ESPECIAL

Neutralidad poltica de las autoridades

y funcionarios pblicos
Ral CHANAM ORBE*

INTRODUCCIN

El Estado a travs de sus organismos electorales, es el principal soporte de un proceso electoral democrtico, pero adems este
mismo Estado compuesto por un conjunto
de funcionarios, autoridades y servidores pblicos tiene la obligacin legal de garantizar
la formacin espontnea y libre de la voluntad electoral evitando cualquier comentario
o actuacin partidista que influya o la distorsione, a travs del principio de neutralidad.

RESUMEN

A raz de expresiones altisonantes del presidente Ollanta Humala contra ciertos adversarios polticos, el Jurado Electoral Especial de Lima Centro ha declarado que el primer
mandatario vulner el principio de neutralidad que deben resguardar las autoridades y funcionarios pblicos en poca de elecciones. La defensa del presidente ha consistido en sealar que l solo ejerci su derecho fundamental a la libertad de expresin, adems que no
hizo directa alusin a alguno de los candidatos actuales al silln de Pizarro. El autor nos
explica los alcances del principio de neutralidad y su aplicacin para el caso citado.

tuvieron una participacin que ha sido calificada de intervencionista, parcializada o en

acuerdo con algn (os) actores de los procesos electorales. Esta injerencia en algunos casos alteraba la voluntad electoral1, razn por
la cual se legisl de manera expresa para sancionar estos recurrentes comportamientos intervencionistas en los procesos electorales a
travs del principio de neutralidad.

1. DEFINICIN DE NEUTRALIDAD
POLTICA ELECTORAL

Qu es ser neutral? Segn el Diccionario de

La Real Academia de la lengua (RAL)2: Neutral: Que no participa de ninguna de las opciones en conflicto. Se deriva que no interviene en la controversia, no acta en el debate.

Histricamente durante la Repblica los funcionarios, autoridades o servidores en general

As, un proceso electoral es un conjunto de

eventos donde se procura que el elector a

*
1
2

Ex Decano del Colegio de Abogados de Lima. Profesor Principal de la Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
TAMARIZ L., Domingo. Historia del poder. Elecciones y golpes de Estado en el Per. Jaime Campodonico Editor,
Lima.
Real Academia Espaola. Diccionario de la lengua espaola. 22 edicin, 1995, p. 1070.

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travs de recursos legtimos se sume o adhiera de manera espontnea a una alternativa en

una competencia electoral de programas, propuestas o candidatos.
Nadie ajeno a los participantes debe interferir en este proceso de formacin plural de
la voluntad ciudadana3. Menos an, los servidores del Estado, que son los comprendidos en la carrera administrativa, cuyas modalidades de contratos pueden ser variados
y temporales y los obtenidos por concurso,
cargos de confianza, eleccin popular (Presidente, Vicepresidentes, congresistas, Gobernadores Regionales, Alcaldes, Regidores,
juez de paz, etc.) los miembros de las FF.AA.
y la PNP, as como el personal y autoridades
del JNE, JEE, ONPE, ODPE, Reniec.
Por tanto, el principio de neutralidad consiste en una obligacin o deber de cualquier servidor pblico (incluyendo autoridad o funcionario) para actuar con imparcialidad y
transparencia en el ejercicio o sus funciones
en relacin con los diversos actores polticos
(aspirantes, candidatos, electores) de sus propuestas (discursos, programas, eslganes o
publicidad) en el marco de un proceso electoral. As se vulnera el principio de neutralidad
cuando por accin y/o manifestacin de cualquier tipo en ejercicio de la funcin pblica se
efecten actos que exalten, beneficien o favorezcan a algn actor u organizacin poltica;
a contrario sensu, quien por medio de una accin o manifestacin directa o indirecta busque descalificar, desprestigiar, estigmatizar,

menoscabar o excluir la actuacin de una actor electoral o la propuesta en consulta, se le

aplicar el art. 31 de la Constitucin, artculo.
346 inciso b) y el 385 de la LOE4 concordante con el artculo 34, numeral 34.1.2 del Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad Electoral.
En las elecciones de los ltimos aos se ha
producido una recurrente intervencin de diversos servidores de distintos regmenes polticos con el fin de influir directa o indirectamente sobre los resultados electorales. Razn
por lo cual se ha establecido principios, derechos y reglas en materia electoral que busca
evitar este tipo de injerencismo sobre la voluntad de los electores, para garantizar eficazmente la neutralidad.
2. Anlisis de la resolucin N 0012015-JEE-LC1/JNE

Analicemos sucintamente los hechos y las

consideraciones normativas aplicables al
caso concreto de los pronunciamientos polticos durante el mes de diciembre de 2015 por
parte del Presidente de la Repblica5 en medio de la campaa para las elecciones generales del 20166.
2.1. Consideraciones fcticas de vulneracin a la neutralidad
- El 07/12/15 se manifest y fue recogido por los medios as: El mandatario
Ollanta Humala cuestion la participacin en propuestas de los candidatos en la

3 Defensora del Pueblo. Neutralidad y Elecciones (en lnea) 2002, Lima - Per. Disponible en: <http://www.iidh.
ed.cr/comunidades/ombudsnet/docs/docsomb_pac/Peru/30Neutr.pdf>.
4 Ley orgnica de Elecciones N 26859, en adelante LOE.
5 CASTILLO FREYE, Mario, Todos los poderes del Presidente (tica y derecho en el ejercicio de la Presidencia),
Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1997 / PAREJA PAZ - SOLDN, Jos, El rgimen presidencial en
la Constitucin de 1979. En Derecho, N 35, Lima, 1981, pp. 151-172 / RUBIO CORREA, Marcial. Los Poderes
polticos del Estado en la Nueva Constitucin. En Derecho, N 35, Lima, 1981, pp.189-200 / VALLE RIESTRA,
Javier, La responsabilidad constitucional del jefe de Estado, Lima, Labrusa, 1988.
6 Mediante Decreto Supremo N 080-2015-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano, el 14 de noviembre del
2015, el Presidente de la Repblica, como es su deber constitucional, convoca a elecciones generales.

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CADE 2015, y calific

de populismo empresarial los discursos de
los aspirantes al silln
presidencial.

Televisin: El Presidente Ollanta Humala, encaEl principio de neutralidad bez el lanzamiento de un

consiste en una obligacin proyecto de mejoramiento
de cualquier servidor pblico de los sistema de agua po El 11/12/15 tras una para actuar con imparcialidad table y alcantarillado, en
intervencin pblica y transparencia en el ejerci- la zona nueva Rinconada
de Villa Mara del Triunse difundi: El Prefo. Manifest que los cansidente Ollanta Hu- cio de sus funciones.
didatos presidenciales no
mala volvi a criticar
deben detener programas
con severidad al gosociales como Pensin 65, Beca 18, Cuna
bierno de Alberto Fujimori. El 12/12/15
Ms, Qali Warma. Adems critic prograla candidata Keiko Fujimori denunci en
mas de anteriores gobiernos como Agua
los medios de comunicacin que Humapara todos y se refiri presuntamente a alla interfiere en el proceso electoral. El
gn candidato de las elecciones generales
mismo da El Presidente Ollanta Huma2016.
la calific a Alberto Fujimori como ladrn de marca mayor, dijo adems, que
- El Coordinador de Fiscalizacin del JEE
su opinin no interfiere en la campaa
de Lima despus de haber recolectado y
electoral, porque el expresidente no est
analizado lo difundido por los medios de
postulando.
comunicacin llega a la conclusin que
- En este contexto el JEE Lima 1 mediante
oficio cursado al Presidente del Consejo
de Ministros el 15 de diciembre de 2015 le
comunica que por su intermedio se exhorte a todos los funcionarios y autoridades
de la administracin pblica a salvaguardar el principio de neutralidad poltica en
el presente proceso electoral.
- A pesar de esta exhortacin el 21/12/15
inform El Comercio: En la provincia de
Jan, el Presidente Ollanta Humala, asever que generalmente los candidatos no
llegan a muchas zonas que necesitan ayuda social () Seguramente van a venir los
candidatos a la presidencia, aunque creo
que no vienen () porque normalmente
no tienen nada que ofrecer () han estado abandonados, igual que la zona rural,
en este gobierno nacionalista no los hemos abandonado (). Por eso es que estamos construyendo una poltica social, que
debe quedar para los prximos gobiernos () programas que no haban antes
de que llegue al gobierno. El 23/12/15 se
propag en Primera Edicin de Amrica

el Presidente de la Repblica en sus intervenciones en la Conferencia Nacional

de Ejecutivos (CADE), as como en Jan
y Villa Mara del Triunfo vulner el Principio de neutralidad, elevando el Informe
de Fiscalizacin al colegiado del JEE de
Lima 1.

2.2. Consideraciones normativas de infraccin a la neutralidad

El artculo 31 de la Constitucin establece
que los ciudadanos tienen derecho a elegir libremente a sus representantes. Se reitera que
el voto es libre, de cualquier tipo de injerencia. Finaliza este artculo con las salvaguardas constitucionales: La ley establece los
mecanismo para garantizar la neutralidad estatal durante los procesos electorales y de participacin ciudadana. Es nulo y punible todo
acto que prohba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos.
En correspondencia con este precepto el artculo 118 de la Constitucin en sus numerales 1 y 10 establece que son obligaciones
del Presidente cumplir y hacer cumplir la

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Constitucin y los tratados, leyes y dems

disposiciones legales, as como cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones7.
Por esta razn el Presidente8 debe acatar el
artculo 346 de la Ley Orgnica de Elecciones que prescribe que: Est prohibido
a toda autoridad poltica o pblica: b) Practicar actos de cualquier naturaleza que favorezcan o perjudiquen a determinado partido
o candidato. Asimismo el artculo 347 de
la LOE establece que: Est prohibido a los
funcionarios (...) d) Hacer propaganda a favor o campaa en contra de ninguna agrupacin poltica o candidato. La norma electoral
se ha visto reforzada con la Ley del Cdigo
de tica de la Funcin Pblica9 que establece el deber de Neutralidad de todo funcionario o servidor de las entidades de la Administracin Pblica en cualquiera de sus niveles
jerrquicos, el deber de actuar con absoluta
imparcialidad poltica, econmica o de cualquier otra ndole en el desempeo de sus funciones demostrando independencia de sus
vinculaciones con personas, partidos polticos e instituciones (Arts. 4, 7 y 8). En este
mismo propsito el Reglamento del Cdigo
de tica de la Funcin Pblica en su art. 4 define la neutralidad y en su artculo 34 establece que conducta constituye infraccin a la
neutralidad.
Por tanto, existe una explcita normativa que
va desde los principios constitucionales, los
derechos y en los reglamentos para resaltar
la importancia de la imparcialidad del Estado y sus servidores durante todo el proceso
electoral.

7
8
9

18

3. Objeciones a la resolucin del JEE

Lima 1

El Presidente de la Repblica, despus de

haber convocado a las elecciones generales,
tuvo hasta 5 intervenciones pblicas en el
mes de diciembre de 2015, donde se manifestaba sobre la coyuntura poltica y en algunos
casos hizo alusin en genrico a los candidatos y/o actores polticos haciendo un juicio de
valor sobre el presente o el pasado, generando
que los medios resalten estos puntos de vista,
estos mensajes fueron transmitidos y repetidos por diferentes medios de comunicacin,
generndose polmica y recibiendo inmediatamente la rplica de algunos actores electorales por los mismos medios de comunicacin
o la red informtica.
Los voceros del Poder Ejecutivo, llmense
el Presidente del Consejo de Ministros, as
como el Ministro de Justicia, y algunos parlamentarios, plantearon cuestionamientos a la
Resolucin del JEE, en los siguientes trminos: No se puede limitar la libertad de expresin del Presidente, Sus opiniones no favorecen a ningn candidato, Sus opiniones no
perjudican a ningn candidato, El Presidente es un ciudadano con todos sus derechos;
analicemos estos argumentos:
a) No se puede limitar la libertad de expresin del Presidente: Los derechos
fundamentales, como la libertad de expresin, son derechos supremos mas no absolutos, por esta razn bajo determinadas
circunstancias razonables y justificadas
estas pueden limitarse de manera temporal y precisa: i) En poca electoral y ii) En
temas de controversia electoral.

En concordancia con la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, art. 8. / Vase: Eguiguren Proeli, Francisco.
Los ejercicios de sentencias por incumplimiento de entidades estatales. Algunas propuestas de solucin. En: Ius it
Veritas. N 18, Lima, 1999, pp. 96-107.
PAREJA PFLUCKER, Piedad. Atribuciones Constitucionales del Presidente de la Repblica. Rikchay, Lima, 1987.
Ley N 27815.

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b) Sus opiniones no faInforme de Fiscalizacin

N 074-2015-LCM-CFvorecen a ningn
candidato: El presi- El JEE sostiene que el juicio JEE LIMA C1/JNE- EGdente de la Repbli- de valor severo de Humala 2016, emitido por el Coorca fue elegido por una contra Alberto Fujimori no dinador de Fiscalizacin
de esta entidad.
organizacin poltica,
solo
enfrenta
al
expresidenque participa de maAnalizando los antecedennera activa y legtima te, sino tambin a las aspira- tes, hechos y dichos del
en la presente campa- ciones de su hija.
presidente de la Repblia electoral, por tanto
ca y la normativa sobre el
comparar y resaltar su
principio de neutralidad,
obra de gobierno con las anteriores gesestableci que el Presidente de la Repblica
tiones, sin duda, establecen juicios de vahaba infringido de manera reiterada su deber
lor favorables que, el Presidente como
de neutralidad poltica en pleno proceso de
elector, debe abstenerse de formularlas en
campaa electoral (Considerando 3.4).
pblico.
Ms an, a pesar que el JEE por medio de una
c) Sus opiniones no perjudican a ningn
comunicacin oportuna, exhort a salvaguarcandidato: La campaa electoral implidar el principio de neutralidad (Considerando
ca controversia de opiniones, propuestas y
3.2), as el oficio N 004- 2015 - JEE- LC1/
candidatos. Si el presidente se refiere a los
JNE fue desodo y la conducta injerencista
discursos populistas de los candidatos
persisti por parte del mandatario.
en la CADE, donde solo se presentaron
Lo que es un razonamiento innovador es el
cinco, implcitamente se refiere a ellos; si
Considerando 3.3, el juicio de valor sevese alude negativamente a programas sociaro que formula el Presidente Ollanta Humales (por ejemplo Agua para todos), que
la sobre el exmandatario Alberto Fujimori
es resaltado por un candidato, obviamente
(ladrn de marca mayor), no afrenta solo
interviene en el debate electoral, descalifial expresidente sentenciado razona el colecando una propuesta de gobierno, sin mengiado, sino a las aspiraciones de Keiko Fucionar al partido o gobernante.
jimori, su hija, como precandidata de su ord) El presidente es un ciudadano ms, con
ganizacin ante sus partidarios, pues todava
todos sus derechos: El presidente es un
no tena la condicin de candidata designada
ciudadano, que por eleccin representa a
por su organizacin Fuerza Popular. Distintodos los peruanos, incluyendo a los que
gue entre aspirante y candidato, establecienno votaron por l o su partido; debe cumdo que cualquiera de las dos condiciones goza
plir con las leyes que limitan derechos
de proteccin.
para ser ejemplar con los dems ciudaLa resolucin establece: I) El presidente codanos que se ven en l representados
meti infraccin al principio de neutralidad;
constitucionalmente. Es ciudadano con
II) Evidencia la deficiencia legal que debe
todos sus derechos, pero a su vez es Presiser corregida por el Poder Legislativo en el
dente, con todas sus limitaciones que esta
procedimiento sancionador de estas conducinvestidura obliga.
tas recurrentes, en el caso no previsto del Pre4. Sinopsis de la Resolucin
sidente de la Repblica, y III) La Resolucin
001-2015-JEE-LC1/JNE
busca sobre un caso notorio y concreto establecer una pauta en la conducta de todos los
El Jurado Electoral (JEE) de Lima Cenfuncionarios, autoridades y trabajadores de la
tro, fundament su Resolucin en el
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administracin pblica en el acatamiento del

principio de neutralidad poltica.
CONCLUSIONES

i) El JNE por medio del JEE de Lima 1, ha

reforzado el acatamiento del Principio de
neutralidad poltica electoral de manera
oportuna en el conjunto de la administracin pblica.
ii) La resolucin ha ampliado el razonamiento sobre el perjuicio directo a los candidatos, plantendonos el concepto de dao indirecto a los aspirantes a candidatos.

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iii) La necesidad de actualizar la legislacin

electoral, para aquellas autoridades que
no postulan a la reeleccin (caso del presidente) que incurran en infraccin al principio de neutralidad electoral, cuyo marco
sancionador reporta un vaco no previsto.
iv) Toda democracia que se basa en un pluralismo de actores electorales debe regular de manera expresa el principio de neutralidad, evitando cualquier injerencia que
distorsione o busque influir ilegalmente
en la construccin libre de la voluntad poltica de los electores.