostenido que la representacin proporcional
es la que persigue atribuir a cada partido o a cada grupo de opinin un nmero de
mandatos en relacin con su fuerza numrica.
Cualesquiera que sean sus modalidades concretas, su idea fundamental es la de
asegurar a cada partido poltico o grupo de opinin una representacin, si no matemtica
cuando menos sensiblemente ajustada a su importancia real.
Si bien nuestra Constitucin no se decanta por uno en concreto de los diversos
mtodos del sistema de representacin proporcional, desde las elecciones constituyentes
hasta hoy, en Espaa slo hemos aplicado uno de los mtodos que desarrollan el
principio de la representacin proporcional, el mtodo DHondt, que se combina con la
exigencia de un mnimo del 3 por ciento de los votos, para que una candidatura entre
en la distribucin de escaos.
La LOREG se abstiene, con buen criterio, de definir este mtodo y se limita a
describir su operatividad en un artculo 163:
La atribucin de los escaos en funcin de los resultados del escrutinio se
realiza conforme a las siguientes reglas:
a. No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al
menos, el 3 por 100 de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin.
b. Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos
obtenidos por las restantes candidaturas.
c. Se divide el nmero de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3,
etc., hasta un nmero igual de escaos correspondientes a la circunscripcin,
formndose un cuadro similar al que aparece en el ejemplo prctico.
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Los escaos le atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes
mayores en el cuadro, atendiendo a un orden creciente.
Ejemplo prctico: 480.000 votos vlidos emitidos en una circunscripcin que elija
ocho Diputados. Votacin repartida entre seis candidaturas: A (168.000 Votos) B
(104.000) C (72.000) D (64.000) E (40.000) F (32.000)
A
B
C
D
E
F
A
B
C
D
E
F
1
168.000
104.000
72.000
64.000
40.000
32.000
5
33.600
20.800
14.400
12.800
8.000
6.400
2
84.000
52.000
36.000
32.000
20.000
16.000
6
28.000
17.333
12.000
10.666
6.666
5.333
3
56.000
34.666
24.000
21.333
13.333
10.666
7
24.000
14.857
10.285
9.142
5.714
4.571
4
42.000
26.000
18.000
16.000
10.000
8.000
8
21.000
13.000
9.000
8.000
5.000
4.000
Por consiguiente: la candidatura A obtiene cuatro escaos. La candidatura B

dos escaos y las candidaturas C y D un escao cada una.
a. Cuando en la relacin de cocientes coincidan dos correspondientes a
distintas candidaturas, el escao se atribuir a la que mayor nmero total de votos
hubiese obtenido. Si hubiera dos candidaturas con igual nmero total de votos, el
primer empate se resolver por sorteo y los sucesivos de forma alternativa.
b. Los escaos correspondientes a cada candidatura se adjudican a los
candidatos obtenidos en ella, por el orden de colocacin en que aparezcan.
Es cierto como ya ha quedado expuesto, que el conjunto de nuestro sistema
electoral para el Congreso encierra grandes dosis de prima a las primeras fuerzas,
pero este resultado no se debe al llamado mtodo DHondt, ni al mnimo del 3 por
ciento, sino a un conjunto de circunstancias voluntariamente combinadas, que son:
a. Al reducido nmero de escaos del Congreso, en comparacin con nuestra
poblacin.
b. Hay muchos distritos pequeos en los que la representacin proporcional o
es nula o est muy cercenada en favor de los grandes partidos.
Por ejemplo, el lmite de no cmputo de los votos emitidos en favor de las listas
con menos del 3 por 100 de los votos vlidos escrutados en un distrito slo opera -y por
muy poco en Madrid y Barcelona; en los cuarenta y dos distritos con ocho o menos
escaos el lmite real para poder aspirar a un Diputado se sita como mnimo en torno al
diez por ciento de los votos y por supuesto en los distritos de tres o cuatro escaos este
lmite est ubicado nada menos que en torno al treinta por ciento.
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Es por tanto en el nmero de escaos a repartir, en el nmero de los distritos y
en el tamao electoral de los mismos, que no en la regla DHondt, donde radica el
dispositivo que facilita de expulsin de la representacin en el Congreso de los
partidos pequeos a escala nacional.
2.3. Caractersticas del sufragio.
a. Sentido y precedentes de la previsin constitucional.
Cuando el art. 68.1 CE dispone que el Congreso se compone de un mnimo y un
mximo de Diputados (entre trescientos y cuatrocientos), que deben ser elegidos por
sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los trminos que establezca la ley,
est asegurando que la Ley electoral tenga que respetar determinadas caractersticas del
sufragio, sin posibilitad de diputados de designacin real, de carcter hereditario, que lo
sean en razn del cargo que ocupan o por ser nombrados al efecto por otra institucin.
b. Sufragio universal
La Constitucin impide cualquier pretensin de restaurar el sufragio censitario y
cierra las puertas a cualquier veleidad de excluir del voto a las mujeres. En el apartado 5
del mismo art. 68 se preocupa por los emigrantes: La ley reconocer y el Estado
facilitar el ejercicio del derecho de sufragio a los espaoles que se encuentren fuera
del territorio de Espaa.
c. Sufragio libre.
Esta precisin tiene su lgica desde la experiencia de los comicios y referndum
celebrados durante el franquismo.
As, autores prestigiosos como Mackenzie haban hablado de elecciones libres,
para contraponerlas a los cuatro supuestos de patologa electoral que l denomina como
elecciones confusas, elecciones compradas, elecciones preparadas y elecciones por
aclamacin.
d. Sufragio igual.
Deca Prez Serrano, al comentar este adjetivo que con ello se quieren
probablemente excluir los sistemas poco democrticos siempre, de voto plural, a favor
de un mismo elector, y de sufragio por clases, como el de la antigua Prusia, en que el
tercio de los puestos a elegir quedaba reservado al nmero, ineludiblemente reducido,
de los electores que pagasen mayor contribucin.
Otros supuestos de sufragio no igual son los de representacin corporativa que
fueron derogados en Gran Bretaa en 1948.
e. Sufragio directo.
El elector votar a los candidatos, adscritos a una lista, sin intermediario alguno.
Es decir, se impide elegir Diputados mediante sistemas de representacin indirecta.
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f. Sufragio secreto.
No est de ms subrayar este aspecto, toda vez que en Espaa, durante muchas
dcadas, fue tradicional consagrar en la letra de la ley el secreto del voto, pero en el
terreno de los hechos, esta norma se haba relegado a la condicin de solemne
declaracin, conculcada mediante innumerables tretas y artimaas, que permitan
conocer a los caciques el voto emitido por cada elector.
3. LA COMPOSICIN DEL SENADO.
3.1. La disposicin constitucional.
El debate en sede constituyente sobre la configuracin de la Cmara Alta
atraves vicisitudes anlogas y paralelas a las que hemos descrito con relacin al
Congreso. Consiguientemente, el art. 69 CE, para definir la composicin del Senado,
describe cuatro conceptos en base a los cuales se eligen Senadores:
a. En cada provincia se elegirn cuatro senadores, en los trminos que seale
una ley orgnica. Como efectivamente consagrara la LOREG, cuyo art. 166.1,a)
mantiene el sistema mayoritario con representacin de la primera minora al
establecer que los electores pueden dar su voto a un mximo de tres candidatos.
Sobre las caractersticas del sufragio, para elegir este grupo de Senadores, el art. 69.2
CE dispone que la eleccin se llevar a cabo por sufragio universal, libre, igual,
directo y secreto.
b. Diecisis senadores elegidos por las circunscripciones insulares.
Correspondern tres a cada una de las islas mayores -Gran Canaria, Mallorca y
Tenerife- y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera,
Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.
c. Las poblaciones de Ceuta y Melilla eligen cada una de ellas dos senadores.
d. Las Comunidades Autnomas designarn adems un Senador y otro ms
por cada milln de habitantes de su respectivo territorio. La designacin
corresponder a la Asamblea legislativa, de acuerdo con lo que establezcan los
Estatutos, que asegurarn, en todo caso, la adecuada representacin proporcional.
3.2. La especial condicin de los Senadores designados por las Comunidades
Autnomas.
Estamos ante un caso de sufragio indirecto, dado que los electores no votan
directamente a estos Senadores. Es decir procede hablar de Senadores designados, y no
de Senadores electos.
En opinin del Tribunal Constitucional, designar a los Senadores de una
Comunidad Autnoma es un aspecto de la autonoma y as las propias CCAA
pueden optar entre que sus Senadores sean o no miembros de las respectivas
Asambleas Legislativas y entre la vinculacin de la duracin del mandato senatorial con
la legislatura de la Asamblea Legislativa o con la legislatura del Senado.
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El art. 69.5 CE establece un nico requisito que deben respetar los Estatutos de
Autonoma a la hora de regular la designacin de Senadores, a saber, que los mismos
asegurarn, en todo caso, la adecuada representacin proporcional, lo que a la
vista del mapa autonmico no es tarea fcil, en particular en las CCAA, que tan slo
pueden designar un menguado nmero de Senadores.
4. LA LEGISLACIN ELECTORAL.
El ncleo de la legislacin electoral vigente lo configura, como hemos ido
apuntando, la LO 5/1985, de 19 de junio, del Rgimen Electoral General. Ya hemos
visto conjuntamente el sistema electoral conforme al que se produce la concreta
configuracin representativa del Congreso y del Senado. A tal sistema electoral un
sector de la doctrina gusta denominar la frmula electoral.
Ahora bien, el proceso electoral es mucho ms amplio que la aplicacin de los votos a la
asignacin de escaos y as se regulan otros aspectos del procedimiento electoral.
4.1. El derecho de sufragio universal directo.
A) El Derecho de sufragio activo.
El derecho de sufragio corresponde a los electores; lo son los espaoles
mayores de edad e inscritos en el censo electoral vigente, que no estn comprendidos
en ninguno de los siguientes supuestos:
1. Los condenados por sentencia judicial firme a la pena de privacin del
derecho de sufragio.
2. Los declarados incapaces de ejercer este derecho por sentencia judicial
firme.
3. Los internados en un hospital psiquitrico con autorizacin judicial en la
que se declare la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio.
B) El derecho de sufragio pasivo.
Son titulares del derecho de sufragio pasivo los elegibles; tienen tal condicin
los espaoles mayores de edad, que poseyendo la cualidad de elector, no se
encuentren incursos en alguna de las causas de inelegibilidad que se relacionan en el
extenso art. 6 LOREG, que se refiere a los miembros de la Familia Real y a una larga
serie de dignatarios y altos cargos, en parte ya previstos en el art. 70.1 CE.
Independientemente de los anterior, el art. 7.3 LOREG prev que los
Magistrados, Jueces y Fiscales, as como los militares profesionales y de
complemento y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Polica, en
activo, que deseen presentarse a las elecciones, debern solicitar el pase a la situacin
administrativa que corresponda.
Debemos distinguir entre dos conceptos afines pero ciertamente diferentes
mencionados en el art. 70.1 CE, la inelegibilidad, que concierne a un status jurdico
electoral en cuya virtud una persona no puede resultar elegida, y, de otra, el de la
incompatibilidad, que suele tratar de garantizar una cierta independencia de los
parlamentarios.
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La inelegibilidad es un factor que opera antes de la eleccin e impide a las
personas afectadas asumir la condicin de candidato. La incompatibilidad es factor
que opera con posterioridad a los comicios y que obliga al elegido a optar entre el
mandato parlamentario y la funcin que se estima incompatible.
En principio, las causas de incompatibilidad no afectan al derecho de sufragio
pasivo de la persona incompatible, sin perjuicio de que de resultar electa haya de optar.
Las incompatibilidades estn enumeradas y reguladas en los arts. 155 a 160 de la
LOREG.
Finalmente la doctrina clsica adems reconoce la existencia de causas de
incapacidad que tienen su razn de ser en circunstancias fsicas e intrnsecas a la
persona, tales como requisitos de edad, estado de salud fsica y mental que incluso
pueden ser sobrevenidas.
4.2. La Administracin electoral.
La finalidad de la Administracin electoral es garantizar la transparencia y
objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad. Se encuentra regulada por
los arts. 8 a 30 de la LOREG. La Administracin electoral est integrada por:
A) Las Juntas Electorales.
1. La Junta Electoral Central. Es un rgano permanente, que se renueva con
cada legislatura, con una composicin mayoritaria de ocho Vocales Magistrados del
Tribunal Supremo, designados mediante insaculacin (sorteo). A los mismos se suman
cinco Vocales Catedrticos de Derecho o de Ciencias Polticas y de Sociologa, en
activo, designados a propuesta conjunta de las fuerzas polticas representadas en el
Congreso de los Diputados.
Los vocales eligen al Presidente y al Vicepresidente de esta Junta de entre los
de origen judicial, siendo Secretario el Secretario general del Congreso de los
Diputados.
2. Las Juntas Electorales Provinciales. Cada una de ellas se encuentra
compuesta por tres vocales Magistrados de la Audiencia provincial correspondiente,
designados mediante insaculacin, los cuales elegirn de entre ellos mismos el
Presidente de la Junta y dos vocales nombrados por la Junta Electoral Central entre
Catedrticos y Profesores Titulares de Derecho o de Ciencias Polticas y de
Sociologa o juristas de reconocido prestigio residentes en la provincia, propuestos
conjuntamente por las candidaturas que se hayan presentado, o, en su defecto,
nombrados por la Junta Electoral Central.
3. Las Juntas Electorales de Zona. Estarn compuestas por tres Vocales
Jueces de Primera Instancia o Instruccin, designados por insaculacin por la Sala de
Gobierno del Tribunal Superior de Justicia respectivo, o, en su defecto, entre Jueces de
Paz del mismo partido judicial; y por dos Vocales Licenciados en Derecho o en
Ciencias Polticas y en Sociologa residentes en el partido judicial a propuesta conjunta
de las candidaturas o, en su defecto, nombrados por la Junta Electoral Provincial.
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B) Las Mesas y Secciones Electorales.
Las circunscripciones estn divididas en Secciones Electorales, con un mximo
de dos mil electores y un mnimo de quinientos; en cada Seccin hay normalmente
una Mesa Electoral y eventualmente puede haber alguna ms. Cada Mesa Electoral est
formada por un Presidente y dos Vocales, designados por sorteo pblico entre la
totalidad de las personas censadas menores de sesenta y cinco aos y que sepan leer y
escribir.
C) La Oficina del Censo Electoral.
Encuadrada en el Instituto Nacional de Estadstica, es el rgano encargado de la
formacin del censo electoral y ejerce sus competencias bajo la direccin y la
supervisin de la Junta Electoral Central.
El censo electoral, permanente y de actualizacin mensual peridica, contiene la
inscripcin de quienes renen los requisitos para ser elector, compuesto por los
electores residentes en Espaa y por la de los electores residentes-ausentes que viven
en el extranjero, sin perjuicio de su ampliacin a ciertos ciudadanos de la Unin
Europea para las elecciones locales y al Parlamento Europeo (arts. 176 y 210 de la
LOREG, respectivamente).
4.3. El procedimiento electoral.
El procedimiento electoral abarca diversas fases, entre las que merecen ser
destacadas:
A) Presentacin y proclamacin de candidatos.
Pueden presentar candidatos o listas de candidatos:
.-Los partidos o federaciones inscritos en el registro correspondiente.
.- Las coaliciones debidamente constituidas.
.- Las agrupaciones de electores.
Las candidaturas para el Congreso se formalizarn mediante la presentacin de
la llamada lista de candidatos, que habr de incluir, con expresin de su orden
numrico, tantos nombres como cargos a elegir y que estar complementada con tres
candidatos suplentes.
A su vez, las candidaturas al Senado son individuales a efectos de votacin y
escrutinio.
En la elaboracin de las candidaturas deben respetarse las exigencias de
paridad incluidas por la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad
efectiva de mujeres y hombres.
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B) La campaa electoral.
1. La campaa de carcter institucional destinada a informar a los ciudadanos
sobre la fecha de la votacin, el procedimiento para votar y los requisitos y trmite del
voto por correo, sin influir, en ningn caso, en la orientacin del voto de los electores.
2. La campaa electoral propiamente dicha, consistente en el conjunto de
actividades lcitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones
o agrupaciones en orden a la captacin de sufragios.
3. La campaa electoral dura quince das y termina, en todo caso, a las cero
horas del da inmediatamente anterior a la votacin, al objeto de dejar un parntesis,
comnmente llamado jornada de reflexin.
Existen ciertos aspectos que merecen ser destacados:
1. Utilizacin de medios de comunicacin pblica para la campaa
electoral: Sin entrar a analizar los grandes medios de comunicacin privados, la
LOREG se plantea que ciertos medios pblicos de comunicacin y postales, sean
utilizados.
.- Por OM se fijarn tarifas especiales para los envos postales de
propaganda electoral.
.-No pueden contratarse espacios de publicidad electoral en los medios de
comunicacin de titularidad pblica, aunque hay derecho a espacios gratuitos,
distribuidos en funcin de los votos obtenidos en las elecciones anteriores.
2. Las encuestas electorales: Se han de publicar a partir del da de la
convocatoria de las elecciones cumpliendo los requisitos especficos que exige la
LOREG en su art. 69. Durante los cinco das anteriores al de la votacin queda
prohibida la publicacin y difusin de sondeos electorales por cualquier medio de
comunicacin.
3. Gastos y subvenciones electorales: La LOREG exige que cada candidatura
tenga un administrador electoral responsable en su circunscripcin de sus ingresos y
gastos, as como un administrador general. El Estado subvenciona los gastos electorales
declarados, justificados por el Tribunal de Cuentas, y concede adelantos de hasta un
30% del importe abonado en elecciones anteriores.
C) La votacin.
Hay dos modalidades:
a. La ordinaria o personal: En la correspondiente Mesa Electoral, de nueve a
veinte horas, por parte de los electores adscritos a la misma debidamente identificados.
b. Votacin por correspondencia: Utilizable por los electores que prevean que
en la fecha no se hallarn en la localidad donde les corresponde ejercer su derecho de
voto, o que no puedan personarse, cumpliendo con los requisitos previstos al efecto.
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Existe un pormenorizado ritual que incluye el que los representantes de las
candidaturas puedan designar dos interventores por cada Mesa Electoral, as como un
ilimitado nmero de apoderados, el contar con una cabina, el que las papeletas hayan de
corresponder al modelo oficial, el que estas se tengan que depositar en la urna dentro de
un sobre electoral, tambin confeccionado segn modelo oficial y de carcter opaco.
Los notarios habrn de encontrarse a disposicin de los partidos polticos, el acta
de la sesin reflejar el escrutinio as como, en su caso, los incidentes y copia de la
misma se facilitar gratuita e inmediatamente a los apoderados e interventores.
D) El escrutinio y la proclamacin de electos.
Conforme dispone el art. 95.1 LOREG, terminada la votacin, comienza el
escrutinio en cada Mesa Electoral, que es pblico y que no se suspender, salvo causas
de fuerza mayor, aunque concurran varias elecciones.
1. Se considera nulo el voto emitido en papeleta diferente del modelo oficial y el
emitido en sobre que contenga ms de una papeleta de distinta candidatura, si bien si
son de una misma candidatura, se computar como un slo voto vlido.
2. Se estima voto en blanco, pero vlido, el sobre que no contenga papeleta y
adems en las elecciones para el Senado, las papeletas que no contengan indicacin a
favor de ninguno de los candidatos.
Terminado el recuento, el Presidente preguntar si hay alguna protesta que hacer
contra el escrutinio y, no habiendo ninguna o despus de que la Mesa resuelva por
mayora las que se hubieran presentado, anunciar en voz alta su resultado,
especificando el nmero de electores censados, el de certificaciones censales aportadas
el nmero de votantes, el de papeletas nulas, el de votos en blanco y el de votos
obtenidos por cada candidatura.
Se firmara el acta de la sesin y se proceder a la preparacin de la llamada
documentacin electoral, que se distribuir en tres sobres.
El Presidente y los Vocales e Interventores que lo deseen se desplazarn
inmediatamente a la sede del Juzgado de Primera Instancia o de Paz correspondientes
para hacer entrega del primer y segundo sobres.
El tercer sobre ser entregado a un funcionario del Servicio de Correos, que lo
recoger para entregarlo a la .Junta Electoral que haya de realizar el escrutinio.
El escrutinio general se inicia el tercer da siguiente al de la votacin, por la
Junta Electoral provincial.
Durante el escrutinio la Junta no puede anular ningn acta ni voto.
Terminado el escrutinio, la Junta Electoral Provincial extender por triplicado un
acta de escrutinio. A falta de reclamaciones o protestas, o resueltas las mismas por la
Junta Electoral Central, la Junta Electoral Provincial proceder, dentro del da siguiente,
a la proclamacin de electos, a cuyos efectos se computarn como votos vlidos los
obtenidos por cada candidatura ms los votos en blanco.
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4.4. Recursos electorales.
A) Recursos ante la Administracin electoral.
Los representantes y apoderados de las candidaturas disponen de un plazo de un
da, a contar desde la expedicin del acta de escrutinio de la circunscripcin de que se
trate, para presentar las eventuales reclamaciones y protestas; la Junta Electoral resuelve
por escrito sobre las mismas tambin en el plazo de un da.
Dicha resolucin podr ser recurrida por los representantes y apoderados de las
candidaturas ante la propia Junta Electoral, asimismo, en el plazo de un da. Al da
siguiente, la Junta Electoral Provincial remitir el expediente a la Junta Electoral
Central, la cual previa audiencia de las partes, resolver el recurso dentro del da
siguiente.
B) El recurso contencioso electoral.
El art. 70.2 CE dispone que La validez de las actas y credenciales de los
miembros de ambas Cmaras estar sometida al control judicial, en los trminos que
establezca la ley electoral. Con esta opcin nuestra Constitucin descarta el
procedimiento de revisin de actas electorales por las propias Cmaras.
La LOREG dispondr (arts. 109 a 117) que pueden ser objeto de recurso
contencioso electoral los acuerdos de las Juntas electorales sobre proclamacin de
electos. El recurso contencioso electoral se interpone ante la Junta Electoral Provincial
dentro de los tres das siguientes al acto de proclamacin de electos. El Tribunal
competente para la resolucin de estos recursos es la Sala Tercera (de lo ContenciosoAdministrativo) del Tribunal Supremo. El procedimiento, de carcter sumario,
urgente y gratuito, incluye el que sean odos el Ministerio Fiscal y las partes, la prctica
de las pruebas pertinentes y concluye mediante Sentencia.
El Tribunal Constitucional ha fijado los lmites a la posibilidad de interponer
un recurso de amparo en materia electoral, la necesidad de agotar las reclamaciones
y recursos que prev la LOREG antes de interponer el recurso contencioso electoral, la
vigencia del principio jurdico administrativo de conservacin de los actos en materia
electoral, amn de definir el carcter del contencioso electoral.
5. LA ADQUISICIN Y LA PRDIDA DE LA CONDICIN DE DIPUTADO O
DE SENADOR ELECTO.
El artculo 68.4 CE dispone que El Congreso ser elegido por cuatro aos. El
mandato de los Diputados termina cuatro aos despus de su eleccin o el da de la
disolucin de la Cmara. Paralelamente, el art. 69.6 CE establece: El Senado es
elegido por cuatro aos. El mandato de los Senadores termina cuatro aos despus
de su eleccin o el da de la disolucin de la Cmara.
Estamos ante el bsico principio de la temporalidad del poder poltico en las
democracias.
Al expirar el plazo, aunque el cargo electo pueda aspirar a la reeleccin, tendr
que rendir cuentas de su gestin y haberse hecho acreedor de un nuevo depsito de
confianza. El principio de la temporalidad del poder se conecta necesariamente con el
principio democrtico de la participacin ciudadana en los asuntos pblicos.
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Se ha ido configurando una comunis opinio acerca de que un mandato de cuatro
o cinco aos es suficientemente corto para que el parlamentario vea a los electores
siempre cerca en su horizonte vital y no tan breve como para tener a la ciudadana cada
dos por tres en peregrinacin a las urnas.
La prdida de la condicin de parlamentario sobreviene con la disolucin de la
Cmara. Esta puede ser de dos clases, bien a trmino, es decir, la que coincide con la
expiracin de los cuatro aos, bien anticipada, conforme al mecanismo del art. 115 CE.
Como excepcin hemos de citar la prrroga del mandato para los miembros de las
Diputaciones Permanentes que seguirn ejerciendo sus funciones hasta la
constitucin de las nuevas Cortes Generales segn dispone el artculo 78.3 CE.
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LECCION 6. LOS PARLAMENTARIOS Y SUS PRERROGATIVAS.

2. LA EXCLUSION DELMANDATO IMPERATIVO.
El art. 67.2 CE dispone que los miembros de las Cortes Generales no estn
ligados por mandato imperativo. El referido precepto constitucional al excluir el
mandato imperativo opta tcitamente por entender que el vnculo, que el proceso
electoral establece entre el cuerpo electoral y los parlamentarios electos, es el de un
simple mandato representativo. En desarrollo de este precepto, los arts. 27.1 del
Reglamento del Congreso de los Diputados y 30.3 del Reglamento del Senado permiten
a Diputados y Senadores cambiar de Grupo Parlamentario.
2.1. Mandato imperativo y mandato representativo.
La modalidad representativa propia del Derecho privado, que rige en las
Asambleas medievales, se apoya en el concepto del mandato imperativo, o vnculo en
funcin del cual los electores otorgan a sus elegidos instrucciones concretas a las que
han de sujetarse necesariamente.
En Espaa este tipo de mandato dispona que los Procuradores del Reino habran
de obrar con sujecin a los poderes que se les hayan expedido al tiempo de su
nombramiento, en los trminos que prefije la Real Convocatoria.
El mandato representativo al partir de la idea de que el parlamentario representa
a toda la Nacin, excluye la existencia de cualquier ligazn imperativa entre el cuerpo
electoral y los parlamentarios elegidos, quienes una vez en la respectiva Cmara,
pueden defender las tesis y emitir los votos que tengan a bien, sin que pueda ser
revocado su mandato antes de las siguientes elecciones. Este es el mandato que recogen
de ordinario las Constituciones contemporneas, en evitacin de que el parlamentario se
convierta en un mero instrumento inerme e inerte de grupos de intereses e incluso de los
partidos polticos.
2.2. El sentido histrico del mandato representativo.
Los ingleses descubrieron pronto las disfuncionalidades que para la vida
parlamentaria acarreaban los cuadernos de instrucciones de los parlamentarios que
paulatinamente se procuraban redactar en trminos ms amplios.
En la Francia revolucionaria la idea de la soberana nacional conllevaba una
nueva nocin de la representacin poltica, toda vez que la Nacin ha de expresarse a
travs de sus representantes. La sublimacin de la Nacin prcticamente a la categora
de mito hizo que se entendiese al representante solamente vinculado a ella y no a
ninguno de sus grupos, como anteriormente ocurra a travs del mandato imperativo. El
mandato imperativo qued abolido expresamente en nuestro pas vecino por la
Ordenanza Real de 24 de enero de 1789.
En la Historia surge la idea fuerza de que existe un inters general de la nacin y
unos valores de la sociedad, que deben ser expresados con libertad y en conciencia por
los representantes parlamentarios.
La prohibicin del mandato imperativo y su sustitucin por el mandato representativo ha sido una solucin adoptada por el Derecho pblico liberal para desvincular al
parlamentario de la presin de un estamento e incluso de los grupos defensores de
intereses econmicos, que en ocasiones haban inspirado o potenciado el comit electoral que -en los albores del siglo XIX- de ordinario haba respaldado su candidatura.
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El problema se toma ms complejo cuando los partidos sustituyen con el tiempo a
dichos comits y, a la par, se organizan frrea y jerrquicamente.
2.3. Significado actual del mandato representativo
A) La cuestin en la doctrina.
Una parte significativa de 1a doctrina se ha esforzado por legitimar la realidad
actual en la que los parlamentarios son reducidos cada vez ms a la condicin de
meros voceros de las posiciones que defiende la direccin de su partido. A estos
efectos unas veces se sostiene y otras se da a entender:
a. Que los representantes en las Cmaras se deben a su partido.
b. Que los electores no pueden votar otras ofertas que las que los partidos les
presentan y no votan a unos candidatos per se, sino porque estn incluidos en las listas
del partido al que desean otorgar su confianza;
c. Que los partidos son los que hacen un esfuerzo colectivo organizativo y financiero que permite a los candidatos llegar a ocupar un escao;
d. Que las relaciones actuales entre electores y elegidos es una relacin de
mercado, en el que los partidos son colectivos de polticos agrupados para ofrecer un
servicio, de gobernacin, a cambio de un poder que los electores les proporcionan al
votarlos;
e. Que la funcionarizacin de los parlamentarios y su consiguiente sujecin a la
disciplina de partido es un hecho inevitable;
f. Que en los parlamentos hace ya tiempo que sus miembros no discuten para
convencer ni para convencerse;
g. Que consecuentemente hay que revisar y relativizar la teora de la
representacin poltica en las democracias contemporneas y admitir que el mandato
imperativo de los partidos sobre los parlamentarios es una realidad y que su prohibicin
es retrica, constitucional, hueca y anacrnica.
El autor piensa que el contenido dispositivo del art. 67.2 CE es polticamente
lgico en un sistema democrtico que admite los partidos, pero les exige que su estructura interna y su funcionamiento sean democrticos (art. 6 CE) y jurdicamente dotado
de fuerza de obligar incluso a las poderosas cpulas de los partidos.
Desconocer la prohibicin constitucional del mandato imperativo es grave y
degenera, entre otras, en las siguientes consecuencias:
a. No se admite que el parlamentario pueda plantear objecin alguna de
conciencia;
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b. Para que el cargo electo sea un mero eco de la direccin del partido su nica
cualidad humana til es la de la lealtad incondicional; el parlamentario ideal podra
acabar por ser un perro de buena raza;
c. Encabezar las listas con personas populares y de prestigio no pasara de ser un
fraude ya que el criterio de dichas personas en la prctica debe siempre quedar anulado
por el de sus mandos polticos;
d. La superposicin sistemtica en la toma de decisiones del inters electoral del
partido (conquistar o conservar el poder) sobre la bsqueda del inters general es difcil
que sea un planteamiento asumible por la poblacin dotada de cultura cvica y aun por
la generalidad de la sociedad, aunque convenza a los ciudadanos ms politizados en
trminos de forofos de los respectivos partidos;
e. No es posible compatibilizar la tolerancia hacia el mandato imperativo que los
partidos gustan establecer sobre sus parlamentarios con el principio democrtico y con
su importante plasmacin en el reconocimiento que nuestra Constitucin formula;
f. En suma, la vuelta al mandato imperativo de los partidos sobre los
parlamentarios es incompatible con elementales exigencias ticas en la vida pblica y
con la aspiracin de que se incorporen a las Cmaras parlamentarias algunas personas
de criterio y formacin slidos.
B) Las tesis del Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional se aparta de los intentos de justificar el mandato
imperativo de partido, para defender la letra del art. 67.2 CE (liberacin de los
parlamentarios de mandato imperativo alguno) y su espritu (concebir el mandato que
conceden los electores como representativo). La sentencia que ms cuidadosamente
expone la doctrina que defiende el Tribunal Constitucional es la STC 10/1983 en la que
sostiene:
a. Lo propio de la representacin, de cualquier modo que sta se construya,
tanto basada en el mandato libre como en el mandato imperativo, es el establecimiento
de la presuncin de que la voluntad del representante es la voluntad de los
representados, en razn de la cual son imputados a stos en su conjunto y no slo a
quienes votaron en su favor o formaron la mayora, los actos de aqul.
El desconocimiento o la ruptura de esa relacin de imputacin destruye la
naturaleza misma de la institucin representativa y vulnera, en consecuencia, un derecho fundamental de todos y cada uno de los sujetos que son parte de ella.
b. Se rechaza que el representante pueda ser cesado en su cargo pblico por una
voluntad ajena a la de los electores o a la del propio representante electo.
c. Slo son representantes aquellos cuya designacin resulta directamente de la
eleccin popular y no las asociaciones o partidos polticos que los proponen al electorado.
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d. Las listas de los candidatos son meras propuestas y la representacin surge tan
slo con la eleccin, por lo que es siempre representacin del conjunto del electorado y
nunca del partido o coalicin que ha formulado la propuesta, que, por lo dems, no son
rganos del Estado.
e. El enunciado anterior tambin es vlido en los comicios en que se utilizan
listas cerradas y bloqueadas, porque incluso en stas los nombres que en ellas constan
no son irrelevantes , ya que ni los electores, al emitir su voto, prestan una adhesin
incondicional a una opcin poltica, ni los candidatos pierden su individualidad al
recabar el voto desde una lista, pues la democracia participativa no se realiza mediante
un sufragio irreflexivo o desconocedor de la identidad de los candidatos de las listas
electorales.
f. El Tribunal Constitucional considera que el representante defenestrado por su
partido, que reacciona contra el acto de ste que le expulsa de su funcin, no defiende
slo un derecho propio sino que contribuye a restaurar la unidad de voluntad en que la
representacin consiste.
3. LA
INVIOLABILIDAD
PARLAMENTARIOS
3.1.
LA
INMUNIDAD
DE
LOS
La distincin entre dos conceptos afines
El 71.1 CE establece que diputados y senadores gozarn de inviolabilidad por

las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. El segundo prrafo del
mismo precepto constitucional determina que durante el perodo de su mandato
gozarn de inmunidad y slo podrn ser detenidos en caso de flagrante delito
prescribiendo que no podrn ser inculpados ni procesados sin la previa autorizacin
de la Cmara respectiva. Basta una atenta lectura de los textos constitucionales que
acabamos de recoger para percibir que los conceptos de inviolabilidad e inmunidad se
manejaron como conceptos diferentes por nuestros constituyentes. El deslinde que
podemos establecer entre ambas figuras parlamentarias es el siguiente:
A) La inviolabilidad es un factor de garanta de la libre configuracin de la
voluntad parlamentaria.
Implica la plena irresponsabilidad jurdica del parlamentario por los votos y
opiniones emitidos en el ejercicio del cargo. La nota de la inviolabilidad aporta a
Diputados y Senadores una seguridad que es irrenunciable y absoluta; pero, a la vez,
queda limitada a lo que es estrictamente la funcin parlamentaria, circunscrita a
declaraciones de juicio o de voluntad -desde luego no, por ejemplo, el empuar un
arma para agredir a un contrincante- emitidas en el seno de las Cmaras.
La inviolabilidad no se extiende ni a las actividades, opiniones o votos que el
parlamentario desempee -extramuros de las Asambleas parlamentarias- como dirigente
o militante de su partido poltico, ni a las que lleve a cabo como mero ciudadano, en la
vida pblica que desarrolle al margen de las Cmaras. En tales supuestos, los Diputados
y Senadores podrn formular las crticas a la accin del Gobierno o de la oposicin que
tengan a bien, pero tan slo amparados en la genrica libertad de expresin que
consagra el art. 20 CE y con el debido respeto a sus lmites legales.
No obstante, el legislador espaol ha introducido alguna extensin del mbito
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propio de la inviolabilidad parlamentaria.
B) La inmunidad se concibe como un complemento de la inviolabilidad. Ciertamente, mediante la inmunidad se trata de evitar que la libertad de funcionamiento
del Parlamento se coarte mediante la detencin y/o el procesamiento de alguno de
sus miembros.
Lo anterior nos conduce a colegir que la inmunidad se ha de presentar a los
ojos del jurista como arma de defensa de los parlamentarios frente a quienes
pretendan atentar contra la debida composicin de la Cmara o contra la libertad de
expresin parlamentaria, arrestndoles o incriminndoles a tal fin. Tcnico
jurdicamente la inmunidad adquiere la condicin de requisito de procedibilidad.
Inviolabilidad e inmunidad, se complementan residenciando la exigencia de
posibles responsabilidades penales en un fuero especial, la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo (art. 71.3 CE), que tambin es la nica competente para conocer
las inculpaciones contra los miembros del Gobierno, aunque no sean parlamentarios
(art. 102.1 CE).
3.2.
Su origen histrico
A) Las races medievales inglesas.

Las asambleas medievales inglesas obtuvieron del Rey el reconocimiento de
algunos privilegios que consista en la garanta que se otorgaba a los parlamentarios
(y personas a su servicio) de que podran viajar desde su casa, sin ser detenidos ni
molestados en otra forma, hasta la sede del Parlamento, para su libre permanencia en
ste y para retornar con la misma seguridad a su domicilio. A tal privilegio, al que se
dio en llamar coming, remaining and returning, se sumaron progresivamente otros
dos an ms significativos privilegios:
a. El derecho del representante en Cortes a no ser llevado ante los tribunales
reales por razn de las opiniones o votos emitidos en el desempeo de su funcin,
que exclusivamente podan ser juzgados por el propio Parlamento. Era el llamado
freedom of speech, germen de la moderna inviolabilidad.
b. El privilegio de que quedaran sin efecto los mandatos de arresto contra el
parlamentario. Es decir, era un privilegio que abarcaba las causas procesales de
naturaleza civil. Estamos ante el denominado freedom from arrest, raz de la
posterior inmunidad.
B) La Revolucin francesa.
Destaquemos, en el proceso revolucionario francs, cinco hitos:
a. El Decreto de la Asamblea Nacional, configurada por los representantes del
Tercer Estado, se garantizase a sus miembros una inviolabilidad que les pusiese a
salvo de ataques que les parecan fciles de intuir.
b. El Decreto de la propia Asamblea busca completar la inviolabilidad
consagrada en el referido Decreto dictado un ao antes, con lo que ser la primera
plasmacin, por parte del nuevo pensamiento revolucionario, de la nocin de la
inmunidad.
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c. La Ley 13-17 de junio de 1791 perfila con mayor rigor tcnico las garantas
aprobadas en los dos aludidos decretos.
d. La Constitucin de 1791 en su art. 7 proclamaba solemnemente que Los representantes de la nacin son inviolables; no podrn ser buscados, acusados, ni
juzgados por lo que hayan dicho, escrito o hecho en el ejercicio de sus funciones de
representantes. Y su artculo siguiente exiga el requisito de la previa autorizacin del
Cuerpo legislativo para proceder en ciertos casos contra tales representantes.
e. La Constitucin de 1793 asume el principio de la inviolabilidad de los representantes de la Asamblea Nacional, en trminos anlogos a como los haba consagrado
la Constitucin de 1791.
Importa recordar que bajo la vigencia de la Constitucin de 1793 se vivi el
llamado perodo del terror, del que no salieron indemnes algunos diputados. A nadie
puede extraar que en la fase ms dramtica de la revolucin francesa la inmunidad
fuese cuestionada, para permitir someter a juicio penal a ciertos desdichados diputados.
Aqul fue un debate tan plagado de doctrinarismo, como calado de realidad
poltica, puesto que la guillotina permaneca instalada no muy lejos de donde se reuna
la Asamblea.
C) La cuestin de la discutida continuidad por la revolucin continental de los
precedentes ingleses.
En la doctrina cientfica, hay entablado un debate, entre dos posiciones diversas:
a. De un lado, la sostenida por quienes siguiendo a Tocqueville defienden una
continuidad histrica sustancial entre los precedentes medievales ingleses y las
frmulas acuadas al calor de la revolucin francesa.
b. De otro, la tesis mantenida por aquellos autores que frente a la pretendida
continuidad creen que debe subrayarse que la revolucin francesa gesta un concepto de
inmunidad anclado en el principio de la soberana parlamentaria, que ella misma haba
construido.
Bstenos con constatar dos datos, a juicio de los autores, significativos:
-Los precedentes britnicos eran perfectamente conocidos y apreciados por los
revolucionarios burgueses de la Francia del XVIII.
- Los revolucionarios franceses desplegaron un esfuerzo nada desdeable por
no adoptar las experiencias inglesas en trminos de privilegio.
Consiguientemente, dotaron tanto a la inviolabilidad como a la inmunidad de
una fundamentacin doctrinal distinta y acorde con las ideas que sustentaban la
revolucin.
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D) La asuncin de la inviolabilidad y de la inmunidad en los siglos XIX y XX.

En las Monarquas parlamentarias del siglo XIX, por lo general, estas
prerrogativas de los parlamentarios se justificaron -unas veces trayendo a colacin el
principio de divisin de poderes y otras sin conectar con las doctrinas de Montesquieucomo mecanismos jurdicos de defensa de la autonoma institucional de unas Asambleas
representativas y de sus miembros, expuestos a las requisitorias de unos jueces
fcilmente manipulables o instrumentalizables al servicio de los intereses polticos del
Monarca y de su Gobierno.
No podemos olvidar que el principio de la independencia judicial an no haba
cuajado en la forma en que se ha consagrado actualmente y que por entonces el
Gobierno de su Majestad, en las diversas naciones europeas, solan controlar el nombramiento de jueces y magistrados.
Estas prerrogativas se predicaban por el Poder parlamentario, ms que frente a
los electores, frente a los otros poderes. Pero en estas prerrogativas, ms que un reflejo
de la doctrina de Montesquieu sobre la divisin de poderes, hemos de percibir un
imperativo que se deduca de la realidad prctica de la confrontacin entre ellos.
Desde anloga perspectiva, se busca un fundamento teortico, obviamente
menos consistente que el anterior, en la sustitucin del mandato imperativo por el
mandato representativo que, segn se afirma, requiere garantizar la plena independencia
del parlamentario frente al elector que pretenda coaccionar a su representante
parlamentario llevndole a los tribunales mediante la interposicin de una demanda o
querella.
Las frmulas francesas se importan en todo el continente y, en concreto, en
Espaa, donde el recelo de las Cortes frente al Rey, a su Consejo de Ministros y a la
Administracin de Justicia era anlogo al vivido en nuestra nacin vecina.
La Constitucin de 1812 garantizar la inviolabilidad e inmunidad de los
Diputados a Cortes. Pero ser la Constitucin liberal de 1837 la que cuajar las
frmulas propias de nuestro constitucionalismo histrico sobre inviolabilidad e
inmunidad de los parlamentarios, que exportaremos al constitucionalismo
iberoamericano.
3.3.
Perdurabilidad actual y lmites de la inviolabilidad parlamentaria
Los vigentes reglamentos del Congreso (art. 10) y del Senado (art. 21)
establecen, en desarrollo de lo ordenado en el art. 71.1 CE, que los parlamentarios
gozarn de inviolabilidad, aun despus de haber cesado en su mandato, por las
opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.
La institucin de la inviolabilidad a lo largo del tiempo, en Europa, ha sido
menos cuestionada que la inmunidad. En nuestra cultura cvica juzgamos razonable
que se garantice a los parlamentarios una irresponsabilidad por las opiniones que hayan
de verter en el ejercicio de sus cargos, puesto que la crtica desde la oposicin al poder
ejecutivo as parece demandarlo y el fragor de la lucha poltica.
Sin embargo, la inviolabilidad es una garanta del parlamentario, que ha sido
progresivamente objeto de crticas por los constitucionalistas, no por su razn de ser
o sentido, sino por los excesos que puede cobijar.
Sera inmundo que el privilegio reconocido para seguridad de la noble misin
legislativa o fiscalizadora no sirviera para independencia de su titular, sino para agredir
impune y alevosamente a quienes no pueden defenderse.
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Es el caso ante el que nos encontramos cuando el parlamentario no slo olvida

las normas de cortesa, sino tambin sus ms elementales obligaciones ticas y se da a
la injuria y a la calumnia.
Cualquier acusacin falsa de delito puede ser hecha impunemente desde la
Tribuna de las Cmaras, aprovechando el eco que ofrece el Saln de sesiones -con su
tribuna de prensa- en los medios de comunicacin social; mientras el agraviado, que
podra solicitar la proteccin de los tribunales, en otro supuesto, ha de resignarse;
sumido en la mayor indefensin, ante la comprobacin de que ni siquiera puede exigir
una rectificacin adecuada.
Por ello ha marcado un positivo hito la exclusin que de la inviolabilidad de los
parlamentarios efecta La Ley Fundamental de Bonn para las ofensas calumniosas.
El art. 71.1 CE se limita a disponer que Los diputados y senadores gozarn de
inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. La
ausencia de la sabia exclusin que formula la Constitucin alemana, explica que entre
nosotros no haya otro lmite que el que la conducta agresiva protegida es la verbal
(emisin de opiniones), mantenida en el mbito del ejercicio de las funciones
parlamentarias, por lo que la inviolabilidad no se extiende a agresiones fsicas,
aunque tuviesen lugar entre los muros de los Palacios de las Cmaras.
La omisin que sufre nuestro texto constitucional de la exclusin de la inviolabilidad de las calumnias y de las injurias es de lamentar, puesto que la amonestacin del
Presidente de la Cmara -es decir, el que llame al orden al parlamentario maledicente- y
el que aqul decrete que las palabras difamatorias no figuren en el correspondiente
Diario de Sesiones son medidas enteramente insuficientes, cuando en presencia de los
representantes de los medios de opinin y consiguiente eco en los mismos- se daa
gratuitamente el honor y prestigio de una persona en la estima de sus conciudadanos
con una impunidad que recuerda en exceso la vieja patente de corso.
Esta divergencia, que lamentamos entre nuestra Constitucin y la Ley
Fundamental de Bonn explica que el Tribunal Constitucional, de una parte haya sentado
la correcta doctrina de que esta prerrogativa parlamentaria, en cuanto sustraccin al
Derecho comn conectada a una funcin jurdica... ha de ser interpretada
restrictivamente, y, de otra, no pueda extraer otra limitacin ante los excesos verbales
de los parlamentarios, que las que ya hemos mencionado, a saber, libertad tan slo de
emitir opiniones, en el desempeo de las funciones parlamentarias.
En suma, hoy no se cuestiona la ratio de la inviolabilidad, pero s el que en Espaa al
amparo de la misma pueda practicarse la injuria y la calumnia.
3.4. La inmunidad en el siglo XX
La crtica contempornea a este instituto jurdico de la inmunidad parlamentaria
es actualmente ms amplia que la que se ha desplegado ante la inviolabilidad.
La inmunidad en sus inicios pareci una institucin sabia y prudente mientras
conserv sentido su principal basamento ya que otorgaba seguridad y garantas para
unos parlamentos primerizos elegidos en trminos de cierta precariedad frente a
Ejecutivos poderosos vinculados a un Rey constitucional que pugnaba por conservar
cuanto poda de su ancha prerrogativa (soberana compartida entre el Rey y Las Cortes,
prerrogativa regia de disolver unilateralmente las Cmaras, etc).
Es as que el proceso histrico europeo es el de la extensin y consolidacin de
los principios y prcticas democrticas y la reafirmacin del Estado constitucional como
un autntico Estado de Derecho.
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Consagrada pues la independencia efectiva del Poder judicial no slo frente al

Rey sino tambin ante el Gobierno, ocurre que el Rey deja de ser soberano y las Cortes
pasan a ser un rgano constituido del Estado por lo que el valor democrtico de la
igualdad ante la ley supera a las razones que vieron nacer a la institucin de la
inmunidad.
No solo el Parlamento y la clase poltica no est amenazada por el Rey, sus
ministros y sus jueces, sino que se convierte en acreedora de miradas crticas de una
opinin pblica a la que representa y que demanda ejemplaridad a sus conductas ms
que la inmunidad en cuestin.
Es por ello que, ya a inicios del siglo XX la doctrina comenz a efectuar una
revisin crtica de la susodicha institucin debido a que la equivalencia entre inmunidad
e impunidad que se produca en las Cortes (lleg a extenderse entre los parlamentarios
la prctica de responsabilizarse de escritos periodsticos de amigos y correligionarios
para garantizar los excesos que se cometiesen desde sus pginas, amn de que incluso
de que entre los suplicatorios dirigidos a las Cmaras para incoar a un parlamentario, en
un estudio durante el ao 1912, de los 1277 instados slo se concedieron 45, existiendo
entre los denegados dos por asesinato inclusive).
En el perodo de entreguerras se agudiza la preocupacin doctrinal por los
abusos cometidos al amparo de la inmunidad parlamentaria. Hans Kelsen propugn que
la inmunidad parlamentaria es una inercia de un privilegio medieval que en el Estado
moderno carece de sentido una vez afirmada la independencia del poder judicial, y ms
an en la democracia.
No obstante y frente a la crtica doctrinal, los parlamentarios se atrincheraron en
su privilegio so pretexto del peso de la tradicin. Para la CE de 1931 pareca que se iba
a reaccionar contra los abusos, pero acaba por imponerse nuevamente.
Es as que tras la II Guerra Mundial y en el seno de la mayor parte de las
constituciones se conserve no solo la inviolabilidad sino tambin la inmunidad de los
parlamentarios, en contra de la posicin de la mejor doctrina que juzga a esta ltima
anacrnica y carente respetabilidad.
3.5. Hacia la superacin de la crisis de la institucin de la inmunidad
parlamentaria
A) Hacia la superacin de la crisis de la inmunidad parlamentaria en Occidente.
Para conocer la institucin de la inmunidad hay que conocer las razones para
esgrimir su utilidad, razones stas no carentes de contradicciones:
1. Para la proteccin del parlamentario frente a posibles comportamientos
inculpatorios del Gobierno, sin base por la plena independencia del Poder Judicial y
cuando, as mismo, el propio Gobierno es una emanacin del Parlamento como ocurre
en todo rgimen parlamentario presente.
2. La tesis de que el Parlamento es la casa de la oposicin y el Gobierno la de la
mayora. En realidad los Parlamentos son meros rganos de refrendo de decisiones que
se toman de ordinario en el Gobierno o incluso en las Comisiones ejecutivas de los
Partidos Polticos que respaldan a ste. Es por ello que la inmunidad deriva en el
corporativismo que influye en el comportamiento parcial de los Diputados para denegar
suplicatorios salvo cuando el afectado solicita su concesin o la presin de la opinin
pblica resulta irresistible.
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Es por ello que el privilegio de la inmunidad choca con el fundamental principio
de la igualdad ante la ley y todava ms frontalmente con el derecho a la tutela judicial
efectiva que tiene la vctima que ha sufrido el delito cometido por un parlamentario.
Es as que en la mayora de pases occidentales la inmunidad parlamentaria est
cuestionada in radice por la doctrina, limitada por los Tribunales con jurisdiccin en la
materia y puntualmente en retroceso en la letra de constituciones y reglamentos
parlamentarios.
Sin embargo, las diversas clases polticas nacionales suelen esforzarse en
mantener vivo un privilegio que resulta ms til a los parlamentarios corruptos que a los
honestos (como muestra el Parlamento Europeo actual que ha dotado a sus miembros de
la inmunidad ms extensa que pensarse pueda ya que afecta a todos los pases de la UE
con el contenido de la institucin de la inmunidad en el pas de origen del parlamentario
de que se trate).
B) La crisis de la inmunidad parlamentaria en Espaa.
El art. 71.2 CE consagra que en el perodo de su mandato los Diputados y
Senadores gozarn as mismo de inmunidad y slo podrn ser detenidos en caso de
flagrante delito y no podrn ser inculpados ni procesados sin la previa autorizacin
de la Cmara respectiva.
Ocurre que la letra de la CE se refiere a que la denegacin de un suplicatorio
slo debe producirse ante una amenaza de tipo poltico, ante una eventualidad de que la
va penal sea utilizada con la intencin de perturbar el funcionamiento de la Cmara o
de alterar su composicin, como ha tratado de batallar en numerosas sentencias el TC
para la lucha contra las inmunidades del poder.
Es as que el TC ha establecido que:
a. La inmunidad no ha sido concebida para extender de facto los lmites de la
prerrogativa de la inviolabilidad.
b. Su ejercicio depende tambin de la gravedad, de la trascendencia y de las
circunstancias de los hechos imputados.
c. La denegacin del suplicatorio no puede entenderse como un juicio de
oportunidad, sino que ha de contener una argumentacin razonada sobre que se afectara
la composicin o funcionamiento de la Cmara (una denegacin inmotivada es nula,
pero ante la solicitud de mayor y mejor motivacin a la Cmara, si sta no actuara en
consecuencia no podra el propio TC conceder un suplicatorio que la Cmara hubiere
denegado).
d. De afectar a los derechos fundamentales de otros ciudadanos estos podan
recurrir en amparo ante el TC, por lo que son aplicables los parmetros del art. 24.1CE
y que slo pueden ser exceptuados desde una perspectiva finalista ya que en otro caso se
estar ante un abuso de la inmunidad parlamentaria.
c. La inmunidad parlamentaria slo se extiende a procesos penales por lo que
ante una demanda civil (incluso cuando se trate por opiniones que se estime han
entraado intromisin ilegtima en los derechos fundamentales al honor, intimidad e
imagen) no es invocable.
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d. El momento de instruccin penal que afecte a un parlamentario en que se debe
cursar a su Cmara el correspondiente suplicatorio es un momento fijable con cierta
flexibilidad por el juzgador, pudiendo realizarse la solicitud ante la Cmara el da en que
se formalice la inculpacin y no antes obligatoriamente.
Esta perspectiva doctrinal no consigue enervar los abusos a que es propicia la
inmunidad ya que, ante un suplicatorio que se deniegue sin motivacin suficientemente
razonada por escrito, el TC ha de exigir una nueva resolucin que puede ser incluso
objeto de un silencio negativo por la Cmara (si la Cmara no se hubiere pronunciado
en el plazo de sesenta das naturales tras el recibo del suplicatorio y computados durante
el perodo de sesiones a partir del da siguiente, se entender denegado).
As y todo, nuestras Cmaras consideran hoy vigente el art. 7 de la ley de 9 de
febrero de 1912 que establece que si las Cmaras deniegan expresa o tcitamente el
suplicatorio, ste se archivar definitivamente si que quepa ninguna posibilidad de
reabrirlo una vez expirado el mandato parlamentario.
Es por ello que en Espaa hoy las Cmaras entienden que la denegacin del
suplicatorio supone irresponsabilidad penal plena y definitiva, mientras que en otros
pases conlleva simplemente una suspensin del plazo de prescripcin y en otro tercer
grupo de ordenamientos jurdicos tal denegacin significa que terminado el perodo por
el que el parlamentario es inmune cabe seguir el esclarecimiento judicial de los hechos
si no ha prescrito el delito aunque no se interrumpa el perodo de prescripcin.
Es as que la institucin de la inmunidad as entendida y practicada es
incompatible con un principio esencial en todo Estado de Derecho como es el principio
de legalidad.
Es por ello que la doctrina aboga por la supresin del apartado 2 del art. 71 CE,
o por lo menos incorporar las siguientes matizaciones:
1. Si un inculpado es incluido en una candidatura a Cortes, debe entenderse ope
legis que mediante su presentacin renuncia automticamente a su inmunidad.
2. La inmunidad slo ha de abarcar el perodo del mandato parlamentario,
producindose una suspensin del cmputo del plazo de prescripcin del delito a fin de
que la instruccin del procedimiento pueda continuar.
4. EL FUERO ESPECIAL DE LOS PARLAMENTARIOS.
El art. 71.3 CE establece que la competencia en las causas contra Diputados y
Senadores ser la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
Es as que esto trae como consecuencia tanto un privilegio como una desventaja
ya que an siendo enjuiciado por el ms alto Tribunal de lo Penal, se prescinde de la
garanta del doble grado de jurisdiccin que es habitual en el orden penal ya que ocurre
en primera y nica instancia.
Ocurre tambin que a pesar de que el encausado pierda la condicin de Diputado
o Senador con posterioridad a que el Tribunal Supremo instruya la causa
correspondiente no conlleva la prdida del fuero privilegiado por lo que proseguir tan
alto Tribunal en conocimiento del caso hasta su resolucin firme.
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5. OTROS DATOS DEL STATUS DE LOS PARLAMENTARIOS.
5.1 La retribucin de los parlamentarios
Tal cuestin est planteada desde antiguo como vinculada a la necesaria
capacidad de resistencia de los representantes en las Cortes ante la posible compra de su
voluntad por los oficiales del Rey (paga por cada da que ejercieran en estos servicios
pblicos).
Este sistema se mantuvo hasta la CE de Cdiz de 1812, pero durante el resto del
siglo XIX la confluencia del sufragio censitario con el influjo del parlamentarismo
britnico condujo a que en nuestra patria los parlamentarios no eran retribuidos por el
desempeo de su funcin, bajo cuyo manto lata el intento inconfesado de reservar la
alta funcin de la representacin popular a quienes gozaran de rentas por su patrimonio.
Sin embargo, el impulso que recibi el proceso de democratizacin de la
representacin poltica en el primer tercio del siglo XX oblig a replantear dicha
gratuidad. De esta manera, fue la CE de 1931 la que primeramente previese sin tapujos
la retribucin de los parlamentarios.
Esa es la trayectoria que sita el art. 71.4 CE conforme al cual Diputados y
Senadores percibirn una asignacin que ser fijada por las respectivas Cmaras, y
que se vertebra en la garanta importante de que el parlamentarismo no se convierta en
un deporte reservado para personas de fortuna.
Cabe apuntar por ltimo que en 2011 fue reformada la LOREG en orden a dar
publicidad a las rentas percibidas por los parlamentarios durante su mandato as como a
las posibles valoraciones que su patrimonio haya experimentado en ese tiempo, en aras
de que sean ejemplo de rigor y transparencia.
5.2 Los parlamentarios en sus reuniones informales
Art. 67.3 CE dispone que no vincularn a las Cmaras las reuniones de
parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria, no pudiendo ejercer sus
funciones ni ostentar sus privilegios (parte del principio jurdico de que la convocatoria
es un presupuesto inexcusable para la constitucin de un rgano colegiado).
La inviolabilidad no ampara al Diputado o Senador que participe en reuniones
informales en lo que respecta a las opiniones que vierta en ellas.
Carece de tradicin slida tanto en Derecho poltico histrico como en
Constitucionalismo comparado, pudiendo haberse tratado en los Reglamentos de las
Cmaras en vez de en la Lex superior. No obstante, se quiso hacer as para salir al paso
de reuniones de parlamentarios itinerantes y de determinados procuradores familiares
en la etapa final del franquismo y que la vida parlamentaria discurriese pacficamente
por sus cauces ordinarios.
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LECCION 7. LA ORGANIZACIN PARLAMENTARIA.

2. LA ESTRUCTURA DE LAS CMARAS
2.2. rganos de direccin y de gobierno interno
A) El Presidente.
Es un rgano unipersonal de Gobierno de su Cmara. Aunque el Presidente es un
miembro, ciertamente el ms destacado, de su Mesa, la Constitucin lo menciona:
Art. 72.3 CE: Los Presidentes de las Cmaras ejercen en nombre de las
mismas todos los poderes administrativos y facultades de polica en el interior de sus
respectivas sedes.
Es notoria la voluntad de nuestros constituyentes por fortalecer la figura de los
Presidentes de las Cmaras, que se plasma bien a las claras en la redaccin del citado
artculo.
La relevancia constitucional del Presidente del Congreso de los Diputados est al
margen de toda duda, al referirse la Constitucin en sus art. 64 y 99, con motivo de la
propuesta de candidatos a la Presidencia del Gobierno y del nombramiento del
candidato que logra la confianza del Congreso y tambin, a propsito de la disolucin
del Congreso y del Senado.
Igualmente la Constitucin vuelve a referirse a los Presidentes de ambas
Cmaras en su art. 78.2, respecto a que presidirn las Cmaras respectivas, art. 90.1 en
el que cuando se apruebe un proyecto de ley ordinaria u orgnica, el Presidente del
Congreso dar inmediata cuanta al Presidente del Senado, y en el art. 109, que indica
que Las Cmaras y sus comisiones pondrn recabar informacin, a travs de los
Presidentes de aquellas.
Adems de las funciones que le confieren a sus Presidentes la Constitucin y
algunas leyes, los Reglamentos de las Cmaras les reconocen, entre:
a. Presidir, dirigir y coordinar la accin de la Mesa.
b. Ostentar la representacin de la Cmara.
c. Asegurar la buena marcha de los trabajos, dirigir los debates y mantener el
orden de los mismos.
d. Interpretar y hacer cumplir el Reglamento de la Cmara.
e. Suplir lagunas reglamentarias, mediante resoluciones de carcter general,
de acuerdo con el parecer de la Mesa
La eleccin de los Presidentes del Congreso y del Senado se lleva a cabo por el
sistema electoral mayoritario puro o, en su caso, a dos vueltas.
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B) Las Mesas.
rgano colegiado de carcter institucional, que an reflejando la composicin
partidaria de la Cmara, debiera regir los quehaceres de la Asamblea velando por su
independencia.
Composicin:
a. Mesa del Congreso: el Presidente, cuatro Vicepresidentes, cuatro Secretarios
y el Letrado Secretario general.
b. Mesa del Senado: el Presidente, dos Vicepresidentes y el Letrado Mayor.
La eleccin de sus miembros corresponde a la propia Cmara, y se realiza
conforme a un sistema mayoritario corregido.
Funciones propias de las Mesas:
a. Organizar el trabajo y el rgimen y gobierno interiores de la Cmara.
b. Elaborar el proyecto de Presupuesto y, una vez aprobado por el Pleno de la
Cmara, controlar su ejecucin.
c. Ordenar los gastos de la Cmara (mientras que corresponde al Presidente
ordenar los pagos).
d. Calificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de ndole
parlamentaria, declarar su admisibilidad y decidir su tramitacin.
e. Programar las lneas generales de actuacin de la Cmara, fijar el
calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada perodo de
sesiones, oda previamente la Junta de Portavoces.
2.3. rganos de actividad de las Cmaras.
El art. 75.1 consagra la distincin Pleno / Comisiones, entendidos como rganos
de trabajo de las Cmaras.
A) El Pleno.
Es el rgano formado por la totalidad de sus miembros. Aparece a los ojos de
los ciudadanos como el rgano de mayor legitimidad por ser el ms representativo y
ms solemne y cuya actividad tiene mayor publicidad. El art. 80 CE indica que Las
sesiones plenarias de las Cmaras sern pblicas.
El Pleno es el conjunto de los miembros de la Cmara, pero constituidos
formalmente como tal. Se trata de un rgano de trabajo que precisa ser convocado
debidamente y gozar del preceptivo qurum para poderse considerar debidamente
constituido.
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Art. 67.3 CE: Las reuniones de parlamentarios que se celebren sin
convocatoria reglamentaria no vincularn a las Cmaras y no podrn ejercer sus
funciones ni ostentar sus privilegios.
Luego es lgica la previsin del art. 75.1 CE, conforme a la cual las Cmaras
funcionarn en Pleno y en Comisiones. Se trata de rganos de trabajo que precisan de
ser convocados debidamente y gozar el preceptivo qurum para poderse considerar
debidamente constituidos.
B) Las Comisiones.
Las Comisiones parlamentarias son expresin del principio de divisin del
trabajo. Consisten en reuniones formales y restringidas de un determinado nmero de
diputados o senadores, a fin de llevar a cabo una labor de instruccin o preparacin de
las decisiones a adoptar por los Plenos.
Asumen capacidad decisoria en ciertos casos, entre los que destacan aquellos en
que proceden a la discusin y aprobacin directa de proyectos legislativos, sin la ulterior
intervencin del Pleno.
Hay dos tipos de comisiones:
1. Las Comisiones permanentes (de vida estable, con independencia de los
temas que en cada momento aborden).
.- Legislativas (las ms relevantes).
.- Otras de diversa naturaleza
http://
2. Las Comisiones especiales (formadas en funcin del estudio o discusin de
un asunto concreto, de modo que se extinguen al cumplir su fin) presididas por lo que
puede llamarse el principio de ocasionalidad. Ejemplo: Comisiones de investigacin.
La designacin de los miembros de las Comisiones se lleva a cabo libremente
por los Grupos Parlamentarios que configuran la Cmara, sin intervencin de los
rganos de gobierno de la misma.
El nmero de comisionados se establece en funcin al criterio de la
proporcionalidad, es decir, segn la importancia numrica de cada uno de ellos por la
Mesa de la Cmara, oda la Junta de Portavoces.
La direccin de los trabajos de la Comisin se asume por su Mesa, que, a su vez,
encabeza un Presidente. Las comisiones tienen una menor publicidad. El nmero vara
en funcin de ciertas circunstancias pero, por lo general, se sita entre veinticinco y
cuarenta, encontrndose habitualmente ms cerca de ese ltimo, para permitir que todos
los Grupos Parlamentarios gocen al menos de un miembro por Comisin.
La Ponencia es un subcomit de estructura plural pero ms reducida (en la
prctica, del orden de unos siete miembros), cuyos integrantes no pueden pertenecer a
un solo Grupo. Las sesiones de las ponencias son secretas.
La mayor parte de los trabajos parlamentarios y, desde luego, los de ndole
legislativa se desenvuelven en tres escalones: Ponencia, Comisin y Pleno, niveles stos
que a su vez volvern a recorrerse de nuevo si la materia debe ser conocida tambin por
la otra Cmara.
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2.4. La Diputacin Permanente
A) Concepto.
Los perodos ordinarios de sesiones, son dos al ao: El primero de febrero a
junio y el segundo de septiembre a diciembre, quedando dos pocas vacacionales (enero
y julio-agosto), en los que las Cmaras no se renen con carcter ordinario.
Cuando expira el mandato de las Cmaras, bien por agotamiento de su trmino
cuatrienal, o por disolucin anticipada de las mismas, se produce otra situacin de
interregno hasta que se constituyan las nuevas Cortes.
Art. 78 CE establece que en cada Cmara habr una Diputacin Permanente
compuesta por un mnimo de veintin miembros, que representarn a los grupos
parlamentarios en proporcin a su importancia numrica. Esta ltima nota asemeja a la
Diputacin Permanente a la figura de las Comisiones parlamentarias, pero lo cierto
es que por lo dems estamos ante instituciones de diverso gnero; en efecto, la
Diputacin Permanente se encuentra unida al Pleno de la Cmara por una relacin
especial de suplencia orgnica, y adems se diferencia de las Comisiones
parlamentarias por la especial permanencia que es inherente a su razn de ser.
B) Antecedentes histricos.
Acostumbra a citarse como primer precedente de nuestras actuales Diputaciones
Permanentes el rgano que crearon las Cortes Catalanas de fines del s. XIII;
extendindose tal prctica, en los siglos XIV y XV a Aragn, Valencia y Navarra.
Sin embargo, los antecedentes que ms nos interesan son los que se producen en
el seno del constitucionalismo de nuestra historia parlamentaria de raigambre liberal.
Slo dos Constituciones espaolas recogen la figura de la Diputacin
Permanente. La Constitucin de 1812, que atribuye a la Diputacin Permanente como
primera facultad el velar sobre la observacin de la Constitucin y de las leyes para dar
cuenta a las prximas Cortes de las infracciones que haya notado y el entregar
ordenadamente el testigo de unas Cortes ordinarias a las siguientes.
El autntico precedente de la Diputacin Permanente, se encuentra en el art. 62
de la Constitucin de 1931, que encomendaba a esta institucin el desempeo de cuatro
facultades muy precisas y que fue especficamente contemplado por los constituyentes
de 1977/78.
C) Regulacin constitucional.
Rasgos caractersticos de la Diputacin Permanente:
.- Su origen constitucional.
.- Su procedencia parlamentaria.
.- Su limitacin temporal.
.- El disfrute de sustantividad competencial.
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Su composicin viene regulada en el art. 78.1 CE (compuesta por un mnimo de

veintin miembros, que representarn a los grupos parlamentarios en proporcin a su
importancia numrica).
Respecto de las funciones propias de las Diputadas Permanentes (art. 78.2) son:
a. Adoptar la iniciativa de reunir las Cmaras en sesin extraordinaria, segn
establece el art. 73.2 CE y velar por los poderes de la Cmara respectiva, cuando sta
no se encuentre reunida.
b. La Diputacin Permanente del Congreso, ha de asumir, en su caso, la
facultad que corresponde al Pleno de la Cmara, respecto de los Decretos-leyes (Art.
96 CE).
c. Si disuelto el Congreso o expirado su mandato, se produjeran alguna de las
situaciones que dan lugar a los estados de alarma, de excepcin y de sitio, las
competencias del Congreso sern asumidas por su Diputacin Permanente.
d. Velar por los poderes de la Cmara respectiva, cuando sta no se encuentre
reunida. Esta funcin puede superponerse con la convocatoria extraordinaria de la
Cmara, pero se extiende a la posible intervencin de la Diputacin Permanente en
los asuntos que exigen la presencia de las Cmaras.
Respecto de la continuidad de la Diputacin Permanente el art. 78.3 CE dispone
que expirado el mandato de las Cmaras, o en su caso de disolucin de las mismas, las
Diputaciones permanentes seguirn ejerciendo sus funciones hasta la constitucin de las
nuevas Cortes Generales.
Sobre el status de sus miembros, stos conservaban su condicin de diputado o
senador, con todas las prerrogativas (incluida la retribucin) que le son inherentes, an
despus de expirado el mandato o de disuelta la Cmara.
De sus actuaciones la Diputacin Permanente tiene obligacin de informar y
rendir cuentas, por lo que, ante la Cmara correspondiente debidamente reunida, dar
cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.
3. LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
3.1. Su significado en las Cmaras
Las Cmaras parlamentarias han ido dejando de ser Asambleas de representantes
populares para ser el mbito del dilogo o de confrontacin de los partidos all presentes
a travs de sus grupos parlamentarios.
Se puede afirmar que la naturaleza partidista de los grupos parlamentarios es
suficientemente notoria como para poder sostener que la exigencia constitucional de
que la estructura interna y el funcionamiento de los partidos polticos deben ser
democrticos (art. 6 CE) abarca a los propios grupos parlamentarios.
La grupocracia espaola era ya tan sobresaliente como preocupante cuando se
aprueba la Constitucin. El problema de esta grupocracia resida desde sus orgenes en
trasladar a las Cmaras parlamentarias los peores excesos partidistas, a saber: Toma de
dediciones por las cspides sin que medie el debido proceso democrtico de debate y
adopcin colegiada de decisiones; consecuente conversin del parlamentario en un mero
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pen estabulado en su escao al que slo se exige que vote lo que se le indique por su
portavoz, prevencin hacia ciertos parlamentarios dotados de formacin y criterio
propios
La disciplina de voto de los grupos parlamentarios slo es constitucionalmente
correcta cuando va precedida de la adopcin de un debate y una votacin adecuados en
el seno del propio grupo parlamentario.
La grupocracia condiciona a los rganos de gobierno de las Cmaras y
contraviene la exclusin constitucional del mandato imperativo.
El parlamentarismo grupocrtico a la espaola se basa esencialmente en frreas
prcticas, consagradas en los reglamentos y en las costumbres y usos parlamentarios.
Entre todos los factores aludidos, el ms notable es la abolicin, en la prctica, del
derecho del parlamentario a hacer uso de la palabra, puesto que el ejercicio de tal
derecho queda condicionado a que se goce de la venia del correspondiente grupo
parlamentario. Si el parlamentario-representante es el titular del escao, no estando
sujeto a mandato imperativo, deba ser titular as mismo del derecho a la palabra, sin
estar de hecho sometido a la voluntad del Portavoz de su grupo.
Por ello, la grupocracia ha alumbrado un rgano ad hoc, la Junta de Portavoces.
3.2. La Junta de Portavoces
Es un rgano no consagrado por la Constitucin, pero si reconocido in extenso
por los Reglamentos parlamentarios. Su composicin est configurada por los
Portavoces de los diversos grupos parlamentarios, reunidos bajo la presidencia del
Presidente de la Cmara.
El voto es ponderado, es decir, en proporcin directa, no a los presentes, sino al
nmero de parlamentarios que configura cada grupo.
En cuanto a sus funciones distinguimos:
a. En el Senado: es un mero rgano consultivo de los rganos de gobierno de
la Cmara.
b. En el Congreso de los Diputados: es un rgano consultivo y a veces un
rgano de autnticas facultades decisorias (art. 67.1 RCD el orden del da del Pleno
ser fijado por el Presidente, de acuerdo con la Junta de
Portavoces).
La importancia de esta competencia es difcilmente negable, pues quien controla
el orden del da puede evitar que se traten cuestiones que le resultan incmodas, lo que
ha motivado que un sector de la doctrina critique que tal sistema puede implicar el
sofoco de la voz de la oposicin, ya que permite a la mayora posponer indefinidamente
aquellos temas que le puedan perjudicar.
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LECCION 8. FUNCIONES DE LAS CORTES.

1. CONSIDERACIONES GENERALES.
En anteriores captulos se han analizado los caracteres de las Cortes Generales y
se ha mencionado la condicin esencialmente representativa de las mismas.
Al margen de cualquier opinin, los constituyentes a la hora de redactar el
art.66.1 CE, las Cortes representan al pueblo espaol, ms que describir una
funcin, aportan un dato sobre su naturaleza, el ser representativas del Pueblo o Nacin
Espaola, reconocidos en el Prembulo como titular de la soberana.
Como se expondr a continuacin, esta descripcin ha de ser matizada. Segn
los autores, la esencia de la representacin poltica no consiste exclusivamente en actuar
en nombre de otro, sino en dar presencia a un ser no operante, es decir, en
convertir en presente y operativa a esa persona moral y cuasi mtica, que es la
Nacin.
La funcin poltica de la representacin democrtica, conlleva otra serie de
subfunciones entre las que cabe citar las siguientes:
a. Contribuir a la integracin poltica de una sociedad pluralista.
b. Institucionalizar el fenmeno natural del poder poltico en toda sociedad.
c. Dotar de una importante fuente de legitimacin al poder poltico, sin
perjuicio de la concurrencia de otras fuentes de legitimacin.
d. Dar entrada y procesar las demandas de los diversos colectivos sociales
para desestimar unas y atender otras.
Estas funciones podran calificarse como inherentes, siendo en la realidad las
definidas en el apartado 2 del art. 66 CE conforme al cual Las Cortes Generales
ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la
accin del Gobierno y tienen las dems competencias que les atribuya la
Constitucin. De forma expresa, la redaccin de este artculo atribuye cuatro
competencias, siendo la ltima de carcter abierto, es decir, dejando tal competencia
sin desarrollar, en previsin de futuras competencias.
3. COMPETENCIAS DE DIVERSA NATURALEZA DESEMPEADAS POR
LAS CORTES GENERALES.
3.1. Las funciones jurdicas.
Toda funcin que se confa por la CE a las Cortes Generales, estas tienen que
desempearlas desde su condicin de poder constituido y sujeto a cuantos mandatos
emanan de la Lex Superior.
Por funciones jurdicas de las Cortes se entiende pues a las que tienen por objeto
la produccin directa de normas jurdicas, as como la modificacin y actualizacin del
ordenamiento jurdico del Estado, ya establecido.
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A) Modalidades de funciones normativas.
El art.66.2 de la CE, atribuye a las Cortes Generales, la potestad legislativa.
Como indica el texto, el trmino potestad, se atribuye a una funcin esencial del
Estado, cuyo origen emana de la efectiva separacin de poderes. A lo largo del histrico
desarrollo constitucional, la potestad legislativa ha ido cambiando de titular, sobre lo
cual, no me voy a extender.
Pues bien, la potestad legislativa incluye:
a. La facultar de elaborar leyes estatales, de carcter ordinario u orgnico.
b. El intervenir en la produccin de normas con rango de ley (Decretos
legislativos y Decretos-leyes), presentes en la potestad reglamentaria.
Adems de estas dos funciones, la CE, otorga a las Cortes Generales, la potestad
de autorizar y dar consentimiento a la celebracin de Tratados Internacionales. El
Estado, como ente, no podr comprometerse sin que las Cortes lleven a cabo esta
funcin jurdica. Respecto a la reforma constitucional, las Cortes asumen tambin esta
funcin eminentemente jurdica y de suma importancia, ya que la CE, se conforma
como la norma fundamental y sirve de cimiento a todo el ordenamiento jurdico
existente.
B) Procedimientos legislativo (concepto y tipos).
La doctrina ha descrito el procedimiento legislativo como el conjunto de
normas que ordenan el proceso de adopcin de una ley por el Parlamento. Segn el
autor, esta definicin no es del todo completa y define el procedimiento legislativo
como el conjunto de trmites, formalidades y actos parlamentarios, regulados con
carcter previo y general, que es preciso seguir para desembocar en la aprobacin
por las Cmaras de una ley. En diversos pases dotados de un Estado de Derecho, el
procedimiento legislativo se puede presentar en tres distintas formas:
a. El de tres lecturas, una primera en el Pleno de la Cmara, una segunda en
Comisin y la ltima en el Pleno de nuevo. Sistema tpicamente britnico e influyente
en Australia, Canad e Irlanda.
b. El de lectura nica, en el Pleno, definido como excepcional en el panorama
de Derecho comparado.
c. El de dos lecturas, una previa, en Comisin con un estudio amplio, y una
segunda en el Pleno. Se trata de un sistema influido por el modelo francs.
El modelo espaol actual se basa en un sistema de dos lecturas, aunque con
peculiaridades significativas:
1. Conforme al art.75.2, la Cmara delega en una Comisin la aprobacin de
un proyecto o proposicin de ley, el modelo opera como de nica lectura.
2. Si se presentan enmiendas de totalidad, se procede a su debate en el Pleno,
con lo que el modelo opera como de dos o tres lecturas.
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C) Iniciativa legislativa.
Se entiende por iniciativa legislativa al momento o fase de puesta en marcha
del procedimiento legislativo.
La idea de reconocer la iniciativa legislativa a los gobiernos tropez con los
esquemas iniciales de la divisin de poderes pero se inici en el campo del Derecho
Constitucional, a inicios del S.XIX. La CE, dedica a la iniciativa legislativa su art.87,
conforme al cual hay un primer supuesto ordinario otorgando la potestad al Gobierno,
al Congreso y al Senado. Adems la CE, acepta el ejercicio de tal iniciativa a las
Asambleas de CC.AA., y a la iniciativa popular:
a. La iniciativa legislativa gubernamental en la CE.
El art.87.1 en su redaccin dispone que la iniciativa legislativa corresponde al
Gobierno () de acuerdo con la Constitucin y los Reglamentos de la Cmaras. El
objetivo de los constituyentes era que la mayora de las leyes, tuvieran un origen
ministerial, acorde al parlamentarismo moderno. El art.87.1 se complementa con el
art.88 CE, que establece que los proyectos de ley sern aprobados por el Consejo de
Ministros y sometidos al Congreso.
b. La iniciativa legislativa parlamentaria.
Es la iniciativa materializada NO mediante proyectos de ley, SINO a travs de
las llamadas proposiciones de ley, de origen parlamentario. Conforme al art.87.1 CE, la
iniciativa legislativa tambin corresponde al Congreso y al Senado, de acuerdo con la
Constitucin y los Reglamentos de las Cmaras.
c. La iniciativa legislativa de las Comunidades Autnomas.
El art.87.2 otorga esta iniciativa a las CC.AA, de dos formas:
1. Indirecta, cuando dispone que la Asambleas de la CC.AA, podrn solicitar
del Gobierno la adopcin de un proyecto de ley.
2. Directa, o remitir a la Mesa del Congreso una proposicin de ley, delegando
ante dicha Cmara un mximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su
defensa.
d. La iniciativa legislativa popular.
El art.87.3 CE, incluye la previsin de que una LO, regule el ejercicio y
requisitos de las proposiciones de ley a travs de esta iniciativa, como es posible en
otros pases europeos del entorno. Tal LO fue la 3/1984 reformada por la LO 4/2006, y
se establecieron dos limitaciones a la iniciativa popular:
1. La exigencia de no menos de 500.000 firmas acreditadas.
2. La exclusin de materias propias de LO, materias tributarias, ni las
concernientes a tratados internacionales y prerrogativa de gracia.
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D) Procedimiento legislativo comn del Congreso de los Diputados.
Ejercitada la iniciativa legislativa, el curso del procedimiento en el Congreso
puede tomar distintos caminos. En la prctica se utiliza el ordinario, tambin
denominado procedimiento legislativo comn por el Reglamento del Congreso. Las
fases principales del procedimiento comn en el Congreso son las siguientes:
a. Presentacin de enmiendas, en un plazo de 15 das a contar desde la
publicacin del proyecto de ley o la toma en consideracin de una proposicin. Las
enmiendas pueden ser:
.- Enmiendas a la totalidad.
.- Enmiendas al articulado.
b. Debate de totalidad en el Pleno, si el Pleno acordara la devolucin del
proyecto, este quedar rechazado y el Presidente del Congreso lo comunicar al
Gobierno. En caso de aceptacin, se remitir a la Comisin.
c. Deliberacin en la Comisin, agotado el plazo de presentacin de enmiendas,
la Mesa de la Comisin nombra una Ponencia para que en 15 das emita un informe.
Con el informe, comenzar el debate en la Comisin, de todo el articulado, emitiendo
para finalizar un dictamen que se remitir al Presidente del Congreso.
d. Deliberacin en el Pleno, en el que los Grupos Parlamentarios defienden sus
enmiendas.
E) Especialidades en el procedimiento legislativo del Congreso.
Como complemento al denominado procedimiento legislativo comn, el
Reglamento del Congreso distingue los procedimientos legislativos especiales:
a. Los proyectos y proposiciones de Ley Orgnica, de acuerdo con lo previsto
en el art.81.1.
b. El proyecto de Ley de Presupuestos.
c. Los Estatutos de Autonoma.
d. La revisin y la reforma constitucional, segn los art. 166 y 167 CE.
e. Delegacin de la competencia legislativa plena en las Comisiones.
f. Tramitacin de un proyecto de ley en lectura nica para la tramitacin de
proyectos o proposiciones de ley con una formulacin simple. (Sencillos en su
contenido).
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F) Procedimiento legislativo ordinario del Senado.
El procedimiento legislativo comn y ordinario del Senado, se inicia con la
publicacin del proyecto aprobado y remitido por el Congreso al Senado. En los 10
das siguientes a su recepcin, los Senadores o los Grupos Parlamentarios podrn
presentar enmiendas o propuestas de veto.
El procedimiento legislativo ordinario del Senado, sin ser idntico, guarda
estrecha relacin y analoga con el que se sigue en el Congreso, disponiendo de
Comisin, nombramiento de una Ponencia que emitir un informe, elevacin del
informe a la Comisin para su debate y aprobacin por el Pleno de la Cmara.
G) Procedimientos legislativos especiales del Senado.
Como complemento al denominado procedimiento legislativo comn, el
Reglamento del Senado, distingue los procedimientos legislativos especiales:
a. Tramitacin de un proyecto de ley en lectura nica.
b. Delegacin de la competencia legislativa en la Comisiones.
c. El procedimiento de urgencia.
d. La intervencin del Senado en los convenios y acuerdos entre las CC.AA. y
en la distribucin del Fondo de Compensacin Interterritorial. Se distinguen 3
supuestos:
.- Los convenios que las CC.AA. celebren entre s para la gestin y
prestacin de servicios propios de las mismas.
.- Los proyectos de acuerdos de cooperacin entre CC.AA.
.-Los proyectos de distribucin del Fondo de Compensacin
Interterritorial.
e. Las leyes de armonizacin de las disposiciones de las CC.AA.
f. Los Estatutos de Autonoma.
g. Los Tratados y Convenios Internacionales. A proposicin de un Grupo
Parlamentario o de 25 Senadores, se podr requerir al TC para que declare si un Tratado
es o no contrario a la CE. Formulado el requerimiento, se suspender la tramitacin del
Tratado o Convenio.
H) Deliberacin del Congreso sobre el texto aprobado por el Senado.
Los proyectos de ley aprobados por el Congreso y vetados o enmendados por el
Senado, sern sometidos a una nueva consideracin del Pleno del Congreso. En caso de
veto del Senado, el debate del Congreso versar sobre totalidad del proyecto.
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Terminado el debate, el proyecto se someter a votacin en el Pleno del
Congreso:
a. Si es ratificado por la mayora absoluta quedar levantado el veto.
b. Si no obtuviese mayora absoluta, se someter de nuevo a votacin:
.- Si obtuviese mayora simple, se levantar el veto.
.- Si no obtuviese mayora simple, el proyecto resultar rechazado.
I) Actos de control jurdico de las Cortes sobre actos del Gobierno.
Hay actos de control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo que son
manifestaciones de la potestad legislativa. Tales actos son los siguientes:
a. Control de los Decretos Legislativos, contemplados en las propias leyes de
delegacin.
b. Convalidacin de los Decretos-Leyes, segn art.86 de la CE.
3.2. Funciones polticas.
Las Cortes, adems de configurarse como un rgano productor de normas
jurdicas, establecen un control o complementa la composicin de los rganos
esenciales de la estructura del Estado adems de realizar un control jurdico-poltico
de las decisiones del gobierno.
A) Concepto de funcin de control.
Por control parlamentario sobre el Gobierno, cabe entender, la actividad de
inspeccin y verificacin sobre la actuacin del Poder ejecutivo, con la diversidad de
iniciativas parlamentarias que puede generar. Este es el contenido esencial.
Por otro lado, la funcin del control del Congreso, incide directamente en el
mantenimiento del gobierno como depositario del Poder ejecutivo y en la capacidad
decisoria de quien ha de gobernar, mediante los actos de investidura o de cese del
ejecutivo a travs de los actos de retirada de confianza y mocin de censura.
B) Actos de control parlamentario como inspeccin.
Las acciones del Gobierno y de la Administracin del Estado, sern verificadas
por ambas Cmaras, velando por el cumplimiento del principio de legalidad.
Tanto Congreso como Senado, disponen de varias herramientas para llevar a
cabo esta verificacin:
a. El curso al gobierno de las peticiones recibidas, tanto individuales como
colectivas que obligan al Gobierno a dar respuesta, si las Cmaras lo exigen.
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b. La preguntas, segn el art.111.1 CE El Gobierno y cada uno de sus
miembros estn sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en
las Cmaras.
.- Preguntas orales, por escrito pero aspirando a respuesta oral.
.- Preguntas escritas, cuya contestacin es tambin por escrito.
c. Las interpelaciones, a diferencia de las preguntas, persiguen generar un
debate entre los distintos Grupos.
d. Las Comisiones de encuesta.
C) Actos de control como deliberacin crtica.
a. Informes gubernamentales y debates subsiguientes, emitidos por Ministros y
debatidos con posterioridad.
b. Debate sobre el Estado de la Nacin, es una mera convencin parlamentaria,
no regulada expresamente por el texto constitucional. El Reglamento del Senado no
se refiere en ningn caso a este aspecto.
c. Las proposiciones no de ley y resoluciones del Congreso y las proposiciones
no de ley y las mociones del Senado.
D) Actos de control en forma de autorizaciones.
a. Los estados de excepcin y sitio.
b. La convocatoria de referndum, segn el art.92 CE.
c. La ejecucin federal, conforme al art.155.1, el Senado por mayora
absoluta aprobar las medidas para que una CC.AA cumpla sus obligaciones
constitucionales
3.3. Bis. Los Presupuestos Generales del Estado. (2.3 Cap.XXIII)
A) Concepto.
El art.134.2 CE define a los Presupuestos Generales del Estado indicando que
tendrn carcter anual, que incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del sector
pblico estatal y que en ellos, se consignar el importe de los beneficios fiscales que
afecten a los tributos del Estado.
B) Anualidad.
El art.134.1 CE, deja sentado el carcter anual. Es necesaria adems su
aprobacin antes del primer da del ejercicio econmico correspondiente, de lo
contrario se considerarn prorrogados de forma automtica los Presupuestos del
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anterior ejercicio hasta la aprobacin de unos nuevos. El TC, ha declarado que el
principio de anualidad, por analoga es aplicable a los Presupuestos de las Entidades
Locales, STC 4/1981.
C) Su elaboracin y aprobacin.
Le corresponde al Gobierno, segn el art.134.1 CE, la elaboracin de los
Presupuestos Generales y a las Cortes, su examen, enmienda y aprobacin.
Respecto al plazo presentacin del texto, el art.134.3 CE establece que el Gobierno
contar con un plazo de al menos 3 meses antes de la expiracin de los del ao
anterior, para presentar la previsin al Congreso. La CE, distingue as por separado la
elaboracin y por otro lado la aprobacin:
a. Elaboracin, exclusivamente atribuida al Gobierno.
b. Examen, enmienda y aprobacin por las Cortes, como rgano de control de
los actos del Gobierno.
D) Lmites al contenido.
La Ley de Presupuestos debe limitarse a su contenido propio, es decir, deber ser
la expresin cifrada de ingresos y gastos del sector pblico estatal y los criterios de
poltica econmica general en que se sustentan.
E) Iniciativas financieras del Gobierno tras la aprobacin de los Presupuestos.
El art.134.5 CE, establece que tras la aprobacin de los Presupuestos, el
Gobierno podr presentar proyectos de ley que implique un aumento del gasto
pblico o disminucin de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio
presupuestario. Este aspecto viene dado cuando concurran nuevas circunstancias que
hagan necesario variar dicho plan de accin, por ejemplo catstrofes sobrevenidas, crisis
financieras y socialesetc.
F) No aprobacin a tiempo de los Presupuestos y prrroga de los anteriores.
Como ya se ha indicado con anterioridad, la CE, regula en su art.134.4 la
validez automtica de los Presupuestos anteriores, si en el primer da del ejercicio
econmico, no se produce una presentacin de los Presupuestos propuestos por el
Gobierno.
3.3. Ter. El endeudamiento y la estabilidad presupuestaria. (2.4 Cap. XXIII).
El art.135.CE, de forma previa a la reforma de 2011, decretaba nicamente la
necesidad de que el Gobierno deba estar autorizado por ley para emitir Deuda
Pblica o contraer crdito, adems de que los crditos para satisfacer el pago de
intereses y capital de la Deuda Pblica del Estado se entender siempre incluidos en
el estado de gastos de los presupuestos, no siendo objeto de enmienda ni modificacin
mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisin.
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Este carcter supone una clausula de equilibrio presupuestario que algunos
autores sugieren que se incorporen a las constituciones.
De este modo, el legislador orgnico puede fijar el lmite de gasto y
endeudamiento pblico, sin otro condicionante que la prohibicin de superar los
mrgenes establecidos, como en el caso de Espaa, en el marco de Unin Europea.
Por ello, el art.135.5. CE, establece que la LO, desarrollar los principios
econmicos referidos en el contenido del artculo, vulnerndose el contenido por
situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado, tales
como catstrofes naturales, recesin econmicaetc.
Regular por ello:
a. La distribucin de los lmites de dficit y de deuda entre las distintas
Administraciones Pblicas.
b. La metodologa y el procedimiento para el clculo del dficit.
c. La responsabilidad de cada Administracin Pblica en caso de
incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
3.4. Otras funciones. NOTA. ESTE PUNTO SE DESARROLLA SEGN LA
DISPOSICION DE LOS EPIGRAFES DEL TEXTO DE REFERENCIA, NO
CORRESPONDIENDO CON LA GUIA, YA QUE EL A) QUEDA DIVIDIDO EN 2
EPIGRAFES.
Las Cortes Generales, como centro de la vida poltica en el seno de un sistema
parlamentario, pueden acumular otro tipo de funciones no incluidas en una clasificacin
ordinaria, pero que sin embargo no pueden pasar por alto.
A) Funciones de direccin poltica.
Actividad desplegada por las Cortes, cuyo objetivo es determinar los objetivos
de la poltica nacional y elegir los medios idneos para la consecucin de los mismos.
B) Nombramientos.
Se trata de una funcin poltica de la Cortes con la que se busca que la
responsabilidad del nombramiento de altos dignatarios no sean nombrados por el
Gobierno de forma arbitraria. Este acto, como funcin, queda revestido de legitimidad
democrtica debido al consenso buscado en la eleccin a travs de los miembros de las
cmaras.
Los nombramientos regulados a travs de este procedimiento, son los siguientes:
a) El Defensor de Pueblo, designado por los 3/5 de los miembros de cada
cmara, o en segunda instancia por la mayora absoluta del Senado y la simple del
Congreso.
b) El Consejo General del Poder Judicial. De los 20 miembros que lo
componen, 4 son a propuesta del Congreso y 4 a propuesta del Senado, por mayora de
3/5.
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c) El Tribunal Constitucional, de sus 12 miembros, 4 son a propuesta del

Congreso y 4 a propuesta del Senado, por mayora de 3/5.
d) El Consejo de Administracin de Radio Televisin Espaola, sern elegidos
5 miembros por el Congreso y 4 por el Senado.
e) El Tribunal de Cuentas, de sus 12 miembros, sern elegidos 6 a propuesta del
Congreso y 6 a propuesta del Senado.
f) El Consejo de Coordinacin Universitaria, 7 miembros sern elegidos por el
Congreso y 7 miembros por el Senado.
C) Funciones relacionadas con la corona.
Todas las actuaciones emanadas relacionadas con la corona, provienen de la
esencia misma de la Monarqua Parlamentaria.
a) Art.57.3 CE. Extinguidas las lneas llamadas en Derecho, las Cortes
proveern a la sucesin en la Corona.
b) Art.59.2 CE. Faculta a las Cortes ha reconocer que el Rey ha quedado
inhabilitado para el ejercicio de su autoridad.
c) Art. 59.3 CE. Permite a las Cortes nombrar al Regente a falta de persona que
constitucionalmente, rena los requisitos.
d) Art. 60.1 CE. Autoriza a las Cortes al nombramiento del Tutor del Rey, a falta
de tutela testamentaria o tutela legtima.
f) Art. 61.1 CE. Nombra el Juramento del Rey ante las Cortes Generales.
g) Art. 61.2 CE. Nombra el mismo cometido que el punto anterior, para el
Prncipe, al alcanzar la mayora de edad y para el Regente, al asumir sus funciones.
D) Acusacin por traicin o delitos contra la seguridad del Estado, del Presidente y
los dems miembros del Gobierno.
Segn lo dispuesto en el art.102.2 CE, la acusacin por traicin o por cualquier
delito contra la seguridad del Estado, del Presidente del Gobierno o contra los restantes
miembros del ejecutivo, solo podr ser planteada por iniciativa directa de una cuarta
parte (1/4) de los miembros del Congreso y con la aprobacin de la mayora absoluta
del mismo.
El Reglamento del Congreso, establece que la sesin sea secreta y que el
afectado por la iniciativa de la acusacin, pueda hacer uso dela palabra en cualquier
momento del debate.
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LECCION 9. EL GOBIERNO.
1.3. Modelos de poderes ejecutivos en el Derecho comparado.
A) Referencia a los modelos bsicos.
a. El Gobierno unipersonal: el poder ejecutivo se residencia en una sola
persona.
b. El Gobierno colegiado: en su significado ms puro nos conduce a los
Gobiernos en que todos sus miembros ocupan una posicin paritaria.
c. Gobierno colegiado con preeminencia de su Presidente: la colegialidad
queda matizada por el liderazgo del Primer Ministro.
d. El ejecutivo de doble cabecera: es una solucin mixta, propia de aquellas
repblicas parlamentarias con factores de correccin de los poderes de la Asamblea que
llevan a potenciar las funciones del Presidente de la Repblica.
B) El Gobierno en el sistema presidencialista y en el parlamentario.
Hay dos grandes sistemas de Gobierno: el propio de los regmenes
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presidencialistas y el de los regmenes parlamentarios.
1. El Gobierno en las Repblicas presidencialistas tiene los siguientes rasgos
esenciales:
a. La eleccin del Presidente de la Repblica por la Nacin busca asegurarle
un prestigio y una legitimidad, al menos, igual a los que disfruta el Parlamento.
b. La separacin de poderes acarrea que el Gobierno no necesita la confianza
del Parlamento y puede sobrevivir encontrndose en minora en las Cmaras.
c. De la divisin de poderes, deriva una estricta divisin del trabajo: la
legislacin es coto exclusivo de las Cmaras y la ejecucin del Presidente.
2. El Gobierno en las repblicas y en las monarquas parlamentarias: El
rgimen parlamentario es aqul en que la direccin de los asuntos pblicos pertenece al
Parlamento y al Jefe del Estado, siendo intermediario un Gabinete responsable ante el
Parlamento. Actualmente los Gobiernos han asumido en los regmenes parlamentarios la
direccin de la vida parlamentaria.
1.5. La actitud de nuestros constituyentes ante la institucin del Gobierno.
El Consejo de Ministros es la reunin del Gobierno en pleno, debidamente
convocado al efecto. Mientras el Gobierno es el rgano colegiado, que se renueva
peridicamente para estar en consonancia con la opinin pblica, que ha de asumir la
direccin de la poltica nacional e internacional y al que se confa el poder poltico
necesario al efecto.
La Administracin, por su parte, debe ser una realidad tcnica (no poltica),
permanente e independiente de los cambios de humor del electorado y de los
consiguientes cambios de Gobierno. El Gobierno encabeza la Administracin Pblica.
Se ha tratado de reforzar al Gobierno y asegurar en lo posible la estabilidad poltica.
2. LA POSICIN DEL GOBIERNO EN UN RGIMEN PARLAMENTARIO.
2.1. Evolucin histrica
El parlamentarismo es producto del devenir de la Historia y bsicamente del
fluir evolutivo de la vida poltica inglesa.
2.2. El principio de responsabilidad poltica del Gobierno ante las Cortes
Generales
A) Introduccin.
Los ingleses han sustituido las revoluciones y golpes de Estado continentales
mediante el juego parlamentario que permite a los miembros de los Comunes hacer
votaciones de censura contra el Gobierno.
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B) Las responsabilidades en que incurren los miembros del Gobierno por
vulneracin del Ordenamiento jurdico.
Hay que diferenciar entre la responsabilidad jurdica de la denominada
responsabilidad poltica:
a. La responsabilidad penal del Gobierno y de sus miembros: deriva de la
vulneracin de las leyes penales mediante acto u omisin culpable, tipificada en ellas,
con la correspondiente imposicin de una pena. La responsabilidad criminal del
Presidente y de los dems miembros del Gobierno ser exigible, en su caso, ante la Sala
de lo Penal del Tribunal Supremo. La iniciativa de la acusacin ser por denuncia o
querella por los perjudicados y/o el Ministerio Fiscal, amn del ejercicio, en su caso, de
la accin popular. Si la acusacin fuere por traicin o por cualquier otro delito contra la
seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, slo podr ser planteada por
iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobacin de la
mayora absoluta del mismo.
b. La responsabilidad civil de los Miembros del Gobierno: la responsabilidad
civil motivada por hechos no delictivos es claro que debe exigirse ante el Juez o
Tribunal ordinario competente.
c. La responsabilidad administrativa del Gobierno y de la Administracin: Los
miembros del Gobierno estn sometidos al principio de legalidad y en consecuencia sus
acciones que contravengan la ley son revisables en la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa, que podr decretar indemnizacin por toda lesin que sufran los
particulares, en sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento de los
servicios pblicos.
C) El concepto de responsabilidad poltica del Gobierno.
La prdida de la confianza parlamentaria por un Gobierno slo se puede dar en
la medida en que ste ha gozado antes de dicha confianza. El Gobierno parlamentario
no puede en ningn momento existir sino es porque se encuentra respaldado, desde su
origen, por la confianza de la mayora parlamentaria.
Hay dos tipos de regmenes parlamentarios: -parlamentarismo negativo: es un
rgimen de presuncin de confianza parlamentaria a favor del Gobierno -sistema
parlamentario ordinario: la confianza se ha comprobar ab initio mediante un voto de
investidura que le sea favorable.
El Gobierno es responsable polticamente ante el Parlamento. Entendiendo por
responsabilidad poltica aqulla en que incurre el Gobierno por acciones, omisiones o
polticas seguidas por el propio Gabinete o por la Administracin, que, aun pudiendo ser
conformes con el Ordenamiento jurdico, resultan ser a juicio de la Cmara
Parlamentaria facultada para exigir dicha responsabilidad poltica errneas,
desacertadas o inoportunas, desde una ptica poltica, que no jurdica, y cuya exigencia
conlleva la automtica imposicin de la pena poltica del cese en el oficio del cargo.
Segn Maura podemos distinguir:
.- Culpa in eligendo: que se contrae por error en los nombramientos.
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.- Culpa in vigilando: derivada de no supervisar o controlar debidamente la

actividad del funcionariado que depende de cada Ministro.
Debemos distinguir tres situaciones:
1. Aquellos casos en que el error es meramente poltico y por tanto la
responsabilidad exigible no puede pasar de ser la poltica, sin que haya lugar a exigir
otra ante los rganos jurisdiccionales;
2. Los supuestos en que es dudoso si junto a la culpabilidad poltica, valga la
expresin coexiste otra de alcance jurdico penal o civil; y
3. Cuando se est ante un caso en que lo que se imputa tiene entidad penal o ha
supuesto perjuicio patrimonial para particulares, el conflicto tiende a solventarse en sede
judicial de forma prcticamente imparable, sin perjuicio de que por la misma causa se
produzca por el Congreso la exigencia de la responsabilidad poltica.
D) La exigencia de responsabilidad poltica en la Constitucin de 1978.
Art. 108 CE.: El Gobierno responde solidariamente en su gestin poltica
ante el Congreso de los Diputados. Se puede llevar a cabo por dos procedimientos:
1. Art. 112 CE regula la posibilidad de que, a iniciativa del Presidente del
Gobierno, el mismo, previa deliberacin del Consejo de Ministros, pueda plantear ante
el Congreso de los Diputados la cuestin de confianza sobre su programa o sobre una
declaracin de poltica general.
2. Art. 113 CE mediante la presentacin de una mocin de censura, propuesta al
menos por la dcima parte de los diputados, y que habr de incluir un candidato a la
Presidencia del Gobierno. Estamos ante la llamada mocin de censura constructiva, que
surte un doble efecto: el cese del Presidente del Gobierno censurado y su automtica
sustitucin por el candidato propuesto en dicha mocin.
3. LA COMPOSICIN DEL GOBIERNO
Art. 98.1 CE El Gobierno se compone del Presidente, de los Ministros, de los
Vicepresidentes en su caso, y de los dems miembros que establezca la ley.
3.1. El Presidente y su primaca.
A) Origen del Presidente del Gobierno en Espaa.
En un primer momento, durante el constitucionalismo monrquico, el Presidente
del Gobierno era el sustituto del Monarca en el Consejo de Ministros
Derrocado Alfonso XIII, la Constitucin republicana de 1931 consagra el cargo
de Presidente del Gobierno pero siempre a la sombra del Presidente de la Republica que
puede otorgar o retirar la confianza al Presidente del Gobierno.
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B) El Presidente del Gobierno en la Constitucin de 1978, entre la colegialidad del

Gabinete y la primaca de aqul.
Los factores constitucionales que tienden a establecer un cierto liderazgo del
Presidente del Gobierno son esencialmente los siguientes:
.- A travs del mecanismo de investidura se otorga la confianza parlamentaria
en exclusiva a su persona y a su programa.
.- Art. 98.2 CE El Presidente dirige la accin del Gobierno y coordina las
funciones de los dems miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y
responsabilidad directa de estos en su gestin.
.- Art. 100 CE El nombramiento de los dems miembros del Gobierno se lleva
a cabo por el Rey, a propuesta de su Presidente.
.- Conforme al Art. 112 CE el Presidente del Gobierno, previa deliberacin del
Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la
cuestin de confianza sobre su programa o sobre una declaracin poltica general.
.- Segn el Art. 115 CE, el Presidente del Gobierno, previa deliberacin del
Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podr proponer la
disolucin del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que ser decretada
por el Rey.
3.2. Los Ministros

Previstos expresamente en el art. 98.2 CE, constituyen la base del Gobierno y, a
la par, el generalato de la Administracin Pblica. El art. 4.1 LG afirma que los
Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad
en la esfera especfica de actuacin, y les corresponde el ejercicio de las siguientes
funciones:
a. Desarrollar la accin del Gobierno en el mbito de su Departamento, de
conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las
directrices del Presidente del Gobierno.
b. Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su
Departamento.
c. Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de
organizacin y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
d. Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.
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3.3. Los Vicepresidentes y los dems miembros que establezca la Ley.
Segn establece el art. 98.1 CE, la existencia o no de uno o varios
Vicepresidentes queda a la libre voluntad del Presidente del Gobierno. Sus
competencias dependen tambin del criterio del Presidente. Los vicepresidentes suplen,
por su orden, al Presidente del Gobierno en el desempeo de sus funciones, en casos de
vacante, ausencia o enfermedad.
En cuanto a los dems miembros que establezca la Ley, fundamentalmente nos
tenemos que referir a los Secretarios de Estado, considerados como figura intermedia
entre el Ministro y el Subsecretario. Son rganos de colaboracin muy cualificados del
Gobierno, pero no miembros, si bien su importancia destaca sobre el resto de rganos de
colaboracin y apoyo en virtud de su fundamental misin al frente de importantes
parcelas de actividad poltica y administrativa, lo que les convierte, junto con los
Ministros, en su engarce fundamental entre el Gobierno y la Administracin.
4. LOS CARACTERES DEL GOBIERNO.
El Gobierno se caracteriza porque responde a una naturaleza y a unos principios
que pasamos a recapitular para su buen entendimeinto:
a. Es un rgano de direccin.
b. Es un rgano colegiado.
c. Cada miembro del Gobierno (salvo que se trate de un Vicepresidente o
Ministro sin cartera) tiene una competencia propia al frente de un Departamento de
la Administracin.
d. El Gobierno es por su propia naturaleza un rgano responsable: responde
solidariamente de su gestin poltica ante el Congreso de los Diputados.
LECCION 10. NOMBRAMIENTO Y CESE DEL GOBIERNO.

1. EL NOMBRAMIENTO ORDINARIO
1.1. La investidura del Presidente del Gobierno
Consideramos como supuestos de nombramientos ordinarios de un nuevo
Gobierno los que se producen con motivo de la celebracin de una renovacin,
mediante elecciones legislativas, del Congreso de los Diputados (art. 99.1 CE), o de la
dimisin o fallecimiento de su Presidente (art. 101.1 CE). De estos tres el nico dotado
de voluntariedad es la dimisin.
Brilla por su ausencia la previsin constitucional de la posible incapacidad
sobrevenida del Presidente del Gobierno.
En los tres puntos, la formacin de Gobierno pasa por el procedimiento de
obtencin de la confianza del Congreso de los Diputados. El procedimiento de
nombramiento consta de cinco fases que pasamos a detallar:
1. Primera fase: Presentacin por el Rey al Congreso de un candidato a la
Presidencia del Gobierno. En esta fase cabe distinguir dos momentos, en primer trmino
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el dedicado a consultas regias y el segundo centrado en la propuesta del candidato.
(Capitulo 13)
2. Segunda fase: La defensa por el candidato a Presidente de su programa y el
debate subsiguiente. Una vez recibida por el Presidente del Congreso de los Diputados
la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno que formula el Rey, es
publicada en el Boletn Oficial de las Cortes Generales. Acto seguido se convoca al
Pleno de la Cmara para la llamada sesin de investidura, la cual se abre con la
lectura de la propuesta regia. En esta fase debemos tener en cuenta dos factores:
a. Subjetivo: la personalidad del candidato y su liderazgo.
b. Objetivo: el programa poltico del Gobierno que pretende formar
3. Tercera fase: La votacin de investidura, que se realiza pblicamente y por
llamamiento. En este caso se pueden obtener dos clases de mayora en el Congreso para
que el candidato obtenga la investidura:
a. Mayora absoluta: 176 diputados- el Rey le nombrar presidente. (art.99.3 CE)
b. Mayora relativa: de no alcanzarse la mayora absoluta, se someter la
misma propuesta a nueva votacin cuarenta y ocho horas despus de la anterior, y la
confianza se entender otorgada si obtuviere la mayora simple.
4. Cuarta fase: La denegacin de la confianza. En caso de no otorgarse la
confianza para la investidura, se tramitarn sucesivas propuestas. Nada impide en la
letra ni en el espritu de la Constitucin, que le sea sugerido al Rey, que proponga
nuevamente al Congreso como candidato al que anteriormente no logr la investidura.
Ahora bien, las nuevas propuestas contendrn nuevos nombres en la bsqueda de alguna
combinacin que pueda obtener la confianza, al menos por mayora relativa al
Congreso.
5. Quinta fase: el nombramiento del Presidente del Gobierno o la disolucin de
las Cortes Generales: de resultar investido el candidato, el Presidente del Congreso lo
comunicar al Rey, para que el Monarca proceda a su nombramiento como Presidente
del Gobierno. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votacin de
investidura, ningn candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey
disolver ambas Cmaras y convocar nuevas elecciones con el refrendo del Presidente
del Congreso (art. 99 CE).
1.2. El nombramiento de los restantes miembros del Gobierno
El art. 100 CE ordena: Los dems miembros del Gobierno sern nombrados y
separados por el Rey a propuesta de su Presidente.
A) El nombramiento:
El Rey nombra pero no elige, la designacin corresponde al Presidente del
Gobierno, sin ms condicionamientos que los que provengan de su propio partido
poltico o de aquellos otros con los que, en su caso, haya tenido que alcanzar acuerdos
para lograr su investidura.
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La formacin del gobierno se completa en dos fases:

a. La investidura del Presidente del Gobierno.
b. La del nombramiento de los Vicepresidentes y Ministros (y otros posibles
miembros del Gobierno) a propuesta del Presidente del Gobierno. El Presidente no
necesita ni consultar ni recabar la conformidad del Congreso para la eleccin.
El art. 98 CE dispone: Los miembros del Gobierno no podrn ejercer otras
funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier
otra funcin pblica que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil
alguna;
La ley regular el estatuto de incompatibilidades de los miembros del Gobierno.
Los miembros del Gobierno solo pueden compatibilizar su actividad con la de diputado
o senador; no puede acumularse por tanto con el mandato de una asamblea legislativa
autonmica u otro mandato representativo.
B) Su cese a iniciativa presidencial.
Mientras el Gobierno responde colegiadamente ante el Congreso, los Ministros
individualmente responden polticamente ante quien los nombr, el Presidente, que
consecuentemente los puede cesar.
El cese se realizar por medio de RD firmado por el Rey y refrendado por el
propio Presidente del Gobierno.
El ex-ministro del gobierno conserva un estatuto jurdico especial, en el que se
incluyen derechos y deberes (pensin indemnizatoria de hasta dos aos, pensin de
jubilacin, rgimen de incompatibilidades durante dos aos)
Un miembro del Gobierno tambin puede cesar a iniciativa propia, para ello
bastar presentar su dimisin al Presidente del Gobierno, quien no la puede rechazar.
2. EL CESE ORDINARIO DEL GOBIERNO
Se identifican como supuestos de cese ordinario del Gobierno todos aquellos que
no derivan de las causas de prdida de la confianza parlamentaria previstos en la
Constitucin, esto es, mocin de censura o cuestin de confianza. No merecen estudio
los casos de dimisin o fallecimiento del Presidente referidos en el art. 101.1CE.
2.1. Por expiracin del mandato del Congreso de los Diputados.
El Congreso es elegido por cuatro aos (art. 68 CE), si no es disuelto antes,
agota su mandato por trascurso de este trmino temporal.
Debemos tener en cuenta las siguientes precisiones:
a. Aunque el art. 101.1 CE habla de que el Gobierno cesa tras la celebracin
de elecciones generales, a la luz del art. 99.1 CE no hay duda de que se trata slo de
las elecciones al Congreso de los Diputados.
b. El cese del gobierno no se produce el da en que expira el mandato del
Congreso de los Diputados, sino en la fecha de la celebracin de las subsiguientes
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elecciones para renovar el Congreso. Todo ello, claro est sin perjuicio del perodo de
tiempo en que el Gobierno cesante se mantenga en funciones, hasta el nombramiento de
nuevo Gobierno.
2.2. Por disolucin del Congreso de los Diputados a propuesta del Presidente del
Gobierno
El art. 115.1 CE dispone: El Presidente del Gobierno, previa deliberacin del
Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podr proponer la
disolucin del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que ser decretada
por el Rey. El decreto de disolucin fijar la fecha de las elecciones. El objetivo es
permitir al Presidente del Gobierno que elija el momento que mejor convenga a su
Partido y a l mismo para la celebracin de las prximas elecciones generales.
Tal facultad de disolucin potestativa o discrecional puede ser til a varios
efectos, tales como tener permanentemente cohesionados a sus Ministros y en actitud
incondicional a los parlamentarios de su Partido, hacer reflexionar a alguna minora
sobre la posibilidad de que si no amaina en sus crticas se encuentre con unas elecciones
en el momento poltico que menos le convenga.
El art. 115.1 CE, in fine, establece El Decreto de disolucin fijar la fecha de
las elecciones. La disolucin de las Cmaras ha de venir unida a la convocatoria de
elecciones generales, la Constitucin admite que afecten al Congreso, Senado o al
conjunto de las Cortes Generales. En la prctica, caso todas las legislaturas han
finalizado en disolucin anticipada, y se ha optado por disolucin simultnea de ambas
Cmaras.
El art. 115.2 y 3 CE impone dos circunstancias en que el Presidente del
Gobierno no podr ejercer su derecho a disolucin anticipada de las Cmaras:
a. Cuando est en trmite una mocin de censura, pues de lo contrario, rara
vez se debatira la mocin dado que podra abortarla el censurado presidente mediante
disolucin del Congreso.
b. Hasta que transcurra un ao desde la anterior disolucin, con la salvedad
art.99.5CE (disolucin automtica no potestativa), por imposibilidad de investir un
candidato en el Congreso. Los polticos deben poder resolver las dificultades de
entendimiento sin recurrir a la eleccin permanente.
c. Mientras estn declarados alguno de los estados de alarma, excepcin o
sitio. Segn art. 116.5 CE no disolucin del Congreso (no del Senado). Evitar una
excesiva concentracin de poder en el ejecutivo.
3. EL CESE EXTRAORDINARIO DEL GOBIERNO
Se puede producir por dos vas, por denegacin de la cuestin de confianza que
somete al Congreso el Presidente del Gobierno; y por prosperar una mocin de censura
constructiva instada por al menos una dcima parte de los Diputados.
3.1. La negativa del Congreso a una cuestin de confianza
El art. 112 CE dispone: El Presidente del Gobierno, previa deliberacin del
Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestin
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de confianza sobre su programa o sobre una declaracin de poltica general. La
confianza se entender otorgada cuando vote a favor de la misma la mayora simple
de los Diputados.
3.2. La mocin de censura constructiva.
Recogidos en el art. 113, cuyos dos primeros apartados disponen:
1. El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad poltica del
Gobierno mediante la adopcin por mayora absoluta de la mocin de censura.
2. La mocin de censura deber ser propuesta al menos por la dcima parte
de los Diputados, y habr de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.
El Congreso inviste a un Presidente del Gobierno por mayora simple, pero
aunque puede cesarlo necesita para ello mayora absoluta y que tal mayora
cualificada no slo est conforme en derrocarle (concierto de voluntades negativo), sino
que, adems sea capaz de coincidir con un candidato alternativo al que investir
automticamente (concierto de voluntades positivo).
Requisitos para la mocin de censura (adems de aprobarse por mayora
absoluta e inclusin de un candidato a la Presidencia del Gobierno) art 113 CE:
a. Exigencia de un mnimo de firmantes de la mocin: 1/10 parte de los
diputados.
b. Formulacin en escrito motivado, que evidentemente es pro forma y
normalmente breve, buena parte de los argumentos se guardan para el debate
parlamentario.
c. Tramitacin de la mocin: la mocin de censura no podr ser votada hasta
que transcurran cinco das desde su presentacin. En los dos primeros das de dicho
plazo podrn presentarse mociones alternativas.
Los efectos de la desaprobacin o aprobacin, en su caso, de la mocin de
censura son:
a. Efecto de la desaprobacin de la mocin de censura: Si la mocin de
censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrn presentar otra
durante el mismo periodo de sesiones.
b. Los efectos de la aprobacin de una mocin de censura: Si el Congreso
adopta una mocin de censura, el Gobierno presentar su mocin al Rey y el
candidato incluido en aqulla se entender investido de la confianza de la Cmara a
los efectos previstos en el art. 99 CE. El Rey le nombrar Presidente del Gobierno.
Puede decirse que la aprobacin de la mocin de censura surte dos efectos
jurdicos ipso iure:
1. Presentacin de la dimisin del Presidente al Rey.
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2. Cese de todo el Gobierno, que se publicar mediante RD al da siguiente en

el BOE, junto con el nombramiento del nuevo Presidente.
4. EL GOBIERNO EN FUNCIONES
El art 101.2 El Gobierno cesante continuar en funciones hasta la toma de
posesin del nuevo Gobierno. Nuestra Constitucin mediante la frmula transcrita,
apuesta por la continuidad de la labor del Gobierno, sin que se produzca un parntesis
en que nadie pueda asumir las funciones que constitucionalmente estn confiadas al
Gobierno.
4.1 Supuestos:
a. Hay un caso excepcional, votacin afirmativa de una mocin de censura
constructiva, la sustitucin es automtica y el Gobierno cesante solo debiera estar unas
horas, todo ms algn da, a la espera de que se publique el Decreto con su cese en el
BOE y el que nombra al nuevo presidente ya investido.
b. Si el motivo del cese del Gobierno es otro distinto al de la aprobacin de una
mocin de censura (celebracin de elecciones generales, por perder una cuestin de
confianza, o por dimisin o fallecimiento del Presidente del Gobierno), el Gobierno
cesante puede continuar en funciones no un mximo de hasta 2 meses.
Si agotado el plazo, ningn candidato propuesto por el Rey hubiese obtenido la
confianza del Congreso, se habr de convocar nuevas elecciones generales, por lo que
los miembros del Gobierno en funciones seguirn en sus puestos por un periodo que no
tiene lmite mximo establecido por nuestra Lex Superior.
4.2 Competencias:
El art. 21.2 de la LG declara que el Gobierno cesante contina en funciones
hasta la toma de posesin del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en la
Ley. Y aade que el Gobierno cesante y en funciones facilitar el normal desarrollo
del proceso de formacin del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y
limitar su gestin al despacho ordinario de los asuntos pblicos.
El Gobierno en funciones no debe adoptar cualesquiera otras medida nombras
arriba, sin perjuicio de excepciones, casos de urgencia debidamente justificados o por
razones de inters general cuya acreditacin expresa as lo justifique.
La Ley del Gobierno prohbe al Presidente cesante:
a. Proponer al rey la disolucin de alguna de las Cmaras o de las Cortes
Generales.
b. Plantear la cuestin de confianza.
c. Proponer al Rey la convocatoria de un referndum consultivo.
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Otras limitaciones del Gobierno en funciones son:

a. Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
b. Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al
Senado.
c. Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarn
en suspenso, durante todo el tiempo en que el Gobierno est en funciones como
consecuencia de la celebracin de elecciones generales.
En el catalogo de limitaciones no entra que el Gobierno en funciones pueda
dictar un Decreto-Ley, parece coherente la urgencia que debe presidir en este tipo de
fuentes del Derecho.
LECCION 11. FUNCIONES DEL GOBIERNO.

1. EL ARTCULO 97 DE LA CONSTITUCION
1.1. Anlisis
A) El art. 97 CE abre el Ttulo IV del texto constitucional, Del Gobierno y de la
Administracin, del siguiente modo:
El Gobierno dirige la poltica interior y exterior, a Administracin civil y
militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las Leyes.
El precepto distingue entre:
.- Direccin.
.- Funcin ejecutiva.
.- Potestad reglamentaria.
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La direccin, a su vez, resulta diferenciada en diversos mbitos y aspectos:
direccin primero de la poltica, tanto interior como exterior; despus de la
Administracin, sea civil, sea militar; y, finalmente, de la defensa del Estado.
Estas diferencias producen la impresin de que las funciones que la Constitucin
atribuye al Gobierno son muy heterogneas. Y esa impresin se refuerza al considerar la
proliferacin de disposiciones que, en la propia Constitucin, asignan al Gobierno
competencias singulares: desde la iniciativa legislativa (art. 87 CE) y presupuestaria
(art. 134 CE), o la potestad de dictar Decretos-Leyes (art. 86 CE), hasta la propuesta de
nombramiento de dos Magistrados del Tribunal Constitucional, o la adopcin de las
medidas necesarias para forzar a una Comunidad Autnoma al cumplimiento de sus
obligaciones (art. 155 CE), por poner solo algunos ejemplos.
Cabra preguntarse si es posible reducir todas estas diversas atribuciones
constitucionales de funciones y competencias en un solo concepto unitario o al menos
articularlas en un sistema. Pues bien, como modo de acercamos a una cierta
sistematizacin de las funciones del Gobierno, podemos fijamos en que el artculo 97
CE parece yuxtaponer dos perspectivas distintas.
La primera perspectiva sera la propia de la teora jurdica clsica de las
funciones del Estado, que distingue entre legislacin, ejecucin y jurisdiccin. En ella
encuentra acomodo la funcin ejecutiva. La potestad reglamentaria, por su parte, es una
de las que permiten a los rganos del Estado cumplir la funcin normativa (o
legislativa) que le corresponde. Ambas estas sujetas al correspondiente control
jurisdiccional. Algunas normas constitucionales perfilan el contenido de la funcin
ejecutiva o atribuyen al Gobierno nuevas potestades normativas, como la de aprobar
Decretos-Leyes.
La segunda perspectiva procede de la Ciencia Poltica, en la que desempea un
papel central la cuestin de la direccin poltica del Estado. Esta doctrina entiende que
la Constitucin incorpora tal enfoque al atribuir al Gobierno la direccin de la actividad
poltica, enfrentada al control parlamentario, en una tensin que se supera mediante la
exigencia de la responsabilidad poltica. Esta funcin de gobierno dota de sentido
unitario a muchas de las competencias diversas que la propia Constitucin atribuye al
Gobierno al margen del artculo 97.
En resumen, la Constitucin contempla separadamente el principio clsico de la
divisin de poderes y, de otro, una nueva formulacin adecuada a los anlisis de la
Ciencia poltica. Con arreglo al primero se distinguen legislacin, ejecucin y
jurisdiccin. Respecto al segundo, direccin control y responsabilidad. Cabe aadir que
el primero de esos criterios, la tradicional divisin de poderes es un mero residuo
histrico determinado por una concepcin del Estado de Derecho que descansaba en una
comprensin de las relaciones entre Estado y Sociedad ya superada por obra del doble
vnculo que suponen el Estados Social y la democracia de partidos.
B) Tratando de ajustar ambas perspectivas a las exigencias del presente, Manuel
Garca Pelayo establece, como funciones fundamentales del Estado, la legislativa,
judicial y ejecutiva. Ahora bien, afirma, un rgano puede cumplir diversas funciones,
as como una misma funcin puede ser cumplida por distintos rganos. A cada uno de
ellos le corresponde un complejo de competencias para cumplir o participar en el
cumplimiento de determinadas funciones. El conjunto de competencias no constituye
una suma, sino un sistema interactuante. La conexin e integracin entre los resultados
de cada una produce la unidad de resultados del Estado, convirtindolo en una unidad
de accin y de decisin.
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Pero no existe una correspondencia biunvoca entre rganos y funciones, como
se desprendera de una visin simplificadora de la divisin de poderes. (Ciertas
competencias del legislativo trascienden la mera adopcin de normas jurdicas) Por
eso, adems de la nocin de funcin, hacen falta otras que permitan ofrecer un
panorama ms diferenciado.
Las competencias, entendidas en sentido genrico, son los concretos poderes
habilitados para cada rgano concreto por el sistema jurdico, que permiten atender a su
funcin o a los fragmentos de funcin que le correspondan. Potestad, por su parte, es
la competencia que incluye el poder jurdico necesario para que un rgano fije el
contenido de la voluntad estatal y la imponga efectivamente.
Un rgano, por tanto, puede ejercer en exclusiva una funcin, pero tambin
puede tener atribuidas solo algunas de las potestades que se inscriben en ella, o disponer
de competencias concretas en cuyo ejercicio se incardina en el cumplimiento de
funciones diversas. En cualquier caso, la asignacin central de una funcin
materialmente delimitada al rgano idneo para realizarla, a travs de una concreta
potestad, responde al postulado de la decisin de poderes: la racionalizacin, la
vertebracin, la inteligibilidad y la limitacin del poder exigen atribuir e ncleo esencial
de cada funcin a rganos distintos y determinados, en forma de potestad con vocacin
expansiva a la plenitud de la funcin. Por eso la potestad legislativa se atribuye, en
trminos genricos, a las Cortes Generales y el art. 97 atribuye al Gobierno el genrico
ejercicio de la funcin ejecutiva.
C) Estas distinciones entre funciones, as como la consecuente articulacin de
potestades y competencias, se sitan en el marco del clsico postulado de la divisin de
poderes y de la concepcin tradicional del Estado de Derecho. Aunque pueden pretender
cierta validez perenne, es frecuente escuchar la denuncia de que en ellas late cierto
formalismo ahistrico. Se aade que, si se atendiera ms al contenido histrico concreto
de la accin estatal y se observaran el incremento y la diversificacin de las tareas del
Estado, habra de advertirse que dotarlas de una direccin unitaria se ha convertido en
una exigencia insoslayable.
Y ciertamente, parece fcil hacer acopio de argumentos que supuestamente
prueban una preeminencia de los Gobiernos en la direccin poltica de los Estados
actuales.
Este realce de los Gobiernos contribuye la creciente importancia de las
relaciones polticas que exceden el mbito territorial del Estado, por ejemplo en el seno
de la Unin Europea, ya que los Gobiernos son los que determinan la poltica de la
Unin. La integracin europea sustituye las decisiones de los Parlamentos nacionales
por las de los Gobiernos de los estados miembros, que actan coordinadamente sin
sujecin a controles polticos precisos.
Lo mismo puede decirse para el resto de la actuacin exterior del Estado en los
nuevos contextos de globalizacin, que desplazan la toma de decisiones hacia foros y
procesos internacionales protagonizados por los gobiernos.
El postulado del Estado social parece actuar en la misma direccin. Conforme
al mismo, corresponde a los poderes pblicos la configuracin de un orden social justo,
el impulso del desarrollo econmico y la prevencin de los riesgos (sociales,
econmicos, ecolgicos) que los amenazan.
Se potencian las actividades asistenciales, promocionales y de prevencin que
antes la Administracin asuma ocasionalmente. Esta proliferacin de potestades solo
parcialmente se somete a direccin normativa.
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Sin embargo esta hegemona del Gobierno no es fenmeno nuevo, sino una
pretensin poltica secular, para la que se buscan a cada paso justificaciones ms o
menos adecuadas a las circunstancias.
Ya en el constitucionalismo decimonnico subsisti una legitimacin autnoma
del Monarca, que le permita eludir una subordinacin general de su Gobierno al
Parlamento. Es significativo tambin que la elaboracin de una teora de la direccin
poltica se potenciara en la Alemania de Bismarck y en la Italia de Mussolini. Y cierta
doctrina, sobre la base de tales precedentes doctrinales, considera an hoy que el
Gobierno apenas necesita de la mediacin parlamentaria para recabar el ttulo de
Gobierno democrtico.
Por eso, llama la atencin que la crisis del Estado social, proceso abierto desde
hace dcadas, no provoca prdida alguna de protagonismo del ejecutivo. Cierto que la
privatizacin de empresas, servicios y tareas hasta ahora de naturaleza pblica desplaza
la responsabilidad pblica desde la gestin, que los Gobiernos asuman) hacia la
regulacin (labor que se considera tericamente propia de los Parlamentos.
Sin embargo, precisamente en tales circunstancias se incrementa el peso relativo
del Gobierno frente al parlamento. No cabe, pues, legitimar el reforzamiento de la
posicin institucional del Gobierno mediante el recuso al postulado del Estado Social.
1.2. Una propuesta de sntesis
La contraposicin entre la dogmtica jurdica y la ciencia poltica no es tan
nueva. Entre Derecho y poltica, terminan arraigando los logros histricos de aquel al
servicio de los muy concretos intereses coyunturales de sta.
Este riesgo se pone de manifiesto cuando se contraponen las respectivas
categoras centrales (ejecucin y direccin) para procurar luego una clasificacin de los
correspondientes actos del Gobierno conforme a ellas; para decidir, de este modo, si una
determinada resolucin gubernamental se encuadra dentro de la ejecucin de las leyes o
de la direccin de la poltica.
As, al identificar esta ltima como funcin independiente, al lado de las tres
clsicas, se llegan a individualizar singulares actos polticos o de gobierno, con el
resultado de excluir, en ocasiones, el contenido de tales actos tanto del conocimiento de
los jueces como del mbito de decisin parlamentaria, en virtud de las correspondientes
delimitaciones complementarias, mejor o peor fundadas, de las nociones de control
jurisdiccional o poltico. Este solo ejemplo pone de manifiesto las poderosas razones
para proponer una doctrina alternativa.
Esta doctrina evita identificar la direccin poltica del Estado con la actividad de
un rgano concreto: el Gobierno. ste adquiere, gracias al ejercicio exclusivo o
preferente de tal pretendida funcin, de una primaca incompatible con el equilibrio de
poderes.
Es cierto que una parte de ese gobierno corresponde al rgano constitucional
homnimo. Pero se considera, al menos en cierta medida, como aspecto de ejecucin.
sta ya no puede considerarse como simple activacin mecnica de consecuencias
jurdicas ante supuestos de hecho exhaustivamente descritos por la norma. La funcin
ejecutiva incluye posibilidades de accin en las que el Gobierno pone en
funcionamiento su orientacin poltica.
La direccin de la poltica que corresponde al Gobierno no sera, pues, una
esfera de competencias propias susceptible de ser delimitada con cierta autonoma, sino
ms bien una responsabilidad que se le atribuye en el desarrollo de las diversas
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modalidades de su actividad, determinadas en lo fundamental conforme a las categoras
clsicas. Identifica la posicin del rgano en el marco de los poderes del Estado, no una
nueva funcin atribuida al mismo. Por eso tampoco existen propiamente los actos de
direccin poltica como categora independiente. Simplemente, cuando el Gobierno
acta en el ejercicio de las funciones y competencias que le corresponden y que
caracterizan sus actos, est dirigiendo la poltica; pero con ello ni sus actos cobran una
naturaleza diferente ni se altera su rgimen jurdico.
2. LA DIRECCIN DE LA POLTICA
2.1. Sentido general
A) Tanto los cambios constantes en las circunstancias econmicas y sociales
como, sobre todo, las diversas orientaciones polticas de quienes van accediendo por
medios democrticos al poder del Estado postulan la existencia de una direccin capaz
de fijar en cada caso las nuevas prioridades y de planificar el correspondiente desarrollo
de las tareas estatales. A esa determinacin unitaria de la accin del Estado parece servir
la atribucin al Gobierno de la responsabilidad de dirigir la poltica.
La direccin, por tanto, implica ante todo fijar un programa poltico de
gobierno. Corresponde establecerlo, de acuerdo con el art. 2.2.b) de la Ley del
Gobierno, al Presidente, que determina las directrices de la poltica interior y exterior y
vela por su cumplimiento. En principio, tal programa habr de coincidir sustancialmente
con el expuesto ante el Congreso de los Diputados en el momento de la investidura del
Presidente del Gobierno, con independencia de que sta haya sido ordinaria o se haya
producido a travs de una mocin de censura; tambin se somete a la consideracin del
Congreso un programa o una declaracin de poltica general al plantear la cuestin de
confianza.
Ahora bien, a la problemtica naturaleza jurdica de tales programas se suma la
costumbre, ya consolidada, de un debate anual sobre el Estado de la Nacin que se
utiliza para actualizar (o desnaturalizar) el programa de la investidura.
Lo cierto es que las posibilidades de actuacin del Gobierno dependen en la
prctica de factores muy diversos y constreimientos de toda ndole, que imponen
relativizar la trascendencia otorgada a esa tarea de direccin y planificacin general. La
agenda del Gobierno responde con frecuencia ms a las necesidades urgentes o a las
conveniencias coyunturales que a la rigurosa ejecucin de un plan dispuesto.
B) La direccin de la poltica confiere un cierto sentido, como hemos visto, al
ejercicio de las competencias expresamente atribuidas al Gobierno por la Constitucin y
las leyes; pero en absoluto implica el reconocimiento indirecto de nuevas e
indeterminadas competencias implcitas a favor del Gobierno, orientadas a facilitarle el
desarrollo de tal labor de direccin.
De la posicin asignada al Gobierno por la Constitucin no cabe deducir una
habilitacin tcita de competencias que le habran de corresponder por la naturaleza
de las cosas. La direccin de la poltica por parte del Gobierno se concreta
exclusivamente a travs del ejercicio de las competencias que la Constitucin le
confiere, en parte en el propio art. 97 (potestad reglamentaria, funcin ejecutiva), en
parte al margen del mismo, y de que las leyes le defieren.
C) En trminos generales, el Gobierno, para llevar a cabo sus proyectos, depende
del concurso de otros poderes del Estado. Ha de dirigir adecuadamente la
Administracin y, en definitiva, debe orientar y estimular la actividad de cuantos
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concurren en la produccin del orden social. La accin unitaria del Estado y la direccin
poltica del mismo terminan siendo ms el resultado de mltiples impulsos en el marco
de un orden poltico democrtico y plural que el cumplimiento de un proyecto unilateral
del Gobierno.
No cabe, por tanto, deducir que de la Constitucin se reserva en favor del
Gobierno para cualquier actividad que implique algn tipo de direccin poltica. La
Constitucin no permite identificar en la direccin de la poltica un mbito material de
responsabilidad exclusiva del Gobierno y excluyente respecto de los dems poderes del
Estado.
Al contrario, los actos en los que se desenvuelve esa misin estn configurados
en su mayor parte como actos de relacin o en concurso con otros rganos
constitucionales: la primaca de la iniciativa gubernamental habr de deducirse, en cada
caso, de la estructura de los respectivos procesos decisorios. (El Gobierno compromete
a los ciudadanos cuando el Presidente ejercita el derecho de disolucin de las Cmaras,
o cuando somete cuestiones a referndum consultivo.
Las mociones de las Cmaras tambin comprometen al Gobierno. A atribucin
constitucional de competencias va quedando relegada en la medida en que aumenta la
responsabilidad del Gobierno de concurrir en la orientacin poltica de las
organizaciones internacionales, en particular de la Unin Europea).
2.2. Aspectos
Sin descender al anlisis de cuantas competencias atribuyen al Gobierno la
Constitucin y las leyes para atender a esta responsabilidad, s cabe esbozar una
elemental sistematizacin a partir del propio enunciado del art. 97 CE, que distingue
entre la direccin de la poltica interior y la de la poltica exterior, aadiendo luego la
defensa del Estado, que no es sino una de las orientaciones que comprometen a ambas.
A) En la direccin de la poltica interior, es acostumbrado otorgar mxima

importancia al ejercicio gubernamental de la iniciativa legislativa. El propio programa
de gobierno se ordena comnmente, en buena medida, como una previsin de proyectos
de Ley. Al Gobierno le cabe tal iniciativa justo en los trminos en los que es prevista por
la Constitucin: compartida, aunque prioritaria, predominante en la prctica y aun
exclusiva en cuestiones tan importantes como la ley anual de Presupuestos.
Al mismo crculo de competencias pertenecen las potestades que permiten al
Gobierno, en trminos ya conocidos, aprobar normas con rango de ley, as como el
ejercicio de la potestad reglamentaria. Ha de destacarse tambin la importancia de la
conexin entre direccin poltica y funcin ejecutiva.
Desde este punto de vista, la direccin de la poltica se concreta en el ejercicio
coordinado de facultades discrecionales, que se combinan de modo que orienten la
ejecucin de las tareas pblicas hacia fines concordantes.
Corresponde tambin al Gobierno tomar la iniciativa a la hora de enfrentarse a
determinadas situaciones excepcionales. Por ejemplo, cuando una Comunidad autnoma
no cumpla las obligaciones que la Constitucin u otras leyes le imponen o acte de
forma que atente gravemente al inters general de Espaa, o cuando se den los
supuestos para la declaracin de los estados de alarma, excepcin o sitio.
Igualmente, supone una responsabilidad en garanta del ordenamiento jurdico la
legitimacin del Presidente del Gobierno para interponer ante el Tribunal Constitucional
el recurso de inconstitucionalidad, as como la del Gobierno tanto para plantear
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conflictos de competencias o de atribuciones, como para impugnar disposiciones o actos
de las Comunidades Autnomas.
Al Gobierno compete, en fin, proponer determinados nombramientos. Dejando a
un lado los que le corresponden en rganos consultivos, como el Consejo de Estado o el
Consejo Econmico y Social, la Constitucin se refiere expresamente al nombramiento
del Fiscal General del Estado y al de dos miembros del Tribunal Constitucional.
En este ltimo supuesto, el mero intento de ejercer direccin poltica denotara
una patologa del sistema constitucional: pero el nombramiento del Fiscal General del
Estado tiene sin duda relevancia en el contexto de la direccin de la poltica criminal
que corresponde al Gobierno.
B) La direccin de la poltica exterior se concreta, en primer lugar, en la
iniciativa gubernamental a la hora de concertar tratados internacionales, cuya
celebracin en determinados supuestos ni siquiera necesita de la previa autorizacin de
las Cortes Generales (art. 94 CE) y que en los dems casos, solo muy limitadamente
admite que stas introduzcan enmiendas al texto fijado en las negociaciones
internacionales. En relacin con ello, El Gobierno tambin est legitimado para solicitar
al Tribunal Constitucional el pronunciamiento previo sobre la constitucionalidad de los
tratados.
Esta faceta se desarrolla luego a travs de la ejecucin de los compromisos
internacionales, que en ocasiones dejan abiertos amplios mrgenes de apreciacin; su
concrecin puede ser objeto de ulteriores procesos negociadores entre los Gobiernos de
los Estados que han suscrito el correspondiente tratado.
Tienen asimismo particular relieva la direccin de la Administracin exterior del
Estado, que goza en su actuacin de una discrecionalidad especialmente amplia, y la
decisin directa del Gobierno en ciertos asuntos de particular trascendencia.
Finalmente, puede mencionarse tambin en este apartado la participacin del
Gobierno en las instituciones internacionales, muy en particular en las de la Unin
Europea, aqu tanto en las Conferencias Intergubernamentales que deciden la
aprobacin y modificacin de los Tratados constitutivos de la Unin como en la vida
ordinaria de sta.
C) Dirigir la defensa del Estado implica, por ltimo, coordinar con esa finalidad
precisa aspectos de poltica interior y exterior, y tambin la direccin de la
Administracin no solo militar, sino tambin civil.
3. LA DIRECCIN DE LA ADMINISTRACIN.
A) La Administracin ejerce poder pblico y ste, en un rgimen democrtico,
siempre ha de remontarse, de modo ms o menos directo, a la voluntad popular. Por eso,
la Constitucin atribuye al Gobierno (legitimado por la confianza del Congreso de los
Diputados y responsable ante l) la direccin de la Administracin, como concrecin
particular del principio democrtico. El mismo principio democrtico hace que la
direccin gubernamental de la Administracin se interprete expansivamente frente a
quienes, por ejemplo, pretenden deducir del mando supremo de las Fuerzas Armadas
que corresponde al Rey el concurso de ste en la direccin efectiva de la Administracin
militar.
La Administracin, en cualquier caso, no es una mera organizacin auxiliar al
servicio del Gobierno, simplemente dedicada a proporcionarle informacin y apoyo
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tcnico y llevar a cabo sus designios. De acuerdo con la Constitucin, sirve los intereses
generales con objetividad y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. En garanta
de la objetividad de la accin administrativa la Constitucin dispone el establecimiento
por ley de un estatuto de la funcin pblica en el que, por ejemplo, el acceso al
funcionariado se rija por los principios de mrito y capacidad y con el cual se asegura la
imparcialidad de los administradores en el ejercicio de sus funciones. Tambin se
garantiza la objetividad mediante la regulacin legal de los procedimientos
administrativos, en particular en cuanto estn informados por el principio de publicidad.
La Constitucin prev, pues, un delicado equilibrio entre las garantas de la
objetividad y neutralidad administrativas de un lado y la orientacin de su actividad a
partir del proceso democrtico del otro. A veces, y especialmente en un contexto de
crtica generalizada hacia la actividad poltica, se tiende a reforzar el primer elemento,
dotando a ciertos mbitos de gestin administrativa de mayor independencia frente al
Gobierno. As han surgido, en reas particularmente delicadas, que seguramente
precisan garantas especiales (desde la seguridad nuclear a la poltica monetaria) las
llamadas Administraciones independientes. Con ello, sin embargo, se corre el riesgo de
reforzar poderes tecnocrticos, burocrticos o corporativos que tampoco resultan
inocuos.
B) La direccin de la Administracin por parte del Gobierno se concreta, por
ejemplo, en su capacidad para fijar la estructura y la organizacin administrativa de
acuerdo con la ley, que en cada caso se cuida de atribuir al Gobierno, a su Presidente y a
los Ministros las potestades necesarias al efecto.
La estructura jerrquica de la Administracin, que sirve para hacer efectiva la
direccin gubernamental, se concreta en la posibilidad reconocida a los superiores de
impartir instrucciones y rdenes de servicio. Eminentemente, el Gobierno puede
adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los rganos de la
Administracin General del Estado.
Adems, existen competencias singulares que corresponden a los Ministros en
cuanto son titulares de un Departamento. Entre ellas se incluyen las que permiten definir
la llamada poltica de personal y empleo pblico que, como es fcil intuir, ofrece
medios eficacsimos para dirigir la actividad de quienes sirven en la Administracin.
Tambin corresponde al Gobierno, a su Presidente o a los Ministros proveer
ciertos cargos de direccin y confianza en la cspide de la Administracin, que desde su
posicin jerrquica superior aseguran el ejercicio regular de las potestades
administrativas en el sentido determinado por la direccin poltica del Gobierno. La
Constitucin atribuye expresamente esta competencia al Gobierno en el caso del
Delegado del Gobierno en las Comunidades Autnomas, que dirige la Administracin
del Estado en el territorio de la Comunidad Autnoma y la coordina, cuando proceda,
con la Administracin propia de la Comunidad.
4. LA FUNCIN EJECUTIVA.
La funcin ejecutiva que corresponde al Gobierno comprende al desarrollo de
tareas pblicas determinadas por la ley a travs de las potestades singulares y de los
medios materiales que sta predispone.
A) Las tareas pblicas estn parcialmente predeterminadas por la Constitucin,
por ejemplo, cuando afirma que compete a los poderes pblicos organizar y tutelar la
salud pblica a travs de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios
necesarios. Ahora bien, las leyes deben precisar el alcance de las competencias que
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corresponden al Gobierno y a las Administraciones para el desarrollo de estos fines y de
cualesquiera otros. De la genrica referencia constitucional a una tarea no deriva una
inmediata habilitacin para cualquier actuacin administrativa tendente a cubrirla.
La atribucin constitucional de la funcin ejecutiva al Gobierno no permite
eludir tal mediacin de la ley, No existe una ejecucin general del ordenamiento jurdico
al margen de la ley, en la que puedan ampararse singulares actuaciones gubernamentales
carentes de apoyo legal especfico. Esto significa que la conexin entre fines y tareas
atribuidos por la Constitucin a los poderes pblicos y funcin ejecutiva asignada al
Gobierno no permite deducir la consecuencia de que ste puede actuar, en virtud de la
Constitucin, al margen de las leyes.
En primer lugar, porque la propia Constitucin prev la distribucin de las
correspondientes tareas de competencias, asignadas respectivamente por ejemplo a los
rganos centrales del Estado y a las Comunidades Autnomas; postula directamente,
pues, un desarrollo normativo que precise el orden de competencias.
En segundo trmino, porque corresponde a la ley el establecimiento de los
derechos y deberes articulados a la actividad gubernamental y administrativa. En fin,
porque las modalidades y los medios de actuacin necesitan concreta configuracin
legal.
As pues, de la asignacin constitucional de fines y tareas a inespecficos
poderes pblicos no se puede deducir inmediatamente la atribucin implcita a rganos
concretos de las potestades y competencias que stos consideren imprescindibles para
desarrollarlas. La funcin ejecutiva se ejerce siempre de acuerdo con la Constitucin y
las leyes, simultneamente. El llamado principio de juridicidad implica que la
validez de la actuacin administrativa depende de la previa habilitacin legal de una
especfica potestad en trminos tales que hagan posible un control jurisdiccional de la
regularidad de su ejercicio; el reconocimiento constitucional de este principio se ha
buscado en los art. 93., que reconoce el principio de legalidad, y el 103.1. CE (la
Administracin pblica acta con sometimiento pleno a la ley y al Derecho).
B) Ya hemos sealado que la ejecucin no puede concebirse como simple
aplicacin de consecuencias jurdicas completamente predeterminadas a supuestos de
hecho exhaustivamente descritos por la norma. La ley a veces se limita a atribuir a la
Administracin potestades de uso discrecional y a establecer condiciones genricas para
su ejercicio. ste depende entonces de la propia iniciativa de su titular, y tanto en la
valoracin de los hechos que pone en marcha la actividad estatal como en la
determinacin de la concreta respuesta que corresponde conforme a Derecho existe un
variable margen de apreciacin o de discrecionalidad. La ejecucin postula as una
previa planificacin, orientada en primer lugar, a los aspectos tcnicos y organizativos;
exige la ordenacin de los procesos y la configuracin de rganos aptos para
desarrollarlos. Pero comprende adems la definicin y ordenacin de los objetivos de la
actuacin administrativa, dado que la coordinacin social y estatal depende de las
prioridades que la Administracin establezca.
Si se atiende a todo ello, la funcin ejecutiva ya no resulta, como en ocasiones se
ha pretendido, casi irrelevante en la configuracin constitucional del Gobierno. Es cierto
que la identidad del Gobierno como rgano meramente ejecutor de leyes parece
contradecir la experiencia ms elemental de la realidad poltica no ya espaola, sino de
cualquiera de los Estados constitucionales de nuestro entorno. Mas, una vez deshecho el
malentendido que supone reducir la ejecucin de las leyes a una tarea absolutamente
vinculada por stas, puede continuar considerndose la funcin ejecutiva como
contenido esencial de la actividad propia del Gobierno. (Incluso se ha llegado a postular
una reserva constitucional de funcin ejecutiva a favor del Gobierno).
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C) La atribucin al Gobierno de la funcin ejecutiva no impone que el propio

rgano constitucional que recibe tal denominacin haya de ser titular de todas las
potestades al respecto; es suficiente con que la ley le atribuya aquellas que le confieran
centralidad en el desenvolvimiento de tal funcin. En tal sentido se le reservan
singulares competencias ejecutivas que se consideran particularmente relevantes, dada
la trascendencia o la cuanta del asunto (por ejemplo, la autorizacin para celebrar
contratos administrativos que superen una cuanta determinada o cuya ejecucin
comprometa sucesivos ejercicios presupuestarios). Pero, sobre todo, corresponde al
Gobierno dirigir la Administracin; y es luego a los distintos rganos de la
Administracin Pblica a quienes se encomienda la actividad concreta de ejecucin de
las leyes a travs de muy diversas potestades, cuyo funcionamiento concreto estudia el
Derecho administrativo.
LECCION 12. EL PODER JUDICIAL.

2. CONFIGURACION CONSTITUCIONAL
El diseo que la Constitucin hace del Poder Judicial responde al modelo que ha
caracterizado a los Estados constitucionales europeos continentales, y cuya
configuracin responde a los principios de sumisin a la ley, unidad jurisdiccional y
exclusividad, e independencia e imparcialidad.
2.1. La sumisin a la ley
El art. 117.1 CE establece que los jueces y magistrados integrantes del Poder
Judicial actan sometidos al imperio de la ley. Se trata de una exigencia que deriva
tanto del principio del Estado de derecho como del principio del Estado democrtico.
El principio del Estado de derecho significa el sometimiento del Estado, es decir,
del ejercicio de todos los poderes del mismo, al ordenamiento jurdico. As pues, todos
los poderes, incluido el Poder Judicial, deben actuar sujetos a la ley. Adems, la funcin
jurisdiccional es precisamente garanta del Estado de derecho, de la sujecin a la ley de
todos los poderes pblicos. El Poder Judicial tiene encomendada la funcin de resolver
los conflictos que se le planteen aplicando el derecho para as asegurar que, tanto la
actuacin de los ciudadanos, como la de los poderes pblicos, se ajusta a lo establecido
en la ley. El hecho de que la funcin jurisdiccional sea garanta del Estado de Derecho
determina el rgimen jurdico del Poder Judicial.
Desde el punto de vista del principio del Estado democrtico, la sumisin a la
ley es la exigencia necesaria para el ejercicio legtimo de la potestad jurisdiccional. El
principio del Estado democrtico exige que el Estado se organice de tal forma que el
ejercicio de todos los poderes del mismo se pueda predicar de los titulares de ese poder
poltico, que son los ciudadanos, y cuando esto ocurre decimos que dichos poderes
tienen legitimidad democrtica y que su ejercicio esta democrticamente legitimado.
Los mecanismos de legitimacin democrtica operan de forma diferente segn el
rgano del Estado de que se trate. En el caso de los poderes legislativo y ejecutivo son
los sistemas de eleccin de los miembros de estos rganos y los mecanismos de control
y de exigencia de responsabilidad poltica los que legitiman la actuacin de los mismos.
Aqu los ciudadanos participan directa o indirectamente.
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En el caso del Poder Judicial, sin embargo, los ciudadanos no intervienen ni
directa ni indirectamente en la designacin o remocin de los miembros del Poder
Judicial. En este caso el mecanismo de legitimacin democrtica es la sujecin a la ley.
El juez tiene legitimacin democrtica porque, cuando acta, no es su voluntad
la que se impone, sino la voluntad general, es decir, la voluntad de los ciudadanos
expresada en la ley. El juez no tiene voluntad propia, sino que es el portador de esa
voluntad general. La sumisin a la ley es, pues, la forma en que constitucionalmente se
hace realidad el principio de legitimidad democrtica del Poder Judicial.
Por ello el art. 117 CE afirma que La Justicia emana del pueblo y se
administra ... por Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial ... sometidos
nicamente al imperio de la Ley.
Jueces y magistrados no crean ni modifican la ley, sino nicamente la interpretan
y aplican. En este sentido, la sujecin a la ley debe demostrarse cada vez que un juez o
magistrado acte, mediante la motivacin que incorpore al auto, providencia o sentencia
correspondiente y en la que se haga explcito el sometimiento de su actuacin a la ley.
2.2. Principio de exclusividad
A travs del principio de exclusividad el Estado constitucional liberal trat de
asegurar la separacin e independencia del Poder Judicial respecto de los otros dos
poderes del Estado. El objetivo era asegurar que la funcin jurisdiccional fuera ejercida
solo por los jueces y tribunales del Poder Judicial, sin que en ningn caso, ni siquiera en
casos excepcionales, los otros poderes pudieran ejercer esta potestad.
Se trata de un principio referido al aspecto funcional del Poder Judicial, es decir,
a la funcin jurisdiccional, y su desarrollo tiene hoy en da dos vertientes: una positiva
(la reserva exclusiva al Poder Judicial de la funcin jurisdiccional) y una negativa (el
Poder Judicial solo podr ejercer esta funcin y no otras):
A) La actividad jurisdiccional est reservada en exclusiva a los rganos integrantes del
Poder Judicial. Establece el art. 117.3 CE que El ejercicio de la potestad jurisdiccional
en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde
exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados par las Leyes, segn las
normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan.
Esta afirmacin de exclusividad significa lo siguiente:
a. Exclusividad o monopolio de la funcin jurisdiccional por parte del Estado,
es decir, exclusin de jurisdicciones no estatales.
El principio de exclusividad supone que la citada funcin solo pueden ejercerla
rganos del Estado, lo cual excluye cualquier forma de justicia privada o de justicia
ejercida por tribunales que no pertenezcan al Estado espaol, con lo que se quiere
garantizar que el derecho aplicable a la actuacin de los ciudadanos espaoles y a la
solucin de los conflictos que les afecten ser el derecho del Estado.
Respecto a la exclusin de la justicia privada hay que precisar que este principio
no excluye el arbitraje ni otros procedimientos privados similares de resolucin de
conflictos, siempre que se trate de medias admitidas por las partes, sin fuerza de cosa
juzgada y que no impidan el acceso a la jurisdiccin.
En cuanto a la exclusin de los tribunales no nacionales, la exclusin no afecta,
como es obvio, a los tribunales internacionales cuya competencia haya sido reconocida
por Espaa en virtud de los correspondientes tratados, como ocurre con el Tribunal
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Europeo de Derechos Humanos o el Tribunal de Justicia de la Unin Europea. A quienes
s afecta esta exclusin, por ejemplo, es a los Tribunales eclesisticos, los cuales, hasta
1981, y en virtud del Concordato de 1953, resolvan causas en materia de matrimonio y
sus sentencias deban ser ejecutadas por los jueces espaoles. Con la aprobacin de la
Constitucin en 1978, que consagra el principio de exclusividad, es necesaria la
intervencin de un juez espaol que determine los efectos que puedan tener las
sentencias de tribunales eclesisticos o de otro tipo de tribunales extranjeros.
b. Exclusividad o monopolio de la funcin jurisdiccional por parte del Poder
Judicial, es decir, exclusin de otro tipo de jurisdicciones estatales.
El principio de exclusividad supone tambin que, dentro del Estado, el nico
rgano que puede ejercer esta funcin es el Poder Judicial, quedando todos los dems
rganos y organismos estatales al margen.
Lo que se quiere asegurar es que dicha potestad solo la ejerzan jueces y
tribunales que renan determinados requisitos de composicin, organizacin y
funcionamiento, que les permitan desempear esta funcin tal y como exige un Estado
constitucional de derecho.
En este caso, el principio de exclusividad impide la existencia de jurisdicciones
administrativas, es decir, de estructuras de jueces y tribunales que formen parte de la
Administracin y que no respondan a las caractersticas definitorias del Poder Judicial.
Esta es la razn por la que en nuestro pas la jurisdiccin contenciosoadministrativa, que es la resuelve los conflictos de los ciudadanos con la
Administracin, no es una jurisdiccin administrativa, sino que forma parte del
Poder Judicial. Por eso tambin los Tribunales militares, que son una jurisdiccin
especial, estn en parte integrados en el Poder Judicial.
B) Pero no se trata solo de que los jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial
sean los nicos que pueden ejercer la funcin jurisdiccional, sino de que nicamente
ejerzan esta funcin. As establece el art. 117.4 CE que Los Juzgados y Tribunales no
ejercern ms funciones que las sealadas en el apartado anterior y las que
expresamente les sean atribuidas par Ley en garanta de cualquier derecho.
Esta disposicin tiene por objeto evitar extralimitaciones judiciales, de modo que
el Poder Judicial debe limitarse solo al ejercicio de la funcin jurisdiccional, sin realizar
ninguna otra tarea, salvo que una ley disponga otra cosa encomendndole funciones no
jurisdiccionales para garantizar los derechos de los ciudadanos (autorizacin para
interceptar comunicaciones, para la entrada en domicilios...)
2.3. Principio de unidad jurisdiccional
El origen de este principio se encuentra en la necesidad, en el primer Estado
constitucional, de hacer desaparecer algunos de los rasgos que haban caracterizado a la
administracin de justicia del Antiguo Rgimen: las comisiones especiales que
utilizaba el Monarca como instrumento de venganza o persecucin poltica, y los
fueros privilegiados que existan a favor de determinadas categoras de personas.
As pues, el principio de unidad exige que los rganos que ejercen la potestad
jurisdiccional integren una organizacin nica y estn sometidos a un mismo rgimen
jurdico; es decir, solo puede haber un tipo de jueces y tribunales (el juez ordinario) que
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ser igual para todos los ciudadanos y se someter a las reglas generales del Poder
Judicial.
Como se puede deducir, este principio es el complemento necesario y evidente
del principio de exclusividad que ya hemos analizado. Si el principio de exclusividad se
refera al aspecto funcional del Poder Judicial, el principio de unidad se refiere al
aspecto orgnico de este poder.
Si la funcin jurisdiccional solo puede ser ejercida por los jueces y tribunales
integrantes del Poder Judicial que cumplen una serie de requisitos (exclusividad), solo
habr una organizacin de jueces y tribunales sometidos todos al mismo rgimen
jurdico (unidad jurisdiccional).
No es suficiente con atribuir el monopolio de la jurisdiccin a los jueces y
tribunales, sino que es preciso, adems, que tales jueces y tribunales estn integrados en
una organizacin nica y queden sometidos a un estatuto comn.
Las principales consecuencia de este principio son las siguientes:
a. El principio de unidad jurisdiccional excluye la posibilidad de crear
Tribunales especiales (salvo la jurisdiccin militar, especficamente prevista por la
CE), entendiendo por tales aquellos que se sitan al margen de este conjunto
orgnico, precisamente para eludir las garantas que supone la integracin en el
Poder Judicial; del mismo modo que no es posible crear Tribunales de excepcin o
Tribunales de Honor, como sealan los arts. 117.6 y 26 CE respectivamente.
b. El principio de unidad conlleva tambin que el Poder Judicial es nico para
todo el territorio nacional; es decir, a pesar de que el Estado est polticamente
descentralizado, no hay poderes judiciales regionales.
Finalmente, aunque este principio proclame la unidad del Poder Judicial, no
estamos ante un nico rgano ni ante una pluralidad de rganos que actan de forma
unitaria, sino ante un complejo orgnico, policntrico y descentralizado.
La potestad jurisdiccional es ejercida de forma autnoma, por todos y cada uno
de los rganos judiciales (juzgados y tribunales) que son en s mismos, Poder Judicial
De otro lado, tambin hay que sealar que el principio de unidad no impide la
especializacin, es decir, que este poder se organice internamente en distintas
jurisdicciones (civil, penal, contencioso-administrativo, etc.), de modo que el
conocimiento de materias distintas se atribuya a grupos diferentes de tribunales, siempre
que todos formen parte del Poder Judicial y estn sometidos al mismo rgimen jurdico.
En este sentido razon el Tribunal Constitucional cuando el Gobierno Vasco
impugn la creacin de los Juzgados Centrales de Instruccin y la Audiencia Nacional
por considerarlos contrarios al principio de unidad. En dicha sentencia el Tribunal
afirm que la Constitucin impide la creacin de juzgados excepcionales o especiales
fuera del Poder Judicial y con un rgimen jurdico distinto al de ste, pero no juzgados
centralizados o especializados que orgnica y funcionalmente se puedan considerar
juzgados ordinarios.
2.4. Principio de independencia
El principio de independencia significa que los jueces y magistrados adoptan sus
resoluciones solo con arreglo al derecho, sin que puedan recibir ningn tipo de rdenes,
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instrucciones, sugerencias o directrices relativas a los hechos sometidos a juicio, a la
norma que se deba aplicar o a la sentencia que se vaya a dictar.
A pesar de su importancia, este principio no se reconoce en las constituciones
hasta el periodo de entreguerras. Histricamente la preocupacin de los constituyentes
era no tanto la independencia del juez como de la funcin jurisdiccional. Por eso el
principio de independencia se formula primero en relacin al poder judicial (a la
potestad jurisdiccional) y no en relacin al juez. Posteriormente, sin embargo, surgi la
necesidad de garantizar tambin la independencia del juez que ejerce esa potestad.
As pues, el principio de independencia tiene un doble sentido.
A) La independencia funcional (o imparcialidad). Se refiere a la independencia en el
ejercicio de la funcin jurisdiccional, a la independencia con la que los jueces y
magistrados deben ejercer sus funciones, y supone que en dicho ejercicio no debe
prevalecer ningn inters distinto al que marque la ley.
A la hora de resolver los conflictos que se planteen, el nico criterio aplicable es
la ley, sin que quepa ningn tipo de interferencia exterior. Esta es, en fin, la
caracterstica fundamental de la funcin jurisdiccional. Si esta funcin se atribuye a un
tercer poder, diferente del poder legislativo y del ejecutivo, no es solo para dividir el
poder; es, sobre todo, para garantizar que la aplicacin de la ley corresponda a alguien
que, por ser diferente y ajeno a quien ha creado esa ley y a quien la ejecuta, pueda
resolver con imparcialidad.
B) La independencia orgnica. Se refiere al conjunto de garantas organizativas
establecidas para asegurar la posicin independiente del juez, cuyo fin ltimo es
asegurar la independencia funcional a la que nos hemos referido en el apartado anterior.
La independencia orgnica no tiene sentido por s misma, sino en funcin de la tarea
que el juez tiene constitucionalmente encomendada. Su sentido es hacer posible que el
juez pueda ejercer la funcin jurisdiccional de forma imparcial: aplicando la ley y sin
sujecin a ninguna otra voluntad o inters.
En realidad, todo el rgimen jurdico del Poder Judicial se disea con objeto de
garantizar la independencia de los jueces y tribunales. Sin embargo, tradicionalmente se
ha distinguido un conjunto de garantas especficas tendentes a evitar posibles
interferencias en la libre actuacin del Poder Judicial, tanto interferencias externas como
internas; por eso se habla de dos tipos de garantas:
a. Garantas de independencia externa. Este grupo de garantas estn dirigidas
a evitar interferencias de otros poderes del Estado y de los particulares.
Entre ellas se incluyen, en primer lugar, un conjunto de garantas sustantivas,
algunas de las cuales se establecen en la propia Constitucin (la inamovilidad y las
incompatibilidades) mientras que otras han sido establecidas por ley:
.- La inamovilidad, consagrada en el art. 117.1 y 2 CE, supone que los jueces no
pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados del cargo sin causa y sin las
garantas previstas en la ley; es decir, que tales decisiones no pueden tomarse
atendiendo a un inters poltico.
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.- El rgimen de incompatibilidades, previsto en el art. 127 CE, trata de evitar
que los jueces desarrollen otras actividades que puedan condicionar su libertad de
criterio o su imparcialidad.
.- La inmunidad judicial, que consiste en un conjunto de medidas que impiden
que jueces y magistrados pueden ser detenidos salvo por orden del juez competente o en
caso de flagrante delito, que establecen ciertas especialidades procesales, y que
prohben a los dems poderes pblicos que intimen o citen ante s a los miembros del
Poder Judicial.
.- El deber de abstencin y la facultad de recusacin, dos institutos que tratan de
garantizar la independencia del juez respecto de las partes en el proceso: el primero,
exigiendo al juez que se abstenga de resolver un caso cuando se den determinadas
circunstancias que lo vinculan a las partes o al asunto y que pueden poner en peligro su
independencia; y, el segundo, permitiendo a las partes solicitar que el juez se abstenga
de resolver un caso cuando se de alguna de esas mismas circunstancias.
.- La tipificacin de delitos contra la independencia judicial, esto es, la
tipificacin de ciertas conductas perturbadoras de la independencia de los jueces.
En segundo lugar, tambin es una garanta de independencia externa la creacin
de un rgano especifico --el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ)-, diferenciado
de los dems poderes del Estado y al que se atribuyen todas las decisiones que inciden
sobre la situacin profesional-funcionarial y sobre la carrera de los jueces.
b. Garantas de independencia interna, dirigidas a evitar presiones que puedan
surgir dentro del propio Poder Judicial. En este sentido es importante sealar que el
Poder Judicial es una estructura integrada por una pluralidad de juzgados y tribunales de
diferentes categoras, pero entre los cuales no existe ninguna relacin de jerarqua. Cada
juzgado y tribunal, y cada juez y magistrado, es independiente a la hora de ejercer su
funcin. Ningn tribunal podr corregir la actuacin de rganos judiciales inferiores,
salvo en va de recurso, y ningn tribunal, ni tampoco el CGPJ, podrn dictar
instrucciones a ningn rgano judicial.
Tambin con objeto de garantizar la independencia de cada juez y magistrado, la
ley permite que cuando estos actan en rganos judiciales colegiados puedan emitir los
llamados votos particulares, que se integran en la sentencia que dicte dicho rgano, y
en los que los jueces o magistrados que los firmen expresan los motivos por los que no
se han unido al parecer manifestado en la misma.
4. ORGANIZACION DEL PODER JUDICIAL
El Poder Judicial lo integran nicamente los jueces y magistrados que ejercen la
funcin jurisdiccional, por lo tanto, la organizacin del Poder Judicial en sentido estricto
es la estructura organizativa que forman los rganos a travs de los cuales actan los
jueces y magistrados: rganos unipersonales (los juzgados) y rganos colegiados (los
tribunales).
Sin embargo, la parte de la organizacin del Estado relativa al Poder Judicial
incluye tambin al CGPJ (el rgano de gobierno del Poder Judicial) y a la
administracin del Poder Judicial (el conjunto de medios materiales y personales en que
se apoya la actividad jurisdiccional), aunque es importante tener presente que ninguna
de estas dos organizaciones forman parte del Poder Judicial en sentido estricto, ya que
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no estn integradas por jueces que ejerzan la funcin jurisdiccional, sino que se ocupan
de las tareas de gobierno y administracin necesarias para el funcionamiento de la
organizacin judicial.
4.1. El Consejo General del Poder Judicial
El art. 122 CE establece que el Consejo General del Poder Judicial es el rgano
de gobierno del mismo, y remite a una ley orgnica la regulacin del estatuto y el
rgimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, especificando
nicamente cul deber ser la composicin del Consejo.
Los constituyentes disearon este rgano para reforzar la independencia de los
jueces frente al Poder Ejecutivo. El objetivo era sustraer del mbito del Poder Ejecutivo
ciertas competencias sobre la situacin y Carrera de jueces y magistrados, que ste
tradicionalmente haba ejercido, para evitar que mediante el ejercicio de las mismas el
Gobierno pudiera influir en los jueces y condicionar su actuacin.
La creacin de este rgano, pues, trataba de hacer frente al eterno problema del
Poder Judicial: la garanta de su efectiva independencia respecto al Poder Ejecutivo, en
manos del cul haban estado histricamente las decisiones sobre nombramientos,
ascensos y ceses de jueces y magistrados. En cuanto a la solucin adoptada por nuestros
constituyentes, como ha afirmado el Tribunal Constitucional, esta solucin es una de las
posibles en un Estado de Derecho, aunque no es la nica, ni la ms generalizada.
En el diseo de este rgano los constituyentes siguieron los modelos de otros
ordenamientos jurdicos (el francs, el portugus y, sobre todo, el italiano), aunque el
CGPJ tiene perfiles originales respecto de ellos, ya que en la composicin y
funcionamiento del mismo no hay ninguna intervencin directa del Poder Ejecutivo,
como si hay en esos otros ordenamientos.
El CGPJ se puso tempranamente en funcionamiento con objeto de que pudiera
constituirse el Tribunal Constitucional, ya que dos de sus miembros son elegidos por el
Consejo; sin embargo, esa regulacin inicial sufri una profunda reforma con la
aprobacin de la LOPJ, en 1985, que regula ya de forma completa el CGPJ y el Poder
Judicial.
A) Naturaleza jurdica.
La Constitucin define al CGPJ como el rgano de gobierno del Poder Judicial
y establece que la ley establecer sus funciones, especialmente en materia de
nombramientos, ascensos, inspeccin y rgimen disciplinario. Estas disposiciones
definen al Consejo como un poder pblico, como un rgano investido de potestades
pblicas al servicio del Poder Judicial, aunque, para aclarar cul es su naturaleza, es
preciso hacer las siguientes precisiones.
En primer lugar hay que recordar que el CGPJ no es un rgano jurisdiccional,
es decir, no forma parte del Poder Judicial en sentido estricto. Es el rgano de gobierno
de este Poder, pero no es Poder Judicial. Por esta razn el Consejo no puede interferir en
la actividad jurisdiccional (no puede dar rdenes a los rganos del Poder Judicial), ni
tampoco se puede entender que represente al Poder Judicial, como ha reconocido el
Tribunal Constitucional, porque, como hemos dicho, no forma parte del mismo.
En lnea con lo anterior, el CGPJ tampoco es un rgano de autogobierno de los
jueces, como ha afirmado el Tribunal Constitucional. Es el rgano de gobierno del
Poder Judicial, pero no est compuesto en su totalidad por jueces, ni los jueces que lo
componen ejercen en dicho rgano la funcin jurisdiccional.
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Por otro lado, al no formar parte del Poder Judicial no puede ser el rgano de
autogobierno de los miembros de ese Poder Judicial. Por todo esto, no puede entenderse
que el Consejo represente a la carrera judicial, ni puede verse en l la
institucionalizacin del autogobierno de la judicatura. El Consejo no representa los
intereses profesionales de jueces y magistrados; no tiene naturaleza corporativa. Para la
defensa de esos intereses existen las asociaciones profesionales de jueces.
En segundo lugar, en la medida en que est definido por la Constitucin, la
mayora de la doctrina le considera un rgano constitucional: est establecido y
configurado directamente por la Constitucin, de la que recibe todos sus atributos
fundamentales, y es expresin orgnica de la idea del Estado proyectada por la
Constitucin. Sin embargo, tambin hay quien considera que el CGPJ no tiene la
relevancia terica ni prctica que permita calificarlo de rgano constitucional, por lo
que prefieren considerarlo un rgano de relevancia constitucional.
En un caso o en otro, lo importante en relacin con la naturaleza de este rgano,
es que no forma parte de ninguno de los tres poderes tradicionales y que goza de una
posicin de autonoma para desempear sus funciones. Esa posicin autnoma se
concreta en autonoma presupuestaria, para elaborar sus presupuestos; autonoma
organizativa, para dictar las normas internas de organizacin y procedimiento; y
autonoma normativa en el mbito que haya determinado la ley.
B) Composicin.
Forman parte del Consejo:
.- El Presidente (que ser el Presidente del Tribunal Supremo).
.- Veinte vocales, que pueden dividirse en dos grupos:
.- Ocho vocales elegidos por las Cortes Generales, cuatro por cada
Cmara (Congreso y Senado), por mayora de tres quintos, entre abogados y otros
juristas de reconocida competencia con ms de quince aos de ejercicio profesional.
.- Otros doce vocales, elegidos entre jueces y magistrados de todas las
categoras judiciales, en los trminos que seale la ley orgnica.
El sistema de eleccin de estos doce vocales, que se remite a la ley orgnica,
queda en manos del legislador, que ha establecido ya tres sistemas distintos sin que
parezca posible encontrar uno que satisfaga a partidos polticos, y jueces y magistrados.
1. El primer sistema:
Lo estableci la primera LO reguladora del CGPJ (la LO 1/1980), que cre un
sistema mediante el cual esos doce vocales eran elegidos entre los propios jueces y
magistrados pertenecientes a todas las categoras judiciales; para ella se estableci un
sistema electoral a travs del cual se elega a tres magistrados del Tribunal Supremo,
seis magistrados y tres jueces, que, una vez elegidos, pasaban a formar parte del CGPJ
como los doce vocales de procedencia judicial.
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2. El segundo sistema:
Se estableci en la LOPJ aprobada en 1985 por unas Cortes Generales en las que
tena una amplia mayora el PSOE. Hay que sealar que el CGPJ haba sido muy hostil
con el Gobierno de este partido poltico y que la aprobacin de esta ley resolvi esa
situacin atribuyendo a las Cortes Generales la eleccin de los doce vocales de
procedencia judicial: seis por cada Cmara, por mayora de tres quintos, es decir, la
misma que la Constitucin establece para los vocales no judiciales, aunque los doce
citados deban ser elegidos entre jueces o magistrados en servicio activo.
Este cambio se justific argumentando que el Consejo era el rgano de gobierno
del Poder Judicial, y no un rgano corporativo, ni representativo de intereses
profesionales (como poda terminar siendo, dado el sistema de eleccin anterior), y que
lo coherente en un ordenamiento democrtico, en el que todos los poderes emanan del
pueblo, era que fuesen las Cortes, las representantes de ese pueblo soberano, quienes
designaran a todos los miembros del CGPJ.
Para ello, eso s, se exiga una mayora cualificada, en orden a garantizar que la
composicin del Consejo no respondiera a una mayora parlamentaria concreta. Sin
embargo, un amplio sector de la judicatura entendi que esta reforma les privaba del
derecho a participar en la eleccin de los miembros de su rgano de gobierno, derecho
que ellos consideraban implcito en la composicin establecida por la Constitucin.
La oposicin interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el nuevo sistema.
El Tribunal Constitucional desestim el recurso y en su sentencia afirmo la conformidad
con la Constitucin de los sistemas que hasta entonces se haban establecido, aunque
advirti que el nuevo sistema poda frustrar la finalidad sealada en la Constitucin (que
el Consejo reflejara el pluralismo existente en la sociedad y, especialmente en el seno
del Poder Judicial), en el caso de que las Cmaras, a la hora de efectuar sus propuestas,
atendieran solo a la divisin de fuerzas existentes en su propio seno, y distribuyeran los
puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporcin a la fuerza mayoritaria de
estos. Lamentablemente, eso es lo que sucedi.
3. El tercer sistema:
Actualmente vigente, se estableci en 2001 y es el fruto del llamado Pacto de
Estado para la Reforma de la Justicia al que llegaron el PP, con una mayora holgada en
el parlamento, y el PSOE, entonces en la oposicin.
De acuerdo con este nuevo sistema, que es una solucin intermedia entre los dos
anteriores, los doce vocales de procedencia judicial siguen siendo designados por las
Cortes Generales, seis por cada cmara, pero a partir de una lista de treinta y seis
candidatos que elaboran, de acuerdo con un criterio de proporcionalidad, las
asociaciones profesionales de jueces y magistrados, y un 2 % de los miembros de la
carrera judicial que no pertenezcan a ninguna de las asociaciones existentes. De los
treinta y seis candidatos, elegir primero seis el Congreso y luego, de los veinticuatro
restantes, seis el Senado.
Este sistema pareca haber satisfecho a los dos partidos mayoritarios y a los
miembros del Poder Judicial. Sin embargo, el actual Gobierno del PP, que tiene el apoyo
de la mayora absoluta del parlamento, ha hecho pblico ya su inters por volver a
modificar el rgimen del CGPJ.
Con un sistema u otro, lo cierto es que, en la prctica, cuando el CGPJ tiene que
pronunciarse sobre una cuestin conflictiva, se produce un alineamiento evidente de los
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miembros del Consejo y de sus posturas que, a estos efectos, quedan divididos en
conservadores y progresistas.
C) Estatuto de los miembros.
El estatuto de los miembros del Consejo se regula en la LOPJ y responde al
objetivo de garantizar la independencia de los mismos. De este estatuto cabe sealar:
a. La duracin del mandato, que la propia Constitucin fija en cinco aos, a lo
que la LOPJ aade que ningn vocal podr ser reelegido para un periodo consecutivo, ni
siquiera los que hubieran sustituido a alguno de los inicialmente nombrados y, por tanto,
al expirar los cinco aos del mandato, hubieren desempeado el cargo durante un
tiempo inferior.
b. Para garantizar su independencia la LOPJ prohbe toda forma de mandato
imperativo, les impone la dedicacin absoluta a su cargo y establece la incompatibilidad
del mismo con cualquier otra actividad pblica o privada. Los vocales de procedencia
judicial, adems, no podrn, durante el tiempo que dure su mandato, ser nombrados
magistrados del Tribunal Supremo ni elegidos para ningn cargo judicial de libre
designacin o en cuya provisin concurra la apreciacin de meritos.
c. Las causas de cese estn tasadas en la LOPJ (agotamiento del mandato,
renuncia, incapacidad, incompatibilidad o incumplimiento grave de los deberes de
cargo) y no cabe cese de ningn vocal por otro motivo diferente a estos, que sern
apreciados por el pleno del CGPJ.
D) Organizacin interna y funcionamiento.
El CGPJ es un rgano colegiado compuesto por veinte vocales y el presidente.
Las decisiones, como en todo rgano colegiado, se adoptan por mayora mediante
votaciones, y, en caso de empate, decide el Presidente que dispone de voto de calidad.
En principio, todos los miembros del Consejo tienen los mismos derechos y deberes,
aunque al Presidente le corresponde la convocatoria de las sesiones, la direccin de los
debates, la representacin del Consejo y otras tareas relacionadas con la organizacin
interna.
El Consejo funciona en pleno y en comisiones.
a. El pleno:
Formado por todos los miembros, desempea en principio todas las funciones
atribuidas al CGPJ.
b. Las comisiones:
Por su parte, preparan los asuntos que se debatirn en el pleno o le descargan de
ciertas tareas. La LOPJ ha creado cuatro comisiones: la Permanente, la Comisin
Disciplinaria, la Comisin de Calificacin y la Comisin de Igualdad, a las que se han
sumado otras comisiones creadas por el propio Consejo. Entre todas ellas destaca la
Comisin Permanente, porque es la encargada de atender los asuntos urgentes, sin
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perjuicio de la resolucin definitiva que adopte el pleno, de resolver todos los asuntos
que ste le delegue, y de ejecutar los acuerdos del mismo.
F) Funciones.
De acuerdo con la Constitucin al CGPJ le corresponde:
a. En cuanto rgano de gobierno del Poder Judicial, el Consejo tiene la
competencia exclusiva de tomar todas las decisiones relativas a la seleccin y formacin
de los jueces y magistrados, a sus ascensos, a la inspeccin y al rgimen disciplinario
(potestad sancionadora).
b. Participa en la integracin de otros rganos constitucionales: elige a dos
magistrados del Tribunal Constitucional y debe ser odo en el nombramiento del Fiscal
General del Estado.
La LOPJ y otras leyes han desarrollado las funciones asignadas al Consejo en la
Constitucin y definido sus competencias, entre las que cabe mencionar:
a. La potestad reglamentaria. El CGPJ aprueba reglamentos en las materias que
le ha reservado la LOPJ: en primer lugar, sobre su organizacin y funcionamiento
interno, y, en segundo lugar, sobre la ejecucin de algunos aspectos de la LOPJ. Otras
leyes tambin han reservado al CGPJ la ejecucin, mediante reglamento, de
determinadas materias reguladas en las mismas
b. Competencias consultivas. En primer lugar, el CGPJ informa preceptivamente
de los anteproyectos de ley en materia de organizacin judicial, derecho procesal y
rgimen penitenciario. En segundo lugar, eleva a las Cortes Generales una memoria
anual sobre el estado y funcionamiento de la justicia. En ambos casos, el CGPJ ha
desarrollado un papel muy activo y ha interpretado de forma amplia el pronunciamiento
que deba hacer en ejercicio de estas competencias.
A pesar la polmica sobre el sistema de eleccin de sus miembros y sobre el
grado de su independencia, el CGPJ ha experimentado un claro proceso de
fortalecimiento de sus funciones y competencias. En esta lnea, hay que sealar que el
CGPJ y las asociaciones de jueces han reclamado siempre mayores competencias para
el Consejo, entendiendo que el art. 122.2 CE establece un mnimo (decisiones sobre la
situacin profesional-funcionarial y la carrera de los jueces que puedan afectar a la
independencia de los mismos) a partir del cual se le pueden atribuir otras funciones y
competencias. En realidad, lo que estos reclaman es transformar al CGPJ en el rgano
encargado de la direccin y gestin de todos los asuntos relacionados con la
Administracin de Justicia, de tal modo que el Consejo vendra a sustituir al Ministerio
de Justicia. Frente a esta postura encontramos la posicin de quienes defienden el diseo
originario de acuerdo con el cual el CGJP se crea nicamente para sustraer del Poder
Ejecutivo las decisiones sobre los jueces que pudieran afectar a su independencia.
4.4. Organizacin judicial y Comunidades Autnomas
De acuerdo con el principio de unidad jurisdiccional, el Poder Judicial es nico
en todo el territorio nacional, de modo que, aunque nuestro Estado se haya organizado
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polticamente en CCAA, en ellas no puede funcionar ningn rgano que ejerza
funciones jurisdiccionales y no est integrado en el Poder Judicial.
El art. 149.1.5 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la
Administracin de Justicia, y solo en el art. 152.1 CE encontramos una atribucin a
las CCAA en materia de Poder Judicial, la posibilidad de participar en la organizacin
de las demarcaciones judiciales de su territorio.
A pesar de que el art. 149.1.5 CE pareca excluir que las CCAA pudieran asumir
cualquier competencia que no fuera la sealada en el art. 152.1 CE, los primeros EEAA
de Catalua y el Pas Vasco atribuyeron a su correspondiente Comunidad ciertas
competencias relacionadas con el Poder Judicial (participar en la demarcacin judicial,
colaborar en la infraestructura de los juzgados y tribunales, instar la convocatoria de
concursos y oposiciones...) y, sobre todo, incorporaron la llamada clausula
subrogatoria, de acuerdo con la cual las CCAA asuman las competencias que las
Leyes Orgnicas del Poder Judicial atribuyesen al Gobierno del Estado en materia de
Administracin de Justicia (es decir, Poder Judicial en sentido estricto).
La LOPJ, aprobada en 1985, y la Ley de Demarcacin y Planta Judicial,
aprobada en 1988, admitieron de hecho estas clausulas, aunque limitaron su alcance.
Por este motivo algunas CCAA interpusieron los correspondientes recursos de
inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional, en la resolucin de los mismos, seal
que era necesario diferenciar entre la Administracin de Justicia en sentido estricto (el
Poder Judicial) y la administracin de la Administracin de Justicia (el conjunto de
medios personales y materiales al servicio del Poder Judicial), ya que la
Administracin de Justicia (el Poder Judicial), y su gobierno a travs del CGPJ, son
competencia exclusiva del Estado, mientras que en relacin a la administracin de la
Administracin de Justicia las CCAA pueden subrogarse en determinadas
competencias del Gobierno del Estado, es decir, pueden establecer las citadas clausulas
subrogatorias.
De acuerdo con lo anterior, las CCAA han ido asumiendo tres tipos de
competencias:
a. De participacin en la organizacin de la demarcacin judicial en su territorio.
b. De regulacin del uso de lenguas cooficiales y de la evaluacin de su
conocimiento.
c. Competencias en materia de administracin de la Administracin de
Justicia, respecto a las cuales existan muchas diferencias de unas CCAA a otras
que han ido reducindose con las ltimas reformas de los EEAA.
Algunas de estas ltimas reformas de los EEAA han ampliado las competencias
de las CCAA en materia de administracin de la Administracin de Justicia, pero
tambin han introducido importantes novedades, como la creacin del Consejo de
Justicia de la Comunidad Autnoma, rgano desconcentrado del CGPJ. Sobre estas
competencias se pronunci el Tribunal Constitucional en la resolucin de los recursos
que se le plantearon, y especialmente en el referido al nuevo EA de Catalua. En la
sentencia sobre este ltimo, el Tribunal declar constitucionales las competencias en
materia de administracin de la Administracin de Justicia que haba asumido
Catalua, pero, por el contrario, entendi inconstitucionales las previsiones relativas al
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Consejo de Justicia, por ser contrarias al diseo del CGPJ establecido en la
Constitucin.
Por lo que el Consejo de Justicia que se ha mantenido es un rgano diferente al diseado
por el estatuto: es un rgano autonmico de apoyo y asesoramiento respecto a las
competencias de la Comunidad en materia de administracin de la Administracin de
Justicia.
LECCION 13. LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL PODER.

1. TIPOS TRADICIONALES DE ESTADO.
Tradicionalmente, la doctrina del Derecho pblico ha distinguido entre el Estado
unitario y el Estado compuesto. En el caso del Estado unitario cabe destacar que no
siempre se da de forma simple o centralizada.
En el caso espaol, puede afirmarse que estamos ante un Estado unitario,
polticamente descentralizado en muy alto grado en organizaciones territoriales
autnomas, alcanzando la forma que se da en llamar Estado autonmico. ste no
responde a ninguno de los modelos clsicos, su plena compresin se optimiza cuando
previamente se estudian tantos aquellos modelos (clsicos) como el curso de nuestra
historia poltica moderna y contempornea.
1.1. El Estado Unitario.
Todo Estado es unitario, en cuanto que es una unidad organizada de decisin y
accin. De aqu que Gonzlez Encinar haya sostenido que todo Estado, incluido el
federal, es unitario, porque todo Estado busca la unidad para asegurar que en su interior
la dialctica amigo-enemigo se resuelva por procedimientos jurdicamente ordenados.
Decir pues, del estado que es unitario es una redundancia, ya que si no lo fuese no sera
Estado. En los siguientes apartados se ver el E. Unitario desde una acepcin ms
estricta.
A) La solucin simple.
Escribi Marcel Prlot que un Estado unitario simple es aqul en que hay un
solo centro de impulso poltico y un conjunto nico de instrucciones de gobierno; es
decir, todas las personas sujetas a su soberana viven bajo el mismo rgimen
constitucional y un mismo ordenamiento jurdico y han de prestar obediencia a un
mismo poder poltico; la organizacin poltica en todo el territorio estatal es idntica, sin
diferencias entre los distintos entes territoriales
Junto a una nica estructura de poder poltico tiene tambin instaurada una
estructura administrativa nica, de modo que las iniciativas y rdenes descienden desde
el vrtice hasta la base de la pirmide administrativa (municipios y restantes entes
locales) siendo todo poder meramente delegado.
Resulta difcilmente imaginable el Estado unitario simple en su estado puro,
salvo en Estados minsculos, como el Principado de Mnaco. En el terreno de la
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realidad poltica, los Estados democrticos unitarios que encontremos sern siempre
complejos, porque albergaran en su seno algn tipo de descentralizacin administrativa.
B) Descentralizacin.
La centralizacin total en un Estado unitario conlleva que todos sus rganos se
conciban con competencia sobre todos los sbditos. Los Estados unitarios han
avanzado, desde hace mucho tiempo hacia la admisin de determinada
descentralizacin administrativa.
El centralismo sufre siempre la secuela de su desbordamiento por asuntos
excesivos en nmero, tanto de escaso inters para el poder central como otros alejados
de la capital y difciles de abordar. Llegados a ese punto la propia centralizacin genera
movimientos descentralizadores.
Si ciertos asuntos se confan a la competencia de las personas especializadas,
pero integrantes de la propia estructura de la Administracin central del Estado, no
puede hablarse de autntica descentralizacin, solo hay desconcentracin
administrativa.
Pero si se le reconoce competencia para el desempeo de ciertas funciones
administrativas a instituciones locales o corporativas, que no gozan de plena autonoma
financiera, pero s de personalidad jurdica y peso especfico propio, estaremos en
presencia de un Estado unitario descentralizado. Las competencias que puede
desempear son de ndole administrativa y no poltica y esta es la diferencia sustancial,
respecto de otros tipos de Estado.
1.2. El Estado Federal.
Categora de Estado que, por estar encarnado en modelos constitucionales muy
diversos, no tiene unos perfiles especialmente precisos. El primer gran modelo de
Estado federal que suele citarse es el de los EE.UU. pero en ningn art. de su
Constitucin de 1787 se define su unin como federal. Se trataba de buscar una frmula
que hiciera compatible la existencia de los Estados individuales con la de un poder
dotado de facultades por s mismo en la esfera de sus funciones. Las formas de
organizacin que se conocan entonces eran el Estado unitario y la Confederacin, y la
que surge ahora ser interpretada como una frmula intermedia entre ambas.
La nota que se ha solido destacar como ms caracterstica del Estado federal es
la que alude a su origen: El E. Federal se funda en virtud de un pacto entre entidades
polticas preexistentes, poseedoras de un poder constituyente originario. De tal pacto
fundacional se deduce que la posible reforma de la Constitucin de una federacin exige
un nuevo concierto de voluntades entre las que fueron entidades soberanas. Sin
embargo, el arquetipo de la Constitucin federal europea (la alemana vigente) no se
acomoda exactamente en este dato terico que est muy alejado de convertirse en el
denominador comn del E. Federal.
Los E. Federales han solido responder a dos orgenes diversos:
a. Primer grupo, aquellos que son fruto de la conversin de un E. Unitario en
federal. Llamado federalismo centrfugo (caso de Brasil, Austria o Mxico entre otros.).
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b. Segundo grupo, supuestos en los que se unen varios Estados hasta ahora
independientes y crean un nuevo E. Federal. Federalismo centrpeto (caso de EE.UU o
Suiza).
Sin embargo hay tcnicas federales de uso generalizado que permiten la relacin
entre la autonoma garantizada a los Estados miembros y los poderes del Estado federal.
Estas tcnicas tienen una experiencia positiva por estados que no son propiamente
federales (caso del E. Autonmico espaol).
Los E. Miembros de un E. Federal gozan de potestad constitucional y legislativa;
y tienen derecho a un mbito de autonoma poltica y a participar en la configuracin de
ciertas decisiones de la Federacin.
Los E. Federales, en principio, se basan en el principio de homogeneidad, que
impide que la estructura constitucional de los E. Miembros difiera de la del E. Federal o
central. El E. Federal asume la garanta federal, por la que aquel se compromete a
intervenir para asegurar que ni las instituciones autnomas ni la convivencia del E.
Miembro sean alteradas por la fuerza.
1.3. El Estado Regional.
Estado regional qumicamente puro solo ha existido uno, el diseado por la
Constitucin italiana de 1947 (hoy propiamente ha dejado de serlo). Este diseo pes
significativamente en el llamado Estado integral de nuestra Constitucin republicana de
1931.
El afn por construir una definicin que abarque todas las realidades que se
describen como regiones ha solido conducir a frmulas extensas y puramente
descriptivas. As se dice que la regin es un hecho geogrfico, etnogrfico, econmico,
histrico y cultural, vivido en comn, aunque en ciertos casos no concurra alguno de
los factores, como por ejemplo el etnogrfico.
Las categoras de Estado federal y Estado regional son distintas, pero limtrofes.
Son estados que establecen el principio de autonoma para sus territorios, pero con
diversos caracteres. Los constituyentes italianos dijeron que el Estado regional era el
punto de equilibrio entre el Estado unitario y el Estado federal.
3. LA SOLUCIN DE LA CONSTITUCION DE 1978
3.1. La articulacin del poder en cuatro
constitucionalizacin de la Administracin Local.
niveles
territoriales;
la
Al abrirse las Cortes democrticas en 1977, el problema regional revesta, al

menos, la misma importancia que en 1931. Se sumaba un nuevo dato, en el seno del
nacionalismo vasco se haba escindido un ncleo juvenil que haba apostado por
mtodos terroristas (ETA). El problema de la ordenacin territorial del poder fue el ms
complejo al que se enfrent la nueva Constitucin y el que, desde una perspectiva
tcnico jurdica, resolvi con mayores carencias.
La CE78 dedica a la Organizacin Territorial del Estado su Ttulo VIII,
dividido en tres captulos:
1. Primero, se recogen los Principios generales, organizacin territorial del
Estado en municipios, provincias y CC.AA., definidas como entidades que gozan de
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autonoma para la gestin de sus respectivos intereses, consagracin del principio de
solidaridad en trminos econmicos efectivos, igualdad de derechos y obligaciones de
los espaoles en el territorio del Estado y la libre circulacin de personas y bienes por
todo el territorio.
2. Segundo y tercero se titulan respectivamente De la Admn. Local y De
las CC.AA., pero en ellos se abordan tambin competencias del Estado central, ya que
el poder se estructura en la Constitucin en cuatro niveles: Municipios, provincias,
CC.AA. y Estado en su acepcin central.
Nuestra norma suprema concibe a los municipios y provincias como entidades
locales genuinas y necesarias, con personalidad jurdica propia. El gobierno y la
Admn. de los municipios corresponden a sus respectivos Ayuntamientos, integrados
por Alcaldes y Concejales. Estos ltimos elegidos mediante sufragio universal, igual,
libre, directo y secreto. Los alcaldes pueden ser elegidos por los concejales o
directamente por los vecinos. Gobierno y administracin autnoma de las provincias
estarn encomendados a Diputaciones y otras corporaciones de carcter representativo.
La provincia es una corporacin de corporaciones.
El TC ha aplicado la doctrina de la garanta institucional, para asegurar el mbito
de la autonoma de los municipios y las provincias. La autonoma local y las
competencias de las corporaciones locales, no se encuentran a expensas de la
interpretacin que cada CC.AA. haga del alcance de la autonoma local.
La imposibilidad de un proceso centralizador en el mbito de una CC.AA., a
costa de la autonoma de los municipios ha venido tambin establecida desde la UE. En
efecto, en 1988 Espaa ratific la Carta Europea de Autonoma Local que ha pasado
a ser Derecho interno espaol. Su objetivo es la defensa y el fortalecimiento de la
autonoma local, entendida como el derecho y la capacidad de las Entidades locales de
ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la Ley,
bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
3.2. La constitucionalizacin de las Comunidades Autnomas.
Las Constituciones a lo largo de la Historia han definido el modelo de
organizacin territorial del poder por el que han optado. La nuestra de 1978 no lo hace y
ello contribuye confesin explicita de que, en el momento constituyente, se careci de
un autntico modelo de ordenacin territorial del poder poltico.
La apuesta constitucional es ms digna de elogio por el espritu generoso que la
preside, la plena integracin a la estructura de poder del Estado de Catalua y del Pas
Vasco, que por su oscuro perfil tcnico jurdico, indefinible hibrido entre el
regionalismo y federalismo. La Constitucin, que define al Estado y, en alguna medida,
a los Municipios y Provincias, renuncia a definir su gran invencin, las CC.AA., cuya
concepcin constitucional el jurista habr de deducirla de los arts. 143 a 158.
De las muchas crticas tcnicas que podran hacerse, las dos ms gruesas son:
1. La CE opta por dos vas de acceso a la autonoma, cuyo trasfondo
discriminatorio desemboca en el conflicto del referndum andaluz, cuyo resultado (no
ratificacin del proceso por parte de Almera) se resuelve en trminos tan polticos
como inconstitucionales.
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2. El esquema de distribucin de competencias entre el Estado y las CC.AA., es
casi indescriptible. No es horizontal ni vertical, ni realmente tiene una lista nica, ni
doble, es un maremgnum de tendencia expansiva, entre otras razones por el singular
descubrimiento en la redaccin de los EEAA del vocablo sin perjuicio, que permite
que sobre una misma materia el Estado y las CC.AA. tengan a la vez competencia
exclusiva.
Ante tal panorama a nadie extraa que el TC se haya convertido en gran medida
en una sala de conflictos, y que gracias a su doctrina se hayan podido establecer ciertas
pautas que permitan un deslinde competencial entre el Estado y las CC.AA.
Las notas bsicas de las CC.AA. son las siguientes:
a. Las CC.AA. son entes pblicos de carcter territorial.
b. Su creacin es facultativa, mediante agrupacin de provincias, aunque la
CE contempla excepciones por motivos de inters nacional (art.144CE).
c. Pueden tener como sujeto sociolgico nacionalidades o regiones, pero hay
en la CE un modelo nico de autonoma, sin perjuicio de que inicialmente existiese
una tabla de primeras competencias para las Comunidades de la va lenta.
d. Junto a ello, se establece una Segunda Cmara de representacin
territorial, que no llega a ser concebida como una Segunda Cmara federal.
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LECCION 14. LA ORGANIZACIN DE LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS
1. LOS PRINCIPIOS
AUTONMICO.
JURDICOS
INSPIRADORES
DEL
ESTADO
Si aceptamos para definir el tipo de Estado a que se refiere el Ttulo VIII de la

CE, la terminologa ms extendida en nuestra doctrina, habremos de hablar del Estado
Autonmico. Bsicamente debemos constatar los siguientes principios:
1.1. El Principio de su origen constitucional.
El Estado autonmico no es fruto de un pacto constituyente sino obra del poder
constituyente, cuyo sujeto es la Nacin espaola. Una vertiente de este principio es el
principio de aplicabilidad inmediata de la Constitucin. En efecto, por imperativo del
art. 9.1CE, todos los poderes pblicos, y por tanto tambin los de las CCAA, estn
sujetos a la CE y al resto del ordenamiento jurdico.
1.2. El principio de unidad.
Su constitucin parte de la unidad de la nacin espaola que se constituye en
Estado social y democrtico de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo espaol, en
el que reside la soberana nacional. Esta unidad se traduce en una organizacin del
Estado para todo el territorio nacional.
El principio de unidad tiene diversas manifestaciones:
a. La unidad del ordenamiento jurdico: tal y como dispone el art. 147.1 CE, el
Estado reconocer los estatutos y los amparar como parte integrante de su
ordenamiento jurdico.
b. La ausencia de un derecho constitucional a la autodeterminacin: el
derecho a la autonoma es un derecho subordinado a la soberana.
c. La unidad del orden econmico y del mercado. El TC extrae la doctrina de
que los principios bsicos del orden econmico sern de aplicacin unitaria, afirmando
que la efectiva unicidad del orden econmico nacional requiere la existencia de un
mercado nico. La competencia estatal de coordinacin econmica ha de
compatibilizarse con ciertas competencias autonmicas e invita a utilizar tanto tcnicas
de autorizacin, o de control a posteriori, como preventivas y homogeneizadoras.
1.3. La igualdad de derechos y obligaciones de los espaoles.
Es un principio que la Constitucin consagra como valor superior del
ordenamiento jurdico. Debemos subrayar que el art. 139.1 CE precepta que: Todos
los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del
territorio del Estado, mandato complementado por el del art. 149.1.1, que confa al
Estado la competencia exclusiva sobre la regulacin de las condiciones bsicas que
garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el
cumplimiento de los deberes constitucionales. Esto, lgicamente referido
exclusivamente a los derechos y deberes fundamentales.
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Por otro lado, el art. 139.2 CE ordena que: Ninguna autoridad podr adoptar
medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulacin y
establecimiento de personas y la libre circulacin de bienes en todo el territorio
espaol.
1.4. El principio de solidaridad.
El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad, velando
por el establecimiento de un equilibrio econmico adecuado y justo, entre las diversas
partes del territorio espaol, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho
insular. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas CCAA no podrn implicar, en
ningn caso, privilegios econmicos o sociales.
El principio de solidaridad es un principio social, tico y poltico, que parte de
reconocer tcitamente que todas las Comunidades no son iguales. Es tanto un lmite a
las competencias de las CCAA, como un factor de equilibrio entre la autonoma de las
regiones y la indisoluble unidad de la Nacin espaola. Su contenido ms importante es
el financiero, cuyo instrumento para hacerlo efectivo y corregir equilibrios econmicos
interterritoriales, es el Fondo de Compensacin (art. 156.1).
1.5. El principio de autonoma.
El TC declar que la autonoma hace referencia a un poder limitado, aadiendo que
autonoma no es soberana y manifest igualmente que dado que cada organizacin
territorial dotada de poder autnomo es una parte del todo, en ningn caso el principio
de autonoma puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de ste
donde alcanza su verdadero sentido.
A) El titular de la autonoma.
La Constitucin reconoce la titularidad del derecho a la autonoma, en el art. 143:
a. A las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y
econmicas comunes.
b. A los territorios insulares.
c. A las provincias con entidad regional histrica.
d. Territorios aludidos en el art. 144.a) CE, cuyo mbito no supere al de una
provincia y que no cumplan los requisitos del apartado anterior (entidad regional
histrica).
e. Territorios mencionados en el art. 144.b) CE, que no estn integrados en la
organizacin provincial.
B) Autonoma normativa.
La autonoma normativa alude a la capacidad de las CCAA de dictar normas
propias, todo un sub ordenamiento jurdico que pende de sus respectivos Estatutos y, en
ltima instancia, de la Constitucin.
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C) Organizacin interna con respecto al principio de homogeneidad.
La autonoma es, ante todo, capacidad de autogobierno. Ahora bien, la facultad
de auto organizacin est limitada por el principio de homogeneidad, que no permite
que la estructura de las CCAA sea dismil de la del Estado central, cuyos principios
organizativos, de esta forma, se irradian sobre los entes territoriales autnomos, cuya
organizacin no ha de ser idntica a la del Estado central, pero s homognea.
D) Autonoma financiera.
El principio de autonoma tiene una importante vertiente econmica, ya que,
aunque tenga un carcter instrumental, la amplitud de los medios determina la
posibilidad real de alcanzar los fines. El soporte material de la autonoma son sus
ingresos financieros y el principio de la suficiencia de los recursos.
4. INSTITUCIONES POLTICAS DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
Hemos de partir del principio de homogeneidad constitucional, que concreta el
art. 152.1 CE. Prev la existencia de una Asamblea Legislativa que ser elegida por
sufragio universal y mediante un sistema de representacin proporcional. El Consejo de
Gobierno habr de ejercer funciones ejecutivas y administrativas. Tambin prev la
existencia de un Tribunal Superior de Justicia.
4.1. Criterios constitucionales bsicos.
Nuestra Constitucin parte del llamado principio de homogeneidad, que imprime
la orientacin de que la forma poltica de los Estados miembros, en nuestro caso,
CCAA, sea anloga a la del Estado Central. De antiguo, un efecto de la asuncin de tal
principio fue que el Estado central garantizaba militar y jurdicamente las instituciones
del Estado miembro.
Hoy, cuando Espaa es miembro de pleno derecho de la UE, este principio de
homogeneidad, no slo tiene una faceta ad intra del Estado espaol, sino otra ad extra,
es decir, en el mbito de la UE. Los Estados miembros han de estar estructurados
polticamente de forma que respeten ciertos principios democrticos y los derechos
fundamentales. El marco democrtico europeo demanda homogeneidad tanto de las
estructuras y del funcionamiento del Estado espaol, como de los de sus Comunidades
Autnomas.
El art. 152.1CE concreta el principio de homogeneidad al definir los lmites a la
potestad de organizacin institucional de las CCAA dotadas de autonoma plena, aunque
ms que limitar, garantiza que dichas Comunidades estn dotadas en todo caso de
Asamblea Legislativa, amn de un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y
administrativas, y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y
nombrado por el Rey, al que corresponde la direccin del Consejo de Gobierno.
Sobre los rganos institucionales de las CCAA que accediesen a la autonoma
por la va ordinaria o lenta del art. 143CE, no hay ms que una previsin constitucional
muy abierta: segn el art. 148.1CE, las CCAA podrn asumir la organizacin de sus
instituciones de autogobierno.
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As pues, hay que llegar a la conclusin de que nuestra lex normarum procur
dejar la puerta abierta a que algunos Estatutos (sobre todo en Comunidades
uniprovinciales como Madrid, Cantabria, La Rioja) pudieran prescindir, por razones
de racionalizacin econmica y funcional, de tener una Asamblea Legislativa. Era un
planteamiento poco realista, pero desde luego es el que hicieron las Cortes
Constituyentes.
4.2. La Asamblea legislativa.
Todas las CCAA se han dotado de ella en sus respectivos Estatutos, con las
nicas excepciones de los EEAA de Ceuta y Melilla, que establecen sendas Asambleas
representativas. El art. 152.1 es muy abierto, pues se limita a referirse a una Asamblea
Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representacin
proporcional que asegure, adems, la representacin de las diversas zonas del territorio.
Sobre las funciones de la Asamblea Legislativa autonmica, de la Constitucin, pueden
deducirse:
a. La potestad legislativa, consistente en dictar disposiciones normativas con
fuerza de ley.
b. La eleccin del Presidente de la Comunidad Autnoma.
c. La exigencia de responsabilidad poltica al Presidente y a los miembros del
Consejo de Gobierno.
d. La designacin de Senadores, conforme a lo previsto en el art. 69.5 CE.
e. La iniciativa legislativa en el mbito estatal, en los trminos del art. 87.2
CE.
f. La legitimacin activa para interponer recurso de inconstitucionalidad (art.
162.1,a CE).
g. La iniciativa de reforma constitucional (art. 166 CE.).
Obviamente, otras muchas funciones les han sido atribuidas por sus respectivos
EEAA, como la aprobacin de los presupuestos anuales, o la elaboracin y aprobacin
de sus propios reglamentos.
4.3. El gobierno.
Los EEAA incluirn tambin un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas
y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y
nombrado por el Rey, al que corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la
suprema representacin de la respectiva Comunidad, y la ordinaria del Estado, en
aquella. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno sern polticamente
responsables ante la Asamblea.
As tenemos que, los rganos ejecutivos autonmicos son dos:
.- El Presidente.
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.- El Consejo de Gobierno.
El Presidente, es aludido en el art. 152.1 CE, a los afectos de asegurar:
a. Que necesariamente haya de ser elegido de entre los miembros de la
Asamblea Legislativa, por la misma (origen parlamentario). Se excluye tanto la
posibilidad de un Presidente surgido de propuestas de municipios o comarcas, como
la de un Presidente que previamente no haya pasado por las urnas en las ltimas
elecciones autonmicas.
b. Que su nombramiento formal lo efecta el Rey.
c. Que preside y dirige la accin del Consejo de Gobierno y, en consecuencia,
tanto el Presidente como los miembros del Consejo de Gobierno responden
polticamente ante la asamblea.
d. Que asume la suprema representacin de la respectiva CCAA y la ordinaria
del Estado en aquella.
El Consejo de Gobierno es el rgano colegiado ejecutivo de las CCAA, cuyos
miembros, de conformidad con la preeminencia de su Presidente, una vez elegido, son
nombrados libremente por ste.
LECCIN 15.
AUTNOMAS.
COMPETENCIAS
DE
LAS
COMUNIDADES
4. COLABORACIN, CONTROL Y CONFLICTO RESPECTO DE LA

ACTIVIDAD DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
4.1. Colaboracin entre el Estado y las CCAA.
Con la Constitucin como cspide de todo el ordenamiento jurdico,
encontramos dos subsistemas, el Estatal y el Autonmico, pero no puede olvidarse que
ambos integran un ordenamiento jurdico coherente. Los puntos de tangencia entre las
competencias estatales y autonmicas son sencillamente infinitos, que pueden generar
conflictos innumerables.
Es obvio que los dos subsistemas, lejos de estar incomunicados, tienen una
comn articulacin en nuestro sistema constitucional y que, en segundo trmino, las
competencias del Estado y de las Comunidades Autnomas se despliegan sobre el
mismo territorio nacional y afectan a la poblacin.
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El natural propsito de evitar disfuncionalidades en el sistema de ordenacin
territorial del poder ha llevado a que tanto la doctrina cientfica como el Tribunal
Constitucional nos hablen unas veces de relaciones de colaboracin y otras de funciones
de coordinacin entre las Administraciones pblicas.
De este principio de colaboracin ha deducido el Tribunal Constitucional tanto el
llamado deber de auxilio recproco: si bien el Juez de la Constitucin puntualiza que
en base al mismo ni se amplan las competencias del Estado ni se limita o condiciona el
ejercicio de las competencias autonmicas.
Tambin del principio de colaboracin deriva el deber recproco de informacin
entre la Administracin central y las autonmicas.
Este plano de coordinacin significa, como sostiene el TC, una cierta preeminencia del
coordinador (el Estado) sobre las coordinadas (las CCAA), pero no debe hacerse valer
para limitar las competencias autonmicas.
Dentro de la Administracin del Estado cabe referir la Secretara General de
Coordinacin Autonmica y Local, y dentro de sta, la Direccin General de
Coordinacin Competencias con las Comunidades Autnomas y las Entidades locales.
Ello en el seno de la Secretara de Estado de Administraciones Pblicas y el Ministerio
de Hacienda y Administraciones Pblicas. Tambin, la Comisin Delegada del
Gobierno para la Poltica Autonmica y el Delegado del Gobierno en cada Comunidad
Autnoma.
Particular inters reviste, dentro del Senado, la Comisin General de las
Comunidades Autnomas que tiene una amplia relacin de funciones y donde puede
intervenir el Gobierno de la Nacin as como los Consejos de Gobierno de las
Comunidades Autnomas y en cuyo seno se celebra un debate sobre la situacin del
Estado de las Autonomas.
Debemos destacar la Conferencia de Presidentes como mximo rgano de
cooperacin poltica entre el Gobierno de la Nacin y los Gobiernos de las CCAA y las
ciudades de Ceuta y Melilla. Este rgano creado tardamente, hubo de aguardarse hasta
la VIII legislatura (2004-2008).
Con este instrumento la cooperacin ganara en sistemtica, igualdad y
transparencia.
Tiene por objeto debatir sobre las grandes directrices de las polticas pblicas,
sectoriales y territoriales de mbito estatal, sobre las actuaciones conjuntas de carcter
estratgico y sobre los asuntos de importancia relevante para el Estado de las
Autonomas, que afecten a los mbitos competenciales estatal y autonmico; potenciar
las relaciones de cooperacin del Estado con las CCAA; impulsar y orientar los trabajos
de las Conferencias Sectoriales de otros rganos multilaterales de cooperacin.
Tambin es preciso destacar la actuacin de las Conferencias Sectoriales como
rganos de cooperacin de composicin multilateral y de mbito sectorial que renen a
miembros del Gobierno, en representacin de la Administracin General del Estado, y a
miembros del Consejo de Gobierno, en representacin de las Administraciones de las
CCAA.
Entre los rganos de carcter bilateral podemos resear las Comisiones de
Cooperacin, de mbito general, y que renen a miembros del Gobierno, en
representacin de la Administracin General del Estado, y a miembros del Consejo de
Gobierno, en representacin de la Administracin de la respectiva C.A. O la Junta de
Cooperacin de la Comunidad Foral de Navarra y la Administracin del Estado, las
Juntas de Seguridad, Comisiones de Coordinacin en materia de tributos, Comisiones
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de coordinacin en materia financiera, rganos de coordinacin bilateral previstos en los
Reales Decretos de Transferencia, etc. Los EEAA aprobados a partir de 2006 han
reforzado estos instrumentos de cooperacin.
Por su parte, entre los mecanismos de cooperacin podemos apuntar la
participacin de las CCAA en el ejercicio de la potestad legislativa por las Cortes
Generales, las subvenciones gestionadas por aqullas, los informes preceptivos previos
que deben emitir o los Convenios entre el Estado y las CCAA.
4.2. Control del Estado sobre la actividad de las CCAA.
A esta materia dedica la CE diversos preceptos, como, p.e, el apartado 2, ltimo
inciso, del art. 145, o los apartados 1 y 2 in fine del art.150. Destacar el mecanismo de
control extraordinario por excelencia en el art.153, que literalmente prescribe que el
control de las actividades de los rganos de las CC.AA se ejerce por el Tribunal
Constitucional, el Gobierno, la jurisdiccin contencioso-administrativa y el Tribunal
de Cuentas.
Al Tribunal Constitucional corresponde el relativo a la constitucionalidad de
sus disposiciones normativas con fuerza de ley; al Gobierno el ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del art.150, previo dictamen del Consejo de
Estado; a la jurisdiccin contenciosa administrativa, el control de la Administracin
autnoma y sus normas reglamentarias; por ltimo, al Tribunal de Cuentas, el
control econmico y presupuestario.
El control por el Gobierno del ejercicio de funciones delegadas es aplicable a las
funciones ejecutivas y no a las legislativas de las CCAA. Se precisa dictamen previo y
preceptivo, pero no vinculante, del Consejo de Estado. Nuestras CCAA ostentan un
nmero significativo de competencias de ejecucin de la legislacin estatal, que han
asumido, con carcter propio en sus respectivos EEAA. El problema alcanza la
condicin de clsico en los regmenes polticos del llamado federalismo de ejecucin,
caso del alemn vigente, en los que los Lnder ejecutan la legislacin federal.
El Tribunal Constitucional ha sostenido que el Estado no puede desentenderse
de la aplicacin adecuada y de la interpretacin uniforme de la Ley. El tribunal
puntualiza que tales iniciativas estatales slo seran contrarias al orden constitucional
cuando, supongan una prdida de la autonoma de ejecucin de la C.A.
El control de la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa abarca los actos y
normas reglamentarias emanadas de la C.A. Es la va ordinaria para impugnar los actos
y las disposiciones presuntamente ilegales de la CCAA y para facilitar su ejercicio.
As el art.91 de la LOPJ reconoce competencias a las Juzgados de lo
Contencioso en los casos all enumerados; el art.74 hace lo propio con las competencias
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la C.A
y el art.58 delimita la competencia en casacin de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Supremo.
Los actos y normas reglamentarias de las CCAA, pueden ser impugnados por el
Gobierno excepcionalmente y directamente ante el Tribunal Constitucional, por la va
del art.161.2 CE, a los efectos de producir la suspensin automtica de la disposicin o
resolucin recurrida. Cabe tambin un control de los tribunales de las respectivas
jurisdicciones de los actos de las CCAA en aplicacin del Derecho Comunitario.
El control econmico y presupuestario por el Tribunal de Cuentas, ltimo
apartado del art.153, trae causa de que todo el sector pblico (estatal o autonmico) se
encuentra sujeto a tal control, conforme al art. 136 CE.
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Tal control es compatible con la fiscalizacin econmica y presupuestaria que,
segn el art. 1.2 de la LO del Tribunal de Cuentas, llevan a cabo rganos previstos a tal
efectos por los EEAA, es el caso de la Sindicatura de Cuentas de Catalua, el Tribunal
Vasco de Cuentas Pblicas, el Consejo de Cuentas de Galicia, la Cmara de Comptos de
Navarra y la Sindicatura de Cuentas de la C.A Valenciana.
Una ltima va de control del desempeo de las competencias estatuarias por el
Estado la ofrece la Alta Inspeccin Estatal, que los EEAA reservan al Estado en
materias como educacin, sanidad, legislacin laboral y Seguridad Social.
4.3. Coercin estatal para la resolucin de conflictos.
Es el supuesto lmite que contempla el art.155 CE que dispone:
1. Si una CA no cumpliere las obligaciones que la Constitucin u otras leyes le
impongan, o actuare de forma que atente gravemente al inters general de Espaa, el
Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la C.A y, en el caso de no ser atendido,
con la aprobacin de la mayora absoluta del Senado, podr adoptar las medidas
necesarias para obligar a aqulla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para
la proteccin del mencionado inters general.
2. Para la ejecucin de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno
podr dar instrucciones a todas las autoridades de las CCAA.
Esta va de resolucin est inspirada en frmulas anlogas que conoce el derecho
constitucional comparado, en Italia y especialmente, en Alemania. Las diferencias ms
notables entre el modelo alemn y el mecanismo coercitivo de nuestra Constitucin,
radican, en primer lugar, en la introduccin en la letra de la Constitucin de una
actuacin de la C.A que atente gravemente al inters general de Espaa y en segundo
lugar, en la incorporacin a nuestra Constitucin del requisito de que se curse previo
requerimiento por el Gobierno al Presidente de la C.A
En torno al art.155 CE, se contemplan tres requisitos habilitantes para que el
Gobierno pueda adoptar estas medidas excepcionales:
a. El primero es un presupuesto material, a saber, el incumplimiento por una
CA de una actuacin que atente gravemente contra el inters general de Espaa. La
actuacin puede ser positiva o negativa.
b. En segundo lugar, se exige un doble presupuesto formal. En efecto, se
precisa tanto el requerimiento que previamente el Gobierno debe dirigir al Presidente de
la CA, como la aprobacin del Senado por mayora absoluta de las medidas
excepcionales que el Gobierno se proponga adoptar.
El art.189 del Reglamento del Senado dispone:
1. Si el Gobierno, en los casos contemplados en el artculo 155.1 de la
Constitucin, requiriese la aprobacin del Senado para adoptar las medidas a que el
mismo se refiere, deber presentar ante el Presidente de la Cmara escrito en el que se
manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas, as como la justificacin de
haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad
Autnoma y la de su incumplimiento por parte de sta.
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2. La Mesa del Senado remitir dicho escrito y documentacin aneja a la
Comisin General de las Comunidades Autnomas, o bien proceder a constituir una
Comisin conjunta en los trminos previstos en el artculo 58 del presente Reglamento.
3. La Comisin, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 67, requerir, por
medio del Presidente del Senado, al Presidente de la Comunidad Autnoma para que en
el plazo que se fije remita cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere
pertinentes y para que designe, si lo estima procedente, la persona que asuma la
representacin a estos efectos.
4. La Comisin formular propuesta razonada sobre si procede o no la
aprobacin solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que,
en su caso, sean pertinentes en relacin con las medidas proyectadas.
5. El Pleno de la Cmara someter a debate dicha propuesta, con dos turnos a

favor y dos en contra, de veinte minutos cada uno, y las intervenciones de los
Portavoces de los grupos parlamentarios que lo soliciten, por el mismo tiempo.
Concluido el debate, se proceder a la votacin de la propuesta presentada, siendo
necesario para la aprobacin de la resolucin el voto favorable de la mayora absoluta
de Senadores.
La LO 2/2012,de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera incluye de forma expresa este instrumento entre las medidas de
cumplimiento forzoso para los supuestos en que una CA no adoptase los acuerdos de no
disponibilidad de crditos necesarios, no constituyese los depsitos obligatorios
establecidos o no implantase las medidas propuestas por la comisin de expertos.
5. LA FINANCIACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.

5.1. La autonoma financiera en la CE.
Sin recursos financieros suficientes no hay autonoma, sino dependencia del ente
que posea los recursos. Como ha sealado el TC en reiteradas ocasiones (una de las
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ltimas en la STC 31/2010, de 28 de junio) la autonoma financiera exige un nivel
mnimo de recursos que permita el ejercicio de sus competencias en el marco de
posibilidades reales del sistema financiero en su conjunto.
El primer apartado del art.156 CE sienta los principios constitucionales en la
materia al afirmar que Las CCAA gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y
ejecucin de sus competencias con arreglo a los principios de coordinacin con la
Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espaoles.
De conformidad con el art.157.1 CE, los recursos de las CCAA estarn
constituidos por:
a. Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre
impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b. Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c. Transferencias de un fondo de compensacin interterritorial y otras
asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d. Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e. El producto de las operaciones de crdito.
De la mayor importancia es la previsin que se constitucionaliz en el art.157.3
CE.: Mediante Ley Orgnica podr regularse el ejercicio de las competencias
financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los
conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboracin financiera entre las
Comunidades Autnomas y el Estado. En desarrollo del mismo se dict pronto la
trascendente Ley Orgnica de Financiacin de las CCAA (LOFCA 8/1980, de 22 de
noviembre).
Ha sido modificada en varias ocasiones y es de aplicacin especfica a las
llamadas CCAA de rgimen fiscal comn, del que se encuentran excluidas:
a. Las CCAA de Rgimen Foral (Pas Vasco y Navarra): su contribucin al
sostenimiento de los gastos del Estado se rige por el mecanismo del cupo, en el Pas
Vasco, o del convenio en Navarra.
No obstante, estas CCAA en lo concerniente al dficit y endeudamiento estn
vinculadas, al igual que las dems, por los sistemas de coordinacin estatal referidos en
la LOFCA.
b. El Rgimen Ecnomo Fiscal Canario: Al amparo de la disposicin tercera de
la CE (La modificacin del rgimen econmico y fiscal del archipilago canario
requerir informe previo de la Comunidad Autnoma o, en su caso, del rgano
provisional autonmico) se dict la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificacin de
los aspectos fiscales del Rgimen Econmico Fiscal de Canarias modificada en diversas
ocasiones.
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Mencin singular exige en este apartado el Consejo de Poltica Fiscal y
Financiera, creado por la LOFCA para la adecuada coordinacin entre la actividad
financiera de las CCAA y de la Hacienda del Estado, y que se encuentra constituido por
el Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas y por los Consejeros que
desempeen las responsabilidades de Hacienda de cada CA; un rgano al que se le han
atribuido recientemente relevantes competencias en su funcin consultiva por la LO
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
que tiene como principales objetivos la garanta de la sostenibilidad financiera de las
diversas Administraciones Pblicas; el fortalecimiento de la confianza en la estabilidad
de la economa espaola y el refuerzo del compromiso de Espaa con la Unin Europea
en materia de estabilidad presupuestaria.
Debemos volver nuevamente la mirada a la STC 31/2010, de 28 de enero, que
declar inconstitucional varias previsiones en esta materia, entre las que destaca lo que
se vino a denominar esfuerzo fiscal similar, dentro de los mecanismos de nivelacin y
solidaridad.
5.2. La solidaridad financiera.

El art.2 CE consagra el principio de la solidaridad entre todas(las
nacionalidades y regiones que integran Espaa).Y obviamente si la solidaridad no se ha
de quedar en mera retrica hueca, debe manifestarse fundamentalmente en el plano
econmico, de ah la importancia de los art.138,156 y 158.
Este ltimo precepto constitucional instaura el nico mecanismo constitucional
concreto de solidaridad financiera entre nuestras CCAA y Provincias, al disponer que
con el fin de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales y hacer efectivo el
principio de solidaridad, se constituir el Fondo de Compensacin con destino a
gastos de inversin cuyos recursos ser distribuidos por las Cortes Generales entre
las CCAA y Provincias, en su caso.
Se encuentra regulado en la actualidad por la Ley 22/2001, de 27 de diciembre,
reguladora de los Fondos de Compensacin Interterritorial que estableci dos fondos
diferenciados (el Fondo de Compensacin y el Fondo Complementario) e incorpor las
ciudades de Ceuta y Melilla como beneficiarios del Fondo.
El control parlamentario corresponder al Senado (a travs de la Comisin General de
las CCAA) as como a las Asambleas de las CCAA y de Ceuta y Melilla.
Es el nico dispositivo previsto en la Constitucin como instrumento de
solidaridad interterritorial, aunque tambin existen o han ido existiendo otros, por
ejemplo, los Incentivos Regionales, creados por la Ley 45/1985- ya derogada- o el
Fondo de Nivelacin para la Prestacin de Servicios Mnimos (art.158.1 CE y art.15
LOFCA) incluidos hace tres meses en los Presupuestos Generales del Estado, o el
Fondo de Garantas de Servicios Pblicos Fundamentales o los Fondos de
Convergencia. En el seno de la UE podemos apuntar el Fondo Europeo de Desarrollo
regional (FEDER), Fondo Social Europeo y el Fondo Europeo de Orientacin y
Garanta Agrcola (FEOGA) o el Fondo de Cohesin.
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TEMA 16: EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.

1. INTRODUCCIN.
El Origen Histrico es el siguiente:
A) Los Estados Unidos de Amrica.
No podemos evitar citar la Sentencia que dicto el Juez Marshall en 1803 en el
caso Marbury vs Madison en la que el Juez construy un razonamiento que permita a
los Tribunales de Justicia el control de la constitucionalidad de las leyes y sta se centra
en afirmar:
La Constitucin es la ley superior de la Nacin por lo que los actos legislativos
que repugnen a la Constitucin son nulos.
Si hay un conflicto entre la Constitucin y una ley aplicable a un caso concreto,
el Juzgador determinara cul de tales normas en colisin es aplicable.
Dado que los Tribunales han de observar la Constitucin y la misma es superior
a cualquier ley ordinaria, es la Constitucin y no sta la que ha de regir el caso que
ambas contemplan.
B) En el Continente Europeo.
A pesar de haber algunos antecedentes histricos de lo ms variado (Europa
posterior a la Rev. Francesa, Constitucin Suiza de 1874, Constitucin Alemana de
Weimar de 1919), pero hasta que el Profesor Kelsen hace la construccin y establece
que: El OJ constituye una pirmide, en la cspide de la misma se encuentra la
Constitucin y para regirla hace falta un mecanismo especifico que debe de ser el TC.
Este modelo Austriaco inspir para crear el Tribunal de Garantas
Constitucionales en la CE de 1931, lo siguieron la Constitucin Alemana e Italiana tras
la II GM y lo seguimos nosotros con la CE de 1978 en la que se dedica su Titulo IX a la
composicin, competencias y funcionamiento de nuestro TC.
C) La tendencia actual a cierta convergencia entre dos modelos histricos.
Con los anteriores estereotipos (USA y Europa) se deduce que el sistema est
evolucionando a pasos agigantados y que el sistema tiende cada vez a un Sistema Mixto
como se puede observar en las nuevas democracias de Europa Oriental (se instituye un
TC con influencias Europeas y Americanas) y en las democracias Sudamericanas (se
preocupan por la constitucionalidad y lo hacen a travs de ordenes de diversos
orgenes). Los Sistemas de Jurisdiccin Constitucional. Ahora se expondrn las 3
categoras conceptuales.
1. El sistema de jurisdiccin difusa.
Est basado sobre todo en el Sistema Norteamericano y tiene las siguientes
caractersticas: el control constitucional de las leyes se asigna a Jueces y Tribunales, el
punto dbil del sistema son las resoluciones parciales o totales contradictorias (reportan
escasa seguridad jurdica), los efectos de las sentencias son Inter Partes (limitadas
nicamente a las partes) y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo Norteamericano debe
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ser seguida por los Jueces Ordinarios conforme al principio Stare Decisis (deben de
seguir la doctrina jurisprudencial anteriores de los rganos judiciales.).
2. El sistema de jurisdiccin concertada.
El control jurisdiccional constitucional de las leyes se pone en manos del TC, al
que se confa en exclusiva la vigilancia de la Constitucionalidad de las leyes.
Al plantearse ante un alto tribunal la presunta Inconstitucionalidad de una ley la
sentencia confronta la norma legal con la constitucional y si hay contravencin de esta
el fallo surtir efecto Erga Omnes, ya que conllevara la nulidad total o parcial de la ley
de inconstitucionalidad.
3. El avance hacia sistemas mixtos.
En las ltimas dcadas hemos pasado de un sistema de jurisdiccin concentrada
en los que se asumen diversos elementos de sistemas de jurisdiccin difusa variando
segn cada rgimen constitucional, donde cualquier Juez o Tribunal puede pedir de
oficio la Cuestin de Inconstitucionalidad.
Por este tipo de cosas la distancia entre el funcionamiento del control de
constitucionalidad de leyes del TSN y TCE se han acortado mucho.
2. CARACTERES DEL TC.
Los caracteres que ostenta el TC son los siguientes:
1. Es un rgano jurisdiccional.
El estatuto, procedimiento, valor y la naturaleza de sus decisiones son
jurisdiccionales propio de su ordenamiento jurdico.
El articulo 80 LOTC (ley orgnica 2/1979) establece el carcter supletorio de la
LOTC y LEC (ley 1/2000) para: comparecer en juicio, publicidad y forma de los actos,
comunicaciones y actos del auxilio jurisdiccional, das y horas hbiles, plazos,
caducidad, renuncia y desistimiento, lengua oficial y polica de estrados.
2. Es un Tribunal especial situado al margen de los rganos del Poder Judicial.
Est regulada al margen de la Potestad Jurisdiccional.
Es concentrada y no cabe recurso contra sus resoluciones salvo Suplica y el de
Aclaracin en actos brevsimos ante el propio TC y solo ste podr subsanar los
posibles defectos del procedimiento.
Los Jueces y Tribunales pueden formular la cuestin de inconstitucionalidad
ante el TC y ste lo estudiar como un elemento de sistema de justicia constitucional
difusa, ya que el TC no es un rgano superior al TS.
3. Como Tribunal de Justicia no puede actuar de oficio. Ha de limitarse a
entender de los casos que se le susciten por una parte dotada de legitimacin activa
al efecto.
No se desvirta porque el TC pueda acordar pruebas de oficio o porque el TC
podr comunicar la eventual existencia de otros motivos distintos de los alegados.
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4. Del carcter propio del TC deriva el de las sentencias que emanan del
mismo.
Dichas sentencias son validas a partir del da siguiente y no cabe recurso alguno
contra ellas.
Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una ley (o norma con
rango de ley) tienen plenos efectos frente a todos, es decir, eficacia Erga Omnes.
Esta disposicin es ms acertada que el artculo 42 de la LOTC de la II
Repblica que atribua efectos diferentes a las sentencias que resolviesen sobre la
inconstitucionalidad formal o material, cuando de tal distincin doctrinal no es prudente
extraer las tajantes conclusiones en las que aquella desembocaba.
3. COMPOSICIN DEL TC.
1. La cuestin del factor poltico en la configuracin del Tribunal.
La CE opta por tener el TC de manera independiente y los miembros no tienen
que ser de la Carrera Judicial, bastando nicamente que sean Juristas de reconocida
competencia de acuerdo con los requisitos establecidos en el artculo 150.2 CE Lo que
est claro es que la interpretacin de una presunta inconstitucionalidad se debe hacer
con los instrumentos de la Hermenutica Jurdica (es importante este punto) que habr
he estar complementada por un anlisis poltico sistemtico.
2. La composicin segn la CE.
El Derecho Constitucional Comparado Europeo es el que ms influyo en la
redaccin del actual artculo 159 CE (articulo 135 Constitucin Italiana 1947, articulo
56 Constitucin Francesa 1958 y articulo 94 Ley Fundamental Bonn).
.- Artculo 159.1 CE. El Tribunal Constitucional se compone de 12
miembros nombrados por el Rey (4 por el Congreso y otros 4 por el Senado
con 3/5 de sus miembros, 2 a propuesta del gobierno y otros 2 a propuesta
CGPJ). En el momento en el que se realizo la composicin fue un tanto
complejo debido a que por una parte no se quera rescatar la parte de la CE de
1931 y por otra parte estaban los problemas entre los principales partidos
polticos (UCD quera que miembros de su gobierno entraran en el TC de forma
directa y el PSOE y PC queran que las propuestas proviniesen de ambas
Cmaras parlamentarias, puesto que la mayora cualificada de 3/5 en la prctica
precisara consensuar tales propuestas). Finalmente UCD y PSOE negocian y
cambian los miembros de 11 a 12 a cambio de que las 2 personas que se eligen
por parte del Gobierno, fueran asumibles por ambos partidos.
.- Artculo 159.2 CE. Los miembros del Tribunal Constitucional debern ser
nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad,
funcionarios pblicos y abogados, todos ellos juristas de reconocida
competencia con ms de quince aos de ejercicio profesional. Se quiere evitar
en la medida de lo posible la politizacin con esta medida y con ello se evita la
posibilidad de reeleccin (al menos sucesiva).
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3. La aplicacin ideal de los criterios constitucionales.
Se dan casos en la propuesta de los miembros del TC en los que pesa ms su
afinidad reconocida al partido que su trabajo como Juristas de alto nivel, aunque
siempre hay miembros que gozan de mejor nivel como Juristas.
Para evitar este proceso (se desvirta de alguna manera el artculo 159 CE)
puede establecerse que los 8 miembros (4 elegidos por Diputados y otros 4 por
Senadores) a designar por la Cmara fuesen objeto de autentico consenso entre los
grandes partidos polticos (actualmente PSOE y PP) entre Juristas capaces de asumir el
juicio de constitucionalidad de las leyes, para ello debindose renunciar a los 2
miembros que elige de manera libre y directa el Gobierno. Con este procedimiento se
conseguira que en el TC se formara un equipo de 12 miembros con una ptima
capacidad de dilogo interno y de trabajo.
4. LA ORGANIZACIN.
La Constitucin concibe al TC como un rgano unitario y omite referencias en
cuanto a la estructura interna, debido a la creacin de la LOTC y dejando su
complemento a esta.
Este rgano se encuentra organizado en:
A) EL PLENO.
Est compuesto por 12 Magistrados y encabezado por su Presidente, conociendo
una amplia relacin de cuestiones:
a. De la Constitucionalidad o Inconstitucionalidad de los Tratados
Internacionales.
b. De los Recursos de Inconstitucionalidad contra las leyes y dems
disposiciones con valor de ley (menos las de mera aplicacin de doctrina). El Pleno
deber sealar la doctrina de aplicacin.
c. De las Cuestiones de Constitucionalidad que se reserve para s.
d. De los Conflictos Constitucionales de competencia entre Estado y CCAA y
viceversa.
e. De las impugnaciones previstas 161.2 CE.
f. De los Conflictos de defensa de la autonoma local.
g. De los Conflictos de los rganos constitucionales del estado.
h. De las anulaciones en defensa de la jurisdiccin del tribunal previstas en el
artculo 4.3.
i. De la verificacin del cumplimiento de los requisitos exigidos para el
nombramiento del Magistrado del TC.
j. Del nombramiento de los Magistrados que han de integrar cada una de las
salas.
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k. De la recusacin de los Magistrados del TC.
l. Del cese de los Magistrados previstos en el artculo 23.
m. De la aprobacin y modificacin de los reglamentos del Tribunal.
n. De cualquier otro asunto que sea competencia del TC pero recabe para s el
Pleno, as como de los otros asuntos que le sean atribuidos expresamente por Ley
Orgnica.
B) LAS SALAS.
Consta de 2 Salas (la 1 la preside el Presidente y la 2 por el Vicepresidente) y
est compuesta de 6 Magistrados cada una.
Conocen de: Los Recursos de Amparo por la violacin de Derechos y Libertades
referidos 53.2 CE, asuntos que no sean competencia del Pleno y las cuestiones que se ha
atribuido a las Secciones pero que debido a la importancia debe de resolver la propia
Sala.
Debern someterse a la decisin del Pleno aquellos casos que en cualquiera de
las 2 salas entendiera necesario apartarse de la Doctrina Constitucional precedente
sentada por el Alto Tribunal.
C) LAS SECCIONES.
En cada Sala hay 2 Secciones formada por 3 Magistrados y conocen: Conocen
del despacho ordinario y la admisibilidad o inadmisibilidad de los recursos; as como
conocer y resolver asuntos de amparo (art. 48 LOTC) que la Sala le haya podido diferir,
en aquellos casos que para su resolucin sea aplicable doctrina consolidada del TC. (art.
52.2 LOTC)
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LECCION
17.
COMPETENCIAS
CONSTITUCIONAL (I).
EL RECURSO
MODALIDADES.
1.
DE
DEL
TRIBUNAL
INCONSTITUCIONALIDAD
SUS
1.1 Funcin del recurso.

La funcin bsica del recurso de inconstitucionalidad como ha reconocido el
propio Tribunal (STC 14/1981, de 29 de abril) es la defensa objetiva de la Constitucin,
afirmar su primaca y privar de todo efecto a las leyes contrarias a la misma, excluyendo
del ordenamiento a las disconformes con la Constitucin.
(Solo lectura)
El propio Tribunal tuvo empeo en fijar su visin sobre la potestad legislativa de
las Cortes Generales a la hora de interpretar o desarrollar los mandatos constitucionales.
En su clebre sentencia 76/1983, de 5 de agosto sobre la Ley de Armonizacin del
Proceso Autonmico (LOAPA) formul que el legislador ordinario no puede dictar
normas meramente interpretativas cuyo exclusivo objeto sea precisar el nico sentido
entre los varios posibles que debe atribuirse a un determinado concepto o precepto de la
Constitucin apoyndose en la lnea argumental de que al reducir las distintas
posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola, completa, de hecho, la
obra del poder constituyente a lo que aadi que se sita funcionalmente en el mismo
plano, cruzando al hacerlo la lnea divisoria entre el poder constituyente y los poderes
constituidos. Lo que remacha con estas palabras: El legislador se coloca
indebidamente en el lugar que corresponde al poder constituyente y al Tribunal
Constitucional
1.2. Objeto del control.
Art 161.1a CE se refiere al recurso de inconstitucionalidad contra leyes y
disposiciones normativas con fuerza de ley (sintetizada en art 163 CE con la
terminologa norma con rango de ley)
Desarrollo normativo mediante el art 27.2 LOTC por el cual son susceptibles de
declaracin de inconstitucionalidad:
a. Los Estatutos de Autonoma y dems Leyes Orgnicas.
b. Las dems leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con fuerza de
ley. En el caso de los decretos-legislativos, la competencia del TC se entiende sin
perjuicio de lo previsto en el art. 82 6 CE.
c. Los Tratados Internacionales.
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d. Los Reglamentos de las Cmaras y de las Cortes Generales.
e. Las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley de las Comunidades
Autnomas, con la misma salvedad formulada en el apartado b) respecto de los casos
de delegacin legislativa.
f. Los Reglamentos de las Asambleas legislativas de las CC.AA.
Algn autor (por ejemplo Gonzlez-Trevijano) ha sostenido que esta
enumeracin NO contiene un numerus clausus. Los autores entienden lo contrario.
Entienden que no hay lugar en la prctica para la llamada inconstitucionalidad por
omisin. Adems conviene sealar que en el art. 2.h LOTC la apertura del mbito de
conocimiento del TC se efecta para casos diferentes.
1.3 El parmetro de constitucionalidad
El art. 28.1 LOTC dispone que para apreciar la conformidad o
disconformidad con la Constitucin de una Ley, disposicin o acto con fuerza de ley
del Estado o de las Comunidades Autnomas, el Tribunal considerar adems de los
preceptos constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se
hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y de las diferentes
Comunidades Autnomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias
de estas. Aunque no se cite los Estatutos de Autonoma es evidente que son las leyes
orgnicas ms importantes de delimitacin de competencias entre el Estado y las
diferentes Comunidades Autnomas.
El TC ha empleado la expresin parmetro de constitucionalidad, canon de
constitucionalidad o bloque de constitucionalidad como sinnimos y ha establecido
que ste ha de servir como base para enjuiciar la Ley impugnada y que el bloque de
constitucionalidad hace referencia a un conjunto de disposiciones utilizables como
parmetro de la legitimidad constitucional de las leyes, pero no a contenidos normativos
concretos que no pueden ser modificados de acuerdo con el procedimiento previsto
segn la naturaleza de cada disposicin.
Por tanto el parmetro va a ser complejo y se encuentra sometido a varias
dificultades:
a. La mutabilidad del canon de constitucionalidad durante la tramitacin de
un recurso de constitucionalidad: Dado que la Constitucin en cierta medida puede ser
considerada constitucin abierta, el Tribunal Constitucional ha admitido la naturaleza
mutable del parmetro de constitucionalidad. Ello equivale a reconocer que, en
determinados mbitos, el legislador orgnico e incluso el ordinario tiene en sus manos la
posibilidad de que algo hoy es constitucional maana deje de serlo y a la inversa. Si
durante la tramitacin de un recurso de inconstitucionalidad, el canon de
constitucionalidad es alterado, el parmetro de constitucionalidad queda configurado
por la legislacin de referencia en ese momento vigente, con independencia de cul
estuviera en vigor en el da en que se interpuso el recurso.
b. La hiptesis de que ciertas normas integrantes del parmetro de
constitucionalidad se encuentren afectadas de inconstitucionalidad : El TC no puede
de oficio declarar una ley anticonstitucional (sea o no integrante del bloque de
constitucionalidad), salvo en aquellos casos en los que la declaracin de
inconstitucionalidad deba extenderse por conexin o consecuencia (Art 39.1 LOTC).
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1.4 El curso del proceso.
A) La legitimacin activa.
Hablaremos de los rganos legitimados para interponer directamente un recurso
de inconstitucionalidad y cmo los rganos de la jurisdiccin ordinaria pueden suscitar
por va indirecta (la llamada cuestin de inconstitucionalidad) la revisin de una norma
con rango de ley, ante el TC (Esto lo veremos en otro epgrafe)
Lejos de la pauta de amplio espectro de la Constitucin de 1931 nuestra
Constitucin vuelve a los conceptos restrictivos de la italiana de 1947 o la alemana de
1949. El TC ha remarcado que los sujetos legitimados se encuentran investidos por la
Constitucin (art 162.1, a) y por la Ley (arts. 32 y 82.1 LOTC) en virtud de la alta
cualificacin poltica que se infiere de su respectivo cometido constitucional
Segn el art 162.1 CE estarn legitimados para interponer recurso de
inconstitucionalidad:
.- El Presidente del Gobierno.
.- El Defensor del Pueblo1.
.-50 Diputados o 50 Senadores.
.- Los rganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autnomas, y en su
caso, las Asambleas legislativas de las mismas.
El desarrollo de tal precepto constitucional por el art. 32 LOTC dispone que,
cuando se trate de Estatutos de Autonoma y dems Leyes del Estado, o en cualesquiera
de sus formas, y disposiciones normativas y actos del Estado o de las Comunidades
Autnomas con fuerza de Ley, tratados internacionales y Reglamentos de las Cmaras y
de las Cortes Generales, corresponde a:
.- El Presidente del Gobierno.
.- El Defensor del Pueblo.
.- 50 Diputados o 50 Senadores.
.- Los rganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autnomas, y en su
caso, las Asambleas legislativas de las mismas contra las Leyes, disposiciones o actos
con fuerza de Ley del Estado que puedan afectar a su propio mbito de autonoma.
El rgano o el conjunto de Diputados o Senadores legitimados por el miembro o
miembros que designen o por un comisionado nombrado al efecto, los rganos
ejecutivos del Estado y de las Comunidades Autnomas, sern representados y
defendidos por sus Abogados por los rganos ejecutivos del Estado actuar el
Abogado del Estado-.
1
Parte de la doctrina entiende que el Defensor del Pueblo solo se encontrara legitimado para
interponer recurso de inconstitucionalidad sobre leyes que afectaran a los derechos y
libertades fundamentales ya que es definido segn el art. 54 CE como alto comisionado de
las Cortes Generales para la defensa de los derechos comprendidos en este ttulo (Ttulo I).
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Sin embargo el TC ha declarado la legitimidad del Defensor del Pueblo sin lmite material
alguno. SST 150/1990 y 274/2000
B) El iter procesal.
Los arts. 33 y 34 LOTC regulan el procedimiento que debe seguir un recurso de
inconstitucionalidad.
a. Plazo de interposicin del recurso: Tres meses desde la publicacin oficial de
la ley, disposicin o acto normativo con fuerza de ley que se pretenda impugnar. El TC
entiende prorrogado el mandato de los parlamentarios a los meros efectos del ejercicio
por los mismos de la accin de inconstitucionalidad. No obstante el Presidente del
Gobierno y los rganos colegiados ejecutivos de las CC.AA. podrn interponer el
recurso de inconstitucionalidad en el plazo de nueve meses si cumplen los siguientes
requisitos al efecto establecidos:
1. Que se rena la Comisin Bilateral de Cooperacin entre la
Administracin General del Estado y la respectiva Comunidad Autnoma, pudiendo
solicitar su convocatoria cualquiera de las dos Administraciones.
2. Que en el seno de la Comisin se haya adoptado un acuerdo sobre la
iniciacin de negociaciones para resolver las discrepancias, pudiendo instar en su
caso, la modificacin del texto normativo. En este caso puede hacer referencia a la
invocacin o no de la suspensin de la norma en el caso de presentarse el recurso en el
plazo previsto.
3..Que el acuerdo sea puesto en conocimiento del TC por los rganos
anteriormente mencionados, dentro de los tres meses siguientes a la publicacin de sta
en el Boletn Oficial del Estado o en el Diario Oficial de la Comunidad Autnoma
correspondiente.
Tras la reforma de la LOTC del 2000 ha sido profusamente utilizado. Ha
servido para abrir nuevos espacios de colaboracin y avenencia entre el Estado y las
Comunidades Autnomas, al menos entre sus respectivos rganos ejecutivos y
reduciendo, como efecto secundario, la saturacin de asuntos pendientes de sentencia
del TC, contribuyendo de ese modo a un mejor ejercicio de sus funciones
constitucionales entre las que ocupan un destacado lugar la resolucin de controversias
territoriales
b. El contenido de la demanda: La accin se ejerce mediante la oportuna
demanda ante el TC. sta debe de cumplir los siguientes tres elementos:
1. Las circunstancias de identidad de las personas u rganos que
ejercitan la accin y en su caso, de los comisionados.
2. La concrecin de la ley, disposicin normativa o acto en todo o parte
impugnado. Es un elemento esencial, puesto que supone la definicin del objeto o
pretensin del recurso de inconstitucionalidad. No caben demandas genricas y debe
haber congruencia entre la pretensin y el contenido de la ley impugnada.
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3. Precisar el precepto constitucional que se entiende infringido. No

obstante, el TC podr fundar la inconstitucionalidad en cualquier precepto
constitucional haya o no sido invocado en el curso del proceso (art. 39.2 LOTC)
c. Admisin a trmite de la demanda: La LOTC no lo regula explcitamente.
La prctica ha generado que en ocasiones se dicte un auto de inadmisin o incluso, en
ocasiones una sentencia de inadmisin.
d. Sujetos llamados a la personacin. Admitido a trmite se da traslado de la
demanda al Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno (por conducto del
Ministerio de Justicia) y, cuando el objeto del recurso fuera una norma con rango de ley
de una CC.AA., al rgano legislativo y ejecutivo de la misma, a fin de que puedan
personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimen oportunas.
Personacin y alegaciones deben de realizarse en el plazo de quince das.
C) La sentencia.
El TC dictar sentencia en diez das, salvo que, mediante resolucin motivada, el
TC estime necesario un plazo ms amplio que en ningn caso podr exceder de treinta
das. Sin embargo el Tribunal dicta sus sentencias al margen de todo plazo, cuando
buenamente su agenda y el cielo se lo permiten (Recordar SSTC 80/2012 y 110/2012
que resuelven recursos presentados catorce y trece aos atrs cuando estaba en el
Gobierno Jos Mara Aznar).
Los efectos se recogen en el art. 164 CE y en los arts. 38 a 40 LOTC.
a. La admisin del recurso no suspende la vigencia ni la aplicacin de la ley
SALVO que el Gobierno se ampare en el art. 161.2 CE.
b. Las sentencias tienen valor de cosa juzgada (no cabe la interposicin de
ningn recurso contra la sentencia) a partir del da siguiente al de su publicacin en el
BOE y con efectos frente a todos (erga omnes). En ocasiones el TC restringe los efectos
temporales de la declaracin de inconstitucionalidad.
c. Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad declararn igualmente la
nulidad de los preceptos impugnados, as como, en su caso, la de aquellos otros de la
misma Ley, disposicin o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por
conexin o consecuencia.
d. La declaracin de inconstitucionalidad expulsa la norma afectada del
ordenamiento jurdico. El TC acta en este caso como legislador negativo y de sus
sentencias puede decirse que tienen efectos ex nunc.
1.5 Otras modalidades del recurso.
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A) La cuestin de inconstitucionalidad promovida por los rganos de la
jurisdiccin ordinaria
Puerta abierta al sistema de jurisdiccin difusa a travs del art. 163 CE con una
cuestin (que no recurso) cuando un rgano judicial considere, en algn proceso, que
una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda
ser contraria a la Constitucin, plantear la cuestin ante el TC en los supuestos, en la
forma y con los efectos que establezca la ley que en ningn caso sern suspensivos.
La importancia reside en que si la persona fsica o jurdica entiende que una
norma con fuerza de ley es nula por inconstitucional, no va a poder provocar en
abstracto un recurso de inconstitucionalidad, pero, en el caso de que la norma le sea de
aplicacin determinante en un proceso en el que es parte, podr solicitar del juez o
tribunal que entiende, que l mismo interponga ante el TC, para que este alto Tribunal
resuelva sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma de cuya validez dependa el
fallo.
Por tanto, la cuestin de inconstitucionalidad se va a poder suscitar ante el TC
por el rgano de la jurisdiccin ordinaria de oficio bien a instancia no vinculante de
parte, en cuyo caso el rgano de la jurisdiccin ordinaria acta de filtro y decide sobre
la procedencia de interponer formalmente o no la cuestin. Las partes solo pueden
sugerir la pertinencia de suscitar la cuestin, quedando a la libre decisin del rgano
jurisdiccional ordinario el promover o no la cuestin (arts. 35 y 36 LOTC)
Segn dispone el art. 35.1 LOTC, el rgano judicial solo podr plantear la
cuestin una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia,
debiendo concretar la Ley o norma con fuerza de ley cuya constitucionalidad se
cuestiona, el precepto constitucional que se considera infligido y especificar y justificar
en qu medida la decisin del proceso depende de la validez de la norma en cuestin.
Antes de tomar su decisin, mediante auto, el rgano jurisdiccional oir a las
partes y al MF para que en un plazo comn e improrrogable de diez das puedan alegar
lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestin de inconstitucionalidad,
resolviendo el juez seguidamente y sin ms trmite en el plazo de tres das.
Dicho auto no ser susceptible de recurso de ninguna clase. Sin embargo, esta
cuestin puede ser intentada en las sucesivas instancias en tanto no se llegue a sentencia
firme.
Podr el TC rechazar en trmite de admisin, mediante auto motivado y sin otra
audiencia que la del Fiscal General del Estado (FGE), la cuestin de
inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales o fuese notoriamente
infundada la cuestin suscitada.
Deber dar traslado al Congreso y al Senado, al FGE, al Gobierno, y en caso de
tratarse de una disposicin normativa con fuerza de ley de una Comunidad Autnoma a
la representacin de sta, pudiendo todos ellos personarse y formular alegaciones.
Finalmente se dictar sentencia con valor de cosa juzgada que vincula a todos los
poderes pblicos y produce efectos generales desde la fecha de su publicacin en el
BOE.
B) El control previo de constitucionalidad de los Tratados internacionales.
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Conforme a lo previsto en el art. 161.1.d CE el TC es competente para conocer
las dems materias que le atribuya la Constitucin o las leyes orgnicas. En su
desarrollo, la LOTC en su primitiva redaccin, siguiendo la tradicin francesa, inclua
un control previo de constitucionalidad de las leyes y restantes normas con fuerza de
ley, incluidos los Estatutos de Autonoma y restantes leyes orgnicas, antes de su
entrada en vigor. Sin embargo, esto fue criticado pues a juicio de parte de la doctrina,
converta al TC en una tercera cmara, y adems fue utilizado por la oposicin contra
las leyes aprobadas por un Gobierno con mayora socialista lo que hizo que el Gobierno
no disimulara su disgusto con el hecho y derogara tal posibilidad por la LO 4/1985, de 7
de junio. Desde entonces el control previo fue reservado por la LOTC a los Tratados
internacionales. Sin embargo, esta posibilidad no qued nunca al libre arbitrio de la
LOTC ya que el art. 95 CE, tras disponer en su primer apartado que la celebracin de
un Tratado que contenga estipulaciones contrarias a la CE exigir la previa revisin
constitucional, establece en el siguiente prrafo que bien el Gobierno o bien cualquiera
de las Cmaras, podr requerir al TC para que declare si existe o no disconformidad.
Solo se ha utilizado en dos ocasiones, en 1992 con motivo de la necesaria
ratificacin por Espaa del Tratado de Maastricht y en 2004 con ocasin del Tratado por
el que se estableca una Constitucin para Europa.
Mediante esta modalidad de control de inconstitucionalidad, el Gobierno o
cualquiera de ambas Cmaras podr requerir al TC para que se pronuncie sobre la
existencia o inexistencia de contradiccin entre la Constitucin y las estipulaciones de
un Tratado internacional cuyo texto est ya definitivamente fijado, pero al que no se
hubiera prestado an el consentimiento del Estado. En cualquier momento puede el TC
solicitar a los rganos de Estado o de las CC.AA. o a cualquier persona fsica o jurdica
cuantas aclaraciones estime necesarias y finalmente emitir declaracin que, de acuerdo
con lo establecido en el art. 95 CE tendr carcter vinculante.
2. EL RECURSO DE AMPARO CONSTITUCIONAL.
2.1 Un recurso excepcional
El nombre de este recurso lo encontramos ya en la letra del art. 121 de la
Constitucin espaola de 1931, inspirado en la Constitucin austriaca de 1920 y en la
Constitucin mejicana de 1917.
Al TC se reserv el encabezar una jurisprudencia coherente en terreno tan
sensible como lo es el de la tutela de las libertades y los derechos reconocidos en el art.
14 y la Seccin 1 del Captulo segundo, del Ttulo I de la Lex superior. Es esencial por
coherencia con la extensin del principio de jurisdiccin concentrada. Se trata de un
recurso que protege los derechos de los ciudadanos y adems sirve para la proteccin
objetiva de la Constitucin.
Segn el art. 53.2 CE el amparo ordinario de tales derechos y libertades
(mentados arriba) se confa a los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en
los principios de preferencia y sumariedad y en su caso, a travs del recurso de amparo
ante el TC. De modo que el recurso de amparo no est a diferencia del ordinario
previsto para todo caso, sino para aquellos que determine la LOTC en su caso como
afirma el art. 161 b) CE que reserva el recurso de amparo ante el TC a los casos y (en
las) formas que la ley establezca Se debe de regular como un recurso excepcional para
evitar la abundancia de recursos sobrepase la capacidad del TC.
Adems el recurso tiene carcter subsidiario la jurisdiccin de amparo es
subsidiaria de la jurisdiccin ordinaria, y no es una instancia directa ni tampoco
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revisora el restablecimiento de los Derechos debe primariamente tratar de
conseguirse ante los Tribunales ordinarios, empleando todos los medios de
impugnacin normal existentes en las normas procesales, y solo cuando fracasen se
puede abrir el proceso de amparo
2.2 Acentuacin de la excepcionalidad por la reforma de 2007
La LO 6/2007, de 24 de mayo, ha introducido una serie de reformas para reducir
el nmero de recursos de amparo que el TC debe tramitar, de cara a encontrar remedio a
lo que Garca Roca denomin elefantiasis del amparo constitucional. Sobrecarga y
colapso del sistema.
A) Nueva configuracin del trmite de admisin del recurso de amparo.
Frente al sistema anterior de causas de inadmisin tasadas, la reforma introduce
un sistema en el que el recurrente debe alegar y acreditar que el contenido del recurso
justifica una decisin sobre el fondo por parte del TC en razn a su especial
trascendencia constitucional dada su importancia para la interpretacin, aplicacin o
general eficacia de la CE. Por tanto, se ha invertido el juicio de admisibilidad, ya que se
ha pasado de comprobar la inexistencia de causas de inadmisin a la verificacin de la
existencia de una relevancia constitucional en el recurso.
La STC 155/2009, de 25 de junio delimit de forma didctica los supuestos de
especial trascendencia constitucional en los recursos de amparo:
a. Planteamiento de un problema o una faceta de un derecho fundamental sobre
el que no haya doctrina del TC.
b. Planteamiento de un problema o una faceta de un derecho fundamental sobre
el que existiendo doctrina, el TC quiera aclarar o cambiar su doctrina, debido al
nacimiento de nuevas realidades sociales o de cambios normativos relevantes para la
configuracin del contenido del derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de
los rganos de garanta encargados de la interpretacin de los tratados o acuerdos
internacionales a los que se refiere el art. 10.2 CE.
c. Vulneracin del derecho fundamental proveniente de ley o de otra disposicin
de carcter general.
d. Vulneracin del derecho fundamental que traiga causa de una reiterada
interpretacin jurisprudencial de la ley que el TC considere lesiva del derecho
fundamental y sea necesario proclamar otra interpretacin conforme a la Constitucin.
e. Incumplimiento general y reiterado de la doctrina del TC sobre el derecho
fundamental por la jurisdiccin ordinaria, o existencia de resoluciones judiciales
contradictorias sobre el derecho fundamental, ya sea interpretando de manera distinta la
doctrina constitucional, ya sea aplicndola en unos casos y desconocindola en otros.
f. Negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina del TC por parte
de un rgano judicial
g. Planteamiento de una cuestin jurdica de relevante y general repercusin
social y econmica o que tenga unas consecuencias polticas generales, consecuencias
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que podran concurrir, sobre todo, aunque no exclusivamente, en determinados amparos
electorales o parlamentarios.
Ha habido un caso de inadmisin que suscit ciertas crticas por no encontrarse
enmarcado el supuesto dentro de esta especial trascendencia constitucional. Nos
referimos al ATC 9/2012, de 13 de enero que inadmiti los recursos de amparo
interpuestos por varios diputados con relacin a resoluciones y acuerdos de la Mesa del
Congreso y del Pleno sobre la tramitacin parlamentaria de la proposicin de reforma
del art 153 CE.
B) Modificacin del incidente de nulidad de actuaciones.
Se ha introducido una configuracin del incidente de nulidad de actuaciones
mucho ms amplia que la existente hasta la reforma porque se permite su solicitud en
base a la vulneracin de alguno de los derechos fundamentales referido en el art. 53.2
CE en lugar de la alegacin de indefensin o incongruencia prevista hasta esa reforma.
Esta ampliacin busca otorgar a los tribunales ordinarios el papel de primeros garantes
de los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento jurdico.
2.3 Los derechos protegibles en va de amparo
Por imperativos de los arts. 53.2, 161.1, b) CE y 41.1 LOTC son susceptibles
de amparo constitucional, en los casos y en las formas que la ley establece:
.- La igualdad ante la ley, garantizada en el art. 14 CE.
.-Las libertades y derechos reconocidos en los arts. 15 a 29 CE, que integran
la seccin primera del Captulo II del Ttulo I CE.
.- La objecin de conciencia, reconocida en el art. 30 CE.
No hay interpretacin extensiva. Son solo y exclusivamente los enunciados. El
TC ha rechazado los intentos de dotar de amparo constitucional a los principios
enumerados en el art. 9.3 CE bajo la exclusiva vulneracin del derecho a la legalidad
penal, que consagra el art. 25 CE e igualmente ha inadmitido el amparo ante posibles
violaciones de los principios inspiradores del sistema tributario (art. 31 CE) cuando se
ha recabado al calor del art. 14 CE (derecho a la igualdad ante la ley).
2.4 El objeto de la impugnacin
La Constitucin no dispone qu actos son en concreto impugnables mediante
recurso de amparo. Tal laguna se encuentra colmada por el art. 41.2 LOTC, conforme
al cual el recurso de amparo protege a todos los ciudadanos frente a las violaciones de
los derechos y libertades descritos en el epgrafe anterior originados por disposiciones,
actos jurdicos o simple va de hecho de los poderes pblicos del Estado, las CC.AA. y
dems entes pblicos de carcter territorial, corporativo o institucional, as como de sus
funcionarios o agentes.
El TC ha tenido ocasin de precisar que se consideran objeto de impugnacin, en
su caso, las disposiciones, actos o hechos provenientes de los Ayuntamientos, Colegios
Profesionales, Entes de Radio Televisin Espaola Y no cabe duda de que las mismas
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consideraciones merecen los que traen causa de las entidades gestoras de la Seguridad
Social y de los diferentes entes pblicos dotados por el Derecho Administrativo de
autonoma.
En evitacin de impugnaciones en abstracto y con carcter general, el TC tiene
declarado que las impugnaciones directas en amparo constitucional contra disposiciones
administrativas generales solo proceden si la lesin del derecho fundamental tiene
origen directo e inmediato en la disposicin recurrida que per se vulnera el derecho o
libertad fundamental objeto del recurso. Supuesto especfico de recurso de amparo es el
que regula la LOREG a favor de los candidatos excluidos de la proclamacin de
candidaturas, en su art. 49.3 y 4.
La LOTC reduce el objeto de la impugnacin en amparo a los actos u omisiones
de los poderes pblicos, considerando a stos como los que disponen de imperium y
estn sometidos a la Constitucin. No cabe recurrir en amparo los actos de los
particulares que vulneren derechos fundamentales. Tiene una importante excepcin. Si
en un conflicto entre particulares el caso se somete a la resolucin de un rgano judicial,
la misma ser un acto de poder pblico, contra el cual, en principio, cabr plantearse la
posibilidad de recurrir en amparo ya que los poderes pblicos no pueden confirmar las
lesiones de derechos fundamentales efectuadas por particulares.
2.5 El curso del proceso
A) La legitimacin activa.
El art. 162.1 b) CE dispone que estn legitimados para interponer el recurso de
amparo, toda persona natural o jurdica que invoque un inters legtimo, as como el
Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
En desarrollo de tal previsin el art. 46.1 LOTC distingue dos supuestos
diferentes, al establecer que estn legitimados para interponer el recurso de amparo
constitucional:
a. En los casos del art. 42 (cuando el recurso se dirige contra las decisiones o
catos, sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de las Asambleas legislativas de las
CC.AA.) la persona directamente afectada, el Defensor del Pueblo y el Ministerio
Fiscal.
b. En los casos de los arts. 43 (violaciones de los derechos y libertades
originados por disposiciones, actos jurdicos o simple va de hecho del Gobierno o de
sus autoridades o funcionarios, o de los rganos ejecutivos colegiados de las CCAA, o
de sus autoridades, funcionarios o agentes) y 44 (las que tuvieran origen inmediato y
directo en un acto u omisin de un rgano judicial) quienes hayan sido parte en el
proceso judicial correspondiente, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
La expresin persona directamente afectada que usa la LOTC se entiende
sinnima a persona con inters legtimo que utiliza el art 162.1 b) CE. Y la mejor
lectura del art. 46 LOTC quienes hayan sido parte incluir a aquellos que lo hayan
pretendido razonablemente sin conseguirlo.
Varias consideraciones:
.- El concepto de persona incluye a los nacionales y a los extranjeros.
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.- Entre las personas se incluyen las personas jurdicas y aunque ello se refiere
principalmente a las privadas no deja de predicarse respecto a las pblicas en lo
referente a algn derecho como al de la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), lo que ha
motivado un abuso en la interposicin de recursos de amparo por parte de determinados
titulares de poder pblico nacional o extranjero.
.- La legitimacin del Ministerio Fiscal es corolario de su concepcin
constitucional de la institucin (art. 124.1 CE) al servicio de su misin de promover la
accin de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del
inters pblico tutelado por la ley. La LOTC, segn la Ctedra, no parece que se
propusiese ni que pudiese restringir, ni haya restringido, la legitimacin que al respecto
le reconoce la CE (art. 162.1 b).
B) Requisitos previos.
El recurso de amparo se iniciar mediante demanda en la que se expondr con
claridad y concisin los hechos que la fundamenten, se citarn los preceptos
constitucionales que se estimen infligidos y se fijar con precisin el amparo que se
solicita para preservar o restablecer el derecho o libertad que se considere vulnerado.
En su caso, a la demanda se ha de acompaar la copia, traslado o certificacin de
la resolucin recada en el procedimiento judicial o administrativo. Habindose de haber
agotado como es natural, previamente la va administrativa o judicial (art. 44.1 LOTC)
Contra las resoluciones que pongan fin a los procedimientos judiciales ordinarios cabe
el recurso de amparo si el Juzgado o Tribunal ha infligido el derecho a la tutela judicial
efectiva consagrado en el art. 24 CE
Si se recurre en amparo contra un acto o decisin, sin valor de Ley, de los
rganos legislativos, es preciso agotar los trmites internos, normalmente el llamado
recurso de reconsideracin a presentar ante la Mesa, o en su caso, el que prevea el
Reglamento de la Cmara respectiva.
En materia de plazos se debe recurrir a los art. 42, 43.2 y 44.2 LOTC
Artculo 42.
Las decisiones o actos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus rganos, o de
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas, o de sus rganos, que violen los derechos
y libertades susceptibles de amparo constitucional, podrn ser recurridos dentro del plazo de tres meses
desde que, con arreglo a las normas internas de las Cmaras y Asambleas, sean firmes.
Artculo 43.
Uno. Las violaciones de los derechos y libertades antes referidos originadas por disposiciones, actos
jurdicos, omisiones o simple va de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los
rganos ejecutivos colegiados de las comunidades autnomas o de sus autoridades o funcionarios o
agentes, podrn dar lugar al recurso de amparo una vez que se haya agotado la va judicial
procedente.
Dos. El plazo para interponer el recurso de amparo constitucional ser el de los veinte das siguientes
a la notificacin de la resolucin recada en el previo proceso judicial.
Artculo 44.
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Uno. Las violaciones de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, que tuvieran
su origen inmediato y directo en un acto u omisin de un rgano judicial, podrn dar lugar a este
recurso
Dos. El plazo para interponer el recurso de amparo ser de 30 das, a partir de la notificacin de la
resolucin recada en el proceso judicial.
C) El trmite de admisin.
Recordar la especial trascendencia constitucional del recurso. El 90% de los
recursos que se presentan ante el TC acaban en el llamado de ordinario por los abogados
como trmite de inadmisin. Conforme al art. 50 LOTC, la Seccin por unanimidad
de sus miembros acordar mediante providencia su inadmisin, en todo o en parte, del
recurso (por no cumplir los requisitos antes descritos). La falta de la unanimidad en la
Seccin provocar el traslado de la decisin sobre esta cuestin a la Sala respectiva.
D) El resto del iter procesal.
Admitida a trmite una demanda de amparo o, al menos, alguno de sus motivos,
se ha de resolver sobre si se accede o no a la solicitud de suspensin de la resolucin
recurrida, si sta se ha formulado junto a la demanda. Cabe que se acuerde tal
suspensin de oficio (art. 56.2 LOTC) o a solicitud cursada por el recurrente en un
momento ulterior a la demanda y naturalmente previo a la sentencia. La suspensin se
puede condicionar a la Constitucin de una caucin suficiente para garantizar los daos
y perjuicios originados por tal suspensin. En los casos de urgencia excepcional, la
suspensin y las medidas cautelares y provisionales pueden adoptarse en la resolucin
de la admisin a trmite.
Segn dispone el art. 51 LOTC:
1. Admitida la demanda de amparo, la Sala requerir con carcter urgente al
rgano o a la autoridad de que dimane la decisin, el acto o el hecho, o al Juez o
Tribunal que conoci del procedimiento precedente para que en un plazo que no podr
exceder de diez das, remita las actuaciones o testimonio de ellas.
2. El rgano, autoridad, Juez o Tribunal acusar inmediato recibo del
requerimiento, cumplimentar el envo en el plazo sealado y emplazar a quienes
fueron parte en el procedimiento antecedente para que puedan comparecer en el proceso
constitucional en el plazo de diez das. Cuando se reciban las actuaciones, la Sala dar
vista de las mismas a quien promovi el recurso de amparo, a los personados en el
proceso, al Abogado del Estado (si estuviera interesada la Administracin pblica) y al
Ministerio Fiscal, que interviene en todos los procesos de amparo en defensa de la
legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del inters pblico tutelado por la Ley
(art 47.2 LOTC)
El trmite siguiente es el de la formulacin de las alegaciones escritas, que
puede sustituirse por la celebracin de vista oral, lo que sucede en contadas ocasiones.
El TC no permite que en las alegaciones se susciten cuestiones nuevas ya que el objeto
del recurso ha debido de quedar definitivamente fijado en la demanda.
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Segn el art. 52.3 LOTC, la Sala o en su caso la Seccin dictar sentencia en
diez das. La realidad muestra que la sentencia no se dicta antes de que trascurra, al
menos un ao.
E) La sentencia.
La resolucin del recurso constitucional de amparo adquiere la forma de
sentencia. Arts. 53 a 55 LOTC. La Sala o en su caso la Seccin, al conocer el fondo,
habr de pronunciar necesariamente en la sentencia uno de estos dos fallos:
a. Otorgamiento de amparo.
b. Denegacin de amparo.
En los casos en que conozcan de un recurso de amparo respecto de decisiones de
Jueces o Tribunales limitarn su funcin a concretar si se han violado derechos o
libertades del demandante y a preservar o restablecer estos derechos o libertades y se
abstendrn de cualquier otra consideracin sobre la actuacin de la jurisdiccin
ordinaria.
La sentencia que otorgue el amparo contendr alguno o algunos de los
pronunciamientos siguientes:
a. Declaracin de nulidad de la decisin, acto o resolucin que haya impedido
el ejercicio de los derechos o libertades protegidos, con determinacin en su caso de
la extensin de los efectos.
b. Reconocimiento del derecho o libertad pblica, de conformidad con su
contenido constitucional declarado.
c. Restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad
con la adopcin de las medidas adecuadas, en su caso, para su conservacin.
En el caso de que la Seccin o la Sala entendiera que la ley aplicada vulnera
derechos fundamentales o libertades pblicas se proceder a elevar la cuestin al Pleno
suspendindose el plazo para dictar sentencia. Hasta la reforma de 2007, no se
suspenda el plazo y era tras la sentencia estimatoria cuando se elevaba la cuestin al
Pleno para que pudiera declarar la inconstitucionalidad de la Ley en nueva sentencia.
Segn el art 92 LOTC el TC podr disponer quin ha de ejecutar dicha
sentencia en ella, en la resolucin, o en actos posteriores, y en su caso resolver las
incidencias de la ejecucin. Junto a ello se prev que puede declararse la nulidad de
cualesquiera resoluciones que contravengan las dictadas en el ejercicio de su
jurisdiccin, con ocasin de la ejecucin de estas, previa audiencia del Ministerio Fiscal
y del rgano que las dict
Las sentencias dictadas en amparo no extienden sus efectos ms all de la rbita
de las relaciones entre las partes.
No producen efectos erga omnes.
Tienen efectos de cosa juzgada a partir del da de su publicacin en el BOE y
contra ellas no se admite recurso alguno.
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Apuntar, aunque no es momento de profundizar, el tema de la responsabilidad
patrimonial del Estado por un funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional con
interesantes sentencias del Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional (El Consejo de
Ministros fijar el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el
Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de
un funcionamiento anormal en la tramitacin de los recursos de amparo o de las
cuestiones de inconstitucionalidad)
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LECCION
18.
COMPETENCIAS
CONSTITUCIONAL (II).
DEL
TRIBUNAL
1. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA.

1.1. Introduccin.
Art. 161.1.c) CE dispone que el TC es competente para conocer de los conflictos
de competencia entre el Estado y las CCAA o de los de stas entre s y el apartado d)
aade que tambin lo ser respecto de las dems materias que tenga atribuidas por la CE
o las leyes orgnicas. Art. 59 LOTC establece:
1. El TC entender de los conflictos que se susciten sobre las competencias o
atribuciones asignadas directamente por la CE, los EEAA o las leyes orgnicas y
ordinarias dictadas para delimitar los mbitos propios del Estado y las CCAA y que
opongan:
a. Al Estado con una o ms CCAA.
b. A dos o ms CCAA entre s.
c. Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el CGPJ; o
cualquiera de estos rganos constitucionales entre s.
2. El TC entender tambin de los conflictos en defensa de la autonoma local
que planteen los municipios y provincias frente al Estado o una CCAA.
Snchez Agesta, afirma que el TC es la pieza de equilibrio de una ordenacin
compleja del poder, como un rgano que arbitra los conflictos entre los diferentes
rganos constitucionales. Se afirma la sumisin de todos los poderes constitucionales al
Derecho, subraya el carcter de poderes limitados de todos los rganos cuyas
competencias estn definidas por la CE y las leyes. En nuestro sistema constitucional, se
concibe al TC como tribunal de conflictos en una doble faceta:
a. El control de la divisin vertical del poder.
.- los conflictos de competencia entre el Estado y las CCAA o de estas
entre s.
.- los conflictos en defensa de la autonoma local.
b. El control de la divisin horizontal de poder.
.- los conflictos de atribuciones entre los altos rganos constitucionales
del Estado.
1.2. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS
CCAA O DE STAS ENTRE S.
Muy probablemente esta sea la funcin ms importante de cuantas tiene
asignadas el TC, por ser conflictos delicados que pueden llegar a afectar a la lnea de
flotacin de nuestro estado autonmico, fruto de un inconcreto TITULO VIII de CE que
pese a la aprobacin de los distintos EEAA adoleca de importantes lagunas en su
arquitectura, que no fueron solventadas por la LOAPA (ley orgnica del proceso
autonmico), que el propio TC consider casi en su totalidad inconstitucional.
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El TC al resolver los diversos conflictos, lejos de sentenciar en forma meramente
casustica, ha procurado hacerlo en el seno de una doctrina sobre el Estado compuesto
autonmico, que el mismo ha elaborado.
Se ha apuntado en ocasiones que sin su arbitraje tcnico jurdico hubiera sido
imposible que hubiese funcionado con la misma fluidez nuestro Estado autonmico. El
Juez de la CE ha tenido que resolver en numerosas ocasiones con su doctrina
jurisprudencial la incapacidad del legislador orgnico y ordinario para terminar de
edificar el Estado autonmico proyectado genricamente en la CE.
Un sector de la doctrina aborda en el seno de los conflictos de competencias el
supuesto de la impugnacin de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las
CCAA previstas en el art. 161.2 CE, que en puridad no son un autntico conflicto de
competencias, pues no se debaten las normas del bloque de constitucionalidad sobre la
distribucin el poder. Sin embargo la LOTC, incluye tales casos entre los conflictos
constitucionales, si bien al margen de los que aqu nos ocupan, en sus arts. 73 y 77.
En los conflictos referidos en el presente epgrafe, el objeto cuestionado pueden
ser las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los rganos del Estado o de los
rganos de las CCAA o la omisin de tales disposiciones, resoluciones o actos. Pueden
concretarse en forma positiva o negativa.
A) EL CONFLICTO POSITIVO.
Es el conflicto ms importante, tanto por el nmero de los suscitados como por
la relevancia de la doctrina jurisprudencial a la que ha dado lugar.
Puede formalizarse, bien cuando el Gobierno considere que una disposicin o
resolucin de una CCAA no respeta el orden de competencia establecido en la CE, en
los EEAA o en las leyes orgnicas correspondientes, bien si es el rgano ejecutivo
superior de una CCAA el que estima que una disposicin, resolucin o acto de otra
comunidad o del Estado no respeta dicho orden competencial, en cuyo caso requerir a
aqulla o a ste para que sea derogada la disposicin o anulados la resolucin o el acto
en cuestin.
El conflicto prima facie se suscita para salvaguardar los intereses polticos del
Estado o de una CCAA, pero su ultima ratio es garantizar el respeto al bloque de la
constitucionalidad y consiguientemente el orden jurdicamente establecido de
competencias. Cuando el conflicto se produce entre normas con fuerza de ley ha de
someterse a la jurisdiccin constitucional; si son normas infralegales la jurisdiccin
competente ser la contencioso administrativa.
El art. 61.2 LOTC dispone: Cuando de plantearse un conflicto con motivo
de una disposicin, resolucin o acto cuya impugnacin estuviese pendiente de
cualquier Tribunal, ste suspender el curso del proceso hasta la decisin del
conflicto constitucional. La doctrina ha dedicado atencin hacia estas situaciones
hbridas, que en la prctica pueden conllevar gran complejidad. Veamos ahora los datos
e hitos procesales del conflicto:
a. Sujetos del conflicto.
En principio, pueden no coincidir los sujetos procesales y los sujetos sustantivos
del conflicto, ya que la disposicin o actos impugnados pueden proceder de sujeto
distinto de los ejecutivos.
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b. Vicios alegables.
Los de competencia territorial. Pueden referirse a dos supuestos, a saber, la
usurpacin de competencias ajenas y la lesin de dichas competencias por un ejercicio
antijurdico de competencias propias.
No son alegables los denominados conflictos virtuales o preventivos, en los que
se plantean simples dudas sobre la interpretacin que deba darse a un supuesto caso, ya
que la lesin an no se ha dado en la prctica. Frente a todos estos vicios el sujeto
reclamante ejerce la llamada vindicatio potestatis.
c. Disposiciones impugnables:
.- A instancia del Gobierno pese a que el art. 62 LOTC establece que este
conflicto pueda formalizarse contra una disposicin o resolucin de una CCAA,
con lo que omite el trmino acto, consideramos que debe darse a ste por
incluido de conformidad con el art. 61.1 del mismo cuerpo legal
.- A instancia de una CCAA, conforme al art. 63 LOTC cabe la
interposicin contra una disposicin, resolucin o acto emanado de la autoridad
de otra comunidad o del Estado.
Por supuesto un conflicto positivo no puede fundamentarse en una
omisin.
d. El requerimiento previo de incompetencia:
.- A instancia del Gobierno frente a una CCAA, puede optar por
formalizarlo directamente, en el plazo de dos meses ante el TC o hacer uso del
previo requerimiento.
.- Si es el rgano ejecutivo superior de una CCAA el que entiende
vulnerado el orden competencial, ha de requerir necesariamente a la otra CCAA
o al Estado para que sea derogada la disposicin o anulados la resolucin o acto
en cuestin.
El requerimiento de incompetencia podr formularse dentro de los dos
meses siguientes al da de la publicacin o comunicacin de la disposicin,
resolucin, o acto que se entienden viciados de incompetencia o con motivo de
un acto concreto de aplicacin y se dirigir directamente al Gobierno al rgano
ejecutivo superior de la otra CCAA, dando cuenta al Gobierno en este caso. Se
especificarn con claridad los preceptos de la disposicin o los puntos concretos
de la resolucin o actos viciados de incompetencia, as como las disposiciones
legales o constitucionales de las que el vicio resulte.
Si el rgano requerido estima fundado el requerimiento, deber atenderlo
en el plazo mximo de un mes a partir de su recepcin, comunicndolo as al
requirente y al Gobierno, si ste no actuara en tal condicin. En caso contrario
deber rechazarlo dentro del mismo plazo, a cuyo trmino se entendern en todo
caso rechazados los requerimientos no atendidos.
Dentro del mes siguiente a la notificacin del rechazo o al trmino del
plazo a que se refiere el apartado anterior, el requirente, si no ha obtenido
satisfaccin, podr plantear conflicto ante el TC, certificando el cumplimiento
del trmite de requerimiento.
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d. Formalizacin del conflicto.
En la demanda se recogern los antecedentes de hecho, fundamentos jurdicos
alegados y la pretensin que se formula. El recurrente tiene la carga de aportar la
argumentacin suficiente.
En el caso del Gobierno se exige consulta previa al Consejo de Estado.
e. Emplazamiento al demandado y trmite de alegaciones.
En el trmino de 10 das, el TC comunicar al Gobierno u rgano autonmico
correspondiente, la iniciacin del conflicto, emplazndoles para que aporten alegaciones
y documentos que estimen pertinentes.
f. La suspensin automtica de la disposicin o acto controvertido como
privilegio gubernamental.
Art. 161.2 CE, por el que se cita expresamente que se suspende la disposicin o
resolucin requerida por el Gobierno, pero el Tribunal deber ratificarla o levantarla en
un plazo no superior a 5 meses. En el mismo sentido el art. 64.2 LOTC.
g. La terminacin extraordinaria del conflicto.
Se puede producir, al margen de la LOTC que no contempla estas posibilidades
bien por el desistimiento del promotor del proceso, que el TC admite cuando no se
vulnera un inters general que transcienda al de las partes del proceso, e incluso admite
desistimientos parciales, bien por el allanamiento de la parte demanda; bien en virtud
de la satisfaccin extraprocesal de la pretensin, supuesto este ltimo en que la
demandada sin llegar al allanamiento formal, cumple lo solicitado por el demandante,
con la consiguiente evaporacin del conflicto; o bien durante la tramitacin del proceso,
la norma objeto del conflicto ha sido ya derogada, en tal supuesto puede el TC entender
que debe continuar el proceso por subsistir controversia sobre la competencia territorial.
f. La Sentencia.
El art. 66 LOTC impone que la Sentencia que resuelve un conflicto positiva
engendra tres pronunciamientos:
.- declarar la titularidad de la competencia controvertida.
.- acordar, en su caso, la anulacin de la disposicin, resolucin o
actos viciados de incompetencia.
.- Si es pertinente, disponer lo procedente respecto de las actuaciones
de hecho o de derecho creadas al amparo de la misma.
La Sentencia produce el efecto de vinculacin para los restantes poderes
pblicos que no hayan sido parte en el proceso (art. 61.3 LOTC), tiene efectos generales
o erga omnes, genera efectos de cosa juzgada formal, y es polmica la apreciacin de si
surte efectos de cosa juzgada material.
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B. EL CONFLICTO NEGATIVO.
Los conflictos negativos son residuales y no responden a la misma lgica que los
conflictos positivos, como se desprende del relevante dato de que frente a la actitud
omisiva del Estado no se reconoce legitimacin activa a las CCAA. La legitimacin es
aqu un dato crucial para comprender la distancia que separa al conflicto positivo del
negativo y para entender la razn de ser de ste.
Cabe distinguir dos subtipos:
a. El conflicto negativo instado por persona fsica o jurdica.
Art. 68 LOTC en el caso de que un rgano de la Admn. del Estado declinare su
competencia para resolver cualquier pretensin deducida ante el mismo por persona
fsica o jurdica, por entender que la competencia corresponde a una CCAA, el
interesado, tras haber agotado la va administrativa mediante recurso ante el Ministerio
correspondiente, podr reproducir su pretensin ante el rgano ejecutivo colegiado de la
CCAA que la resolucin declare competente. De anlogo modo se proceder si la
solicitud se promueve ante una CCAA y sta se inhibe por entender competente al
Estado u otra Comunidad.
La Admn. solicitada en el segundo lugar deber admitir o declinar su
competencia en el plazo de un mes. Si la admitiere, proceder a tramitar la solicitud
presentada. Si se inhibiere, deber notificarlo al requirente, con indicacin precisa de los
preceptos en que se funda su resolucin. Si tal Admn. declinare su competencia o no
pronunciare decisin afirmativa en el plazo establecido, el interesado podr acudir ante
el TC.
A tal efecto el interesado deducir la oportuna demanda dentro del mes siguiente
a la notificacin de la declinatoria o si transcurriere el citado plazo de un mes sin
resolucin expresa, en solicitud de que se tramite y resuelva el conflicto de competencia
negativo.
Art. 69 LOTC, si el TC entendiere que la negativa de las Administraciones
implicadas se basa precisamente en una diferencia de interpretacin de preceptos
constitucionales o de los EEAA o de las Leyes orgnicas u ordinarias que delimiten los
mbitos de competencia del Estado y de las CCAA, declarar en Auto planteado el
conflicto. Tras los trmites de audiencia y alegaciones de las partes y practicada la
prueba se dictar Sentencia que declarar cual es la Admn. competente.
b. El conflicto negativo instado por el Gobierno.
Es un recurso de muy escasa utilidad (nunca se ha hecho uso de l).
Art. 71 LOTC, el Gobierno podr plantear recurso de competencia negativo
cuando habiendo requerido al rgano superior ejecutivo de CCAA para que ejercite
ciertas atribuciones, sea desatendido el requerimiento por declararse incompetente el
rgano requerido. Dentro del mes siguiente al da en que expresa o tcitamente haya de
considerarse rechazado el requerimiento, el Gobierno podr plantear ante el TC el
conflicto negativo, que acabar en Sentencia pronuncindose en favor de que el
requerimiento era procedente o bien declarando que era improcedente.
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1.3. LOS CONFLICTOS ENTRE RGANOS CONSTITUCIONALES DEL
ESTADO.
Aunque no fueron expresamente reconocidos por la CE la LOTC los introdujo
en sus arts. 73 a 75.
Esta funcin del TC de velar por que la divisin horizontal del poder-entre
rganos del llamado Estado central-establecida en la CE se respete en todo momento,
sin que ninguno de los poderes constituidos rebase los lmites y competencias
establecidos en aquella, convierte al TC en el gran rbitro del juego constitucional.
Suele decirse que ello coexiste con un peligro no despreciable ya que los conflictos
tienen marcado contenido poltico. En la prctica este tipo de conflictos tiene naturaleza
excepcional en la totalidad de los sistemas occidentales, y as tambin en Espaa, como
se desprende del notorio dato de que hasta la fecha slo se han dictado dos Sentencias.
La primera ante tres conflictos de esta ndole instados por el CGPJ, que una vez
acumulados, fueron causa de la nica Set desestimatoria.
La segunda al estimar el conflicto planteado por el Gobierno ante la negativa del
Senado a tramitar por el procedimiento de urgencia el proyecto de la LO sobre la
regulacin de la interrupcin voluntaria del embarazo.
De la regulacin de la LOTC de estos conflictos, hemos de subrayar:
a. Objeto de los conflictos.
Viene referido en el art. 59.1.c que menciona los que opongan al Gobierno con
el Congreso de los Diputados, el Senado, o el CGPJ; o a cualquiera de estos rganos
constitucionales entre s.
Se limita al conflicto entre dichos rganos del Estado, es decir, el objeto de estos
conflictos slo puede estar constituido por decisiones de uno de estos rganos, que otro
considera una invasin de sus atribuciones.
b. Legitimacin.
La ostentan los rganos citados anteriormente, que han de actuar mediante
acuerdo de sus respectivos Plenos.
Naturalmente carece de legitimacin el TC, ya que es inconcebible ser a la vez juez y
parte. Tampoco lo est el Rey, por ser un poder neutro, cuyos actos han de ser
refrendados.
c. Tramitacin.
El procedimiento que ha de seguirse es semejante al de los conflictos positivos.
Se inicia mediante requerimiento del pleno del rgano actor al otro rgano cuya
decisin suponga asuncin indebida de atribuciones, solicitndole que la revoque. Ha de
actuarse en el plazo de un mes por escrito ante el TC, especificando los preceptos que se
consideren vulnerados y formulando las alegaciones que se juzguen pertinentes. Si el
rgano al que se dirige la notificacin afirmare que acta en el ejercicio constitucional y
legal de sus atribuciones o dentro del plazo de un mes a partir de la recepcin de aquella
no rectificare en el sentido que le hubiere sido solicitado, el rgano que estime
indebidamente asumidas sus atribuciones plantear el conflicto ante el TC. A tal erecto,
presentar escrito en el que se especificarn los preceptos que considera vulnerados y
formular alegaciones.
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Tras darse traslado a la otra parte, su comparecencia en el procedimiento y la
solicitud por el TC de cuantas informaciones, aclaraciones y precisiones precise para
decidir, dictar Sentencia.
d. Sentencia.
Aunque es factible que el TC no entre en el fondo del caso, por entender que
carece de jurisdiccin, el art. 75.2 LOTC se limita a disponer: la sentencia del
Tribunal determinar a que rgano corresponden las atribuciones constitucionales
controvertidas y declarar nulos los actos ejecutados por invasin de atribuciones y
resolver, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurdicas producidas al
amparo de los mismos. Es decir, la nulidad es la consecuencia de apreciar un vicio de
incompetencia, aunque pueda darse algn caso singular que constituya excepcin.
e. Un caso singular: los conflictos de atribuciones con el Tribunal de Cuentas.
El art 8 de la LO 2/82, del Tribunal de Cuentas, establece que sern resueltos por
el TC los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones de ste. La
tramitacin del conflicto se regula en el art. 3 de ley 7/85 de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas. Suscita el conflicto el Pleno del Tribunal de Cuentas, pero dado
que depende de las Cortes Generales, debe formalizarlo cualquiera de las dos Cmaras.
1.4 LOS CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMIA LOCAL.
La reforma de la LOTC para dar cabida a los llamados conflictos de defensa de
la autonoma local ha sido objeto de crtica por la doctrina muy ampliamente, pero lo
importante aqu es sealar que la autntica naturaleza jurdica de estos nuevos
conflictos, es en ltima instancia, la de un nuevo recurso directo contra leyes o bien una
modalidad adicional del control abstracto de normas, aunque en este caso por un motivo
tasado y limitado a la defensa de la garanta institucional de la autonoma local.
Podr dar lugar su planteamiento las normas del Estado con rango de ley o las
disposiciones con rango de ley de las CCAA que lesionen la autonoma local
constitucionalmente garantizada.
La legitimacin activa se reconoce al municipio o provincia que sea destinatario
nico de la ley o un nmero de municipios o provincias que supongan unos
determinados porcentajes en el mbito territorial de aplicacin de la ley. Se requiere
acuerdo por mayora absoluta de los Plenos de las Corporaciones locales y solicitud de
dictamen preceptivo, pero no vinculante, del Consejo de Estado u rgano consultivo de
la CCAA.
Planteado el conflicto el TC podr acordar, mediante auto motivado, la
inadmisin del mismo por falta de legitimacin y otros requisitos o cuando estuviere
notoriamente infundan la controversia.
La sentencia declarar si existe o no vulneracin de la autonoma local,
determinando segn proceda, la titularidad o atribucin de la competencia controvertida,
y resolver lo que procediere sobre las situaciones de hecho creadas en lesin de la
autonoma local.
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El art.75.6 expone: la declaracin en su caso, de inconstitucionalidad de la ley
que haya dado lugar al conflicto requerir nueva sentencia si el Pleno decide
plantearse la cuestin tras la resolucin del conflicto declarando que ha habido
vulneracin de la autonoma local. La cuestin se sustanciar por el procedimiento
establecido en los arts. 37 y concordantes y tendr los efectos ordinarios previstos en
los art 38 y ss.
Indicar que hasta la fecha no se ha estimado ninguno de los conflictos
interpuestos por este motivo.
2. LOS RECURSOS INTERPUESTOS CONTRA LAS NORMAS FORALES DE
LOS TERRITORIOS DE LAVA, GUIPZCOA Y VIZCAYA Y LOS
CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMIA FORAL.
Como vimos en los temas que estudiamos el Estado autonmico, la Disposicin
Adicional 1 de la CE establece que la CE ampara y respeta los derechos histricos de
los territorios forales y la actualizacin general de dicho rgimen foral se llevar a cabo,
en su caso, en el marco de la CE y de los EEAA.
En este diseo las Juntas Generales aprueban diferentes normas entre las que se
cuentan las relativas al rgimen tributario; como establece el art. 41.2 del EEAA del
Pas Vasco: las instituciones competentes de los Territorios Histricos podrn
mantener, establecer y regular, dentro de su Territorio, el rgimen tributario,
atendiendo a la estructura general impositiva del Estado, a las normas que para la
coordinacin y armonizacin fiscal y colaboracin con el Estado se contengan en el
propio Concierto, y las que dicte el Parlamento Vasco para idnticas finalidades
dentro de la CCAA. El Concierto se aprobar por Ley.
Nos encontramos ante normas que son de naturaleza reglamentaria, pues no
olvidemos que la facultad de dictar normas con rango de ley corresponde en
exclusiva al Parlamento, eso haca que hasta la reforma fueran recurribles ante la
jurisdiccin c-a.
Junto al conocimiento de estos recursos, resolver tambin el TC las cuestiones
que se susciten con carcter prejudicial por los rganos jurisdiccionales sobre la
validez de las referidas disposiciones, cuando de ella dependa el fallo del litigio
principal.
La va de llegar al Alto Tribunal puede ser directa, esto es, a travs del recurso
de inconstitucionalidad, o indirecta, a travs de la cuestin de inconstitucionalidad
siguiendo a esos efectos lo previsto en el Ttulo II de LOTC.
Asimismo se establece un conflicto en defensa de la autonoma foral de los
territorios histricos con relacin a las normas del Estado con rango de ley. La
legitimacin aqu recae en las Diputaciones Forales y las Junta Generales de los
Territorios Histricos de lava, Guipzcoa y Vizcaya; su tramitacin y resolucin se
har de conformidad a lo previsto en los arts. 63 y ss. LOTC, conflictos positivos de
competencias.
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Constitucional III. Apuntes de Foro Uned. 2012.13-Corregido

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LECCION 3. LAS FUNCIONES DEL REY.

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LECCION 4. LAS CORTES GENERALES

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LECCION 5. LA COMPOSICIN DE LAS CMARAS.

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Por consiguiente: la candidatura A obtiene cuatro escaos. La candidatura B

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