2008 03 - Nota Técnica Consultor Senado 24p - Contingenciamento Realizado Pelo Executivo

Senado Federal
Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle
NOTA TCNICA N 121 DE 2008

Braslia, 03 de novembro de 2008.
Assunto: Contingenciamento realizado pelo

Poder Executivo sobre os oramentos anuais.
Digresso
sobre
a
legalidade
desse
procedimento. Argumentao contrria viso
de que o oramento pea meramente
autorizativa.
Interessado: CONORF
INTRODUO
A cada exerccio financeiro, a administrao pblica, rgo por rgo, se

mobiliza para chegar ao que seria a melhor programao de trabalho de cada qual para o
ano. Negociaes so realizadas entre os setores competentes para consolidar as
demandas e os responsveis pela execuo, para se conciliar o que necessrio com o
que possvel, na medida das receitas.
No mbito do Congresso Nacional, muita negociao poltica e vrios

acordos.
O oramento da Unio aprovado nesse ambiente e na perspectiva de que

os fatos se assemelharo quilo que fora negociado e aprovado. Frustrao geral. A
execuo no reflete as expectativas, menos por capacidade ou possibilidade de
cumprimento do programado, mais por conta do vetusto entendimento de que o
oramento mera pea autorizativa, que o Poder Executivo no est obrigado a executlo. Entra em cena, ao longo de cada ano, o conhecido contingenciamento das dotaes,
mecanismo que reduz, por decreto executivo, as disponibilidades oramentrias.
Nesta Nota, discute-se se esse mecanismo efetivado dentro do que

prescrevem as leis financeiras. Alm disso, argumenta-se sobre o conveniente
entendimento de que o oramento seria autorizativo, no sentido de que o Executivo livre
para escolher entre execut-lo, ou no, e em que medida.
A Nota conclui que o modo como se processa o contingenciamento no tem
abrigo legislativo. Aps a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, inseriu-se no
ordenamento jurdico a possibilidade de restrio das programaes includas no
oramento, mas em situaes especiais, que no vm sendo seguidas. Termina por
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entender que no h respaldo para a interpretao de que a lei oramentria apenas
autorizao, antes, porm, faz sugestes de alteraes infraconstitucionais, em
substituio s propostas de emenda constitucional em vias de aprovao, para
evidenciar o carter cogente do oramento.
ANLISE
2.1 - Flexibilidade para executar o oramento

Assunto sobre o qual h de se concordar diz respeito necessidade de
flexibilidade para executar o oramento, pois no faz sentido pretender que se execute
sempre na totalidade cada uma das aes fixadas, ainda que em determinados casos a
despesa no faa mais sentido, ou o seu montante real fique aqum do estabelecido em
crdito, ou que os devidos procedimentos licitatrios no se tenham completado, ou que
os meios materiais no o permitam, ou que a arrecadao no se tenha verificado da
forma estimada.
Foge ao bom senso querer que o Governo transfira a outros entes da
Federao recursos alm dos que efetivamente cabe a estes, apenas para cumprir o
montante fixado na lei oramentria. Do mesmo modo, no se pode pretender o
pagamento de juros em montante superior aos efetivamente devidos, ou a transferncia
de valores correspondentes a convnios que no foram firmados.
Entretanto, com o intuito de evitar que o arbtrio impea a lei oramentria de
alcanar suas finalidades, necessrio discutir o exerccio dessa flexibilidade. No
aceitvel que o Governo realize discricionariamente apenas o que quer e deixe deriva
tantas outras aes compromissadas com a sociedade, para as quais foram reservados
os devidos recursos. No se pode perder de vista que o oramento fruto de longo
processo de discusso, debates e acordos polticos legtimos.
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Um dos modos de agredir a norma, alm da mera inexecuo de certas
aes, o procedimento denominado de contingenciamento, perpetrado em cada
exerccio pelos sucessivos governos.
2.2.2 Contingenciamento das dotaes oramentrias
O Poder Executivo tem, ao longo dos anos, logo aps a aprovao e

publicao da lei oramentria, expedido decreto de restrio das dotaes, o que se
conhece por contingenciamento, tendo variado o fundamento legal para a expedio.
De 1996 at o exerccio de 1999, apresentava-se como fundamento comum
o inciso IV do art. 84 da CF/88, a alnea b do art. 48 da Lei n 4.320, de 17.03.64, e o art.
72 do Decreto-Lei n 200, de 25/02/67. Nos exerccios de 1997 a 1999 foram includos
tambm como fundamento dispositivos da lei de diretrizes oramentrias LDO do
exerccio respectivo e, quando existente, da prpria lei oramentria anual LOA1.
No exerccio financeiro de 2000, a lavratura do decreto teve tambm como
amparo o art. 8 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, mais conhecida
como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, alm de dispositivos da LDO para o
exerccio2.
O Prembulo do Decreto n 2.949, de 27.01.1999, relativo ao contingenciamento oramentrio das

dotaes da LOA para 1999, dispunha: O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe
confere o art. 84, inciso IV, da Constituio, e tendo em vista o disposto na alnea b do art. 48 da Lei n
4.320, de 17 de maro de 1964, combinado com o art. 72 do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967,
e com o art. 72 da Lei n 9.692, de 27 de julho de 1998, DECRETA:
2
Diz o Prembulo do Decreto n 3.473, de 18.05.2000, que dispe sobre a compatibilizao entre a
realizao da receita e a execuo da despesa, sobre a programao oramentria e financeira do Poder
Executivo para o exerccio de 2000, e d outras providncias: O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da
atribuio que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituio, e tendo em vista o disposto na alnea b do
art. 48 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, combinado com o art. 72 do Decreto-lei n 200, de 25 de
fevereiro de 1967, bem como com os arts. 18 e 77 da Lei n 9.811, de 28 de julho de 1999, e com o caput
do art. 8 a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, DECRETA:
4
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Em 2001, o amparo legal restringiu-se ao inciso IV do art. 84 da CF/88, ao
art. 8 da LRF e a dispositivos da LDO respectiva3. Em 2002 e 2003, os decretos
respectivos no inovam na referncia legislativa4.
J para o exerccio financeiro de 2004, o prembulo do Decreto n 4.992, de
18.02.2004, inclui, em relao a 2003, o art. 13 da LRF5, que se mantm a partir de 20056.
A partir do exerccio de 2006, insere-se referncia ao art. 9 da LRF,
mantendo-se tal referncia em 2007 e 20087.
3
Diz o Prembulo do Decreto n 3.746, de 06.02.2001, que dispe sobre a compatibilizao entre a
realizao da receita e a execuo da despesa, sobre a programao oramentria e financeira do Poder
Executivo para o exerccio de 2001: O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere
o art. 84, inciso IV, da Constituio, e tendo em vista o disposto no caput do art. 8 da Lei Complementar no
101, de 4 de maio de 2000, bem como nos arts. 18 e 75 da Lei no 9.995, de 25 de julho de 2000,
DECRETA:
4
Decreto n 4.120, de 07.02.2002, que dispe sobre a compatibilizao entre a realizao da receita e a
execuo da despesa, sobre a programao oramentria e financeira do Poder Executivo para o exerccio
de 2002, e d outras providncias: O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere
o art. 84, inciso IV, da Constituio, e tendo em vista o disposto no caput do art. 8 da Lei complementar no
101, de 4 de maio de 2000, bem como nos arts. 18 e 72 da Lei no 10.266, de 24 de julho de 2001,
DECRETA:; e Decreto n 4.591, de 10.02.2003, que dispe sobre a compatibilizao entre a realizao da
receita e a execuo da despesa, sobre a programao oramentria e financeira do Poder Executivo para
o exerccio de 2003, e d outras providncias: O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que
lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituio, e tendo em vista o disposto no caput do art. 8 da Lei
Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, bem como no art. 66 da Lei no 10.524, de 25 de julho de
2002, DECRETA:;
5
Dispe: O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso IV da
Constituio, e tendo em vista o disposto no caput dos arts. 8 e 13 da Lei complementar n 101, de 4 de
maio de 2000, bem como no art. 69 da Lei n 10.707, de 30 de julho de 2003, DECRETA:;
6
Decreto n 5.379, de 25.02.2005, que dispe sobre a programao oramentria e financeira e estabelece
o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exerccio de 2005, e d outras
providncias: O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso IV, da
Constituio, e tendo em vista o disposto no caput do art. 8 e no art. 13 da Lei Complementar n 101, de 4
de maio de 2000, bem como no art. 71 da Lei no 10.934, de 11 de agosto de 2004, DECRETA:;
7
Decreto n 5.780, de 19.05.2006, que dispe sobre a programao oramentria e financeira e estabelece
o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exerccio de 2006, e d outras
providncias: O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso IV, da
Constituio, e tendo em vista o disposto nos arts. 8, caput, 9 e 13 da Lei Complementar n 101, de 4 de
maio de 2000, bem como nos arts. 75 e 76 da Lei n 11.178, de 20 de setembro de 2005, DECRETA:;
Decreto n 6.046, DE 22.02.2007, que dispe sobre a programao oramentria e financeira, estabelece o
cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exerccio de 2007 e d outras providncias:
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituio,
e tendo em vista o disposto nos arts. 8, caput, 9 e 13 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000,
bem como nos arts. 76 e 77 da Lei n 11.439, de 29 de dezembro de 2006, DECRETA: ; Decreto n 6.439,
de 22.04.2008, que dispe sobre a programao oramentria e financeira, estabelece o cronograma
mensal de desembolso do Poder Executivo para o exerccio de 2008 e d outras providncias: O
PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituio, e
tendo em vista o disposto nos arts. 8, caput, 9 e 13 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000,
bem como nos arts. 73, 74 e 123 da Lei n 11.514, de 13 de agosto de 2007, DECRETA:
5
Senado Federal
A
constante
mudana
na
fundamentao
para
adoo
do
contingenciamento revela a insegurana do Poder Executivo sobre se h efetivamente

amparo para tanto, at porque os dispositivos da Lei n 4.320/64 e do Decreto Lei n
200/67, antes mencionados, no foram revogados. Alm disso, os dispositivos da LRF
referenciados posteriormente existem desde a promulgao dessa Lei.
Nesse sentido, fica fcil perceber, o decreto de conteno apresenta-se
como mero instrumento para a manifestao concreta da concepo do Poder Executivo,
de que o oramento apenas pode (em vez de deve) ser executado, de que
autorizativo e no determinante. Para proceder ao contingenciamento, talvez embase-se
na concepo labandiana do oramento como lei meramente formal.
Mas, independentemente dessa percepo, o fato que a conteno do
montante das dotaes, como tem sido realizada, no tem guarida legal, nem
constitucional. E o contingenciamento torna-se mais incompreensvel, porque geralmente
ocorre logo aps a sano da lei oramentria, sabendo-se que o Executivo poderia ter
aposto o veto s aes que no pretendesse realizar8. Alm disso, desde quando
aprovada a LRF, o decreto de contingenciamento tem precedido a adoo do mecanismo
de limitao de empenho, previsto no art. 9 desta Lei, com semelhante finalidade. No
entanto, pelo menos a possibilidade de limitao de empenho est explicitamente
estabelecida na LRF, o que no ocorre com o contingenciamento, segundo nosso
raciocnio.
As disposies do art. 48 da Lei n 4.320/64 (lei ordinria recepcionada pela
atual Constituio Federal como lei complementar, at que seja aprovada a norma
prevista no 9 do art. 165 da Carta Magna)9, caput e sua alnea b, no se prestam para
Provavelmente o veto ordinrio, aquele previsto nos 1 a 6 do art. 66 da CF/88, no foi e nem venha
sendo utilizado porque os recursos decorrentes do seu emprego dependem, desde logo (nos termos do
disposto no 8, in fine, do art. 166 da CF/88), da prvia apreciao do Legislativo para serem utilizados em
novas aes. Por outro lado, com o veto branco, aquele manifestado pelo contingenciamento, em que o
Presidente no veta a lei, mas a execuo de vrias programaes, impedindo que certas dotaes sejam
apropriadas, para, depois, dentro da margem autorizada pela lei oramentria, realizar seu remanejamento.
8
J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis comentam que, enquanto a lei complementar
mencionada no 9 do art. 165 da CF/88 no for aprovada, as normas da Lei n 4.320/64 continuam em
pleno vigor, no podendo ser modificadas a no ser por lei de igual hierarquia... (A Lei 4.320 Comentada.
27. ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro, IBAM, 1996, p. 14). O Ministro Homero Santos, do Tribunal de
Contas da Unio, tem entendimento na mesma linha, expressando-se nos seguintes termos: ...Enquanto
no for editada a lei complementar de que trata o citado 9 do art. 165 da Constituio Federal,
permanecem vigentes as normas estabelecidas pela Lei n 4.320/64 (SANTOS, Homero. Fundos federais.
In: Revista do TCU. Braslia. v. 23, n. 51, jan./mar. 1992. p. 21-29).
9
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embasar o contingenciamento. Faz-se mister remisso ao que estabelece o art. 47, para
justificar o que se afirma. Estabelecem os dispositivos:
Art. 47. Imediatamente aps a promulgao da Lei de

Oramento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo
aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada
unidade oramentria fica autorizada a utilizar.
Art. 48. A fixao das cotas a que se refere o artigo
anterior atender aos seguintes objetivos:
a)
assegurar s unidades oramentrias, em
tempo til, a soma de recursos necessrios e suficientes a
melhor execuo do seu programa anual de trabalho; e
b)
manter, durante o exerccio, na medida do
possvel, o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa
realizada, de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias
de tesouraria.
Ora, em nenhuma linha ou palavra, referido dispositivo ampara a conteno

das dotaes. Autoriza to s o regramento da utilizao das dotaes no compasso do
ingresso da receita, para evitar que as despesas sejam comprometidas integralmente
desde logo, em desalinho com as entradas no caixa. Os ingressos da receita se do ms
a ms, com entradas maiores em uns e menores em outros, variaes tais que a
volubilidade da economia no permite prever com exatido.
A limitao do comprometimento total das dotaes logo no incio do ano
evita despesas desnecessrias, v.g. com juros de mora, o que ocorreria se as dotaes
fossem comprometidas em despesas efetivas e no houvesse suficiente disponibilidade
de caixa para honr-las.
nessa direo o ensinamento de J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da
Costa Reis, ao comentarem as disposies do art. 48 da Lei 4.320/64:
Mais uma vez de se chamar a ateno para o problema

da estimativa da receita, que deve ser feita com critrio e
objetividade, a fim de permitir a execuo racional do
7
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oramento aprovado. Como se v, o sistema de cotas visa tambm
que a entidade mantenha comportamento regular na utilizao de
seus numerrios. Com isso evitar-se-o os dficits de
tesouraria, que obrigam a entidade a recorrer a operaes de
crdito.10 (grifo nosso)
Alm do mais, sabe-se que no incio do exerccio, a entrada de receita nos

cofres pblicos fica bem abaixo da mdia de cada ano, cujo valor concorre para atender
tambm despesas pretritas11, de que so exemplos os restos a pagar. Eis, portanto, a
necessidade de ordenar a execuo, para evitar a desmedida antecipao dos gastos.
Nessa linha de raciocnio, o decreto executivo poderia, por exemplo, limitar a
execuo oramentria a vinte por cento do total para cada um dos dois primeiros
trimestres, e a trinta por cento para cada um dos dois ltimos. Poderia, ainda, estabelecer
autorizao cumulativa, de modo que a cada trimestre subseqente o ordenador
dispusesse de limite maior para gasto. O que no pode fazer o que j se vem fazendo
desde h muito: reduzir as disponibilidades oramentrias totais, estabelecendo limite
novo de gasto, em desacordo com os montantes expressos no oramento.
O disposto no caput do art. 72 do DL n 200/67, citado no prembulo de
cada decreto de contingenciamento editado at o exerccio de 2000, refora esse
entendimento sobre o art. 48 da Lei n 4.320/64, no servindo, tambm, para justificar a
conteno das dotaes. Fixa o dispositivo:
Art. 72. Com base na lei oramentria, crditos

adicionais e seus atos complementares, o rgo central de
programao financeira fixar as cotas e prazos de utilizao
de recursos pelos rgos da Presidncia da Repblica, pelos
Ministrios e pelas autoridades dos Poderes Legislativo e
Judicirios
para
atender
movimentao
dos
crditos
oramentrios adicionais.
10
Op. cit. p. 106.
Fato de certo modo minorado, pois que de um exerccio para o outro no passam apenas dbitos,
passam tambm os saldos das disponibilidades financeiras.
11
Senado Federal
Como se v, a finalidade da norma equacionar um problema financeiro, de
caixa, de pagamento (utilizao dos recursos), e no de limitar dotaes. At porque a
execuo das dotaes no est intrinsecamente ligada arrecadao imediata. A
arrecadao da receita e a execuo da despesa que ir suportar no ocorrem no mesmo
instante. Ou seja, as liberaes financeiras no tm que preservar paridade com a
utilizao das dotaes.
Desde 2001, o Executivo abandonou tais dispositivos (art. 48 da Lei n
4.320/64 e art. 72 do DL n 200/67) como fundamento legal para justificar o
contingenciamento12, possivelmente por ter, enfim, enxergado que no havia neles a base
legal para as redues programticas que at hoje faz. Contudo, o inciso IV do art. 84 da
CF/88 e os arts. 8, 9 e 13 da LRF, fontes normativas que agora apresenta para expedir
o decreto, tambm no se prestam para isso, pelo menos nos termos em que se tem feito.
O art. 8 da LRF13 trata efetivamente do estabelecimento da programao
financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso. Contudo, remete lei
de diretrizes a prerrogativa de dispor sobre os termos pelos quais o Poder Executivo
dever se pautar. Mas em nenhum ponto autoriza estabelecer novos montantes para as
dotaes, reduzindo-as.
A regulamentao que tem sido apresentada nas leis de diretrizes no faz
concesso do gnero, pois apenas tem tratado de cronograma anual de desembolso
mensal com vistas ao cumprimento da meta de resultado primrio estabelecido. Ou seja,
cuida da questo do caixa.
Esses dispositivos foram revogados tacitamente pelo art. 8 da LRF, que remeteu s leis de diretrizes de
cada exerccio disciplinar o cronograma de desembolso e a programao financeira. Descabe, entretanto, a
alegao de que o abandono se deu por fora da revogao, por dois motivos: primeiro, porque j na
vigncia da LRF (v. o Decreto n 3.473/2000, relativo ao contingenciamento de 2000) aqueles dispositivos
foram usados juntamente com o citado art. 8 da LRF como fundamento para estabelecer o
contingenciamento; segundo, porque tal art. 8 em nada acrescenta de mrito ao que se previa no art. 48 da
Lei n 4320/64.
12
Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes
oramentrias e observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4, o Poder Executivo estabelecer a
programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso.
13
Senado Federal
O art. 13 da LRF14, por seu turno, exige o desdobramento da previso da
receita em metas bimestrais de arrecadao, bem como a especificao das medidas de
combate evaso e sonegao fiscal, entre outras exigncias relativas a dvida ativa e
a tributos. Como se v, tambm no h neste dispositivo autorizao para contingenciar
dotaes.
O art. 9 da LRF15, por seu turno, o nico que efetivamente autoriza
alguma espcie de restrio nas dotaes, mas em casos especialssimos, que ainda no
conheceu, por exemplo, no atual Governo. que as dotaes podero ser limitadas
somente quando a arrecadao em cada bimestre der mostras de que no comportar o
cumprimento das metas de resultado primrio e nominal previstas na LDO de cada
exerccio. No entanto, as dotaes devem ser plenamente restabelecidas, se a receita
retomar o patamar conforme a programao ( 1).
Enfim, o inciso IV do art. 84 da CF/88 tambm no ampara o
contingenciamento. Neste dispositivo, a Carta Magna prev a expedio, em geral, de
decreto em sentido lato e de decreto especfico de regulamentao das leis.
cristalino que a tarefa de estabelecer limites oramentrios compete a
ambos os Poderes: ao Poder Legislativo, a disposio; ao Executivo, a sano do
Presidente da Repblica. Ao Executivo incumbe, ainda, a mera iniciativa dos projetos de
lei correspondentes16, mas dentro dos parmetros constitucionais e legais.
Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas sero desdobradas, pelo Poder Executivo, em
metas bimestrais de arrecadao, com a especificao, em separado, quando cabvel, das medidas de
combate evaso e sonegao, da quantidade e valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida
ativa, bem como da evoluo do montante dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa.
14
15
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o

cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias
subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias.
1 No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio das dotaes
cujos empenhos foram limitados dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas.
16
Silva, Jos Afonso precisa o assunto nos seguintes termos: Leis oramentrias so as prevista no art.
165. Sua formao fica sujeira a procedimentos especiais. Pela sua natureza de leis temporrias, so de
iniciativa legislativa vinculada, quer isso dizer que, no tempo definido, a autoridade a que se comete o
poder de iniciativa delas, que ter que tomar as providncias necessrias remessa do respectivo projeto
(proposta) ao Congresso Nacional. (Curso de Direito Constitucional Positivo. 18 ed. Revista e atualizada
nos termos da Reforma Constitucional. So Paulo: Malheiros Editores, 2000, 876p., p. 724).
10
Senado Federal
Tal competncia estabelecida no art. 48, caput c/c o inciso II, da CF/88,
cujo teor no inova, no mrito, o que j previa a CF/6717 e destaca o oramento como
assunto especial a ser disposto mediante lei pelo Congresso Nacional. Assim:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do

Presidente da Repblica, no exigida esta para o especificado
nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de
competncia da Unio, especialmente sobre:
...
II plano plurianual, diretrizes oramentrias,
oramento anual, operaes de crdito, dvida pblica e
emisses de curso forado;
... (grifos nossos)
Ao contingenciar dotaes, o Executivo descumpre um dos mais bsicos

princpios do direito pblico, sobejamente conhecido: o da legalidade18. E a legalidade
nada mais do que meio de limitao do poder do Estado e, ao mesmo tempo, de
direcionamento das atividades dele. Eis o que dispe o art. 37, caput, da CF/88:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de

qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do distrito
Federal
e
dos
Municpios
obedecer
aos
princpios
de
legalidade,
impessoalidade,
moralidade,
publicidade
e
eficincia e tambm, ao seguinte: (grifo nosso).
17
A CF/67 previa que: Art. 46. Ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da repblica, cabe
dispor, mediante lei, sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente:.. II o
oramento;... (grifo nosso)
Diz Celso Antnio Bandeira de Mello que, no Brasil, o Executivo abomina a legalidade e tem o
costumeiro hbito de afront-la, sem ser nisto coartado, como devido. Segue dizendo que nossa forte
tradio autoritria leva a que, sob olhares complacentes de uma sociedade desconhecedora dos
rudimentos da cidadania e , por isto mesmo naturalmente submissa, o Executivo pisoteie, a cotio e a
sem fins, os mais comezinhos princpios do Estado de direito, sem encontrar oposio decidida dos
demais Poderes do Estado e das instituies no governamentais. (in Curso de Direito
administrativo, 7. ed. revista, atualizada e ampliada. So Paulo: Malheiros, 1995, p. 190).
18
11
Senado Federal
Pelo exposto e diante do que estabelecem os incisos IV e VI do art. 84 da
CF/88 e o inciso I do art. 25 do ADCT19, no h mais espao para que decreto desborde
dos limites legais20. A expedio de decreto, na formatao desenhada pela atual Carta
Magna, s ser possvel para viabilizar a fiel execuo das leis, sem tirar nem por o que
nelas previsto.
Nesse sentido trilha a melhor doutrina. Para Seabra Fagundes, o decreto de
regulamento:
certo que, como a lei, reveste o aspecto de norma

geral, abstrata e obrigatria. Mas no acarreta, e aqui dela
se distancia, modificao ordem jurdica vigente. No lhe
cabe
alterar
situao
jurdica
anterior,
mas,
apenas,
pormenorizar as condies de modificao originria de outro
ato (a lei). Se o fizer, exorbitar, significando uma invaso
pelo Poder Executivo da competncia legislativa do Congresso21
Celso Antnio Bandeira Melo22 entende que:
... ao regulamento desassiste incluir no sistema

positivo qualquer regra geradora de direito ou obrigao
novos. Nem favor nem restrio que j no se contenham
CF/88: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: ... IV sancionar, promulgar e fazer
publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo; ... VI dispor sobre
a organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei; ... (grifamos). ADCT: Art. 25.
Ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgao da Constituio, sujeito este prazo a
prorrogao por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo do Poder Executivo
competncia assinalada pela Constituio ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a: I ao
normativa; ....
19
A edio de decretos autnomos, i. ., sobre matria ainda no regulada especificamente em lei, era
prevista no inciso V do art. 67 da CF/67, o qual estabelecia competncia ao Presidente da Repblica para
dispor sobre a estruturao, atribuies e funcionamento dos rgos da administrao federal, o que no
mais subsiste, em vista do quadro constitucional em vigor, especialmente em face das disposies do
mencionado inciso I do art. 25 do ADCT.
20
FAGUNDES, Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. 5. ed. So Paulo:
Forense, 1979, p. 24, nota de rodap 2.
21
22
MELLO, Celso Antnio Bandeira. op.cit. p. 194/5.

12
Senado Federal
previamente na
regulamento.
lei
regulamentada
podem
ser
agregados
pelo
Helly Lopes Meirelles23 ensina que:
...como ato inferior lei, o regulamento no pode

contrari-la ou ir alm do que ela permite. No que o
regulamento infringir ou extravasar da lei, rrito e nulo,
por caracterizar situao de ilegalidade.24
Assim sendo, carece o Poder Executivo de medidas firmes e

consistentes no sentido de fazer valer o que preconiza a CF/88 em relao ao
oramento, ou seja, o de execut-lo tal qual emerge do Legislativo.
Um governo deve atuar com honestidade e clareza junto aos governados. O
governo que sem fundadas razes no executa o oramento conforme aprovado, est
agindo com desapreo para com seu povo, pois descumpre o acordo firmado
legitimamente entre os representantes deste mesmo povo; e agindo com obscuridade,
porque sub-reptcia e unilateralmente altera a programao25 apresentada como
compromisso. Uma atuao assim torna o oramento desacreditado e sem finalidade 26, j
que pouco adianta aprovar-se determinada programao quando no se d garantia de
que ser cumprida27.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 25. ed. atualizada. So Paulo: Malheiros,
2000, fls. 170.
23
No mesmo sentido, DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo: Atlas,
1995, p. 74/5; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 6. ed. rev. e
atualizada. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, p. 36/7.
24
25
Altera no sentido de que a programao que executa no corresponde plenamente quela aprovada.
comum, especialmente na mdia impressa, a designao de pea de fico para a lei oramentria,
haja vista o distanciamento entre o que se aprova e o que se executa.
26
Aqui se faz referncia programao das despesas ditas discricionrias, pois que quanto s demais h
leis ou normas especficas que as impem como obrigatrias.
27
13
Senado Federal
2.1
2.4 Carter Impositivo do Oramento: Uma Determinao da Constituio.
J se tentou resolver a questo da impositividade, ou no, do oramento

perquirindo a natureza jurdica da lei de meios. As principais discusses havidas foram
iniciadas especialmente por Laband, no final do Sculo XIX, na Alemanha, e se
circunscrevem a verificar se o oramento se afeioa ao conceito de lei formal ou de lei
material. Aquela no seria propriamente lei, ao contrrio desta, pois no conteria regra de
direito, ordem ou proibio. No seria hbil, portanto, para criar direitos subjetivos e
modificar as leis financeiras e tributrias.
Esse caminho no nos parece adequado, porque a lei oramentria tem
seus contornos legais bem definidos no nosso ordenamento jurdico. Deve realizar o que
o regramento positivado lhe cometer, pouco importando se doutrinariamente essa
realizao se dar por fora de lei formal ou de lei material. De outro modo, inaceitvel
que as regras expostas em lei se reputem sem poder de imprio, portanto sem
juridicidade, s porque se chega concluso de que se trata de lei formal, e lei formal
no conteria regra de direito...
Soa estranho haver, ao que consta, o entendimento ou pelo menos a
aceitao pacfica de que o oramento lei especial, mas, contraditoriamente, existir
doutrinadores que perquiram sua natureza amparando-se em lei comum, ordinria, como
o caso das formais e das materiais. O oramento lei especial, tanto pela sua
tramitao diferenciada, que especificada em captulo parte das demais leis insertas
no processo legislativo, quanto pelo seu contedo, qual seja o de fixar o programa de
trabalho da administrao pblica para um exerccio, quanto pelo prazo de iniciativa e de
vigncia, que tm data precisa, quanto por expressar a parcela do planejamento do
Estado a ser executada no exerccio. No tem o fim de criar direitos subjetivos, de revogar
normas, de proibir. Da que lei nica, que no guarda os parmetros de outras leis, seja
de natureza financeira ou tributria, seja de lei formal ou material.
A propsito, no h consenso doutrinrio sobre o que venha a ser lei em
sentido formal ou lei em sentido material. Para insignes juristas, lei sempre lei, devendo
14
Senado Federal
ser cumprida nos seus termos, independentemente do adjetivo que se lhe acompanhe ou
que se lhe designe28.
Enfim, o que se percebe que a definio do oramento como lei formal 29,
sem contedo jurdico, leva governos a tratar esse importante instrumento com o mais
absoluto descaso, cumprindo-o apenas nas partes que lhes interessam e, por isso,
tornando pea de fico o mais completo e democrtico meio para controle social da
conduta governamental de que se tem nacional, Pontes de Miranda30, Francisco
Campos31, Jos Afonso da Silva32 e Josaphat Marinho33 vem impositividade no
Para Manoel Gonalves Ferreira Filho, citado por Jos Afonso da Silva em sua obra Oramento-Programa
no Brasil, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1973, a distino entre lei formal e lei material no traz
vantagens, alm de no ser, muita vez, fcil de marcar. De fato, quanto ao momento de instaurao e,
sobretudo, quanto eficcia (que o mais importante), a lei dita material e a lei dita formal esto num s e
mesmo plano. (nota de rodap n 338, p. 270). Para o festejado Pontes de Miranda O oramento lei, lei de
durao prevista curta, mas lei. Pelo fato de ser lei de ordem financeira no deixa de ser lei e sujeita a todas
as exigncias que se fazem s leis. (Apud Carlos S. de Barros Jnior. Oramento Natureza Jurdica.
Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: v. 83, jan/mar, 1966, p. 404/7). Na Alemanha,
divergindo das idias de Laband de existncia de lei formal em contraposio lei material, Phillippe
Zorn escreveu em 1890: A distino estabelecida por Laband parece insustentvel. No existem leis em
sentido formal, ou no sentido que Laband atribui a essa expresso. Seja qual for o contedo da lei: toda lei
contm uma regra jurdica.E arrematou: ... S existe uma fora de lei, e no existe nenhuma lei sem fora
de lei. A lei, seja qual for o seu contedo, , em quaisquer circunstncias, direito objetivo, regra jurdica; lei
que no contenha proposio jurdica, que apenas formalmente ou na aparncia se apresenta como lei, no
existe. (...) Do oramento resulta para o Governo no s a autorizao de aplicar determinadas somas,
como a obrigao de aplic-las precisamente para os fins que nele se determinam (apud CAMPOS,
Francisco. Oramento. Natureza Jurdica. Anualidade... Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, v.
71, jan/mar, 1963, fls. 404/407).
28
29
No sentido que Laband atribuiu, qual seja o de que lei formal no traz em si regra de direito.
30
V. nota de rodap n 40, retro.
A lei oramentria contm o seguinte preceito jurdico de ordem geral: o Tesouro no poder efetuar
pagamento de nenhuma soma, ainda que a ela o indivduo tenha direito em virtude de lei, contrato ou
qualquer outro ttulo jurdico, se do oramento no constam os fundos necessrios satisfao da dvida...
O preceito em questo no somente uma regra jurdica, como contm, por igual, ordem, autorizao e
proibio, todos os elementos, em suma cuja presena caracteriza, segundo Laband, a lei propriamente
dita, ou a lei em sentido material (op. cit. p. 335).
31
Para esse autor, o oramento constitui inegavelmente um sistema de limites de atuao do Poder
Executivo. Ele aceita para o direito positivo oramentrio brasileiro a lio de lvaro Rodrigues Bereijo, no
sentido de que a lei de oramentos tem um carter coativo, imperativo, de normao de condutas da
Administrao e dos cidados, tpico de toda norma jurdica. E se a isso se acrescentar que a emanao do
oramento se faz pelo Poder Legislativo seguindo o iter constitucionalmente estabelecido para a emanao
das leis, h de concluir-se forosamente que o oramento uma lei formal e material, ou melhor,
simplesmente, uma lei. E o fato de que a ordenao jurdica (constitucional) estabelea determinadas
cautelas no procedimento de elaborao da Lei de Oramento (iniciativa exclusiva do Governo para a
apresentao do projeto de lei; limitao da iniciativa parlamentar do direito de apresentao de emendas
ou de proposies de lei em matria de gastos ou de ingressos etc.) no algo que derive da natureza
intrnseca do ato legislativo mesmo, isto , do fato de ser uma lei formal, mas de sua especial
transcendncia econmica e poltica. (Oramento-Programa no Brasil. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1973, pp. 273/5).
32
Reconhece-se, pois, na lei autorizativa em matria oramentria no uma delegao de poder para
decidir discricionariamente, mas, antes, uma vinculao ao Poder Executivo quanto ao que realizar e em
33
15
Senado Federal
oramento. Para os dois primeiros, h no oramento pelo menos as caractersticas do que
se tem entendido por lei material. Os dois ltimos aceitam a doutrina da lei impositiva.
O professor Giacomoni34, quanto questo do carter da lei, julga dever-se
entender o exato significado da expresso autorizao implcita na lei oramentria.
Para ele, a expresso significa que ao Poder Executivo cabe realizar determinada
programao de trabalho e no outra -, devendo aplicar os recursos pblicos nos vrios
crditos
oramentrios
(dotaes)
de
acordo
com
valores-teto
devidamente
especificados. Acrescenta que essa interpretao bastante distinta daquela que,

possivelmente, entende a autorizao como a medida que, por ser apenas uma
autorizao, implicitamente, deixaria o Poder Executivo liberado para cumprir ou no as
apropriaes oramentrias.
Jos Afonso da Silva ensina que os funcionrios administrativos devem
cumprir as metas previstas na programao oramentria, e no o podem fazer
livremente, mas nos termos e limites fixados na lei do oramento. No podem deixar de
cumprir as atividades e projetos constantes da lei de oramentos sem justificativa
para tanto, ou com a simples justificativa de que no eram obrigados a execut-las,
porquanto a lei no lhes d mais do que uma autorizao para isso35 (grifo nosso)
Os mestres tm razo, segundo o pensamento deste trabalho. Certamente

que o Poder Executivo no pode executar coisas no aprovadas no oramento; contudo,
tambm no est autorizado a selecionar e realizar apenas o que quer da lei, pois que o
oramento no uma lista de opes. um conjunto programtico impositivo, que
apenas em situaes muito peculiares pode deixar de ser realizado.
No mbito do ordenamento jurdico, infere-se, primeiramente, ser o
oramento pblico brasileiro de carter obrigatrio porque expresso em lei de direito
que montante, de acordo com sua programao de trabalho, que constitucional e juridicamente legtima
(apud PONTES, Joo Batista. O processo legislativo do oramento pblico: aspectos aiferenciais e
peculiares. Processo legislativo: do projeto ao processo. Edio comemorativa dos 15 anos da
Constituio de 1988. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2003. 324p, p. 67).
GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 11. ed. Ampliada, revista e atualizada So Paulo: Atlas.
2002, pp. 252/7.
34
35
Oramento-Programa no Brasil. Cit. p. 272.

16
Senado Federal
pblico36. Portanto, lei de ordem pblica, tendo, por conseguinte, o pressuposto do fiel
cumprimento pela Administrao, vez que as leis dessa espcie so cogentes37.
Em segundo lugar, porque decorre das disposies do 8 do art. 165 da
CF/88. Nesse artigo a CF/88 estabelece que o contedo da lei oramentria, no que diz
respeito despesa, fixado, e no autorizado como muitos pretendem e apregoam.
Fixar tem a acepo de determinar, prescrever, firmar, assentar, estabelecer, portanto
um sentido imperativo, obrigatrio. A boa hermenutica no tolera que se conclua pela
inutilidade de qualquer palavra ou dispositivo legal, menos ainda constitucional. E dita
disposio no nova, pois vem sendo estabelecida com semelhante prescrio desde o
regramento constitucional do imprio38, razo pela qual carece de ser obedecida.
Reza o dispositivo da CF/88, art. 165:
8 A lei oramentria anual no conter dispositivo

estranho previso da receita e fixao da despesa, no se
Esta a viso do renomado jurista, ex-governador e ex-senador MONTORO, Andr Franco, que expe:
Em princpio, podemos dizer que o Direito Pblico regula as relaes ou situaes jurdicas em que o
Estado parte, como a competncia dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, a elaborao do
oramento, a fixao dos impostos... (Introduo Cincia do Direito, 21 ed. refundida, com a
colaborao de Luiz Antonio Nunes So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993) . Grifo nosso.
36
MAXIMILIANO, Carlos assim se expressa, quanto obrigatoriedade do cumprimento das normas do ramo
do direito pblico: Consideram-se de ordem pblica as disposies que se enquadram nos domnios do
Direito Pblico. ... A distino entre prescries de ordem pblica e de ordem privada consiste no seguinte:
entre as primeiras o interesse da sociedade coletivamente considerada sobreleva a tudo, a tutela do mesmo
constitui o fim principal do preceito obrigatrio; .... (Hermenutica e Aplicao do Direito, 15. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1995, p. 216) grifo nosso. SILVA, De Plcido, no seu Vocabulrio Jurdico, vol III, j-p,
12 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 65 escreve que (...) evidenciam-se leis ou normas de interesse
pblico. E por isso dizem-se leis de ordem pblica. Em regra, esse o carter das leis ordenativas,
enquanto as de ordem privada so dispositivas ou facultativas.
37
A Constituio do Imprio (1824) j previa, no inciso X do art. 15, que era competncia da Assemblia
Geral (composta pela Cmara dos Deputados e pelo Senado) fixar anualmente as despesas pblicas; a
Constituio de 1891, no art. 15, inciso I, estabelecia que era da competncia do Congresso Nacional orar
a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exerccio
financeiro; a Constituio de 1934 estabelece no 3 do art. 50 que a lei de oramento no conter
dispositivo estranho receita prevista e despesa fixada; a de 1937 previa a mesma redao no art. 70; a
de 1946 dispe no 1 do art. 73 que a lei de oramento no conter dispositivo estranho previso da
receita e fixao da despesa; e a Constituio de 1967 estabelece no art. 63 que a despesa pblica
obedecer lei oramentria anual, que no conter dispositivo estranho fixao da despesa e
previso da receita.
38
17
Senado Federal
incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos
suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que
por antecipao de receita, nos termos da lei. (grifo nosso)
A fixao da despesa abrange tanto os aspectos quantitativos (valores)

quanto os qualitativos (aes efetivas), pois a mesma Carta veda o incio de programa ou
projeto (aspecto qualitativo) no includos na lei oramentria anual e a realizao de
despesas (aspecto quantitativo) ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os
crditos oramentrios ou adicionais (art. 167, incisos I e II).
Se a lei oramentria, no atual estgio de necessidade de controle social e
poltico do poder pblico, somente contivesse nmeros, seria incua. Tambm o seria, se
s apresentasse a listagem das coisas a fazer de cada rgo, sem a presena dos custos
de cada ao.
No entanto, com base nas disposies do inciso I do art. 167, a parte
financeira
do
oramento
um
teto,
porque,
sendo
impossvel
estabelecer
antecipadamente os custos exatos das aes, a escassez de recursos exige que se

estabelea um limite mximo39. Decorre da que a impositividade qualitativa plena,
devendo o Governo perquirir realizar exatamente a ao ou o programa fixado no
oramento. Entretanto, quanto aos valores, expresso monetria, a obrigatoriedade
de que no sejam executados em monta superior ao de cada dotao oramentria ou
adicional40.
Certo que esse limite no pode ser um chute, nem um valor arbitrado. Tem de representar o resultado
da melhor tcnica de estimao, levando em conta o preo do bem ou servio e as variveis econmicas e
tecnolgicas que podem afeta-lo at que seja adquirido ou executado.
39
Isso o que se dessume no s do disposto no inciso II do art. 167 da CF/88 (Art. 167. So vedados: ... II
a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios
ou adicionais), mas tambm do que dispe os n 2 do art. 10 da Lei 1.079/50 define os crimes de
responsabilidade e regula o respectivo processo - que prev a perda do cargo, com inabilitao por at
cinco anos, caso o Presidente da Repblica exceda ou transporte, sem autorizao legal, as verbas do
oramento. Essa regra de que os valores financeiros se constituem em teto era tambm prevista na CF/67,
arts. 64, 1, d, e 66, caput e 2, que previam Art. 64, 1 So vedados, nas leis oramentrias ou na sua
execuo: ... d) a realizao, por qualquer dos Poderes, de despesas que excedam as verbas votadas
pelo Legislativo, salvo as autorizadas em crdito extraordinrio; Art. 66. o montante da despesa
autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das receitas estimadas para o
mesmo perodo. ... 2 Juntamente com a proposta de oramento anual ou de lei que crie ou aumente
despesa, o Poder Executivo submeter ao Poder Legislativo as modificaes na legislao de receita,
necessrias para que o total da despesa autorizada no exceda prevista. (grifos nossos)
40
18
Senado Federal
Em terceiro lugar, porque a Carta Poltica tambm impe o planejamento ao
setor pblico (art. 174), atribuindo-lhe a caracterstica de determinante para o Estado.
O planejamento obrigatrio por ser base para que os agentes privados
organizem seus investimentos e seus processos de industrializao e comercializao.
De razovel compreenso, pois, sendo essas aes de vital importncia econmica e
social, no podem depender de um planejamento meramente autorizativo. Ser fixado
para o perodo de quatro anos, por meio do plano plurianual, conforme dispe o seguinte
dispositivo da CF/8841:
Art. 167:
1
A
lei
que
instituir
o
plano
plurianual
estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes e metas da
administrao pblica federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
durao continuada.
Desse pargrafo infere-se que o plano, como forma de expresso do

planejamento obrigatrio, deve conter todas as despesas. Uma vez que tais despesas
devem ser includas nos oramentos anuais, certamente que esses oramentos tambm
tero carter impositivo.
Em quarto lugar, a legislao infraconstitucional, mais especificamente as
disposies da LRF, da Lei n 8.666/93 e do DL n 200/67, conduzem concluso sobre
a obrigatoriedade do oramento. Dispe a LRF, em seu art. 9, caput e 1:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a

realizao da receita poder no comportar o cumprimento das
metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo
de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico
promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos
trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao
financeira,
segundo
os
critrios
fixados
pela
lei
de
diretrizes oramentrias.
A propsito, veja-se a seguinte disposio da CF/88: Art. 166. ... 3As emendas ao projeto de lei do
oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I sejam
compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; ...
41
19
Senado Federal
1 No caso de restabelecimento da receita prevista,
ainda que parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos
foram limitados dar-se- de forma proporcional s redues
efetivadas.
Conforme os termos estabelecidos, os Poderes e o Ministrio Pblico

devero restringir a execuo das aes e programas, por meio da limitao das
dotaes, em caso de frustrao de receita que comprometa as metas de resultado
primrio ou nominal. Repise-se: apenas em caso de frustrao de receita. Ora, se a lei
oramentria fosse mera autorizao, um dispositivo como este seria totalmente
descabido, porque o gestor j contaria com um natural exerccio de convenincia para
decidir quanto executar das dotaes.
Em outros termos, pode-se fazer a seguinte leitura do dispositivo: em caso
de frustrao da receita, apenas a parcela da despesa oramentria correspondente
frustrao poder deixar de ser executada. Exsurge da que essa a nica disposio
fixada em lei que autoriza o Poder Executivo (e os demais) a deixar de realizar os gastos
estabelecidos no oramento.
Por seu turno, a Lei n 8.666/93, que estabelece normas gerais sobre
licitaes e contratos no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, veda o retardamento imotivado de obra ou servio, salvo insuficincia
financeira ou comprovado motivo de ordem tcnica, que devem ser justificados em
despacho circunstanciado. o que dispe o 2 do art. 8:
2 proibido o retardamento imotivado da execuo

de parcela de obra ou servio, se existente previso
oramentria para sua execuo total, salvo insuficincia
financeira de recursos ou comprovado motivo de ordem tcnica,
justificados em despacho circunstanciado das autoridades a
que se refere o art. 26 desta lei. (grifo nosso)
Relativamente ao DL n 200/67, o art. 7 d fora obrigatoriedade do

oramento, haja vista estabelecer que a ao governamental deve obedecer a
planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas,
20
Senado Federal
compreendendo a elaborao e atualizao do oramento-programa anual, programas
gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual, entre outros.
Por tudo isso, entende-se j estarem previstas, e razoavelmente
equilibradas, normas constitucionais e infraconstitucionais para se exigir a execuo
inteira do oramento. No entanto, no se pode achar que, num passe de mgica, de uma
hora para outra a execuo passar a se dar dentro dessa concepo, pois implant-la
implica suprimir o privilgio do Governo, que de longa data ele prprio se atribui, de
decidir o que executar em cada exerccio. Alteraes normativas precisariam ser
providenciadas.
3. Adaptaes Legais Necessrias na Perspectiva de Um Oramento Impositivo no

Contexto Constitucional Vigente
Na perspectiva de que o oramento seja visto e aceito como instrumento

obrigatrio no contexto da Constituio vigente, seria preciso um movimento de mudana
do Legislativo, estabelecendo regras que tornem evidente tal concepo, seja em seus
instrumentos de controle, seja nas leis de diretrizes oramentrias, seja na lei
complementar que advir por exigncia do 9 do art. 165 da CF. Tal mudana seria
necessria inclusive para mudar hbitos arraigados, especialmente do corpo tcnico de
todos os Poderes, que sequer conseguem visualizar hoje obrigatoriedade no cumprimento
da lei oramentria. H tambm de haver tambm uma atuao do Ministrio Pblico.
Neste caso, inexplicvel a inrcia dessa importante instituio na defesa do regular
cumprimento das leis, que deve atuar custos legis, especialmente no que tange a leis de
ordem pblica.
Entre as providncias mais adequadas incluem-se:
a)
extino da classificao que se faz das despesas, por meio
das leis de diretrizes, em obrigatrias e discricionrias, vez que a ldo no pode atribuir
21
Senado Federal
discricionariedade a gasto fixado pela Constituio (todas as despesas so obrigatrias.
Deve-se distinguir apenas as que so de carter continuado, previstas em leis
especficas, e as que o so apenas por fora do oramento. As primeiras continuariam
sem poder ser fonte de cancelamento para suplementar outras, diferentemente das
segundas);
b)
estabelecimento de exigncia para que, nas prestaes de
contas anuais, sejam apresentadas justificativas tambm para a parte no executada do

oramento, ocasio em que o Parlamento poder exercer um julgamento do mrito das
razes da inexecuo, levando em conta inclusive o parecer prvio do Tribunal de Contas
da Unio, que teria de trazer captulo especfico sobre o tema;
c)
fixao de prazo para a apreciao das contas prestadas
pelo Presidente da Repblica, a fim de propiciar efetiva e oportuna responsabilizao,

quando for o caso;
d)
aprimoramento dos processos de tramitao do projeto de
lei do oramento, com fixao de data para envio sano, sob pena, por exemplo, de
aprovao por decurso de prazo apenas das despesas de carter continuado, a fim de
evitar atrasos no regular incio da execuo ou soluo de continuidade de programaes
em andamento;
e)
estabelecimento de mecanismo gil sustao dos atos do
Poder Executivo que contingenciem dotaes, fora dos casos reais previstos pelo art. 9
da LRF, a fim de deixar evidente o carter impositivo do oramento;
f)
alterao da redao do pargrafo nico do art. 8 da LRF,
no sentido de permitir que os saldos de recursos legalmente vinculados a finalidade

especfica, apurados no final do exerccio, possam ser empregados em outras despesas;
g)
receita pelo Congresso com
previso normativa para haver, em caso de reestimativa de

base em aumento da inflao, idntica reavaliao das
despesas obrigatrias de carter continuado e restabelecimento de seus valores de

acordo com o aumento inflacionrio previsto, o que hoje no ocorre pelo menos na
magnitude desejada;
22
Senado Federal
h)
estabelecimento de regras que dificultem a criao de
despesas obrigatrias de carter continuado, para evitar o crescimento da parcela do

oramento comprometida permanentemente, redundando em saldos mais substanciosos
para aplicao em investimentos;
i)
eliminao do excesso de vinculaes, pelos quais se
garantem recursos em abundncia para determinadas despesas, mas que nem sempre
so bem-empregados e no podem ser usados em outras, por prioritrias ou urgentes
que sejam;
j)
extino da possibilidade de crditos especiais, haja vista a
necessidade de reduzir a concorrncia de despesas novas com as j previstas no

oramento (em caso extremo de preciso de gasto novo, o remdio seria o crdito
extraordinrio) e reduo das possibilidades de abertura de crdito por decreto executivo;
k)
vedao incluso de despesa nova, se no adequada e
suficientemente dotadas as aes em andamento, especialmente as despesas

obrigatrias, as de manuteno dos rgos e os projetos em execuo;
l)
disciplinamento do montante e do emprego da reserva de
contingncia, a fim de efetivamente prever e suprir eventualidades;

m)
alterao do inciso 442 do art. 10 da Lei n 1.079/50 (que
define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento ), para

deixar evidente o crime de responsabilidade do Presidente da Repblica, em caso de
inexecuo arbitrria de ao ou programa do oramento. Com o mesmo objetivo e em
iguais condies, inserir dispositivo incriminando os Chefes dos demais Poderes, do
Ministrio Pblico da Unio, do TCU, e das autoridades equivalentes nos trs nveis da
Federao;
n)
insero de dispositivo no cdigo penal (DL n 2.848, de
07.12.40), prevendo a responsabilizao criminal do gestor que inexecutar arbitrariamente

ao ou programa oramentrios;
O inciso est atualmente assim redigido: 4 - Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da
lei oramentria. O dispositivo poderia passar a ser vazado nos seguintes termos: 4 deixar de executar,
arbitrariamente, ao ou programa oramentrio, ou infringir, de qualquer modo, dispositivo da lei de
oramento.
42
23
Senado Federal
o)
restrio, ao mnimo, da inscrio de despesas em restos a
pagar, tendo em vista que o oramento anual. A possibilidade de inscrio deveria ser
mantida apenas para as programaes concludas no exerccio da inscrio e que no
estejam previstas no oramento subseqente. A medida ajudaria, inclusive, a
praticamente
eliminar
concorrncia
que
despesas
de
exerccios
pretritos,
consubstanciadas nos restos a pagar, estabelecem com os gastos do prprio exerccio;

p)
disciplinamento da atuao do Comit previsto no art. 18, I,
da Resoluo n 1/2006-CN, a fim de dotar o Congresso Nacional de meios para

acompanhar consistentemente ao longo do exerccio, e detectar os possveis desvios,
a realizao do programa de trabalho governamental.
CONCLUSO
Acredita-se que o instrumental normativo, depois de tais ajustes, ser bem

dosado e articulado, de modo a manter flexvel a atuao do gestor, quanto
possibilidade (e no faculdade) de realizao de determinada despesa e quanto aos
montantes a utilizar dentro dos valores-teto do oramento, e a no frustrar o Parlamento e
a sociedade, a includos os rgos responsveis pela elaborao e execuo das
despesas, pelo descumprimento injusto e inexplicvel da lei oramentria.
Imagina-se que, com tais ajustes, mecanismos resultantes se prestariam a
assegurar a execuo mais efetiva e com menos transtornos que as reformas
constitucionais em andamento no Congresso Nacional.
Alm disso, acredita-se que a excessiva flexibilidade, manifestada pelos
atuais discutveis contingenciamentos, seria reduzida ao necessrio.
Jos de Ribamar Pereira da Silva

Consultor de Oramentos
24

2008 03 - Nota Técnica Consultor Senado 24p - Contingenciamento Realizado Pelo Executivo

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Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle

NOTA TCNICA N 121 DE 2008

Assunto: Contingenciamento realizado pelo

A cada exerccio financeiro, a administrao pblica, rgo por rgo, se

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2.2.2 Contingenciamento das dotaes oramentrias

O Poder Executivo tem, ao longo dos anos, logo aps a aprovao e

O Prembulo do Decreto n 2.949, de 27.01.1999, relativo ao contingenciamento oramentrio das

contingenciamento revela a insegurana do Poder Executivo sobre se h efetivamente

Art. 47. Imediatamente aps a promulgao da Lei de

Ora, em nenhuma linha ou palavra, referido dispositivo ampara a conteno

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Art. 72. Com base na lei oramentria, crditos

Op. cit. p. 106.

Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do

Ao contingenciar dotaes, o Executivo descumpre um dos mais bsicos

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de

certo que, como a lei, reveste o aspecto de norma

Celso Antnio Bandeira Melo22 entende que:

... ao regulamento desassiste incluir no sistema

MELLO, Celso Antnio Bandeira. op.cit. p. 194/5.

Helly Lopes Meirelles23 ensina que:

...como ato inferior lei, o regulamento no pode

Assim sendo, carece o Poder Executivo de medidas firmes e

2.4 Carter Impositivo do Oramento: Uma Determinao da Constituio.

J se tentou resolver a questo da impositividade, ou no, do oramento

V. nota de rodap n 40, retro.

especificados. Acrescenta que essa interpretao bastante distinta daquela que,

Os mestres tm razo, segundo o pensamento deste trabalho. Certamente

Oramento-Programa no Brasil. Cit. p. 272.

Reza o dispositivo da CF/88, art. 165:

8 A lei oramentria anual no conter dispositivo

A fixao da despesa abrange tanto os aspectos quantitativos (valores)

antecipadamente os custos exatos das aes, a escassez de recursos exige que se

Desse pargrafo infere-se que o plano, como forma de expresso do

Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a

Conforme os termos estabelecidos, os Poderes e o Ministrio Pblico

2 proibido o retardamento imotivado da execuo

Relativamente ao DL n 200/67, o art. 7 d fora obrigatoriedade do

3. Adaptaes Legais Necessrias na Perspectiva de Um Oramento Impositivo no

Na perspectiva de que o oramento seja visto e aceito como instrumento

extino da classificao que se faz das despesas, por meio

estabelecimento de exigncia para que, nas prestaes de

contas anuais, sejam apresentadas justificativas tambm para a parte no executada do

fixao de prazo para a apreciao das contas prestadas

pelo Presidente da Repblica, a fim de propiciar efetiva e oportuna responsabilizao,

aprimoramento dos processos de tramitao do projeto de

estabelecimento de mecanismo gil sustao dos atos do

alterao da redao do pargrafo nico do art. 8 da LRF,

no sentido de permitir que os saldos de recursos legalmente vinculados a finalidade

previso normativa para haver, em caso de reestimativa de

despesas obrigatrias de carter continuado e restabelecimento de seus valores de

estabelecimento de regras que dificultem a criao de

despesas obrigatrias de carter continuado, para evitar o crescimento da parcela do

eliminao do excesso de vinculaes, pelos quais se

extino da possibilidade de crditos especiais, haja vista a

necessidade de reduzir a concorrncia de despesas novas com as j previstas no

vedao incluso de despesa nova, se no adequada e