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REGARDS

Publication prpare
par les conomistes de l'UCL

CONOMIQUES

Novembre 2005 Numro 36

De ltat providence
ltat social actif :
quelles mutations sous-jacentes ?
La notion dtat social actif
sous-tend les rorientations
rcentes de la politique sociale
belge et europenne. Elle est
fille de la crise de ltat
providence et du dfi de la
globalisation financire.
Quelle crise ? Quel dfi ?
Quel enjeu ?

LEtat social actif (ESA) est entr dans le vocabulaire


europen au sommet de Lisbonne, par un itinraire belge,
trac par Frank Vandenbroucke, alors ministre des affaires sociales et des pensions, qui embotait lui-mme les pas de Tony Blair et Anthony Giddens 1. Si le
concept dESA sest depuis lors estomp, noccupant plus lavant-scne politique
et mdiatique, le projet quil vhicule continue de sous-tendre un grand nombre
de mesures visant la rorganisation de la protection sociale et du march du travail. Evaluer ses enjeux est donc un exercice pleinement dactualit.
Isabelle Cassiers *

Cette valuation requiert une prise de recul. Lmergence de lESA se situe dans
un contexte historique particulier : celui de lessoufflement du mode de rgulation qui prvalait depuis la deuxime guerre mondiale. Si lESA est propos
comme successeur de ltat providence, cest que ce dernier est soumis, depuis
prs de trente ans, une logique de crise : crise de son financement, de sa lgitimit et peut-tre mme de sa congruence avec lensemble des mcanismes de
rgulation socio-conomiques.
Les annes 80 et 90 ont t marques par une grande avance du libralisme conomique qui a jet le doute sur le bien-fond des politiques keynsiennes et des
principes de lconomie mixte. A la fin des annes 90, quand les formations politiques de centre-gauche retrouvrent le chemin du pouvoir dans la plupart des
pays europens, la modration fut de mise en raison du contexte tant national
(persistance du chmage, incontournable austrit budgtaire) quinternational

* Etienne Lebeau est co-auteur dune version plus longue de ce texte. Sa contribution fut dterminante pour lvolution de notre
recherche commune. Merci aussi Robert Boyer, Bruno Van der Linden, Muriel Dejemeppe, Vincent Bodart, Philippe Ledent et
Graldine Thiry pour leurs commentaires stimulants ainsi quaux membres du GRIDES pour les nombreuses discussions qui ont
soutenu cette rflexion. Le texte prsent ici nengage toutefois que lauteur.
1
Vandenbroucke (1999) (2000), Giddens (1994) (1998), Giddens et Blair (2002).

Institut de Recherches Economiques et Sociales de l'Universit Catholique de Louvain

De ltat providence ltat social actif : quelles mutations sous-jacentes ?

(pressions concurrentielles fortes issues de la globalisation) ou idologique


(effondrement de lalternative communiste). En prenant la tte dun New Labour,
en 1997, Tony Blair fut le premier proposer aux socio-dmocrates une troisime voie, par-del la gauche et la droite, selon lexpression du sociologue
Giddens (1994 et 1998). Celui-ci plaidait pour un positive welfare, ou positive
social state : sil sagissait bien de maintenir un rgime tendu de protection
sociale, il y avait lieu de briser, chez les citoyens affects par les divers risques
sociaux, les rflexes dattente passive dune indemnisation. Pas de droit sans
responsabilit, tel serait le principe fondamental de la troisime voie. La version
francophone du concept fit son apparition en Belgique, en 1999, lors de la dclaration du gouvernement arc-en-ciel dont le projet tait de rorganiser la politique conomique et sociale selon les principes de ltat social actif. 2 Lanne suivante, lors du conseil de Lisbonne (2000), lUnion europenne se fixait son tour
un nouvel objectif stratgique pour la dcennie venir : la mise en place dun
tat social actif et dynamique y tait prsente comme une des transformations
ncessaires pour devenir lconomie de la connaissance la plus comptitive et la
plus dynamique du monde 3 .
LESA, comme lame de fond de la politique conomique et sociale belge et europenne : sagit-il dune simple rhtorique de faade ou dun rel tournant dans les
pratiques sociales ? Dans lhypothse dun changement de cap, est-ce dans le
respect des principes de solidarit fondateurs de la scurit sociale (une rinterprtation de ceux-ci dans le cadre dune conomie mondialise), ou lampleur du
virage annonce-t-elle une rupture, un changement de paradigme ? Faut-il y voir
la dstructuration des tats providence ou au contraire leur revitalisation face aux
transformations du capitalisme ? Une capitulation des institutions du Vieux continent face la pression de la globalisation ou un formidable potentiel de consolidation du modle europen ?
Telles sont les questions auxquelles sest attel le GRIDES, groupe de recherche
interdisciplinaire droit, conomie et socit qui vient de publier le rsultat de
ses travaux 4. Juristes, philosophes, conomistes, politologues et sociologues ont
tent de croiser leurs regards sur le discours, sur les pratiques, sur les valeurs
associs lESA. La majorit des auteurs de louvrage diagnostique un changement de paradigme, au sens dune rupture par rapport aux compromis fondateurs
de ltat providence et aux logiques socio-conomiques dans lesquelles celui-ci
tait inscrit. La prsente synthse suit une des contributions de louvrage 5 dans
lexploration de ces questions et, sinspirant de la thorie de la rgulation 6, structure celles-ci de la manire suivante :
Quelle est la nature du compromis sociopolitique qui sest affirm lissue de
la deuxime guerre mondiale et sur base duquel sest construit ltat providence ?
De quelle manire cette forme particulire dintervention tatique sest-elle articule aux autres caractristiques du rgime de croissance exceptionnel qui se
dploie ensuite pendant un quart de sicle ?

Dclaration de politique fdrale, prononce par le Premier Ministre lors de l'ouverture de la session parlementaire 1999-2000,
Bruxelles, 12 octobre 1999 (http://www.belgium.be).
3
Conseil europen, 2000, points 5 et 24.
4
Vielle, Pochet et Cassiers (dir.) (2005).
5
Cassiers et Lebeau (2005). Puisquil ne sagit ici que dune synthse, le lecteur risque dy dplorer un manque de nuances ou
quelques lacunes dans les rfrences bibliographiques. Quil veuille bien alors se rfrer au texte intgral.
6
Rappelons brivement que le propos de lapproche de la rgulation est denchsser lconomique dans le social et le politique,
de souligner le caractre historiquement dat et situ dans lespace de tout mcanisme de rgulation socio-conomique. Do limportance dune dmarche historique et laccent mis sur la gense puis la transformation des institutions qui forgent la succession de
priodes de croissance et de crises. Pour un expos pdagogique, voir Boyer (1999) ; plus rcemment, et plus labor : Boyer (2004).
Pour suivre les derniers travaux en thorie de la rgulation, voir le site http://web.upmf-grenoble.fr/lepii/regulation/index.html.
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De ltat providence ltat social actif : quelles mutations sous-jacentes ?

Quelle est la nature de la crise des annes 70 qui transforme les conomies de
la fin du XXme sicle, et de quelle manire cette crise affecte-t-elle ltat providence ?
Peut-on identifier aujourdhui les traits dominants dun nouveau rgime de
croissance et ses principaux points de rupture par rapport au prcdent ?
Les transformations rcentes de ltat et les discours qui les sous-tendent - en
particulier lESA - sont-elles cohrentes par rapport aux autres mutations du systme conomique et social ? Sont-elles encore porteuses des compromis sociaux
sous-jacents ltat providence ou introduisent-elles sur ce plan une rupture
dcisive ?

1. Nature du compromis
socio-politique fondateur
de ltat providence

Ltat providence, tel quil se dploie au lendemain de la deuxime guerre mondiale, prend racine dans la crise des annes 30. La dpression conomique, le chmage massif et son cortge de pauvret, les grandes grves et rvoltes ouvrires,
linsuccs des gouvernements rsoudre la crise par des pratiques dorthodoxie
montaire et daustrit budgtaire dbouchent sur lclosion simultane de nouvelles pratiques (New Deal, Front populaire, gouvernement dunion nationale en
Belgique) et de nouvelles thories (notamment keynsienne). Au sein de ce laboratoire social, la grande transformation qui sbauche nest pas dordre quantitatif, elle ne peut se rsumer une augmentation des interventions publiques ; elle
repose sur lide dun compromis entre classes pour le partage des fruits dune
croissance conomique pilote par ltat.
La seconde guerre mondiale et le contexte gopolitique de la reconstruction constituent la deuxime onde de choc qui transforme la conception dominante du rle
de ltat. Lconomie de guerre banalise les interventions des pouvoirs publics
dans lconomie ; loccupation renforce le sentiment de solidarit nationale ; la
monte en puissance du bloc sovitique prouve lexistence dune alternative
lconomie de march. Le triomphe de cette dernire aprs la guerre, en Occident,
sous tutelle amricaine, saccompagne nanmoins dune inflexion vers un rgime
dconomie mixte, o ltat est trs prsent. Des pactes sociaux se scellent dans
la plupart des pays capitalistes : scurit sociale, conventions collectives, indexation et croissance des salaires sont au cur du compromis par lequel la classe
ouvrire accepte de se plier aux nouvelles normes de production venue des tatsUnis et de renoncer la sduction du modle communiste.
En ce domaine, la Belgique fait dailleurs figure de pionnier. Ds 1944, les interlocuteurs sociaux pactisent sur base dun Projet daccord de solidarit sociale. Ce
projet se concrtise immdiatement par une rforme sociale ambitieuse. Une
Confrence Nationale du Travail (1944) orchestre le relvement des salaires. La
cration de lOffice national de scurit sociale (1945) rassemble les bribes parses dassurance sociale conues avant la guerre, les complte, et innove surtout
par la centralisation des cotisations au sein dune organisation publique unique,
gre par les partenaires sociaux. Enfin, la concertation sociale sofficialise par le
statut lgal octroy aux Commissions paritaires (1945). Le texte du Projet daccord de solidarit sociale est rvlateur de la concomitance entre laffirmation
dune socit consensuelle et la naissance de ltat providence. On y lit en effet
que toutes les organisations reprsentatives des partenaires sociaux devront
avoir stipul dans leurs statuts quelles cherchent dvelopper le principe de la
collaboration paritaire entre reprsentants des chefs dentreprise et reprsentants
de travailleurs dans le cadre de ltat belge 7. Il sagit simultanment dinstitu-

Le texte intgral du Projet daccord se retrouve dans Fuss et al. (1958). Pour plus de dtails sur les tapes de la construction institutionnelle belge, voir notamment les contribution de Reman-Pochet et de Palsterman dans Vielle, Pochet et Cassiers (dir.) (2005).

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... Nature du compromis


socio-politique fondateur de
ltat providence

tionnaliser le compromis et dtendre son objet au-del de la question du travail,


au-del donc du champ de lentreprise et de lindustrie.

2. Ltat providence,
cl de vote dun rgime
de croissance ?
( 1945 1975)

Ds la fin des annes 40, les conomies capitalistes entrent dans une re de prosprit exceptionnelle qui durera vingt-cinq trente ans. Quelles sont les principales causes dun tel succs ? Faut-il y voir un simple processus de catch-up,
savoir un rattrapage par les conomies europennes de lavance technologique
des tats-Unis ? Est-ce le fruit de la diffusion dune nouvelle gnration de produits lis lautomobile et llectromnager ? Est-ce plutt la stabilisation de la
demande grce aux politiques keynsiennes qui a soutenu la croissance ?
Eichengreen 8 insiste sur limportance du compromis capital-travail, particulirement favorable linvestissement et aux prises de risque, et souligne le rle
majeur que les institutions ont exerc dans lassise et le monitoring de ce compromis. Dans une perspective assez proche, que nous ferons ntre car elle nous
semble la plus complte, lapproche de la rgulation attribue les performances
des dcennies daprs-guerre la conjonction des transformations apparues
cinq niveaux de lorganisation socio-conomique, ou plus prcisment, dans les
institutions et les normes qui les concrtisent 9.

De facto, lesprit de ce compromis fondateur se maintient dans tout ldifice institutionnel qui se met progressivement en place au cours des deux dcennies suivantes, en complment des avances sociales de 1944 et 1945. En Belgique,
quelques vnements marquants viennent ponctuer ce double processus daffirmation dune gestion paritaire de lconomie et dextension du champ dintervention des institutions publiques : loi de 1948 instaurant la consultation sociale
trois niveaux ; Dclaration commune sur la productivit (1954) ; cration dun
Bureau du Plan ; premires lois dexpansion conomique (1959) ; accords interprofessionnels bisannuels ( partir de 1960). Ce processus historique, qui apparat sous diverses variantes dans la plupart des pays occidentaux, fut certes
accompagn de secousses et de rsistances. Notre propos nest pas docculter ces
rsistances, ni de renier les singularits nationales, mais de mettre en vidence la
lame de fond qui transforme simultanment le rapport capital-travail et la conception de ltat, et semble contribuer la croissance historiquement exceptionnelle
du troisime quart du XX sicle.

Selon cette approche, la transformation du rapport capital-travail constitue le


socle de toute larchitecture institutionnelle de laprs-guerre. Les pactes sociaux
et les dispositions qui en dcoulent sont gnrateurs de rgularits : lvolution
du niveau de vie des salaris est de moins en moins soumise aux alas du march
mais codifie par un principe de partage des dividendes de la croissance. Leur
consommation saccrot au rythme des progrs de productivit, celle-ci tant stimule par lacceptation des nouvelles techniques de production. La programmation sociale facilite les dcisions dinvestissement, les entreprises pouvant plus
aisment tablir des anticipations moyen terme.
Le systme international qui sdifie aprs la guerre favorise son tour et structure cette volution. Le Plan Marshall, tout en acclrant la reconstruction en
Europe, consacre la prdominance du modle amricain, assure la diffusion de
ses technologies, contribue la gnralisation de la production et de la consom-

Eichengreen (1996). Parmi les textes qui ont fait date, voir aussi Glyn et al. (1990).
La thorie de la rgulation dsigne ces institutions et normes par le terme de formes institutionnelles et les organise en cinq catgories auxquelles nous nous rfrons implicitement dans la suite de lexpos. Pour un expos synthtique sur ce point, voir Boyer
(2004) pp. 19-20.
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... Ltat providence, cl de vote


dun rgime de croissance ?

mation de masse. Les accords de Bretton Woods (1944) instaurent un rgime de


changes stables et ajustables, bas sur le dollar, qui marque une rupture forte par
rapport aux annes 30. Il permet en effet dviter la gnralisation de pressions
dflationnistes et autorise mme une lgre inflation qui fluidifie la croissance. Le
contrle des mouvements de capitaux quil prconise limite les effets dstabilisants des mouvements spculatifs et assure lautonomie des politiques conomiques nationales. Ce cadre stable facilite les anticipations et encourage la prise
de risque, stimulant ainsi linvestissement et le commerce international.
Labandon de ltalon-or transforme le statut de la monnaie. Dans la plupart des
pays, la monnaie cours forc est dfinitivement instaure ds le lendemain de la
guerre. Le relchement de la contrainte des rserves mtalliques assouplit loctroi
de crdit bancaire et facilite le financement de linvestissement et de la consommation. Il en rsulte une inflation permanente, mais modre, et juge tout fait
tolrable jusquau dbut des annes 70.
Simultanment, la concurrence entre entreprises se fait moins dure ou dplace
son champ : les facilits de crdit, la tolrance dun niveau modr dinflation, la
ngociation paritaire des salaires conduisent bien des entreprises une fixation
des prix par mark-up (cot-plus-marge), ce qui stabilise les profits et contribue
attnuer les cycles conomiques.
Cest dans ce contexte global quil est intressant de situer les transformations de
ltat, qui apparat comme la cl de vote de tout ldifice institutionnel. Nous
avons dj suggr que ltat providence est en quelque sorte consubstantiel du
pacte social des annes 40. Parrain et garde-fou de la concertation sociale, il codifie le rapport capital-travail qui smancipe du jeu de loffre et de la demande, il
assure des revenus de remplacement qui stabilisent le pouvoir dachat. Mais on
aurait tort de restreindre ltat providence sa dimension de protection sociale,
car la manne providentielle sadresse aussi aux entreprises, aux banques, aux secteurs en difficult, et stimule lactivit conomique dans son ensemble. Les investissements publics dveloppent les infrastructures utiles la production et aux
changes ; les dpenses en ducation permettent la main duvre dtre mieux
forme et plus productive. Les politiques conomiques keynsiennes stabilisent
le cycle. Lexistence dun cadre international stable autorise simultanment lexpansion du commerce mondial et une relative autonomie des politiques domestiques, de telle sorte que le niveau de dcision pertinent reste largement ltat
nation.
Jusquau milieu des annes 60, les rgularits qui manent de cette architecture
institutionnelle se renforcent mutuellement en un cercle vertueux, identifiable en
Belgique comme dans la plupart des pays occidentaux : labsence de chmage et
lampleur des gains de productivit facilitent le maintien de la paix sociale ; la
croissance continue des revenus soutient la demande, encourage linvestissement
priv et la prise de risques, permet le financement dun secteur public en extension et de transferts sociaux de plus en plus gnreux. Ces succs macroconomiques permettent leur tour dasseoir le crdit des institutions et des politiques
conomiques qui semblent garantes dun progrs permanent.

3. De la crise des annes 70


celle de ltat providence

On sait que cet ge dor prend fin au milieu des annes 70. Les chocs ptroliers
sont loin dtre seuls en cause. De nombreuses tensions apparaissent ds la fin des
annes 60, fragilisant lentement ldifice institutionnel mis en place aprs la
guerre.
En premier lieu, larrive maturit de la vague technologique du secteur automobile et la multiplication des conflits sur lorganisation du travail, tant aux

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... De la crise des annes 70


celle de ltat providence

tats-Unis quen Europe, contribuent ralentir les gains de productivit. Les tensions induites sur le partage des revenus sont provisoirement rsolues par une
forte pousse dinflation. Les disparits de prix dun pays lautre mettent alors
sous pression le rgime de changes stables, dj bouscul par la surabondance de
dollars issus du financement de la guerre du Vietnam et du dficit amricain.
Lorsque les tats-Unis dclarent, en 1971, linconvertibilit du dollar en or, ils
prcipitent la fin du rgime de Bretton Woods et provoquent unilatralement le
basculement dans un rgime de changes flottants, entranant un climat de plus
grande incertitude. Or cet vnement survient dans un contexte o les conomies
sont de plus en plus extraverties, o les entreprises multinationales gagnent en
puissance, o les instruments financiers se dveloppent paralllement au march
des eurodollars, o les barrires aux mouvements de capitaux sestompent. Ds
lors les impratifs de comptitivit saffirment plus durement et la coopration
entre nations devient plus difficile. Finalement, un hiatus se cre entre lespace
multinational des grandes firmes et de la finance dune part, et lespace des politiques conomiques qui reste national, voire se rtrcit.
Les deux chocs ptroliers de 1973 et 1979 viennent donc secouer un difice dj
trs fragilis. Louverture et la dpendance de lconomie belge lui font encaisser
de plein fouet une crise denvergure mondiale. Dans un premier temps (19741981), malgr la monte des tensions, les ractions des acteurs sociaux sinscrivent encore dans la ligne du mode de rgulation antrieur, mais laissent deviner
ses dfaillances. Les salaires, encore indexs, rsistent la baisse et les profits
seffondrent. Lajustement se faisant sur lemploi, le chmage explose. Les pouvoirs publics sengagent dans des politiques de relance mais le creusement des
dficits et laccroissement exponentiel des dettes publiques jette le discrdit sur
les politiques conomiques keynsiennes. La qute de nouvelles recettes conduit
une majoration des prlvements obligatoires qui accrot le cot du travail et
provoque une nouvelle vague de licenciements. Bientt, la crise, manifestement
structurelle, rebondit de part en part, chaque correction de dsquilibre en provoquant un autre. Linsuccs des mcanismes de rgulation hrits du pass face
lampleur des transformations en cours fait le lit dun changement de paradigme,
dj bien tabli dans les pays anglo-saxons.
Le basculement sopre en Belgique fin 1981, avec larrive au gouvernement
dune coalition de centre-droit qui, munie de pouvoirs spciaux, dvalue le franc,
suspend la concertation sociale pendant prs de cinq ans, bloque les salaires,
rduit drastiquement les dpenses publiques, orchestre une redistribution des
revenus en faveur du capital. Ce revirement permet un redressement de certains
dsquilibres macro-conomiques, mais rompt le compromis capital-travail qui
prvalait depuis 35 ans : la reprise de la concertation sociale partir de 1986 est
profondment marque par un affaiblissement du pouvoir syndical, par une intervention plus affirme du gouvernement, par une logique de dfense de la comptitivit qui supplante progressivement lancienne logique de partage des gains de
productivit 10.
Ces tendances sont renforces danne en anne par un environnement international qui continue se transformer. Lextraversion croissante des conomies
focalise lattention sur la comptitivit, sur la matrise du cot salarial et semble
vouer lchec les tentatives isoles de relance de la demande. Aux tats-Unis
comme en Europe, le basculement de la doctrine conomique dominante vers le

Savage (2004) offre une analyse trs approfondie, pour le cas belge, de la crise et des restructurations subsquentes en Belgique
et montre bien ses enjeux.

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... De la crise des annes 70


celle de ltat providence

montarisme et les politiques de loffre se gnralise. La suppression des entraves la mobilit des capitaux, qui culmine avec le march unique europen
(1992), acclre la drgulation financire et limite lautonomie des politiques
montaires, l o les politiques budgtaires sont dj hors-jeu dans de nombreux
pays europens, en raison des dettes publiques excessives. Pris dans une logique
de comptition, les tats se livrent une concurrence fiscale, ce qui provoque un
alignement vers le bas des impts sur le facteur le plus mobile, donc sur les revenus financiers. En Europe, dans un contexte de rduction des dficits publics, le
poids des invitables prlvements se reporte lourdement sur les revenus de travail, entretenant une fois de plus la spirale des destructions demploi. Labsence de
consensus politique sur la gestion de la crise, tant au niveau national que sur le plan
international, laisse libre jeu une logique financire qui in fine dicte sa loi.
En dfinitive, ces annes de crise se soldent par deux ruptures majeures. La premire est une inversion dans la hirarchie des fondements institutionnels de la
croissance daprs-guerre : tandis que le compromis capital-travail et ltat providence constituaient les pices essentielles de ldifice institutionnel des trente
glorieuses, lun et lautre subissent dsormais de plein fouet les pressions dun
march financier globalis. Il nest gure surprenant que ltat providence traverse une crise de lgitimit ds lors que le compromis social auquel il tait troitement associ est bris par la prvalence dune logique comptitive, qui mine
celle du partage des fruits de la croissance. Cette crise de lgitimit amplifie celle
de son financement, aprs que lendettement public ait absorb comme une ponge les tensions de la crise conomique. Elle est en outre renforce de lextrieur,
puisque les plus grandes dcisions et interactions conomiques se situent sur le
terrain international, au-del des comptences des tats nations.
La deuxime grande rupture introduite par les annes de crise (ou sagit-il de la
deuxime face dune seule et mme rupture ?) est linversion des rapports entre
le politique et lconomique. Comme le souligne R. Boyer, la fin de la Seconde
Guerre mondiale, cest la primaut de la volont politique qui avait vaincu les
enchanements conomiques catastrophiques de lentre-deux-guerres. Les difficults rencontres par les politiques dinspiration keynsiennes vaincre les
effets de la crise ont invers le mouvement de balancier doctrinal. Les gouvernements ont dduit de leur chec quil fallait laisser au march le choix de slectionner parmi les stratgies de sortie de crise 11.

4. La globalisation
financire, composante
dominante dun nouveau
mode de rgulation ?

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Le systme international de Bretton Woods qui a prvalu de 1944 1971 prvoyait une limitation des mouvements de capitaux dans le but dassurer aux gouvernements nationaux la possibilit de dployer des politiques macroconomiques qui ne soient pas constamment soumises la sanction des marchs. Au
fil de la croissance, de louverture sans cesse accrue des conomies, du dveloppement des multinationales, de lessor et de la sophistication des marchs financiers, le contrle des flux de capitaux sest fait de plus en plus difficile. Lampleur
des mouvements spculatifs intervint dailleurs de manire dcisive dans leffondrement du systme de Bretton Woods. La globalisation financire connut ensuite un mouvement dacclration, ponctu par quelques tapes-cls, comme le
recyclage des ptrodollars via les marchs financiers (1973), le changement de
cap de la politique montaire aux Etats-Unis (1979), le financement des dettes
publiques par lintermdiaire des marchs financiers (titrisation de la dette,

Boyer (1999) p. 495.

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... La globalisation financire,


composante dominante dun
nouveau mode de rgulation ?

annes 80) et le dmantlement par la plupart des tats occidentaux de leurs


dispositifs de contrle des mouvements de capitaux.
Au cours des annes 90, les performances macroconomiques des tats-Unis, trs
largement suprieures celles de lEurope, ont t frquemment interprtes
comme la preuve de la supriorit du modle de capitalisme libral de march
sur celui dun capitalisme rgul prvalant encore sur le Vieux continent 12. Les
succs du premier allaient-ils lui permettre de simposer comme unique modle
travers le monde, balayant progressivement les rsistances sa diffusion ? Sil
est aujourdhui permis den douter, il semble incontestable que la globalisation
financire soit devenue une donne essentielle du capitalisme contemporain, une
ralit qui impose sa marque toutes les autres composantes de la rgulation du
systme socio-conomique 13.
Cette ide simpose tout dabord la lecture des statistiques. Selon une tude diffuse rcemment par le bureau McKinsey, la valeur des actifs financiers dtenus
travers le monde dpts bancaires, fonds dtat, obligations, actions a t
multiplie par dix au cours du dernier quart de sicle, passant de 12 000 milliards
de dollars en 1980 118 000 milliards de dollars en 2003. La croissance du stock
des actifs a t beaucoup plus rapide que celle de lconomie relle, mesure par
le PIB, de telle sorte que le rapport du premier au second est pass de un trois
au cours de ce dernier quart de sicle 14. Une autre mesure du dveloppement de
la finance est fournie par le volume des transactions opres sur le march des
changes. Chaque jour, 1500 milliards de dollars transitent par ce march, soit sept
fois plus quau milieu des annes 80. Le montant hebdomadaire des transactions
de change quivaut au PIB (annuel) des tats-Unis et leur montant mensuel correspond au produit mondial 15. Dautres indices dune financiarisation de lconomie au cours des trente dernires annes peuvent encore tre mis en vidence : la
croissance des entreprises financires beaucoup plus rapide que celle des entreprises non-financires, le fait quune part grandissante des profits des entreprises
non-financires elles-mmes vient des placements financiers quelles ralisent,
enfin laugmentation remarquable de la part des profits des entreprises verss
sous forme de dividendes 16.
Plus fondamentalement, lide de globalisation financire traduit lemprise
croissante de la logique financire sur les logiques conomiques au sens large. Il
est intressant de ce point de vue dexaminer lvolution rcente des diffrents
niveaux de lorganisation socio-conomique analyss aux sections 2 et 3 cidessus.
Le systme international qui prvaut aujourdhui diffre profondment du rgime
de Bretton Woods. Il est faonn par la vision nolibrale du consensus de
Washington selon laquelle louverture conomique est une vertu indiscutable et
doit tre poursuivie aussi loin que possible. Cette vision rompt avec le libralis-

Ces expressions sont empruntes Amable (2005) qui livre une riche analyse des caractristiques particulires de lun et lautre
systme.
13
Parmi ceux qui doutent de la convergence des systmes : Amable (2005), Boyer (2004) ; parmi ceux qui soulignent le poids de la
globalisation financire : Aglietta et Rebrioux (2004), Chesnais (2004).
14
Farrell et al. (2005). Les rsultats de ce rapport sont introduits dans les termes suivants : The world's capital markets now enjoy
unprecedented breadth and strength. Financial institutions routinely move trillions of dollars of assetsstocks, bonds, and other
instrumentsaround the globe. Cross-border capital flows and foreign holdings of financial assets continue to grow rapidly, linking individual financial markets into an increasingly integrated global one. Executives who seek to raise money, institutions
hoping to shape the global capital market, and policy makers who regulate it must all understand its evolution.
15
Selon des donnes, sans doute dj surpasses, reccueillies dans Plihon (2003) p. 27 et Henwood (1997) p. 45.
16
Dumnil et Lvy (2000), Epstein et Jayadev (2005), Aglietta et Rebrioux (2004).
12

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De ltat providence ltat social actif : quelles mutations sous-jacentes ?

... La globalisation financire,


composante dominante dun
nouveau mode de rgulation ?

me prudent de laprs-guerre pour lequel la libralisation ntait souhaitable qu


condition de ne pas entraver la matrise, par les tats nations, de leur propre politique conomique. Les gouvernements sont dsormais placs sous le regard de la
communaut financire. Comme les marchs financiers sont ouverts en permanence travers le monde, les investisseurs sont les premiers juges des politiques
conomiques et sociales alors que le contrle dmocratique ne sopre que priodiquement. Ce ne sont donc plus les tats, mais les acteurs privs, et en particulier les oprateurs agissant sur les marchs financiers globaliss, qui psent le
plus lourd dans la rgulation de lconomie mondiale. Mme si des diffrences
considrables subsistent entre les modles sociaux, la globalisation financire
engendre une pression forte en faveur des orientations de politique conomique
et sociale qui rpondent aux attentes des acteurs financiers 17.
Cest dans ce contexte quil faut situer lvolution des doctrines et pratiques en
matire de gestion de la monnaie, savoir labandon des politiques montaires
dinspiration keynsienne ( lavantage des dbiteurs) qui avaient pour vocation
de piloter la croissance sous limpulsion conjointe des banques centrales et des
gouvernements, pour un recentrage sur un objectif de stabilit des prix (favorable
aux cranciers), ncessitant une plus grande autonomie des banques centrales 18.
La globalisation financire saccompagne galement dun durcissement de la
concurrence, qui rsulte des possibilits nouvelles dinvasion rciproque des
marchs des pays de la Triade (Etats-Unis, Europe, Japon) par les multinationales de ces mmes pays. Les marchs financiers viennent en support direct de ce
processus, en fournissant les instruments et les liquidits permettant aux entreprises multinationales dabsorber leurs concurrentes coups de fusions-acquisitions. Ces dernires ont abouti la formation doligopoles capables dorganiser
leur production au niveau mondial en tirant parti des diffrences de cot de la
main duvre dun pays lautre. Toutefois les entreprises, si puissantes soientelles, sont elles-mmes mises sous pression par les exigences de leur valuation
boursire et de lobtention dun rendement lev pour lactionnaire, quelles que
soient ses performances relles.
Cette volution conduit faire supporter par les salaris une part trs largement
accrue des risques conomiques. Le durcissement de la concurrence, les volutions contrastes selon les firmes et les secteurs rendent problmatique le maintien dune relation salariale uniforme et codifie. La volatilit des dcisions dinvestissement et de production des firmes sous la pression des marchs financiers
conduit percevoir les dispositions prvues par les conventions collectives et le
droit du travail comme autant de rigidits, appelant une restructuration du march du travail conforme aux impratifs de flexibilit. La perte de pouvoir de
ngociation des salaris lie la menace de dlocalisations, aux pertes demplois
industriels et un niveau de chmage lev provoque une dformation du partage des revenus en faveur du capital et au dtriment du travail 19. Les statistiques
europennes officielles sont cet gard trs claires : la part des salaires dans la
valeur ajoute, qui, dans les annes 60, tait stabilise un niveau moyen de
72,3%, chute presque constamment depuis les annes 80 et stablit aujourdhui
prs de 5 points plus bas, 67,4% 20. Cest un argument de rentabilit qui est
gnralement invoqu pour maintenir une rigueur salariale, or les mmes sour-

Boyer (2004) p.218.


Lordon (1997), Fitoussi (2005).
19
Faits rcemment points du doigt par Artus et Vivard (2005), auteurs pourtant non suspects de complaisance syndicale.
20
Europe des 15 ; European economy, 2004, n6, p.477. On a souvent voqu le fait que cette baisse visait corriger les fortes
hausses de la part des salaires durant les premires annes de crise ; les statistiques indiquent sans ambigut que la correction est
opre - en moyenne europenne ds 1984.
17
18

REGARDS CONOMIQUES

De ltat providence ltat social actif : quelles mutations sous-jacentes ?

ces statistiques indiquent que le taux de rentabilit macroconomique du capital


investi dpasse aujourdhui de 13,7% son niveau moyen des annes 1960-1973 et
devrait encore poursuivre sa hausse lavenir 21. Les salaris sont en outre
confronts aux menaces qui guettent les revenus de remplacement. La difficult
de financement des budgets sociaux, dans un contexte non seulement de vieillissement de la population mais aussi de concurrence fiscale accrue, entrane la
remise en question des principes collectifs de la couverture sociale et la promotion des modes de financement privs.

5. Ltat social actif,


opposition ou adhsion au
nouveau mode de
rgulation ?

La troisime voie, dans laquelle sinscrit le projet dun tat social actif, se prsente comme une voie qui transcende lopposition gauche-droite, comme une critique simultane de ltat providence qui survit en Europe continentale et dune
vision librale de ltat telle quelle sest dveloppe dans les pays anglo-saxons.
La thse est, en rsum, la suivante : sil sagit de maintenir en Europe lambition
dune protection sociale, il faut acter lincapacit de ltat providence rsoudre
le problme du chmage et de lexclusion sociale, de telle sorte que ses interventions sapparentent de plus en plus un transfert unilatral des inclus vers les
exclus du systme. Dans ces conditions, pour viter quune logique dassurance
cde progressivement le pas une logique dassistance, la promotion de lemploi
doit devenir lobjectif principal de la politique sociale. La mthode privilgie
pour y parvenir est celle de l activation. Elle se fonde sur lopposition, popularise depuis de nombreuses annes par lOCDE, entre les politiques demploi
passives et actives. Tandis que les premires dsignent les politiques traditionnelles dindemnisation des chmeurs, les secondes se rapportent aux multiples dispositifs visant laugmentation du taux demploi : orientation et formation
professionnelle, subsides lemploi, abaissement du cot du travail par abattements des cotisations patronales de scurit sociale.
Le caractre relativement imprcis des catgories auxquelles se rfre le discours
sur lESA incite sinterroger sur ses fondements thoriques implicites, et en particulier sur les reprsentations conomiques qui sous-tendent ce projet. Un tel
effort dexplicitation a t ralis propos de la troisime voie et peut ici servir
de guide 22.
Si la globalisation financire est acte, elle nest tenue pour responsable ni de
lapparition dune crise de ltat providence, ni de labandon des politiques keynsiennes. La persistance du chmage en Europe est interprte comme un problme essentiellement li aux rigidits du march du travail et aux carences de
loffre de travail, sans rfrence aux restructurations de lactivit conomique
mondiale imposes par les nouvelles stratgies des firmes et du capital financier.
Cest donc par des incitants plus de flexibilit, par une rduction des cots du
travail, par une meilleure formation et par une responsabilisation des individus
quil faut y rpondre 23. Laccentuation des pressions de la concurrence est perue
comme un fait inluctable des socits contemporaines. Il nappartient pas aux
pouvoirs publics de chercher les limiter, fussent-elles gnratrices dingalits

European economy, 2004, n6, p. 623 et mise jour sur


http://www.europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/european_economy/2005/statannex0105_fr.pdf.
22
Artesis et Sawyer (2001), Amable (2005), mais ici, cest Vandenbroucke (2000), et non la troisime voie, que lon se rfre.
23
Pour une analyse critique des politiques demploi prconises par lESA, voir diverses contributions dans Vielle, Pochet et
Cassiers (2005). Certaines de ces politiques ont fait par ailleurs lobjet danalyses approfondies de la part de chercheurs de lIRES,
analyses rsumes dans des numros antrieurs de Regards conomiques. Les rflexions prsentes ici nont ni lintention ni la prtention dinvalider de telles recherches. Elles souhaitent plutt inviter le lecteur questionner le cadre gnral dans lequel sinscrivent de telles politiques.
21

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REGARDS CONOMIQUES

De ltat providence ltat social actif : quelles mutations sous-jacentes ?

... Ltat social actif, opposition


ou adhsion au nouveau
mode de rgulation ?

fortes. Le principe dune galit de rsultat est dailleurs abandonn au profit de


celui dune galit des chances. Le rle de ltat ne serait pas tant dassurer une
redistribution des revenus que de garantir chaque individu une mme employabilit, la participation au march du travail tant perue comme le fondement de
linclusion dans la socit. Ds lors les compromis auxquels se rfrent la question sociale ne sont plus tablir entre travail et capital, mais entre les insiders et
les outsiders, entre les inclus et les exclus du systme. Lacceptation par les premiers dune discipline salariale ncessaire la hausse du taux demploi et lintgration des derniers constitue lenjeu cl des ngociations. Dans cette perspective, cest labsence dune telle acceptation par les salaris europens qui aurait
contraint la Banque centrale europenne mener une politique montaire restrictive, celle-ci jouant le rle dune norme salariale par dfaut 24.
Cet examen des fondements implicites tant du discours sur lESA que des pratiques quil engendre suggre que ce projet adhre de facto la doctrine dune des
deux voies quil prtend transcender, ce qui explique sans doute les rsistances
rencontres dans sa mise en application. Il est propos que ltat devienne plus
actif, mais quel endroit ? Ltat providence, tel quil sest panoui aprs la
deuxime guerre mondiale, dployait son activit dans les multiples registres de
lactivit conomique, apparaissait comme lexpression dun contrat social bas
sur des valeurs de responsabilit collective. Ces valeurs sont battues en brche,
depuis vingt-cinq ans, par les transformations que la globalisation financire
introduit tous les niveaux de la rgulation de nos systmes socio-conomiques.
En considrant celle-ci comme une donne, en acceptant comme inluctable ou
souhaitable la passivit dans dautres registres de la politique conomique 25, en
concevant lactivation de la politique sociale comme une mise en conformit des
personnes vis--vis des exigences du march, lESA ne contribue-t-il pas consacrer la primaut de lconomique sur le politique ? Nul ne contestera que lEurope
doit trouver une solution au chmage persistant et au vieillissement de sa population. Nul doute que lvolution des systmes de protection sociale doive en tenir
compte. Mais les valeurs de responsabilit individuelle et de rgulation de la vie
sociale par le march que le projet dESA contribue implicitement diffuser 26
sont-elles celles de la majorit de la population europenne ? Il est probable que
le vrai dbat sur lavenir de lconomie europenne se situe aujourdhui en amont
des questions poses par lESA, dont le champ est trop restreint, puisquil lude
celles dun contrle politique des orientations prises par le capitalisme et de la
finalit du dveloppement conomique 27. Sil revient bien lconomiste de
poser de telles questions, la rponse ne peut merger que de la rencontre des
diverses sciences sociales, ce qui montre toute limportance et toute lurgence des
recherches interdisciplinaires.

Isabelle Cassiers

Isabelle Cassiers est chercheur


qualifi du FNRS et professeur au
Dpartement dconomie de lUCL,
IRES.

Fayolle (2003) p.122. Voir aussi Fitoussi (2005).


La passivit des politiques conomiques europennes est dnonce notamment par Fitoussi (2005) p. 65.
26
Voir les contributions runies dans la troisime partie de Vielle, Pochet, Cassiers (2005).
27
Dassetto (2000), De Vill (2003), Savage (2004).
24
25

REGARDS CONOMIQUES

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De ltat providence ltat social actif : quelles mutations sous-jacentes ?

Rfrences 28

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28

Pour une bibliographie plus complte, voir Cassiers et Lebeau (2005).

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REGARDS CONOMIQUES

De ltat providence ltat social actif : quelles mutations sous-jacentes ?

... Rfrences

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http://www.ministerfrankvandenbroucke.be/)
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Vielle, P., Pochet, Ph. et Cassiers I. (dir.) (2005), Ltat social actif. Vers un changement de paradigme ? P.I.E. Peter Lang (www.peterlang.com)

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