TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC

009.203/2006-3

GRUPO II CLASSE VII Plenrio

TC 009.203/2006-3
Natureza(s): Administrativo
rgo: Tribunal de Contas da Unio.
Interessado: Eugenio Lisboa Vilar de Melo (CPF n. 010.797.43472), servidor aposentado do TCU
Advogado constitudo nos autos: no h
SUMRIO:
ADMINISTRATIVO.
REQUERIMENTO
FORMULADO POR SERVIDOR APOSENTADO DO TCU.
LICENA-PRMIO. CONVERSO EM PECNIA DOS
PERODOS NO-GOZADOS E NEM COMPUTADOS EM
DOBRO PARA FINS DE APOSENTADORIA. POSSIBILIDADE.
PRINCPIO DA RAZOABILIDADE. PRAZO PRESCRICIONAL.
TERMO
INICIAL.
DATA
DA
APOSENTADORIA.
DEFERIMENTO. DETERMINAO. RESTITUIO
UNIDADE COMPETENTE.
1. possvel a converso em pecnia dos perodos de licenaprmio no-gozados e nem computados em dobro para fins de
aposentadoria em benefcio do servidor aposentado. Precedentes.
2. Nos casos de pedido de converso em pecnia de licena-prmio
no gozada nem computada em dobro para fins de aposentadoria, o
termo inicial do prazo prescricional de 5 (cinco) anos data da
respectiva aposentadoria do servidor.
RELATRIO
Trata-se de requerimento (fls. 1-5) formulado pelo Sr. Eugnio Lisboa Vilar de Melo,
servidor aposentado do TCU, por meio do qual pleiteia a converso em pecnia dos perodos de
licena-prmio por assiduidade no-gozados e nem computados em dobro para fins de aposentadoria.
2.
Sustenta o requerente que, em razo da relevncia dos cargos comissionados que ocupou
neste Tribunal ao longo de mais de 27 (vinte e sete) anos, viu-se impossibilitado de gozar as licenasprmio que lhe eram de direito, corroborando isso a constatao de que, no perodo de 1978 a 1985,
tambm no usufruiu frias por interesse da Administrao.
3.
Para tanto, traz colao inmeros precedentes judiciais e administrativos que, em linhas
gerais, convergem com o seu pleito, ou seja, admitem a converso em pecnia da licena-prmio em
benefcio do servidor aposentado.
4.
A Diretoria Tcnica de Legislao de Pessoal - Dilpe (fls. 106-115) e a Consultoria
Jurdica deste Tribunal (fls. 146-157) manifestaram-se negativamente ao pleito de requerente, cujos
argumentos foram bem resumidos no parecer (fls. 161-167) emitido no mbito do Ministrio Pblico
junto ao TCU, da lavra conjunta do Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin e do Procurador Sergio
Ricardo Costa Carib, conforme reproduzo a seguir:
(...)
5. O presente pleito obteve pareceres desfavorveis da Diretoria de Legislao de Pessoal e
da Consultoria Jurdica pelas razes, em sntese, a seguir transcritas:
- ausncia de comprovao de que o interessado deixou de gozar as licenas-prmio por
assiduidade por necessidade de servio;

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- ausncia de pedido para gozo da licena-prmio por assiduidade e respectiva negativa da

Administrao em conced-la;
- inexistncia de locupletamento ilcito da Administrao;
- ausncia de comando legal que possibilite Administrao afastar o servidor de ofcio,
hiptese que geraria a responsabilidade civil pelo seu no cumprimento;
- ausncia de previso legal;
- a concesso do benefcio seria forma de burlar o veto ao 1 do art. 87 da Lei n
8.112/90, que permitia a converso;
- a lei permite a converso em pecnia apenas no caso de bito do ex-servidor;
- ausncia de fora vinculante das decises do STF, STJ e TCDF;
- a relao jurdica entre servidor e Administrao estatutria e no contratual;
- o servidor no merecedor de proteo como se trabalhador privado fosse;
- as vantagens devidas ao servidor so somente aquelas expressas em lei;
- o veto ao 1 do art. 87 da Lei n 8112/90 visou a conteno de despesas;
- o intuito do legislador foi compelir o servidor a gozar a licena-prmio por assiduidade
cuja finalidade era a restaurao de foras;
- no h decises do STF a respeito;
- no h direito subjetivo do servidor converso em pecnia das licenas-prmio no
gozadas. O que h o direito de indenizao quando o servidor se v obstado pela Administrao
Pblica de usufruir seu direito;
- o interessado poderia ter gozado as licenas-prmio por assiduidade antes de se
aposentar voluntariamente;
- se houvesse necessidade de servio incontornvel, ele no poderia ter se aposentado
voluntariamente;
- para a Administrao a sua ausncia a ttulo de gozo de licena-prmio por assiduidade
traria o mesmo resultado que a aposentadoria trouxe, mas em termos de gastos pblicos inequvoca
a desvantagem para a Administrao, que ter de pagar a licena-prmio por assiduidade no
gozada;
- h recentes precedentes do STJ que negaram a converso em pecnia de licena-prmio
por assiduidade em face de inexistncia de norma legal.
III
6. Pedidos da espcie, no mbito do TCU, tm sido indeferidos, contudo, diante da evoluo
da jurisprudncia sobre o tema, esta questo est a merecer uma reflexo mais aprofundada.
7. A Lei n 8.112/90, originalmente, previa no 1 do art. 87 a possibilidade de se converter
as licenas-prmio por assiduidade no gozadas em pecnia, no entanto, este dispositivo foi vetado
pela Presidncia da Repblica em face de acrscimo de despesa que poderia resultar no ano de 1991,
quando inmeros servidores celetistas foram submetidos ao regime estatutrio. O 2 deste artigo,
tambm vetado pela Presidncia da Repblica, concedia esse direito ao pensionista, no caso de morte
do servidor.
8. O veto ao 2 do art. 87 da Lei n 8.112/90 foi derrubado pelo Congresso Nacional, com
isso o direito restou permitido aos pensionistas. Criou-se, assim, situao peculiar e inusitada, na
qual h maior valorizao do servidor aps a sua morte.
9. Com a devida vnia, essa no a melhor interpretao que se deve dar lei.
10. O deslinde da questo no pode relevar a extensa jurisprudncia dos Tribunais, em
especial, a do STJ, e as deliberaes de outros rgos da Administrao Pblica.
11. Apesar da inexistncia de vinculao entre as decises do TCU e as proferidas pelo
Poder Judicirio no exerccio do poder jurisdicional, os argumentos jurdicos expendidos pelo STJ em
favor da pretenso do requerente so fortes e merecem ser considerados.
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12. Por oportuno, colaciona-se a seguir algumas ementas de deliberaes do STJ, com
destaque para os argumentos que as fundamentaram:
RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR. APOSENTADORIA. LICENAPRMIO POR ASSIDUIDADE NO GOZADA. CONVERSO EM PECNIA. DESNECESSIDADE
DE PEDIDO EXPRESSO.
Sob pena de enriquecimento ilcito da Administrao, devida a converso em pecnia do
perodo de licena-prmio por assiduidade no gozada em poca prpria, por necessidade de
servio, no existindo nada na legislao referente necessidade de pedido expresso nesse sentido.
Recurso provido.. (REsp 413.300/PR, 5 Turma, Rel. Min. Jos Arnaldo da Fonseca, DJU de
07/10/2002).
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO ESTADUAL. LICENAS-PRMIOS NO
GOZADAS. CONVERSO EM PECNIA. PREVISO LEGAL EXPRESSA. DESNECESSIDADE.
PRINCPIO QUE VEDA O ENRIQUECIMENTO ILCITO DA ADMINISTRAO.
RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO.
1. O acrdo recorrido implicitamente afastou a tese de enriquecimento ilcito em
detrimento da tese de que no havendo previso legal para a converso das licenas-prmios em
pecnia, tal procedimento no poderia ser aceito, sob pena de ofensa ao princpio da legalidade.
Violao ao art. 535 no configurada.
2. A converso em pecnia das licenas-prmios no gozadas em face do interesse pblico,
tampouco contadas em dobro para fins de contagem de tempo de servio para efeito de
aposentadoria, avanos ou adicionais, independe de previso legal expressa, sendo certo que tal
entendimento est fundado na Responsabilidade Objetiva do Estado, nos termos do art. 37, 6, da
Constituio Federal, e no Princpio que veda o enriquecimento ilcito da Administrao.
Precedentes desta Corte e do Supremo Tribunal Federal.
3. Recurso parcialmente conhecido e, nessa parte, provido. (REsp 693.728/RS, 5 Turma,
Rel. Min. Laurita Vaz, DJU de 11/04/2005).
ADMINISTRATIVO. MEMBRO DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO. LICENAPRMIO POR ASSIDUIDADE. CONVERSO EM PECNIA. APOSENTADORIA. POSSIBILIDADE.
I - A Lei Complementar n 75/93 no disciplinou a hiptese de converso em pecnia das
licenas-prmio no-usufrudas e no-contadas em dobro, por ocasio da aposentadoria. Contudo,
seu art. 287 determina a aplicao subsidiria das normas gerais referentes aos servidores pblicos.
II - Esta Corte, apreciando as disposies insertas no art. 87, 2 na Lei n 8.112/90, em
sua redao original, cujo teor semelhante ao disposto no art. 222, inciso III, 3, alnea a, tem
proclamado que h direito converso em pecnia das licenas-prmio no gozadas e no contadas
em dobro, quando da aposentadoria, sob pena de locupletamento ilcito da Administrao.
III - Foge razoabilidade jurdica que o servidor seja tolhido de receber a compensao
pelo no-exerccio de um direito que incorporara ao seu patrimnio funcional e, de outra parte,
permitir que tal retribuio seja paga aos herdeiros, no caso de morte do funcionrio. Recurso no
conhecido. (REsp 556.100/DF, 5 Turma, Ministro Felix Fischer, DJU de 02/08/2004.)
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTRIO. IMPOSTO DE RENDA. LICENA-PRMIO POR
ASSIDUIDADE E FRIAS. CONVERSO EM PECNIA. CARTER INDENIZATRIO. NUS DA
PROVA. PRESUNO EM FAVOR AO EMPREGADO VIOLAO AOS ARTIGOS 107 e 117 da
LOMAN NO CONFIGURADA. PREQUESTIONAMENTO AUSENTE. PRECEDENTES.
- A Primeira Seo deste Tribunal pacificou o entendimento de que as indenizaes
recebidas a ttulo de licena-prmio por assiduidade e frias no gozadas esto ao abrigo da
incidncia do imposto de renda, seguindo a orientao de que tais verbas no constituem acrscimos
patrimoniais subsumidos na hiptese do art. 43 do CTN.

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- desnecessria a comprovao de que as frias e a licena-prmio por assiduidade no

foram gozadas por necessidade do servio, j que o no-afastamento do empregado abrindo mo de
um direito, estabelece uma presuno em seu favor.
- A configurao do prequestionamento envolve a emisso de juzo decisrio sobre a
questo jurdica controvertida.
- Recurso especial conhecido e parcialmente provido. (REsp n 719.401/SP, 2 Turma,
Ministro Francisco Peanha Martins, DJU 12/12/2005).
13. A matria infraconstitucional j foi decidida pelo Superior Tribunal de Justia. Nestas
circunstncias recomendvel que a Administrao considere em sua atuao a pacfica orientao
daquele tribunal, evitando-se a sobrecarga do Judicirio com aes relativas a temas j decididos em
ltima instncia.
14. Acrescente-se que o Supremo Tribunal Federal tambm j se manifestou no sentido de
que o servidor pblico que no gozou a licena-prmio por assiduidade a que fazia jus, por
necessidade do servio, tem direito indenizao, em razo da responsabilidade objetiva da
Administrao, confira-se (negritos acrescidos):
EMENTA:
AGRAVO
REGIMENTAL
EM
RECURSO
EXTRAORDINRIO.
ADMINISTRATIVO. INDENIZAO DE LICENA-PRMIO POR ASSIDUIDADE NO GOZADA
POR NECESSIDADE DE SERVIO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO.
QUESTIONAMENTO ACERCA DO NEXO DE CAUSALIDADE. IMPOSSIBILIDADE.
1. O Pleno desta Corte, com base na teoria da responsabilidade objetiva do Estado, firmou
exegese segundo a qual devida a indenizao ao servidor de benefcio no gozado por interesse do
servio. Precedente.
2. Nexo de causalidade entre o ato praticado pela Administrao e o dano sofrido pelo
servidor. Matria ftica cujo reexame vedado nesta instncia extraordinria pelo bice da Smula
279-STF.
3. Contagem em dobro do tempo de licena-prmio por assiduidade no gozada pelo
servidor, para fins de aposentadoria. Alegao insubsistente, tendo em vista os termos da contestao
apresentada.
Agravo regimental no provido. (AgRg no RE 234.093/RJ, 2 Turma, Rel. Min. Maurcio
Corra, DJU de 15/10/99.)
15. Orientao semelhante fundamentou o RE n 197.640-3/Rio de Janeiro, no qual o Exm
Ministro Ilmar Galvo deixou assente em seu Voto:
(...) fora de dvida que, inexistindo lei autorizadora da vantagem funcional, no poderia
a Administrao Pblica ter pago ao requerente, quando se aposentou, frias e licena-prmio por
assiduidade que deixou de gozar.
Acontece, porm, que, no presente caso, o acrdo no decidiu com base no dever de pagar
os referidos benefcios, mas na responsabilidade civil do Estado em face de dano causado por seus
agentes, o que coisa diversa, (...)
16. Pode-se ainda citar o Professor Yussef Said Cahali (in Responsabilidade Civil do
Estado, pgs. 457/459), que defende que o pagamento em pecnia da licena-prmio por assiduidade
no gozada constitui em reparao ao servidor:
Est definitivamente assentado na jurisprudncia, e mesmo nas esferas administrativas, o
direito que tem o servidor de ser indenizado pelas frias e licenas-prmios no gozadas em razo da
necessidade de servio.
A indenizabilidade das frias e licenas-prmios no gozadas em razo de interesse da
Administrao no implica converso em pecnia, mas reparao ao servidor, que, deixando de
usufruir os dias de descanso a que fazia jus, permaneceu trabalhando em benefcio do Estado.
Est superada at mesmo aquela jurisprudncia mais rigorosa que condicionava a
condenao do Estado ao pagamento da licena-prmio por assiduidade e outros benefcios
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configurao do ilcito administrativo, no bastando, assim, a existncia de saldo a ser gozado para o
acolhimento a pretenso, fazendo-se indispensvel o indeferimento expresso dos benefcios na esfera
administrativa, ditado pela absoluta necessidade do servio.
Na mesma linha, ficou definitivamente superada antiga jurisprudncia que inadmitia a
pretenso ressarcitria se, aposentado o servidor, no se demonstrasse cumpridamente a ocorrncia
de impedimento criado pela prpria Administrao para o gozo, em espcie, das frias e licenasprmio a que teria direito quando em atividade.
Com efeito, acabou se firmando o entendimento de que o direito s frias e licenaprmio por assiduidade preceito de ordem pblica, como acontece com todos os preceitos da
legislao social, tornando-se irrenuncivel; o exerccio de sua fruio depende de ato da
Administrao, que pode neg-lo em nome da convenincia do servio, vale dizer, no interesse do
servio pblico; assim, no gozados esses direitos na atividade, pela convenincia do servio pblico,
devem seus valores ser convertidos em dinheiro; a prestao de servios por funcionrio pblico em
perodo de frias ou de licena-prmio por assiduidade obriga a uma remunerao a ttulo de
compensao, concernente ao prprio direito no usufrudo, de forma a evitar o locupletamento
indevido do Estado; demonstrado que o funcionrio pblico, por convenincia da administrao,
deixou de gozar, em atividade, frias e licena-prmio por assiduidade, faz ele jus indenizao
respectiva, direito que somente prescreve se no reclamado pelo servidor no qinqnio seguinte a
sua aposentadoria... (negritos acrescidos).
17. Quanto s argumentaes expendidas pela Diretoria de Legislao de Pessoal e pela
Consultoria Jurdica, cabem as seguintes consideraes.
18. difcil precisar as razes que levam algum a no usufruir um benefcio a que fez jus,
como no caso das licenas-prmio por assiduidade ou das frias. A dedicao e a responsabilidade
pelo servio poderiam justificar tal desprendimento, porquanto no se pode olvidar que, enquanto no
se aposenta, o servidor permanece respondendo pela funo que exerce. Anlises desta natureza,
contudo, so despicientes em vista da jurisprudncia do STJ no sentido de ser desnecessrio o
funcionrio comprovar que no usufruiu a licena-prmio por assiduidade por necessidade de servio
para fazer jus converso, uma vez que o no usufruto estabelece uma presuno em seu favor.
19. Tambm restou assente na jurisprudncia que a ausncia de lei no empecilho para o
deferimento da indenizao pelas licenas-prmio por assiduidade no gozadas.
20. fato que a Presidncia da Repblica vetou, em 1991, dispositivo que expressamente
garantia tal direito; todavia, as circunstncias que motivaram o veto no persistem aps
transcorridos 17 anos.
21. Como ensina a doutrina, a norma depois de promulgada desliga-se de seu elaborador.
Isto ocorre porque a letra da lei permanece, mas seu sentido se adapta s mudanas que ocorrem na
vida social.
22. Se a norma permite ao pensionista perceber em pecnia as licenas-prmio por
assiduidade no gozadas pelo servidor, com mais razo deveria permitir quele que as mereceu. Caso
contrrio, estar-se- diante de situao peculiar e inusitada na qual o Estado reconhece o direito ao
pagamento em pecnia das licenas-prmio no gozadas, s que, estranhamente, no quele que as
conquistou. Resta evidente, portanto, que esse procedimento no gera economia, pois, excetuando-se
o caso de o servidor no instituir penso, o que no regra, a Administrao s estar postergando a
despesa.
IV
23. No caso dos autos, o requerente completou 43 anos de servio, ou seja, trabalhou 8
anos a mais do que era requerido pela legislao (35 anos). Exigir que gozasse as licenas-prmio
por assiduidade antes de se aposentar, quando h oito anos poderia estar usufruindo o descanso
remunerado, foge razoabilidade.
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24. Igualmente, em termos financeiros, no se justifica instar o funcionrio a gozar as

licenas-prmio por assiduidade antes de se aposentar, conforme explica-se a seguir.
25. De acordo com a lei e com a jurisprudncia h trs formas de se usufruir as licenasprmio por assiduidade adquiridas: cont-las em dobro para a aposentadoria; goz-las ou convertlas em pecnia.
26. Partindo-se da premissa de que tanto como ativo quanto como inativo o servidor
remunerado, percebe-se que, a rigor, gozar as licenas-prmio por assiduidade ou perceb-las em
pecnia traz para a Administrao resultado econmico similar: remunera-se o servidor por
determinado perodo sem a correspondente contraprestao de servio.
27. A opo mais onerosa para a Administrao, sem dvida, a contagem em dobro das
licenas-prmio por assiduidade no gozadas para fins de aposentadoria. Nessa hiptese paga-se ao
servidor duas vezes o que se pagaria se as licenas fossem deferidas em espcie, pois antecipa-se a
aposentadoria pelo dobro do tempo das licenas-prmio no gozadas. Alm disso, ocorre a
contratao prematura de novo funcionrio para preencher a vaga.
28. Destaca-se, ainda, que h acmulo de servio na ausncia do servidor licenciado. Para
contornar esse problema, a Administrao ou redistribui o servio entre os demais funcionrios do
setor, sobrecarregando-os, ou, quando a legislao permite, remunera um substituto. Essas situaes
tornam a converso em pecnia, dentre as trs opes, a mais favorvel Administrao, uma vez que
a permanncia do servidor no trabalho constitui benefcio ao servio pblico que no sofre soluo de
continuidade.
29. Negar o direito ao usufruto da licena-prmio por assiduidade, ainda que na forma de
pecnia, seria enriquecimento sem causa da Administrao, na medida em que h a frustrao de
vantagem legitimamente incorporada ao patrimnio do servidor.
30. Por fim, frise-se que no existe divergncia na jurisprudncia do STJ. As deliberaes
citadas pela Consultoria Jurdica/TCU no se ajustam matria ora em anlise, uma vez que
naqueles precedentes pleiteava-se a converso em pecnia de licenas-prmio que nem sequer foram
adquiridas por ausncia de permissivo legal.
V
31. Observa-se, adicionalmente, por oportuno, que h no Senado Federal Projeto de Lei n
104/2007, de autoria do Exm Sr. Senador lvaro Dias, com o intuito de favorecer o servidor que se
aposenta por invalidez. Esse projeto recebeu emenda do Exm Sr. Senador Romeu Tuma com a
finalidade de positivar a converso em pecnia das licenas-prmio por assiduidade no gozadas
independente do fundamento legal da aposentadoria. Na tica do Senador, a emenda apresentada
busca ajustar a legislao jurisprudncia e doutrina dominantes. Por oportuno, transcreve-se a
seguir as suas justificativas:
Vale ainda considerar que a natureza jurdica da licena prmio a de instituto
administrativo de carter personalssimo, assim, em princpio, a fruio do benefcio convertido em
pecnia deveria ser concedida, particularmente, ao prprio servidor que, ao longo de sua carreira,
adquiriu o direito em exame.
Assim, antes da concesso da pecnia pela via do esplio, o prprio instituidor deveria
perceber o benefcio no ato de sua aposentadoria, independente da fundamentao legal que venha
a reg-la.
To certa e meritria a concesso do benefcio mediante aposentadoria por invalidez,
como, igualmente, tambm de muito aplauso a concesso da pecnia, quando o servidor aposenta
por tempo de servio.
Se, de um lado, a aposentadoria por invalidez representa, por vezes, lamentvel
encerramento da carreira pblica, o que estaria a atrair a transformao do benefcio em pecnia;
por outro lado, a aposentao pelo cumprimento do tempo momento de jbilo para o servidor e
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motivao para todos os integrantes da administrao pela concluso da carreira pblica, situao
que tambm atrai a transformao em pecnia em vista dos mritos certamente acumulados ao longo
de todo uma jornada de trabalho.
Dessa forma, por todas as razes expendidas, buscando ajustar a redao do Projeto em
exame melhor jurisprudncia e a doutrina que passou a dominar o assunto, afigura-se, mais
oportuno, que se proceda concesso do benefcio no ato da aposentao, independente da
incidncia da invalidez, especialmente por ainda se considerar que, pelo regime atual, j no mais
possvel incorporar o benefcio na forma originalmente concebida. (negritos acrescidos).
32. Por todo o exposto, o Ministrio Pblico manifesta-se favoravelmente ao pleito do
requerente.
o Relatrio.

VOTO REVISOR
Inicialmente cumprimento o ento Relator da matria, Ministro Guilherme Palmeira, pela
excelncia do trabalho produzido e oferecido a este Plenrio na Sesso de 29 de outubro de 2008,
quando Sua Excelncia nos honrava com sua presena nas Sesses desta Corte.
2.
Da mesma forma, cumprimento a Conjur e a Procuradoria-Geral, pela excelncia dos pareceres
trazidos aos autos, enriquecedores e de qualidade mpar, sendo que o Parquet especializado, por
intermdio de Parecer da lavra do Procurador Dr. Srgio Ricardo Costa Carib e do SubprocuradorGeral Dr. Paulo Soares Bugarin, nos brindou com pea de elevadas clareza e qualidade pelos
argumentos que apresenta.
3.
Neste particular, destaco alguns pontos que esto a apontar para a necessidade de se deferir o
pleito formulado pelo interessado no sentido de se autorizar a converso em pecnia dos perodos de
licena-prmio no usufrudos na atividade e no computados para fins de aposentadoria, a saber:
3.1 os precedentes colacionados pelo requerente, todos oriundos de Tribunais Superiores, e
ratificados no Parecer do douto Ministrio Pblico junto a esta Corte, trazem luz ao tema ora
discutido:
a)

RECURSO
ESPECIAL.
ADMINISTRATIVO.
SERVIDOR.
APOSENTADORIA. LICENA-PRMIO POR ASSIDUIDADE NO
GOZADA. CONVERSO EM PECNIA. DESNECESSIDADE DE
PEDIDO EXPRESSO.
Sob
pena
de
enriquecimento
ilcito
da
Administrao, devida a converso em pecnia do
perodo de licena-prmio por assiduidade no gozada em
poca prpria, por necessidade de servio, no existindo
nada na legislao referente necessidade de pedido
expresso nesse sentido. Recurso provido.. (REsp 413.300/PR,
5 Turma, Rel. Min. Jos Arnaldo da Fonseca, DJU de 07/10/2002).
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b)

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO ESTADUAL. LICENASPRMIOS NO GOZADAS. CONVERSO EM PECNIA. PREVISO

LEGAL EXPRESSA. DESNECESSIDADE. PRINCPIO QUE VEDA O
ENRIQUECIMENTO
ILCITO
DA
ADMINISTRAO.
RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO.
1. O acrdo recorrido implicitamente afastou a tese de
enriquecimento ilcito em detrimento da tese de que no
havendo previso legal para a converso das licenas-prmios
em pecnia, tal procedimento no poderia ser aceito, sob pena
de ofensa ao princpio da legalidade. Violao ao art. 535 no
configurada.
2. A converso em pecnia das licenas-prmios no gozadas
em face do interesse pblico, tampouco contadas em dobro para
fins de contagem de tempo de servio para efeito de
aposentadoria, avanos ou adicionais, independe de previso
legal expressa, sendo certo que tal entendimento est
fundado na Responsabilidade Objetiva do Estado, nos
termos do art. 37, 6, da Constituio Federal, e no
Princpio
que
veda
o
enriquecimento
ilcito
da
Administrao. Precedentes desta Corte e do Supremo
Tribunal Federal.
3. Recurso parcialmente conhecido e, nessa parte, provido.
(REsp 693.728/RS, 5 Turma, Rel. Min. Laurita Vaz, DJU de
11/04/2005).

c)

ADMINISTRATIVO. MEMBRO DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO.

LICENA-PRMIO POR ASSIDUIDADE. CONVERSO EM PECNIA.
APOSENTADORIA. POSSIBILIDADE.
I - A Lei Complementar n 75/93 no disciplinou a hiptese de
converso em pecnia das licenas-prmio no-usufrudas e nocontadas em dobro, por ocasio da aposentadoria. Contudo, seu
art. 287 determina a aplicao subsidiria das normas gerais
referentes aos servidores pblicos.
II - Esta Corte, apreciando as disposies insertas no art. 87, 2
na Lei n 8.112/90, em sua redao original, cujo teor
semelhante ao disposto no art. 222, inciso III, 3, alnea a,
tem proclamado que h direito converso em pecnia
das licenas-prmio no gozadas e no contadas em
dobro,
quando da aposentadoria, sob pena de
locupletamento ilcito da Administrao.
III - Foge razoabilidade jurdica que o servidor seja
tolhido de receber a compensao pelo no-exerccio de
um direito que incorporara ao seu patrimnio funcional e,
de outra parte, permitir que tal retribuio seja paga aos
herdeiros, no caso de morte do funcionrio. Recurso no
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conhecido. (REsp 556.100/DF, 5 Turma, Ministro Felix Fischer,

DJU de 02/08/2004.)
d)
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTRIO. IMPOSTO DE RENDA.
LICENA-PRMIO POR ASSIDUIDADE E FRIAS. CONVERSO EM
PECNIA. CARTER INDENIZATRIO. NUS DA PROVA.
PRESUNO EM FAVOR AO EMPREGADO VIOLAO AOS ARTIGOS
107
e
117
da
LOMAN
NO
CONFIGURADA.
PREQUESTIONAMENTO AUSENTE. PRECEDENTES.
- A Primeira Seo deste Tribunal pacificou o entendimento de
que as indenizaes recebidas a ttulo de licena-prmio por
assiduidade e frias no gozadas esto ao abrigo da incidncia
do imposto de renda, seguindo a orientao de que tais verbas
no constituem acrscimos patrimoniais subsumidos na hiptese
do art. 43 do CTN.
- desnecessria a comprovao de que as frias e a
licena-prmio por assiduidade no foram gozadas por
necessidade do servio, j que o no-afastamento do
empregado abrindo mo de um direito, estabelece uma
presuno em seu favor.
- A configurao do prequestionamento envolve a emisso de
juzo decisrio sobre a questo jurdica controvertida.
- Recurso especial conhecido e parcialmente provido. (REsp n
719.401/SP, 2 Turma, Ministro Francisco Peanha Martins, DJU
12/12/2005).

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3.2 atendimento ao princpio da razoabilidade, vez que o servidor conquistou um direito

reconhecido e deve ser retribudo, em vida, pelo no-exerccio de tal direito e no somente aos
herdeiros no caso de seu falecimento;
3.3 inexistncia de economia para os cofres pblicos, porquanto o Errio dever arcar com tal
dbito quando reconhece o direito aos pensionistas do servidor, ou, ainda, quando h a utilizao
da contagem do tempo em dobro para efeito de aposentadoria;
3.4 naturalmente que aqueles que no gozaram do benefcio da licena-prmio o fizeram por
algum tipo de necessidade imperativa de permanncia no trabalho, porque, do contrrio, teriam
usufrudo do seu gozo em momento oportuno, fato constantemente verificado na grande maioria
do rgos pblicos;
3.5 uma vez no usufrudo pelo servidor um seu direito lquido e certo, qual seja, o gozo da
licena-prmio ou a contagem em dobro para efeito de aposentadoria, parece bvio que deve
haver uma compensao, sob pena de se configurar enriquecimento ilcito do Errio; e
3.6 mesmo que se discuta a oportunidade, justeza e moralidade da concesso desse benefcio,
h que se ter em mente, como bem destacou o Nobre Relator, que a legislao ento vigente quis
proporcionar ao servidor assduo um prmio a ser incorporado a seu patrimnio jurdico, sob a
forma de benefcio. Mutatis mutandis, o que se faz na iniciativa privada quando do
pagamento em dinheiro de prmios semelhantes, sob a forma de gratificaes, participao nos
lucros e outros benefcios, pagos, at mesmo por empresas pblicas ou de capital misto.
4.
Cumpre destacar, ainda, os termos da Resoluo CJF n 48, de 25 de fevereiro de 2009, (DOU de
02/03/2009) o qual reconheceu que devem ser convertidos em pecnia, por ocasio da aposentadoria,
os perodos de licena-prmio j adquiridos e no usufrudos ou contados em dobro.
Por fim, ao acompanhar o Voto do eminente Ministro-Relator, vale lembrar do carter
indenizatrio do benefcio ora discutido, consoante disposto nas Smulas n 125 e 136 do Egrgio STJ
(fl. 27) e no Ato Declaratrio n 8, de 12 de agosto de 2002, do Sr. Procurador-Geral da Fazenda
Nacional, (in DOU de 15/8/2002).

TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 2

de setembro de 2009.

RAIMUNDO CARREIRO
Revisor

VOTO
Preliminarmente, informo que fui contemplado com a relatoria deste
processo, em razo de sorteio realizado nos termos do art. 28, inciso XIV, do
Regimento Interno do TCU.
10

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2.
No mrito, verifico que a controvrsia que se estabelece nos autos
acerca da possibilidade ou no da converso em pecnia dos perodos de licenaprmio por assiduidade no-gozados e nem computados em dobro para fins de
aposentadoria em benefcio de servidor aposentado.
3.
Consoante anotaram os pareceres, a Lei n. 8.112, de 1990, em sua
verso original, previa a converso em pecnia das licenas no-gozadas tanto
em benefcio do servidor quanto em favor dos beneficirios de penso, em caso
de falecimento daquele. Assim dispunha a lei:

Art. 87. Aps cada qinqnio ininterrupto de exerccio, o servidor far

jus a 3 (trs) meses de licena, a ttulo de prmio por assiduidade, com a
remunerao do cargo efetivo.
1. facultado ao servidor fracionar a licena de que trata este artigo
em at 3 (trs) parcelas, ou convert-las em pecnia.
2. Os perodos de licena-prmio j adquiridos e no gozados pelo
servidor que vier a falecer sero convertidos em pecnia, em favor de seus
beneficirios da penso.
4.
Ocorre que ambas as disposies constantes dos pargrafos acima
restaram vetadas pelo Presidente da Repblica, pelos seguintes motivos:

A faculdade concedida ao servidor para converter a licena-prmio no

gozada em pecnia (pargrafos 1 e 2 do art. 87 e art. 90), combinada com a
contagem retroativa do tempo de servio de celetista, provocaria, em 1991,
excepcional acrscimo de despesa. Cabe lembrar que a situao vigente, que
concede esse benefcio com prazo mais dilatado, no permite a sua converso
em pecnia. No caso do art. 90, torna-se necessria a posterior edio de
dispositivo que restitua a possibilidade do benefcio da licena-prmio no
gozada ser contada em dobro quando da aposentadoria do servidor.
Consequentemente, essas normas desatendem o interesse pblico.
(grifei)
5.
Nada obstante isso, o veto apresentado ao 2 do art. 87 da Lei n.
8.112, de 1990, foi derrubado pelo Congresso Nacional, prevalecendo, assim,
quanto a esse dispositivo sua redao original; sendo, contudo, mantido o veto
em relao ao 1, ou seja, aquele que permitia a converso em pecnia em
favor do servidor.
6.
Ento, a indagao que surge se poderia ser deferida ao servidor
aposentado a converso em pecnia das licenas-prmio no-gozadas, porquanto
inexistente autorizao legislativa para tal?

11

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7.
Aos olhos da estrita legalidade, a resposta certamente seria negativa,
eis que, de fato, a atividade administrativa se acha inarredavelmente vinculada
s leis, sendo, pois, ilcito, o pagamento de vantagem funcional pela
Administrao Pblica sem a devida previso legal.
8.
Contudo, h outros aspectos que devem ser sopesados nessa reflexo,
sendo certo que no s letra lei devem se apegar o intrprete e o operador do
Direito, de modo a conferir norma jurdica o melhor sentido s situaes que se
apresentam concretamente.
9.
Primeiramente, verifico dos precedentes colacionados pelo requerente
que parte da jurisprudncia dos Tribunais, e mesmo as instncias administrativas,
tem entendido que, a despeito da inexistncia de previso legal, a
impossibilidade de converso em pecnia das licenas-prmio no-gozadas, no
interesse da Administrao, importaria enriquecimento sem causa da
Administrao.
10.
Entendo, entretanto, que no seja o caso de se falar em enriquecimento
sem causa da Administrao, mas sim de reconhecer que a impossibilidade da
converso em pecnia de um direito que o servidor incorporou ao seu patrimnio
jurdico fere o princpio da razoabilidade, quando, em relao a esse mesmo
direito, admitida a converso em pecnia em favor dos beneficirios de penso
do servidor.
11.
Registro, a propsito, que nesse sentido j deliberou o Superior Tribunal
de Justia:

(...) III - Foge razoabilidade jurdica que o servidor seja tolhido

de receber a compensao pelo no-exerccio de um direito que
incorporara ao seu patrimnio funcional e, de outra parte, permitir que
tal retribuio seja paga aos herdeiros, no caso de morte do funcionrio.
Recurso no conhecido. (REsp 556.100/DF, 5 Turma, Ministro Felix Fischer, DJU
de 02/08/2004.) (grifei)
12.
Em verdade, a outra face de um mesmo direito, que somente por uma
questo temporal, resolutiva, impede o exerccio por seu titular, o que, no meu
sentir, foge quela noo elementar de justia, segundo a qual se deve dar a
cada um o que seu.
13.
Ora, como bem pontuou o Parquet, est-se diante de uma situao
peculiar e inusitada (...) na qual o Estado reconhece o direito ao pagamento em
pecnia das licenas-prmio no gozadas, s que, estranhamente, no quele
que as conquistou. Resta evidente, portanto, que esse procedimento no gera
economia, pois, excetuando-se o caso de o servidor no instituir penso, o que
no regra, a Administrao s estar postergando a despesa.
14.
Vejo mais, a prevalecer o entendimento da douta Consultoria Jurdica
Conjur de que a licena-prmio trata-se de um direito disponvel, do qual o
servidor pode livremente dele dispor, em nada causaria repulsa ao ordenamento
12

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jurdico o fato de o servidor entender mais conveniente a converso em pecnia

do que o gozo da licena-prmio propriamente dito, quando se sabe que a prpria
a lei admite sua converso em favor dos beneficirios da respectiva penso.
15.
Nesse passo, bom que se diga que o veto presencial apresentado ao
1 do art. 87 da Lei n. 8.112, de 1990, no se constituiu bice intransponvel
pretenso do requerente, quando se constata que no foram apresentados
argumentos jurdicos plausveis para tanto; mas, unicamente, invocadas razes
de Estado, assentadas na justificativa de que a disposio legal provocaria, em
1991, excepcional acrscimo de despesa, o que, definitivamente, no motivo
suficiente para preterir o exerccio de direito subjetivo.
16.
Outro aspecto a ser destacado quanto comprovao da necessidade
de servio ou do interesse da Administrao, de modo a possibilitar a converso
em pecnia da licena-prmio no-gozada, porquanto h, efetivamente,
situaes em que isso no ser possvel.
17.
Com efeito, considero pouco provvel que haja uma declarao
expressa por parte da Administrao atestando que o servidor foi impedido de
usufruir de licena por necessidade de servio. No mais das vezes, situaes
como essa no so devidamente formalizadas, especialmente por parte daqueles
que exercem cargos ou funes de direo.
18.
Rara, portanto, aquela situao aventada pela Conjur quando h um
pedido do servidor e uma negativa por parte da Administrao, porquanto a
praxe nessa hiptese a prvia negociao entre chefia e subordinado para a
ausncia do servio.
19.
No por outra razo, consoante reproduzido no Relatrio precedente,
que a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia tem asseverado no sentido de
ser desnecessrio o funcionrio comprovar que no usufruiu a licena-prmio por
assiduidade por necessidade de servio para fazer jus converso, vez que h
uma presuno a seu favor.
20.
Entendimento esse que, com mais razo, se aplica ao caso concreto ao
se constatar que o interessado ocupou por mais de 27 (vinte e sete) anos cargos
em comisso, podendo-se, desde logo, concluir que, se no usufruiu as licenas
por necessidade de servio, ao menos atuou em prol da Administrao no
desempenho, sem continuidade de soluo, das atividades gerenciais e
essenciais que exercia.
21.
Muito embora, como bem salientou o Ministrio Pblico, no se possa
precisar as razes que levam algum a no usufruir de um benefcio a que faz
jus, o fato que, enquanto no exerccio de suas funes, h uma presuno de
que o servidor est no interesse Administrao.
22.
Assim, no me afigura razovel criar restries que a lei no o fez,
bastando para a converso em pecnia a demonstrao de que o servidor
implementou os requisitos para obteno da licena-prmio, segundo as normas
vigentes ao seu tempo. Alis, nesse sentido deliberou o Supremo Tribunal
Federal:
13

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A jurisprudncia consolidada deste Corte j assentou que os servidores

pblicos tm direito converso em pecnia da licena-prmio no gozada,
desde que cumpridos os requisitos necessrios sua concesso, mesmo que tal
direito seja suprimido por lei revogado superveniente. (AG. Reg. AI n. 460.1524, Rel. Ministra Ellen Gracie, DJ de 10/2/2006)
23.
Ademais, entendo que nas situaes em que restar comprovado o bice
criado pela Administrao, por necessidade de servio, no h que se falar
sequer em converso em pecnia, mas sim em reparao ao servidor, consoante
entendimento do Pretrio Excelso:
(...) 1. O Pleno desta Corte, com base na teoria da responsabilidade
objetiva do Estado, firmou exegese segundo a qual devida a indenizao ao
servidor de benefcio no gozado por interesse do servio. Precedente. (AgRg
no RE 234.093/RJ, 2 Turma, Rel. Min. Maurcio Corra, DJU de 15/10/99.)
24.
Noutro ponto, tambm no me parecem apropriadas as ilaes lanadas
nos pareceres acerca de qual hiptese seria mais onerosa para a Administrao
Pblica, sob pena se de enveredar para a seara do subjetivismo, pois, a depender
da tica que se est analisando o pleito, da Administrao ou do servidor,
logicamente ter-se- concluses distintas.
25.
Lembro que, no entender da Conjur, a converso em pecnia da licena
no-gozada representaria inequvoca desvantagem para a Administrao, ao
contrrio do seu usufruto ou contagem em dobro para aposentadoria; ao passo
que para o Ministrio Pblico o raciocnio seria inverso.
26.
A meu ver, a discusso que se apresenta se se afigura legtimo,
razovel, ainda que sob o primado do interesse pblico, tolher o exerccio de um
direito agregado ao patrimnio jurdico do servidor, quando, por razes mais
diversas, dele no usufruiu.
27.
Penso que no, pois, indiferentemente circunstncia de a licenaprmio poder ter sido usufruda ou contada em dobro para fins de aposentadoria,
o fato que existe um direito que no foi exercido pelo servidor, apesar de poder
t-lo sido, o que justifica a sua compensao, mesmo sob a forma de pecnia.
28.
No compreender assim, , de certa maneira, estabelecer uma
iniqidade entre aquele que usufruiu da licena e aquele que assim no o fez, eis
que, se o propsito da licena-prmio era a recomposio de foras do servidor,
este ltimo foi privado de descanso que lhe era garantido por lei.
29.
A propsito, aqui importante consignar que no nos cabe a este
tempo formular juzo de valor acerca da justeza, moralidade ou imoralidade, da
licena-prmio, como fez a douta Conjur, mas sim reconhecer que, nos termos da
legislao ento vigente, o servidor incorporou a seu patrimnio jurdico direito
que, como tal, era ser considerado legtimo, diga-se, de passagem, um prmio
por sua assiduidade.
14

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30.
Por fim, entendo por oportuno consignar que o exerccio do direito em
questo por parte do servidor aposentado no pode se dar de forma indefinida,
mas sim dentro do prazo prescricional de 5 (cinco) anos, ou decadencial, como
entende alguns, cujo termo inicial a data de aposentadoria do servidor, ex vi
do disposto no art. 1 do Decreto 1 do Decreto n. 20.910, de 1932,
entendimento esse pacificado no mbito do Superior Tribunal de Justia, verbis:
ADMINISTRATIVO.
AGRAVO
REGIMENTAL
NO
AGRAVO
DE
INSTRUMENTO. SERVIDOR PBLICO. LICENAS-PRMIO NO GOZADAS.
CONVERSO EM PECNIA. PRESCRIO. TERMO INICIAL. DATA DA
APOSENTADORIA. AGRAVO IMPROVIDO.
1. firme, no Superior Tribunal de Justia, o entendimento de que, no
caso de pedido de converso em pecnia de licena-prmio no gozada, o termo
inicial do prazo prescricional a data da aposentadoria do servidor.(...) (AgRg no
Ag 1006331/DF, 5 Turma, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima)
AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. LICENAPREMIO NO GOZADA. PECNIA.
APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO.
PRESCRIO.
1. O Superior Tribunal de Justia firmou entendimento de que a data da
aposentadoria o termo inicial da contagem do prazo prescricional para requerer
o direito de converso em pecnia de licena-prmio no gozada.(...) (AgRg no
REsp 919412/DF, 6 Turma, Rel. Ministro Paulo Gallotti, Data de julgamento
26/2/2008)
31.
Na espcie, verifico que o servidor formulou seu requerimento dentro do
mencionado prazo prescricional, cabendo, to-somente, determinar SecretariaGeral de Administrao que observe, em situaes semelhantes, o referido lapso
temporal.
32.
Ainda, tendo em vista o impacto financeiro que poder decorrer do
presente entendimento, de se ressalvar que os desembolsos devem atentar
para as disponibilidades oramentrias e financeiras do Tribunal, sendo facultado
Administrao o pagamento parcelado da quantia devida.
33.
Com essas consideraes, julgo no sentido de deferir o requerimento
formulado pelo interessado, autorizando a converso em pecnia dos perodos de
licena-prmio no gozados e no computados para fins de aposentadoria, sem
prejuzo de expedir as determinaes pertinentes.
Ante o exposto, acompanhando o parecer do Ministrio Pblico junto ao
Tribunal, VOTO porque seja adotada a deliberao que ora submeto apreciao
do Plenrio.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 29 de
outubro de 2008.

GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
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ACRDO N 1980/2009 - TCU Plenrio

1. Processo n TC 009.203/2006-3.
2. Grupo II Classe VII Assunto: Administrativo
3. Interessado: Eugenio Lisboa Vilar de Melo (CPF n. 010.797.434-72).
4. rgo: Tribunal de Contas da Unio.
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira.
5.1. 1 Revisor: Ministro Aroldo Cedraz.
5.2. 2 Revisor: Ministro Raimundo Carreiro.
6. Representantes do Ministrio Pblico: Subprocurador-Geral Paulo Soares
Bugarin e Procurador Sergio Ricardo Costa Carib.
7. Unidade: Secretaria-Geral de Administrao do TCU - Segedam.
8. Advogado constitudo nos autos: no h.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de processo administrativo, em
que se aprecia requerimento formulado pelo Sr. Eugnio Lisboa Vilar de Melo,
servidor aposentado do TCU, por meio do qual pleiteia a converso em pecnia
dos perodos de licena-prmio por assiduidade no-gozados e nem computados
em dobro para fins de aposentadoria.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
do Plenrio, ante as razes expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 16, inciso II, do Regimento Interno do TCU,
deferir o pleito do interessado, autorizando a converso em pecnia dos perodos
de licena-prmio por assiduidade no-gozados e nem computados em dobro
para fins de aposentadoria, na medida das disponibilidades oramentrias e
financeiras do Tribunal, sendo facultado, tambm, Administrao o pagamento
parcelado da quantia devida;
9.2. determinar Secretaria-Geral de Administrao Segedam deste
Tribunal que observe, em face do que dispe o art. 1 do Decreto n. 20.910, de
1932, o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para o servidor requerer a
converso em pecnia das licenas-prmio no-gozadas, cujo termo inicial a
data da respectiva aposentadoria;
9.3. restituir os autos Segedam para as providncias a seu cargo.
10. Ata n 35/2009 Plenrio.
11. Data da Sesso: 2/9/2009 Ordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-198035/09-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidncia), Valmir Campelo,
Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (2
Revisor) e Jos Jorge.
13.2. Ministro que alegou impedimento na Sesso: Walton Alencar Rodrigues.
13.3. Ministro que votou em 29.10.2008: Guilherme Palmeira (Relator).
13.4. Ministros que votaram em 06.05.2009: Marcos Vilaa e Aroldo Cedraz (1
Revisor).
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13.5. Ministro que no participou da votao: Jos Jorge.

13.6. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.7. Auditor convocado que no participou da votao: Augusto Sherman
Cavalcanti.

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13.8. Auditores presentes: Marcos Bemquerer Costa, Andr Lus de Carvalho e

Weder de Oliveira.
BENJAMIN ZYMLER
Vice-Presidente, no exerccio da
Presidncia

AROLDO CEDRAZ
Revisor

Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral

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