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Sous la direction de

Karine Bannelier
Thodore Christakis

Olivier Corten
Barbara Delcourt

LE DROIT INTERNATIONAL FACE


AU TERRORISME
Aprs le 11 septembre 2001

Prface
de S.E. Gilbert Guillaume

CEDIN-Paris I
Cahiers internationaux
N17

ISBN : 2-233-00411-6

Prface

Le 11 septembre 2001, les tours jumelles du World Trade Center, ventres peudeux avions de ligne dtourns par des commandos-suicide, s'effondraient sous
les yeux des tlspectateurs, tmoins de la mort en direct de plusieurs milliers de
personnes. Ces attentats et celui commis le mme jour contre le Pentagone
suscitrent une indignation profonde et entranrent des ractions immdiates
diriges contre leurs auteurs et commanditaires et, plus gnralement, contre le
terrorisme international.
Ds janvier 2002, le Centre de droit international (CEDIN) de l'Universit de
Paris 1 (Panthon-Sorbonne) et le Centre de droit international et de sociologie
applique au droit international de ['Universit libre de Bruxelles organisaient
Paris un colloque sur le droit international face au terrorisme. Ce colloque a fait
trs heureusement le point sur la question et la publication de ses actes permettra
tous de prendre connaissance des communications varies et enrichissantes qui
ont t prsentes cette occasion.
Ces communications ont port en premier lieu sur un problme difficile et
important : faut-il dfinir le terrorisme et dans l'affirmative comment ?
Dans une premire tape, le droit international stait bien gard d'user de ce
terme et d'en fournir une dfinition. Les auteurs des premires conventions
destines prvenir et rprimer les actes de terrorisme avaient prfr organiser
cette prvention et cette rpression en visant des actions dtermines telles que
les dtournements d'avion, les actes de violence dirigs contre les aronefs, les
aroports, les navires et les plates-formes ptrolires, les attentats contre les
diplomates ou les prises d'otages. Les rdacteurs de ces diverses conventions
conclues dans les annes 1970 et 1980 avaient sciemment vit d'user du mot
terrorisme afin de n'avoir pas le dfinir. Les discussions tant au sein du
Conseil de l'Europe que des Nations Unies avaient en effet montr l'poque la
difficult de parvenir une telle dfinition.
C'est que le terrorisme prend des formes extrmement diverses dans le temps
comme dans l'espace. Les dfinitions proposes par la doctrine ont par suite t

-IInombreuses, que lon considre les objectifs poursuivis, les mthodes employes
ou les effets recherchs par les dlinquants. Bien plus, le terme terrorisme
voque, dans le langage courant, une violence extrme, des victimes innocentes,
un climat dangoisse. Il renvoie au fanatisme et la barbarie. Ds lors, il est
frquemment utilis pour disqualifier l'adversaire et mobiliser l'opinion publique
son encontre, ainsi que lobserve Denis Duez dans sa communication. De ce fait
il est difficile de le dfinir sans condamner ou absoudre, comme en portent
tmoignage les dbats concernant les mouvements de libration nationale et de
scession relats par Madjid Benchikh ou les discussions sur le terrorisme d'Etat
rapportes par Marcelo Kohen.
La sagesse des rdacteurs des premires conventions destines lutter contre le
terrorisme sans en prononcer le nom n'eut cependant qu'un temps. Dans les
annes 1990, le terme terrorisme fit son apparition en droit conventionnel
sous la pression des politiques, des mdias et des organisations non
gouvernementales. A vrai dire, le mot avait dj t employ en 1937 sous le
coup de l'motion la suite de l'assassinat du roi Alexandre de Yougoslavie dans
une convention conclue dans le cadre de la Socit des Nations qui ne devait
jamais entrer en vigueur. Il rapparut en 1977 dans une convention du Conseil de
l'Europe qui se garda bien d'en fournir une dfinition. Vingt ans plus tard, une
nouvelle convention tait conclue dans le cadre des Nations Unies pour la
rpression des attentats terroristes l'explosif, le terme n'y tant pas davantage
dfini. Enfin, en 1999 tait signe New York la convention des Nations Unies
en vue de la rpression du financement du terrorisme, le terme couvrant une srie
d'actes numrs au texte. Par un paradoxe qui n'tait qu'apparent, la socit
internationale s'attaquait au terrorisme sans russir en cerner vraiment les
contours.
Les vnements du 11 septembre 2001 ne marqurent pas une rupture sur ce
point. Le Conseil de scurit, dans sa rsolution 1368 du 12 septembre 2001,
appela la communaut internationale redoubler d'efforts pour prvenir et
liminer les actes terroristes. Puis, par rsolution 1373 du 28 septembre 2001, il
dcida d'un certain nombre de mesures s'imposant aux Etats en ce domaine. Mais
il ne fournit aucune prcision sur ce qu'il fallait entendre par terrorisme. Par
ailleurs, le projet de convention gnrale sur le terrorisme international avanc
par l'Inde, analys par Pierre d'Argent au cours du colloque, ne put aboutir au
sein de l'Assemble gnrale, faute notamment daccord sur la dfinition du
terrorisme. Cest seulement dans les projets de lUnion europenne rapports par
Anne Weyembergh qu'une telle dfinition sera tente.

-III-

Lutter contre le terrorisme sans le dfinir tait possible tant que le mot n'tait pas
prononc. User de ce terme sans en dterminer la porte n'est en revanche pas
sans inconvnient aujourdhui, ainsi que plusieurs des participants au colloque
l'ont soulign. Procder de la sorte est en effet crer lincertitude et laisser aux
Etats la possibilit d'interprtations unilatrales orientes dans le sens de leurs
intrts.
Aussi, et comme Jean-Marc Sorel l'a soulign dans son rapport gnral sur le
sujet, nest-il pas inutile de rechercher une telle dfinition en esprant qu'elle sera
utile au lgislateur et au juge. Dans cette perspective, il ne saurait tre question
de distinguer entre bon et mauvais terrorisme, comme entre guerre
juste et guerre injuste . Le terrorisme doit tre dfini objectivement,
indpendamment des motivations de ses auteurs. Ainsi que je le suggrais en
1989 dans mon cours lAcadmie de droit international, il couvre, me semble-til, tout usage de la violence dans des conditions de nature porter atteinte la vie
des personnes ou leur intgrit physique dans le cadre d'une entreprise ayant
pour but de provoquer la terreur en vue de parvenir certaines fins. Si ces fins
sont politiques, le terrorisme peut tre qualifi de politique. Ainsi dfini, il doit le
plus souvent, selon l'analyse de Yann Jurovic, tre regard comme un crime de
droit commun, mais peut parfois constituer un crime de guerre et peut-tre dans
des circonstances tout fait exceptionnelles, un crime contre lhumanit.
Si la socit internationale n'a pas t capable, ni avant, ni aprs le 11 septembre,
de parvenir un accord sur ce qu'il convient d'entendre par terrorisme, elle a en
revanche fait quelques progrs dans la prvention de ce type de criminalit.
A cet gard, il importe ds l'abord de relever que le Conseil de scurit, agissant
en vertu du chapitre Vil de la Charte, a ds les 28 septembre et 12 novembre
2001, pris diverses dcisions de principe s'imposant aux Etats par application de
l'article 25. Ces dcisions touchent la rpression des actes de terrorisme et au
financement de tels actes. En procdant de la sorte, le Conseil, ainsi que l'observe
Olivier Corten, en est venu rendre certaines rgles juridiques particulires
opposables tous les Etats Membres des Nations Unies . Il s'est pos en
vritable lgislateur international . Ce faisant, il a notamment impos aux Etats
des obligations reprises de la convention de 1999 pour la rpression du
financement du terrorisme, l'poqu non encore entre en vigueur, tout en
procdant, comme le remarque Nicolas Angelet, un tri parmi ces obligations.
Bien plus, en crant un comit charg de la lutte contre le terrorisme, il a entendu
contrler la mise en uvre de ses rsolutions par les Etats membres. Par une
interprtation nouvelle de son mandat, il se reconnat dsormais non seulement

- I V-

un pouvoir de police, mais un pouvoir normatif au service de la paix et de la


scurit internationales.
Par ailleurs, l'Assemble gnrale des Nations Unies, par rsolution 56/88 du 12
dcembre 2001, demandait une fois de plus tous les Etats d'adopter de
nouvelles mesures en vue de prvenir le terrorisme et notamment de renforcer
la coopration internationale. A cet effet, elle se rfrait diverses rsolutions
qu'elle avait antrieurement adoptes concernant les obligations de vigilance (en
anglais due diligence >>) dont les Etats sont tenus en ce domaine, ainsi que le
rappelle Franois Dubuisson. Mais, comme l'observe juste titre Kalliopi Koufa,
les actions ainsi recommandes ne marquent pas une volution sensible par
rapport la situation antrieure.
Les vnements du 11 septembre, puis l'alerte l'anthrax qui a suivi de peu ont en
outre attir l'attention sur les risques du terrorisme biologique et chimique
abords dans l'tude de Thodore Christakis, comme sur ceux du terrorisme
nuclaire tudis par Karine Bannelier. Ces tudes montrent que si certains
instruments existent en ces domaines, ils demeurent lacunaires et les contrles
restent insuffisants. En effet, si la convention de 1993 sur les armes chimiques a
cr une organisation, l'OIAC, charge de tels contrles, il n'en est pas de mme
en ce qui concerne la convention de 1972 sur les armes biologiques et les
Etats-Unis ont, en dcembre 2001, oppos une fin de non recevoir un Protocole
ayant un tel objet.
Cette dcision amne tout naturellement s'interroger sur un phnomne plus
marqu encore dans le domaine des sanctions : le dveloppement d e .
l'unilatralisme.
Au lendemain des vnements du 11 septembre, plusieurs commentateurs avaient
soulign que, pour la premire fois depuis Pearl Harbour, les Etats-Unis taient
touchs brutalement et violemment sur leur propre sol. Ces commentateurs
avaient soulign qu'une telle situation pourrait conduire Washington une
coopration accrue avec les autres capitales en vue de lutter contre le terrorisme.
Ils exprimaient l'espoir que la crise ne des attentats allait amener les Etats-Unis
mieux apprcier la valeur du multilatralisme, notamment au sein des Nations
Unies.
La situation nvolua cependant pas en ce sens et si le Conseil de scurit avait,
avant le 11 septembre 2001, adopt diverses rsolutions concernant le rgime des
Talibans et l'organisation AL Quada, il en fut diffremment au lendemain des
attentats.

Sa rsolution 1368 est en effet rdige en termes gnraux. Elle rappelle certes le
droit naturel de lgitime dfense tel que reconnu par l'article 51 de la Charte et
qualifie les attentats de menace contre la paix et la scurit internationales ,
mais aprs avoir condamn ces attentats, le Conseil ne prend aucune mesure
concrte s'y rapportant directement. Il ne le fera pas davantage dans les semaines
qui suivirent. Aussi bien, l'action militaire mene par les forces armes nordamricaines et britanniques en Afghanistan le fut-elle au nom de la lgitime
dfense et non dans le cadre de l'ONU. C'est seulement une fois renvers le
rgime des Talibans que le Conseil se proccupa de la situation en Afghanistan,
approuva l'accord de Bonn entre groupes afghans et autorisa le dploiement d'une
force internationale de scurit avec la participation des Etats membres
(rsolutions 1378, 1383 et 1386).
Cette situation a suscit bien des interrogations au cours du colloque et Brigitte
Stem, dans son rapport introductif, rappelait ajuste titre que si rponse militaire
il devait y avoir face aux attentats, l'unanimisme remarquable du soutien aux
Etats-Unis offrait l une chance historique au chapitre VII de la Charte. Mais
elle ajoutait que si l'ONU tait unanime vouloir accorder l'autorisation de mise
en uvre de la force militaire aux Etats-Unis et leurs allis, les Etats-Unis
eux-mmes ne voulaient pas de cette autorisation. Ds lors, l'action arme mene
en Afghanistan le fut sans utilisation de l'article 42 de la Charte. Elle ne fiit pas
davantage entreprise par recours aux reprsailles annes dont Pierre Klein a
rappel dans sa communication les limites. Elle le fut au nom de la lgitime
dfense dans les conditions analyses par Pierre Michel Eisemann. De la crise
afghane est ainsi n, selon Eric Remacle, un modle nouveau de multilatralisme
en rseau. Alors , dit-il, que la fonction de lgitimation est clairement
confre aux Nations Unies et l'OTAN, ces deux organisations se dessaisissent
littralement de la question. Elles sont totalement absentes des oprations
militaires offensives . C'est seulement une fois install le nouveau
gouvernement issu de l'offensive victorieuse de l'Alliance du Nord et de l'action
amricaine que les Nations Unies reprennent la parole , en autorisant l'envoi
d'une force internationale de scurit. Ce multilatralisme en rseau
rejoindrait l'unilatralisme la carte .
La raction face aux attentats a suscit des interrogations non seulement en ce qui
concerne le jus ad beilum, mais encore pour ce qui est du jus in bello. Le meilleur
exemple en est fourni par le statut des personnes dtenues par les Etats-Unis
Guantanamo la suite du conflit afghan, auquel Eric David a consacr sa
communication. Plus gnralement, la question a t pose de savoir si aux

- VI i

catgories traditionnelles de conflits arms ne devrait pas tre ajoute celle de


guerre civile internationale .
Brigitte Stem au dbut de ce colloque rappelait qu'au lendemain des attentats, le
droit semblait frapp de stupeur, incapable de nommer ce qui venait de se
produire et ne rentrait dans aucune de ses catgories homologues. Le droit
international lui avait paru srieusement branl par le choc du 11 septembre
2001.

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|
j

Au terme du mme colloque, Mario Bettati, reprenant une phrase de Brigitte


Stem, s'interrogeait sur la question de savoir si notre bote outils juridiques tait
devenue inadapte. Il ajoutait que la bote outils est linstrument des bricoleurs
et relevait que les Etats, depuis le 11 septembre, avaient effectivement bricol des
rsolutions plus ou moins claires et jongl avec les concepts au gr des
circonstances.
J'ajouterai pour ma part que les vnements du 11 septembre ont, comme
lobservait Barbara Delcourt, marqu le retour en force des Etats sur la scne
internationale. Au cours des dernires dcennies, la doctrine et les mdias avaient
constamment promu la socit civile internationale face aux Etats qualifis de
monstres froids. Les attentats du 11 septembre ont montr que, dans cette socit
civile elle-mme, de tels monstres pouvaient apparatre et que les groupements
terroristes sont aujourd'hui eux aussi devenus des acteurs de la socit
internationale.

En pareille circonstance, les Etats, dpositaires du monopole de la violence


lgitime, sont apparus comme les meilleurs remparts contre la terreur. Encore
faut-il bien entendu qu'ils agissent dans le respect du droit et en particulier du
droit international. Leur lgitimit demeure ce prix.

Gilbert Guillaume
Prsident de la Cour internationale de Justice

AVANT-PROPOS

On a souvent dit qu'il y avait un avant et aprs 11 septembre, et que cette date
marquerait mme l'avnement d'une re nouvelle dans les relations
internationales appelant de nouvelles rgles de droit destines remplacer un
arsenal juridique qui, selon certains, serait dsormais dpass. L'objet de cet
ouvrage, qui reprend les actes d'un colloque international qui s'est droul le
14 janvier 2002 Paris, est de vrifier l'hypothse d'une telle rupture et, plus
prcisment, d'valuer la porte des changements sur les rgles du droit
international. C'est dans cette perspective que trois domaines ont t
explors : le premier porte sur la question de la dfinition du terrorisme, le
second sur la rglementation de la lutte contre le terrorisme et le troisime
examine les modalits de rpression des actes terroristes.
Le colloque et l'ouvrage prsents ici constituent le produit d'une coopration
troite entre le Centre de droit international (CEDIN) de l*Universit Paris I
(Panthon-Sorbonne) et le Centre de droit international et de sociologie
applique en droit international de lTJniversit libre de Bruxelles.
Les diteurs souhaitent remercier vivement le Directeur du CEDIN-Paris I,
Mme le Professeur Brigitte Stem pour son soutien constant la ralisation de
ce colloque et de cet ouvrage. Ils souhaitent aussi adresser leurs
remerciements la Fondation et le Ple Berriheim d'tudes sur la paix et la
citoyennet, la Fondation Francqui et l'institut dtudes europennes de
1ULB qui ont appuy cette initiative.
Ils remercient enfin l'ensemble des personnes ayant particip ce colloque
ainsi que, bien sr, les diffrents auteurs qui expriment dans cet ouvrage
collectif leurs opinions personnelles sur un sujet qui continuera sans doute
susciter bien des controverses.
;

i
!

Rapport introduciif

LE CONTEXTE JURIDIQUE DE "L APRES" 11 SEPTEMBRE 2001


par
Brigitte STERN
Professeur l'Universit Paris I, Panthon-Sorbonne

Je ne parlerai pas ici de la gueire des civilisations que lon a parfois, bien
maladroitement invoque, en empruntant les pas de Samuel Huntington1. Je
dirai simplement que, sil n y a pas choc des civilisations, choc
indiscutablement il y a eu : le trouble qui nous a tous saisis la vue, passe et
repasse en boucle devant nos yeux, comme dans un cauchemar, de
leffondrement des deux tours jumelles du World Trade Center, est venu suis
doute de la perception que la collectivit humaine tait dsormais face un
danger omniprsent : cette identification de chacun dentre nous aux victimes
des attentats traduit ce que la philosophe Myriam Revault dAllonnes a dcrit
comme "la reconnaissance, en creux, de cette communaut du genre humain
qui nous permet dhabiter le monde, et donc de le partager avec dautres
hommes"2.
Je ne parlerai pas non plus de la guerre contre la libert qui a t ici ou l
dnonce, dans de grandes envoles lyriques, je ne parlerai pas non plus du
djihad. Ma perspective nest ni la gopolitique, ni la philosophie, ni la
science politique, cest la perspective juridique.
Non que lon entre, en se cantonnant au domaine juridique, dans le monde
des certitudes bien tablies du droit positif : les vnements du 11 septembre
2001, qui ont fait vaciller les icnes de la puissance conomique et militaire
amricaine, ont galement branl nos catgories de penses et les concepts
juridiques relativement bien tablis qui avaient cours dans le monde davant
le 11 septembre. Claire Tran, dans un article du Monde dont le titre
"Terrorisme, guerre : les armes du droit international" aurait pu tre celui de
ce colloque, la dit mieux que je ne pourrais le faire : selon elle, "[...] le droit

1Le choc des civilisations, Paris, d. Odile Jacob, 1997.


1 "Faut-il avoir peur de luniversel ?", Le Monde, 24 novembre 2001, p. 15.

lui aussi semble frapp de stupeur, incapable de nommer ce qui venait de se


produire et qui nobissait aucune de ses catgories homologues"3.
De nouveaux modes de pense sont sans doute ncessaires pour un monde
diffrent. Ce monde diffrent, je voudrais le faire surgir trs rapidement, en
disant que cest un monde diversifi, un monde violent et un monde en
transition.
I . UN MONDE DIFFEREND

A. Un inonde diversifi
Combien de fois na-t-on pas entendu, au cours de ces dix dernires
aimes, que lmergence de nouveaux acteurs -en particulier les individus, les
socits multinationales et les ONG- transformait le paysage du droit
international ?
La socit internationale classique tait une socit essentiellement
compose dEtats et de regroupements dEtats dans le cadre des organisations
internationales. Cest une banalit de dire que le monde international dans
lequel nous vivons aujourdhui est un ensemble considrablement plus
complexe, fond sur des acteurs diversifis, quil sagisse des acteurs
traditionnels que sont les Etats ou les organisations internationales ou quil
sagisse des nouveaux acteurs non tatiques, quils aient une dimension
plantaire comme les socits multinationales ou quils soient constitus en
rseaux internationaux transtatiques.
Ceux qui mettent en avant cette nouvelle vision de la socit
internationale le font en gnral, dans une sorte de combat entre les Anciens
et les Nouveaux, en dnonant le monde westphalien traditionnel, en
dnonant le monde ancien prsum dpass et inadapt aux ralits
contemporaines, et paralllement en accueillant avec enthousiasme ce monde
nouveau o les acteurs non-tatiques sont destins jouer un rle

3 Le Monde, 18-19 novembre 2001, p. 13. Voir galement CASSESE (A.), "Terrorism is also
Disrupting Some Crucial Lgal Catgories of International Law", in The Attack on the World
Trade Center : Lgal Responses, http://www.ejil.org.forum_WTC/ny-cassese : "The terrorist
attack f...]is also having shattering consquences fo r international law. It is subverting some
important lgal catgories, thereby imposing the need to rethink them, p. 1. Ou encore,
CONDORELU (L.), "Les attentats du 11 septembre et leurs suites : o va le droit
international?", R.G.D.I.P., 2001, n4 : "[...] nous sommes tous rests dsorients, nous
demandant au fond si par hasard des pans entiers du droit international que nous connaissions
n avaient pas t balays eux aussi en mme temps que des milliers de vies humaines par
lcroulement des tours jumelles du World Trade Center", p. 829.

progressiste, protecteur des droits de lhomme et des valeurs de lhumanit


face lEtat, "le plus froid des monstres froids", comme le dcrivait Valry.
Un exemple de cette approche se trouve dans un article de Philippe Sands
intitul "Turtles and Torturers : the Transformation of International Law"4, o
il retrace cette volution entre deux mondes antinomiques :
[...] the international lgal order at the close o f the last century f...]w as an order in
wkich the State was the only player, and the need to protect ils sovereignty was
paramount [...Jlt was, in short, a lgal order promoting a potentially Hobbesian state
o f nature, to be controlled by establishing a limited nttmber o f basic ground rules o f
intercourse while respecling the equal sovereignty o f states [...]Over the next century
there were significant changes [..JGradually new actors emerged with an international
voice, o f which corporations and NGOs were to the most active. Inherent in these
developments but not explicitly conceived - were the seeds fo r change : the
development o f a new consciousness o f international public law goveming lgal
relations beyond the nation state''5.

Mais trs nombreux sont ceux que lon pourrait citer qui ont tenu un
langage selon les mmes lignes de force. Je ne prendrai quun autre exemple,
celui de Monique Chemillier-Gendreau, qui crit dans son ouvrage trs
stimulant intitul Humanit et souverainets que "le basculement dpoque
est signal aussi par ce fait que, devant les attitudes [...] des responsables
politiques qui pratiquent si souvent lirresponsabilit collective, les
individus se dressent et sorganisent en contre-pouvoirs"6.
Une partie du message ressass sur la transformation de la socit
internationale et la crise de lEtat sest rvle dramatiquement vraie, lors des
vnements du 11 septembre 2001. Mais ceux-ci ont du mme coup
brutalement infirm lautre partie, la partie optimiste du message, en nous
mettant face cette ralit sous-estime, qui est que lindividu peut tre un
monstre encore plus froid que lEtat. Il la en effet dmontr, en planifiant
pendant des annes, lentement, rigoureusement, scientifiquement, les actes
terroristes impensables du 11 septembre. La socit civile, tant vante, sest
rvle pouvoir tre extrmement incivile.
Cest donc dans ce monde nouveau dont j ai grossirement, la suite de
tant dautres, esquisss les contours, que nous vivons, dans cet univers o les
Etats entrent en comptition avec les acteurs privs et toutes sortes de rseaux
internationaux aux contours plus ou moins dfinis. Les attentats du 11
septembre sont en ce sens, pour reprendre les termes de Christophe Jaffrelot,

4International Law and Politics, 30 mars 2001, vol. 35, pp. 527-559.
s Ibid., pp. 529 et 530.
6 Humanit et souverainets. Essai sur la fonction du droit international, Paris, d. La
Dcouverte, 1995, p. 44.

"lexpression la plus dramatique de la dtenitorialisation du politique"7. Et


par ladoption unanime le 12 septembre 2001 de la rsolution 1368 par le
Conseil de scurit -y compris par la Chine et plusieurs pays musulmans- la
communaut internationale a peut-tre pris acte du fait que "le retournement
du monde"9 est bien achev.

B. Un monde violent
Certes, les terroristes nont pas le monopole de la violence. Nous savons
tous que les Etats eux aussi recourent la violence, quils utilisent des armes,
y compris des armes de destruction massive. Mais au fur et mesure de
lvolution de la civilisation, les Etats ont accept dencadrer lutilisation de
cette violence. Ils ont dune part, limit le jus ad bellum, dans ce que lon
appelle le droit des conflits arms et lon sait que le recours la force, y
compris en cas de lgitime dfense, doit se faire dans le cadre des rgles
onusiennes ; ils ont, dautre part, nonc certaines rgles gouvernant le jus in
bello, dans ce que lon appelle le droit humanitaire : ce droit interdit dutiliser
certaines armes, interdit de frapper les populations civiles, interdit les actes
de guerre qui vont au del des ncessits militaires.
Rien de tel chez les terroristes, leur arme tant prcisment la terreur sans
rgle et sans limite quils sont susceptibles de faire natre. Ils ont atteint les
limites de linhumain, puisquils ont transform ltre humain lui-mme en
arme suprme : par leur acte kamikaze, ils se sont eux-mmes transforms en
arme ; par leur acte terroriste, ils ont transform dautres tres humains,
voyageurs ariens embarqus leur insu dans des avions civils destins
semer la mort, en bombes volantes jetes contre des objectifs soigneusement
choisis.
Dans terrorisme, il y a lide de terreur. Le monde aujourdhui dit non la
terreur, quelle que soit la cause lgitime au service de laquelle elle se met.
Si lon se place dans une perspective historique, lon peut ici aussi faire
un parallle entre les Etats et les individus.
On sait que les thologiens et les tenants du droit naturel avaient introduit
une distinction entre la guerre juste et la guerre injuste, mme si ces
qualifications ne sont jamais entres dans le droit positif. Celui-ci a connu
des priodes o la guerre tait la manifestation ultime de la souverainet
7 Le Monde, 27 septembre 2001.
8 Voir sur ce point, infra.
9 Selon la formule tellement expressive utilise par BADIE (B.) et SMOUTS (M.-C.), Le
retournement du monde. Sociologie de la scne internationale, Paris, Presses FNSP & Dalloz,
1995,2 d.

tatique, des priodes o son usage tait plus ou moins limit, et la priode
contemporaine, prsage par ladoption du Pacte Briand-Kellog, qui sest
vritablement ouverte avec ladoption de la Charte de lONU, dans laquelle
la guerre a t mise hors la loi.
De mme, il est des thoriciens qui distinguent entre le bon et le mauvais
terrorisme, linstar dIgnacio Ramonet, selon qui "[...] le terme terrorisme
est imprcis. Depuis deux sicles, il a t utilis pour dsigner
indistinctement tous ceux qui recourent, tort ou raison, la violence pour
changer lordre politique"1 . A tort ou raison", dit-il et voici ouvert le dbat
sur la question brlante : "Y-a-t-il un bon terrorisme ?".
Nul doute que certains estiment que si laction politique en vaut la peine,
le recours au terrorisme ne doit pas tre exclu, ce que la sagesse populaire
exprime lorsquelle dit que "la fin justifie les moyens". Pour ceux qui
adoptent une telle approche, quelles sont les fins justificatrices ? Elles sont
sans doute aussi nombreuses que les "justes causes" pour lesquelles les
hommes ont prtendus se battre depuis lorigine des temps. Gracchus Babeuf
disait en 1792 que "[t]ous les moyens sont lgitimes pour lutter contre les
tyrans. De la mme faon, nombreux sont ceux, commencer par les
rsistants fianais pendant la seconde guerre mondiale, qui pensent que toute
personne qui combat pour la libert de son pays mne un combat lgitime.
Lutte contre les tyrans, lutte contre loccupation trangre, lutte contre les
systmes socio-politiques inacceptables, tels que les rgimes dapartheid : il y
a l quelques objectifs pouvant sembler lgitimes. Encore que la lgitimit
des objectifs ne fait sans doute pas lunanimit, ds lors que lon est face
des situations concrtes, qui sont diversement qualifies selon le ct o lon
se trouve11 : les terroristes des uns sont souvent les rsistants des autres.
Cependant, si lon retient provisoirement comme dfinition du
terrorisme12, le fait de semer la terreur, en s attaquant aux civils,
10 Selon RAMONET (I.), in "Buts de guerre", Le Monde diplomatique, novembre 2001, p. 1.
11 H sufft de citer la dclaration crite du Reprsentant permanent de Cuba, la sance du
Conseil de scurit du 12 septembre, indiquant quil condamne avec la plus grande nergie les
actes terroristes tout en faisant savoir qu'il considrait que pouvait ainsi tre qualifies les actes
des Etats-Unis l'gard de Cuba, depuis lavnement du castrisme : "La position de Cuba
lencontre de tout acte terroriste est bien connue. Il est impossible doublier que notre peuple a
t victime pendant plus de 40 ans de tels actes, organiss partir du territoire mme des EtatsUnis", Doc. ONU, S/2001/864, p. 5.
12 On sait que la communaut internationale peine trouver une dfinition acceptable par tous du
terrorisme, ce qui explique lchec de la Convention internationale sur le terrorisme.
Aujourdhui, les dfinitions sont innombrables, et un des orateurs de cette journe aura
loccasion den parler. A titre dexemple, la dfinition en droit franais : les actes terroristes sont
des actes troublant lordre public par lintimidation ou la terreur, loi du 9 septembre 1986.

indpendamment de leur rle dans un appareil d'Etat, on peut affirmer que,


de mme que lusage de la force par les Etats a t mis hors la loi par la
Charte, de mme la socit internationale a aujourdhui dcid de mettre le
terrorisme hors la loi. Cest ce qua dclar avec force, lors de la courte
runion du Conseil de scurit du 12 septembre 2001 -de midi une heure
moins le quart- le Reprsentant franais, Jean-David Levitte : selon ses
termes, "[t]ous ensemble, nous devons dire que rien, jamais et nulle part, ne
justifie le recours au terrorisme"13.
Cette condamnation sans appel du terrorisme ne date cependant pas du 11
septembre 2001, et se retrouve antrieurement dans de nombreux textes
unilatraux ou conventionnels. Il suffit de se rfrer ici la rsolution 49/60
du 9 dcembre 1994 adopte par lAssemble gnrale o il est affirm que
"[l]es Etats membres de l'Organisation des Nations Unies raffirment
solennellement leur condamnation catgorique, comme criminels et
injustifiables, de tous les actes, mthodes et pratiques terroristes, o qu'ils se
produisent et quels qu'en soient les auteurs notamment ceux qui
compromettent les relations amicales entre les Etats et les peuples et
menacent l'intgrit territoriale et la scurit des Etats"14.
Cest galement ce quaffirment de nombreux textes internationaux, par
exemple larticle 5 de la Convention internationale pour la rpression des
attentats terroristes lexplosif du 15 dcembre 1997, entre en vigueur le 23
mai 2001, qui est tout fait explicite :
"Chaque tat partie adopte les mesures qui peuvent tre ncessaires, y compris, s'il y a
lieu; une lgislation interne, pour assurer que les actes criminels relevant de la prsente
Convention, en particulier ceux qui sont conus ou calculs pour provoquer la terreur
dans la population, un groupe de personnes ou chez des individus ne puissent en aucune
circonstance tre justifis par des considrations de nature politique, philosophique,
idologique, raciale, ethnique, religieuse ou d'autres motifs analogues, et qu'ils soient
passibles de peines la mesure de leur gravit".

11 semble donc quaujourdhui la mme volution que celle qui sest


manifeste pour lutilisation de la force par les Etats, se dessine pour
lutilisation de la force par les individus : le problme videmment vient
dune part, sur le plan thorique, de ce que pour viter la condamnation
implicite dans cette volution de certains actes, certains Etats veulent exclure
certains agissements de la dfinition mme du terrorisme, ce qui explique
lchec jusqu prsent de la convention internationale sur le terrorisme, et
dautre part, sur le plan pratique, de ce que ces nonnes sont poses par les

13 Doc. ONU, S/PV/4370, p. 8.


14 Doc. ONU, A/RES/49/60, p. 5.

Etats, qui sont bien dmunis pour les imposer aux rseaux terroristes
internationaux.
Ce monde plus diversifi, ce monde plus violent, do vient-il, o va-t-il ?
C. Un monde en transition
Les vnements de septembre 2001 marquent sans doute une rupture
phnomnologique ou existentielle, mme si ces vnements narrivent pas
comme une mtorite dans un ciel serein.
(a) - La prise de conscience des menaces existait
Les spcialistes des relations internationales savaient que les menaces
avaient chang. Des tudes faites aux Etats-Unis mmes sur les menaces
futures lgard du pays envisageaient cette possible guerre de nouvelle
gnration, ce conflit non tatique conduit par des opposants dont la base
peut ne pas tre un Etat-nation, mais une idologie ou une religion. 11 est en
particulier intressant de relire ce que M. Tenet, Directeur de la CIA dclarait
devant le Snat amricain en fvrier 2001 : "State-sponsored terrorism
appears to have decined over the pastfive years, but transnational groups
with decentralized leadership that makes them harder to identify and disupt are emerging"15. Et non seulement, il savait que la menace venait de groupes
terroristes, mais il avait mme identifi le groupe Al-Quaida, comme lun des
plus menaants, puisquil ajoutait, lucide, mais semble-t-il inefficace devant
la menace pourtant parfaitement identifie : "the most serious threat facing
US national security is from the Middle-Eastem terrorist network o f Usama
bin Laden"16.
Malgr ces analyses, un contre-feu ne semble pas avoir t mis en place
temps. On peut le regretter, mais on ne peut pas rcrire le pass.
Reste alors sinterroger sur lavenir qui se dessine pour la socit
internationale.

15Idem.
16"CIAs Tenets on World wide Threat 2001", http://www.cia.gov/cia/public_ajfairs/
speeches/UNCLASWWT_02072001.
On peut noter ici cette remarque paradoxale, mais exacte, dAnindhati ROY : "Ben Laden
possde le privilge davoir t cr par la CIA et dlre recherch par la FBI", in Ben Laden,
secret de famille de lAmrique", Le Monde, 14-15 octobre 2001, p. 15.

(b) - Quelles sont les volutions envisageables ?


1. Une communaut internationale construire
Une premire constatation est sans doute que moins que jamais il est
possible de parler de communaut internationale. Les vnements du 11
septembre, mais aussi avant eux les discours de haine qui ont t profrs
Durban au cours de la confrence contre le racisme, ont fait voler en clat le
mythe dune communaut internationale structure autour dexpriences de
vie et de valeurs universelles partages par tous.
Ces dernires annes, nombreux -au premier rang desquels Ren-Jean
Dupuy, qui nous manque toujours autant- taient ceux qui parlaient
volontiers de communaut internationale, mme sil y avait peut-tre l un
certain volontarisme occidental. Lillusion en tous cas a vol en clat en
mme temps que les tours new-yorkaises, ce qui a pu faire dire Hubert
Vdrine, lors du discours qu a prononc le 10 novembre dernier devant
l'Assemble gnrale des Nations Unies, que "[c]e que lon appelle
communaut internationale [quil avait mise entre guillemets] reste
difier". Et il ajoutait, ouvrant la piste cette construction dun monde plus
communautaire : "nous ne gagnerons durablement la lutte contre toutes les
formes de terrorisme que si nous sommes capables de les priver de leur
terreau, de leur retirer les prtextes dont elles se nourrissent fallacieusement,
de les radiquer au sens propre du terme. Cela suppose ni plus ni moins que
de changer notre monde".
Changer le monde, donc. Bien sr. Rien nest plus facile dire. Et rien
nest plus difficile raliser.
Il est vrai que cest souvent au moment de graves crises quun sursaut
permet de changer de cap et daller dans la bonne direction: comme le
souhaitait un de mes anciens tudiants la Runion, Johary Ravaloson, dans
un bref article dans Libration, "il faudrait profiter de cet branlement
humanitaire, non pas pour imposer une pax americana mais pour tablir les
fondements dune justice internationale"1 .
Est-ce ce qui se dessine ?
2. O en est-on de lunilatralisme amricain ?
L'unilatralisme si souvent dnonc des Etats-Unis va-t-il changer?
Certains ont pu croire un court instant que le choc subi par lAmrique allait
la rendre plus "multilatrale" : cest en tout cas ce qua dclar Stephen
17 RAVALOSON (J.) "Etablir enfin les fondements dune justice internationale", Libration, 2223 septembre.

Schlesinger, Directeur du World Policy Institute de New York, qui publie le


World Policy Journal : M[c]e choc nous oblige considrer que les Etats-Unis
ne sont pas une immense le, mais font partie du monde, un monde rel, pas
virtuel [...] Le 11 septembre annonce la fin de lunilatralisme amricain"18.
Dautres ont pu simplement le souhaiter sans trop sembler y croire, comme
Alain Pellet qui crivait dans Le Monde du 21 septembre dernier : "l'on peut
se prendre rver que les attentats terroristes dont ils ont t victimes les
conduisent mettre fin au superbe isolement dans lequel le sentiment erron
de leur invincibilit et la bonne conscience d'un leadership autoproclam et
exasprant pour le reste du monde les a conduits s'enfermer". Mais leur
rpond en cho un autre article du Monde du 2 janvier 2002 intitul, au
contraire "Le nouvel unilatralisme amricain", dans lequel Sylvie Kaufrnann
dfend l'ide -et un regard sur lactualit rend, me semble-t-il, son analyse
extrmement convaincante- que "fc]e retour au multilatralisme amricain est
un des mythes du 11 septembre"' . Encore que ce dbat doive tre nuanc par
une approche critique du clich selon lequel, en toutes circonstances, "le
multilatralisme cest bien et lunilatralisme cest mal".
Quoiquil en soit, il y a un sentiment grandissant selon lequel les EtatsUnis se refusent de plus en plus toute discipline collective : il suffit de
songer leur rejet dun mcanisme de vrification dans le cadre de la
convention internationale contre les armes chimiques et bactriologiques ou
au retrait de leur signature du Statut de la Cour pnale internationale.
Mais il y a peut-tre plus grave encore que laction unilatrale, cest ce
que je serais tente dappeler la pense unilatrale. Les Etats-Unis en effet ne
semblent gure intresss comprendre les approches diffrentes des leurs
que peuvent avoir les autres Etats, les consquences pouvant aller
dincomprhensions entre allis de vritables malentendus entre
civilisations. La principale raction des Amricains a t : "Pourquoi ne nous
aime-t-on pas ?", alors quil et fallu essayer de comprendre les tenants et
aboutissants complexes de ltat du monde daujourdhui. Cest cette sorte
dunilatralisme de la pense qua dnonce Hubert Vdrine lorsquil a
qualifi la rponse amricaine prioritairement fonde sur la force militaire de
"simpliste".
3. Que faut-il changer encore ?
Mme si cest par une extraordinaire et efficace manipulation que Ben
Laden a annex sa cause la pauvret et le dsespoir dune grande proportion
de la population mondiale, ainsi que la frustration et le dsespoir des
18Le Monde, 25-26 novembre 2002, p. 17.
19Le Monde, 2 janvier 2002, p. I.

Palestiniens en qute dun Etat, combats qui nont rien voir avec les siens,
mais quil a utilis comme caisse de rsonance pour ses actions, il nen reste
pas moins quil y a trop dinjustice et trop de malheurs dans le monde
contemporain.
Nous le sentons tous. Nous le savons tous. Ronald Reagan lui-mme
lavait reconnu ds 1985, lorsquil a dclar devant le Congrs : "Nous
devons reconnatre que le terrorisme est symptomatique de problmes plus
vastes [...] nous devons nous efforcer dextirper les causes de frustration et
de dsespoir qui sont les lieux dpanouissement et les aliments du
terrorisme20. Mme sil vident, comme la dclar Lionel Jospin dans son
discours lAssemble nationale, trois semaines aprs les attentats, le 3
octobre 2001, que "le terrorisme ne sexplique pas, et se justifie encore
moins, par les ingalits qui divisent le inonde et par les conflits qui le
bouleversent21.
Nempche, lradication de la pauvret22 et la solution, enfin, du conflit
du Proche-Orient, par la cration dun Etat palestinien viable qui ne mette pas
en cause la scurit de lEtat dIsral, sont, me semble-t-il, les deux priorits
absolues, dont les hommes politiques, et tous les autres, devraient se
proccuper chaque instant. Cette ncessit dune vision davenir est
dailleurs voque par le Conseil de scurit dans sa rsolution 1377 (2001)
du 12 novembre 2001, dans laquelle il :
"Souligne qu 'une action internationale soutenue visant tayer l entente entre les
civilisations, rgler les conflits rgionaux et remdier aux divers problmes
mondiaux, y compris les problmes de dveloppement, contribuera la coopration et
la collaboration internationales, elles mmes ncessaires pour soutenir la lutte la plus
large possible contre le terrorisme international11.

Face ce monde divers, violent et en urgent besoin de changements


profonds, que dit le droit international ?

20 Ronald Reagan, dans un message au Congrs du 26 avril 1984, cit par SOULIER (G.) in
"Comment combattre le terrorisme 7", publi initialement dans Le Monde diplomatique en 1986,
repris -sans une ride- dans "11 septembre 2001. Ondes de choc", Manire de voir, Le Monde
diplomatique, novembre-dcembre 2001, p. 42.
21 Cit dans Le Monde du 5 octobre 2001, in TREAN (C.), "Le premier ministre dfend la
"lgitimit" dune riposte amricaine", p. 3.
22 Dans le mme sens, voir LE BOUCHER (E.), "Le 11 septembre, tournant dans la
mondialisation", Le Monde, 25 octobre 2001, p. 17 : "Mme si le terrorisme nest pas n de la
pauvret, le vaincre passe par la lutte contre la pauvret".

n. UnDROIT INTERNATIONAL DESEMPARE


Grard Soulier a parfaitement bien exprim le difficile chemin que peut
emprunter le droit international face au terrorisme, puisque cest bien l la
question qui est au cur de cette journe de rflexion. Selon lui, [l]a
question du droit se pose [...] dans les termes suivants : par lui-mme, le
droit ne peut apporter quune rponse trs partielle la question du
terrorisme ; mais cela ne signifie en aucune faon que la rponse au
terrorisme doive saffranchir du droit: si la rponse lillgalisme est
lillgalisme, le droit nexiste plus pour personne. 11 ny a plus que le
terrorisme. Quelle est donc la part du droit ?"23.
Nul doute que mme des actes aussi impensables que ceux qui ont t
perptrs contre les Etats-Unis nautorisent pas nimporte quelle raction de
vengeance aveugle. Marcelo Kohen rappelait ds le 17 septembre que
11[1]arme de la civilisation, cest le droit"24. En tant que juristes, nous ne
pouvons tous que souscrire cette belle formule.
Cest donc cette analyse du droit international que je voudrais procder,
ou plus exactement, ce sont quelques jalons dans cette analyse que je
voudrais poser.

A. Avant les vnements du 11 septembre : un droit incantatoire


Le rle de cette prsentation tant de replacer les choses dans une
perspective juridique, il convient de jeter un regard en arrire, ce qui nous
conduira regretter, une fois de plus, linefficience du droit international : le
contraste est en effet saisissant si lon relit les multiples rsolutions25 qui de
1996, date de la fin de loccupation sovitique en Afghanistan, 2001, date
des vnements tragiques du 11 septembre, ont t adoptes par le Conseil de
scurit : on est alors frapp par la confrontation entre leur contenu, qui est
parfaitement cohrent, adapt aux ncessits, et qui traduit une perception
trs aigu des problmes, des dangers et des enjeux par la communaut
internationale, et la traduction de ce programme daction dans la ralit, de
fait labsence totale de traduction dans la ralit.
Ne citons que quelques tapes de cette profonde et lucide, mais
totalement inefficace, prise de conscience internationale :
- Rsolution 1076 du 22 octobre 1996 :

23 Op. cit. note 20.


24 Le Temps, 17 septembre 2001.
25 Nous soulignons.

"Le Conseil de scurit,


Ayant examin la situation en Afghanistan, [...J
I. Demande toutes les parties afghanes de mettre immdiatement fin toutes les
hostilits, de renoncer l emploi de la force, de mettre de ct leurs divergences et
d'engager un dialogue politique en vue de parvenir la rconciliation nationale et un
rglement politique durable du conflit et d tablir un gouvernement provisoire dunion
nationale pleinement reprsentatif et ayant une large assise; [...]
5. Ritre que la poursuite du conflit en Afghanistan offre un terrain propice au
terrorisme et au trafic de drogue, qui amnent la dstabilisation dans la rgion et audel, et demande aux dirigeants des parties afghanes de mettre fin ces activits".

Rsolution 1214 du 8 dcembre 1998 :


"Le Conseil de scurit, [...]
Constatant avec la plus grande proccupation que des terroristes continuent d tre
accueillis et forms, et des actes de terrorisme organiss en territoire afghan [...] exige
que les Taliban, de mme que les autres factions afghanes, cessent les hostilits, en
particulier dans les zones tenues par les Taliban [...Jet cooprent la mise en place
d'un gouvernement pleinement reprsentatif.
1. Exige que les Taliban, de mme que les autres factions afghanes, cessent les
hostilits, concluent un cessez-le-feu et reprennent les ngociations sans dlai ni
condition pralable. sous les auspices de l'Organisation des Nations Unies, et
cooprent la mise en place d un gouvernement pleinement reprsentatif et reposant
sur une large assise, qui protge les droits de tous les Afghans et respecte les
obligations internationales de lAfghanistan ;[...]
S. Condamne la prise du Consulat gnral de la Rpublique islamique d Iran par les
Taliban et le meurtre de diplomates iraniens et d un journaliste Mazar-e-Sharif
souligne que ces actes sont des violationsflagrantes du droit international et appelle les
Taliban collaborer avec lOrganisation des Nations Unies pour faire enqute sur ces
crimes en vue d en poursuivre les responsables; [...]
12. Exige que les factions afghanes mettent un terme la discrimination dont les
femmes et les filles font l'objet; ainsi qu'aux autres violations des droits de l'homme et
aux violations du droit international humanitaire, et se conforment aux rgles et aux
normes internationalement reconnues dans ce domaine ; [...]
13. Exige galement que les Taliban cessent d'offrir un refuge et un entranement aux
terroristes internationaux et leurs organisations, et que toutes les factions afghanes
secondent laction entreprise pour traduire en justice les personnes accuses de
terrorisme...

Rsolution 1267 du 15 octobre 1999 :


"Le Conseil de scurit.
Condamnant avec force le fa it que des terroristes continuent d'tre accueillis et
entrans, et que des actes de terrorisme soient prpars, en territoire afghan, en
particulier dans les zones tenues par les Taliban, et raffirmant sa conviction que la
rpression du terrorisme international est essentielle pour le maintien de la paix et de
la scurit internationales,
Dplorant que les Taliban continuent de donner refuge Usama bn Laden et de lui
permettre, ainsi qu ses associs, de diriger un rseau de camps d'entranement de

terroristes partir du territoire tenu par eux et de se servir de l Afghanistan comme


base pour mener des oprations terroristes internationales, [...]
Agissant en vertu du Chapitre VJI de la Charte des Nations Unies,
2. Exige que les Taliban remettent sans plus tarder Usama bin Laden aux autorits
comptentes soit d'un pays o il a t inculp, soit d un pays qui le remettra un pays
o il a t inculp, soit d un pays o il sera arrt et effectivement traduit en justice".

Si lon examine ensuite la faon dont le droit a apprhend les


vnements de septembre 2001, force est de constater quon se trouve face
une certaine inadaptation de la bote outils traditionnels du droit
international.

B. Face aux vnements : un droit inutilis ou inadapt


Il est trs vite apparu vident, de faon presque instantane, que les
rponses juridictionnelles, quil sagisse dune rponse rpressive a
rencontre des terroristes ou dune rponse fonde sur la mise en cause de la
responsabilit juridique internationale de PEtat abritant les terroristes, taient
insuffisantes et quune rponse tait symboliquement ncessaire dans le
mme registre de violence que celle utilise par les terroristes.
Il
semble que, dans le domaine de lutilisation de la force, les outils
existants qui semblaient particulirement adquats la situation nont pas t
utiliss, tandis que dautres outils, moins adapts, ont t dtourns, ou tout
le moins interprts dune faon extraordinairement extensive26, pour servir
de base juridique aux oprations amricaines en Afghanistan.
(a) - La non utilisation de Varticle 42
Si rponse militaire il devait y avoir, lunaniniisme remarquable du
soutien aux Etats-Unis offrait l une chance historique au chapitre VII dtre
enfin, pour une fois, mis en uvre conformment ses dispositions, ou du
moins tait loccasion parfaite pour la mise en uvre de la force militaire sur
autorisation de lONU. Le paradoxe tant, pour tre plus prcis, que lONU
tait unanime vouloir accorder cette autorisation aux Etats-Unis et ses
allis, si ce nest que les Etats-Unis eux-mmes ne voulaient pas de cette

26 Voir en ce sens, DUPUY (P.-M.), "The Law after the Destruction of the Towers", in The
Attack on the World Trade Center: Lgal Responses: http://www.ejil.org. forum_WTC/nydupuy.html : "Resolution 1368 could be reckoned to have allowed a particularly flexible
interprtation, i f not even in total drogation o f legitimate self-defense. This concept, in
principle, onfy permits armed reaction to foreign aggression coming from a State, not a
nebulous transnational movement", p. 3.

autorisation. Jamais pourtant la situation navait t aussi propice : menace


plantaire, il et fallu une rponse dans le cadre de la scurit collective27.
Le systme de scurit collective de lONU avait en effet particulirement
pour vocation dtre utilis en cette circonstance o de lavis unanime ce
ntait pas seulement la scurit des Etats-Unis, mais la scurit de
lensemble du monde, qui tait mise en cause. Cest notamment le message
du Secrtaire gnral dans le New York Times du 21 septembre 2001, o il
affirme que M[l]ONU [...] constitue le cadre indispensable la construction
dune coalition universelle et est en mesure de confrer la lutte long terme
contre le terrorisme la lgitimit ncessaire sur le plan international11.
En lespce, on sait que le Conseil de scurit avait bel et bien qualifi la
situation ds la rsolution 1368 (2001) de "menace la paix et la scurit
internationales"28. On peut dailleurs signaler que quelques rsolutions plus
tard le vocabulaire sest radicalis, puisque dans la rsolution 1377 (2001) du
12 novembre 2001, le Conseil de scurit "fdjclare que les actes de
terrorisme international constituent lune des menaces les plus graves la
paix et la scurit internationales au XXIe sicle".
Or, pour des raisons sans doute plus symboliques que relles, les EtatsUnis nont pas souhait agir sur autorisation de lONU : raisons plus
symboliques que relles, car on sait bien quune fois lautorisation donne
par le Conseil de scurit dutiliser la force, les Etats nont de fait gure que
des contraintes dinformation, comme cela sest vrifi lors des oprations
contre lIrak, contraintes qui psent galement sur eux lorsquils utilisent la
lgitime dfense, puisquils sont tenus en vertu de larticle 51 de faire rapport
au Conseil de scurit.
Pourtant, le Conseil de scurit stait dclar prt faire jouer son rle
lONU et avait lanc une sorte dappel pour que soit utilise la procdure de
scurit collective, notamment dans le point 5 de la rsolution 1368 (2001),
27 Dans le mme sens, MEGRET (F.) : "the question remains [..Jwhether (self-defense) is the
most egaly opportune way to tackle the problem o f terrorism in the multichromatic reality o f
todays world", in "War? Lgal Semantics and the Move to Violence", doc. mim., paratre,
p. 13.
8 On peut indiquer que la qualification du terrorisme comme menace contre la paix na pas
attendu les attentats du 11 septembre. Dj dans la rsolution 731 (1992) du 21 janvier 1992,
adopte la suite de lattentat de Lockerbie, le Conseil de scurit avait dclar que tous les
Etats avaient le droit "de protger leurs nationaux contre des actes de terrorisme international qui
constituent une menace la paix et la scurit internationales". De mme, dans la rsolution 748
(1992) du 31 mars 1992, le Conseil de scurit sest dit "Convaincu que llimination des actes
de terrorisme international, y compris ceux dans lesquels des Etats sont directement ou
indirectement impliqus, est essentielle pour le maintien de la paix et de la scurit
internationales".

o le Conseil de scurit se dclare "prt prendre toutes les mesures


ncessaires pour rpondre aux attaques terroristes", et dans le point 8 de la
rsolution 1373 (2001), o de la mme faon, le Conseil de scurit se
dclare "rsolu prendre toutes les mesures ncessaires pour assurer la pleine
application de la prsente rsolution". En dautres termes, le Conseil de
scurit a fait savoir quil tait absolument prt autoriser lemploi de la
force en raction aux attentats meurtriers du 11 septembre, et par ailleurs a
mis en uvre le chapitre VII, et plus prcisment les mesures relevant de
larticle 41 dans la rsolution 1373 (2001).
On sait que malheureusement ce nest pas ce qui sest pass, puisque cest
la lgitime dfense qui a t invoque pour mener la guerre contre le
terrorisme.
(b) - L *interprtation extensive de la lgitime dfense
On sait que le chapitre VII de la Charte se clt sur larticle 51 dont on
peut rappeler ici le contenu :
"Aucune disposition de la prsente Charte ne porte atteinte au droit naturel de lgitime
dfense, individuelle ou collective, dans le cas o un membre des Nations Unies est
l objet d une agression arme, jusqu ' ce que le Conseil de scurit ait pris les mesures
ncessaires pour maintenir la paix et la scurit internationales. Les mesures prises par
des Membres dans l exercice de ce droit de lgitime dfense sont immdiatement
portes la connaissance du Conseil de scurit et n 'affectent en rien le pouvoir et le
devoir qu'a le Conseil, en vertu de la prsente Charte, d agir tout moment de la
manire quil juge ncessaire pour maintenir ou rtablir la paix et la scurit
internationales

La Charte en effet avait pour but de laisser subsister la possibilit pour les
Etats de ragir pour se dfendre contre une agression en cours jusqu ce que
le systme de scurit collective fonctionne, cest--dire jusqu ce que le
Conseil de scurit agisse.
Ne sachant pas si le systme de scurit collective quils venaient de crer
allait fonctionner de faon toujours efficacement les protger dune
agression arme, les Etats ont souhait conserver leur droit de lgitime
dfense, en attendant que le Conseil de scurit agisse, dans le cadre de sa
responsabilit principale de maintien de la paix, ou au cas o le Conseil de
scurit ne pourrait pas agir. Il en rsulte que "[la] lgitime dfense,
exception temporaire aux rgles dune socit police, est une facult
subsidiaire, provisoire et contrle"29.

29 NGUYEN QUOC DINH, DAILLER (P.), PELLET (A.), Droit international public, Paris,
LGDJ, 1999, 6 d.,n 566, p. 901.

-18Bien que toutes les conditions dune non-paralysie du Conseil de scurit


taient prsentes, cest malgr tout la lgitime dfense qui a t invoque.
La lgitime dfense existe pour ragir contre lagression arme. On peut
tenter de rsumer ltat du droit international sur ltendue de la lgitime
dfense avant les vnements du 11 septembre.
Premirement, le Conseil de scurit exerce un contrle de la
qualification par un Etat de lexistence dune situation de lgitime dfense :
plus prcisment, la qualification dun tat de lgitime dfense se fait au
dpart par lEtat agress, mais ceci sous rserve de la vrification de cette
qualification par le Conseil de scurit. Le Conseil de scurit peut donc
infirmer une qualification de situation de lgitime dfense, tant bien entendu
quil ne pourra jamais contredire une telle qualification lorsquelle est faite
par lun des Cinq Grands ; il peut galement la confirmer, et il faudra alors
laccord des Cinq Grands pour se faire.
Deuximement, la lgitime dfense nexiste que contre une agression
arme comme le texte de larticle S1 le prcise.
Troisimement la lgitime dfense sinscrit dans une temporalit bien
prcise, ni avant le dbut, ni aprs la fin de lagression arme.
Quatrimement, la lgitime dfense disparat si le Conseil de scurit agit
en vue du maintien de la paix. Le Dictionnaire Salmon rappelle cette
conditionnalit de lexercice de la lgitime dfense : "Le droit de lgitime
dfense individuelle prsente un caractre subsidiaire, dans la mesure o il ne
peut tre invoqu quaussi longtemps que le Conseil de scurit na pas pris
les dispositions ncessaires au maintien de la paix et de la scurit
internationales1'30.
Autrement dit, la lgitime dfense, tant un droit naturel, ne ncessite pas
-par dfinition mme- dautorisation pralable du Conseil de scurit. Cela ne
veut pas dire quil nest pas soumis un contrle a posteriori du Conseil de
scurit : contrle de la qualification, le Conseil de scurit pouvant infirmer
ou confirmer la qualification ; contrle par la soumission obligatoire au
Conseil de scurit de rapports sur les modalits dexercice de la lgitime
dfense ; mais contrle galement de la dure de la lgitime dfense,
puisqu tout moment, le Conseil peut reprendre Pinitiative.
Lutilisation du concept de lgitime dfense a donn lieu, on le sait, des
dbats passionns. La lgitime dfense est un concept dangereux. N oublions

30 Op. cit. note 61, p. 642.

pas ce qua dit en son temps Clemenceau : "[u]ne nation qui veut faire la
guerre est toujours en tat de lgitime dfense .
1.
Les problmes doidre conceptuel : la qualification de la lgitime
dfense
Les discussions dordre conceptuel tournent autour de la dfinition du
concept considr par les uns comme applicable uniquement face une
agression tatique, alors que les autres considrent que lagression peut venir
de nimporte o.
Il semble que dans leur majorit, les internationalistes soient daccord
avec la dfinition de la lgitime dfense donne par Dictionnaire Salmon :
"Droit de raction arme dont dispose, titre individuel ou collectif, tout Etat
qui a t victime dune agression arme"32.
Lagression est par ailleurs dfinie dans le mme Dictionnaire Salmon
comme une "[a]ttaque arme dclenche par un Etat agissant le premier
contre un autre Etat en violation des rgles du droit international"33.
Et lon peut galement rappeler la dfinition sans ambigut donne par la
rsolution 3314 (XXIX) du 14 dcembre 1974 sur la dfinition de
lagression :
"L agression est l emploi de la force arme par un Etat contre la souverainet,
l'intgrit territoriale ou l'indpendance d un autre Etat, ou de toute autre manire
incompatible avec la Charte des Nations Unies... "

De ces dfinitions, il apparat clairement que le concept de lgitime


dfense implique incontestablement une raction l action d un autre Etat
Certes larticle 51 ne mentionne pas ce fait34, mais il doit, mon avis tre
considr comme implicite, dune part du fait que la Charte est destine
rgir les relations entre les Etats et dautre part du fait que cette dimension est
inhrente la dfinition internationale de lagression.
Reste dterminer quelles sont les actes dutilisation de la force qui
doivent tre considrs comme une action de lEtat.
Le droit existant pour rpondre cette question a t rsum par la Cour
internationale de Justice dans laffaire des Activits militaires et
paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci :
31 Grandeur et misre d une victoire, p. 282.
32 Op. cit. note 61, p. 642.
53 Op. cit. note 61, p. 52. Nous soulignons.
34 Contrairement larticle 28 de la Charte de lOEA : "Tout acte dagression par un Etat contre
l'intgrit territoriale ou linviolabilit du territoire, ou contre la souverainet ou lindpendance
politique dun Etat amricain doit tre considr comme un acte dagression contre les autres
Etats amricains".

"Laccordparat aujourdhui gnral [elle crivait cela en 1986] sur la nature des
actes pouvant tre considrs comme constitutifs d une agression arme. En particulier,
on peut considrer comme admis que, par agression arme, il faut entendre non
seulement l action des forces armes rgulires travers une frontire internationale,
mais encore 'lenvoi par un Etat ou en son nom de bandes ou de groupes arms, de
forces irrgulires ou de mercenaires qui se livrent des actes de force arme contre
un autre Etat d une gravit telle quils quivalent' (entre autres) une vritable
agression arme accomplie par des forces rgulires, 'ou [au] fait de s'engager d une
manire substantielle dans une telle action'. Cette description qui figure [dans] la
rsolution 3314 (XXIX) de l AG, peut tre considre comme l'expression du droit
international coutumier [..[M a is la Cour ne pense pas que la notion d"agression
arme'puisse recouvrir non seulement l action de bandes armes dans le cas o cette
action revt une ampleur particulire, mais aussi une assistance des rebelles prenant
la forme de fourniture d armements ou d'assistance logistique ou autre1'55.

En dautres termes, lenvoi par un Etat ou en son nom de bandes armes


peut tre une agression commise par cet Etat, tandis que lassistance -sous
quelque forme que ce soit36- dun Etat ces bandes armes ne peut tre
qualifie dagression. Lassistance peut tre une assistance en armements ou
une assistance logistique ou "autre", nous dit la Cour : entre certainement
dans cette assistance "autre", la mise disposition dun territoire pour
installer des camps dentranement de terroristes.
Appliquant ce droit existant la situation dont nous nous occupons, il faut
bien admettre que laction de lAfghanistan ne pouvait tre qualifie
dagression lgard des Etats-Unis, en application du droit international
existant.
Pourtant, le Conseil de scurit a admis quun Etat qui abrite des
terroristes effectuant des actes de violence quivalant une agression arme37
35 Ant du 27 juin 1986, Rec. C IJ1986, par. 195, pp. 103-104.
36 On sait que malgr l'aide considrable apporte par les Etats-Unis aux contras ceux-ci nont
pas t considrs comme responsables de leurs actes : "la Cour tient [...] pour tabli que les
autorits des Etats-Unis ont dans une large mesure financ, entran, quip, arm et organis les
forces c o n tr a s Pourtant leurs actes nont pas t imputs aux Etats-Unis : "Malgr les subsides
importants et les autres formes d'assistance que leur fournissent les Etats-Unis, il n'est pas
clairement tabli que ceux-ci exercent en fait sur les contras dans toutes leurs activits une
autorit telle qu'on puisse considrer les contras comme agissant en leur nom". Et la CU de
prciser : "[...] mme prpondrante ou dcisive, la participation des Etats-Unis lorganisation,
la formation, au financement et lapprovisionnent des contras, la slection de leurs objectifs
militaires ou paramilitaires et la planification de toutes leurs oprations demeure insuffisante en
elle-mme, daprs les informations dont la Cour dispose, pour que puissent tre attribus aux
Etats-Unis les actes commis par les contras au cours de leurs oprations militaires ou
paramilitaires au Nicaragua", CIJ Rec. 1986, 108 et 109, p. 62 et 115, p. 64.
37 Certains sont alls jusqu comparer les actes commis l'utilisation de la bombe atomique,
voir par exemple, HEISBOURG (F.), directeur de la Fondation pour la recherche stratgique et
auteur du livre Hyperterrorisme : la nouvelle guerre, (Paris, Odile Jacob), dclarant dans
L'Express, 20 dcembre 2001 : "Le monde est-il, comme on l'annonait au soir du 11 septembre,

commettent eux-mmes une agression aime, contrairement ce que le


Conseil de scurit avait toujours affirm jusque l.
Il admet ainsi une analyse qui tait depuis longtemps celle des EtatsUnis : cette prtention exercer la lgitime dfense contre un Etat qui abrite
des terroristes n est en effet pas nouvelle. Il sufft de relire ce que disait en
1986 le Secrtaire dEtat la dfense, George Schultz :
"The Charter's restrictions on the use or threat o f force in international relations
include a spcifi exception fo r the right o f self-defence. It is absurd to argue that
international law prohibits us from capturing terrorists in international waters or
airspace ; from attacking them on the soil o f other nations, even fo r the purpose o f
rescuing hostages ; or from using force against states that support, train, and harbor
terrorists or guerrillas**.

Mais jamais auparavant, elle n'avait t accepte par le Conseil de


scurit. Il y a donc l une premire extension dans la dfinition de la
lgitime dfense, qui ne se limite plus une raction laction dun Etat qui
envoie ses forces armes ou des bandes annes agissant en son nom, mais
galement laction dun Etat qui porte une assistance significative des
terroristes.
2.
Les problmes dordre temporel : les reprsailles et la lgitime dfense
prventive
Les discussions dordre temporel tournent autour de la dtermination
dune part du moment partir duquel on peut invoquer la lgitime dfense,
dautre part de la dure pendant laquelle la lgitime dfense est lgitime,
avant de se transformer en reprsailles interdites.
Pour rsumer le droit positif existant sur ces questions on pourrait dire :
jamais avant une agression et jamais trop longtemps aprs une agression.
"Jamais avant", implique que la lgitime dfense prventive est exclue.
Cest pour cela par exemple quavait t retenue la plainte de lIrak contre
Isral lors de lattaque des installations nuclaires de ce pays, le Conseil de
scurit condamnant Isral qui invoquait la lgitime dfense prventive, dans
la rsolution 487 (1981) du 19 juin 1981.

radicalement diffrent d'il y a trois mois ? H est radicalement chang, savoir que, le 11
septembre, on a dcouvert que des groupes non tatiques pouvaient disposer de moyens de
destruction massive et qu'ils taient dtermins les utiliser. C'est l'quivalent, d'une certaine
faon, de l'acquisition des moyens de destruction massive par les Etats, matrialise par la date
du 6 aot 1945, savoir la bombe atomique largue par les Amricains sur Hiroshima".
B SHULTZ (G.), "Low-Intensity Warfare : The Challenge of Ambiguity", communication la
National Defense University, Washington, D.C., 15 janvier 1986, reproduite in ILM, 1986, n 25,
p. 206.

-22-

"Jamais trop longtemps aprs, car il en va de lesprit mme de la lgitime


dfense tel quil a t prcis ds le XIXimc sicle, par le secrtaire dEtat
amricain la dfense, Daniel Webster, dans la clbre affaire de la Caroline,
ce bateau jet dans les chutes du Niagara : selon lui, il existe "a necessity of
self-defence, instant, overwhelming, leaving no choice o f means and no
moment for dlibration"39. Depuis lors, il est certain que la lgitime dfense
a t le plus souvent considre comme un droit purement transitoire. Cest
ce quexprime Frdric Mgret, lorsquil crit : "Self-defense can at best
qualify as an interim measure40.
La Charte de lONU retient la mme conception : lesprit dans lequel la
Charte a reconnu aux Etats, dsormais privs en principe du droit de recourir
la guerre, le maintien leur profit dun droit de lgitime dfense naturel, en
appelait lide selon laquelle il ne faut pas laisser un Etat sans dfense
durant la priode ncessaire la mise en place dune raction collective sous
lgide de lONU.
Jamais il n avait t envisag que la lgitime dfense puisse tre utilise
pour punir les auteurs dune attaque termine : dans ce cas il sagit de
reprsailles armes, qui sont explicitement interdites dans le droit
international contemporain, comme en tmoigne la rsolution 2625 du 24
octobre 1970, qui nonce : "Les Etats ont le devoir de sabstenir dactes de
reprsailles impliquant lemploi de la force".
Jamais non plus, il navait t envisag que la lgitime dfense puisse tre
utilise de faon prventive.
Mais ce n est pas nous les juristes -malgr nos comptences que
personne ne songeraient remettre en cause !- de dire sil y a ou non lgitime
dfense. Ce ne sont pas les professeurs de droit qui ont lautorit de
qualification dans la sphre internationale, ce sont les acteurs des relations
internationales, dans le cadre du relativisme bien connu de cette branche du
droit.
Bien sr, lacteur tatique principal, les Etats-Unis, ont affirm sans
lombre dune hsitation quil y avait lgitime dfense, et que celle-ci pouvait
sexercer tous azimuts, cest--dire aprs lattaque et avant une ventuelle
autre attaque, afin de lempcher. On peut citer en ce sens, la dclaration de
M. Donald Rumsfeld, Secrtaire amricain la dfense : "Toutes les
dispositions de lONU permettent lautodfense. Nous n avons besoin de rien
dautre [...] bien des pays, comme le Ymen, le Soudan, la Somalie et
19Affaire de la Caroline, 1837, in Moore, A Digest o f International Law, 1906, p. 412.
40 Op. cit. note 27. Voir galement, pour une tude gnrale dont on peut tirer la mme
conclusion, BOWETT (D. W.), Self-defense in International Law, 1985.

23

d'autres, ont abrit des cellules dAl-Quaida"41. Un peu plus tard, dans une
lettre adresse le 7 octobre 2001 par M. Negroponte, le Reprsentant
amricain lONU au Prsident du Conseil de scurit, il tait prcis que
pour linstant les cibles taient lorganisation Al-Qaida et le rgime des
talibans en Afghanistan, mais que pour lavenir il y avait potentiellement
dautres cibles : "Nous pourrions arriver la conclusion que notre
autodfense ncessite une action supplmentaire visant dautres organisations
ou Etats".
On sait que le Conseil de scurit a raffirm dans les prambules des
rsolutions 1368 (2001) du 12 septembre 2001 et 1373 (2001) du 28
septembre 2001 lexistence dun droit "inhrent" dans la premire et "naturel"
dans la seconde de lgitime dfense individuelle ou collective.
11
y a donc l une autre extension de la notion classique de lgitime
dfense qui semble pouvoir dsormais inclure la lgitime dfense prventive
et ce que lon pourrait appeler "la lgitime dfense punitive".
(c) - La porte de la mention de la lgitime dfense par le Conseil de
scurit
Quelle est la porte de ce rappel du droit de lgitime dfense, individuelle
ou collective, dans les rsolutions du Conseil de scurit?
Les dbats, on le sait, on fait rage parmi les juristes pour savoir ce que le
Conseil de scurit avait vraiment fait.
1. Linterprtation de la position du Conseil de scurit
Les rponses se situent sur toute la palette de larc-en ciel : le Conseil de
scurit na rien dit de nouveau et na fait que rappeler un droit qui existe
dans la Charte sans y ajouter quoique ce soit ; il a reconnu que la lgitime
dfense existait bien dans les circonstances de lespce, cest--dire a
lgitim a posteriori les qualifications faites par les Etats-Unis ; il a autoris
lutilisation de la lgitime dfense, cest--dire aurait donn une lgitimation
a priori laction amricaine.
Pour les uns, le Conseil de scurit na rien fait que rappeler quelque
chose qui existe, sans que ce rappel change quelque chose aux droits
existants confrs aux Etats par le droit international et la Charte des Nations
Unies.
Ce nest pas la premire fois que le Conseil de scurit rappelle ainsi le
droit naturel de lgitime dfense.
41 Cit par ZECCHINI (L.), "Selon Washington, aucun nouveau mandat de lONU nest
ncessaire pour frapper dautres pays", Le Monde, 20 dcembre 2001, p. 5.

Ainsi, dans la rsolution 661 (1990) du 6 aot 1990, le Conseil de scurit


a affirm "le droit naturel de lgitime dfense, individuelle ou collective, face
lattaque arme dirige par lIrak contre le Kowet, consacr par larticle 51
de la Charte". Jamais pourtant, il n a t prtendu par aucun internationaliste
que cette mention de la lgitime dfense -pourtant en rfrence spcifique
une situation bien dfinie- autorisait les Etats utiliser la force arme contre
lIrak, cette autorisation ayant t donne bien plus tard dans la rsolution
678 (1990) du 29 novembre 1990.
On a, au contraire, en gnral estim quen se saisissant de la question
dans la rsolution 660 (1990) et en actionnant les sanctions conomiques du
chapitre VII, le Conseil de scurit a suspendu lexercice du droit de lgitime
dfense : cest, par exemple, linterprtation autorise qua donne
notamment, lors dun prcdent colloque du CEDIN, Ralph Zacklin, pour qui
"[...] le droit de lgitime dfense collective prvu larticle 51, qui avait t
suspendu par laction du Conseil de scurit en consquence de la rsolution
661, sest trouv rtabli par la rsolution 678"42.
Autrement dit, dans la rsolution 661, linvocation par le Conseil de
scurit du chapitre VQ a suspendu le droit de lgitime dfense, au proft du
Conseil de scurit qui dans un premier temps a adopt des mesures relevant
de larticle 41 et dans un second temps a autoris les Etats utiliser la force,
rtablissant ainsi leur droit de lgitime dfense collective.
On pourrait ainsi considrer, en transposant cette analyse la situation
existant aprs le 11 septembre, que le droit de lgitime dfense rappel ds le
12 septembre dans lurgence, avant de savoir ce qui allait se passer, par la
rsolution 1368 (2001), a t suspendu le 28 septembre 2001 par la rsolution
1373 (2001), qui invoque le chapitre VU, et adopte de nombreuses mesures
relevant de larticle 41 et devant tre mises en uvre par les Etats.
Si donc lon transposait lanalyse faite au moment de linvasion du
Koweit par lIrak la situation prvalant aprs le 11 septembre, laction
militaire des Etats-Unis serait illgale. Cependant, rares sont les Etats ayant
adopt une telle analyse43.

42 "Les Nations Unies et la crise du Golfe" in Brigitte Stem (dir.), Les aspects juridiques de la
crise et de la guerre du Golfe, Paris, Montchrestien, Cahiers du CEDIN, N 6,1991, p. 69.
43 Daprs CONDORELLI (L.), op. cit. note 3, seuls 5 Etats ont invoqu lillgalit ou ont
durement critiqu lopration militaire en Afghanistan : il sagit de lIrak, lIran, la Core du
Nord, Cuba et la Malaisie, p. 840, note 7. Cependant, labsence de critiques lgard de laction
militaire en Afghanistan peut signifier que les Etats taient daccord avec sa ncessit et ne
signifie pas ncessairement quils taient daccord avec les fondements juridiques qui ont t
invoqus.

Pour dautres, le Conseil de scurit a reconnu que dans la situation de


fait existant, on tait effectivement dans un cas o la lgitime dfense tait
possible : il y aurait donc une approbation des qualifications effectues par
les Etats-Unis44.
Pour dautres enfin, dont les Etats-Unis, il y a une vritable autorisation
dutiliser la lgitime dfense45.
Dans ces deux dernires hypothses, cela voudrait donc dire que le
Conseil de scurit a entrin l largissement sous diffrents aspects de la
notion classique de lgitime dfense.
Personnellement, je pense que lon peut dire quen adoptant la rsolution
1368, puis en rcidivant dans la rsolution 1373, le Conseil de scurit a
provisoirement renonc prendre dautres dispositions plus collectives et
donc accept a posteriori le fait que la situation autorisait la lgitime dfense.
Mme si cette qualification faite par la plus haute instance politique
internationale semble simposer, le rle des juristes est den mesurer les
implications.
2. Les implications de la position du Conseil de scurit
Reconnatre quil y a lgitime dfense implique que lon se trouve dans
une situation autorisant la lgitime dfense : en vertu de larticle 51 celle-ci
nest possible que pour rpondre une "agression arme" en fianais et une
"armed a tta c k en anglais.
Cest ce qui a permis Hubert Vdrine, toujours dans son discours de
novembre devant lAssemble gnrale, de dclarer que "[l]ampleur et la
gravit sans prcdent de lattaque terroriste du 11 septembre, New York et
Washington, justifiait une rponse exceptionnelle. Le Conseil de scurit a
eu raison de qualifier dagression cet acte, par sa rsolution 1368, adopte
lunanimit". En ralit, il ne sagit l que dune qualification implicite, mais
incontournable ds lors que le Conseil de scurit a reconnu quexistait en
lespce un droit de lgitime dfense.

44 En particulier, le paragraphe 2 du prambule de la rsolution 1378 : "le Conseil de scurit


[...] Appuyant les efforts internationaux visant radiquer le terrorisme, conformment la
Charte des Nations Unies". Certains cependant, ont vu linverse dans cette formulation, une
absence de prise de position, ou plus exactement une approbation conditionnelle, dpendant de la
conformit des agissements des Etats la Charte de l'ONU.
45 Certains estiment que cela est impossible, voir en ce sens FRANK (T.), "Terrorism and the
Right of Self-Defense", Editorial Comments, A.J.I.L., 2001, p. 840 : "The rsolution recognizes
a right to respond in self-defense, but it does not -and legally cannot- authorize its exercise since
that right is "inherent" in the victim".

Nanmoins, une autre qualification explicite est donne aux


"pouvantables actes terroristes qui ont eu lieu", cest celle de menace la
paix et la scurit internationales46.
Cette double qualification, lune implicite, lautre explicite pose
videmment un problme de cohrence interne de la rsolution.
Par ailleurs, le Conseil de scurit laisse galement ouverte la question de
savoir qui le Conseil de scurit a reconnu un droit de lgitime dfense,
mais surtout contre qui le Conseil de scurit a reconnu lexistence dun droit
de lgitime dfense? Le moins que lon puisse dire est que ce nest pas
spcifi.
Nous avons vu quen appliquant le droit existant la situation dont nous
nous occupons, il faut bien admettre que lattaque contre le World Trade
Center ne pouvait tre qualifie dagression lgard des Etats-Unis.
Si agression il y a tout de mme eu, et ce constat est implicite dans la
reconnaissance par le Conseil de scurit de la lgitime dfense, il faut bien
admettre quune novation extraordinaire a eu lieu.
Soit, cest lAfghanistan qui a t considr comme lagresseur, en
rupture totale avec la doctrine antrieure du Conseil de scurit. On peut ainsi
rappeler que le 1er octobre 1985, Isral avait invoqu la lgitime dfense pour
justifier le bombardement du quartier gnral de lOLP situ en Tunisie,
parce quIsral se considrait en tat de lgitime dfense contre les attentats
terroristes perptrs par les membres de lOLP contre son territoire, mais que
le Conseil de scurit a rejet cette analyse dans la rsolution 573 du 4
octobre 1985.
Y a-t-il l une dcision ponctuelle qui restera isole ou ce prcdent poset-il les premiers linaments dune nouvelle rgle coutumire, la quasi-totalit
des Etats du monde ayant entrin la nouvelle dfinition de la lgitime
dfense, manifestant ainsi leur opinio juris en sa faveur ?
Cest cette seconde analyse qui est retenue par Michael Byers : pour lui,
une nouvelle rgle coutumire est apparue, selon laquelle "the right o f selfdefence now includes military responses against States which actively
support or willingly harbour terrorist groups who have already attacked the
responding State"*1. Il semble quil soit trop tt pour donner une rponse sauf

46 Les actes de terrorisme international ont dj t considrs comme constituant une menace
ta paix et la scurit internationales ds 1992, dans laffaire libyenne, rsolution 731 (1992) du
21janvier 1992.
47 In "Terronsm, the Use of Force and International Law after 11 September", article paratre,
doc mimo, p. 13.

-27 admettre le concept de coutume instantane : mais lavenir rpondra sans


doute cette interrogation cruciale.
Toujours est-il quune telle volution correspondrait lvolution du
monde depuis la confrence de San Francisco o un article proposant une
telle dfinition de lagression prsent par la Chine avait t refus :
"Provision o f support to armed groups, formed wilhin [a state's] territory, which have
invaded the territory o f another state; or refusainotwithstanding the request o f the
invaded state, to take in its own territory ail the measures in its power to deprive such
groups o f ail assistance or protection"48.

Soit, alternativement ou cumulativement, laction des terroristes, du fait


de son ampleur, a t considre comme une agression -et cest peut-tre l
aussi que se trouve la porte rvolutionnaire pas toujours perue de la
rsolution 1368- et alors il en rsulte que le Conseil de scurit a
ncessairement considr que des personnes prives pouvaient commettre
une agression contre un Etat49.

m. V e r s u n n o u v e a u d r o i t i n t e r n a t i o n a l

Demble, je tiens bien prciser que ce nest pas tant laction amricaine
en Afghanistan qui me semble devoir tre critique, car je suis intimement
convaincue que les dmocraties doivent savoir se dfendre contre ce qui les
nie, que le fondement juridique qui en a t donn, qui ouvre la porte toutes
les drives, alors quun fondement juridique parfaitement adapt tait
"disponible, sil avait t accept par les Amricains. Du ft de lexistence
de ce fondement juridique adapt -quoique inutilis- je suis personnellement
assez daccord avec Claire Tran lorsquelle constate que "le droit
international" a plutt t un peu moins maltrait quen dautres
circonstances"50.
Cela est vrai, mais on ne peut gure aller plus loin et je ne la suivrais pas
lorsquelle poursuit en crivant que "[l]es Amricains nont pas tent de se
passer de la lgitimation de lONU"51. A mon avis ils sen sont passs, et
cest pour cela quune des ncessits du droit international de demain est de
reconstruire le systme de scurit collective.
48 Tentative Chinese Proposais fo r a General International Organisation, August 23, 1944. 1
Foreign Relations of the United States, 1944,718 at 725.
49 Une analyse alternative serait que le Conseil de scurit a modifi les rgles dattribution dun
acte lEtat, qui viennent pourtant dtre "codifies" dans la dclaration sur la responsabilit des
Etats adopte par lAG.
50 Op. cit. note 3.
51 Idem.

A. Une ranimation du systme de scurit collective


Si je parle de ranimation, cest que le systme est moribond :
lgitimation certes il y a eu, mais de la volont de la communaut
internationale, ou pour tre plus prcis, des membres du Conseil de scurit,
o la France du fait quelle avait ce moment l la prsidence du Conseil de
scurit a jou un rle dterminant. Loin de rsulter dune demande
amricaine, il y a eu, au contraire, un sorte deffort un peu dsespr de faire
entrer la raction amricaine, que lon savait invitable quoique dcide
lONU, dans un semblant de lgalit et de lgitimit internationales. Non que
lon ny soit pas plus ou moins parvenu. Mais, il faut bien tre conscient de
ce que du cot amricain, il ny a jamais eu laffirmation de la ncessit de ce
feu vert onusien, bien au contraire52. Et cest bien l que le bt blesse. La
bote de Pandore est dsormais ouverte.
Q est dommage que les Etats-Unis n aient pas choisi ou accept de
demander lautorisation expresse du Conseil de scurit, quils auraient de
toute vidence obtenue, et aient prfr invoquer la lgitime dfense, celle-ci
durant aussi longtemps que le Conseil de scurit ne dclare pas que lon
n est plus en situation de lgitime dfense, ce qui ncessite laccord des
Etats-Unis. La machine est donc parfaitement "under control"53 unilatral et
non plus collectif.
La tentation va tre grande pour les Etats -y compris ceux dnoncs
comme faisant partie de YAxe du Mal par le Prsident Bush- dinvoquer, dans
les circonstances les plus diverses, la lgitime dfense, en se prvalent de ce
prcdent, rduisant ainsi de plus de plus le systme de scurit collective
une peau de chagrin.

52 Voir la dclaration de Colin POWELL : "We will be going to the UN fo r additiona


expressions o f support through UN resolutions but, at the moment, should the President dcid
that there are more actions he has to take, he will make a judgment as to whether he needs UN
authority or whether he can ju st act on the authority inherent in the right o f self defense and
consistent with our own laws and rgulations and constitutional powers. ", POWELL (C.L.),
Remarks with His Excellency Brian Cowen, Minister o f Foreign Affairs oflreland, 26 septembre
2001 ; dans le mme sens et encore plus abrupt, ta dclaration de An FISCHER : "we re acting
in self-defense in thefinest traditions that set our nation apart from most other nations", Office
of the Press Secretary, Press Briefing byAri Fleischer, 31 octobre 2001, cits par MGRET (F.),
op. cit. note 27, respectivement note 57, p. 12 et note 61.
53 Voir galement CASSESE (A.), op. cit. note 3 : "This resolution (1368) is ambiguous and
contradictory [...] by this rsolution the Security Council wavers between the desire to take
matters into its own hands and rsignation to the unilatral action by the US". Soulign dans le
texte initial.

B. Une nouvelle rpartition des tches internationales


Si lONU semble ainsi avoir abandonn la partie sur le plan militaire, elle
a largement compens ce retrait -impos par la volont amricaine et le veto
susceptible de la mettre en uvre- par une affirmation de ce que lon a appel
un vritable pouvoir lgislatif, dans la lutte contre le terrorisme international.
La rsolution 1373 (2001) du 28 septembre 2001 apparat en effet comme
une assertion de pouvoir sans prcdent du Conseil de scurit : elle pose en
effet des rgles gnrales de lutte contre le terrorisme international, qui
s'imposent en vertu de larticle 25 de la Charte tous les Etats membres de
lONU, et qui lemportent en vertu de larticle 103 de cette mme Charte sur
toutes les rgles conventionnelles bilatrales ou multilatrales relatives au
terrorisme qui pourraient tre en contradiction avec elles. Un comit de suivi
assure le contrle de la mise en uvre des obligations ainsi mises la charge
des Etats par le Conseil de scurit.
Bien des questions se posent du fait de cette affirmation radicale de
pouvoir : en particulier, le Conseil de scurit peut-il vraiment imposer des
rgles aux Etats de faon gnrale contre toute action de terrorisme
international sans avoir dfini la notion et sans conserver le pouvoir de
qualifier chaque ventuel acte de terrorisme international futur de menace la
paix? Certains ont dit leur crainte dune appropriation de lespace du droit
conventionnel par "un Conseil de scurit se transformant en un vritable
lgislateur tout-puissant"54.
Quoi quil en soit des multiples interrogations souleves par cette
rsolution, est peut-tre en train de se mettre en place une nouvelle
configuration dans les relations internationales, lONU abandonnant petit
petit son rle dinstance de scurit collective sur le plan militaire, mais
cherchant remplir au mieux une mission dinstance de mise en uvre de la
scurit humaine au sens large, au service de laquelle doivent converger tous
les efforts de la communaut internationale.
C. Un nouveau concept de guerre civile internationale ?
On sait qua t -et est encore- abondamment voqu la guerre contre le
terrorisme et les terroristes. Comme pour la lgitime dfense, la question se
pose videmment, comme toujours en droit international, en raison du
relativisme bien connu du droit international, de savoir qui a lautorit de
qualifier une situation de guerre. Avant de rpondre cette question, il peut

54 CONDORELIJ (L.), op. cit. note 3, p. 835.

tre intressant de rappeler rapidement quelles ont t les qualifications


retenues par les diffrents protagonistes des vnements.
Les Etats-Unis dabord, par la voie de leur Prsident, Georges Bush, ont
immdiatement et clairement qualifi la situation de guerre.
Dans le discours du Prsident devant le Congrs amricain, le 20
septembre, les formules se succdent et font toutes rfrence la guerre,
mme si des nuances peuvent tre repres. On nen donnera ici quun
florilge de ce vocabulaire guerrier :
"Le 11 septembre, les ennemis de la libert ont commis un acte de guerre contre notre
pays".
"[...] la nuit est tombe sur un monde diffrent, un monde o la libert elle-mme fait
l objet d'une attaque ".
"Notre ennemi est un groupe radical de terroristes, et tous les gouvernements qui les
soutiennent".
"Nous consacrerons toutes les ressources notre disposition [...]toute arme ncessaire
de guerre - la dislocation et la dfaite du rseau terroriste mondial".
Nous poursuivrons les nations qui assurent une aide ou un asile au terrorisme [...]A
partir de maintenant, tout pays qui continue d abriter ou de soutenir le terrorisme sera
considr par les Etats-Unis comme un rgime hostile".

Ce vocabulaire guerrier, dautres Etats cherchent le temprer. Cest


ainsi que dans un article paru dans Le Monde, et rendant compte de la
clbration franco-amricaine de la fin de la seconde guerre mondiale en
Normandie, il est indiqu que le Prsident Chirac se dissociait des Etats-Unis
"par lemploi du mot 'lutte' l o ils parlent, eux, de 1guerre contre le
terrorisme'55.
Guerre entre qui et qui ?
Dun ct, il ne fait gure lobjet de discussion quil y a un Etat, les EtatsUnis, cest en ce sens qulgnacio Ramonet a pu crire quil sagit "dune
situation militaire indite, car cest la premire fois quun empire fait la
guerre non pas un Etat, mais un homme"56, mme si certaines
prsentations et certaines ralits formelles des ractions -coalition militaire,
lutte contre le financement du terrorisme- pourrait faire dire que dun cot, il
y a la communaut des Etats dans son ensemble57.

55 28 mai 2001, p. 2. Les italiques sont dans larticle.


56 "Buts de guerre, Le Monde diplomatique, novembre 2001, p. 1.
57 En ce sens, outre certains passages du discours de Bush, la dclaration crite du Reprsentant
permanent dIsral lONU, lors de la sance du Conseil de scurit du 12 septembre 2001 : "les
actes de terrorisme violent dont le monde a t le tmoin sont dsormais gravs dans notre
mmoire collective. Ils constituent une attaque directe contre la dmocratie, une attaque contre la

Et de lautre ct ? La rponse est moins vidente. Nul doute quainsi que


le dclare Marwan Bishara "[l]e prsident amricain Georges W. Bush ait du
dclarer la 'guerre' avant de savoir qui la dclarer"58.
Dans le Dictionnaire Basdevant, la guerre est dfinie de la faon
suivante : "Terme qui, visant un phnomne relevant du droit international et
des rgles de ce droit dites lois de la guerre, dsigne la lutte arme entre deux
ou plusieurs Etats, chacun deux cherchant imposer par la force sa volont
son adversaire" 59 ; ce terme est trs clairement distingu de la guerre civile
qui est dfinie comme une ,r[l]utte arme ayant clat au sein dun Etat"60.
Plus prs de nous, dans le Dictionnaire Salmon, la perspective na gure
chang, la guerre est dfinie au sens juridique comme "tat ou situation
dclenche par une confrontation anne entre deux ou plusieurs Etats ou par
une simple dclaration cet effet" 61 ; la guerre civile est elle dfinie comme
un "[c]onflit arm non intertatique mettant aux prises soit un gouvernement
tabli avec un mouvement insurrectionnel, soit des groupes se disputant entre
eux le pouvoir de PEtat"62.
La typologie traditionnelle ne connat donc que deux situations de conflit
arm : le conflit arm intertatique, qualifi de guerre et le conflit arm non
intertatique qualifi de guerre civile. A ces deux types de conflit
correspondent deux ensembles normatifs distincts : lensemble des quatre
Conventions de Genve de 1949 et le Protocole additionnel I de 1977 sur la
protection des victimes en cas de conflits arms internationaux, pour les
guerres ; larticle 3 commun aux quatre Conventions de Genve de 1949 et le
Protocole additionnel U de 1977 sur la protection des victimes en cas de
conflits arms non internationaux, pour les guerres civiles.
Je pense que cette structure binaire ne rpond plus la complexification
de la structure de la socit internationale . Cest parce que les concepts
anciens sont inadapts que l'on nest pas -ou disons pour ne pas gnraliser
que je ne suis pas- entirement convaincu par laffirmation premptoire
lance par Alain Pellet dans le Monde du 21 septembre 2001 : "Non, ce nest
libert, et reprsentent en fait un acte de guerre contre la civilisation elle-mme", Doc. ONU,
S/2001/864, p. 6.
58 "Lre des conflits asymtriques", Le Monde diplomatique, Manire de voir, N 60, p. 28.
59 Dictionnaire de la terminologie du droit international, Paris, Sirey, 1960, p. 306. Voir
galement, DELBEZ (L.), "La notion juridique de guerre", R.G.D.I.P., 1953, pp. 198 et s.
m Ibid p. 308.
61 Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant/AUF, 2001, p. 537.
a Ibid p. 538.
63 Cest ainsi que Frdric MGRET sinterroge : "wbat happens to the international lgal order
when there is no State to go to war against and the only thing one finds is phenomenally
dangerous yet ultimately amorphous networks of fanaticism . . op. cit. note 27.

pas une guerre". Cest de la mme faon, parce que les concepts anciens sont
inadapts, trop simples pour un monde trop complexe, qu'Human Rights
Watch peut dclarer qu"un rseau de groupes et dindividus supposs oprer
dans pas moins de soixante pays ne rpond pas aux critres tablis par le
CICR pour les conflits non-intertatiques1,64.
Je suggre donc que pour prendre vritablement en compte le nouveau
phnomne qui a surgi le 11 septembre dernier, des avances conceptuelles
sont ncessaires. Dans ce cadre, on pourrait songer un nouveau concept,
celui de "guerre civile internationale", qui emprunterait des caractres aux
deux concepts prexistants : guerre civile, car elle oppose un ou des Etats
des entits non tatiques, mais guerre internationale, car le conflit ne reste pas
confin dans les frontires dun Etat, mais est devenu plantaire. Si cette
notion parat parfaitement dcrire la situation actuelle, il conviendrait
videmment -ce que je nai pu faire dais le cadre limit de ces rflexionsden examiner toutes les consquences juridiques afin den tester le caractre
oprationnel, et den viter les ventuelles drives dangereuses.
En tout cas, cela permettrait peut-tre de mieux adapter les normes
existantes la situation : on a bien vu les difficults faire concider les
normes du droit de la guerre aux prisonniers de Guantanamo, ce qui a relgu
certains dans le non-droit. Le dveloppement de rgles adaptes aux
situations relles pourrait ainsi peut-tre constituer une avance pour la
protection des droits de lhomme.
Quoi quil en soit, je terminerai mon propos sur un appel une rflexion
approfondie sur un droit international qui a t srieusement branl par le
choc du 11 septembre 2001.

64 Cit par TREAN (C.), "La rponse unanime une menace plantaire", Le Monde, 18-19
novembre, p. 14.

PREMIERE PA R UE

LE PROBLEME DE LA DEFINITION

Sous la prsidence de S.E. Gilbert GUILLAUME


Prsident de la Cour internationale de justice

EXISTE-T-IL UNE DEFINITION UNIVERSELLE DU


TERRORISME ?
par
Jean-Marc SOREL
Professeur l'U niversit Paris I, Panthon-Sorbonne

A la question "Existe-t-il une dfinition universelle du terrorisme"


la
rponse est trs probablement : non. En effet, il ne faut pas tre grand clerc
pour supposer que si les organisateurs de ce colloque lont pose, cest quil
nexiste pas de rponse. En toute logique, en cas contraire, celle-ci serait
connue et la question savrerait mutile. Cela permet pour le moins de mettre
en avant la modestie des propos qui vont suivre. Si la communaut
internationale -sous ses diffrentes manifestations- nest pas parvenue une
telle dfinition, il serait irraliste de penser quun chercheur isol dnu de
certitudes absolues puisse y parvenir. Il ne sagira donc que dclairer
quelques pistes.
Il nempche que le dfi est prsent et stimulant : trouver la "molcule
du terrorisme. Sans tre dailleuis certain que le vaccin ventuel qui pourrait
couronner cette recherche se rvle efficace pour combattre le virus tant ce
dernier est multiforme, sournois et sattaque toutes les parties du corps
international.
Ceux qui ont dj effectu une recherche similaire sont rests plutt
dubitatifs devant la possibilit de parvenir une dfinition commune. Le
Prsident Guillaume avoue quune telle recherche ne va pas sans difficults1,
tout comme le Professeur Cairillo Salcedo qui reconnat quaucune dfinition
ne recueille un accord unanime2.

1 Dans son cours de La Haye consacr au terrorisme et au droit international, dont le chapitre 1
traite de la question de la dfinition du terrorisme. Il reconnat quil "semble ncessaire de
dterminer ds l'abord ce quil convient dentendre par terrorisme", tout en avouant que cette
notion est proche de notions voisines (violence, assassinat politique, gurilla, anarchisme ...) ;
R.C.A.D.I, 1989-HI, vol 215, p. 295.
2 Dans Les aspects juridiques du terrorisme international, Bilan de recherches de la section
franaise du centre dtude et de recherche de lAcadmie de droit international, Dordrecht,
Martinus Nijhoff Publishers, 1988, p. 19. Ce dernier affirme : "de lege lata il n existe pas en
droit international contemporain une notion autonome de terrorisme", et le seul texte de porte

Pourtant, les vnements du 11 septembre 2001 ont relanc le dbat sur le


terrorisme, sans quil faille, par ailleurs, trop se focaliser sur cette priode qui
a donn lieu un nombre trs respectable de phrases dfinitives prononces
dans lmotion et la prcipitation. Or, comme le signale H.M. Enzensberger :
"Plus le commentaire se fait chaud, plus sa demi-vie est, en gnral,
phmre"3. Quoi quil en soit, il semble quapparaisse une urgence dfinir
un concept dont lactualit montre limportance, dfaut de dcouvrir un
phnomne malheureusement trop connu.
Il est difficile de trouver les germes dune dfinition du terrorisme dans
lhistoire car lactualit reflte -sans grande surprise- largement les
incertitudes passes. Il est dailleurs notable que le concept mme de
terrorisme soit relativement rcent lchelle de lhistoire. En effet, si le mot
terreur est issu du latin terror et utilis par le moine Bersuire pour la premire
fois en 13554, cest la rvolution franaise qui semble inaugurer la notion de
terrorisme, Robespierre tant qualifi de "terroriste" la suite de la chute du
rgime ayant utilis la terreur comme mode de gouvernement partir du 30
aot 1793. Il est symptomatique que le premier terrorisme qualifi comme tel
soit celui dun Etat. Mais, si la notion nest pas ainsi qualifie, le phnomne
du terrorisme est bien antrieur la rvolution franaise. Le fait a prexist
au mot. Le plus ancien exemple de terrorisme serait celui des sicaires,
extrmistes juifs du Ier sicle, dont lorigine remonte au mouvement des
Maccabes qui, en 175 avant Jsus Christ, rejetait le monde grec au profit
dune tradition juive. Les sicaires sattaqueront ensuite aux notables qui
acceptent la domination romaine et leur mode de vie. Le suicide final des
derniers sicaires Massada marquera la fin de ce mouvement. Il est
remarquable que la volont dune interprtation radicale de la loi juive, le
refus dune autre culture et la situation conomique et sociale difficile furent
les ingrdients de ce premier terrorisme connu. Les similitudes avec des
vnements plus rcents n chapperont personne. Cest dj une certaine
modernit et une certaine ide du pouvoir qui sont vises avec lexploitation
du sentiment dinjustice. Au XI0 sicle, cest la secte des "assassins" issue
du chiisme qui svit de lIran la Syrie, et qui met en exergue un premier
terrorisme islamique dont Ben Laden est un des avatars5. Lhistoire sera
gnrale qui prohibe le terrorisme reste larticle 33 de la 4me Convention de Genve du 12 aot
1949 sur k protection des personnes civiles en temps de guerre, ce qui est restrictif (ibid, p. 19).
3 Dans Le Monde du 27 septembre 2001. Parmi les trs nombreux commentaires parus aprs le
11 septembre, il faut saluer le remarquable "Questionnaire" de D. Edd et D. Salfenave, Le
Monde du 28 septembre 2001.
4 Voir GUILLAUME (G.), op. cit., p. 296.
5 Ce dernier se rclame du wahhalisme de lcole hanbalite, une des quatre coles juridiques du
sunnisme, qui ordonne une soumission totale au pouvoir tabli, mme injuste, pourvu quil soit

ensuite jalonne de terrorismes forte connotation religieuse jusquau XIXme


sicle. Par exemple, la suite de la Saint-Barthlmy en 1572, la Ligue
parisienne ultra catholique fait rgner la terreur Paris de 1585 1594.
Avec les nihilistes (en Russie6) et les anarchistes fin XlXrTKsicle, pour
la premire fois, les ressorts du terrorisme ne seront plus religieux. Mais cest
aussi et surtout la premire fois que des gouvernements dmocratiques sont
confronts au terrorisme. Se dgage alors le sens moderne du terrorisme
comme tant "des actes de violence excuts par des groupes politiques
gnralement clandestins, dans la volont de crer un climat d inscurit,
d affaiblir un rgime, de dsorganiser un systme d oppression"1, ce qui vise
des individus ou des biens. Cet tat de fait ne sera plus dmenti jusqu' nos
jours avec lapparition de nouvelles formes de terrorismes. Le nationalisme et
le droit des peuples disposer deux-mmes remplacent les fondements
religieux (qui ne disparaissent nanmoins pas) ou messianiques, mais le
XX
sicle sillustre galement par un retour au terrorisme dEtat dont
Trotsky ou Hitler seront de sinistres illustrations, sans quil soit tout fait
possible de distinguer entre la "terreur dEtat" (ou "rgime de terreur") et le
"soutien apport par les Etats aux activits terroristes"8, tant ces deux aspects
se sont souvent confondus pour les rgimes cits. Nanmoins, la terreur
comme instrument de politique interne et trangre est bien ancre dans le
XXme sicle9.

musulman. En revanche, les talibans se rattachent lcole hanfik, tout aussi orthodoxe, mais
en principe plus ouverte linterprtation. Ces coles sappuient sur le Coran, les hadiths du
prophte et la tradition (Sunna). Nanmoins, en ces temps troubls et propices la confusion, il
nest pas inutile de rappeler que les islamistes ne reprsenteraient quenviron 100 millions de
personnes sur 1,2 milliard de musulmans
6 Linvocation de Dostoevski propos des attentats du 11 septembre 2001 semble tre lobjet
dune polmique (v. GLUCKSMANN (A.), Dostoevski Manhattan, Laffont, Paris, 2002, 282
p., qui fait le lien entre le nihilisme et les attentats), mais il est certain que la lecture de son
roman Les Dmons (titre galement traduit par Les Possds) est instructive sur les racines du
nihilisme en Russie i travers le projet de Piotr Stpanovicht qui souhaite : "[...] branler
systmatiquement les bases, ruiner systmatiquement la socit et les principes ;[...] dmoraliser
les gens, tout transformer en masse informe, faire chanceler la socit, la Tendre malade, triste,
cynique et sceptique, pour quelle soit possde, alors, par la soif imprieuse dune pense
directrice quelconque et par linstinct de Survie
Babel, Actes Sud, traduction dAndr
Markowicz, 1995, troisime partie, p. 362.
7 Dfinition donne par WINOCK (M.) dans "Terrorisme, lhistoire dun mot", L Histoire,
n259, novembre 2001, p. 76.
BSelon la distinction tablie par GUILLAUME (G.), op. cit., p. 299. Voir la communication de
M. Kohen dans ce colloque sur ce sujet
9 Y compris de la part dBtats dsormais la pointe de la lutte contre le terrorisme, comme les
Etats-Unis lors de leur soutien aux forces anti-Allende, aux forces anti-cas tristes ou aux
"Contras" du Nicaragua.

38

Sil est une constante, cest que les ternies "terrorisme" et "terroriste" ont
toujours vhicul (sauf pendant la courte priode de la terreur durant la
rvolution franaise) une connotation pjorative et subjective. En clair, ces
termes sont utiliss par ceux qui sont contre et qui vont sen servir pour
riposter en justifiant ainsi leur rponse, ce qui ne signifie pas que le terroriste
le restera ternellement. Sil vainc, il deviendra le librateur. Durant la
guerre, les "terroristes" selon loccupant sont devenus les "rsistants" hros
de la libration. Si cette situation nest gure choquante lorsquil sagit de
rsister une oppression caractrise, elle devient plus dlicate juger dans
une dmocratie. Seule la loi du vainqueur permettra de trancher, mme sil
doit tre phmre. Cela suppose galement quune "oppression caractrise"
soit objectivement identifiable par rapport un ordre idal, ce qui ne va pas
sans poser quelques problmes et tend chez certains justifier le terrorisme
ds lors quune situation de domination existe.
Lhistoire dmontre surtout une ralit : le terrorisme n a cess et ne cesse
de naviguer sur la crte de lambigut et se prsente sous de multiples
formes10. A la place dune dfinition, on rencontre des mtaphores plus ou
moins prcises issues de la science politique (riposte du faible au fort, bombe
atomique du pauvre, stratgie indirecte, etc). Sans doute, la fin des blocs
idologiques -mais pas la fin de lhistoire11- permet-elle disoler un processus
qui se noyait auparavant dans le magma de la lutte rvolutionnaire, et la
mystique du terrorisme laisse-t-elle la place sa cruelle ralit, mais la
frontire entre la rsistance et le terrorisme reste trs subjective et poreuse :
one man's terrorist is another mans freedom fighter (terroriste pour lun,
combattant de la libert pour lautre). Comme le remarque X. Crettiez : "Sil
est toujours possible de condamner sur le plan thique une action terroriste, il
est bien plus dlicat de le faire sur le plan politique, lorsquelle reoit un
soutien populaire"12. La dmocratie nchappe pas cette ambigut. Si le
terrorisme breton, souvent jug comme folklorique13, est qualifi comme tel
10 Voir notre tude, "Le systme onusien et le terrorisme ou lhistoire dune ambigut
volontaire", l'Observateur des Nations Unies, n 6 ,1999, pp. 31-57, p. 32-33.
11 V. FUKUYAMA (F.),"Nous sommes toujours la fin de lhistoire", Le Monde du 18 octobre
2001, qui reprend ici sa clbre (mais trs conteste) thse sur la fin de lhistoire. Cette priode
fut galement illustre par la discussion autour du "choc des civilisations" dveloppe par
Samuel Huntington.
12 Avant-propos de : "Le terrorisme, violence et politique", PPS, n859,29 juin 2001, 88 p., p. 4.
Pour lanecdote, ce recueil de textes dresse un tableau des attentats les plus meurtriers de 1973
1998 (le maximum tant alors de 477 morts) et mentionne en note lorigine dun certain saoudien
nomm Ben Laden impliqu dans les attentats contre les ambassades amricaines en 1998. Cet
ajout serait aujourdhui inutile.
A tort car ce dernier a commis plusieurs attentats contre des biens, et le dcs dune employe
dun restaurant Mac Donald Quvertprs de Dinan prouve quil n est pas inoffensif.

39

par le gouvernement, les autochtones, par ailleurs bons dmocrates, ne


masquent pas une certaine sympathie pour ce mouvement qui a le "mrite" de
mettre en avant "lasservissement de la Bretagne Paris".
Bien difficile donc de sy retrouver entre les terrorismes aux contours
relativement dfinis qui cherchent obtenir lindpendance dun Etat, une
autonomie ou mme une simple reconnaissance au nom dun groupe ou
dune minorit, ceux aux contours encore plus vagues qui sassimilent un
combat de civilisations (opposition religieuse, culturelle ou de puissance), ou
encore ceux qui sont proches dun terrorisme "priv" et dont les racines
directement criminelles se confondent avec une revendication plus ou moins
dclare. La dfinition du terrorisme n en sera que plus ardue, dautant que
certains refuspnt toute diffrenciation14.
Le terrorisme reste une ralit prgnante et multiforme15 qui alimente
malheureusement un certain besoin de rve, de renversement de lordre
tabli, de hros bipolaires... ce qui explique une certaine sympathie envers
ces mouvements. Car, comme lont prouv les attentats trs mdiatiques du
11 septembre, le terrorisme simmisce aussi dans la socit du spectacle.
Mme si lobjectif est le rejet dune certaine modernit, il salimente de celleci et utilise ses propres armes.
De plus, le terrorisme provoque la perte de visibilit des schmas
classiques en matire de relations internationales. La diminution des conflits
intertatiques a laiss la place des conflits multiformes, internes ou
transnationaux, qui chappent la codification classique et aux rgles de la
14 Pour une illustration rcente, voir les propos du Prsident du Gouvernement espagnol, J-M.
Aznar, qui assimile Ben Laden et lETA, et dclare : "Je ne fais aucune diffrence entre les
terroristes. En faire, cest commencer perdre la lutte" ; Le Monde du 17 janvier 2002.
15 La liste serait longue et fastidieuse (tout en restant subjective), mais nous pouvons
mentionner le terrorisme prtention rvolutionnaire (les Brigades rouges italiennes, la Fraction
arme rouge allemande, Action directe en France, les Cellules communistes combattantes en
Belgique, le GRAPO en Espagne), le terrorisme prtention nationaliste ou indpendantiste
(TIRA -au moins jusquen 1998- en Irlande, le FNLC en Corse, lETA au pays basque, le LTTE
des Tamouls au Sri Lanka), le terrorisme fondamentaliste (le Hamas, le GIA algrien, Al-Qaida,
Kach en Isral) ou le terrorisme dextrme droite (lOAS en France, les Patriots amricains qui
reprsentent prs de 500 groupes travers les Etats-Unis)... et ceux qui sont plus ou moins
crimmaliss (mais ceci concerne aussi certains mouvements cits prcdemment) comme le
FARC en Colombie, le Sentier lumineux au Prou ou le MTA en Birmanie. Si le narco
terrorisme est connu, dautres formes apparaissent comme "Pcolo-teirorisme" (Thodore
Kaczynski, alias Unabomber), quand ce n est pas "rhyperterrorisme" qui est aujourdhui craint
(selon lexpression de F. HEISBOURG dans Le Monde du 13 septembre 2001, et le titre de son
ouvrage : Hyperterrorisme : la nouvelle guerre, Ed Odile Jacob, Paris, 2001,270 p). Lvolution
des mthodes est galement lordre du jour : armes chimiques, biologiques, nuclaire, armes de
destruction massive, cyberterrorisme etc sont dsormais invoqus. Voir les communications sur
ces sujets dans la deuxime partie.

coexistence pacifique entre les Etats. Ainsi, la visibilit des conflits est-elle
brouille16. Pourtant, si lon sen tient la dfinition classique de Clausewitz
selon laquelle la guerre est un acte de violence destin contraindre
Vadversaire excuter notre volont, il ne parat pas ncessaire de distinguer
le terrorisme dautres formes de conflits. Il sagit bien dune guerre face un
adversaire qui veut contraindre votre volont, mme si le droit ne sadapte
pas cette qualification17. En pratique, on a dailleurs bien justifi la force
dune manire qui laisse place une large discussion. "Lhyperterrorisme"
fait du monde un tout o chaque combat est une forme de guerre civile
lchelle plantaire qui rend plus flou le schma classique des relations
internationales.
Face cette pieuvre, nous resterons cantonns notre modeste -mme si
irralisable- mission : celle de savoir sil existe une dfinition universelle du
terrorisme. Pour cela, il nous faut tout dabord partir la recherche dune
telle dfinition parmi les diffrents sens donns ce phnomne (I). On
constatera alors une plthore dapproches qui, sans nous donner une
dfinition, nous permettra didentifier des critres communs, de cerner les
raisons de labsence de dfinition accepte par tous, et de savoir si lon peut
ou non parvenir une telle dfinition (II). Dans un dernier temps, en
dpassant quelque peu notre cadre danalyse, il nest pas inutile de
sinterroger sur la ncessit mme dune dfinition du terrorisme face aux
difficults sur lesquelles nous butons (m).

I. A LA RECHERCHE D'UNE DEFINITION DU TERRORISME


Le premier rflexe lorsquon recherche une dfinition est de se pencher
sur le sens courant, celui donn par un dictionnaire. On trouve alors des
dfinitions trs gnrales qui sans tre inintressantes ne peuvent tre
satisfaisantes dans notre cadre18. Au moins ont-elles le mrite de poser un

16 Ceci renvoie, pour les vnements rcents, un dbat difficile : tait-ce une agression arme ?
Contre qui faut-il agir 7 Voir les communications sur ce sujet dans la troisime partie.
17 Pour un point de vue oppos, voir PELLET (A.), "Non, ce nest pas une guerre !", Le Monde
du 21 septembre 2001.
18 On trouve des dfinitions qui mettent en avant un systme de violences systmatiques
(attentats contre les personnes, destruction ddifices publics par explosifs, enlvements, etc.)
auquel certains mouvements politiques extrmistes ont recours pour crer un climat dinscurit
favorisant leurs desseins.

cadre pour viter des affirmations premptoires o le terrorisme est dfini


comme le "mal" sans que lon sache quoi il correspond19.
Il est sans doute prfrable de se pencher sur le sens politique ou
sociologique pour sapprocher dune plus grande ralit du phnomne. Mais
l aussi, la diversit est droutante. Il est impossible dtre exhaustif, mais
quelques exemples prouvent que le concept est "encercl" selon des
approches diffrentes, sais tre pour autant dfini. Logiquement, le
terrorisme sera apprhend diffremment selon ses finalits et ses modalits
opratoires. Ainsi, laide de sigles, le terrorisme vocation rvolutionnaire
(TVR) est distingu du terrorisme vocation nationaliste ou indpendantiste
(TVNI), et lorganisation est divis en terrorisme transnational (TT) ou
terrorisme dorganisation cran (TOE)20.
Alors que le droit recherche une dfinition synthtique et consensuelle, la
science politique peut naviguer vers des analyses diversifies, voire
contradictoires. Elle est en effet soulage de la charge dune dfinition
oprationnelle et peut simmiscer dans les fondements du terrorisme, cest-dire exactement l o le droit ne peut -ou ne veut- pas simmiscer.
Parmi les dfinitions gnralisantes dont le juriste pourrait se satisfaire,
citons Isabelle Sommier pour qui le terme terrorisme dsigne "des modes
daction htroclites pouvant sinscrire dans des stratgies classiques autant
que dautres formes de violence"21. Pour Paul Wilkinson, "Le terrorisme, par
essence, est un acte dintimidation visant contraindre, il sagit dactes ou de
menaces de violence prmdits dans le but de susciter une peur telle chez
ceux qui en sont la cible quils soient obligs de modifier leur attitude pour
satisfaire les terroristes"22. Pour Didier Bigo et Daniel Hermant, les lments
du terrorisme sont caractriss par les acteurs, les buts et les moyens, mais :
"Etudier le terrorisme, cest donc, au-del des classifications ou des
morphologies primaires, attirer lattention sur les embotements plus ou
moins complexes qui relient des lments non spcifiques en eux-mmes, et
qui les insrent dans la relation terroriste"23. Si cette dernire remarque est
plutt dcourageante dans loptique dune dfinition consensuelle, elle a le

19 La priode rcente a t propice une profusion daffirmations du type : "Vous tes soit avec
la civilisation soit avec le terrorisme" (R. Giuliani, alors Maire de New York, devant
lAssemble gnrale des Nations Unies, Le Monde du 3 octobre 2001).
50 Ces sigles sont emprunts ltude de HERMANT (D. ), BIGO (D.) : "Un terrorisme ou des
terrorismes ?", Esprit, n94-95,1986, pp. 23-27.
21 Dans Le Terrorisme, Flammarion, collection "Dominos", Paris, 2000, p. 11.
22 Dans Technology and Terrorism, Londres, Frank Cass and Co, 1993, cit dans "Le terrorisme,
violence et politique", op. cit., p. 13.
23 Dans "La relation terroriste", Etudespolmologiques, n30-31,1984, p. 50.

mrite de mettre laccent sur les embotements complexes qui rendent cette
dfinition difficile, voire impossible24.
Lapproche philosophique nest pas non plus dun grand secours, surtout
lorsquelle mle justification et explication, comme Jean Baudrillard qui
affirme que "La tactique du modle terroriste est de provoquer un excs de
ralit, et de faire seffondrer le systme sous cet excs de ralit", pour
conclure, en dtournant Clausewitz, quil sagit de "La guerre comme
prolongement de labsence de politique par dautres moyens"25.
Il nous reste donc explorer le sens juridique, refuge privilgi dans
lequel nous pouvons esprer trouver une esquisse de dfinition. Assurment,
comme signal auparavant, ce sens sera le plus dlicat car on ne lui demande
pas seulement dexprimer un point de vue mais aussi dtre oprationnel, de
servir de socle une entente de la communaut internationale pour lutter
contre ce flau. Il existe ainsi une obligation de rsultat qui rend encore plus
dlicate lapproche consensuelle.
En droit international, la dfinition dun concept peut provenir de
plusieurs sources : la doctrine, les traits, la coutume, les principes gnraux
de droit, les dcisions juridictionnelles ou encore du droit driv des
organisations internationales Q nous faut faire un rapide tour dhorizon pour
constater la source qui pourrait contenir une telle dfinition.
Le rle de la doctrine n est assurment pas le plus difficile. Bnficiant
dune libert de pense, parfois loigne des contingences de lapplication de
ses propos, cette dernire peut librement sexprimer et proposer. Pourtant,
une certaine prudence double dun ralisme pragmatique amne la doctrine
vers un constat plutt dubitatif face la dfinition du terrorisme. Ainsi, pour
G. Guillaume, lactivit terroriste se caractriserait par trois lments que
lon peut qualifier dinvariante. Tout dabord, un lment matriel constitu
par des actes de violence de nature provoquer la mort ou causer des
dommages corporels graves. Ensuite, la mthode utilise, cest--dire une
entreprise individuelle ou collective tendant la perprtation de ces actes,
entreprise caractrise par une certaine prparation, des efforts coordonns
dans lobjectif atteindre. Enfin, le but poursuivi, lobjectif, qui est de crer
la terreur chez des personnes dtermines ou plus gnralement dans le
24 En lespce, la science politique semble plutt crouler sous l'excs de dfinitions puisque,
selon ltude de SCHMID (A.P.) (Political Terrorism : A Research Guide to Concepts, Theories,
Data Bases ans Littrature, North-Holland Publishing Co, Amsterdam, 1983), il existerait 109
dfinitions du terrorisme. Pour une approche gnrale, voir aussi louvrage dsormais classique mme si quelque peu dpass - de LAQUEUR (W.), Terrorism, Little, Brown and Co, Boston,
1977.
S Point de vue polmique sur "Lesprit du terrorisme" dans Le Monde du 3 novembre 2001.

public. Dans ce cadre, cest le symbole qui compte, symbole qui peut se
concrtiser par le hasard pour les victimes, lindiscrimination tant justement
un vecteur important de la terreur. Ainsi agenc, le terrorisme
implique
lusage de la violence dans des conditions de nature porter atteinte la vie
des personnes ou leur intgrit physique dans le cadre dune entreprise
ayant pour but de provoquer la terreur en vue de parvenir certaines fins. Si
ces fins sont politiques, le terrorisme peut tre qualifi de politique"26. Le
terrorisme ainsi circonscrit permettrait de le distinguer de notions voisines,
tels que la gurilla, lassassinat politique, lanarchisme ou la violence
politique. Certes, mais toutes ces actions peuvent aussi utiliser des mthodes
terroristes et il faut reconnatre que les objectifs sont parfois confondus ou
peu diffrentis, De plus, cela laisse entier le dlicat problme dun
quatrime lment : la motivation du terrorisme. Or, cest par ce biais que la
lgitimation apparat pour loigner la qualification de certaines actions du
terrorisme. Du point de vue doctrinal, on peut foire lconomie dun tel
lment, mais ce sera beaucoup plus dlicat en pratique. Pour le moins, il
serait ncessaire de lliminer clairement.
Plus vaste et moins prcise, mais sans doute plus "praticable", est la
dfinition donne par P. Wilkinson et reprise par les travaux de recherche de
La Haye. Le terrorisme serait "lutilisation systmatique de moyens de
destruction, ainsi que de la menace dy recourir, pour terroriser des individus,
des groupes, des communauts ou des gouvernements et les forcer faire des
concessions en faveur des objectifs des terroristes"27. Le terrorisme serait
criminel quelle que soit la qualification la mieux adapte (crime contre
lhumanit, crime contre la paix, etc.).
Le Dictionnaire du droit international public nous donne une dfinition
gnrale suivie de quelques prcisions. Le terrorisme international serait un :
"Fait illicite de violence grave commis par un individu ou un groupe
dindividus, agissant titre individuel ou avec lapprobation,
lencouragement, la tolrance ou le soutien dun Etat, contre des personnes
ou des biens, dans la poursuite dun objectif idologique, et susceptible de
mettre en danger la paix et la scurit internationales". Cette dfinition a le
mrite de cibler le terrorisme en tant que fait (illicite) et non les activits
terroristes en tant quexpressions de ce fait comme cela est trs frquent
notamment dans les conventions {cf. infra). Nanmoins, il aurait peut-tre t
ncessaire de prciser que les personnes ou les biens viss peuvent tre
26 GUILLAUME (G.), op cit, pp. 304 306, p. 306 pour la dfinition.
27 Dans Terrorism and the Libral State, Londres, 1986, p. 12 ; cit par J-A. Canillo Salcedo, op.
cit., p. 21.
28 Sous la direction de Jean Salmon, Biuylant/AUF, Bruxelles, 2001, p. 1081.

publics ou privs. De plus, "lobjectif idologique" pris au sens strict nest


pas mie constante, dautres objectifs pouvant animer les terroristes. De
mme, "la paix et la scurit internationales" ne sont pas forcment en danger
la suite dun acte terroriste, mme international. Enfin, la question de la
motivation du terrorisme est totalement passe sous silence. Comme prcis
auparavant, si cette motivation doit tre carte, il est prfrable quelle le
soit "positivement", cest--dire en prcisant quon lcarte, de manire ne
pas la voir se rintroduire sous le prtexte que la dfinition ne prcisait
aucune exclusion de ce type.
Les prcisions donnes la suite de cette dfinition gnrale concernent
la mthode (les actes de terrorisme sont destins provoquer la terreur en
intimidant et en crant une psychose collective), ainsi que le terrorisme dans
le cadre de conflits arms entendu comme une violence contraire au droit
humanitaire exerce par la terreur contre une population civile.
Il reste quune partie de la doctrine refuse de sengager dans ce champ
trop dlicat et rejette toute signification juridique au terme terrorisme, le
considrant comme un simple term o f convenience pour certaines activits
criminelles29. Si ce constat est quelque peu dsabus, il nen reste pas moins
quil correspond lattitude concrte de la communaut internationale qui,
travers diffrents instruments, punit sans rellement dfinir.
Il est possible de passer -pour le moment- rapidement sur les dcisions
judiciaires car aucune ne dfinit prcisment le terrorisme. La Cour
internationale de Justice vite cette question dans laffaire du Personnel
diplomatique et consulaire des Etats-Unis Thran en 1979-1980, tout
comme elle effleure le sujet dans laffaire des Activits militaires et
paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci en 1986. Les affaires dites de
Lockerbie, tout en prsentant le paradoxe de voir un Etat souponn de
terrorisme faire appel la Cour internationale de Justice, risquent -si elles
sachvent ?- de ne pas amener la Cour se prononcer sur cette question,
mais simplement sur la validit de la Convention de Montral au regard de
rsolutions du Conseil de scurit. Il serait donc illusoire de chercher dans la
jurisprudence de la Haute Juridiction des traces permettant de dfinir le
terrorisme, ce qui nest dailleurs pas son rle, sauf par incidence.
La Cour pnale internationale aurait pu, aprs son entre en vigueur, nous
apporter une rponse mais les ngociations en ont dcid autrement. En effet,
pour des raisons qui ne tiennent pas au hasard, lInde ( la pointe du projet de
29 Voir par exemple, HIGGINS (R.), "The General International Law of Terrorism" in Terrorism
and International Law, R. Higgins et M. Flory (eds.), Routledge, Londres et LES, New York,
1997, pp. 13-28, spc pp. 27 et 28.

convention gnrale sur le terrorisme, voir infra) et la Turquie voulaient


inclure le terrorisme parmi les crimes viss par la future Cour, mais cette
proposition na pas abouti. On peut se consoler en rappelant que le Statut
pourra tre amend, la majorit des deux tiers pour les catgories de crimes,
sept ans aprs son entre en vigueur (article 123), et que le crime dagression
prsente les mmes symptmes pour aboutir aune dfinition consensuelle.
Comme souvent en droit international, la pice matresse pour une
dfinition du terrorisme reste le trait. Effectivement, ces derniers ne
manquent pas en matire de terrorisme mais le nombre nest
malheureusement pas proportionnel la prcision du concept encadr. Et
cest un constat quelque peu pessimiste que dressait G. Guillaume il y a
quelques annes : "La plupart se rfrent des infractions dtermines, telles
que le dtournement daronefs ou la prise dotages, sans faire mention du
terrorisme. Quant celles qui recourent ce concept, elles ne cherchent
mme pas le dfinir"30.
Paradoxalement, la premire convention sur le terrorisme du 16 novembre
1937 donne une dfinition du phnomne qui est ainsi circonscrit avant dtre
combattu. 11 sagirait "des faite criminels dirigs contre un Etat et dont le but
ou la nature est de provoquer la terreur chez des personnalits dtermines,
des groupes de personnes ou dans le public". Mme si elle nentrera jamais
en vigueur, elle a le mrite dtablir un systme clair de responsabilit qui, en
lespce, est circonscrit aux Etats, seul lEtat tant vis et considr comme
responsable dinactions face au terrorisme (ce qui ressemble fort aux
reproches lencontre de lAfghanistan des talibans).
Cest la piraterie arienne qui va impulser le retour de conventions pour
combattre le terrorisme avant quelles ne se multiplient au niveau universel
en fonction des problmes rsoudre, et apparaissent au niveau rgional
dune manire plus synthtique. La technique reste nanmoins identique : on
adapte le droit une forme daction qui prdomine, un moment donn, en
matire de terrorisme. On contourne ainsi lcueil de la dfinition globale au
profit de mesures particulires selon les actes commis (piraterie arienne), les
personnes touches (la prise dotages) ou lutilisation de certains dispositifs
des fins terroristes (explosifs, financement ...). Pour ces raisons, les
conventions vocation universelle seront ngocies et signes dans des
cadres spcifiques selon le domaine touch (OACI, OMI, AIEA ou
Assemble gnrale des Nations Unies pour les aspects transversaux).
Parmi les conventions "contemporaines", la plus ancienne dans la srie
des douze conventions vocation universelle est celle du 14 septembre 1963
30 GUILLAUME (G.), op. cit., p. 303.

-46dans le cadre de lOACI. Comme les conventions qui vont suivre au sein de
cette mme organisation31, elle ne comporte pas de dfinition du terrorisme,
ni mme la mention du mot "terrorisme". Ceci sera dailleurs une constante
durant les annes soixante dix puisque la Convention sur la prvention des
infractions contre les personnes jouissant dune protection internationale, y
compris les agents diplomatiques conclue au sein de lAGNU en 1973 ne
comporte pas non plus de dfinition du terrorisme, ni mme de mention du
mot "terrorisme"32 et se contente, comme les prcdentes, dune description
des actes possibles. Un trs lger progrs sopre avec la Convention de 1979
contre la prise dotages qui ne dfinit pas le terrorisme mais mentionne dans
le prambule la prise dotages comme tant une "manifestation du terrorisme
international"33. La situation sera quasiment identique pour la Convention sur
la protection physique des matires nuclaires dans le cadre de lAIEA qui ne
dfinit ni ne mentionne le terrorisme34.
Un frmissement apparat la fin des annes quatre-vingt avec les
conventions ngocies au sein de lOMI qui reproduisent le cadre scuritaire
mis en place par lOACI. La Convention sur la rpression dactes illicites
contre la scurit de la navigation maritime de Rome en 1988 ne dfinit pas
le terrorisme mais fait largement rfrence dans son prambule aux
rsolutions de lAGNU sur cette question (notamment la rsolution, 40/61 du
9 dcembre 1985 qui recommandait lOMI dtudier cet aspect pour les
navires) et condamne ainsi comme des actes criminels toutes les mthodes et
pratiques du terrorisme35. Le Protocole de 1988 qui complte le prcdent

31 Convention relative aux infractions et certains autres actes survenant bord des aronefs,
Tokyo le 14 septembre 1963, en vigueur le 4 dcembre 1969,171 Etats parties lheure actuelle,
RTNU vol. 704, n10106 ; Convention pour la rpression et la capture illicite daronefs, La
Haye le 16 dcembre 1970, en vigueur le 14 octobre 1971, 174 Etats parties lheure actuelle,
RTNU vol. 860, n 12325 ; Convention pour la rpression d'actes illicites dirigs contre la
scurit de laviation civile, Montral le 23 septembre 1971, en vigueur le 26 janvier 1973, 175
Etats parties i l'heure actuelle, RTNU vol 974, n 14118 ; Protocole pour la rpression des actes
illicites de violence dans les aroporte servant laviation civile internationale (qui complte la
convention de 1971), Montral le 24 fvrier 1988, en vigueur le 6 aot 1989,107 Etats parties
lheure actuelle, ICAO Doc 9518.
32 Convention du 14 dcembre 1973, en vigueur le 20 fvrier 1977, 107 Etats parties lheure
actuelle, RTNU vol. 1035, n 15410.
33 Convention du 17 dcembre 1979, en vigueur le 3 juin 1983, 96 Etats parties lheure
actuelle, RTNUvol. 1316, n 21931.
34 Convention de Vienne du 26 octobre 1979 (parfois indique la date du 3 mars 1980), en
vigueur le 8 fvrier 1987, 68 Etats parties lheure actuelle, RTNU vol. 1456, n24631.
35 Convention de Rome du 10 mars 1988, en vigueur le l wmars 1992, 52 Etats parties lheure
actuelle, IMO. Doc.SUA/CONF/15/Rev, texte dans RGDIP 1988, p. 477.

reprend le mme cadre et les mmes rfrences36. La dernire convention


ngocie ce jour dans le cadre de lOACI sera influence par ces rfrences
puisque la Convention sur le marquage des explosifs plastiques aux fins de
dtection ne dfinit toujours pas le terrorisme mais mentionne dans son
prambule le danger de lutilisation dexplosifs pour des actes terroristes, tout
en rappelant que le Conseil de scurit (dam sa rsolution 635 du 14 juin
1989) et lAGNU (dans sa rsolution 44/29 du 4 dcembre 1989) incitaient
lOACI intensifier son travail sur la marquage des explosifs pour combattre
le terrorisme37.
Incontestablement, et mme si le rsultat en termes de dfinition reste peu
satisfaisant, les deux conventions de la fin des annes quatre-vingt-dix
marquent un saut qualitatif, ne serait-ce que par la mention du mot
"terrorisme" dans leur titre. La Convention internationale pour la rpression
des attentats terroristes lexplosif de 199738 vise directement le terrorisme
sous une forme transversale et indique dans son prambule que : "Les Etats
raffirment leur condamnation catgorique, comme criminels et
injustifiables, de tous les actes, mthodes et pratiques terroristes, o quils se
produisent et quels quen soient les auteurs, notamment ceux qui
compromettent les relations amicales entre les Etats et les peuples et
menacent lintgrit territoriale et la scurit des Etats". La condamnation est
plus ferme et exempte des restrictions que lon trouvaient classiquement
propos des mouvements de libration nationale dans les textes onusiens. En
effet, si larticle 1er qui donne la dfinition de termes utiliss dans la
convention (infrastructure, engin explosif, force Mine dun Etat ...) ne
mentionne toujours pas ce quil faut entendre par "terrorisme" ou "terroriste",
labsence de clause dexclusion en faveur de certains mouvements ou de
certaines situations augure une volution favorable. De mme, la Convention
de 1999 des Nations Unies pour la rpression du financement du terrorisme39,
dernire convention vocation universelle adopte ce jour, reprend la
formulation de la convention de 1997 dans son prambule, et dfinit dans son
36 Protocole pouT la rpression d'actes illicites contre la scurit des plates-formes fixes situes
sur le plateau continental, Rome le 10 mars 1988, en vigueur le l CTmars 1992, 48 Etats Parties
lheure actuelle, IMO. Doc. SU/CONF/16/Rev, texte dans R.G.D.I.P. 1988, p. 792.
37 Convention de Montral du 1 mars 1991, en vigueur le 21 juin 1998, 67 Etats parties
lheure actuelle, UN. Doc. S/22393.
38 Convention signe New York dans le cadre de lAGNU le 15 dcembre 1997, pas encore en
vigueur (22 ratifications sont ncessaires), UN.Doc.A/RES/52/164, annex.
39 Cette convention adopte New York le 9 dcembre 1999, et jointe en annexe la rsolution
54/109, fut ouverte la signature le 10 janvier 2000 mais n est pas en vigueur car 22 ratifications
sont ncessaires alors que 4 seulement ont t runies, UN.Doc.A/RES/54/109, annex. Avant les
attentats du 11 septembre, les Etats-Unis taient hostiles cette convention dont ils encouragent
dsormais la ratification rapide.

- 48article 2 une infraction au regard de cette convention comme permettant le


financement de tout acte numr dans les traits cits en annexes (ce qui
renvoie aux conventions prcdentes) ou de : "Tout acte destin tuer ou
blesser grivement un civil, ou tout autre personne qui ne participe pas
directement aux hostilits dans une situation de conflit aim, lorsque, par sa
nature ou son contexte, cet acte vise intimider une population ou
contraindre un gouvernement ou une organisation internationale accomplir
ou sabstenir daccomplir un acte quelconque". Malgr ces progrs, on
continue de dfinir lacte terroriste et non le terrorisme en gnral.
En dehors des conventions portant spcifiquement sur le terrorisme, il est
ncessaire de signaler que les seuls textes applicables tous et portant sur le
terrorisme seraient la TV0016 Convention de Genve de 1949 et les deux
Protocoles de 1977. Larticle 33 du Titre III de la Convention interdit "les
peines collectives, de mme que toute mesure dintimidation ou de
terrorisme", et les Protocoles de 1977 condamnent le terrorisme en tant que
mthode de guerre (article 51 2 du Protocole I, article 13 2 du Protocole H)
et lgard des personnes qui ne participent plus au conflit (article 42 d) du
Protocole II)40. Ces textes ont lavantage de comprendre les conflits arms
internationaux ou non, les Etats et les mouvements de libration, mais ils
restent uniquement applicables en cas de conflits arms, ce qui est bien sr
restrictif et parfois difficile dterminer. Ainsi, en fonction dun
raisonnement a contrario il faudrait estimer que lapplication du droit
humanitaire suppose lexistence dun conflit arm, alors que la simple
invocation des droits de rhomme suppose quil ne sagit pas dun conflit
arm. En ralit, lexclusion des conflits arms du dbat sur le terrorisme
serait sans doute un soulagement pour parvenir une dfinition tant il se
confond avec les actes de barbarie commis en temps de guerre.
La Convention de New York du 9 dcembre 1994 sur la scurit du
personnel des Nations Unies et du personnel associ, tout en portant pas
spcifiquement sur le terrorisme, linclut dans son champ dapplication et
mrite ainsi dtre mentionne dans ce cadre41.
Insensiblement, nous nous rapprochons dune dfinition exempte de toute
lgitimation du terrorisme mme si le chemin est long et sera encore tortueux
comme le prouve les conventions rgionales qui sont le reflet des oppositions
qui existent au niveau universel.

40 Voir Dictionnaire de droit international public, op. cit.,pp. 1081-1082.


41 Convention annexe la rsolution 49/59 du 9 dcembre 1994 entre en vigueur le 15 janvier
1999.

Sept conventions rgionales sont consacres au terrorisme. Elles


semblent, a priori, plus audacieuses en matire de terrorisme en sinscrivant
directement dans cette perspective, mais il est vident quelles nont pas la
contrainte dun consensus universel puisque ngocies dans un cadre plus
homogne. Il en dcoule quelles refltent une position particulire et
quelles sont de bons rvlateurs des difficults qu'aura affronter une
convention gnrale au niveau universel.
La premire fut celle de lOEA en 1971 dont le titre fleuve symbolise les
perspectives dune certaine poque dsormais rvolue. La Convention de
lOEA pour la prvention ou la rpression des actes de terrorisme qui
prennent la forme de dlits contre les personnes ainsi que lextorsion connexe
ces dlits lorsque de tels actes ont des rpercussions internationales du 2
fvrier 197142 inclut demble le terrorisme dans son titre, ce qui reste
exceptionnel cette date mme si les prcisions donnes dans ce titre en
restreignent la porte. Elle sappuie sur des rsolutions de lOEA (du 30 juin
1970) qui condamnent le terrorisme, et particulirement le kidnaping et
lextorsion, et vise les personnes physiques que "lEtat doit protger
spcialement" (article 1). Pourtant, cest souvent la Convention europenne
pour la rpression du terrorisme du 27 janvier 1977 qui est montre en
exemple comme tant la convention rgionale type dans ce domaine43. Cette
dernire conclue dans le cadre du Conseil de lEurope reste gnrale et
ninvoque finalement le terrorisme que dans son titre et son prambule sans
en donner de dfinition. Son principal objectif est de rendre fluide la
procdure dextradition entre ses Etats membres. Le faible nombre de
ratifications va rendre cet objectif quelque peu modeste44. Tout aussi gnrale
est la Convention rgionale de lASCR (Association Sud-asiatique de
Coopration Rgionale) sur la suppression du terrorisme signe Katmandou
le 4 novembre 198745 qui sappuie sur des rsolutions des sommets de Dhaka
(1985) et Bangalore (1986) souhaitant une action plus efficace contre le
terrorisme dans cette rgion. Elle comporte peu daspects originaux et se
contente de rappeler les rsolutions et les conventions vocation universelle
pertinentes en la matire.
Tout comme au niveau universel, la fin des annes quatre-vingt-dix va
tre marque par un regain conventionnel qui aborde le terrorisme dune
42 Convention signe Washington, en vigueur le 16 octobre 1973, RTNUvo\. 1438, n24381.
43 Signe Strasbourg, elle est entre en vigueur le 4 aot 1978, mais compte seulement 6 Etats
parties, RTNU vol. 1137, n17828.
44 LAccord de Dublin du 4 dcembre 1979 entre les Etats membres de la CEE sur lapplication
de cette Convention dmontre que sa porte a ncessit quelques prcisions.
45 En vigueur le 22 aot 1988.

manire plus directe et concrte. La Convention arabe sur la suppression du


terrorisme du 22 avril 199846 va droit au but : elle sappuie sur la Charia, se
Tfre toutes les conventions universelles, mais carte, dans son prambule,
la situation en Palestine comme refltant un droit de lutter contre une
occupation trangre. On y retrouve donc le spectre des mouvements de
libration nationale que lONU a mis de nombreuses annes vacuer. Il est
clair que cet aspect sera, de toute faon, un obstacle non ngligeable pour une
convention vocation universelle souhaitant dfinir le terrorisme. Mais, audel, la Convention a l avantage dans sa premire partie de dfinir les termes
utilises dans la convention, et notamment ceux de "terrorisme" et
"dinfraction terroriste". Cest la premire convention qui ne recule pas
devant cette tche ardue. Mme si la dfinition nest pas originale, elle a le
mrite dexister. Ainsi le terrorisme est dfini comme : "Any act o f threat o f
violence, whatever its motives or purposes, that occurs for the advancement
o f an individual or collective criminal agenda, causing terror among people,
causing fear by harming them, or placing their lives, liberty or security in
danger, or aiming to cause damage to the environment or to public or private
installations or property or to occupy or seize them, or aiming to jeopardize
a national resource"47. Sans doute cette convention va-t-elle influencer les
suivantes car on y retrouvera systmatiquement une approche du terrorisme dfaut de vritable dfinition- assez similaire. La Convention de Minsk sur
la coopration la lutte contre le terrorisme entre Etats membres de la
Communaut des Etats Indpendants (CEI) du 4 juin 1999 dfinit galement
le terrorisme dans son article 1er comme : "An illgal act punishable under
criminal law committed for the purpose o f undermining public safety,
influencing decision-making by the authorities or terrorizing the population,
and taking the form o f
violence, destruction, menace sur la vie etc., ce
qui reprend tous les actes reconnus par les conventions universelles. On y
trouve mme quelques innovations pas tout fait innocentes comme la
dfinition du "terrorisme technologique" ou surtout la dfinition des "units
spciales anti-terroristes" qui devrait couvrir dune certaine impunit les
forces spciales intervenant sur certains thtres dopration, comme en
Tchtchnie.

46 Signe au Caire dans le cadre de la LEA. Elle nest pas encore entre en vigueur.
47 Quant l'infraction terroriste, elle est dfinie comme : "Any offence or altempted offence
committed in fiirtherance o f a terrorist objective in any o f the Contracting States, or against
their nationals, property or interests, that is punishable by their domestic law. The offences
stipulated in the following conventions, except where conventions have not been ratified by
Contracting States or where offences have been excluded by their lgislation, shall also be
regarded as terrorist offencesn.

Dans la ligne de la Convention arabe de 1998, la Convention de


TOrganisation de la Confrence Islamique (OCI) sur la lutte contre le
terrorisme international signe Ouagadougou le 1er juillet 1999 se rfre la
Charia et carte de son champ dapplication la lutte contre des rgimes
racistes, des occupations trangres ou des situations coloniales. De mme,
elle dfinit le terrorisme et les "crimes terroristes" dans son article 1er. Le
terrorisme est ainsi envisag comme : "[...] tout acte ou menace de violence,
quels quen soient les mobiles ou les objectifs, fait pour excuter
individuellement ou collectivement un plan criminel dans le but de terroriser
les populations, de menacer de leur nuire ou de mettre en danger leur vie, leur
honneur, leurs liberts, leur scurit ou leurs droits, de mettre en pril
lenvironnement ou des installations ou biens public ou privs, doccuper
ceux-ci ou de sen emparer, de mettre en danger une des ressources
nationales ou des installations internationales ou de menacer la stabilit,
lintgrit territoriale, lunit politique ou la souverainet dEtats
indpendants"48. La dernire convention rgionale en date ne drogera pas
cette nouvelle habitude. La Convention de lOUA sur la prvention et la lutte
contre le terrorisme signe Alger le 14 juillet 1999, tout en raffirmant le
droit des peuples disposer deux-mmes, prcise son champ dapplication
par une approche du terrorisme similaire aux prcdentes conventions49.
Il est possible de constater que le paysage conventionnel est relativement
bien fourni en matire de terrorisme50, ce qui nimplique pas une efficacit

48 Le "crime terroriste" est quant lui dfini comme : "sentend de tout crime commis dans un
but terroriste dans un des Etats parties la prsente convention ou dirig contre ses
ressortissants, ses biens, ses intrts ou contre des installations trangres implantes sur son
territoire ou des ressortissants trangers qui y rsident, et punissable en vertu de son droit
interne.
49 Selon larticle 1, le terrorisme concerne : "a) tout acte ou menace dacte en violation des lois
pnales de lEtat Partie susceptible de mettre en danger la vie, lintgrit physique, les liberts
dune personne ou dun groupe de personnes, qui occasionne ou peut occasionner des dommages
aux biens privs ou publics, aux ressources naturelles, l'environnement ou au patrimoine
culturel, et commis dans l'intention : i) dintimider, provoquer une situation de terreur, forcer,
exercer des pressions ou amena1 tout gouvernement, organisme, institution, population ou
groupe de celle-ci, dengager toute initiative ou de s'en abstenir, dadopter, de renoncer une
position particulire ou dagT selon certains principes ; ou ii) de perturber le fonctionnement
normal des services publics, la prestation de services essentiels aux populations ou de crer une
situation de crise au sein des populations ; iii) de crer une insurrection gnrale dans un Etat
Partie ; b) toute promotion, financement, contribution, ordre, aide, incitation, encouragement,
tentative, menace, conspiration, organisation ou quipement de toute personne avec lintention
de commettre tout acte mentionn au paragraphe a (i) (iii) D.A.I., n19,1 octobre 1999, pp.
790-791.
50 Et quil se complte rapidement puisque trois conventions rgionales ont t adoptes entre
juin et juillet 1999.

consubstantielle cette quantit de textes. Les dfinitions du terrorisme, si


elles apparaissent dans les conventions rcentes restent numratives,
descriptives et, pour tout dire, quelque peu "fourre tout". Ne faudrait-il pas
plutt invoquer des "approches" du terrorisme ? Les clauses dexclusion
insres dans certaines conventions et visant des cas particuliers, tout comme
certaines prcisions propres chaque convention rgionale, font que ce
paysage touffu savre relativement insipide. Comme nous le remarquerons,
si les clauses de dpolitisation et dextradition reviennent systmatiquement
et peuvent acqurir une valeur coutumire, il nen va pas de mme pour la
dfinition du terrorisme. Cet aspect permet de passer sans sarrter sur la
question dune coutume en matire de dfinition du terrorisme. Il ne peut en
tre question pour le moment contrairement aux clauses particulires
mentionnes que lon retrouve sous une forme quasiment identique dans
presque tous les traits.
Il reste que la dfinition pourrait provenir dun principe gnral de droit
au sens de larticle 38 du Statut de la Cour internationale de Justice, cest-dire issu du rapprochement dactes unilatraux transposables en droit
international. L encore, il nous faut constater une impasse.
Certains droits internes possdent des lgislations particulires en matire
de terrorisme dont on constate rapidement quelles sont construites sur une
base numrative et dans le souci de rgler des aspects particuliers propres
chaque Etat. Si, bien souvent, des concepts obscurs en droit international
apparaissent plus nettement dans lordre interne des Etats en raison des
lments constitutifs de ces derniers et de lexistence dun ordre juridique
effectif, ceci ne semble pas se confirmer pour le terrorisme.
Dans son rapport sur les mesures visant liminer le terrorisme
international en application de la rsolution 50/53 de lAGNU du 11
dcembre 199551, le Secrtaire gnral des Nations Unies dresse un tableau
des mesures prises au niveau national et international et mentionne le projet
de publication dun recueil de lois et rglements nationaux sur le terrorisme
international. Ce projet n a pas encore abouti. Il faut donc se contenter des
lgislations connues existantes qui nincitent gure loptimisme quant une
dfinition commune.
G. Guillaume sest dj consacr cet exercice dans son cours de La
Haye, sans quil en retire une impression harmonisante52. Ainsi, la loi
51 A/56/160 du 3 juillet 2001. La rsolution de 1995 demande au Secrtaire gnral de suivre
lapplication de la Dclaration sur les mesures visant liminer le terrorisme international
annexe la rsolution 49/60 du 9 dcembre 1994.
52 Op. cit., pp. 300-302. Les traductions de textes trangers qui suivent en sont issues.

anglaise de 1984 (qui reprend la section 14 dune loi de 1976) dfinit le


terrorisme comme un : "Usage de la violence des fins politiques, y compris
tout usage de la violence dans le but de crer la peur dans le public ou partie
du public". On constate que seul le but politique poursuivi est pris en
considration, ce qui implique que des actes de violence politique ne crant
pas la terreur sont galement inclus dans cette dfinition. Cette situation
visait particulirement le conflit en Irlande du Nord. Nanmoins, le
Terrorism Act 2000 est venu largir ce point de vue puisque le terrorisme est
dsormais envisag comme signifiant lemploi ou la menace demploi de la
force quand "the use or threat is designed to influence govemment or to
intimidate the public or a section o f the public [...] the use o f threat is made
fo r the purpose o f advancing a political, religions,or ideological cause"5*. En
Allemagne, ce sont les associations ayant pour but de perptrer diverses
infractions qui sont vises et qualifies de terroristes, ce qui sadapte aux
flaux provoqus par la Fraction arme rouge. En France, cest la loi du 9
novembre 1986 adopte la suite de la vague dattentats de lautomne 1986
qui vise les actes terroristes. On n y particularise pas le terrorisme, mais on
rattache aux "entreprises individuelles ou collectives ayant pour but de
troubler gravement lordre public par lintimidation ou la terreur" un certain
nombre dinfractions caractrises en droit pnal selon la technique
numrative lorsquelles sont "intentionnellement en relation" avec ces
entreprises5*. Cest aussi bien le terrorisme islamique que les crimes dAction
directe qui sont viss. Aux Etats-Unis, la loi du 22 dcembre 1987 {Public
Law 100-204, section 901), qui posa le problme du Bureau de l'OLP55,
dfinit les activits terroristes comme ayant pour objectif d"organiser,
encourager ou participer tout acte de violence gratuit ou indiscrimin avec
une indiffrence extrme au risque rsultant de causer la mort ou des
dommages corporels graves des personnes ne prenant pas part des
hostilits armes". Ce texte vise particulirement la protection des
ressortissants amricains ltranger, mais on sait que, depuis le 11
septembre 2001, certains textes ont t ractivs face la nouvelle situation,
notamment la rsurgence -trs critique- des tribunaux militaires qui peuvent

53 http://www.uk-legislation.hmso.gov.uk/acts/acts2000/2000001.htm.
54 Cest le titre IH du Code pnal ("Du terrorisme", chapitre I : "Des actes de terrorisme") qui
numr ces actes aux articles 421-1 422-5, auxquels on peut rattacher larticle 434-1 qui incite
la dnonciation de crimes.
55 Avis consultatif de la CU du 26 avril 1988, Applicabilit de l'obligation d arbitrage en vertu
de la section 21 de l accord du 26 juin 1947 relatif au sige de l Organisation des Nations
Unies.

juger sans aucune garantie procdurale des personnes prsumes coupables


dactes de terrorisme56.
Ce panorama rapide et largement incomplet permet de constater que
chaque Etat adapte sa lgislation aux questions qui le proccupent
particulirement sans un souci denglober lensemble des aspects, ni
dharmonisation avec des lgislations voisines.
Les actes unilatraux des organisations internationales peuvent-ils
rpondre cette interrogation majeure sur la dfinition du terrorisme ? La
rponse semble ngative. LONU fut, par excellence, le rceptacle des
oppositions sur les conceptions et les racines du terrorisme et il nest gure
possible dy trouver, pour le moment, le consensus ncessaire une
dfinition universellement accepte.
LAssemble gnrale a t, pendant de nombreuses annes, un forum
quasi caricatural sur le terrorisme. On y a fustig le terrorisme mais absout
ses auteurs durant les annes soixante-dix au nom dune lutte contre la
dcolonisation, les rgimes racistes ou loccupation trangre qui, finalement,
dnonait le terrorisme des Etats occidentaux. Le rappel systmatique de la
lgitimit des mouvements de libration nationale suffisait laisser le dbat
ltat de friches57. Ce nest qu partir des aimes quatre-vingt, et suite au
reflux dune certaine conception tiers-mondiste, que le dbat sest quelque
peu dbloqu et que des progrs dans le consensus sont apparus mais sans
labandon de certaines ambiguts dont les conventions rgionales prcites
sont le reflet. Nanmoins, on finit par dnoncer le terrorisme des Etats en
gnral, tout comme on globalise le rejet de la lgitimation "quels que soient
les motifs de nature politique, philosophique, idologique, raciale, ethnique,
religieux ou autre invoqus pour les justifier"58 (une formulation similaire
sera reprise ensuite dans les rsolutions traitant de cette question). Enfin,
paralllement cette disparition progressive de motivations excluant la
qualification de terrorisme, on souhaite tablir une dfinition qui rencontre
56 Selon les dcrets du Prsident Bush du 13 novembre 2001 qui crent une justice dexception
pour les ressortissants non amricains souponns dtre membres dAl-Qaida.
57 A titre dexemple significatif, la rsolution 3034 (XXVII) du 18 dcembre 1972, qui marque le
dbut de la prise en compte du phnomne terroriste lAGNU, porte comme titre : "Mesures
visant prvenir le terrorisme international qui met en danger ou ananti d'innocentes vies
humaines ou compromet les liberts fondamentales et l'tude des causes sous-jacentes des
formes de terrorisme et dactes de violence qui ont leur origine dans la misre, les dceptions, les
griefs et le dsespoir qui poussent certaines personnes sacrifier des vies humaines, y compris la
leur, pour tenter dapporter des changements radicaux". Sur ces aspects, voir notre tude
prcite, pp. 40-43.
58Voir notamment la rsolution 46/51 du 9 dcembre 1991.

lagrment gnral. La dernire rsolution de ce type59 du 30 janvier 2001


(55/158) confirme cette approche puisquelle souhaite : "[...] liminer le
terrorisme sous toutes ses formes et dans toutes ses manifestations, quel que
soit le lieu ou les actes de terrorisme sont commis et quels quen soient les
auteurs". Nanmoins reste pendante la question de la convocation dune
confrence internationale sur cet aspect qui est rclame par le Mouvement
des Pays Non Aligns dont on craint lopposition une convention qui nierait
toute exception au terrorisme. Prudemment, la question est renvoye devant
le Comit spcial60 mais nest toujours pas rsolue lheure actuelle. Les
vnements du 11 septembre ne provoqueront quune modeste -mais fermersolution le lendemain (56/1) qui condamne les attaques terroristes.
Jusque rcemment, le Conseil de scurit navait pas une approche
globale du terrorisme, mais seulement en fonction des cas urgents qui se
prsentaient lui. Nanmoins, le rgime des talibans -avant le 11 septembre
2001- avait fait tomber le tabou du terrorisme dEtat61. Il est vrai que les
rsolutions de 1992 suite aux attentats de Lockerbie staient dj immisces
dans ce domaine sans que le rsultat soit clair puisquon liait la livraison des
suspects la preuve de la renonciation au terrorisme, ce qui rduit la question
un aspect prcis et pas forcment probant. Mais, en gnral, le Conseil de
scurit se proccupait peu des qualifications et conservait une vision
purement utilitaire. La premire rsolution porte gnrale qui ne vise pas
une situation en particulier est celle du 19 octobre 1999 (1269) qui
condamnent dans son prambule "Tous les actes de terrorisme, quels quen
soient les motifs, ou quils soient commis et quels quen soient les auteurs
[...] y compris ceux dans lesquels sont impliqus des Etats". Cette
formulation sera reprise et dtaille dans le paragraphe 1er de la rsolution.
Cette impulsion sera confirme aprs les attentats du 11 septembre 2001
puisque la rsolution 1368 du 12 septembre se plaant dans le cadre du
59Nonobstant la rsolution 55/2 du 8 dcembre 2000 dite "Dclaration du millnaire" qui, dans
son paragraphe 9, incitait prendre des mesures contre le terrorisme et demandait aux Etats
dadhrer ds que possible i toutes les conventions sur ce sujet.
60 Qui est charg de llaboration de nouvelles convoitions par la rsolution 52/210 du 17
dcembre 1996 portant une Dclaration supplmentaire sur les mesures visant liminer le
terrorisme (faisant suite la rsolution 49/60 du 9 dcembre 1994 qui comporte la Dclaration de
base sur cette question). H faut savoir que, paralllement lAGNU, trois entits travaillent sur le
terrorisme (ce qui naide pas forcment la clarification de la question) : le Secrtaire gnral, le
Comit spcial et la 6* Commission laquelle la rsolution 54/110 du 9 dcembre 1999 a
confi la mission de constituer un groupe de travail qui se penche particulirement sur un projet
de convention gnrale sur le terrorisme, projet galement confi au Comit spcial. Tout ceci
nonobstant le travail d'autres organes comme lECOSOC (cf. infra D).
61 Sur la priode antrieure aux attentats du 11 septembre 2001, voir notre tude prcite, pp. 4347.

chapitre VII "[...] Considre de tels actes, comme tout acte de terrorisme
international, comme une menace la paix et la scurit internationales", et
que celle du 28 septembre suivant (1373) ira plus loin en exigeant
lapplication intgrale de toutes les conventions internationales relatives au
terrorisme et en prenant diverses mesures pour combattre le terrorisme quun
Comit du Conseil de scurit sera charg de surveiller62. Incontestablement,
cest dune vritable lgislation sur le terrorisme quil sagit, appuye qui
plus est sur le chapitre VII63, ce qui est exceptionnel, sans toutefois que le
terrorisme en lui-mme soit pour autant dfini. On va donc prendre de
svres mesures face un phnomne dont le dernier acte est vident mais
dont on ne connat pas les contours prcis. Il sensuit un risque non
ngligeable de confusion qui rend encore plus ncessaire une dfinition
accepte
En dehors de lONU, on peut noter les efforts particuliers faits par la
Communaut europenne pour parvenir une entente rgionale sur le
terrorisme travers des actes de lorganisation. Cest ainsi que le vieux projet
de mandat darrt europen la place de la procdure dextradition64 va
resurgir la faveur de lmotion provoque par les attentats du 11 septembre.
Cet lan est accompagn dune volont de parvenir une dfinition
commune du terrorisme comme lindique la Commission europenne ds le
19 septembre 2001 en se basant sur le constat dune absence de lgislation
spcifique dans la plupart des pays membres65. Lexpos des motifs de la
proposition de dcision du Conseil pour combattre le terrorisme prsente par
la Commission est trs instructif cet gard66. En effet, la Commission
constate que la plupart des conventions ne dfinissent pas le mot "terrorisme"
62 Ce Comit a publi des directives trs prcises pour la prsentation des rapports (date,
contenu...) qui doivent tre tablis par les Etats en vertu de cette rsolution. Le rle de ce Comit
va tre accru avec ladoption de la rsolution 1990 du 16 janvier 2002 qui dict des sanctions
extra-territoriales applicables sur le territoire de tous les Etats membres contre les groupements
Hs Al-Qaida. En effet, le Comit sera charg de "cibler" les groupes ou individus viss pour
viter les ventuels abus.
63Voir le point de vue dA. Pellet dans Le Monde du 15 novembre 2001.
64Assez largement inoprante en dpit des tentatives de conventions de 1995 et du 27 septembre
1996 qui souhaitaient, notamment, rendre automatique lextradition en cas de terrorisme et
exclure le particularisme des nationaux. Cette question est lie au dveloppement de lentraide
judiciaire dont les Etats ont sign, le 16 octobre 2001, un projet de protocole la convention du
29 mai 2000 sur lentraide judiciaire.
65 Six Etats sur les quinze possdent une telle lgislation (Allemagne, Italie, France, Espagne,
Portugal, Royaume-Uni). Cette "slection" confirme notre constat prcdent : seuls les Etats
touchs par le terrorisme se dotait dune lgislation, mais il ny a gure daction prventive chez
leurs voisins pargns.
66Com (2001) 521 final, Bruxelles le 19 septembre 2001. Lobjectif global est de rapprocher les
lgislations des Etats conformment larticle 34, 2b) du Trait sur lUnion europenne.

ou "actes terroristes", mais quelles se rfrent des activits terroristes, ce


qui est le cas de la Convention europenne de 1977. De plus, la Commission
constate que la plupart des actes terroristes sont des infractions ordinaires qui
deviennent des infractions terroristes en raison des motivations de
linfraction. Tout dpendra de la motivation de celui qui commet linfraction.
LEurope parat donc progresser vers un accord sur la dfinition, accord
qui reste pour le moment fragile si lon en juge par lvolution chaotique de
la mise en place du mandat darrt europen qui remet en cause nombre de
lois anciennes (celle de 1927 pour la France) et nombre de traditions
nationales, comme le droit dasile. La rvolution rside dans la disparition du
contrle politique qui accompagnait la procdure dextradition. On passe
dsormais de lacte politique lacte judiciaire67.
Finalement, deux dcisions cadre seront adoptes en dcembre 2001 par
le Conseil Justice, Affaire intrieures et Protection civile sur la base des
propositions labores depuis septembre. Lune concerne le mandat darrt,
lautre le rapprochement des lgislations nationales sur le terrorisme, leur
harmonisation et la recherche dune dfinition commune. Cette dernire
dfinit dans son article 1er les "infractions terroristes" comme : "Des actes
intentionnels qui, par leur nature ou leur contexte peuvent porter gravement
atteinte un pays o une organisation internationale repris dans la liste
suivante, tels quils sont dfinis comme infractions par le droit national,
lorsque lauteur les commet dans le but de : i) gravement intimider une
population, ou ii) contraindre indment des pouvoirs publics ou une
organisation internationale accomplir ou sabstenir daccomplir un acte
quelconque, ou iii) gravement dstabiliser ou dtruire les structures
fondamentales politiques, constitutionnelles, conomiques ou sociales dun
pays ou une organisation internationale [,..]"6B. Suit une liste qui comprend
les principales infractions qui existe dans les conventions internationales avec
un certain souci du dtail. Si leffort est incontestable, une fois de plus, on
qualifie les actes sans qualifier le phnomne lui-mme. La dclaration du
Conseil qui suit nuance dailleurs quelque peu lapproche frontale de la
dcision-cadre en introduisant une apprciation sur les actes violents qui ont
pour objectif de rtablir la dmocratie (comme durant la deuxime guerre
mondiale).
61 Signalons que, paralllement, les dputs europens ont mis des rserves au renforcement de
la coopration judiciaire avec les Etats-Unis en raison de labsence de garanties concernant les
tribunaux militaires ractivs ainsi que de lapplication de la peine de mort.
68 Larticle 2 sattache quant lui dfinir ce quest un groupe terroriste.

Nous avons une utilisation massive dune notion dont on ne donne pas
une claire dfinition. On dcrit les actes, pas le phnomne global. Mais, sans
quil existe une dfinition accepte du terrorisme on constate une multiplicit
dapproches et dinvocations de cette notion. Il doit donc tre possible de
trouver quelques critres communs pour parvenir une dfinition, dfaut de
trouver une dfinition unanimement accepte.
II. PEUT-ON PARVENIR A UNE DEFINITION ?

Globalement, il sagit de cerner les critres identifiables et de distinguer :


les actes, le "comment", et ses consquences, ce qui revient lapproche
rpressive privilgie jusqu' prsent et laquelle sattachent les pays
occidentaux ; les auteurs, le "par qui" ; et les raisons, le "pourquoi", ce qui
renvoie la motivation (certain invoque la "lgitimation") et une approche
prventive qui fiit longtemps le leitmotiv des pays du Sud.
Or, si on semble daccord sur la mthode (usage indiscrimin de la
violence), sur la qualification de lacte (nonobstant la question plus prcise de
la qualification du aime et de sa sanction, mais il sagira toujours dun acte
criminel considr comme grave), sur ses consquences (graves dommages
matriels et humains publics ou privs), sur son objectif (crer la terreur en
dissociant la victime et la cible, ce qui revient la notion de violence
indiscrimine), il reste le dsaccord sur ses causes, autrement dit sur sa
motivation ou sa lgitimation, et donc sur la qualification de ses auteurs69.
Il est donc clair quil faudrait rechercher le plus petit dnominateur
commun, le noyau dur du terrorisme comme base de dfinition.
Les discussions sur les critres commun dune bonne dfinition du
terrorisme rendent largement compte des problmes rencontrs. Entre ceux
qui veulent sanctionner le phnomne et ceux qui veulent sattacher ses
causes, le divorce parat patent. Comme le note parfaitement Isabelle
Sommier propos des travaux du Comit spcial : "Alors quil sagissait de
saccorder sur une dfinition commune du terrorisme partir de laquelle
sordonnanceraient les mesures concrtes de lutte, il apparut rapidement que
les divergences dapprciation taient telles que lobjectif ne pourrait tre
atteint [...] Il en rsulte un compromis : le constat dune dfinition
impossible"70. Ceci explique que lon se soit longtemps cantonn des
aspects partiels et pratiques sur un mode numratif, o, dfaut daccord sur
69 Du point de vue politique, les invariants semblent tre : lusage indiscrimin de la violence, la
disjonction entre la victime et la cible, lusage dune certaine "scnographie", ainsi que
lopposition systmatique lEtat ; v. CRETTIEZ (X.), Avant-propos "Le terrorisme, violence
et politique", op. cit., p. 5.
70Dans Le Terrorisme, op. cit., p. 97.

la dfinition, on est parvenu un accord sur les mcanismes introduits dans


les instruments pour lutter contre le terrorisme. Il sagit de la clause
dextradition71 (ou du transfert dans le futur systme europen) et de la clause
de dpolitisation (regardless of motive) lorsquelle nest pas anantie par une
rserve possible son gard (comme larticle 13 de la Convention
europenne de 1977 le permet), mcanismes qui constituent le cur des
diffrentes conventions. Cette clause de dpolitisation fut bien rsume par
lIDI lors de sa session de Cambridge en 1983 selon lequel : "Les actes
particulirement odieux, tels des actes de terrorisme, ne devraient pas tre
considrs comme des crimes politiques"72.
On est en droit de se demander si les vnements du 11 septembre 2001
ont rellement modifi lobscur dbat sur le terrorisme au sein des Nations
Unies pour parvenir une dfinition recherche en commun depuis un certain
temps. Outre les rsolutions de lAssemble Gnrale et du Conseil de
scurit dj mentionnes, il semble que lOrganisation retrouve sous une
certaine forme sa vocation originelle la scurit collective lorsque le
Secrtaire gnral dclare : "Un attaque terroriste contre un pays est une
attaque contre lhumanit tout entire" .
A partir de l, les ractions vont dabord tre lunisson -lmotion
aidant- faisant penser que la lutte contre le terrorisme est enfin devenue une
priorit consensuelle, mais les vieilles dissensions vont vite rapparatre,
notamment au sein de lAGNU. On invoque rapidement les injustices
sociales lorigine du terrorisme et le ncessaire respect du droit
lautodtermination dans certains cas. Le reprsentant du Ymen est
particulirement virulent dans ce domaine, dnonant mme le terrorisme
dEtat pratiqu par Isral. Le Soudan fait de mme, tout comme le Pakistan
qui fustige la situation en Palestine et au Cachemire, ou la Libye qui pense
subir le terrorisme en tant accuse de le soutenir74, et lIrak qui accuse les
Etats-Unis et le Royaume-Uni de mener des attaques terroristes contre son
pays75. De mme, le Koweit estimait que le plus grand crime terroriste quil
ait subi est son invasion et son occupation par lIrak en 1990, la Syrie
dnonait le terrorisme dEtat dIsral et la CEI celui du nord du Caucase76.
Nous sommes rapidement revenus un dbat maintes fois entendu. La
71 Dont le systme "extrader ou punir" (ou "poursuivre") reprsente galement un leitmotiv des
textes sur le terrorisme. Pour une prsentation, voir notre tude prcite, pp. 51 et s.
72Ann IDI, vol 60, H, 1984, pp. 304-307.
73 Communiqu de presse, SG/SM/7949 du 12 septembre 2001.
74 Communiqu de presse, AG/1195 du 2 octobre 2001.
75 Communiqu de presse AG/1200 du 4 octobre 2001.
76 Rapport du Secrtaire gnral prcit, paragraphes 47,104,113,121.

confusion semblait alors tre son comble, chacun invoquant le terrorisme


tort et travers sans aucune considration de cohrence. Le dbat
lAssemble gnrale sest acheve le 5 octobre 2001 sans nouvelle
rsolution sur le terrorisme faute daccord sur sa dfinition.
Pourtant, les armes 2000 et 2001 avaient t largement consacres la
recherche dun consensus sur le terrorisme travers des projets de
convention dont la Convention gnrale sur le terrorisme. La question de la
dfinition tait donc dj au cur des travaux de lONU et lon aurait pu
esprer quelle progresse sous le coup des vnements. Cest le Comit
spcial dj mentionn qui est notamment charg dlaborer une convention
gnrale relative au terrorisme, ainsi quune convention sur le terrorisme
nuclaire77, en vertu dun mandat de la rsolution 55/158 de PAGNU du 12
dcembre 2000. Ce Comit a dj son actif la Convention sur les attentats
lexplosif ainsi que celle sur la lutte contre le financement du terrorisme.
Mais le groupe de travail cr lors de la 55me session au sein de la 6imc
Commission travaille galement sur le projet de convention gnrale78. Le
dbat au sein du Comit spcial montre les profondes divergences qui
existent encore79 pour parvenir cette convention et une dfinition du
terrorisme. Pourtant, le consensus est indispensable sur le champ
dapplication, la dfinition et le lien entre cette convention et les prcdentes.
Or, alors que certains souhaitent une dfinition prcise, dautres lestiment
inutile, alors que certains veulent intgrer la question de la lgitimit de la
lutte arme, dautres pensent que ceci nient lide dune convention gnrale
applicable tous, alors que certains veulent inclure la question des actes
parrains ou commis par les Etats, dautres veulent viter ce dbat.
De son ct, le rapport de la 6 ^ Commission sur les mesures visant
liminer le terrorisme international part directement, dans un cadre plus
serein, du projet de Convention gnrale de lInde80. Sans tre original, ce
projet dune trentaine darticles a le mrite de reprendre dune manire claire
les principaux instruments affins dans les prcdentes conventions pour les
tendre sur un plan gnral. Ce projet sappuie sur les douze conventions
universelles quil rappelle dans le prambule. Ce dernier qualifie de
"criminels et injustifiables" tous les actes, mthodes et pratiques terroristes
"o quils se produisent et quels quen soient les auteurs [...] y compris ceux
qui sont commis ou appuys par des Etats, directement ou indirectement".
Selon une technique dsormais prouve, larticle 1er reprend la dfinition
77Voir le projet, A/C.6/53/L.4, annexe 1.
78 Voir le projet, A/C.6/55/L2.
79A/56/37, Rapport du Comit spcial, 5* session, 12 au 23 fvrier 2001.
80 A/C.6/55/L.2, Rapport du 19 octobre 2000.

des principaux termes utiliss dans la convention, mais ne donne pas la


dfinition du terrorisme ou des actes terroristes81. En revanche, larticle 2
dcrit les actes terroristes, ce qui revient la technique numrative elle aussi
prouve. Le projet de convention se droule ensuite selon un schma connu
comprenant la qualification dinfraction pnale des actes terroristes (article
4) ; la clause de non justification ou de dpolitisation82 (articles 5 et 14 qui
tend cette clause aux douze prcdentes conventions) mais qui est
"repolitise" par larticle 15 qui exclut une obligation dextrader si des
considrations de race, de religion, de nationalit, dorigine ethnique ou
dopinions politiques sont invoques ; la clause juridictionnelle sur
ltablissement de la comptence de lEtat et lentraide judiciaire (articles 6 et
13) ; lexclusion des terroristes du rgime de lasile (article 7), la
responsabilit des personnes morales (article 9) ; les questions du procs
quitable pour les trangers et le traitement humanitaire des prisonniers
(articles 10 et 12) ; lexclusion des forces armes en cas de conflit arm et la
clbre clause "extrader ou punir" (article 11) dans laquelle est traite la
question de lextradition des nationaux et dont on prcise (article 17) quelle
sera incluse de plein droit dans les traits existants ou venir et que la
Convention elle-mme peut tenir lieu, dfaut, de trait dextradition. Le
rglement des diffrends portant sur lapplication ou linterprtation de la
Convention reprend galement le systme prcdent qui lie les ngociations,
larbitrage et la saisine de la CIJ dans les six mois par lune des parties si lon
constate lchec des procds prcdents83, en prcisait que seule cette
disposition semble pouvoir faire lobjet dune rserve (article 23), encore que
celles-ci ne soient pas par ailleurs interdites. Vingt-deux ratifications seront
ncessaires pour son entre en vigueur84.
Cette prsentation rapide nintgre pas les nombreuses propositions
damendements la Convention qui symbolisent le long chemin qui reste
81 Ce projet est susceptible dvoluer mais il faut remarquer que la dfinition du terme
"infrastructures" est restrictive puisquil sagirait dun lieu priv ou public accueillant un service
dutilit publique. Le World Trade Center aurait-il pu entrer dans ces catgories ? La proposition
de lAngola largissant la dfinition actuelle en dehors des services publics semble judicieuse,
ibid, p. 38, 34.
81 Ces actes ne peuvent en "aucune circonstance tre justifis par des considrations de nature
politique, philosophique, idologique, raciale, ethnique, religieuse ou dautres motifs analogues"
(article 5).
" Cest notamment le systme qui existe dans la Convention de Montral de 1971 sur lequel la
Cour a d se prononcer lors des affaires de Lockerbie.
84La Convention est complte par trois annexes portant sur lexclusion du caractre politique de
linfraction vise larticle 14 (annexe 1), sur lentraide judiciaire vise larticle 13 (annexe 2),
et sur lextradition vise larticle 17 (annexe 3). Pour plus de prcisions, v. la communication
de Pierre d'Argent.

62

encore parcourir85. La discussion reste notamment vive sur la question de la


compatibilit entre la Convention gnrale et les prcdentes conventions86,
ainsi que sur quelques tentatives pour crer des exclusions la qualification
de terrorisme ou lobligation dextrader87. Le principal danger vient de la
proposition prsente par la Malaisie au nom du Groupe de lOCI qui
souhaite intgrer la dfinition du terrorisme qui figure dans la convention de
lOCI, ainsi quune clause dexclusion pour les situations correspondant au
droit des peuples disposer deux-mmes88. Si cette dfinition du terrorisme
peut servir de base de ngociation puisquaucune dfinition ne figure
malheureusement dans le projet, la clause dexclusion risque de vider de son
objet la future convention. On comprend ainsi que les discussions sont loin
dtre closes et que le vieux dbat sur la lgitimation dun certain terrorisme
est toujours prsent.
La runion du Groupe de travail de la 6n Commission du 15 au 26
octobre 2001 na pas rellement bnficie de llan provoqu par les
attentats du 11 septembre pour achever la Convention gnrale. Les
discussions restent vives sur lagencement entre les conventions spcialises
et la Convention gnrale, ainsi que sur la dfinition du terrorisme. Si la
tendance semble sorienter vers une "dfinition oprationnelle de la
commission dactes terroristes retenue dans le projet plutt que vers une
85 Au stade de la discussion en octobre 2000, le rapport mentionne 38 amendements ou
propositions, op. cit., p. 25 et s.
86 Lune des questions les plus pineuses rside dans la succession entre conventions. Le dbat
est vif au sein du Comit spcial car, pour certains, les conventions spcialises doivent prvaloir
loreque les deux textes sont applicables (lex specialis), alors que pouT dautres la rgle du
"dernier en date" (article 30 de la convention de Vienne de 1969) doit prvaloir. Il est surtout
ncessaire de savoir si la nouvelle convention sera un instrument gnral ou un simple cadre
complmentaire pour les aspects non viss par les prcdentes conventions. Les dbats semblent
pencher en faveur dune convention qui comblerait les lacunes des prcdentes tout en
prservant les ralisations passes. Cette option est un intermdiaire entre une convention qui
comblerait simplement les lacunes prcdentes, et une convention ayant un caractre de
convention cadre qui remplacerait les conventions existantes. Il est nanmoins certain quune
clause devra prciser les rapports avec les traits existants. V. Rapport prcit du Comit spcial
et Rapport prcit de la 6**Commission, pp. 41 44.
17 Par exemple, la proposition de la Syrie qui souhaite que PEtat nagisse que : "lorsqu'il est
convaincu que les circonstances le justifient" Rapport de la 6tae Commission, ibid, p. 35, 24.
88 Dans larticle 1er sur les dfinitions, la Malaisie souhaite ajouter les paragraphes de larticle 1
de la Convention de lOCI sur le terrorisme, op. cit., supra I. Elle souhaite galement ajouter un
nouveau paragraphe larticle 2 qui reprend larticle 2 de la Convention OCI : "Ne sont pas
considrs comme crimes terroristes les luttes, y compris la lutte arme, que mnent les peuples
contre le colonialisme, loccupation, lagression et la domination trangres, conformment aux
"tincipes du droit international", ibid, p. 37, 30.

dfinition du "phnomne du terrorisme, toutes les portes semblent encore


ouvertes .
Le Conseil conomique et social, par le biais de la Commission des droits
de lhomme sest galement pench sur le terrorisme et a eu loccasion de
dvelopper la question de la dfinition du terrorisme90. La Commission des
droits de lhomme, dans sa rsolution 1997/42 du 11 avril 1997, avait dj
condamn tous "les actes, mthodes et pratiques terroristes, quelles que soient
les motivations auxquelles ils obissent et la forme quils prennent, dans
toutes leurs manifestations, o quils se produisent et quels quen soient les
auteurs". Cette condamnation a le mrite denglober tout le spectre du
terrorisme mme si elle reste ce quelle est : une simple rsolution dun
organe de lONU, ce qui ne peut suffire limposer au-del de son cercle
restreint sans un appui politique et une volont den tendre la porte.
Nanmoins, dans son rapport, Madame Koufa revient dune manire
pertinente sur les controverses propos de la dfinition du terrorisme pour
estimer quil est difficile de parvenir une dfinition accepte par tous alors
que ce problme est "la cause principale de la controverse que suscite la
question du terrorisme"91. Mais elle remarque galement quil est dj
difficile de se mettre daccord sur la ncessit de trouver une dfinition. Face
aux multiples blocages, cette dernire interrogation parat pertinente.
QQ

JSL DOIT-ON PARVENIR A UNE DEFINITION ?


Selon une affirmation qui mrite dtre souligne : "LAssemble
gnrale est prie de ne pas attendre une dfinition juridique exacte du
terrorisme pour organiser la lutte contre ce flau"92. En clair, dfinir le
terrorisme ne modifierait pas son caractre criminel et il nest donc pas
ncessaire dattendre une rponse prcise pour agir contre un crime. En
poussant ce raisonnement, on est en droit de se demander si une dfinition
est, en gnral, ncessaire ?
89A/C.6/56/L.9 du 29 octobre 2001, p. 34, 23.
90 En lespce, il sagit du Rapport de la Sous Commission de la promotion et de la protection
des droits de lhomme, "Terrorisme et droits de lhomme", tabli par Madame Kalliopi Koufa
(Rapporteuse spciale), E/CN.4/sub.2/2001/31, du 27 juin 2001. Malheureusement, ce rapport
naborde ni le terrorisme individuel ni la responsabilit des acteurs non tatiques, sujets renvoys
un prochain rapport Sur le terrorisme et les droits de lhomme, voiT la communication de
Madame Koufa.
91Ibid, 25.
92 Communiqu de presse AG/1201 du 5 octobre 2001.

Ceci pose le problme de la dfinition dun concept ngatif comme


antithse une action contre celui-ci. Cette question a dailleurs t dbattue
lors de ladoption par le Conseil de scurit de la rsolution 1373 prcite.
Pour parvenir un accord rapide, il ne fallait surtout pas tenter de dfinir le
terrorisme sous peine denlisement. Tentation que F. Rachline rsume dune
manire un peu abrupte comme ressemblant celui qui sinterroge dabord
sur le comportement provocateur dune femme viole plutt que sur son
agresseur33.
La ngation de lutilit dune dfinition a des ramifications, sous une
forme quelque peu diffrente, parmi la doctrine du droit international. R.
Higgins en est une bonne illustration. En introduction de son tude sur le
terrorisme et le droit international elle sinterroge : "Does the theme of
'terrorism reatty constitute a distinct topic of international law? [...] Is
there an international law of terrorism ; or merely international law about
terrorism ?Is our study about terrorism the study of a substantive topic, or
rather the study of the application of international law to a contemporary
problem ?"94. Elle constate les vastes problmes que pose la dfinition du
terrorisme pour comparer cette difficult celles rencontres pour la
dfinition des concepts de minorit, de peuple ou d'agression. Elle en dduit
finalement que le terrorisme serait un term of convenience et quil na pas de
signification juridique particulire mais quil est juste une convenient way
pour dcrire certaines situations95.
Ce constat revient admettre que le terrorisme serait un "label" appos
sur des situations varies qui ne peuvent prtendre un traitement identique.
Il sagit dune affirmation que lon retrouve frquemment chez les politistes
pour lesquels : "Cest le label mme de terrorisme qui pose problme, devenu
non plus le rsultat de lobservation mais le prisme politique du regard que
lon porte sur la lutte"96. Pour D. Bigo, le terrorisme serait une simple
"labellisation administrative"97. Mme si elle brouille les pistes, cette notion
de label est bien prsente. Pourtant, le droit ne peut gure sen offrir le luxe.
Encore une fois, le terrorisme, aussi vari et insaisissable soit-il, est une
ralit au niveau international quil faut circonscrire pour le combattre.
A force de pourchasser le terrorisme sans le dfinir, on favorise plus la
dnonciation que la comprhension en confondant justification dune action
et explication de celle-ci, dfinition et jugement de valeur. Plutt que de
93"Le terrorisme est un totalitarisme, Le Monde du 6 novembre 2001.
94 "The General International Law of Terroristn", op cil, p. 13.
95Ibid, pp. 27-28
96CRETTIEZ (X.), "Terrorisme et violence politique", op. cit., p. 55.
97Polices en rseaux, Presses de Sciences Politiques, Paris, 1996, p. 69.

65

vritables dfinitions, nous sommes face des "descriptions dune action


terroriste, de comportements qui sont plus de lordre du jugement social que
de lapprhension dun phnomne global, lensemble tant bas sur une
terminologie plthorique tout en tant rptitive et parfois vide de sens.
La clarification est ncessaire mme si elle doit tre douloureuse. Comme
le souligne M. Wieviorka : "Lanalyse instrumentale du phnomne
terroriste, utile sil sagit den prciser certains aspects, se rvle inadquate
sil sagit daller lessentiel"9 . Le dilemme peut tre rsum entre dfinir le
terrorisme ou ne pas utiliser le mot. Au moins a-t-on estim assez
courageusement que lagression devait tre considre comme un crime et
que cette qualification impliquait une dfinition pour que ce crime devienne
opposable. Son insertion dans le Statut de la CPI a par consquent entran
une obligation de dfinition. Il ne devrait pas en aller autrement pour le
terrorisme si on souhaite lintgrer dans un texte gnral qui lui est consacr
et qui deviendra opposable aux Etats signataires.
La volont de dfinir le terrorisme est aujourd'hui admise en dpit de
quelques rticences. Mais laccord sur la ncessaire dfinition nentrane pas
un accord sur son contenu. Il sagit pourtant dune ncessit si lon veut
viter une banalisation du terrorisme par le droit. En effet, faute de dfinition,
on lencadre dans lincertitude, par petites touches, comme un phnomne
honteux, rprhensible, dnonc par tous mais compris diffremment par
chacun. On privilgie alors trop la valeur instrumentale et incantatoire du
droit sur son efficacit. Or, faute de dfinition, une certaine forme de loi du
talion risque de perdurer avec une dfinition unilatrale du terrorisme qui
pourrait tre pire quune dfinition commune, mme approximative. On a pu
dnoncer -non sans fondements- le droit naturel que les Etats-Unis se sont
octroys de crer le droit99. Au-del des doutes, la ncessit de la dfinition
simpose. Il reste ltablir.
Lapproche des diffrents textes voqus est essentiellement rpressive,
ce qui peut paratre logique devant un phnomne contre lequel il faut agir
vite, mais lradication long terme ne peut faire lconomie dune
invocation des causes et des motifs, ne serait ce que pour en dnier toute
justification.
98Socits et terrorisme, Fayard, Paris, 1988, p. 479.
99Voir la remarque de J. KRAUZE dans Le Monde du 26 janvier 2002. Dune manire littraire
et contestable mais savoureuse, lcrivain Jean ECHENOZ dcrit lunilatralisme amricain
propos des multiples revendications dans lArctique : "La Scandinavie car cest delle
quarrivrent les premiers explorateurs du coin, la Russie car elle nest pas bien loin, le Canada
car il est proche et les Etats-Unis car les Etats-Unis", Je men vais, Edition de Minuit, Paris,
2001, p .22.

La premire dmarche -et peut-tre la seule ?- est dradiquer toute


justification au terrorisme pour parvenir une dfinition On se souvient que
Trotsky avait justifi "officiellement" son fameux Dcret sur les otages en
1919 par une situation rvolutionnaire et son rle historique objectif. Or,
comme le souligne parfaitement Monique Canto-Sperber, cette matrice de
justification se retrouve dans toute tentative terroriste100 : il existe toujours
une justification par rapport la situation historique ou sociale, ou par
rapport aux objectifs qui replacent lacte dans son contexte et font de
lexplication une justification Pourtant cela ne modifie nullement la
qualification morale de ce quest lacte de tuer ou de crer la terreur car le
terrorisme a justement pour objectif de disqualifier la moralit ou
Timmoralit des moyens utiliss, exclusion qui ne peut tre accepte. A
dfaut, nous risquons de tomber dans une certaine complaisance et "dans la
redoutable tentation intellectuelle de croire quune revanche des opprims
absoudra le monde des conflits et des malheurs"101. La rhtorique du
terrorisme se nourrit du vieux dbat colonial remis au got du jour pour
rassembler les "opprims", et comme lOccident conserve une part de
mauvaise conscience, la question est laisse de ct. Tout au contraire, il faut
laffronter.
Le terrorisme remet fondamentalement en cause lEtat quelle que soit sa
forme. Sorte de rejet de la modernit, il recherche dautres espaces de
lgitimit qui peuvent correspondre un environnement culturel, religieux,
ethnique, national, politique... Il nie lobissance civile, le pacte social et le
monopole de la violence lgitime attribu lEtat102, sauf, bien sr, lorsque
lEtat lui-mme se sert de son monopole pour exercer une terreur quil couvre
le plus souvent par des textes dexception. Ceci revient admettre que lon
peut toujours lgitimer le terrorisme, soit sur la base dune lgislation
dexception pour un Etat, soit sur tout autre base politique, idologique,
religieuse ou autre en dehors de lEtat. Il faut donc isoler -clairement et
expressment- lacte de sa lgitimation.
La dfinition du terrorisme ne peut donc inclure une quelconque
lgitimation mais peut seulement tre tablie par rapport un ordre admis
un moment donn par la communaut internationale. Si la cause dcrie est
ultrieurement considre comme juste, elle nabsout pas le terrorisme en
tant que fait illicite sil y a utilisation de moyens pour provoquer la terreur
par rapport un ordre public reprsentatif qui ne constitue pas une oppression
caractrise. Cela laisse bien sr pendante la question de la lgitimit de cet
100 "Injustifiable terreur", Le Monde, du 4 octobre 2001.
101Ibidem
102V. BADE (B.), "Terrorisme et Etat", Etudes polmologiques, nl/l989, pp. 7-12.

ordre tabli. Le risque est en effet vident : que les Etats qui possdent la
puissance srigent en gardiens dun ordre public international quils
dfiniront eux-mmes leur image. Aprs tout, les risques conscutifs aux
vnements du 11 septembre 2001 ne sont pas loignes de cette crainte.
Dailleurs, lanalyse du terrorisme par la science politique met souvent en
exergue la rversibilit politique de cet ordre public laiss au bon vouloir des
Etats dominants. Inversement -et dune manire quelque peu contradictoireils craignent galement limmuabilit de cet ordre qui figerait tout action et
interdirait toute violence politique immdiatement qualifie de "terroriste". Si
lordre public phmre de la socit internationale est bien politiquement
rversible (Ben Laden est pass de librateur terroriste, alors que Nelson
Mandela a fait le trajet inverse), il faut reconnatre quil est aussi en voie de
lente structuration sur la base de valeurs qui ne doivent pas tre transgresses,
notamment travers lmergence du jus cogens ou de la dfinition du crime
international dans lequel le terrorisme pourrait tre inclus103. Cet ordre se
structure partir des interdits quil simpose mme si sa seule visibilit
actuelle reste un ordre de police, dfaut dun ordre normatif, dont la
gomtrie variable est une constante en fonction des "troubles constats".
Il reste dfinir ce quest un "trouble" lordre public international. On
connat de nombreux "troubles" et il nest pas ais de les isoler dun point de
vue conceptuel. La tche est ardue, lambition peut-tre utopique mais
indispensable. A lheure actuelle, seule lONU semble en mesure de
retranscrire le sentiment de la communaut internationale en termes dordre
public. Instrument imparfait, lui aussi trs dcri, aux fondements
dmocratiques incertains et perfectibles104, il est le seul vecteur commun
dune pense communautaire aussi disparate soit elle.
Pour une dfinition acceptable, il faut distinguer le terrorisme (le "fiait",
lattitude illicite), des actes terroristes (les "mthodes", qui seront qualifies
de terroristes si lobjectif est de crer la terreur). Seul compte leffet de lacte
qui conditionne le "fait" terroriste car lacte en lui-mme peut tre assimil
une infraction de droit commun (attentat, assassinat, atteinte aux biens ...).
Cet effet se caractrise par la terreur entendue comme un sentiment de peur
incontrle qui annihile la volont et cre une psychose. Il est galement
103 Sur la notion dordre public international, il est possible de se reporter ltude de
COMBACAU (J.), "Le droit international : bric--brac ou systme ?", Arch. Phi. Dr 1986, pp.
85-105 ; ou plus rcemment ltude de RUIZ FABRI (H.), "Lordre public en droit
international", L'Ordre public : ordre public ou ordres publics, in REDOR (M.J.), (Dir ), Ordre
public et droitsfondamentaux, Nemesis, Bruylant, 2001, pp. 85-108.
04 V. MEHDI (R.), (dir.), La dmocratisation du systme des Nations Unies, Colloque dAix-enProvence, Pedone, Paris, 2001,208 p.

ncessaire dtablir lillicit de ce fait par rapport un ordre public pour


viter son invocation dans une priode doppression caractrise, mais il est
hypocrite -et contre productif- dviter dvoquer les causes du terrorisme car
les discuter permet de les exclure clairement de toute justification. Il parat en
revanche inutile de prciser le type de contrainte cr, les moyens spcifiques
utiliss ou de qualifier les auteurs (Etat, groupe, individu...) qui le sont par
leur objectif qui est de crer la terreur, quel que soit le motif. Labsence de
certaines prcisions trop souvent redondantes dans les textes existante
pourrait tre dun grand secours pour une application plus harmonieuse
englobant plus largement le concept.
Mme sil est clair quil ne peut exister de dfinition parfaite, une telle
dfinition pourrait tre : Le terrorisme international est un fait illicite, quel
que soit son auteur ou son motif, qui cre un trouble lordre public dfini
par la communaut internationale en utilisant une violence grave et
indiscrimine sous diverses formes contre des personnes ou des biens,
publics ou privs, pour crer un climat de terreur en vue de crer une
contrainte.
C o nclusio n

La crise provoque par les attentats du 11 septembre 2001 peut tre


salutaire si on en saisit loccasion. Comme le remarque A. Pellet, si les
juristes sont toujours en retard dune guerre, cest aussi -et malheureusementpar les crises majeures que le droit avance105. Mais la crise actuelle ne doit
pas non plus apporter une rponse disproportionne face un phnomne
"immdiatement" criminel quil faut opposer des dsquilibres politiques
ou conomiques qui forment une sorte de phnomne "lentement" criminel.
Le terrorisme qui ignore le principe de discrimination et prend pour cible des
non-combattants pourrait faire penser que toute guerre contre lui est une
guerre "juste". Mais, depuis Saint Augustin, Saint Thomas dAquin ou
Grotius, on sait quune guerre nest jamais entirement juste et, comme
l'exprimait le Ministre franais des affaires trangres, il faut savoir si :
"Tous ensemble nous saurons prolonger la ncessaire coalition contre le
terrorisme par une coalition pour un monde quitable"106. Vaste ambition.

105 "Non, ce nest pas la guerre !", op. cit., Le Monde du 21 septembre 2001.
106Cit dans Le Monde du 11-12 novembre 2001.

LE TERRORISME, LES MOUVEMENTS DE LIBERATION


NATIONALE ET DE SECESSION ET LE DROIT INTERNATIONAL
par
Madjid BENCHIKH
Professeur, Directeur de l Ecole Doctorale Droit et Science Humaine,
Universit de Cergy-Pontoise

Les mouvements de libration nationale et de scession se dfinissent


eux-mmes comme des organisations qui manent de peuples domins.
Domins par des Etats trangers dans le premier cas, ou par l'Etat national ou
fdral dans le second cas.
Mouvements de libration et de scession sont la fois proches et
diffrents. Ils sont proches parce qu'ils recherchent des formes de libration
pour les peuples dont ils manent. Ces mouvements s'indignent qu'on puisse
assimiler telles ou telles de leurs actions des actes terroristes. Mais au
regard du droit international ces mouvements sont trs diffrents. La lutte
contre l'occupation trangre et le colonialisme est considre depuis
longtemps comme lgitime et lgale dans la socit internationale, alors que
les mouvements de scession affrontent des Etats dont l'action et l'existence
ne sont pas remis en cause. Sur le plan international, les opinions publiques
ont beaucoup volu au cours des dernires dcennies tant l'gard des
mouvements de libration nationale que de scession. Les ractions,
l'chelle internationale, sont trs diffrentes selon qu'il s'agit du Biafra qu'un
mouvement cherche dtacher du Nigria dans les annes 1960, ou de la
Tchtchnie dont une forte organisation populaire demande l'indpendance
l'gard de la Russie dans les annes 1990. Cette volution est videmment
lie aux engagements politiques et idologiques. Mais elle doit certainement
quelque chose la place de plus en plus grande des droits de l'homme sur la
scne internationale. Les mouvements de scession ne laissent plus
indiffrents malgr la force des notions d'intgrit territoriale et de
souverainet des Etats. Dans les annes 60 et 70 la lutte de libration
nationale tait trs largement considre comme un combat lgitime des
peuples opprims que le droit des peuples disposer d'eux-mmes
sanctionnait au plan juridique. Aujourd'hui encore, malgr l'volution de la
question au niveau des opinions publiques notamment occidentales, les

70

mouvements de scession sont mconnus par le droit international. La


lgitimit et la licit des luttes de libration nationale et de scession (I) ne
peuvent donc pas tre analyss de la mme manire. Les Etats viss par ces
luttes tentent de ragir. Leurs ractions souvent violentes prsentent leurs
adversaires comme des organisations terroristes afin de les isoler et de les
faire condamner par les opinions publiques et par le droit international (II).
I. LEGITIMITE ET LICEITE DES LUTTES DE LIBERATION ET DE SECESSION

Les questions de la lgitimit et de la licit des luttes de libration


nationale et de scession se prsentent diffremment dans la socit
internationale contemporaine. Certes, du point de vue des peuples qui luttent
contre l'oppression, celle-ci est quasiment la mme malgr les origines
diffrentes de l'oppresseur. LEtat oppresseur est peru comme un Etat
tranger mme quand il est d'origine nationale, sous rserve cependant que le
mouvement qui tente d'organiser la lutte ne soit pas perverti par les
manipulations voire l'intervention trangres. Le problme qui se pose ici est
videmment celui de l'effet de la lgitimit de ces luttes sur la lgitimit et la
licit des actes des mouvements qui y recourent.
A. La lgitimit des luttes de libration nationale et de scession
La lgitimit d'une lutte n'est pas perue de la mme manire par les
peuples victimes de l'oppression et les opinions publiques trangres. La lutte
pour l'indpendance du Cachemire apparat comme une lutte de libration
lgitime lorsqu'elle est vue du ct du Pakistan ou de certaines populations
musulmanes du Cachemire ou comme une manipulation et une intervention
trangres pour dstabiliser un Etat par l'Inde et ses soutiens. Il en rsulte que
les mthodes de combat auxquelles recourent les organisations de luttes de
libration et de scession sont apprcies de faon diffrente et subjective.
Parfois l'intensit de la rpression dont sont victimes les peuples et les
organisateurs de leur rsistance soulve l'indignation des diverses opinions
publiques. La lgitimit de ces luttes conduit souvent certaines opinions
publiques comprendre que les organisations de rsistance recourent
diverses formes de lutte telles que les attentats. La lgitimit de la lutte des
peuples Bosniaque et Kosovar contre la rpression et la purification ethnique
de l'Etat Serbe de Milosevic ou du peuple Tchtchne contre l'Etat Russe
retentit sur la lgitimit des mthodes de combat des organisations de
rsistance dans ces rgions. Cette volution de la problmatique de la
lgitimit des mthodes de combat des mouvements de scession, sans
gommer le droit des peuples l'autodtermination met plus en avant la

71

protecton internationale des droits de lhomme. La condamnation de la


purification ethnique est la fois un droit des peuples et un droit de l'homme.
La rpression, la torture et les excutions extra-judiciaires dans toutes ces
rgions recentrent le dbat plus sur les droits de l'homme que sur le droit des
peuples. L'intervention du Conseil de Scurit, de l'OTAN et des USA se
rfre plus aux droits de l'homme pour se lgitimer qu'au droit des peuples.
Cela ne signifie pas que les mouvements de libration nationale contre
l'occupation trangre ne bnficient pas de cette volution. Mais la
lgitimit de la lutte de libration nationale et de ses moyens de combat y
compris les attentats tait dj largement admise dans la socit
internationale par suite du rejet de la domination trangre.
Les attentats du FLN algrien de 1954 62 ou de l'OLP au cours des
annes 1970 n'taient rellement dnoncs que par les Etats ou les
populations victimes. La situation est assez diffrente aujourd'hui. Mme
dans les milieux favorables aux mouvements de libration nationale, on ne
prsente pas les attentats comme de hauts faits d'armes, sauf videmment
pour les populations directement impliques dans les combats et nettement
vises par la rpression. Les attentats du Hamas en Palestine et en Isral
illustrent bien cette volution en ce qui concerne la lgitimit de tels actes des
mouvements de libration nationale.
D'un ct le chef de l'OLP les condamne et ne cesse de rappeler que ces
mthodes de combat portent prjudice aux objectifs de la lutte de libration
mais d'un autre ct des jeunes de plus en plus nombreux acceptent de se
sacrifier pour la libration de leur peuple. De ce point de vue on ne peut pas
ne pas voir le lien entre l'chec du processus d'Oslo, lintensification de la
rpression isralienne, le reflux de l'OLP et de lAutorit palestinienne et
l'accroissement de l'emprise du Hamas sur les jeunesses palestiniennes. C'est
dire que la monte en puissance de ce mouvement ne ptit pas de son recours
systmatique aux attentats individuels et collectifs. Certes les ractions sont
diffrentes sur le plan international o la tendance est la condamnation
systmatique des attentats qualifis d'actes terroristes par de nombreux Etats
et au niveau des populations palestiniennes, voire arabe, asiatique, africaine
ou latino-amricaine o la rpression isralienne conduit effacer des
niveaux variables la rprobation des actes terroristes.
Les ractions aux attentats des mouvements de libration nationale
montrent certes une volution des positions des opinions publiques l'gard
du choix des mthodes de combat. Mais la lgitimit de leur lutte, l'opprobre
jet sur la colonisation et lintensit de la rpression se conjuguent pour faire
le silence sur des actes qu'en temps normal, les opinions publiques, partout,
voudraient rprouver.

-72-

Les attentats du 11 septembre 2001 perptrs par les groupes terroristes


d'El Quada dirigs par Ben Laden contre des cibles amricaines ne
transforment pas fondamentalement la question de la lgitimit des luttes de
libration et de scession. Ces attentats ont certainement provoqu partout
une immense motion. Leur impact sur l'organisation de la lutte et la
coopration des Etats contre le terrorisme international est dj perceptible.
Des conventions en attente entrent en vigueur et d'autres prparent des
moyens qu'on espre plus efficaces pour prvenir et vaincre le terrorisme1.
Mais les luttes de libration nationale et de scession ont des objectifs
compltement diffrents de ceux des organisations terroristes. Les
organisations terroristes ne reprsentent pas des peuples qui cherchent leur
libration, mme si, dans certains cas, elles s'inspirent des ractions de
rvolte contre la misre ou l'injustice.
Il en rsulte que la lgitimit des luttes de libration nationale en Palestine
ou au Sahara occidental ou celles, plus controverses en Europe, des Corses,
des Irlandais ou des Basques ou encore la lutte des Tchtchnes ou des
Kurdes ne seront pas durablement remises en cause par les attentats du 11
septembre. Mais la lgitimit d'un combat ne signifie pas ncessairement que
sa licit est admise en droit international. Sur le terrain de la lgalit
internationale les conclusions sont tout fait diffrentes selon qu'il s'agit des
mouvements scessionnistes ou des mouvements de libration.
B. La licit des luttes de mouvement de libration et le rejet des
mouvements scessionnistes en droit international
L'action des mouvements de libration nationale n'est pas seulement
considre comme lgitime sur le plan international. Elle est galement
considre comme licite tant sur la base de la Charte des Nations Unies et de
plusieurs conventions internationales que par suite de la pratique des Etats
dans ce domaine au cours des cinquante dernires annes. Les mouvements
scessionnistes au Biafra, en Tchtchnie ou ailleurs sont dans l'ensemble
loin de voir admise la licit de leur combat malgr la lgitimit dont ils
bnficient auprs de leurs propres peuples ou ceux d'autres rgions.
Pour les organisations scessionnistes et les peuples qui les soutiennent,
l'illicit de leurs actions au regard d droit international est videmment mal
reue. Cette illicit apparat comme la traduction d'un rapport de force
favorable aux Etats qui les rpriment en Russie, en Turquie ou ailleurs.
L'illicit internationale des actions des mouvements scessionnistes est
1Cf. la communication de Pierre d'Argent.

-73 -

d'autant plus mal vcue par les populations intresses quelle alimente ou
fonde des politiques rpressives. Les mouvements scessionnistes sont ds
lors dans des conditions difficiles pour faire valoir leurs revendications
politiques. Le recours des actes tels que les attentats ou les assassinats
individuels ou collectifs peut donc les fragiliser d'avantage sur le plan
international.
La licit internationale de la lutte de libration nationale ne peut pas tre
neutre par rapport aux mthodes de combat que ces mouvements emploient.
A l'exception des Etats coloniaux intresss personne ne songeait plaider
l'acte terroriste contre le FLN algrien ou le FNL vietnamien.
Deux dcennies plus tard les attentats spectaculaires de l'OLP ou de
certaines de ses branches conduisent cependant des rprobations
internationales de plus en plus marques. L'OLP elle-mme renonce au
terrorisme pour obtenir une plus grande reconnaissance internationale et
particulirement celle des USA .
Actuellement personne, hors des pays o se droule le conflit, ne
considre que la licit de la guerre de libration a pour consquence la
licit de toutes leurs mthodes de combat. Les mouvements de libration
eux-mmes considrent seulement que les attentats qu'ils organisent ne
peuvent tre analyss isolment. Ils sont une riposte aux politiques de force
de l'occupant tranger. On se souvient de la fameuse rponse dun des chefs
historiques de la rsistance algrienne, Larbi Ben Mhidi3, qui rpondait aux
officiers qui lavaient arrt et lui reprochaient dutiliser des bombes dans des
couffins : "Donnez-nous vos avions et vos fusils mitrailleurs et nous vous
abandonnerons nos couffins... ".
Les mouvements de libration nationale nont pas, en effet, de grands
moyens militaires. Leurs moyens et donc leurs armes ont quelque chose
dartisanal. Peut-on ds lors les obliger renoncer aux attentats sans les
touffer rendant ainsi illusoire la ralisation des objectifs de libration dont
personne ne conteste ni la lgitimit ni la licit.
On voit ainsi la complexit de la situation qui explique lambigut des
solutions quenvisagent les conventions internationales. La plupart d'entre
elles, souscrites sous lgide des organisations internationales ou autrement,
condamnent d'ailleurs les actes terroristes soit sans nommer les mouvements
2 Cf. BENCHIKH (M.), "Les accords isralo-palestiniens sur la Cisjordanie et la bande de Gaza",
A.F.D.I., 1995, pp. 7-32.
3 Le gnra] Aussares avouera en 2001 que Larbi Ben Mhidi a t assassin aprs avoir t
tortur en prison.

-74de libration nationale soit parfois en les excluant du champ dapplication de


la convention.
Sous Tgide des Nations Unies deux conventions et plusieurs rsolutions
excluent les mouvements de libration nationale du dispositif quelles
prvoient pour lutter contre le terrorisme. La Convention de New York du 14
Dcembre 1973 relative la prvention et la rpression des infractions
contre les personnes jouissant dune protection internationale y compris les
agents diplomatiques est rendue inapplicable aux mouvements de libration
nationale par ladoption dune rsolution de lAssemble gnrale des
Nations Unies. Selon cette rsolution, "Les dispositions de la convention ne
pourront en aucun cas porter prjudice lexercice du droit lgitime
lautodtermination et lindpendance [...] par les peuples luttant contre le
colonialisme, la domination trangre, la discrimination raciale et
l'apartheid". Cette rsolution nest certes pas une disposition de la convention
mais elle est dfinie comme tant "en relation" avec elle et doit tre toujours
publie avec elle. Sans doute le problme de lautorit juridique de la
rsolution reste pos. Mais on peut considrer que les Etats signataires
interprteront la convention dans le sens de la rsolution.
La Convention de New York du 17 Dcembre 1979 contre les prises
dotages excluent les mouvements de libration de son application par un
autre procd. Larticle 12 de cette convention distingue, en effet, les prises
dotages en temps de paix, des prises dotages au cours des conflits arms.
Elle renvoie la Convention de 1949 et au Protocole additionnel nl de 1977
lorsquil sagit des conflits arms, et donc des conflits de libration nationale.
Larticle 51 du Protocole nl additionnel aux Conventions de Genve du 12
Aot 1949 relatif la protection des victimes des conflits arms
internationaux dispose :
'7. La population civile et les personnes civiles jouissent d une
protection gnrale contre les dangers rsultant d oprations
militaires... 2. Ni la population civile en tant que telle, ni les
personnes civiles ne doivent tre lobjet dattaques. Sont interdits les
actes ou menaces de violence dont le but principal est de rpandre la
terreur parmi la population civile
Les Conventions de Genve de 1949 et le Protocole additionnel nl sont
les seuls instruments internationaux relatifs lemploi de la violence et aux
mthodes de combat quacceptent les mouvements de libration nationale. Ils
en attendent une meilleure protection des populations pour
lautodtermination desquelles ils combattent et aussi une reconnaissance
indirecte de leur reprsentativit.

75

Mais, comme on la vu, les mouvements de libration ne considrent pas


la violence et mme les attentats auxquels ils recourent comme des actes
terroristes. Du point de vue de ces mouvements les populations civiles
touches par les attentats sont soit lies aux politiques de la puissance
occupante soit touches de faon accidentelle. Dune manire gnrale les
populations civiles indignes ne se considrent pas comme terrorises par les
actions des mouvements de libration nationale. Les rsultats que lon peut
attendre de larticle 51 du Protocole ne peuvent ds lors tre trs probants.
Ltude des rsolutions de lAssemble gnrale des Nations Unies
conforte cette politique dexclusion des mouvements de libration nationale
de lapplication des conventions internationales. La rsolution 40/85 adopte
en 1985 par lAssemble gnrale est trs emblmatique de cette politique.
Elle "condamne sans quivoque comme criminels tous les actes, mthodes et
pratiques de terrorisme o quils se produisent et quels quen soient les
auteurs" et "demande tous les Etats de se conformer lobligation qui leur
incombe, en vertu du droit international, de sabstenir dorganiser et
dencourager des actes de terrorisme dans dautres Etats, dy aider ou dy
participer ou de tolrer sur leur territoire des activits organises en vue de
lexcution de tels actes". A sen tenir cette partie de la rsolution certains
actes des mouvements de libration pourraient tre condamns. Mais la
deuxime partie de la rsolution ne permet pas une telle conclusion. En effet,
elle "raffirme le droit inalinable P autodtermination et lindpendance
de tous les peuples soumis des rgimes coloniaux, racistes et dautres
formes de domination trangre".
Pour la plupart des Etats membres de lAssemble gnrale des Nations
Unies, cette formulation montre bien que les actions des mouvements de
libration nationale ne peuvent pas tre traites comme des actes terroristes.
En mme temps ce type de rsolution quelquefois renouvele et figurant dans
le projet de convention contre le terrorisme soumis par lInde lAssemble
gnrale (o il est encore en discussion) apparat en ralit comme une
vritable stratgie, considre comme seule susceptible daboutir au
compromis par la majorit des membres des Nations Unies.
Les conventions4 contre le terrorisme adoptes dans le cadre de la Ligue
arabe de lOUA et de lOrganisation de la confrence islamique excluent leur
application aux mouvements de libration nationale. Les autres conventions
4 Convention arabe sur la rpression du terrorisme adopt au Caire le 22 Avril 1998 ; Convention
de lOrganisation de la Confrence Islamique sur la lutte contre le terrorisme international
adopte Ouagadougou le 1" Juillet 1999 ; Convention de lOTganisalion de lUnit Africaine
sur la prvention et la lutte contre le terrorisme adopte Alger le 14 Juillet 1999.

76

intemationales contre le terrorisme nexcluent pas de leur champ


dapplication les mouvements de libration nationale, mais elles ne les visent
pas. Il en rsulte que la controverse demeure, en ce qui concerne lapplication
de ces conventions aux mouvements de libration nationale.
Lchec de lentreprise de mobilisation de la communaut internationale
contre les actes de type terroriste manant des mouvements de libration
explique en partie les politiques de reprsailles et de contre-mesures adoptes
par les Etats occupants. Il convient dexaminer la lgitimit et la licit de ces
ripostes.
n . LA LEGITIMITE ET LA LICEITE DES MESURES DE REPRESAILLES CONTRE
!

LES MOUVEMENTS DE LIBERATION NATIONALE

Les Etats qui recourent aux mesures de reprsailles contre les


mouvements de libration comme dailleurs contre dautres organisations
politiques ou militaires, cherchent tablir la lgitimit de leur riposte et sa
conformit au droit international. La difficult pour ces Etats rside dans la
lgitimit et la licit des luttes de libration nationale.
Pour tablir la lgitimit des reprsailles, il devient alors ncessaire de
rduire ou de discrditer les actions des mouvements de libration ou des
organisations de rsistance. Tel est lobjectif des efforts tendant considrer
comme terroristes tout ou partie des mthodes de combat utilises par les
mouvements.
Les Etats les plus exposs aux attentats fondent certains espoirs dans les
politiques de criminalisation forte des actes terroristes. Lobjectif est
d"universaliser la rprobation"5 en plaant lacte terroriste au sommet de la
hirarchie des crimes les plus graves. Ces Etats esprent ainsi annihiler la
lgitimit qui protge les actes des mouvements politiques mme lorsquils
s'apparentent au terrorisme. Ces Etats nont donc pas d apprcier le retrait
de la question du terrorisme dans le projet de code de la Commission de droit
international sur "les crimes contre la paix et la scurit de rhumanit".
Cest que la criminalisation des actes dorganisations dont chacun voit
bien quelle est essentiellement politique, parat impossible obtenir dans les
conditions actuelles. La lgitimit des actions de libration a sans doute
connu un certain reflux par suite de lautoritarisme des Etats qui en sont
issus. Mais la lgitimit de la lutte de libration nationale reste forte et
5 Cf. ALLAND (D.), "La lgitime dfense et les contre-mesures dans la codification du droit
international de la responsabilit", J.D.I., 1983, p.757.

-77-

salimente de ranachronisme de la colonisation et de linterdiction du recours


la force. On comprend ds lors que les reprsailles des Etats occupants
aboutissent plus isoler les auteurs qu vaincre ou discrditer les
mouvements de libration. Les mesures de force utilises par Isral contre les
mouvements palestiniens montrent actuellement les limites tragiques de ces
politiques.
A supposer quil soit possible de se mettre daccord sur le plan
international sur une dfinition du terrorisme applicable aux mouvements de
libration nationale et aux organisations de rsistance contre loppression, on
doit sinterroger sur les conditions remplir pour obtenir lefficacit des
mesures de reprsailles. Le choix des cibles et la ncessit de mesures
proportionnes posent des problmes redoutables et sont lorigine de
critiques qui rendent alatoire, sur le terrain, ltablissement de la lgitimit
des mesures de rtorsion. Les ripostes israliennes montrent d'ailleurs fort
bien la difficult de choisir les cibles parce que les mouvements de libration
sont par dfinition au milieu des populations. La destruction de maisons, la
rpression des populations et finalement lassassinat des individus ou le
massacre des groupes sont des reprsailles condamnes par les instruments de
protection internationale, qu'il s'agisse du droit humanitaire ou des droits de
l'homme en gnral. Elles conduisent leurs auteurs une rprobation encore
plus forte de la communaut internationale que celle dont sont lobjet les
mouvements de libration nationale ou de scession.
Pour tre efficaces, les reprsailles se veulent intenses et "chirurgicales".
Elles sont du mme coup disproportionnes par rapport aux attentats et la
plupart des actions des mouvements de libration ou de scession. Cette
disproportion ne joue pas en faveur des Etats quon accuse alors de chercher
imposer la loi du plus fort.
Les reprsailles contre les mouvements de libration nationale ne sont pas
mieux considres en droit international. On sait que le droit international
interdit le recours la force arme, sauf dans le cas de lgitime dfense ou
dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies 6.
6 Cf. Les organisations internationales et les conflits arms, LHarmattan, Paris, 2001 (voir
particulirement les communications de BENCHOCH (M.) et KLEIN (P.) et les conclusions de
CORTEN (O.) et la bibliographie cite) ; COMBACAU (J.), Self-defense in the UN practice.
The current lgal rgulation of the use of force by individual subjects, Nijhoff, Leyden, 1985 ;
SCHWEBEL (S. ), "Aggression, intervention and self-defense in modem international law",
R.C.A.D.I., tome 136 ; ZOUREK (J.), "La notion de lgitime dfense en droit international",
Ann. IDI, 1975.

78

Cest pourquoi les Etats cherchent prsenter leurs reprsailles comme


une lgitime dfense. La difficult rside dans le fait quil est difficile de
plaider la lgitime dfense contre les mouvements de libration nationale
dont on a vu que la lutte est considre comme lgitime et licite. On
sexplique dans ces conditions lisolement de lAfrique du Sud lors de ses
attaques contre les camps de la SWAPO en Angola et ses raids en Zambie et
au Lesotho. Lisolement dIsral nest pas moindre lorsquil mne des
reprsailles contre lOLP. Le Conseil de Scurit a condamn lunanimit
les raids israliens contre les camps palestiniens au Liban. Seuls les USA se
sont abstenus lorsque le Conseil de Scurit a "condamn lacte dagression
arm perptr par Isral contre le territoire tunisien" en 1985 en cherchant
dtruire le sige de lOLP Tunis7.
Il ne reste alors quune seule voie : faire de la plupart des actions des
mouvements de libration nationale des actes terroristes dtachables de la
lutte lgitime de libration, cest--dire critninaliser avec lintensit la plus
forte leurs mthodes de combat pour justifier le recours la force. Les
conventions internationales tentent donc de gommer les aspects politiques de
toute organisation qui recourt lacte terroriste. Mais, comme on la vu,
lapplication de ces conventions aux mouvements de libration nationale est
soit explicitement exclue soit controverse8. Dautant que, comme lcrit le
juge G. Guillaume : "Le droit positif ne fournit en dfinitive aucune
dfinition du terrorisme de porte gnrale"9.
Les ripostes des Etats coloniaux ou occupants contre les actions des
mouvements de libration nationale sont nettement condamnes par la
communaut internationale et par le droit international. Elles le sont lorsquil
sagit de raids mens sur les territoires des Etats tiers, le recours la force, la
violation de la souverainet et de lintgrit territoriale dun Etat tiers tant
vidents. Elles le sont encore lorsque ces reprsailles sont menes sur le
territoire dont le mouvement de libration nationale rclame lindpendance
parce que lEtat tente de rprimer des actions lgitimes et licites en droit
international par un recours la force arme que le droit international
interdit.

7 Cf. ALIBERT (C.)s Du droit de se faire justice dans la socit internationale depuis 1945,
L.G.D.J., Paris, 1983.
8GUILLAUME (G.), "Terrorisme et droit international, R.C.A.D.I., 1989, vol. m.
9Ibid., p. 303.

79

Les ONG de dfense des droits de lhomme comme Amnesty


international et la FIDH ou Human Rights Watchw ne cessent de condamner
les violations de la protection internationale des droits de l'homme et du droit
international humanitaire dont se rendent coupables les Etats lors de ces
reprsailles. Cest que les reprsailles armes de lAfrique du Sud, dIsral,
de lIndonsie et dautres contre les mouvements de libration nationale
peuvent tre condamns non seulement sur la base du principe dinterdiction
du recours la force mais aussi sur celle des violations des conventions
humanitaires et des droits de lhomme ou des rgles coutumires dans ces
domaines. Cest que au cours des dernires dcennies les bases juridiques de
Tinterdiction des reprsailles armes se sont largies.
Aprs les attentats du 11 Septembre 2001 aux USA, quelques Etats
tentent prcisment de rduire sur leur territoire la protection des droits de
l'homme. Si ce mouvement se confirme, comme le laissent supposer les
projets de lgislation aux USA, en Grande Bretagne et en France ou le projet
de dcision-cadre de lUnion Europenne, les politiques de ces Etats
aboutiraient un rsultat paradoxal. Elles rduiraient les droits fondamentaux
en prtendant lutter contre des organisations qui utilisent la violence. Les
ONG de dfense des droits de l'homme craignent que de tels projets
aboutissent considrer comme terroristes des actes dopposition politique
ou mme de contestations sociales11 rejoignant ainsi les Etats autoritaires ou
impliqus dans les conflits de type colonial qui taient seuls, jusque l,
considrer les actes des organisations politiques dopposition comme des
actes terroristes.
Cette volution peut ainsi savrer comme une impasse pour tous.
Impasse pour les mouvements de libration nationale dans la mesure o leurs
actions, notamment les attentats ou les prises dotages, aboutissent la
rpression des populations et de leurs militants sans amliorer leurs chances
de succs. Impasse pour les Etats rpressifs dont le rle et la nature se
pervertissent par la violation du droit international notamment du Droit
international humanitaire et des droits de l'homme sans atteindre la paix et
lordre recherchs.

10 Les rapports de ces trois organisations sont tous dans ce sens : voir particulirement les
rapports annuels dAmnesty International. On doit signaler que ces organisations dnoncent
aussi les violations des droits de lhomme commises par les mouvements de libration. Cf. titre
dexemple : Isral, Territoires occups, Autorit palestinienne. Une anne d intifada, Amnesty
International, Dcembre 2001.
11 Cf. Le Monde du 15 Novembre 2001 p. 16.

-8011 ny a pas dissues aux conflits politiques que constituent les luttes des
mouvements de libration nationale et de scession en restant dans
lengrenage de la violence et de la rpression. La solution rside dans le
traitement des causes du conflit Avant comme aprs le 11 Septembre 2001 la
plupart des Etats et des organisations internationales considrent qu"il est
ncessaire de traiter les causes de la violence terroriste". Ds Fvrier 1971 le
secrtaire dEtat amricain Rogers dclarait : "En cherchant liminer les
manifestations internationales du terrorisme, nous avons aussi le devoir
dliminer les maux dont souvent ce terrorisme se nourrit"12. Ce discours est
trs fidlement repris par le prsident amricain et les responsables europens
au lendemain du 11 Septembre. La difficult lorsquon parle du terrorisme en
gnral est den dlimiter les causes pour organiser la lutte et obtenir leur
disparition. 11 est plus facile de discourir contre la misre et linjustice, le
chmage, lanalphabtisme et la maladie que de dfinir des politiques
prcises et efficaces pour les radiquer.
Dans le contexte de la mondialisation, le rejet des politiques de rgulation
conomiques et sociales, le libralisme sauvage et lexacerbation de la
concurrence montrent bien quil nest pas facile de mettre fin aux causes de
la violence dans les socits. La lutte contre la violence passe par une
recomposition des intrts lchelle nationale et internationale parce quon
ne voit pas comment lutter contre la misre et linjustice sans remettre en
cause des situations qui les favorisent.
Dans les cas des mouvements de libration nationale et de scession les
causes sont cependant plus faciles circonscrire. Les causes ici rsident dans
les politiques doccupation trangre ou doppression sur des communauts.
Les mouvements de libration et de scession ont des revendications prcises
et clairement formules. En Palestine ou au Soudan, pour les Kurdes de
Turquie ou dIrak ou dailleurs, en Irlande, au pays Basque ou en Corse, les
problmes sont connus mme si personne ne songe ignorer les difficults de
lentreprise.
Les solutions passent par la ngociation entre les Etats et les mouvements
de libration nationale et de scession sur la base du droit des peuples
disposer deux-mmes et des droits de l'homme qui simposent tous. Certes
les mouvements de scession ne bnficient pas pour linstant dune
reconnaissance internationale qui leur permettrait dinvoquer le droit des
peuples lautodtermination sur le plan international. Mais, malgr les
difficults que lon observe soit dans les pays dj cits soit encore en
12Le Monde, 4 Fvrier 1971.

81-

France, en Grande Bretagne et en Espagne sur les questions corse, irlandaise


et basque, le respect effectif des rgles et principes de dmocratie et dEtat de
droit peut contribuer faire admettre la consultation des populations
intresses pour dterminer leurs destins.

LES CONTROVERSES SUR LA QUESTION DU


"TERRORISME DETAT"
par
Marcelo G. KOHEN

Professeur adjoint de droit international l'IUHEf de Genve

Le sujet qui m'est imparti est tributaire de la premire difficult constate


dans ce colloque : celle de la dfinition du terrorisme. Dj dans
lEncyclopdie de Diderot et D'Alembert, Louis de Jaucourt relevait qu' "il
semble assez difficile de dfinir la terreur". La premire dfinition que le
Chevalier de Jaucourt proposait tait celle d'un "grand effroi caus par la
prsence ou par le rcit de quelque grande catastrophe". L'analyse qui suivait
n'attribuait pas au terme la connotation ngative que nous lui accordons
aujourd'hui. Elle se rfre ainsi aux "incidents [...] qui oprent sur nous cette
apprhension salutaire, qui met un frein nos passions sur le triste exemple
d'autrui, et nous empche par-l de tomber dans ces mmes malheurs [.. .],<l.
Aux difficults auxquelles se heurtent depuis plus de deux sicles la
dfinition de la terreur se greffent aujourdhui les mmes difficults quant
la notion de terrorisme. Nous verrons que ce problme est la base de la
premire controverse suscite autour de notre sujet, savoir si l'on peut
parler, du point de vue juridique, de "terrorisme d'Etat" (I). Si la rponse
cette premire question s'avre positive, le deuxime problme est celui
dterminer les actes qui tombent sous le coup de cette notion (II). Enfin, et
d'une manire plus gnrale, l'examen des rapports entre le terrorisme et
l'Etat soulve la question des moyens que ce dernier peut employer pour faire
face au premier (III).
I. Y-A-T-IL "TERRORISME D'ETAT" ?

Pour une partie de la doctrine, l'un des lments caractristiques


terrorisme est le fait qu'il est le produit de comportements de personnes ou de
groupes privs. Les auteurs qui se rangent derrire cette conception sont
davis que les comportements des Etats qui pourraient s'assimiler aux actes
1 Orthographie originale. Dictionnaire raisonn des sciences, des arts et des mtiers, CD-Rom
Redon, 2000.

-84terroristes sont dj couverts par dautres rgles de droit international, et que


par consquent il n'y a pas lieu de parler de terrorisme d'Etat2. Cette doctrine
passe toutefois sous silence le fait que les actes des particuliers ou des entits
non-tatiques que l'on qualifie de "terroristes" peuvent eux aussi tre inclus
dans les diverses catgories juridiques de l'illicite, lussent-ils tablis par le
droit interne ou international.
Pour leur part, les instruments internationaux rcents qui traitent de la
prvention et de la rpression du terrorisme mettent l'accent sur l'action des
groupes ou organisations non-tatiques. Pour les Etats, il s'agit surtout de
prendre des mesures efficaces pour lutter contre le terrorisme, de ne pas le
soutenir ou le financer, ou de ne pas abriter ou hberger les membres des
organisations terroristes3.
La pratique amricaine en la matire vite soigneusement d'utiliser le
terme "terrorisme d'Etat", mme si le Secrtaire d'Etat publie annuellement la
liste des Etats qui soutiennent, selon les Etats-Unis, le terrorisme
international. Ce phnomne est alors qualifi de "State sponsored
terrorism"4.
Si lon examine la question dans une perspective historique, il semble
pourtant paradoxal de s'interroger sur la possibilit de parler de terrorisme
d'Etat. En effet, l'ide mme de terreur et de terrorisme, est historiquement
lie l'action de l'Etat. Ainsi, il suffira de mentionner la priode de la
Terreur, proclame par la Convention nationale le 30 aot 1793, pour
dfendre et consolider la Rvolution. D'autres rvolutions ont, par la suite,
recouru au mme type de discours. Le terrorisme, du moins dans les temps
modernes, est donc apparu pour qualifier la terreur exerce par l'Etat.
Pour savoir si l'on peut parler de terrorisme dEtat, il faut tout d'abord
s'accorder sur ce que l'on entend par "terrorisme". Comme Jean-Marc Sorel
l'a signal dans son rapport, les difficults pour parvenir un accord sur une
dfinition sont considrables. Pour les besoins de notre analyse, nous faisons
ntres les lments essentiels caractrisant le terrorisme identifis par le
Prsident Guillaume dans son cours l'Acadmie de droit international de La
Haye :
2 SKUBISZEWSKI @C), "Dfinition of Terrorism", Isral Yearbook of Human Rights, 1989,
vol. 19, p. 46-49; KOLB (R.), La responsabilit internationale des Etats pour des actes de
terrorisme transfrontaliers, Mmoire de DES, Genve, 1993, p. 22.
3V. en particulier les rsolutions 1368 (2001) et 1373 (2001) adoptes respectivement le 12 et le
28 septembre 2001.
4 Les Etats ainsi dsigns sont la Core du Nord, Cuba, l'Irak, l'Iran, la Libye, le Soudan et la
Syrie. V. "State-Sponsored Terrorism and Foreign Terrorist Organizations", in http://usinfo
.state.gov.

1) la perptration de certains actes de violence,


2) une entreprise individuelle ou collective tendant la perptration de
tels actes et
3) le but de crer la terreur chez des personnalits dtermines, des
groupes de personnes ou plus gnralement dans le public5.
Le terrorisme est donc une mthode de combat politique violent ayant
pour but de crer la terreur. La violence est l'lment matriel, lexigence
dune certaine organisation ou du moins prparation ou planification fait
partie de llment intentionnel, llment tlologique tant celui de semer la
terreur6. Si tels sont effectivement les trois lments caractrisant le
terrorisme, ce dernier peut alors tre l'uvre dindividus, de groupes plus ou
moins organiss ou encore d'Etats.
Cette conclusion est taye par le fait que certains des instruments
conventionnels qui interdisent des comportements terroristes ont pour
destinataires les Etats. En d'autres termes, lEtat est envisag comme auteur
potentiel des actes terroristes interdits, comme il sera mentionn ci-dessous.
Qui plus est, plusieurs rsolutions de l'Assemble gnrale et du Conseil de
scurit, mme si elles visent essentiellement les comportements des groupes
infra-tatiques, affirment nanmoins que le but de l'Orgamsation est "de
prvenir, de combattre et d'liminer le terrorisme sous toutes ses formes et
dans toutes ses manifestations, quel que soit le heu o les actes de terrorisme
sont commis et quels qu'en soient les auteurs"1. Bien plus, elles soulignent
explicitement le fait "que chaque Etat Membre a le devoir de s'abstenir
5 GUILLAUME (G.), "Terrorisme et droit international", R.C.A.D.I., 1989, t. 215, p. 304. On
pourrait ventuellement songer un quatrime lment : le fait dtre une action clandestine,
l'lment de surprise et de secret qui la sous-tend serait aussi dterminant
6 Cf. BOURGUES HABIF (C.), "Le terrorisme international", in H. Ascensio, E. Decaux et A.
Pellet (dir.), Droit international pnal, Paris, Pedone, 2000, p. 459. Une partie de la doctrine a
soulign le caractre tautologique de ce dernier lment (voir la liste d'auteurs cits par KOLB
(R.), "Universal Criminal Jurisdiction in Matters of International Terrorism : Some Reflections
on Status and Trends in Contemporary International Law", Revue hellnique de droit
international, 1997, vol. 50, p. 50, note 30). Il n'en demeure pas moins qu'il constitue l'lment
distinctif, dans la mesure o l'on peut ensuite caractriser la terreur. Ainsi, la Rsolution "Droits
de l'homme et terrorisme" adopte par la Commission des droits de l'homme des Nations Unies
le 23 avril 2001 prcise que "le terrorisme cre un climat qui empche les populations d'tre
libres de la peur", Doc. E/CN.4/RES/2001/37.
7 Italiques ajouts. "Mesures visant liminer le terrorisme international'' : Rsolution 51/210 de
l'Assemble gnrale, adopte le 16 janvier 1997 et maintes fois cite par les rsolutions
ultrieures de l'Assemble gnrale et du Conseil de scurit. Les rsolutions 731 (1992) et 748
(1992) du Conseil de scurit du 21 janvier et du 31 mare 1992, lorsqu'elles parlent du
"terrorisme sous toutes ses formes", prcisent : "y compris ceux dans lesquels des Etats sont
impliqus directement ou indirectement".

d'organiser, d'encourager ou d'aider des actes de terrorisme dans un autre


Etat, d'y participer ou de tolrer des activits organises sur son territoire en
vue de la perptration de tels actes"8. Dans la Rsolution 2625 (XXV)
adopte le 24 octobre 1970, l'Assemble gnrale soulignait qu'un des
principes cardinaux des relations amicales entre tats consiste reconnatre
que : "chaque Etat a le devoir de s'abstenir d'organiser et d'encourager des
actes [...] de terrorisme sur le territoire d'un autre Etat". Ces diffrents
instruments ne laissent donc gure de doute quant la possibilit de voir les
Etats accomplir des actes terroristes9.
H. LES DIFFERENTES CATEGORIES DE TERRORISME DETAT
A partir des lments fournis par la pratique internationale, tant dans des
domaines particuliers que dans le cadre de la responsabilit de l'Etat pour
actes illicites, il est possible de systmatiser les diffrents comportements qui
relvent du terrorisme d'Etat en quatre catgories : les actes terroristes
commis dans le cadre des conflits arms (A), les actes terroristes commis
gnralement ltranger par des agente de l'Etat en dehors des conflits arms
(B), les actes impliquant lEtat dans les agissements des groupes terroristes
(C) et enfin le terrorisme d'Etat interne (D).
A. Actes terroristes commis dans le cadre des conflits arms
On trouve dans les conventions relatives au droit international
humanitaire un certain nombre de dispositions interdisant explicitement le
recours au terrorisme et d'autres interdisant des pratiques qui sont
caractristiques de l'action terroriste. Parmi les premires, l'article 33 de la IV
Convention de Genve de 1949 (protection des personnes civiles en temps de
guerre) dispose : "Les peines collectives, de mme que toute mesure
d'intimidation ou de terrorisme sont interdites". De mme, l'article 51 (2) du
Protocole additionnel I aux Conventions de Genve de 1949 et l'article 13 (2)
du Protocole additionnel II, applicable aux conflits arms ne revtant pas un
8 Rsolution 1193 (1998) adopt par le Conseil de scurit le 13 aot 1998, l'occasion des
attentats contre les ambassades amricaines Nairobi et Dar es-Salaam.
9 Le rapporteur spcial de la CDI pour le projet de Code des crimes contre la paix et la scurit
de l'humanit, Doudou Thiam, avait propos d'inclure le terrorisme international dans la liste de
crimes. L'article 24 dfinissant ce crime envisageait tant les agents ou reprsentants de l'Etat que
les particuliers comme des ventuels auteurs (Annuaire de la Commission du droit international,
1995, vol. H, 2tae partie, pp. 28-30). Afin d'obtenir le plus large consensus des Etats, la
Commission a dcid de restreindre la liste de crimes. De la sorte, le terrorisme n'a pas t inclus
dans la version dfinitive du projet (ibid., 1996, vol. II, 2ime partie, pp. 16-17).

caractre international, noncent que "[s]ont interdits les actes ou menaces de


violence dont le but principal est de rpandre la terreur parmi la population
civile". Larticle 4 (2) du Protocole additionnel II ajoute que "demeurent
prohibs en tout temps et en tout heu l'gard des personnes [qui ne
participent pas directement ou plus aux hostilits] [...] les actes de
terrorisme".
Il ressort de ces dispositions que toutes les parties tous les conflits arms
: Etats, mouvements de libration nationale, groupes scessionnistes, rebelles
ou autres, sont tenues de respecter les interdictions de recourir au terrorisme.
On relvera que ces condamnations gnrales du terrorisme n'ont pas une
porte absolue. Elles visant interdire ces comportements l'gard des
personnes ne participant pas aux combats. En effet, pourraient tre considrs
comme moyens de combat lgitimes ceux visant "rpandre la terreur" parmi
les combattants de laime ennemie, dans la mesure o les autres rgles du
droit des conflits arms seraient respectes.
Ainsi, de nombreux autres articles, sans se rfrer explicitement au
terrorisme, interdisent des pratiques qui sont elles aussi caractristiques de
l'action terroriste, telles que l'homicide intentionnel, la torture et autres
traitements inhumains, la prise d'otages, la destruction de biens non justifie
par des ncessits militaires et excuts sur une large chelle, etc.
B. Actes terroristes commis par des agents de l'Etat en dehors des
hostilits
En dehors des conflits arms, un autre phnomne qui tombe sous le coup
du terrorisme d'Etat est celui des actes qui par leur nature, but et cible
peuvent tre catalogus comme terroristes et qui sont accomplis par des
agents de l'Etat ou des personnes agissant pour le compte de l'Etat. Les
services secrets des Etats se trouvent souvent la base de tels
comportements. A cela sajoute le cas des particuliers qui sont engags par
l'Etat en vue de commettre ce type d'action. Normalement, de tels actes se
droulent l'tranger, mais ils pourraient tre commis sur le propre territoire
de lEtat. Le dtournement, voire l'explosion des avions, la destruction
d'autres biens, l'enlvement ou l'assassinat de personnes constituent les cas
les plus classiques. Les exemples sont nombreux. Les plus connus sont ceux
dans lesquels le lien tatique est devenu vident. On citera simplement la
destruction en 1985 du navire de Greenpeace "Rainbow Warrior" dans le port
d'Auckland par des agents de la DGSE, l'assassinat en 1976 de l'ancien
ministre du gouvernement de Salvador Allende, M. Orlando Letelier, par des
agents de la DINA chilienne Washington, les attentats contre le Boeing de

la compagnie Pan-Am sur Lockerbie et le DC-10 de l'UTA en 1989 ou les


nombreux assassinats par le Shin Beth de dirigeants palestiniens.
Tous les actes de violence commis par des agents de lEtat l'tranger ne
peuvent cependant pas tre qualifis de terroristes. Cette qualification est en
revanche de mise lorsque la violence est commise l'encontre de personnes
ne participant pas des combats, est entoure de clandestinit et vise
neutraliser un comportement politique en raison de la terreur occasionne par
ces actes. Ainsi, dans les quatre exemples susmentionns, le but tait dans un
cas d'arrter les actions d'une organisation non-gouvernementale contraire
la politique d'essais nuclaires du gouvernement en question ; dans un autre
de montrer aux exils politiques opposs au rgime que, mme ltranger,
ils n'taient pas l'abri de la rpression dictatoriale ; dans un autre encore de
faire flchir certaines politiques des gouvernements des Etats dont la pilupart
des victimes avaient la nationalit ; et dans le dernier dentraver laction des
organisations en cause.
C. Actes impliquant l'Etat dans des agissements de groupes terroristes
En dehors des actes terroristes susmentionns, qui peuvent directement i
tre imputs l'Etat, il existe dautres comportements tatiques lis une
activit terroriste. Ils ont en partie fait l'objet d'une analyse par la Cour
internationale de Justice dans son arrt sur les Activits militaires et
paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci. Il s'agissait en l'occuirence du
fait d'apporter un soutien matriel, financier et logistique des groupes qui se
livrent des actes terroristes l'tranger, sans pour autant avoir un contrle
direct sur leurs actes. La Cour avait conclu dans son arrt du 27 juin 1986 que
ces comportements taient illicites, sans quil y ait pour autant endossement
de la responsabilit par l'Etat agissant de la sorte pour les actes de terrorisme
commis par les groupes bnficiant de son soutien .
Les ractions suscites par les attentats du 11 septembre 2001 peuvent
sans doute annoncer une volution du droit international en la matire. La
Rsolution 1368 (2001) du Conseil de scurit, adopte le lendemain des
attentats, amorait cette tendance lorsque elle mentionnait dans le mme
paragraphe "les auteurs, organisateurs et commanditaires et "ceux qui
portent la responsabilit [de les] aider, soutenir et hberger", lesquels
"devront rendre des comptes". La position tasunienne sinscrit d'ores et dj
dans cette perspective. En dehors des dclarations rcurrentes du Prsident
10 C.I.J. Recueil 1986, pp. 63-65, par. 113-116. Sur l'attribution des actes terroristes l'Etat, voir
CONDORELLI, (L.), "The Imputability to States of Acts of International Terrorism", Isral
Yearbook ofHuman Righis, 1989, vol. 19, pp. 233-246.

Bush Jr., la rsolution commune des deux chambres du Congrs revt une
absolue clart ce propos : elle a plac dans la mme catgorie "those
nations, organizations or persons [qui] panned, authorized, committed or
aided the terrorist attacks that occurred on September 11, 2001, or harbored
such organizations or persons"11.
Cette tendance pourrait ainsi aboutir un largissement de la
responsabilit internationale allant jusqu l'attribution des actes accomplis
par des organisations terroristes aux Etats qui les soutiennent dune faon ou
d'une autre, en les abritant sur leur territoire ou en les aidant de quelque
manire que ce soit.
D. Le terrorisme d'Etat interne
La manifestation ultime du terrorisme d'Etat est constitue par la violence
organise par l'Etat pour imposer la terreur sur sa propre population, ou une
partie de celle-ci. C'tait la politique appel Nacht und Nebel dans
l'Allemagne nazie, qui a t suivie comme modle par des dictatures
militaires en Amrique latine. Le rgime de Pol Pot a pouss cette politique
lextrme au Cambodge.
Il existe deux modalits diffrentes de mise en uvre du terrorisme d'Etat
interne qui peuvent se prsenter simultanment. En fonction de la premire,
l'Etat organise juridiquement la terreur, moyennant la cration de tribunaux
d'exception, la mise sur pied d'une justice sommaire, linstauration du dlit
d'opinion, l'application de la peine de mort dans une large catgorie de cas,
pour ne citer que les exemples les plus notoires. Par la seconde, l'Etat instaure
un rgime de terreur en dehors de toute lgalit, y compris la sienne. Ainsi, la
Cour suprme de Justice de l'Argentine, dans son jugement des membres des
juntes militaires constatait en 1985 qu'il a t dmontr que les
commandants des Forces Armes qui ont pris le pouvoir le 24 mars 1976,
bien que disposant de tous les instruments lgaux et les moyens pour
conduire la rpression de manire licite et sans dtriment de son efficacit,
ont choisi la mise en oeuvre de procdures clandestines et illgales sur la
base des ordres qu'ils ont excuts dans le domaine de leurs commandements
respectifs"12.
11 "Anthorization for Use of Military Force", Joint Resolution of the Senate and the House of
Reprsentatives, 107* Congress, l Session SJ. RES.23, 17 September, 2001 (disponible sur
http./Avww. thomas.loc.gov).
12 Traduction de l'auteur. La Cour Suprme argentine explicita galement dans son arrt que les
victimes du terrorisme d'Etat se trouvrent non seulement parmi des personnes prsumes
responsables d'activits terroristes, mais surtout des opposants politiques, syndicaux et autres.
Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Buenos Aires, t 309, p. 1646.

La manifestation emblmatique de ce terrorisme dEtat est fournie par la


politique de disparitions forces. Elle consiste en lenlvement de personnes,
la non-reconnaissance de leur arrestation, le recours la torture ou autres
traitements inhumains. Dans la plupart des cas, ces personnes sont excutes
et leurs ayant-droits nobtenant jamais d'information sur leur sort exact.
Cette catgorie de terrorisme d'Etat peut bel et bien tre caractrise
comme celle de l'Etat terroriste. Cette forme de terrorisme recouvre plus
quune mthode d'action politique, il sagit avant tout dun systme politique.
Ainsi, l'interdiction de toute activit politique, syndicale ou associative et la
violation des autres droits civils et politiques, double de l'application d'une
certaine politique conomique et sociale, ne peut se poursuivre sans
l'instauration d'un rgime fond sur la terreur laquelle la population est
soumise, et dans laquelle la lgalit du rgime lui-mme n'est que pure
illusion. L'Etat terroriste se trouve ainsi aux antipodes de l'Etat de droit.
m . L es moyens etatiques de lutte contre le terrorisme
Aprs les attentats du 11 septembre 2001, le dbat portant sur les moyens
de combattre le terrorisme a pris une nouvelle ampleur. L'une des questions
qui mergent est celle de savoir si l'Etat peut valablement recourir des
pratiques terroristes pour combattre efficacement le terrorisme. La question
elle-mme devrait rpugner la conscience juridique. Malheureusement, il
semble toutefois quelle se pose tant sur le plan de la thorie que sur celui de
l'action. L'abondante pratique du gouvernement isralien13, les drapages des
autorits espagnoles par le pass dans leur lutte contre l'ETA, ou britanniques
contre 1TRA, ou encore ceux du gouvernement algrien contre le GIA1 ne
sont que quelques exemples parmi beaucoup d'autres.
Peut-on enlever, torturer, assassiner des terroristes, dans le but d'anantir
leur capacit de nuire et donc dempcher de nouveaux attentats? Une
rponse affirmative, quel que soit l'argument qui la sous-tend, quivaut
renoncer l'existence de l'Etat de droit et se placer dans la mme logique
que ladversaire. Comme la Commission des droits de l'homme de lONU l'a
affirm dans sa rsolution sur le terrorisme et les droits de l'homme : "toutes
les mesures visant lutter contre le terrorisme doivent tre strictement
conformes au droit international, notamment aux normes relatives aux droits
13 Cf. le Rapport de la commission d'enqute sur les droits de l'homme tablie en application de
la rsolution S-5/1 de la Commission des droits de l'homme, 16 mars 2001, Nations Unies, doc.
E/CN.4/2001/121.
14 "L'Algrie 'choque* par l'accusation de terrorisme d'Etat1", AFP, Paris, 21 juillet 1998.

91-

de lhomme15. Lors du dbat sur le terrorisme l'Assemble gnrale des


Nations Unies, le reprsentant du Costa Rica, Bemd Niehaus, a galement
rappel le principe selon lequel : "la guerre contre le terrorisme ne justifie pas
l'emploi de mthodes totalitaires"16.
On ne saurait ainsi combattre vritablement le terrorisme en trahissant les
valeurs essentielles de justice et de primaut du droit. Mme en se plaant un
instant dans la logique de ceux qui affirment que souvent ce genre de riposte
peut tre justifie en raison de circonstances exceptionnelles, le constat
s'avre ngatif. L'exprience montre en effet que ces pratiques sont loin d'tre
efficaces, fournissent des arguments politiques aux groupes pratiquant le
terrorisme et conduisent laggravation des conflits.
C o nclu sio n

Sur un plan thorique, le ternie "terrorisme dEtat", tout comme celui de


"terrorisme" en gnral, constituent des catgories qui servent la
systmatisation des phnomnes juridiques, comme peuvent l'tre les termes
"environnement", "mer", "humanitaire" ou "droits de la personne".
On peut toutefois se demander s'il existe aussi des consquences pratiques
sur le terrain du droit positif. 11 est vrai que les comportements que l'on peut
runir sous cette rubrique sont dj couverts par des rgles qui les
caractrisent comme tant des actes illicites internationaux, que ce soit dans
le domaine du droit humanitaire, de la protection des droits de la personne ou
d'autres. Le mme constat peut d'ailleurs se faire en droit interne par rapport
aux individus. Le complment apport par cette qualification est qu'elle peut
constituer une circonstance aggravante de l'illicite tatique, de la mme
manire qu'il l'est aussi sur le plan interne pour le comportement des
individus1 . Pour l'heure, il est toutefois difficile de parler du terrorisme
d'Etat comme d'une nouvelle catgorie de crime international qui serait un
fait illicite complexe, comme c'est le cas par exemple du gnocide18.
13 Rsolution 2001/37 du 23 avril 2001. Nations Unies, doc. E/CN.4/RES/2001/37.
16 Traduction de l'auteur. Dclaration l'Assemble gnrale du 1er Octobre 2001,
http://www.un.org/terrorism/statemenis/cosiaricaE.ktml
17 Voir &ce propos l'article 421-3 du Code pnal franais, qui prvoit des peines plus lourdes
lorsque les infractions telles que les atteintes volontaires la vie, l'enlvement de personnes, le
dtournement d'aronefs et autres constituent des actes de terrorisme selon la dfinition fournie
par l'article 421-1.
8 Cf. l'article 15 (Violation constitue par un fait composite) du projet d'articles de la CDI sur la
responsabilit de l'Etat (Rapport de la Commission du droit international, Cinquante-troisime

Si beaucoup d'initiatives sont prises pour combattre le terrorisme anti


tatique, dan le domaine de la lutte contre les pratiques de terrorisme d'Etat,
les rsultats n sont pas la hauteur. Cela ne signifie pour autant pas que rien
n'a t fait sur le terrain du droit international. Au contraire, la prise de
conscience induite par les pratiques de terrorisme d'Etat en Amrique latine a
largement contribu l'adoption en 1994 d'une Convention inter-amricaine
contre la disparition force des personnes19. De mme, sur le plan universel,
l'Assemble gnrale a adopte en 1992 une Dclaration sur la protection de
toutes les personnes contre la disparition force20. Enfin, le Statut de Rome
de la Cour pnale internationale considre les disparitions forces comme l'un
des actes constitutifs de crimes contre l'humanit lorsqu'ils sont commis dans
le cadre d'une attaque gnralise contre une population civile21.
D'un autre ct, si la pratique d'assassinats slectifs suivie par le
gouvernement isralien - constitutive de l'un des cas les plus graves de
terrorisme d'Etat - est certes condamne par lUnion europenne, les EtatsUnis et la communaut internationale dans son ensemble, des mesures
concrtes pour amener ce gouvernement y mettre fin nont pas t
adoptes22.
Admettre que l'on puisse utiliser tous les moyens pour prvenir ou
rprimer les actes terroristes quivaudrait affirmer que "produire la terreur
chez les terroristes" est admis. Cette vision rejoint finalement celle de ceux et
celles qui pensent qu'il y a un "bon" et un "mauvais" terrorisme en fonction
des buts poursuivis ou des circonstances particulires.
L'volution rcente des rapports quentretiennent Etat et terrorisme
sillustre surtout dam le domaine de la responsabilit internationale. Nous
avons relev la tendance vers l'largissement de la conception classique de
l'attribution, afin de rendre responsable l'Etat des actions des groupes
terroristes qu'il soutient. Le dpassement des analyses de la C..J. dans
l'affaire Nicaragua peut s'avrer ncessaire pour aller au-del du strict
contrle direct comme moyen d'imputation. Cette volution est nanmoins
session, 23 avril - 1er juin et 2 juillet - 10 aot 2001, Assemble gnrale, Documents officiels,
Cinquante-sixime session. Supplment n 10 (A/56/10), p. 47).
19Entre en vigueur le 28 mars 1996, Texte in http://www.oas.org.
20Rsolution 55/103 du 2 mare 2001.
21 Article 7, par. 1er, lettre i).
22 D est relever que la Cour suprme de l'Etat d'Isral, saisie par un membre de la Knesset au
sujet des meurtres cibls, a jug dans son arrt du 29 janvier 2002 en l'affaire Muhammad Baraka
c. Ariel Sharon et Benjamin Eliezer que "[l]e choix des moyens de guerre, savoir les mesures
prises par les dfendeurs afin de prvenir les actes terroristes et meurtriers, n'est pas une question
dont la Cour a soccuper", (texte en hbreu, http://www. court.gov.il. L'auteur remercie M.
Jonathan Curci Staffler pour la traduction).

lourde de dangers pour les questions d'imputation de la responsabilit


internationale en gnral, mais aussi pour le droit relatif au recours la force
dans les relations internationales, comme en tmoigne l'exprience actuelle.

LES CONTROVERSES SUR LA QUESTION DE LA


QUALIFICATION DU TERRORISME :
CRIME DE DROIT COMMUN, CRIME DE GUERRE OU CRIME
CONTRE LHUMANITE ?
par
Yann JUROVICS

Assistant la Chambre d'appel des Tribunaux Pnaux internationaux pour l'exYougoslavie et pour le Rwanda, Matre de confrences l'Universit d'Amiens

La rflexion sur la construction juridique de lincrimination du terrorisme


a une finalit : garantir lindispensable jugement, trouver le moyen juridique
dengager des poursuites pnales contre les auteurs des actes de terrorisme,
leurs complices, leurs organisateurs. Si le terrorisme est considr comme
une infraction internationale, et recens comme telle dans une vingtaine de
conventions internationales relatives au terrorisme en ses diverses formes1,
cette classification a peu de consquences sur le plan international. Le
premier constat est en effet labsence dune juridiction internationale
aujourdhui pnalement comptente pour juger le terrorisme dune faon
gnrale.
Le regard se porte alors sur les qualifications offertes aux juridictions
nationales pour juger de tels actes. Pour assurer leffectivit des poursuites,
ces dernires, comme les conventions internationales qui laissent libert aux
Etats de choisir leur mode de rpression, ont besoin de trouver un habillage
juridique : une qualification de droit commun, ou de crime de droit
international, notamment de crime contre la paix, de crime de guerre ou de
crime contre lhumanit.
Qu'il s'agisse du terrorisme en gnral ou des vnements du 11
septembre 2000 en particulier, 1exercice de qualification des actes commis
suscite toujours des controverses. En raison du caractre incertain et variable
du terrorisme et des difficults inhrentes sa dfinition, il s'avre en effet
1 Pour un dtail de ces instruments de prohibition, voire de rpression du terrorisme, voir
NGUYEN QUOC DINH, DAMIER (P.), PELLET (A.), Droit international public, Paris, 6*
dition, L.G.D.J., 1999, p. 673. Pour une vision globale des ressources relatives au terrorisme
(instruments, ouvrages et tous documents onusiens), cf. http:/Avww.un.org/depts/dhl/dhlf/
resources/lerrorism/index. html.

difficile, voire impossible, de trouver une qualification existante susceptible


de recouvrir tous les actes de terrorisme. En second lieu, et maints gards,
les actes commis le 11 septembre dernier ne correspondent pas exactement
aux modles de poursuite offerts jusqu prsent par le droit international2.
Bien sr, les vnements rcents ont t qualifis de menace contre la paix et
la scurit internationales3, mais cette proposition napporte rien de trs
nouveau et surtout n'emporte pas de consquences pnales effectives.
En attendant une solution plus claire qui pourrait rsulter du
rapprochement des diverses acceptions du "terrorisme" -a priori distinctesofFertes par le droit international et les droits internes, une convergence
seulement partielle, voire factuelle, peut-elle suffire ? Quelle qualification
utiliser en lespce ? Quelle qualification utiliser en gnral pour sanctionner
les actes de terrorisme, tant entendu qu'il est ncessaire de prvoir la
poursuite dactes similaires dans le futur ?
Le droit se cherche et montre quelques incertitudes. Ainsi, dans ses
travaux relatifs au projet de Code des crimes contre la paix et la scurit de
rhumanit, la Commission du Droit International a d'abord qualifi le
terrorisme comme un crime contre rhumanit lorsquil est commis par des
particuliers4 (en tous cas Va rapproch du crime contre lhumanit5) avant dy
voir la consquence dune "intervention" qualifie crime contre la paix6 ou
plus directement un type de crime contre la paix7. Enfin, et tout en soulignant
lagression quil implique et la terreur quil rpand, elle a propos den faire
un crime autonome .
La controverse relative la qualification est ainsi flagrante. Les actes
terroristes du 11 septembre ne sont pas intrinsquement diffrents dautres
actes terroristes ; ils nont t quun acclrateur et ont soulign lurgence
adapter le droit la ralit criminelle. Cest en effet en temps de crise que la
prsence du droit prend toute son importance et que ses lacunes se font le
plus douloureusement sentir.
2 Claire TREAN parle justement dun droit "incapable de nommer ce qui venait de se produire et
qui nobissait aucune de ses catgories homologues", Le Monde, 18-19 novembre 2001,
p. 13.
3 S/RES/1368/2001, Rsolution du Conseil de scurit n1368,12 septembre 2001, 1.
4A.C.D.I., 1986, Vol. D, 2tae partie, p. 48, 98.
5A. C.D.I., 1990, Vol. H, 2hnopartie, commentaires ss. art. 16, p. 29
6A.C.D.I., 1989, Vol. H, 2**partie, p. 74, art. 14 ; commentaires, pp. 76-77.
7A.CD.I., 1990, Vol. II, 2* partie, p. 27, Titre I, art 16 ; commentaires, pp. 28-29.
8 .C.D.I., 1991, Vol. I, p. 241, article 23 incriminant de faon autonome le "terrorisme
international".

Dans les lignes qui suivent, il ne sagira pas uniquement de qualifier un


acte particulier mais de proposer quelques pistes en sinterrogeant plus
largement sur la qualification du terrorisme.
I. D ro it co m m un

La tendance actuelle est de favoriser les juridictions internes en mettant


en vidence la comptence des Etats en matire de terrorisme, comptence
qu'ils exercent dj dans une certaine mesure en fonction des conventions
dont ils sont parties. Ainsi, les travaux prparatoires du statut de la CPI firent
ressortir quatre arguments allant l'encontre de la soumission du terrorisme
la comptence de la Cour internationale : 1 labsence de dfinition prcise ; 2
le fait que linclusion de ce crime dans sa comptence politiserait la Cour
internationale ; 3 le fait que certains actes de terrorisme ne prsentent pas une
gravit suffisante qui justifierait des poursuites par un tribunal international ;
4 enfin, et dune faon gnrale, les mcanismes nationaux de poursuite et de
rpression ont t considrs comme plus efficaces que ceux des juridictions
internationales9.
Cette tendance peut s'appuyer sur le recours de nombreuses notions
pnales de droit commun qui rendent possible et largement envisageable la
poursuite d'actes pouvant tre qualifis de "terroristes". Entre autres, et de
faon trs vraisemblable, peuvent tre envisages des poursuites des chefs de
meurtre, assassinat, torture, empoisonnement (par asphyxie dans les fumes)
ou de destructions matrielles diverses10, voire, assez exceptionnellement,
une incrimination interne de terrorisme11.
Nanmoins, la consquence premire dune qualification de droit
commun est linapplicabilit du rgime particulirement svre des crimes de
droit international12. Quelles que soient les possibilits de poursuites
internes, il existe, parmi les actes de terrorisme, des actes qui, linstar de
ceux commis le 11 septembre, sont tellement graves quils portent atteinte
9 Cf. A/CONF.183/C.1/L27. Voir CASSESE (A.), "Terrorism is also Disrupting Some Crucial
Lgal Catgories of International Law", European Journal of International Law, forum,
http://www.ejil.org/forum_WTC/ny-ca5sese.html.
10 Article 18 U.S.C. 32 (a) applicable aux poursuites de quiconque abme ou dtruit un avion
amricain.
11 USA, Antiterrorism Act of 1990 (18 U.S.C. Section 2331 et s. ; Sections 2332 (b) (c) (d)
galement applicables). France, arts. 421-1 422-5 du nouveau code pnal sous le chapitre "des
crimes et dlits contre la nation, lEtat et la paix publique".
n La Cour de cassation franaise na ainsi pas accept que soit leve limmunit de juridiction du
chef dEtat tranger en exercice pour Khaddafi ; arrt de la Chambre criminelle, 13 mars 2001,
n1414, cf. R.G.D.I.P., 2001-2, p. 474 et commentaire, ibid., POIRAT (F.), pp.477-491.

la notion mme dhumanit, ses intrts, sa scurit ou son patrimoine. Ds


lors, le recours une nonne internationale pnale semble s'imposer.
II. C rim e d e g uerre

Si les attentats ont t commis sous le contrle effectif dun Etat, ce


dernier est considr comme responsable13 et lattaque marque le dbut dun
conflit arm. Mais, le cas despce conespond plutt une situation trouble
dans laquelle il n'a pas t dmontr qu'un Etat avait le contrle effectif des
tenoristes et, en ltat du droit international, il est difficile de conclure
lexistence dun conflit arm. La situation soulve tout de mme une
intenogation sur le ncessaire degr d'investissement dun Etat pour conclure
lexistence dun conflit arm.
Le 11 septembre 2001, il ny pas eu dagression au sens de la dfinition
de 197414-mme si les actes en question vont peut-tre acclrer la rflexion
sur la dfinition de la notion- le contexte dans lequel ont t commis les actes
du 11 septembre ne peut raisonnablement pas tre dfini comme celui dun
conflit arm15. Par consquent, les actes ne pourraient raisonnablement tre
qualifis de crimes de guerre. Mais la situation mrite peut-tre une rponse
plus prospective. Si la condition premire dun crime de guene, soit un
contexte de conflit arm, nest pas prsente en lespce, la situation y
ressemble tout de mme beaucoup et la qualification du contexte repose plus
sur un arsenal juridique qui semble de plus en plus inadapt lvolution
rcente des conflits que sur une analyse raliste de la situation. Q ne faut pas
oublier qu ct de lattaque trs mdiatise et symbolique du World Trade
Center, les terroristes ont vis le Pentagone. Cet objectif ajoute logiquement
une dimension stratgique et militaire aux vnements et souligne pour le
moins que le droit des conflits arms se trouve nouveau en retard dune
gnration de conflits.
13Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua / Etats-Unis),
arrt du 27 juin 1986, CURec., 1986, 106 do il peut tre dduit quil nest pas ncessaire que
lacte reproch ait t commis par les armes rgulires d un Etat.
Dclaration de lagression, 14 dc. 1974, A/RES/3314 (XXIX).
15 Dans ce sens, cf. DUPUY (P.-M.), "The Law afler the Destruction of the Towers", European
Journal of International Law, forum, http://www.ejil.org/forum_WTC/ny-cassese.html, p. 1 ;
PELLET (A.), "Non, ce nest pas la guerre I", Le Monde, 21 septembre 2001, p. 12 ; PAUST (J.),
"War and Responses to Tenurism", American Society of International Law, forum,
http://www.asil.org/iTisights/insigh77.htm. Pour une approche plus nuance, cf. GAJA (G.), "In
What Sense was There an "Armed Attack" ?", E.J.I.L., forum, www.eiil.org/forum WTC/nveaia.html.

Devant rvolution et la souplesse plusieurs fois dmontre du droit des


conflits arms, il nest pas improbable que des situations similaires soient
dans un avenir proche qualifies de conflit arm16. Les principes du droit des
conflits aims sappliqueront alors, notamment ceux relatifs la conduite des
hostilits. Alors, on pourra s'interroger sur la qualification comme crimes de
guerre des actes de terrorisme similaires ceux du 11 septembre. Il ne fera
nul doute que les actes de violence dirigs contre les personnes et les biens
protgs, constituent en tant que tels des crimes de guerre, notamment des
infractions graves aux Conventions de Genve pertinentes. Seraient alors
applicables les clauses sanctionnant "lhomicide intentionnel, le fait de causer
intentionnellement de grandes souffrances ou de porter atteinte graves
Pintgrit physique ; la destruction de biens non justifie par les ncessits
militaires" (Conventions de Genve) et "la destruction sans motif des villes
ou la dvastation que ne justifient pas les exigences militaires, lattaque ou le
bombardement, par quelque moyen que ce soit, de villes ou btiments non
dfendus, la destruction ou lendommagement dlibr ddifices consacrs
la religion, la bienfaisance, lenseignement, aux arts et aux sciences"
(violations des lois ou coutumes de guerre).
n i . C r im e c o n tr e l hmantte

Trs rapidement aprs les attentats, la qualification de "crime contre


lhumanit" a t voque par des juristes et dans un sens bien moins
technique par des hommes politiques ou reprsentants internationaux18. Bien
que critiquables pour leur clrit, leurs propos se limitent heureusement la
qualification des actes du 11 septembre. Ainsi, ils nimpliquent nullement
que le terrorisme en gnral constitue un crime contre lhumanit mais que
16 Sur ce point, se rfrer aux propositions introductives de Brigitte STERN dans ce mme
ouvrage.
17CASSESE (A.), op. cit., 2 ; PELLET(A.), op. cit.
18Dclaration radiophonique de Robert BADINTER et sur CNN de Kofi ANNAN ; Dclaration
de Maiy ROBINSON, UN Daily Highlights, 25 septembre 2001,
http://wvmMn.org/News/dh/2Q010925.htm. Devant lAssemble gnrale (AG/1200,19 et20nes
sances - aprs-midi et soir 4 octobre 2001, "La question de la dfinition du terrorisme et son
lien avec la criminalit organise au centre des dbats lAssemble gnrale,
http://www.un.org/News/fr-press/docs/2001/AG1200.doc.htm), les reprsentants du Honduras, du
Kowet, de lOuganda et de Samoa qualifient le terrorisme de crime contre rhumanit, mais leur
discours semble plus politique que technique ou juridique. Samoa propose tout de mme que la
Cour pnale internationale soit comptente pour juger ces actes via linfraction de crime contre
lhumanit.

les actes en question tombent dans cette catgorie. Il en dcoule deux


interrogations et une certitude :
1) Si certains actes de terrorisme sont des crimes contre lhumanit, il
est intressant de se demander lesquels, cest--dire de dterminer quelles
conditions permettent de qualifier ainsi un acte de terrorisme.
2) Est-ce que cette analyse est fonde en l'espce ?
3) Tous les actes de terrorisme ne sont pas des crimes contre
lhumanit ; il y a une inadquation au moins partielle entre les dfinitions du
terrorisme et celle du crime contre lhumanit .
La dfinition la plus adquate pour dterminer si le terrorisme, en gnral
ou en lespce, constitue un crime contre lhumanit est celle, rcente et
consensuelle, que l'on retrouve dans le statut de la CPI. Rappelons-en
sommairement les lments constitutifs : des actes inhumains commis dans
le cadre dune attaque gnralise ou systmatique lance contre toute
population civile.
Un acius reus, les actes commis ici peuvent constituer un crime contre
lhumanit -meurtre, acte inhumain, extermination, torture...- contrairement
des actes relevant du terrorisme informatique ou d'une forme de terrorisme
dirig contre des biens.
Un lment politique et matriel : une attaque visant la population civile.
Lacte, bien qu"unique", peut constituer une attaque en raison de son ampleur
et notamment eu gard au nombre lev de victimes; il entre assurment dans
le cadre dun plan suffisamment large et labor pour satisfaire la dfinition
de lattaque figurant dans la dfinition du crime contre lhumanit. Profitons
en pour souligner que la qualification de crime contre lhumanit est plus
souple que celle de crime de guerre en ce quelle nimplique pas
ncessairement dintervenant tatique ni un contexte de conflit arm.
Il reste la question de llment discriminatoire. Celle-ci est trop
controverse pour y rentrer en dtail, mais il est possible de dfendre l'ide
selon laquelle les attaques terroristes du 11 septembre poursuivait un mobile
religieux ou national ou politique.
La qualification de crime contre lhumnit pourrait donc s'avrer
pertinente s'agissant des actes qui ont t commis sur le territoire amricain.
19 La doctrine avait dj pu reconnatre quil est effectivement "abusif dtudier sur le mme plan
que les crimes contre lhumanit [...], en tant que nonnes de comportement poses par le droit
international, les actes de terrorisme" (HUET (A.), KOERING-JOULIN (R.), Droit pnal
international, Paris, PUF, Thmis, 1994, p. 113). Auparavant, devant la CDI, "certains membres
ont exprim des rserves au sujet de la qualification de crime contre lhumanit applique au
terrorisme" (A.C.D.I., 1986, Vol. II, 2* partie, p. 48, 99).

Elle repose cependant sur des considrations de fait tablies sans beaucoup
de recul. Elle constitue, par ailleurs, une solution dont la validit reste
confine au seul cas d'espce, la question de la qualification gnrale du
terrorisme n'tant en rien rsolue.
Le recours la notion de crime contre lhumamt napparat donc pas
comme une solution suffisante et dfinitive. Dune faon gnrale, il ne
faudrait pas aborder la notion de crime contre lhumanit comme une notion
"fourre-tout" permettant d'apprhender tous les actes rprhensibles non
incrimins par ailleurs. Le terme "contre lhumanit" ne signifie pas
"horrible" ou "hautement condamnable" mais recouvre un sens technique trs
prcis qui ne permet pas de considrer l'ensemble des actes de terrorisme
comme des crimes contre l'humanit. Une seule chose simpose : il convient
de prvoir une incrimination gnrale et autonome afin d'viter les difficults
inhrentes aux solutions ad hoc.
IV. V ers une q ualificatio n spcifiq u e

Une qualification multiforme demeure pour linstant ncessaire (droit


commun / crime de guerre / crime contre lhumanit) mme si les
vnements rcents contribueront peut-tre la cration de lincrimination
autonome tant attendue. Le terrorisme est en effet gnralement le moyen
dune politique et cette politique peut dterminer la qualification : le narco
terrorisme serait absorb par les dispositions relatives au trafic de drogue ; la
terreur "arme de guerre" serait crime de guerre et la terreur "perscution", un
crime contre lhumanit. Mais, dans ces cas, le terrorisme ne constitue en
ralit que l'outil dun autre crime. Le seul moyen de prendre la mesure la
fois du crime commis et de lintention criminelle spcifique commune tous
les actes de terrorisme, celle de rpandre la terreur, rside dans la cration par
le droit international, l'instar de quelques lgislations nationales prcites,
d'une incrimination internationale autonome. Une telle incrimination
participe dune condamnation symbolique et porte dans lhistoire une
reconnaissance et une condamnation spcifiques des actes commis. Elle
existera de faon rellement opratoire lorsque le terrorisme sera
suffisamment dfini et sera soumis la comptence d'une juridiction
internationale.
Le droit international montre des efforts en ce sens.

A. Des efforts vidents de dfinition


Certes, pour crer une telle incrimination, le droit international devra
enfin sattacher dfinir prcisment le terrorisme. Ce ne sera pas tche aise
mais le rsultat prsentera notamment lavantage de rprimer les actes de
terrorisme qui ne constituent pas dj par ailleurs dautres crimes de droit
international, dtre indpendant du contexte de conflit arm, de prendre en
compte les diffrentes formes de terrorisme (chantage conomique,
terrorisme informatique, narco-terrorisme), les diffrents auteurs (Etats ou
particuliers). Lventuelle rpression internationale sur un chef autonome
nouveau de terrorisme des actes dj commis, notamment en septembre
dernier, soulvera bien sr la question de la rtroactivit des poursuites mais
le problme ne semble pas ici insoluble. Les actes correspondent la
substance des dfinitions et leur interdiction est dores et dj claire20.
De lensemble de la vingtaine de conventions relatives au terrorisme, une
dfinition ressort peu ou prou. Four le moins, les travaux prparatoires
relatifs au statut de la CFI en ont dgag une, consensuelle et suffisamment
large :

"Auxfins du prsent Statut, on entendpar 1crime de terrorisme' :


1) Le fait dentreprendre, dorganiser, de commanditer, dordonner, de faciliter, de
financer, dencourager ou de tolrer des actes de violence dirigs contre des
ressortissants ou des biens dun autre Etat et de nature provoquer la terreur, la peur
ou linscurit parmi les dirigeants, des groupes de personnes, le public ou des
populations, quels que soient les considrations et les objectifs dordre politique,
philosophique, idologique, racial, ethnique, religieux ou autre qui pourraient tre
invoqus pour lesjustifier ;
2) Toute infraction dfinie dans les conventions ci-aprs :
a) Conventionpour la rpression dactes illicites dirigs contre la scurit de l aviation
civile;
b) Convention pour la rpression de la capture illicite daronefs ;
c) Convention sur la prvention et la rpression des infractions contre les personnes
jouissant d uneprotection internationale, y compris les agents diplomatiques ;
d) Convention internationale contre la prise d otages ;
e) Convention pour la rpression dactes illicites contre la scurit de la navigation
maritime ;
j) Protocolepour la rpression dactes illicites contre la scurit desplates-formesfixes
situes sur le plateau continental.
3) Le fait dutiliser des armes feu ou d autres armes, des explosifs ou des substances
dangereuses pour commettre des actes de violence aveugle qui font des morts ou des

20 Cf. JUROVICS (Y.), "Le procs international pnal face au temps", RSC, n4, oct-dc. 2001,
pp. 782-790.

blesss graves, soit isolment soit dans des groupes de personnes ou des populations,
ou qui causent des dommages matriels importants] "**.

B. Des efforts de jugement


Entre temps, se pose en lespce la question du lieu dun ventuel procs.
Certes, la comptence territoriale des USA simpose. Cependant pour
garantir la crdibilit dune telle procdure, certains amnagements sont
proposs, notamment la suppression du jury populaire comme cela a t le
cas dans YAffaire Lockerbie. Mais, pour des raisons politiques et pour
garantir une justice objective, dautres possibilits apparaissent plus
raisonnables : la comptence personnelle passive des juridictions des Etats
ayant recens des victimes, mais surtout, soit la comptence universelle
dautres juridictions nationales22, soit la comptence dune juridiction
internationale, un tribunal ad hoc ou la CPI.
La ncessit dune justice internationale et impartiale milite pour cette
dernire possibilit. Certes, aucune juridiction internationale pnale nest
pour linstant comptente mais lavenir est prometteur. Les travaux
prparatoires de la CPI avaient dj mis en vidence la volont dinclure la
comptence de la Cour le crime de terrorisme23. Il est mme envisageable -et
envisag- d'entamer une confrence de rvision "en vue de dgager une
dfinition acceptable de ces crimes [trafic international de stupfiants et

21 Confrence diplomatique de plnipotentiaires des Nations Unies sur la cration dune Cour
criminelle internationale A/CONF. 183/2/Add. 1,14 avril 1998, p. 28.
22 Cette comptence est prvue par de nombreuses conventions nonant le principe oui dedere
autjudicare ou plus prcisment aut dedere autpersequi. Cf. larticle 7 de la Convention pour la
rpression de la capture illicite daronefs (La Haye, 16 dcembre 1970) : "LEtat contractant sut
le territoire duquel lauteur prsum de linfraction est dcouvert, sil nextrade pas de dernier,
soumet laffaire sans aucune exception, et que linfraction ait ou non, t commise sur son
territoire, ses autorits comptentes, pour lexercice de laction pnale" ; cf. galement, de
faon non exhaustive, larticle 7 de la Convention pour la rpression dactes illicites dirigs
contre la scurit de laviation civile (Montral, 23 septembre 1971), article 8 1 de la
Convention internationale pour la rpression des attentats terroristes lexplosif (15 dcembre
1997), article 10 1 de la Convention internationale pour la rpression du financement du
terrorisme (8 dcembre 1999) et, pour une convention rgionale, larticle 7 de la Convention
europenne pour la rpression du terrorisme (Strasbourg, Conseil de lEurope, 27 janvier 1977).
23 Le Sri Lanka, entre autres, a dailleurs justifi son abstention lors de ladoption du trait en
regrettant labsence de l'incrimination de terrorisme dans le statut final ; cf. "La confrence
diplomatique sur la cration dune cour criminelle internationale adopte lissue dun vote le
statut de Rome dune C out Pnale Internationale", communiqu de presse L/217,20 juillet 1998.
Dautres Etats, comme lAlgrie, lInde et la Turquie, avaient particulirement soutenu
linclusion du terrorisme.

terrorisme] et de les incriminer dans la liste de ceux qui relveraient de la


comptence de la Cour"24.

24 Voir lActe final de la confrence diplomatique de plnipotentiaires des Nations Unies sur la
cration d'une cour criminelle internationale, A/CONF. 183/10,17 juillet 1998, annexe I relative
aux rsolutions adoptes, E qui, "Avant adopt le Statut de la Cour pnale internationale,
Reconnaissant que les actes terroristes, quels quen soient les auteurs, o quils soient commis et
quelles quen soient les formes, les mthodes et les motivations, sont des crimes graves qui
concernent la communaut internationale, Reconnaissant que le trafic international de drogues
illicites est un crime dune grande gravit, capable de fragiliser parfois lordre politique, social et
conomique des Etats, Profondment alarme par la persistance de ces flaux qui sont une grave
menace pour la paix et ta scurit internationales, Regrettant de navoir pu dgager une
dfinition gnralement acceptable des crims^de terrorisme et des crimes lis la drogue, qui
auraient pu relever de la comptence de la Cour, Affirmant que le Statut de la Cour pnale
internationale prvoit un mcanisme de rvision qui permet dlargir ultrieurement la
comptence de la Cour, Recommande qu une confrence de rvision organise conformment
l'article 111 du Statut de la Cour pnale internationale tudie le cas des crimes de terrorisme et
des crimes lis la drogue en vue de dgager une dfinition acceptable de ces crimes et de les
inscrire sur la liste de ceux qui relvent de la comptence de la Cour.

DE LA DEFINITION A LA LABELLISATION :
LE TERRORISME COMME CONSTRUCTION SOCIALE
par
Denis DUEZ

Assistant la section des Sciences Politiques de lUniversit libre de Bruxelles

Dans un texte publi la suite des vnements new-yorkais du 11


septembre 2001, Didier Bigo, rdacteur en chef de la revue Cultures et
Conflits, dbute son propos par cette phrase quelque peu surprenante : "Le
terrorisme n existe pas" . Cette affirmation provocatrice, si elle reflte le
got certain de lauteur pour la polmique, nen traduit pas moins assez
prcisment le malaise profond du politologue lorsque se pose la question de
la dfinition du terrorisme. Une telle entreprise apparat en effet bien souvent
impossible raliser tant la signification de ce terme varie en fonction de
lEtat, du groupe social ou encore de lindividu pris en compte. Ainsi, il
semble exister autant dacceptions du terrorisme quil existe de points de vue
politiques et de situations historiques concrtes. Dans un tel contexte, on
comprendra aisment les normes difficults obrant toute tentative de
raliser un consensus autour dune seule et mme dfinition du terrorisme.
Du point de vue des sciences politiques, et plus largement des sciences
sociales, tout effort de dfinition doit se conformer deux principes
essentiels mis en vidence par le sociologue Emile Durkheim2. Tout dabord,
le concept propos doit tre opratoire, ce qui signifie quil doit satisfaire aux
critres de cohrence intellectuelle et de pertinence heuristique. Le concept
doit donc tre un instrument utilisable dans le cadre dune analyse
scientifique. Ensuite, en dpit de lindispensable exercice de gnralisation et
dabstraction quil implique, le concept propos doit conserver une proximit
maximale avec le sens commun. Leffort de conceptualisation ne peut en
effet entraner le chercheur sur des voies trop loignes des points de vue les
plus gnralement rpandus dans la socit.
Dans le cas du terrorisme, chacune de ces deux conditions savre
difficilement ralisable en raison de la forte charge motionnelle mais aussi
1 BIGO (D.), "Limpossible cartographie du terrorisme", Cultures et Conflits, dition internet.
Voir www.conflits.org/article.php3 ?id_article=348.
2 DURKHEIM (E.), Les rgles de la mthode sociologique, Paris, Cahnann-Lvy, 1990, p. 37.

morale associe cette expression. Ds lors, en labsence dune dfinition


stable et largement accepte, lusage du terme "terrorisme" tend
gnralement complexifier et "polmiser" tous les dbats3. Or un concept
vise en principe neutraliser tout conflit sur les significations afin de faciliter
les discussions de fond. Pour ce foire, il dcrit laide de catgories
prexistantes, acceptes par tous, des phnomnes nouveaux ou mal compris.
Par consquent, lexpression "terrorisme" ne peut, de ce point de vue, tre
lev au rang de concept pertinent en sciences politiques. Cest en ce sens
quil nous fout comprendre la phrase de Didier Bigo selon laquelle le
terrorisme "nexiste pas".
En fait, ce sont deux obstacles majeurs qui sopposent toute
conceptualisation de la notion de terrorisme. Le premier tient au caractre
htrogne des phnomnes susceptibles dtre rassembls sous le vocable
"terrorisme". Ce terme renvoie en effet des situations historiques
multiformes parfois trs loignes les unes des autres (I). Le second obstacle
rsulte quant lui des enjeux symboliques et politiques gnralement
associs lusage de ce terme. Derrire lenjeu de la dfinition du terrorisme
se retrouvent en effet dpres combats pour la lgitimit et la stigmatisation
des comportements de ladversaire qui rendent au final impossible tout
accord sur le contenu du concept (II).
I. LA DIVERSITE DES PHENOMENES TERRORISTES

Tout travail de dfinition tend, par essence, rduire la diversit dun


phnomne la singularit dun concept. La dfinition vise en effet
essentialiser, figer, une multiplicit de situations objectives afin de les
rassembler dans une notion englobante tendant labstraction. Il sagit l
dune entreprise de gnralisation dlicate, quel que soit le terme pris en
considration. Cependant, il ressort nettement de ltude des diffrents
travaux consacrs la question du terrorisme quun tel exercice se rvle plus
compliqu encore dans le cas qui nous occupe. Le terrorisme se caractrise
en effet par son extrme variabilit dans le temps et dans lespace.
Au plan scientifique, cette variabilit se traduit par un nombre
impressionnant dessais de typologisation visant catgoriser les diffrents
phnomnes, dune part (A), et par une quantit tout aussi impressionnante
de dfinitions formelles, dautre part (B).
1 BIGO (D.), "Limpossible cartographie du terrorisme", loc. cit.

A. Des typologies nombreuses


Le qualificatif "terroriste" renvoie des groupes et des actes trs
diversifis difficilement comparables entre eux. Des formations
groupusculaires de quelques individus telles les "Cellules Communistes
Combattantes" belges des annes quatre-vingts ou les membres du groupe
"Action Directe" nont en effet que peu de traits communs avec de vritables
armes irrgulires telles le "Sentier Lumineux pruvien" ou les "Forces
Annes Rvolutionnaires colombiennes", qui occupent quant elles des
portions entires de leur territoire national respectif. Pourtant, tous ces
groupes sont, ou ont un jour t, rpertoris en tant quorganisations
caractre terroriste4. De mme, sans rentrer dans une valuation quantitative
aussi macabre quinutile, il apparat vident que les attentats-suicides
meurtriers du 11 septembre ne peuvent tre pleinement assimils aux
assassinats politiques cibls de lE.T.A. ou encore aux destructions
frquentes mais somme toute assez limites perptres par le F.L.N.C. corse.
Nous pourrions poursuivre lenvi ces rapprochements arbitraires entre
des ralits contrastes afin de montrer linconsistance, au plan scientifique,
du qualificatif "terroriste1'. Ce ne sont en effet pas les lignes de rupture
susceptibles de structurer les comparaisons entre organisations terroristes qui
manquent. Outre les effectifs des diffrentes organisations et lampleur des
destructions causes, bien dautres grilles de lecture pourraient tre
proposes. Elles prendraient en considration les modes dorganisation, le
degr de clandestinit, larticulation entre le recours la violence et lusage
de voies politiques ou encore le substrat idologique mobilis.
Dans ce contexte, on ne stonnera pas que de nombreux essais de
typologisation des phnomnes dits terroristes aient t entrepris. Lobjet de
cette contribution nest cependant pas dtablir une liste exhaustive des
diffrentes typologies proposes. Il sagirait l dun travail utile mais qui
dpasserait largement le cadre de cette contribution. Il apparat nanmoins
intressant dvoquer quelques-unes de ces classifications afin de rendre
compte de la diversit des approches existantes.
Une premire classification est propose par Martha Crenshaw. Se basant
sur une analyse des modes dorganisation des formations terroristes, cette
dernire oppose deux modles dominants que seraient les structures en
4 Cest notamment le cas pour le Dpartement dEtat amricain. Pour ce dernier, une
organisation est qualifie de terroriste lorsquelle rpond trois critres : lorganisation doit tre
trangre ; elle doit tre engage dans des activits terroristes telles que dfinies dans
YImmigration et Nationality Act et, enfin, elle doit menacer la scurit des ressortissants
amricains ou la scurit nationale des Etats-Unis (dfense nationale, relations extrieures et
intrts conomiques).

cellules caractrises par une structure pyramidale dans laquelle les dcisions
descendraient du sommet vers des structures infrieures compartimentes,
dune part, et les structures en moyeux correspondant plutt une
organisation souple et dynamique marque par lexistence dune direction
centrale en contact direct avec lensemble des units de base, dautre part5.
Dveloppant une optique "relationnelle", Daniel Hermant et Didier Bigo
insistent quant eux sur les rapports pouvant se nouer entre des Etats et les
organisations terroristes. Ils opposent ainsi un "terrorisme organisationnel ",
o lorganisation terroriste joue un rle structurant et constitue lacteur
principal de la relation terrorisme/Etat, une forme de terrorisme dans lequel
lorganisation nest que le relais dans laction dun groupe politique ou dun
Etat qui ne souhaite pas agir de manire dcouverte6. Au sein mme de ces
deux catgories ils identifient en outre de nouvelles sous-catgories. Ainsi, le
terrorisme organisationnel pourrait tre rvolutionnaire, indpendantiste ou
nationaliste tandis que le terrorisme de stratgie indirecte serait transnational,
dorganisation secrte ou encore dorganisation cran7. Dans une mme
optique et analysant le cas spcifique du terrorisme transnational, Louise
Richardson met pour sa part en vidence cinq degrs de distance entre les
terroristes et leurs sponsors, s'chelonnant dune situation de contrle total de
lEtat sur le groupe terroriste une relation marque par une simple
convergence dintrt entre lEtat et les terroristes se traduisant concrtement
par un soutien financier du premier au second8.
Une dernire approche que nous voquerons ici vise enfin classer les
groupes terroristes en fonction du substrat idologique sous-tendant leurs
actions9. Dans cette optique, quatre idaux-types sont mis en vidence : le
terrorisme communautaire, le terrorisme rvolutionnaire, le terrorisme
religieux et le terrorisme dEtat. Le premier Tenvoie un usage de la violence
au nom dun groupe qui se considre comme homogne contre un autre
groupe peru comme tranger (E.T.A., I.R.A., Hamas). Le terrorisme
rvolutionnaire concerne pour sa part les manifestations de violence
politique, de gauche comme de droite, caractristiques des annes soixante5 Voit CRENSHAW (M.), "An OTganizational Approach to the Analysis of Political Terrorism",
Contribution au Congrs mondial de lassociation internationale de science politique, Paris,
juillet 1985 ; repris par CRETT1EZ (X.), "Le terrorisme et la violence politique*', Problmes
politiques et sociaux, n859, juin 2001, p. 15.
6HERMANT (D.), BIGO (D.), "Un terrorisme ou des terrorismes 7", Esprit, n94-95, 2 dition,
1986, pp. 23-27.
7Ibidem
8 RICHARDSON (L), "Terrorist as transnational Actors", Terrorism and political violence",
vol.ll,n4, winter 1999, pp. 212-214.
9 SOMMIER (L), Le terrorisme, Paris, Flammarion, 2000, pp. 44-66.

dix et quatre-vingts. Le terrorisme religieux, ensuite, se marque quant lui


par une articulation complexe entre des discours religieux et rvolutionnaires
dune part et lexpression dun malaise social et conomique dautre part.
Enfin, le terrorisme dEtat constituerait une quatrime et dernire catgorie
renvoyant lusage illgal, mais surtout illgitime, de la violence par un Etat
contre une partie ou lensemble de sa population10.
Si ces diffrentes approches ne reprsentent que quelques exemples parmi
beaucoup dautres, elles nen refltent pas moins leffort de rationalisation du
phnomne terroriste entrepris par les politologues et sociologues.
Cependant, si chacune de ces typologies prsente un intrt certain en terme
de comprhension et danalyse de la problmatique du terrorisme, elles ne
constituent en aucun cas de vritables exercices de dfinition. La typologie se
construit en effet par la mise en relation raisonne de diverses ralits
considres, a priori, comme ressortant dune logique terroriste. Elle permet
de catgoriser, de comparer. Elle ne permet pas pour autant didentifier la
substance mme du concept de terrorisme. A ce stade, la question de la
dfinition nest donc pas encore tranche.
B. Un effort de dfinition inachev
Tout comme les typologies, les dfinitions du terrorisme se rvlent aussi
nombreuses que varies. A lissue dun important travail de recherche
effectu dans le courant des annes quatre-vingts, deux chercheurs
nerlandais, Alex Schmid et Albert Jongman, ont ainsi recueilli quelques 109
dfinitions du terrorisme auprs duniversitaires et de fonctionnaires
concerns par cette problmatique11. Or, loin de tendre lexhaustivit, ce
recensement ne reprend en ralit que les perceptions du phnomne
terroriste dveloppes dans le cadre des dmocraties occidentales. En outre,
cette tude apparat quelque peu date. Elle ne comptabilise par consquent
pas les multiples dfinitions proposes au cours de ces quinze dernires
annes. H ne fait donc aucun doute que si les recherches venaient tre
poursuivies aujourdhui dans ces deux directions, ce nombre, dj
impressionnant, tendrait enfler sensiblement.
Ce foisonnement de dfinitions, loin de favoriser un claircissement de la
question de la signification du concept de terrorisme, a notablement contribu
son obscurcissement. En effet, au lieu de rapprocher les points de vue, la
10 Nous utilisons ici le conditionnel dans la mesure ou la question du "terrorisme dEtat" fait
encore lobjet de controverses. Voir sur cette question lintervention de Marcelo Kohen
11Voir SCHMID (A. P.), Political Terrorism. A research guide to concepts, theories, data bases
and littrature, Amsterdam, North-Holland Publishing Company, 1984, p. 74.

multiplication des travaux na fait que les rendre toujours plus loigns en
accroissant la polysmie de ce terme. Nanmoins, si lon examine l'ensemble
des dfinitions proposes, il semble possible didentifier trois approches
distinctes. Plusieurs pistes ont en effet successivement t privilgies en
fonction du contexte mais aussi en raison des impasses auxquelles ont t
confronts les tenants des approches prcdentes. Elles mettent laccent sur
les objectifs poursuivis, les moyens utiliss et enfin sur les effets recherchs
par les groupes fusant usage de la violence dans leur combat politique12.
La premire approche vise dfinir le terrorisme sur base des objectifs
poursuivis. Elle tend gnralement assimiler le terrorisme toute forme
dutilisation de la violence pour atteindre des objectifs politiques. Cette
approche est globalement celle privilgie par le sens commun mais aussi par
les principaux dictionnaires de la langue franaise. Ainsi, le dictionnaire
Robert dfinit le terrorisme comme tant "[1] emploi systmatique de la
violence pour atteindre un but politique". Cependant, ce point de vue est
galement adopt par un certain nombre de spcialistes 3 ainsi que par
certaines administrations tatiques comme le Dpartement dEtat amricain.
Pour ce dernier, en effet, "The terni 'terrorism means premedited, politically
motivated violence perpetrated against noncombattant targets by subnational
groups or clandestine agents, usually intended to influence an audience"I4.
Une telle approche se rvle cependant problmatique dans la mesure o elle
tend assimiler purement et simplement le terrorisme la violence politique.
Ce sont ds lors des actes trs loigns les uns des autres tels des attentats
lexplosif lencontre de laviation civile, dune part, et des destructions de
biens comme le dmontage dun restaurant Mac Donald, dautre part, qui
peuvent tre amalgams.
La seconde approche tente quant elle de dfinir le terrorisme par
lidentification des mthodes utilises. Un certain nombre dactivits sont
ainsi pingles comme tant "terroristes" par nature : dtournement
daronefs, prise dotages ou encore attentat lexplosif. Cette approche
"cumulative", cest--dire base sur la constitution de listes des actes
caractre terroriste, est gnralement celle qui est privilgie au plan
12 Voir ce sujet les travaux dIsabelle Sommier qui nous empruntons la structure de cette
partie, SOMMIER( T.), Le Terrorisme, op. cit., pp. 73-79.
13 Cette position est notamment celle de Walter Laqueur. Voir LAQUEUR (W.)pLe Terrorisme,
Paris, Presses universitaires de France, 1979, 292 p.
14Cette dfinition est utilise par le Dpartement dEtat amricain dans les rapports Pattems of
Global Terrorism des fins statistiques et analytiques. Remarquons au passage que le
Dpartement dtat reconnat lui-mme labsence de toute dfinition universellement accepte
du concept de terrorisme. La dfinition utilise est elle-mme issue du droit amricain. Voir Title
22 of the United States Code, Section 2656f(d).

juridique. Les travaux des Nations Unies, la lgislation franaise15mais aussi,


dans une moindre mesure, la rcente dfinition du terrorisme adopte par
lUnion europenne16ressortent en effet pour une large part cette catgorie.
Toutes ces approches combinent cependant la plupart du temps cette
numration des actes caractre terroriste avec une dfinition trs gnrale
du terrorisme -et donc insuffisante en elle-mme- renvoyant la plupart du
temps aux objectifs poursuivis (subvertir lordre constitutionnel, troubler
Tordre public, intimider, etc.).
Cette approche "cumulative" prsente cependant certaines limites. Tout
dabord, une dfinition de ce type est fluctuante. Elle tend naturellement
slargir avec le temps au gr des volutions technologiques et de
linventivit des terroristes. Ensuite, elle sappuie sur le postulat minemment
contestable selon lequel certaines mthodes seraient spcifiquement
terroristes17. Enfin, ce type de dfinition est fondamentalement tautologique.
On y dfinit le terrorisme par la rfrence des actes jugs a priori
terroristes. Le terrorisme sy dfinit donc par rapport lui-mme.
La troisime et dernire approche tente dviter les cueils des deux
prcdentes en dfinissant le terroriste par la rfrence aux effets recherchs.
Refusant lide dactes terroristes par nature, les tenants de cette approche
estiment que lon est en prsence dun phnomne terroriste ds lors quun
acte volontaire a pour effet de gnrer la terreur.
Ce type de dfinition, sil rejoint incontestablement les origines
smantiques de l'expression, ne prsente pas moins, lui aussi, dimportantes
faiblesses. La rfrence la terreur pose tout dabord un problme dordre
mthodologique. Cette notion renvoie en effet des considrations
subjectives difficilement quantifiables et par consquent dlicates utiliser
dans le cadre dune entreprise de dfinition. Ensuite, certains auteurs estiment
que bien souvent le terrorisme scandalise, rvolte ou fascine plus quil ne
terrorise18. Enfin, la volont de susciter la terreur ne semble pas tre un
15Article 421-1 du Code pnal franais.
16 Proposition de dcision-cadre du Conseil relative la lutte contre le terrorisme, COM (2001)
521 final prsente par la Commission le 19 septembre 2001 et sur laquelle le Conseil JAI a
donn son accord politique lors de sa runion du 6 et 7 dcembre 2001 (voir doc. 14581/01
(Presse 444)). Voir en particulier larticle 3 consacr lnumration des infractions caractre
terroriste.
17 Les dtournements davion, les attentats lexplosif, les prises dotages et mme les
assassinats de reprsentants politiques peuvent en effet rpondre non pas des logiques
terroristes, ni mme dailleurs des logiques de violence politique, mais bien des objectifs
criminels ou personnels.
18 Cette position est notamment celle de Didier Bigo, "Limpossible cartographie du terrorisme",

loc. cit.

objectif propre aux groupements terroristes. Les bombardements de Dresde,


Hiroshima ou Nagasaki rpondent en effet clairement ce type dobjectifs19.
De mme, les politiques denlvements et de disparitions poursuivies
notamment par certaines dictatures latino-amricaines relvent galement de
ce genre de considrations ou stratgies.
Tout en apportant certains lments de rponse, les diffrentes approches
envisages pour la dfinition du terrorisme ne permettent pas encore
daboutir une vritable dfinition opratoire et consensuelle. Il est
cependant possible de retirer de ces diffrents travaux un faisceau
dindicateurs permettant didentifier les phnomnes ressortissant cette
catgorie. Ainsi, la plupart des dfinitions proposes voquent les
motivations politiques, lusage de la violence, la volont dintimider, le
caractre arbitraire du choix des victimes, la disjonction entre la cible et la
victime ou encore la thtralisation de laction. Aucune de ces conditions ne
semble pourtant pouvoir faire elle seule lunanimit ou bien confrer une
spcificit aux actes terroristes20.
En fait, compte tenu de la diversit des points de vue, il apparat que toute
tentative dtablir une dfinition prcise du terrorisme ou encore de sparer
ce type dactivits des autres phnomnes de violence politique reste avant
tout une question dcole. Ds lors, il convient de sinterroger sur les raisons
profondes de cette divergence extrme des points de vue. Cela nous conduit
immanquablement nous pencher sur les enjeux politiques et symboliques de
la dfinition du terrorisme.
D . L es en jeu x po litiq ues et sy m bo liq ues d e l d fin itio n du
TERRORISME

Si la multiplicit des phnomnes prendre en compte constitue un


obstacle important pour tout essai de dfinition du terrorisme, la difficult
majeure rsulte surtout du poids politique et symbolique dune telle
dfinition. En effet, alors quun concept vise en principe vider les conflits
sur les significations pour faciliter la comprhension mutuelle, il apparat que
dans le cas prsent la dfinition du contenu du concept reprsente elle-mme
lenjeu central. Le dbat sur la dfinition du concept et le dbat de fond ne
19 MERARI (A.), "Du terrorisme comme stratgie dinsurrection", in G. Challand (dir.),
Stratgie du terrorisme, Paris, Descle De Brouwer, 1999, p. 77.
20 Schmid et Jongman ont en effet mis en vidence que ni le critre de la violence ni celui de
lacte politique ne se retrouvait dans la totalit des dfinitions. Voir SCHMID (A. P.), op. cit.,
pp. 77-76.

sont donc, en lespce, quune seule et mme chose. Cette situation complexe
dcoule de caractre socialement construit de toute dfinition du terrorisme
(A) ainsi que des importantes implications de cette mme dfinition en terme
de lgitimation -ou dlgitimation- de laction politique (B).
A. Le terrorisme comme construction sociale
Nous lavons vu, toute tentative de dfinition du terrorisme par la
rfrence un ensemble de critres objectifs semble voue lchec. Surtout,
une telle approche tend occulter le fait que la signification de ce terme est
avant tout le produit dune construction sociale. Il apparat en effet que
lusage de lexpression "terroriste" rsulte moins dune analyse neutre et
rationnelle dune situation historique spcifique que dune interprtation
idologiquement marque de phnomnes prcis sinscrivant dans un
contexte politique et historique dtermin. Lusage de ce terme ressort dun
combat symbolique dans lequel les acteurs en prsence -cest--dire lautorit
politique tablie et le groupe social qualifi de terroriste mais aussi dans une
certaine mesure les scientifiques et autres experts- saffrontent sur les mots
afin de faire triompher leur interprtation de la ralit. Dans ce combat,
chacun tente de produire et dimposer une reprsentation du monde social qui
soit capable dagir sur ce monde en agissant sur la reprsentation que sen
font les agents21. La lutte terminologique vise en particulier faire ou dfaire
les groupes -terroristes en loccurrence- en produisant ou en dtruisant les
reprsentations qui rendent ces groupes visibles pour eux-mme et pour les
autres. De ce point de vue, il ne peut donc y avoir une seule dfinition
consensuelle du terrorisme. La signification de ce terme variera toujours en
fonction du lieu, de lpoque mais aussi et surtout en fonction des rapports,
en particulier des rapports de force, existant entre les diffrents acteurs.
Considre comme une construction sociale, la notion de terrorisme
renvoie donc moins un problme de dfinition formelle qu la ncessaire
tude dun processus de labellisation au travers duquel un groupe social
arrive imposer ltiquette "terroriste" un autre groupe social22. Dans cette
21 Sur la place du langage dans le combat politique voir BOURDIEU (P.), Ce que parler veut
dire. L'conomie des changes linguistiques, Paris, Fayard, 1982, pp. 149-150.
22La thorie de la labellisation (labelling) est issue du courant sociologique interactionniste. Elle
constitue une rponse aux thories dveloppes par le courant positiviste selon lesquelles les
phnomnes de dviance sociale sexpliquent par lexistence de conditions objectives
particulires (profils psychologiques, acquis gntique, etc.). Le processus de labellisation est un
processus de classement par lequel un groupe social ou un comportement est dsign comme
transgressant les normes du groupe. Voir MARSHALL (G.) (d.), The Concise Oxford
Dictionary of Sociology, Oxford, Oxford University Press, 1994, pp. 273-275 et SOMMIER (I.),
Le Terrorisme, op. cit., p. 123.

optique, il importe donc de se pencher sur la confrontation qui oppose


plusieurs dfinitions revendiquant chacune la valeur dnonc lgitime. Dans
cette optique, les positions sociales des diffrentes agences dictantes doivent
tout dabord tre analyses car cest delles que dpendra au final la capacit
dun groupe faire triompher sa reprsentation du monde, et donc, par voie
de consquence, sa dfinition de ce qui est terroriste et de ce qui ne lest pas.
Ensuite, les dispositions juridiques en matire de terrorisme doivent
tre apprhendes non pas sous langle ordinaire de modalits concrtes de
rgulation sociale mais comme des modalits symboliques de laction
politique, vecteurs dune certaine reprsentation de la socit et de son
agencement23. Les rgles juridiques, en tant quinstruments de lautorit
politique tablie, participent en effet directement au combat symbolique
autour de la dfinition du terrorisme24.
Enfin, approcher le terrorisme sous langle dun processus de labellisation
implique une analyse approfondie de la place occupe par le systme
mdiatique dans la problmatique du terrorisme. Les mdias constituent en
effet des acteurs importants dans la mesure o ils contribuent rendre public
les discours et les actions de lEtat comme des groupes terroristes s. Ils
participent donc eux aussi plus ou moins directement au combat pour la
dfinition du terrorisme.
La mise en vidence de limportance des reprsentations sociales dans la
question de la dfinition du terrorisme permet de comprendre le caractre
instable et rversible de ltiquette terroriste. En effet, puisque lapposition de
cette tiquette rsulte avant tout dun contexte gographique, historique et
politique spcifique, il apparat tout fait cohrent que les volutions de ce
contexte puissent impliquer un changement dtiquetage. Lhistoire nous
instruit en effet de nombreux renversements de situation de ce type. Parmi les
exemples les plus frquemment mentionns, nous pourrions citer ici le cas de
Yasser Arafat qui, en tant que fondateur du Fatah, prsident de lO.L.P. et
prsident de lAutorit palestinienne, passera successivement du statut de
terroriste international celui de prix Nobel de la Paix, en 1994, avant de
reprendre, en Isral et dans une partie de lopinion publique internationale du
13PAYE (O.), "Approche socio-politique de la production lgislative : le droit comme indicateur
de processus de dcision et de reprsentation politique", in J. Commaille, L. Dumoulin et C.
Robert (dir.), La juridicisation du Politique. Leons scientifiques, Rseau europen Droit et
Socit, 2000, p. 222.
24 Voir sur ce point la rflexion de M. Gilles Keppel sur lutilisation du droit islamique dans la
lgitimation dactes terroristes, prsente loccasion lors dii colloque du 14 janvier 2001.
25 Voir sur ce point WIEVIORK (M.) et WOLTON (D.), Terrorisme la Une. Media,
terrorisme et dmocratie, Paris, Gallimard, 1987,259 p.

moins, la figure du terroriste suite la relance de lIntifada palestinienne en


septembre 200026. De mme, nous pourrions voquer le cas de Nelson
Mandela ou encore celui de certains groupes arms afghans qui, au gr des
dcennies et de lvolution du contexte international, passeront plusieurs
reprises du statut de "combattants de la libert " celui de "terroristes
fanatiques".
Ce ne sont l bien videmment que quelques exemples, parmi les plus
flagrants, mais ils refltent bien les liens troits se nouant entre la question du
terrorisme dune part et celle de la lgitimit de Faction politique dautre
part.
B. Le terrorisme comme combat pour la lgitimit
Le terme "terrorisme" est un label mais plus encore il est un label dont
lapposition se rvle lourdement charge aux plans moral et politique. Le
sens commun fait en effet du terrorisme une forme de violence extrme
impliquant des victimes innocentes et refltant une volont dlibre de
susciter un climat dangoisse dans la population. H renvoie la figure du
fanatique, du barbare, de l'inhumain voire du malade mental27. Les groupes
et individus tiquets "terroristes" ne sy trompent dailleurs pas. Tous,
quelques trs rares exceptions prs, refusent ce qualificatif prfrant se
revendiquer dun combat pour la libration nationale, dune gurilla ou, de
faon plus gnrale, dun mouvement de rsistance loppression28. Tous
tentent de justifier leurs actes par lvocation dune violence premire -la
violence fondatrice- qui aurait t exerce par ladversaire. Ds lors, imposer
publiquement un adversaire lappellation de "terroriste" cest dj dfinir le
cadre du conflit dans un sens peu favorable lopposant29. Cest postuler
demble lillgitimit fondamentale du combat de lautre.
Cette illgitimit est gnralement justifie par le fait mme du recours
une forme illgitime de violence physique. Suite au "processus de
civilisation " mis en vidence par Norbert Elias, des mcanismes
psychologiques et sociaux dauto-contrainte ont en effet progressivement
banni, dans les socits modernes, lemploi de la force dans les rapports
sociaux. Les comportements violents ont ds lors t systmatiquement
stigmatiss et dlgitims lorsquils ntaient pas le fait dune autorit
spcifiquement habilite user de la force. La violence fut ainsi relgue,
26 Les exemples cits sont, pour partie, tirs de lintervention de M. Didier BIGO lors du
colloque du 14 janvier 2001.
27 WHTTTAKER (D. J.) (d.), The terrorism reader, London, Routledge, 2001* pp. 21-25.
28 SOMMIER (I.), op. cit. ypp. 84-86.
29 CRETTIEZ (X.), "Le terrorisme et la violence politique*', loc. cit., p. 5.

selon lexpression de Norbert Elias, "au fond des casernes30pour nen sortir
qu certains moments exceptionnels. En temps normal, lemploi de la force
reste donc aujourdhui le monopole de quelques organes tatiques spcialiss
rigs en vritables institutions de contrle des comportements31. Cette
illgitimit fondamentale de la violence non-tatique se rvle en outre
considrablement renforce lorsque les actions violentes sinscrivent dans le
cadre de socits dmocratiques permettant, en principe, lexpression de la
contestation par dautres voies que celle de la violence.
Dans ce contexte de bannissement de toute violence sociale ou politique,
lusage du terme terroriste devient une arme du combat opposant deux
adversaires autour de la question de la lgitimit de leur action politique.
Cette arme, loin dtre secondaire, apparat au contraire aussi importante que
la lutte militaire elle-mme. Stigmatiser ladversaire au travers dun concept
accusatoire permet en effet dinfluer sensiblement sur le rapport de force. En
effet, si lun des deux camps parvient convaincre lopinion publique que
lautre camp est celui des terroristes, alors il y a fort parier que cette
opinion se mobilisera en faveur du premier, renversant ou approfondissant de
ce fait lasymtrie prexistante du rapport de puissance32. Lapposition de
ltiquette terroriste sur un groupe entrane donc une volution de la
perception sociale de ce groupe qui, perdant toute lgitimit, sera conduit
sengager toujours plus avant sur la voie de la clandestinit et de la violence.
Lutilisation du terme terrorisme rpond donc frquemment une logique de
disqualification par laquelle on poursuit un objectif disolement et de
fragilisation de ladversaire.
Cette logique de disqualification et de dlgitimation permet en outre de
justifier le recours des moyens exceptionnels dans le cadre de la lutte anti
terroriste. En effet, puisque le terroriste est assimil un barbare, un
monstre sans me ou morale ; puisquil ne laisse aucune chance aux victimes
quil frappe arbitrairement ; puisquil sest exclu lui-mme du genre humain ;
il est lgitime et juste de le traiter diffremment de tout autre criminel. Des
mesures dexception sont ds lors justifies et mises en oeuvre tant pour la
"chasse" aux terroristes que pour la rpression pnale de leurs actes.
Ltiquette terroriste dlgitime de la sorte les comportements de ladversaire
30 ELIAS (N.), La dynamique de l'Occident, Paris, Calmann-Levy, 1990, p. 193.
31 Cette analyse rejoint par de nombreux point celle de Max Weber pour qui la contrainte
physique lgitime est lune des principales caractristiques de lEtat moderne. Pour Max Weber,
lEtat se dfinit en effet comme "une entreprise politique de caractre institutionnel lorsque et
tant que sa direction administrative revendique avec succs, dans l application des rglements,
le monopole de la contrainte physique lgitime. Voir WEBER (M.), Economie et Socit, Paris,
Pion, 1971, pp.97.
32BIGO (D.), "Limpossible cartographie du terrorisme", loc. cit.

tout autant quelle justifie les mthodes parfois excessives utilises pour
lutter contre ceux-ci33. Les actions des Groupes Arms de Libration
(G.A.L.), institus par les autorits politiques espagnoles, les conditions de
dtention extrmement dures imposes par lEtat allemand aux membres de
la Fraction Arme Rouge (R.A.F.) ou, plus prs de nous, le traitement inflig
par les Etats-Unis aux terroristes du rseau Al Qada sont autant dexemples
de ces atteintes au droit lgitimes par la lutte anti-terroriste.
Le combat politique autour du concept de terrorisme ainsi que
linstrumentalisation frquente de cette notion rend en dfinitive illusoire
toute dfinition du terrorisme. Aucune dfinition universelle ne pourra en
effet ressortir des dbats tant ceux-ci se rvlent imprgns de jugements de
valeurs et de considrations idologiques. Une dfinition ne pourra ds lors
simposer et esprer obtenir une certaine lgitimit que dans un contexte bien
dtermin dans le temps et dans lespace. En tout tat de cause, cette
dfinition refltera toujours le point de vue de lacteur ayant su mobiliser le
plus efficacement les ressources sa disposition dans le cadre du jeu
politique. Dans ce contexte, comme le fait trs justement remarquer Isabelle
Sommier, la seule "loi" gnrale du terrorisme pourrait tre la suivante : le
groupe terroriste est le groupe qui, au terme de son action, est encore
considr comme terroriste34.
C onclu sio n

Compte tenu des difficults prsidant toute dfinition du terrorisme tant


en raison de lhtrognit du phnomne que de sa charge motionnelle,
politique et symbolique, il nous faut nous interroger sur la pertinence mme
dune telle dfinition du point de vue des sciences politiques. Cette
pertinence semble en effet devoir tre remise en cause pour diffrentes
raisons. Tout dabord, au plan pratique, tablir un consensus solide autour
dune seule et mme dfinition est lheure actuelle impossible tant les
ralits apparaissent parses et les points de vue inconciliables. Ensuite,
tablir une telle dfinition nest pas sans danger. En effet, nous avons vu
quune dfinition du terrorisme, quelle quelle soit, risquerait denglober
lensemble des phnomnes de violence politique et, par consquent, de leur
ter toute lgitimit en y associant le contenu disqualifiant intrinsquement
33 Voir le rapport annuel de lorganisation non gouvernementale Human Right Watch pour
lanne 2002 ainsi que "La campagne contre la terreur masque des atteintes aux droits de
lhomme", communiqu de presse, Washington DCt 16 janvier 2002, disponibles sur le site de
lorganisation ladresse http://www.hrw.org.
34 SOMMIER (I.), Le Terrorisme, op. cit., p. 92.

li ce concept. Enfin, du point de vue des poursuites judiciaires et de la


rpression pnale des actes terroristes, il ne semble pas vident quil faille
ncessairement produire une dfinition du terrorisme. La plupart des
infractions envisageables dans ce contexte se trouvent en effet dj couvertes
par les dispositions de droit commun propres aux diffrentes lgislations
nationales.
En fait, la question de la dfinition du terrorisme constitue moins un enjeu
pour les sciences politiques, qui peuvent trs bien se passer dune telle
dfinition, quun enjeu politique. La rfrence au terrorisme exprime avant
tout une volont politique de marquer la spcificit dun phnomne par
rapport dautres formes illgales de violence. Cest en particulier la
dimension politique et plus spcifiquement la dimension contestatrice de
cette violence qui est stigmatise.
Loin dtre un concept pertinent dans le cadre dune analyse scientifique,
le terme terroriste est donc avant tout une tiquette que lon appose et par
laquelle on dnie toute lgitimit son adversaire. La notion de terrorisme est
linstrument dun combat politique. Elle dnonce, elle discrdite et elle
accuse mais en aucun cas elle nexplique.

DEUXIEME PARTIE
LA QUESTION DE LA PREVENTION
Sous la prsidence de M. Jean SALMON

Professeur mrite VUniversit libre de Bruxelles

EXAMEN DU PROJET DE CONVENTION GENERALE SUR LE


TERRORISME INTERNATIONAL
par
Pierre dARGENT
Charg de cours VUniversit catholique de Louvain

La prsente communication porte sur les dveloppements actuels relatifs


llaboration dun projet de convention gnrale sur le terrorisme
international. Elle sert dintroduction gnrale aux travaux du colloque
consacrs la prvention du terrorisme par un renforcement de la
rglementation internationale.
Cette rglementation parat en effet disperse et trop sectorielle, laissant
craindre, tantt une abondance conflictuelle de nonnes, tantt une absence de
rgles, deux situations prjudiciables pour la lutte contre le terrorisme
international que la convention gnrale en projet entend corriger par
llaboration dun texte cohrent susceptible de recevoir une approbation
universelle.
Aprs avoir rappel brivement lorigine de ce projet (I), laquelle ne peut
se comprendre sans avoir en mmoire les diffrentes conventions existantes
ce jour, on rapportera les traits principaux du projet actuellement en dbat sur
lesquels un accord semble tre acquis (II) avant dexaminer quelques unes
des difficults en suspens qui continuent de diviser ses ngociateurs (HT)1.
I. O r ig in e d u p r o je t d e c o n v e n t io n g e n e r a l e e t in st r u m e n t s
EXISTANTS

Lintrt de la communaut internationale, et singulirement de lONU,


pour la lutte contre le terrorisme international nest pas nouveau. Sans
remonter aux premires rsolutions de lAssemble gnrale ou du Conseil
de scurit consacres cette question, on mentionnera comme point de
dpart la rsolution 49/60 approuvant la Dclaration sur les mesures visant
liminer le terrorisme international. Cette rsolution a t adopte sans vote
1 Le texte de la convention en projet est disponible sur le site internet des Nations Unies,
http://www.un.org/law/terrorimndex.html.

le 9 dcembre 1994. Entre autres choses, les tats qui ne lauraient pas dj
fait :
"sont pris instamment d envisager de manire prioritaire de devenir parties aux
conventions et protocoles internationaux relatifs aux divers aspects du terrorisme
international (h. 8) ;

ils sont encore :

"invits examiner d urgence la porte des dispositions juridiques internationales en


vigueur qui concernent la prvention, la rpression et l'limination du terrorisme sous
toutes ses formes et manifestations, afin de s'assurer qu 'il existe un cadre juridique
gnral couvrant tous les aspects de la question" (H. 7).

La rsolution 51/210, adopte le 17 dcembre 1996 -toujours sans vote-,


contient en annexe une Dclaration compltant la Dclaration de 1994 sur
les mesures visant liminer le terrorisme international. Outre cette annexe
et un appel ritr cooprer dans la lutte contre le terrorisme et ratifier les
conventions existantes, la rsolution cre un :

"Comit spcial, ouvert tous les tats membres de l'ONU ou membres d institutions
spcialises ou de VAgence internationale de l'nergie atomique, qui sera charg
d laborer une convention internationale pour la rpression des attentats terroristes
l explosif, puis une convention internationale pour la rpression des actes de terrorisme
nuclaire afin de complta' les instruments internationaux existants en la matire ; le
Comit spcial examinera ensuite ce quil convient de faire pour complter le cadre
juridique offert par les conventions relatives au terrorisme international de faon que
tous les aspects de la question soient couverts " (III. 9).

Suite aux travaux de ce Comit spcial, lAssemble gnrale a dj


adopt deux conventions. La convention internationale pour la rpression des
attentats terroristes lexplosif, adopte par la rsolution 52/165 du 15
dcembre 1997 ; Cinquante-neuf tats sont lheure actuelle parties cette
convention2, qui est entre en vigueur le 23 mai 2001 et la convention
internationale pour la rpression du financement du terrorisme, adopte par la
rsolution 54/109 du 9 dcembre 1999. Cette convention est entre en
vigueur le 10 avril 2002 et lie lheure actuelle 31 tats. Il est intressant de
noter que la convention a t signe par 132 tats et que 91 de ces 132
signatures sont postrieures au 11 septembre 2001... On notera que la
ratification de la convention a, dans la rigueur des principes, perdu en ralit
un certain intrt depuis la rsolution 1373 du 28 septembre 2001, puisque
celle-ci, sur base du chapitre VU de la Charte, oblige les tats prendre toute
2 A lheure o nous crivons ces lignes (29 avril 2002). Parmi ceux-ci, on trouve seulement huit
tats (dont la France, le Royaume-Uni, lEspagne mais ni lAllemagne ni lItalie) de lUnion
europenne sur les quinze quelle comporte. Pour le texte et ltat des ratifications des
conventions cites dans ce texte, v. http://untreaty.un.org/English/Terrorism.asp. On regrette de
devoir renvoyer le lecteur vers la version anglaise du site des Nations Unies, mais celle-ci est la
seule i tre tenue ponctuellement jour...

une srie de mesures afin de lutter contre le financement du terrorisme, et


impose notamment aux membres de lONU driger en crime (et pas
seulement en infraction pnale comme lexige larticle 4 de la convention de
1999) "la fourniture ou la collecte dlibre par leurs nationaux ou sur leur
territoire, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, de
fonds que lon prvoit dutiliser ou dont on sait quils seront utiliss pour
perptrer des actes de terrorisme".
Cest en tenant compte de ces deux conventions, de la future convention
sur la rpression du terrorisme nuclaire3 et des conventions antrieures
relatives au terrorisme quil faut comprendre et situer le projet de convention
gnrale. Avant dexaminer ce projet, il nest pas inutile de rappeler trs
brivement quelles sont ces diffrentes conventions sectorielles antrieures.
Au plan universel, outre la convention sur la rpression des attentats
lexplosif et la convention sur le financement du terrorisme dj
mentionnes, il existe deux autres conventions adoptes par lAssemble
gnrale : la convention du 14 dcembre 1973 sur la prvention et la
rpression des infractions contre les personnes jouissant dune protection
internationale, y compris les agents diplomatiques ; et la convention contre la
prise dotage, du 17 dcembre 1979. Une centaine dtats sont lis par
chacune de ces conventions.
Toujours sur le plan universel il existe encore certaines conventions
sectorielles. Quatre conventions couvrent largement la matire de terrorisme
arien : la convention de Tokyo du 14 septembre 1963 (173 tats parties), la
convention de La Haye du 16 dcembre 1970 (175 tats parties), les
conventions de Montral du 23 septembre 1971 (176 tats parties) et du 24
fvrier 1988 (116 tats parties). Deux conventions sont relatives au secteur
maritime et font suite laffaire de YAchille Lauro : la convention de Rome
du 10 mars 1988 relative la rpression des actes illicites contre la scurit
de la navigation maritime (67 tats parties), et son protocole du mme jour
pour la rpression des actes illicites contre la scurit des plates-formes fixes
situes sur le plateau continental (60 tals parties). Une convention, conclue
Vienne le 26 octobre 1979, est relative la protection physique des
matires nuclaires (75 tats parties). Une convention, adopte Montral le
1er mars 1991 suite lexplosion du Boing de la Pan-Am au dessus de
Lockerbie, sur le marquage des explosifs (77 tats parties).

3 V. la communication de Madame Bannelier dans ce volume.

Il faudrait ajouter ce panorama sept conventions rgionales, dont la


caractristique est dtre gnrale et non sectorielle. Certaines dentre elles se
rfrent toutefois aux instruments universels sectoriels mentionnes ci-avant4.
n. T r a its p rin c ip a u x d e l a c o n v e n tio n g e n e r a le e n p r o je t

La convention actuellement dbattue est issue dun projet dpos par le


gouvernement indien en septembre 2000, lors de la premire sance du
Groupe de travail constitu au sein de la sixime commission pour suivre et
tudier les travaux du Comit spcial cr par lAssemble gnrale en 1996.
Ce texte est une refonte dun premier projet indien prsent ds 1996
lAssemble gnrale. Le projet de 1996 avait aussi une porte gnrale, mais
a t rvis compte tenu de ladoption des conventions sur les attentats
lexplosif (1997) et sur le financement du terrorisme (1999). Ds lorigine, le
texte indien a t considr comme une bonne base de discussion. Ce texte
calque sa structure et emprunte ses dispositions principales la convention de
1997 pour la rpression des attentats terroristes lexplosif.
A. Champ dapplication de la convention
Les questions centrales de la dfinition du terrorisme et celle de
rticulation de la convention avec les autres instruments internationaux ne
sont pas encore dfinitivement rgles, et seront examines ci-aprs. Q parat
toutefois acquis que la convention :
"ne s applique pas lorsque l infraction est commise dans un seul et mme tat, que
l auteur prsum et les victimes sont des nationaux de cet tat, que l auteur est trouv

4 Les sept instruments rgionaux mentionns sur te site Internet de lONU sont les suivants :
- pour les membres du Conseil de lEurope : la Convention europenne sur la rpression du
terrorisme, faite Strasbourg le 27 janvier 1977 ;
- pour les pays musulmans : la Convention de la Ligue arabe sur la rpression du terrorisme,
signe au Caire le 22 avril 1998 et la Convention de lOrganisation de la Confrence islamique
sur la lutte contre le terrorisme international, signe Ouagadougou le 1"juillet 1999 ;
- pour les pays africains : la Convention de lOrganisation de lUnit africaine sur la prvention
et la lutte contre le terrorisme, adopte Alger le 14 juillet 1999 ;
- pour les pays amricains : la Convention de lOrganisation des tats amricains pour la
prvention ou la rpression des actes de terrorisme qui prennent la forme de dlits contre les
personnes ainsi que de lextorsion connexe ces dlits lorsque de tels actes ont des rpercussions
internationales, conclue Washington le 2 fvrier 1971 ;
- pour les tats du sud asiatique (Inde, Pakistan, Npal, Bengladesh, Sri Lanka, Bhutan,
Maldives) : la convention rgionale de lAssociation du sud-asiatique de coopration rgionale
sur la suppression du terrorisme, signe Katmandou le 4 novembre 1987 ;
- pour les tats de la CEI : le trait sur la coopration la lutte contre le terrorisme entre tats
membres de la Communaut des tats indpendants, conclu Minsk, le 4 juin 1999.

125

sur le territoire de cet tat et qu 'aucun tal n 'estfond, [en vertu des dispositions de la
convention en projet], exercer sa comptence(article 3).

Cependant, mme en pareils cas, les dispositions relatives aux droits des
inculps et la coopration entre les tats sappliquent. Les conditions
poses par larticle 3 sont cumulatives et visent donc restreindre le champ
dapplication de la convention la rpression du seul terrorisme
international. La disposition est comparable larticle 3 de la convention de
1997 sur les attentats lexplosif.
On notera que le projet initial indien5 ne reprenait pas comme condition
dexclusion de lapplication de la convention le fait que les victimes soient
des nationaux de ltat loci delicti. La formule finalement retenue, ajoutant
une condition ncessaire pour que la convention ne sapplique pas, largit
donc son champ dapplication. Il sufft ainsi dune seule victime trangre
pour que la convention sapplique. On notera que la condition dapplication
de la convention relative la nationalit trangre dune des victimes de
lacte de terrorisme nemporte aucune obligation particulire dans le chef de
ltat de la nationalit de cette victime, la convention lui laissant la
possibilit -sans pour autant lobliger- dexercer une comptence rpressive
(v. infra).
B. Obligation dincriminer en droit interne
Larticle 4 de la convention en projet oblige les tats parties riger en
infractions pnales au regard du droit interne les infractions vises par la
convention (et non encore parfaitement dfinies). Les tats sont encore tenus
de sanctionner ces faits "de peines appropries compte tenu de leur gravit".
Il sagit dune disposition classique, qui se retrouve dans dautres
conventions. On aurait pu retenir une formule diffrente sagissant de
lincrimmation (pas de la peine), telle que celle de la convention de 1973 sur
la rpression des infractions contre les personnes jouissant dune protection
internationale, o il est dit que lincrimination dcrite par le texte
conventionnel est directement considre par chaque "tat partie comme
constituant une infraction au regard de sa lgislation interne". Ici,
lincrimination internationale ne sufft pas et appelle une incrimination de
droit interne.

5 A/C.6/55/L.2, Annexe n, p. 10. Le projet indien tait sans doute influenc sur ce point par la
convention de 1999 sur le financement du terrorisme.

C. Absence de cause de justification


Larticle 5 de la convention en projet oblige les tats prendre les
mesures ncessaires pour que les actes incrimins ne puissent jamais, en droit
interne, tre justifis "par des considrations de nature politique,
philosophique, idologique, raciale, ethnique, religieuse ou dautres motifs
analogues". Semblable disposition se retrouve dans dautres conventions,
notamment celles de 1997 pour la rpression des attentats terroristes
lexplosif (article S) et de 1999 pour la rpression du financement du
terrorisme (article 6). Ce type de clause complte lobligation dincriminer en
droit interne, en faisant obligation aux tats parties dexclure, dans leurs
lgislations, la possibilit de pouvoir bnficier, en la matire, dventuelles
causes de justifications pnales. Celles-ci videraient en effet rincrimination
de droit interne dune bonne partie de sa porte utile. Les motifs
discriminatoires venant appuyer ces causes de justification, qui sont rejetes,
renforcent le caractre absolu de la prohibition gnrale du terrorisme.
D. Obligation de prendre des mesures relatives la responsabilit des
personnes morales
Il sagit dune disposition novatrice (article 9 en projet) : lorsque lun des
faits incrimins par la convention a t commis par une personne responsable
de la direction ou du contrle dune personne morde et que cette personne
dirigeante a agi en sa qualit, ltat o est situe cette personne morale ou
dont la loi la constitue, est tenu de prendre les mesures ncessaires pour
tablir la responsabilit pnale, civile ou administrative de cette personne
morale, conformment son droit interne. Les sanctions prises contre la
personne morale doivent tre proportionnes la gravit des faits et
dissuasives. Elles peuvent notamment tre dordre pcuniaire. Cette
responsabilit de la personne morale est sans prjudice de la responsabilit
pnale personnelle du responsable mis en cause.
. Exercice de la comptence pnale nationale
Larticle 6 de la convention en projet reprend une structure classique en
distinguant les hypothses o les tats sont tenus dtablir leur comptence
pnale, et celles o ils peuvent le faire. Il ajoute, et cest original en matire
pnale, une clause en cas de conflit positif de juridiction.
"Tout tat partie est tenu de prendre les mesures ncessaires pour tablir sa
comptence rpressive lgard des infractions dfinies par la convention
lorsque l infraction est commise sur son territoire ; bord d un navire battant son
pavillon ou un aronefimmatricul par ses soins ; ou par un de ses ressortissants".

Il y a l des critres classiques de territorialit et de comptence


personnelle active.
En outre, la convention incorpore la rgle aut dedere aut judicare : tout
tat partie est aussi tenu dexercer sa comptence rpressive lorsque lauteur
prsum de linfraction est trouv sur son territoire et quil ne lextrade pas
vers un tat ayant comptence en lespce, soit parce quil le doit, soit parce
qu'il le peut en vertu dun des titres expressment prvus par la convention
(v. infra). Larticle 11, 1 du projet rgit aussi cette obligation de poursuivre,
"sans aucune exception" et "sans retard indu11, en cas de prsence de laccus
sur le territoire et de non extradition.

"Tout tat partie la convention peut encore prendre les mesures ncessaires pour
tablir sa comptence rpressive l 'gard des infractions dfinies par la convention
lorsque :
- l'infraction a t commise par un apatride ayant sa rsidence habituelle sur son
territoire ; ou
- linfraction commise en tout ou en partie hors de son territoire y constitue ou y
entraine la commission d'une des infractions vises par la convention ; ou
- 1infraction a t commise contre l'un de ses nationaux ; ou
- l infraction a t commise contre l une de ses installations tatiques ou publiques
situes l 'tranger, telles qu une ambassade, locaux diplomatiques ou consulaires. On
peut sans doute y ajouter les bases militaires puisque la liste n est pas exhaustive ; ou
- l infraction a t commise dans le but de le contraindre faire ou ne pas faire
quelque chose ; ou
- lorsque l'infraction a t commise bord d'un aronefexploit par un de ses services
publics".

Ici encore, ces critres sont dans une large mesure classiques, faisant
appel aux notions de comptence territoriale, de comptence personnelle
passive, de thorie des effets. Quelques nouveauts spcifiques au terrorisme
sont cependant prsentes, tel le critre du but de contraindre ltat pouvant
exercer une comptence pnale ou encore celui de lexploitation par une
compagnie nationale daronefs enregistrs ltranger. La convention
prvoit que les tats exerant lun de ces chefs de comptence sont tenus
den informer le Secrtaire gnral de lONU.
Les tats parties sont encore libres dexercer leur comptence rpressive
en vertu de tout autre chef de comptence prvu par leur droit interne, mais la
convention prcise que cette comptence dcrte en droit interne est "sans
prjudice des normes de droit international gnral" (art. 6, 5). Q y a l un
ajout intressant par rapport au projet indien initial. Celui-ci reprenait en effet
le texte de la disposition figurant dans la convention de 1997 sur les attentats
lexplosif, lequel ne contient pas cette prcision. Or, lEgypte, en ratifiant
cette convention, avait notamment dclar quelle tait lie par cette

disposition "pour autant que le droit interne des tats parties ne contredit pas
les rgles et principes pertinents du droit international". La prcision
introduite dans le projet de convention est comme un cho cette dclaration
et rappelle que, tout libre que lon soit, la comptence dite "universelle" que
lon prtend exercer ne peut sans doute pas senvisager sans aucune limite,
c'est--dire sans aucun lien de rattachement, ou du moins que son exercice
doit demeurer conforme aux principes gnraux de non ingrence et dgalit
des tats. La prcision apporte par le projet de convention est rapprocher
du prononc de la Cour internationale de Justice dans laffaire du mandat
darrt du 11 avril 2000 (RJD. Congo c. Belgique). La Cour y souligne en
effet plusieurs reprises que lexistence dune comptence rpressive
tatique est conditionne par le droit international6. Larrt de la Cour sur ce
point demeure toutefois sibyllin puisquelle sest abstenue de prciser les
rgles du droit des gens pertinentes limitant en la matire la libert des tats.
Le silence de la Cour cet gard sexplique par le fait qu la demande du
Congo elle ntait plus explicitement appele apprcier la licit
internationale de la loi belge de "comptence universelle", laquelle parat
pouvoir sexercer sans aucun facteur de rattachement avec le for belge, et en
labsence mme de laccus sur le territoire7. Lexpression par la Cour du
principe de la subordination au droit international des comptences tatiques
rpressives nen demeure pas moins remarquable.
11 faut souligner que lobligation aut dedere aut iudicare ne sapplique
pas lorsque ltat sollicitant lextradition exerce sa comptence en vertu dun
tel titre de comptence interne permis mais non prvu par la convention (art.
6, 4).
La convention prvoit une rgle lmentaire en cas de conflit positif de
juridiction (art. 6, 5) :

"Lorsque plusieurs tats parties se dclarent comptents lgard d infractions vises


[par la convention], ils s efforcent de coordonner leurs actions comme il convient, en

6 C.I.J., arrt du 14 fvrier 2002, v. not 46 ("[...] ce nest que lorsquun tat dispose, en droit
international, dune comptence lgard dune question particulire quun problme
dimmunit peut se poser [...] supposer que la Belgique ait t comptente, au plan du droit
international, pour mettre et diffuser le mandat [...]) et 61 'A condition d tre comptent
selon le droit international, un tribunal dun tat peut juger[...]). Nous soulignons.
7 V. notre commentaire de la loi, DARGENT, (P. ), "La loi du 10 fvrier 1999 relative la
rpression des violations graves du droit international humanitaire", Journal des Tribunaux,
1999, pp. 549-555. V. cependant larrt, frapp dun pourvoi en cassation, rendu par la Chambre
des mises en accusation de la Cour dappel de Bruxelles le 18 avril 2002 (non encore publi), qui
limite la porte de la loi, en donnant effet larticle 12 du Titre prliminaire du Code
dinstruction criminelle requrant la prsence de laccus sur le territoire.

particulier pour ce gui est des conditions d engagement des poursuites et des modalits
dentraidejudiciaire".

La rgle est originale. Elle ne se retrouve pas dans la convention de 1997


(explosifs), mais notamment dans celle de 1999 (financement). Elle est trs
souple et ne va pas jusqu prvoir des rgles de connexit ou de
litispendance comme en droit international priv. De telles rgles de conflit
de juridiction en matire pnale constituent sans doute la prochaine tape de
la coopration pnale internationale8.
F. Coopration pnale et extradition
La convention en projet contient de longues dispositions relatives la
coopration pnale entre les parties contractantes. Ces dispositions sont pour
lessentiel inspires de celles figurant dj dans la convention de 1997 sur les
attentats lexplosif. On mentionnera :
(a) - Dispositions gnrales
Larticle 13, paragraphe 1, en projet dispose que les tats "saccordent
mutuellement lassistance la plus large possible aux fins des enqutes,
instances pnales et procdures dextradition relatives aux infractions vises
[par la convention], y compris pour lobtention des lments de preuve
ncessaire ces fins dont ils disposent". Ces obligations sacquittent
conformment aux traits et accords dentraide judiciaire existant entre les
Parties ; en labsence de tel accord, le droit interne de chaque tat sapplique.
Larticle \lbis en projet dispose dun mcanisme dinformation : les tats
communiquent au Secrtaire gnral de lONU le rsultat final de toute
action pnale engage contre lauteur prsum dun acte terroriste ; le
Secrtaire gnral rpercute cette information auprs des autres tats parties.
(b) - Coopration internationale en matire de prvention
Larticle 8 du projet prvoit de manire assez large que les tats parties
cooprent pour prvenir les infractions vises par la convention, les empcher
et les mettre en chec. En particulier, les tats doivent interdire les activits
des personnes ou des groupes qui encouragent, fomentent, organisent,
financent ou commettent des actes de terrorisme prohibs ; ils doivent encore
interdire ltablissement de camps dentranement terroristes. Conformment
leur droit interne, les tats cooprent dans la prvention du terrorisme en
schangeant des informations et renseignements divers. La convention
8 V. VERHOEVEN (J.). "Vers un ordre rpressif universel ? Quelques observations", .F.D.I.,
1999, pp. 55-71.

rappelle quInterpol peut servir cet gard dintermdiaire. Le projet indien


initial prvoyait dans une deuxime annexe une srie de mesures dentraide
judiciaire ; cette annexe a depuis lors t abandonne9.
(c) - Coopration en matire de rpression
Larticle 10 en projet dispose que lorsquun tat partie est inform de
faits criminels concernant une personne se trouvant sur son territoire, il doit
prendre les mesures ncessaires conformes son droit interne pour enquter
sur ces faits. Si ltat estime que les circonstances le justifient, il prend les
mesures conformes son droit interne pour procder la dtention de
lauteur prsum prsent sur son territoire afin de le poursuivre ou de
l'extrader. Larticle 10, 6 dispose que lorsquun tat partie place une
personne en dtention, il en informe directement ou lintermdiaire du
Secrtaire gnral de l'ONU les autres tats parties ayant tabli leur
comptence en vertu de la convention. Il informe aussi ces tats du rsultat
de ses investigations et de sa volont ventuelle de poursuivre la personne
arrte.
(d) Coopration en matire d'extradition
L'obligation aut dedere aut judicare saccompagne dun ensemble de
rgles relatives lobligation dextrader.
Larticle 17 dispose que les infractions vises par le trait en projet sont
de plein droit considres comme des cas dextradition au regard des traits
dextradition liant les parties, soit quils existent soit quils viendraient
exister. Les traits dextradition existants entre tats parties sont,
relativement aux infractions vises par la convention en projet et par rapport
ces seuls tats, rputs modifis dans la mesure o leurs dispositions sont
incompatibles avec la convention. En labsence d'un tel trait et au cas o le
droit interne de ltat requis subordonne lextradition un tel trait, celui-ci
peut considrer la convention en projet comme une base juridique suffisante
pour oprer lextradition. Si ncessaire et aux fins de lextradition entre tats
parties, les infractions prvues par la convention sont rputes commises tant
au lieu de leur perptration que sur le territoire des tats ayant tabli leur
comptence conformment la convention. Le projet initial indien
comportait des dispositions procdurales suppltives sous forme dannexe en
matire dextradition10. Ces suggestions ont t abandonnes.
-

9A/C.6/55/L.2, Annexe , p. 19.


10A/C.6/55/L.2, art. 17 (p. 16) et Annexe m (p. 22).

Larticle 14, disposition centrale en la matire, prcise que les infractions


prvues par la convention ne peuvent pas tre considres comme des
infractions politiques afin de refuser, pour cette seule raison, une demande
dextradition ou dentraide judiciaire. La proposition initiale indienne visait
tendre cette exclusion du caractre politique de lacte terroriste lensemble
des traits antrieurs repris dans une annexe11. Cette proposition a t
abandonne. De mme, a semble-t-il aussi t abandonne une proposition
damendement prsent conjointement par la Belgique, lAutriche et la
Suisse12 visant, de manire exceptionnelle et compte tenu de toutes les
circonstances, se prserver la possibilit de considrer une infraction
comme politique et de refuser lextradition.
Larticle 15 prcise toutefois que lextradition ou l'entraide peuvent tre
refuses si ltat requis a de srieuses raisons de croire quelles ont t
prsentes "aux fins de poursuivre ou punir une personne pour des
considrations de race, de religion, de nationalit, dorigine ethnique ou
dopinions politiques ; le refus de cooprer ou dextrader est encore justifi
si y donner suite "porterait prjudice la situation de cette personne pour
lune quelconque de ces considrations".
Sur la question de lextradition des nationaux, la convention en projet
prcise que lobligation de poursuivre sans exception et sans retard ou
dextrader est prsume satisfaite lorsque, en application de son droit interne,
un tat partie subordonne lextradition de son ressortissant ce quil lui soit
rendu pour purger chez lui la peine laquelle il aurait t condamn par
ltat requrant, ou tout autre condition juge approprie par les tats
concerns (art 11, 2).
G. Droits de laccus
Le projet de convention consacre un ensemble de dispositions aux droits
des personnes faisant lobjet de mesures de contraintes rpondant lobjectif
de prvention et de rpression poursuivi. Ces droits, dont on ne fera ressortir
que les lments essentiels, sont prvus diffrents stades de la procdure13.
(a) Ds larrestation
Linculp a le droit de communiquer avec et de recevoir la visite dun
reprsentant de ltat dont il a la nationalit ; il a aussi le droit dtre inform
de ces droite (art. 10, 3). Ces droits sexercent conformment au droit
-

11A/C.6/55/L.2, art. 14, p. 14 et Annexe I, p. 18.


12A/C.6/55/L.2, p. 30,11.
13V. aussi la communication de Mme Kalliopi Koufa dans ce volume.

132-

inteme de ltat partie concern, sans que ces rgles internes ne puissent
vider de leur porte les droits accords (art. 10, 4).
(b) - tout stade de la procdure
La convention entend garantir un traitement quitable, conformment au
droit de ltat concern mais aussi aux rgles de droit international
applicables "y compris celles qui ont trait aux droits de lhomme et, en
particulier, lensemble de rgles minima pour le traitement des dtenus" (art.
12).

(c) - Comparution comme tmoin ou collaborateur dejustice d'une


personne dtenue ou purgeant une peine
Linculp ou le condamn doit librement consentir sa collaboration avec
les autorits, et son transfert international vers un autre Etat partie cette fin
est rglement par la convention ; son temps de dtention ltranger est
dcompt de sa peine (art. 16).
H. Droit dasile
Dans le prolongement de labsence de cause de justification et propos
des droits de laccus, on notera que larticle 7 de la convention en projet
dispose que "en conformit avec les dispositions de leur droit interne et du
droit international, y compris le droit international relatif aux droits de
lhomme", les tats parties prennent "des mesures voulues pour que le statut
de rfugi ne soit pas accord une personne au sujet de laquelle il existe des
motifs raisonnables de penser quelle a commis une infraction vise" par la
convention.
La disposition reflte les termes de lAnnexe (3) la rsolution 51/210
du 17 dcembre 1996. Elle faisait lobjet dune formulation beaucoup plus
lapidaire dans le projet initial indien14, laquelle avait t radicalement
combattue par la Belgique qui en demanda la suppression pure et simple15.
Elle fut maintenue suite un amendement dpos par la Suisse dont les
termes la rendait plus acceptable16. La disposition finalement retenue tranche
par sa sophistication avec les termes du paragraphe 2, c), de la rsolution
1373 (2001) du Conseil de scurit qui, sur base du chapitre VII de la Charte,
a oblig les tats "refuse[r] de donner asile ceux qui financent, organisent,
appuient ou commettent des actes de terrorisme ou en reclent les auteurs".
14A/C.6/55/L.2, p. 12.
15A/C.6/55/L.2, p. 27, 6.
16A/C.6/55/L2, p. 36,29.

La rsolution ne fait nullement rfrence au droit international des droits de


lhomme ni aux droits internes, et lobligation quelle formule est dtache
dune dfinition prcise du terrorisme, telle que celle de larticle 2 de la
convention (v. infra).
I. Dispositions gnrales
(a) - Respect des principes de base du droit des gens
Empruntant dautres traits antrieurs (conventions de 1997 et de 1999),
la convention en projet dispose de manire tout fait gnrale que :

- l excution des obligations conventionnelle doit se faire dans le respect des principes
de l galit souveraine des tats, de l intgrit territoriale et de la non-ingrence dans
les affaires intrieures (art. 20) ;
- aucune disposition de la convention "n 'habilite un tat partie exercer sur le
territoire d un autre tal partie une comptence ou desfonctions qui sont exclusivement
rserves aux autorits de cet autre tat partie par le droit en vigueur dans cet tat"
(art. 22).

(b) - Clause compromissoire


Larticle 23 du projet contient une clause compromissoire en faveur de la
Cour internationale de Justice en cas dchec ou de refus darbitrage. Les
Etats peuvent formuler ce propos une rserve.
(c) - Entre en vigueur
Lentre en vigueur du trait est subordonne 22 ratifications (art. 25),
ce qui part calqu sur les conventions de 1997 et 1999.
H t. D iffic u l t s e n suspens

Les deux difficults sur lesquelles achoppe la ngociation de la


convention ont trait la dfinition prcise des actes de terrorisme prohibs,
notamment lorsquils sont commis dans le cadre dune guerre de libration
nationale ou par des forces armes, et larticulation du nouveau trait avec
les autres instruments conventionnels en vigueur. Lenjeu de la cohrence du
rgime ngoci est tout entier contenu dans ces difficults : cohrence interne
dun texte, ds lors quil part du principe de la condamnation des attaques
terroristes, et cohrence externe dun accord devant coexister avec dautres
obligations internationales. Le fait que les divergences entre les tats
sexpriment le plus nettement cet gard tmoigne de la grande sensibilit
politique des situations conflictuelles o r"arme" terroriste est dploye.

A. Dfinition des infractions et exclusion des guerres de libration


nationale
Larticle 2 de la convention en projet contient une dfinition assez large
du terrorisme17. ce jour, prfrence a t donne une "dfinition
oprationnelle de la commission dactes terroristes plutt qu une dfinition
du phnomne du terrorisme"18. Laccord sur cette disposition reste suspendu
au rglement du problme de lexclusion ou non des actes "terroristes"
perptrs par des mouvements de libration nationale. Cette exclusion est
voulue par certains pays musulmans, principalement la Syrie, le Liban,
Tgypte et le Pakistan (questions palestinienne et du Kashmir). Il ny a pas
lieu dy revenir19. On ne sait pas trop cependant si ces tats considrent quil
existe une forme de terrorisme lgitime (auquel cas il y aurait une exception
au sein de la dfinition du terrorisme lorsque des actes correspondant
matriellement la dfinition sont perptrs en vue de la libration dun
peuple sous domination trangre), ou sils considrent que les actes poss
dans le cadre dune guerre de libration nationale ne peuvent jamais, par la
nature de leur finalit, revtir les caractristiques objectives dun acte
terroriste.
Dans ltat actuel des discussions, lopposition des tats sur ce point se
traduit par deux formulations diffrentes du paragraphe 2 de larticle 18 en
projet20. Selon le texte propos par les membres de PQrganisation de la
Confrence islamique, "les activits des parties en priode de conflit arm, y
compris dans les situations d'occupation trangre, au sens donn ces
termes en droit international humanitaire, qui sont rgies par ce droit ne sont
pas rgies par la prsente convention". En revanche, selon le texte propos
par le Coordonnateur, seules les "activits des forces armes en priode de
conflit arm, au sens donn ces termes en droit international humanitaire,
qui sont rgies par ce droit" devraient tre exclues du champ dapplication de
la convention.
Il est possible quen labsence daccord sur linclusion de cette exclusion,
certains pays formulent une rserve ce propos au moment de la ratification
de la convention. Il ne restera plus aux autres tats, comme en tmoigne la
pratique relative aux traits antrieurs en la matire, qu formuler des
objections ces rserves, et ventuellement mme objecter lentre en
17Voir cette dfinition, reproduite ci-aprs dans le texte annex.
18A/C.6/56/L.9, Annexe IV, Rsum officieux, 23, p. 34.
19V. les communications de J.-M. Sorel et M. Benchikh dans ce volume.
20 A/57/37, Annexe IV, reproduit ci-aprs et aussi les commentaires du Coordonnateur sur les
rsultats des consultations officieuses, Annexe VI du mme rapport

vigueur du trait entre eux et ltat auteur de la rserve, dans lincertitude de


leur compatibilit avec le but et lobjet du trait.
B. Inapplication de la convention aux forces armes et ''terrorisme
dtat"
Larticle 18 du projet initial dpos par lInde visait exclure
lapplication de la convention aux activits des forces armes des Etats
parties en priode de conflit arm, tel que ce concept est dfini par le droit
international, et "dans la mesure o [leurs activits] sont rgies par dautres
rgles de droit international", savoir les rgles du jus ad bellum et surtout
dujus in belo. La disposition reprenait en substance les termes de larticle 19
de la convention de 1997 sur les attentats lexplosif, lequel fit lobjet dune
dclaration critique de Cuba lors de son adhsion cet instrument dirige
implicitement contre les Etats-Unis. La convention semble en effet, par cette
disposition, exclure la notion de "terrorisme dEtat21, et Cuba dclara quelle
ne pouvait toutefois servir dencouragement ou de caution des emplois
illicites de la force dans les relations internationales.
Les tats occidentaux surtout sont soucieux dobtenir linapplicabilit de
la convention gnrale en projet leurs forces armes, tandis que certains
pays entendent tendre la convention aux activits militaires. La position des
tats occidentaux sappuie sur le motif quil existe un ensemble prcis de
rgles relatives au jus ad bellum et au jus in bello et que celles-ci suffisent
pour encadrer et limiter laction des forces armes nationales. La Suisse
dposa un amendement en forme de compromis, selon les termes duquel
linapplication de la convention aux activits des forces armes ne serait
acquise que pour autant (i) que les forces annes aient agi dans le cadre de
lexercice de leurs fonctions officielles, (ii) que leurs activits aient t
conformes au droit international et (iii) quelles aient eu lieu en priode de
conflit arm22.
La proposition darticle 18 3, dpose par les tats membres de
lOrganisation de la Confrence islamique parat aller en ce sens, puisque ne
seraient pas rgies par la convention "les activits menes par les forces
armes dun tat dans lexercice de leurs fonctions officielles, en tant
quelles sont conformes au droit international". Lexigence de conformit au
droit international des activits militaires comme condition de nonapplication de la convention nest toutefois pas reprise par le texte propos
par le Coordonnateur, qui se contente de subordonner celle-ci au fait que ces
21 V. la communication de M. Kohen dans ce volume.
22 A/C.6/55/L.2, p. 36,28.

activits "sont rgies par dautres rgles du droit international". Aucune des
deux propositions opposes ne fait rfrence une quelconque priode de
conflit arm comme condition dinapplication de la convention propos des
"activits menes par les forces annes dun tat dans lexercice de leurs
fonctions officielles" (art. 18 3), ce qui laisse perplexe dans la mesure o les
rgles de droit international relatives aux activits des forces armes -dont
l'existence justifierait linapplication de la convention, soit que les activits
militaires y seraient conformes, soit quelles y seraient simplement soumisessupposent pour la plupart lexistence dune telle situation conflictuelle. La
priode de conflit arm est toutefois mentionne, dans les deux versions en
dbat, parmi les conditions dexclusion de lapplication de la convention
vise par le paragraphe 2 de larticle 18 en discussion, relatif aux situations
doccupation trangre. Si la position du Coordonnateur devait emporter
laccord des ngociateurs, la distinction opre entre les paragraphes 2 et 3 de
larticle 18 propos pourrait tre rduite, et les deux paragraphes fusionns. Il
est probable que lexclusion pour le tout de lapplication de la convention aux
activits des forces armes soit obtenue la faveur dun rglement de la
question des activits des mouvements de libration nationale.
C. Articulation avec les autres conventions
Les rsolutions de lAssemble gnrale annonaient la mise au point
dun texte conventionnel visant "complter le cadre juridique offert par les
conventions relatives au terrorisme international de faon que tous les aspects
de la question soient couverts" (rs. 51/210, III, 9).
Trs tt il est apparu que la question de larticulation de la convention en
projet avec les autres conventions existantes ou venir tait source de
divergences et posait des difficults importantes. Fallait-il prvoir que la
convention prime les autres textes, les complte, ou encore sapplique de
manire subsidiaire, dfaut dautre norme pertinente ? Comme dans toute
bonne ngociation internationale, ces difficults furent ds lors postposes
jusqu la fin des travaux. Il peut paratre tonnant que le point de
larticulation entre la convention gnrale en projet et les autres conventions
relatives au terrorisme, existantes ou venir, na pas fait lobjet dune mise
au point ds le dbut des ngociations. Il est en effet clair que ce point
dtermine ncessairement lobjet de la convention. Ce bon sens logique na
cependant pas prvalu... le ralisme commande sans doute de voir dabord ce
sur quoi lon peut sentendre avant de dcider comment ce qui est convenu
doit se comprendre par rapport ce qui existe dj. En dautres termes, on se
rserve, en fin de ngociations, la possibilit de changer du tout au tout la
porte de ce qui a t convenu, en fonction de celui-ci.

Quelles ont t les diffrentes positions prsentes ? Le projet indien ne


contenait aucune disposition spcifique ce sujet. Une disposition de ce
projet pouvait toutefois tre lue comme rpondant cette question. Il sagit
de larticle 18, 1, emprunt larticle 19 de la convention de 1997 et repris
en substance, moyennant quelques adaptations, par lactuel article 18, 1 :

"Aucune disposition de la prsente Convention n 'affecte les autres droits, obligations et


responsabilits qui dcoulent pour les tats et les individus du droit international, en
particulier les buts et principes de la Charte des Nations unies, et du droit
internationale humanitaire.

La disposition prend certes place dans larticle consacr linapplicabilit


de la convention aux activits des forces armes tatiques ; il nempche que,
en tant que telle, elle contient bel et bien une rgle darticulation entre la
convention et les autres rgles du droit international, en ce compris les autres
conventions relatives au terrorisme. Force est toutefois de constater que ce
nest pas en ce sens que la disposition fut comprise, car lon estima ds le
dbut des travaux quune disposition expresse sur la question de larticulation
faisait dfaut et tait ncessaire.
Au cours des ngociations, diffrentes propositions furent formules ce
sujet. Grosso modo, elles peuvent se classer en deux grandes tendances.
La premire position consiste faire de la convention gnrale une
convention globale, une convention-cadre, car son but serait de renforcer et
complter le cadre juridique existant. La convention, comme lex posterior et
generalis, devrait prvaloir. Les chevauchements invitables entre les
diffrentes conventions impliqueraient une application cumulative des
conventions, et en cas dincompatibilit une primaut de la convention
gnrale. Cest la position soutenue, deux reprises et laide de longs
exemples, par le Guatemala23, le Nigeria allant mme plus loin en considrant
que commet une infraction au sens de la convention et soumise son rgime
juridique toute personne commettant une infraction au sens des conventions
sectorielles24. Le Guatemala considre lapplication cumulative des
conventions, et la primaut ventuelle de la convention gnrale en cas
dincompatibilit, comme seule susceptible de rgler la difficult que
constituerait le concours dinfractions. On peut toutefois douter que lon soit
vritablement face une situation de concours dinfraction, au sens du droit
pnal. Le concours dinfraction est en effet la situation dans laquelle linculp
doit rpondre de plusieurs infractions dont aucune na encore t juge. Ce
concours est soit matriel, lorsque lindividu commet plusieurs infractions
distinctes sans lien particulier entre elles (par ex. un vol de voiture et un
23A/C.6/55/L.2, p. 26, nl ; A/C.6/56/L.9, Annexe H, 1.
24 A/C.6/55/L.2, p. 38, n33.

cambriolage), soit idal, lorsque le mme fait constitue plusieurs infractions


ou diffrentes infractions constituent la manifestation dune mme intention
dlictueuse (par ex. usage de faux nom et mission de chque sans
provision). En cette matire darticulation de traits relatifs au terrorisme, il
ne saurait tre question de concours matriel dinfractions. Est-ce pour autant
une situation de concours idal ? Pas plus sam doute ; il sagit en ralit de
situations dans laquelle un seul et mme fait "infractionnel" (et non plusieurs
infractions, comme le suppose le concours) est susceptible dtre apprhend
et qualifi par deux ou plusieurs textes distincts (par ex. lexplosion en vol
dun avion est susceptible dtre apprhend par lune des conventions
sectorielles en la matire, par la convention de 1997 ou la convention
gnrale en dbat, mais cette explosion demeure un fait pnal unique, mme
si dautres faits peuvent sy rapporter). H parat dautant plus tonnant de
parler de concours dinfraction que celui-ci na de sens, en droit interne,
quau moment de la dtermination de la peine, question laisse ouverte par la
proposition du Guatemala qui se borne considrer que les sanctions ne
doivent pas sappliquer de manire cumulative, sans donc prciser laquelle
des sanctions (la plus forte ou la plus faible) doit sappliquer.
La seconde position, qui parait dominante, soutient que la convention
gnrale naffecte pas le cadre juridique existant ou venir. Cest la
prfrence donne la lex specialis. La convention gnrale ne serait l que
pour combler les lacunes du cadre juridique existant, tout en prservant
lacquis et en nempchant pas des dveloppements ultrieurs. Cest la
position dfendue par les Pays-Bas25, le Royaume-Uni26 (encore que cette
position semble nappliquer strictement la lex specialis quaux traits
antrieurs, les traits adopts postrieurement la convention ne pouvant que
la confirmer, la complter ou la dvelopper, et non apparemment formuler
des solutions qui y seraient contraires), le Pakistan27 et la Hongrie28. Cest
aussi la position prsente officieusement par le Coordonnateur du Groupe de
travail de la sixime commission dans le rapport du 29 octobre 2001 et repris
larticle 2 bis du projet (v. infr) :
"Dans le cas o la prsente Convention et un trait visant une catgorie dtermine
dactes terroristes seraient applicables, en ce qui concerne le mme acte, des tats
parties aux deux instruments, les dispositions du traite l emporteraient29.

A/C.6/55/L.2, p. 28, n7.


26 A/C.6/55/L.2, p. 33, n16.
27A/56/37, p. 7, n7.
28A/C.6/56/L.9, p. 21, n2.
29A/C.6/56/L.9, p. 15, article 2 bis. Lemploi du conditionnel nest videmment pas justifi.

Il a t soutenu que cette position tait la seule compatible avec la volont


de lAssemble gnrale, qui tout en incitant conclure une convention
gnrale a invit les tats ratifier les conventions existantes, ce qui naurait
pas eu de sens si la convention gnrale devait y droger. Il a aussi t dit
quil serait inacceptable que la convention gnrale vienne modifier
rtroactivement les conventions spciales, et notamment tendre la clause de
dpolitisation de larticle 14 ou lexception pour les forces annes.
11parat heureux de prciser, comme le fait larticle 2 bis en dbat, que les
dispositions de la convention gnrale sont subordonnes aux traits
sectoriels, afin de faire prvaloir ceux-ci dans les relations entre les parties
qui sont la fois lies par linstrument sectoriel et linstrument gnral. De
cette manire, lutilit de la convention gnrale serait double : dune part,
entre toutes les parties lies par elle et quelle que soit leur adhsion aux
autres traits sectoriels, elle permettrait de rgir les activits criminelles non
vises par ces autres traits -elle serait en ce sens un filet de scurit ; dautre
part, sagissant des activits criminelles dj vises par dautres traits
sectoriels, elle offrirait un cadre de coopration dans les relations entre les
parties lies par elle lorsque lune dentre elle n'est pas partie linstrument
sectoriel.
C onclu sio n

Il est toujours dlicat de se prononcer sur un texte conventionnel qui nest


que partiellement abouti, et dont la conclusion finale parat tre moins proche
suite aux dernires ngociations tenues fin janvier 2002 quon ne le croyait
un an plus tt 30. Lacclration donne la lutte contre le terrorisme
international par le momentum politique qui a suivi les vnements du 11
septembre 2001 sest rvle insuffisante pour effacer les importantes
divergences de vues sur ces questions dlicates. Il ny a gure sen tonner,
chacun ressentant les affres du terrorisme sous le prisme de ses propres
intrts. En ce sens, la lutte juridique globale et cohrente contre le terrorisme
30 Le Comit spcial de lAssemble gnrale cr par la rsolution 51/210 tait, en 2001, appel
se prononc sur les questions toujours en suspens lors de la session qui sest tenue du 28
janvier au 1CT fvrier 2002 afin de prsenter, encore durant la 5 6 ^ session de lAssemble
gnrale, un texte de convention gnrale ouvert signature. Suite aux changes de vues qui ont
eu lieu fin janvier 2002 et qui nont pas abouti, il a seulement t dcid de recommander la
Sixime Commission denvisager, la 57tae session de lAssemble gnrale, de crer un groupe
de travail se runissant en octobre 2002 "pour poursuivre, avec toute la clrit voulue,
llaboration d'un projet de convention gnrale sur le terrorisme international, en consacrant le
temps ncessaire la poursuite de lexamen des questions encore en suspens"...(A/57/37,
Rapport, 20).

demeure largement tributaire des solutions politiques que lon pourra


apporter aux interminables conflits qui, de par le monde, nourrissent et se
nourrissent du "terrorisme11. Rien dtonnant, ici encore, cela : dfinissant
lordre, le droit ne saurait se passer dune conception commune de la
violence lgitime et, par l-mme, de la violence illgitime. En voulant
dfinir cette dernire tout en refusant dinterroger la pertinence actuelle des
rgles qui, en droit des gens, rgissent de manire incantatoire la premire, on
risque de se satisfaire bon compte dun nouveau "progrs" de la
"communaut internationale".

VERS UN RENFORCEMENT DES OBLIGATIONS DE DILIGENCE


EN MATIERE DE LUTTE CONTRE LE TERRORISME ?
par
Franois DUBUISSON
Assistant l Universit libre de Bruxelles
Centre de droit international et de sociologie applique au droit international

Les attentats du 11 septembre 2001 de New York et de Washington ont


pouss la plupart des tats renforcer la lutte contre le terrorisme. Dans la
foule de ces vnements et sur proposition de la Belgique, sest tenu du 1er
au 5 octobre un dbat en sance plnire de lAssemble gnrale des
Nations Unies sur les "mesures visant liminer le terrorisme international",
pendant lequel, fait sans prcdent, quelque 168 orateurs ont pris la parole1.
La prsente contribution aura pour objet de dterminer dans quelles mesure
les prises de position des tats aprs le 11 septembre, exprimes en
particulier lors des discussions au sein de lAssemble gnrale des Nations
Unies, marquent un renforcement et un dveloppement des obligations de
vigilance existant leur charge en matire de lutte contre le terrorisme.
Si lon trace gros traits les tendances gnrales des dclarations faites
par les tats lors de ces discussions, la teneur des mesures prconises pour
combattre le terrorisme en lien avec une obligation de diligence2 peut tre
rsume de la manire suivante. Il a tout dabord t mis en avant lobligation
des tats de sabstenir de soutenir ou tolrer toute activit de terrorisme.
Ensuite, la mise en uvre de mesures plus particulires a t demande par
une large majorit dtats: la poursuite en justice ou la livraison des
personnes suspectes de terrorisme, le refus de loctroi de lasile toute
personne sur laquelle pse des charges dactes terroristes et lchange
dinformations sur le terrorisme entre les autorits comptentes des tats.
Certains tats ont encore insist sur la ncessit de sattaquer aux sources de
financement des rseaux terroristes. De manire gnrale, les tats ont
1 "Un nombre record dorateurs pour les runions de lAssemble gnrale sur llimination du
terrorisme qui sachevait cet aprs-midi", communiqu de presse, 5 octobre 2001, AG/1202,
http:/Avww. un. org/News/fr-press/docs/2001/A G1201.doc.htm.
2 Dans le cadre de cette contribution, on utilisera indiffremment les termes de "vigilance" et de
"diligence" pour viser lobligation des tats de veiller la protection des intrts des trangers et
des autres tats. En anglais, la terminologie gnralement usite est celle de "due diligence".

soulign limportance que lensemble de ces mesures soient prises dans le


cadre dune coopration accrue, tant sur le plan international que rgional.
Dans les lignes qui suivent, il sera montr que ces mesures nont en
ralit rien de trs novateur et quelles ne constituent en substance quun
rappel des implications que les tats avaient tires en matire de lutte contre
le terrorisme de lobligation gnrale de vigilance, et ce concernant tant
lobligation de sabstenir de tolrer le terrorisme (I) que les mesures plus
spcifiques quexigent la prvention et la rpression du terrorisme (II).
I. LE RAPPEL DUNE OBLIGATION DE SABSTENIR DE TOLERER LE
TERRORISME

La diligence est une obligation traditionnelle en droit international


gnral, conue lorigine comme un corollaire de la souverainet, qui
suppose que ltat veille, dans la mesure de ses moyens, ce que ne se
dveloppent pas partir des territoires soumis sa juridiction ou son contrle
des activits portant atteinte aux intrts trangers qui y sont localiss ou aux
droits des autres tats3. La diligence peut galement impliquer lexercice
dun contrle par ltat sur le comportement de ses nationaux dans des zones
qui ne sont pas soumises sa juridiction (navires battant son pavillon,
activits spatiales,...)4. Ces principes sont tablis par une abondante
jurisprudence5.
Lobligation gnrale de diligence a trouv une traduction particulire en
matire de terrorisme6. Ainsi, lInternational Law Association a-t-elle
nonc, dans une rsolution relative au terrorisme international, que "A State
is legally obiiged to exercise due diligence to prevent the commission of acts
of international terrorism within its juridiction"7. Dans ce domaine,
lobligation de vigilance se combine le plus souvent avec dautres rgles
fondamentales du droit international, comme linterdiction du recours la
i Voir not. PISILLO-MAZZESCHI (R,), "The due diligence rule and the nature of international
responsability of States", Germait Yearbook of International Law, 1992, pp. 22 et s.
4Voir CONDORELLI (L), "Limputation lEtat dun fait internationalement illicite : solutions
classiques et nouvelles tendances", R.C.A.D.L, 1984, VI, vol. 189, pp. 111-114.
5 Voir not. Affaire de Vile de Palmas (Pays-Bas c. tats-Unis), R.S.A., II, p, 829; Affaire des
Biens britanniques au Maroc espagnol, R.S.A., H, p. 636 ; C.LJ., Affaire du Dtroit de Corfou,
arrt du 9 avril 1949, Recueil 1949. Voir galement AGO (R.), "Quatrime rapport sur la
responsabilit des tats", A.C.D.I., 1972/2, pp. 103-138.
6Voir GUILLAUME (G.), "Terrorisme et droit international, RC.A.D.I., 1989, m, vol. 215, pp.
390-398.
7 Article 9 de la rsolution n 7 1984, "International Terrorism", International Law Association,
Report of the Sixty-First Conference, Paris, 1984, p. 6.

force, le principe de non-intervention, le droit humanitaire, les droits de


lhomme ou encore les rgles relatives aux relations diplomatiques et
consulaires.
Aprs de longues annes de travaux, l'Assemble gnrale de l'ONU a
adopt la rsolution 2625 (XXV) prcisant certains principes fondamentaux
de la Charte des Nations Unies. Cette rsolution, considre tant par la
jurisprudence que la doctrine comme refltant le droit coutumier, envisage
explicitement lhypothse du terrorisme. Tout dabord, en lien avec la rgle
de l'interdiction du recours la force :
"Chaque tat a le devoir de s'abstenir d'organiser ou d'encourager l'organisation de
forces irrgulires ou de bandes armes, notamment de bandes de mercenaires, en vue
d'incursions sur le territoire d'un autre tat

Chaque tat a le devoir de s'abstenir d'organiser et dencourager des actes


de guerre civile ou des actes de terrorisme sur le territoire d'un autre tat, d'y
aider ou d'y participer, ou de tolrer sur son territoire des activits organises
en vue de perptrer de tels actes, lorsque les actes mentionns dans le prsent
paragraphes impliquent une menace ou l'emploi de la force"8.
Ensuite, comme corollaire du principe de non-intervention dans les
affaires relevant de la comptence nationale d'un tat :

"Tous les tats doivent aussi s'abstenir d organiser, d aider, de fomenter, de financer,
d'encourager ou de tolrer des activits armes subversives ou terroristes destines
changer par la violence te rgime d'un autre tat ainsi que d intervenir dans les luttes
intestines d un autre tat. "

Les extraits cits montrent l'tendue de lobligation qui pse sur les tats :
non seulement, ceux-ci ne peuvent en aucune manire soutenir des groupes
qui effectuent des actions terroristes contre un autre tat, mais encore ne
peuvent-ils simplement tolrer que de telles actions puissent se dvelopper
partir de leur territoire, ce qui suppose que des mesures actives de prvention
et de rpression soient prises9. Ces devoirs ont par la suite t rappels dans
plusieurs rsolutions de lAssemble gnrale10, ou du Conseil de scurit11.
8 Rsolution 2625 (XXV) du 24 octobre 1970 de lAssemble gnrale des Nations Unies
relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopration entre
tats (Nous soulignons).
9 DINSTEIN (Y.), "The international lgal response to terrorism, in Le droit international
l heure de sa codification. tudes en l honneur de Roberto Ago, Milano, Dott. A. Giuffr
Editore, 1987, p. 146 ; SCHACHTER (O.), "The lawful use of force by a State against terrorists
in another country", Isral Yearbook on Human Rights, 1989, pp. 211-212 ; PISILLOMAZZESCHI (R.), op. cit., p. 34.
,0 Voir not. Rsolution 34/145 du 17 dcembre 1979; Rsolution 38/130 du 19 dcembre 1983.
11 Voir not. Rsolution 1189 (1998) du 13 aot 1998 (condamnation des attentats de Nairobi et
Dar es-Salam).

Cest en application de ces principes que la Cour internationale de Justice a


jug que les tats-Unis avaient viol les principes de prohibition du recours
la force et de non-intervention en organisant, aidant et finanant les forces
antisandinistes des contras, ayant commis diverses actions terroristes
lencontre du gouvernement du Nicaragua12. Cest au regard des mmes
principes que la Cour a estim que lon ne pouvait tenir pour responsable le
Nicaragua du trafic darmes se dveloppant partir de son territoire en faveur
de lopposition salvadorienne, dans la mesure o "il paratrait draisonnable
dexiger du Gouvernement du Nicaragua une diligence suprieure celles,
conjugues, [du Salvador, du Honduras et des tats-Unis]", qui staient euxmmes avrs dans lincapacit de mettre fin ce trafic13. Dans cet arrt, la
Cour a galement nettement distingu la violation des principes de diligence
inscrits la rsolution 2625 de la commission dun acte dagression anne.
Se penchant sur la porte de cette rsolution, la Cour a en effet nonc :

"La dclaration comporte, ct de certaines formulations qui peuvent s appliquer


Vagression, d autres qui ne visent que des modalits moins graves d emploi de laforce.
On y trouve notamment les passages suivants :

[...]

"Chaque Etat a le devoir de s'abstenir d'organiser et d encourager des actes de guerre


civile ou des actes de terrorisme sur le territoire d un autre tat, d y aider ou d'y
participer, ou de tolrer sur son territoire des activits organises en vue de perptrer
de tels actes, lorsque les actes mentionns dans le prsent paragraphe impliquent une
menace ou lemploi de laforce14.

La Cour a encore prcis plus loin :

"si la notion d'agression arme englobe l'envoi de bandes armes par un Etat sur le
territoire d'un autre Etat, la fourniture d'armes et le soutien apport ces bandes ne
sauraient tre assimils l'agression arme. Nanmoins, de telles activits peuventfort
bien constituer un manquement au principe du non-emploi de la force ainsi qu'une
intervention dans les affaires intrieures d'un Etat, c'est--dire un comportement certes
illicite, mais d'une gravit moindre que l'agression arme"15.

La Cour indique ainsi que si les diffrentes formes de soutien ou de


tolrance des groupes terroristes mentionnes dans la rsolution 2625
constituent une violation du droit international, elles ne sont pas pour autant
assimilables des actes dagression.
12 C.I.J., Affaire des Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci
(Nicaragua c. tats-Unis), fond, arrt, Recueil 1986, p. 14.
13Ibidem, p. 85, par. 157.
14 C.I.J., affaire des Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci,
prcite, p. 91, par. 191.
15 C.I.J., affaire des Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci,
prcite, p. 127, par. 247.

Lobligation de diligence en matire de terrorisme sest encore


dveloppe en rapport avec lobligation incombant aux Etats de veiller au
respect, dune part, des droit de lhomme et, dautre part, du droit
humanitaire16.
Le droit international des droits de lhomme exige de ltat quil respecte,
travers ses organes, les rgles pertinentes en ce domaine, mais galement
quil veille ce que les individus se trouvant sous sa juridiction ne violent
pas les droits dautres individus17, en adoptant les mesures de prvention et
de rpression adquates18. De ces principes, il est permis de dduire une
obligation de vigilance charge des tats consistant combattre le
terrorisme, en tant quactivit susceptible de porter atteinte aux droits
fondamentaux des individus19, en particulier, selon lAssemble gnrale des
Nations Unies, au droit la vie, la libert et la scurit, et au droit vivre
labri de la peur20. Ce lien entre protection des droits fondamentaux et lutte
contre le terrorisme a t soulign dans plusieurs rsolutions de lAssemble
gnrale intitules "Droits de lhomme et terrorisme21". LAssemble y
qualifie "les actes, mthodes et pratiques terroristes" d"activits qui visent
lanantissement des droits de lhomme, des liberts fondamentales et de la
dmocratie", en raffirmant que "les tats sont tenus de dfendre et de
protger les droits de lhomme et les liberts fondamentales et que chacun
devrait sefforcer dassurer lexercice et le respect effectifs et universels de
ces droits et liberts". A cet effet, lAssemble "invite les tats prendre
toutes les mesures efficaces voulues, conformment aux dispositions
pertinentes du droit international, y compris les normes internationales
relatives aux droits de lhomme, pour empcher, combattre et liminer le
terrorisme sous toutes ses formes et manifestations, o quil se produise et
quels quen soient les auteurs".
16 A cet gard, Voir la rsolution 1269 (1999) du 19 octobre 1999 par laquelle le Conseil de
scurit souligne "qu'il est ncessaire d'intensifier la lutte mene contre le terrorisme au niveau
national et de renforcer, sous les auspices de l'Organisation des Nations Unies, une coopration
internationale efficace dans ce domaine, fonde sur les principes noncs dans la Charte des
Nations Unies et les normes du droit international, en particulier le respect du droit international
humanitaire et des droits de l'homme".
17 Voir Convention europenne de sauvegarde des droite de lhomme et des liberts
fondamentales, art. 1; Pacte de New York de 1966 sur les droits civils et politiques, art. 2.
,s CONDORELLI (L.), "The imputability to States of acts of international terrorism", Isral
Yearbook of Human Rights, 1989, pp. 241-242, et "Limputabilit...", op. cit., pp. 111 et s. ;
DINSTEIN (Y.), op. cit., p. 141.
19D1NSTEIN (Y.), op. cit., p. 141.
20 Res. AG 52/133 du 12 dcembre 1997, Rs. AG 54/164 du 17 dcembre 1999.
21 Rs. AG 52/133 du 12 dcembre 1997 ; Rs. AG 54/164 du 17 dcembre 1999 ; Rs. AG
56/160 du 19 dcembre 2001.

146

Les tats sont galement mis dans lobligation de combattre le terrorisme


par les rgles du droit international humanitaire22. Larticle 1er commun aux
quatre Conventions de Genve de 1949, qui fait partie des principes gnraux
du droit humanitaire23, impose aux tats de "respecter et faire respecter les
normes du droit humanitaire. Cela signifie que les tats ont non seulement
lobligation de se conformer eux-mmes au droit humanitaire lorsquils
participent un conflit arm, ce qui exclut lutilisation du terrorisme comme
mthode de combat24, mais quen outre ils doivent utiliser les moyens leur
disposition pour sassurer que les individus sy conforment galement25.
Limplication de ces principes concernant lobligation de vigilance en
matire de terrorisme est illustre parfaitement par la dcision de la Cour
internationale de Justice rendue dans laffaire des Activits militaires et
paramilitaires au Nicaragua. La Cour a condamn les tats-Unis pour avoir
encourag les forces antisandinistes des contras commettre des actes
incompatibles avec les principes gnraux du droit humanitaire, en diffusant
auprs de ces forces un manuel donnant notamment pour instructions de
"neutraliser des objectifs soigneusement tris [...], par exemple des juges des
tribunaux, des juges de mesta, des fonctionnaires de la police et de la sret
[...]" ou de "provoquer des meutes et des coups de feu. Si, en dpit des
liens troits qui existaient entre la CIA et les contras, la Cour a estim que
ces derniers ne constituaient pas des organes de fait des tats-Unis et que
leurs actions contraires au droit des conflits aims ne leur taient ainsi pas
imputables, elle sest fonde sur le principe inscrit aux articles 1er commun
des Conventions de Genve26 pour conclure que les tats-Unis avaient
manqu leur devoir de faire respecter les nonnes du droit humanitaire, en
distribuant le manuel dinstructions aux contras dans des circonstances telles
quil tait probable ou prvisible que des actes contraires ces normes
seraient effectivement commis27.
Enfin, une obligation de vigilance et de prvention des activits terroristes
a encore t affirme en relation avec la protection du personnel
22 CONDORELLI (L.), "The imputability to States of acts of international terrorism", op. cit., p.
242. Sur les liens entre le droit humanitaire et la rpression du terrorisme, Voir GUILLAUME
(G.), op. cit., pp. 375-383.
23 C.I.J., Affaire des Activits militaires t paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci
^Nicaragua c. tats-Unis), prcit, par. 220.
* Voir DINSTEIN (Y.), op. cit., pp. 141-142.
S CONDORELLI (L), The imputability to States of acts of international terrorism", op. cit., pp.
242-243, et "Limputabilit...", op. cit., p. 98.
26 C.I.J., Affaire des Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci
(Nicaragua c. tats-Unis), prcit, par. 216-220.
27 C.I.J., Affaire des Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci
(Nicaragua c. tats-Unis), prcit, par. 254-256.

diplomatique et consulaire28. Dans laffaire du Personnel diplomatique et


consulaire Thran, lIran stait abstenue dassurer une protection
adquate lambassade des tats-Unis, attaque par des militants islamiques,
et navait rien fait pour mettre fin son occupation et la dtention du
personnel diplomatique. La Cour en a dduit un manquement lobligation
de lIran dassurer la protection de lambassade amricaine et de son
personnel contre des actes de prise dotages, obligation fonde par la Cour
non seulement sur les Conventions de Vienne de 1961 et 1963 sur les
relations diplomatiques et consulaires mais encore sur "le droit international
gnral"29. Cette obligation de protection a galement t mise en rapport
avec la garantie des droits fondamentaux du personnel de lambassade30.
Quant aux circonstances permettant dimputer charge dun tat un
manquement lobligation de vigilance, la jurisprudence prcite a tabli
quun tel manquement sera constat lorsque la commission dactes terroristes
tait prvue ou prvisible et que ltat na pas mis en uvre les moyens sa
disposition pour prendre les mesures appropries destines prvenir ces
actes ou en assurer la rpression31.
L obligation gnrale de diligence en matire de terrorisme, consistant
ne pas encourager ou tolrer des activits terroristes, a t rappele par
nombre dtats dans le cadre du dbat sur les mesures visant liminer le
28 Voir MURPHY (J.F.)> "Protected persons and diplomatic facilities", in A.E. Evans et J.F.
Murphy (eds.), Lgal aspects of international terrorism, Lexington Books, Massachussets
Toronto, 1978, pp. 277 et s. Voir galement laffaire Chapman, Commission mixte USAMexique, R.S.A., t 4,1930, pp. 632-640.
29 C.I.J., Affaire du Personnel diplomatique et consulaire Thran, arrt du 24 mai 1980,
Recueil 1980, p. 3.
30Ibidem, p. 42, par. 91.
31 Voir CONDORELLI (L.), "The imputability to States of acts of international terrorism", op.
cit., p. 241 ; PISILLO-MAZZESCHI (R), op. cit., pp. 34 et s. Dans laffaire des Otages, la Cour
a tabli la responsabilit de lIran en constatant que les autorits iraniennes : a) taient
pleinement conscientes des obligations que leur imposaient les conventions en vigueur de
prendre des mesures appropries pour protger les locaux de l'ambassade des tats-Unis et son
personnel diplomatique et consulaire contre toute attaque et contre toute atteinte leur
inviolabilit, ainsi que pour assurer la scurit des autres personnes qui pourraient s y trouver ;
b) taient pleinement conscientes, dufait des appels laide de l ambassade des tats-Unis, que
des mesures urgentes de leur part s imposaient ; c) disposaient des moyens de s'acquitter de
leurs obligations ; d) ont totalement manqu de se conformer aux dites obligations", (C.I.J.,
Affaire du Personnel diplomatique et consulaire Thran, Rec. 1980, par. 68). Dans laffaire
Nicaragua, la Cour a soulign le fait quau moment de la publication du manuel doprations, la
commission dactes terroristes par les contras taient connue de la CIA (C.I.J., Affaire des
Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. tats-Unis),
prcit, par. 121). Dans ce contexte, la diffusion dudit manuel constituait un encouragement
commettre des actes contraires au droit humanitaire, "qui avait des chances dtre suivi deffet"
(Ibidem, par. 256).

terrorisme international, qui sest tenu lAssemble gnrale des Nations


Unies aprs les attentats du 11 septembre. Parmi dautres, citons la
dclaration du Mexique qui a nonc :

"There can be doubt as to the obligation of States tofulfy cooperate in the prvention
and radication of terrorism. As part of this gnral obligation to provide their
coopration, States must take concrete actions such as: (1) refraining from
collaborating with, participating in, tolerating, organizing or instigating acts of
terrorism; [...] and (3) ensuring that those who participate in terrorist activities,
whatever the nature of their participation, receive no sanctuary or protection
anywhere"32.

Cette obligation de vigilance a t galement reprise par le Conseil de


scurit dans le prambule de la rsolution 1373 (2001) du 28 septembre
2001, o il :

"raffirm[e] le principe que l Assemble gnrale a tabli dans sa dclaration


d'octobre 1970 (2625 XXV) et que le Conseil a raffirm dans sa rsolution 1189
(1998), savoir que chaque tat a le devoir de s'abstenir d'organiser et d'encourager
des actes de guerre civile ou des actes de terrorisme sur le territoire d'un autre tat, d'y
aider ou d'y participer, ou de tolrer sur son territoire des activits organises en vue
de perptrer de tels actes.

Il ne sagit l que de simples rappels du droit international existant,


consacr comme on la vu par de nombreuses rsolutions et la jurisprudence,
qui ne contiennent, ce stade, aucun dveloppement nouveau, que ce soit
dans leur formulation ou leur contours.
Un point, par contre, o lon peut dceler certaines vellits de faire
voluer les rgles applicables concerne la distinction traditionnelle entre,
dune part, le manquement lobligation de vigilance consistant prvenir
les activits de terrorisme et sabstenir de tout soutien celles-ci, et, dautre
part, le concept d"agression arme". Les Etats-Unis ont justifi le recours
la force en Afghanistan sur la base du droit de lgitime dfense33, en riposte
non un acte particulier dagression34 tel quil est dfini par la rsolution
32 Statement of Mexicos permanent reprsentative Ambassador Jorge Eduardo Navarete, l5*
october 2001, www.im.org/terrorism/statements/mexicoE.html. Voir encore not. la dclaration du
Nigeria, 1er octobre 2001, www.un.org/terrorism/statements/nigeriaE.html; la dclaration du
Zimbabwe, 5 octobre 2001, www.un.org/terrorism/statements/zimbabweE.html.
33 Sur le caractre problmatique de linvocation de la thorie de la lgitime dfense pour fonder
laction arme mene contre lAfghanistan, Voir CORTEN (O. ) et DUBUISSON (F.),
"Opration libert immuable : une extension abusive du concept de lgitime dfense", Revue
Gnrale de Droit International Public, 2002/1.
34 Les tats-Unis nont en effet jamais prtendu que le Tgjme Taliban aurait commandit les
attentats du 11 septembre ou aurait particip, dune manire ou dune autre, leur prparation ou
leur excution. Voir Responsabilify for the terrorist atrocities in the United States, 4 October
2001, Rapport prsent par M. Blair comme fondant l'action militaire entreprise contre
l'Afghanistan, http://www.pm.gov.uk/news. asp?Newsld=2686, ainsi que Le Monde, 9 octobre, p.

331435, mais au manquement par le gouvernement afghan son obligation de


sabstenir de fournir soutien ou abri des groupes terroristes36. Il y a l une
tendance assimiler les violations graves lobligation de vigilance en
matire de terrorisme la notion dagression arme, avec les consquences
que cela implique quant la possibilit de recours la force37. Si cette
tendance a fait lobjet dune approbation par un certain nombre dtats38, il
est prmatur de conclure un accord de "la communaut des tats dans leur
18, en particulier le par. 13 du rapport. Voir aussi Responsabilityfor the terrorist atrocities in the
United States, 11 september 2001 -An updated account, 14 november 2001, http:/Avww. number10.gov.uk/defatdt.asp?pageid=z5322.
35 En particulier larticle 3, g) de la dfinition de lagression. Voir .C.I.J., affaire des Activits
militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, prcit, p. 103, par. 195.
36 Voir les lettres adresses par les Etats-Unis et le Royaume-Uni au Conseil de scurit en
application de larticle 51 de la Charte, par laquelle ils justifient lemploi de la force en
Afghanistan par le fait que "The attacks on 11 September 2001 and the ongoing threat to the
United States and its nationals posed by the Al-Qaeda organisation have been mode possible by
the dcision of the Taliban regime to allow theparts of Afghanistan that it Controls to be used by
this organization as a base of opration" (Letter dated 7 October 2001 from the Permanent
Reprsentative of the United States of America to the United Nations addressed to the President
of the Security Council, S/2001/946, http://www.un.ini/usafs-2001-946.htm ; Letter dated 7
October 2001 from the Charg daffaires a.i. of the Permanent Mission of the United Kingdom
of Great Britain and Northern Ireland to the United Nations addressed to the President of the
Security Council, www.ukun.org/xq/asp/SarticleTypeA7/Article_ID.328/qx/articles_show.htm.
37 Cette tendance est parfaitement rsume par la formule utilise par le reprsentant amricain
aux Nations Unies : " We will make no distinction between the terrorists who comitted these acts,
and those who harbour them" (Statement in the UN Security Council by J.B. CUNNINGHAM,
acting US reprsentative to the UN, 12 september 2001, http://www.state.gOv/s/
ct/index.cfm?docid=4879). Voir galement la dclaration du Deputy Secretary of Defense P.
WOLFOWITZ, interview le 7 janvier 2001 par le New York Times, selon laquelle The war on
terrorism after Afghanistan could focus on denying terrorist groups sanctuary in places like
Somalia, Yemen, Indonsie and the Philippines, countries where they have sometimes operated
freely", http://www.nytimes.co7n/leaming/teachers/featured_articles/20020109wednesday.htm).
38 M. Han Seung-Soo, Prsident de l'Assemble gnrale des Nations Unies a conclu le dbat
gnral de novembre 2001 en constatant uniquement qu "'un certain nombre [de dlgations] a
exprim son appui la campagne militaire actuelle en Afghanistan" (nous soulignons) ;
http://www.un.org/News/fr-press/docs/2001/AG1240.doc.htm. Un examen attentif des dbats
lAssemble montre que si effectivement de nombreux tats ont approuv la thse des tatsUnis, dautres ont condamn lopration amricaine en Afghanistan tandis quune frange
importante des tats a adopt des positions vagues ou est reste silencieuse, ne se ralliant
clairement qu la campagne internationale de lutte contre le terrorisme place sous lgide des
Nations Unies. Ce nest pas en se fondant sur des silences ou des positions ambigus quil est
permis de conclure lexistence dune opinio juris gnralise des tats quant une
modification de rgles touchant au principe du non-recours la force, principe qui relve, il est
important de le rappeler, du jus cogens. Voir encore la position critique exprime par
('Organisation de la Confrence Islamique (57 tats membres), qui a rejet "the targeting of any
Islamic or Arab State under the pretext of fighting terrorism (Final communique of the ninth
extraordinary session of the islamic conference of foreign ministeTs, Doha, Qatar, 10 octobre
2001, http://www.oic-oci/english/fm/All%20Download/frmex9.htm).

150

ensemble" quant une modification sur ce point du droit international, tel


quil a t fermement tabli par la Cour internationale de Justice dans
laffaire Nicaragua39.
n . L e r a ppe l d une OBLIGATION DADOPTER CERTAINES m esures AFIN
DE PREVENIR ET REPRIMER LE TERRORISME

Lobligation gnrale qui pse sur les tats de sabstenir de tolrer les
activits terroristes implique quils adoptent des mesures actives afin de
prvenir et rprimer ces activits. Il ne sera pas question ici dexaminer de
manire prcise les obligations mises charge des tats par les diffrentes
conventions spcifiques existant dans le domaine de la rpression du
terrorisme40, mais didentifier les mesures que les tats se sont engags
mettre en uvre dans le cadre de leur devoir de diligence, en vertu du droit
international gnral. Ces mesures ont essentiellement t affirmes dans des

39 Sur la difficult d'admettre llargissement de la notion dagression arme de telle manire


quelle couvre le soutien au terrorisme, Voir DUBUISSON (F.), "Le terrorisme est-il une
nouvelle forme dagression arme au sens du droit international ?", paratre in L'Art de la Paix:
Approche transdisciplinaire, Actes du colloque du 9 novembre 2001 organis lUniversit
Libre de Bruxelles dans le cadre de la Chaire Bemheim dEtudes sur la Paix et la Citoyennet,
Bruxelles, 2002.
40 Voir not. Convention relative aux infractions et certains autres actes survenant bord des
aronefs signe Tokyo, le 14 septembre 1963 ; Convention pour la rpression de la capture
illicite daronefs signe La Haye, le 16 dcembre 1970 ; Convention pour la rpression d'actes
illicites dirigs contre la scurit de l'aviation civile signe Montral, le 23 septembre 1971 ;
Protocole pour la rpression des actes illicites de violence dan6 les aroports servant l'aviation
civile internationale sign Montral, le 24 fvrier 1988 ; Convention sur la prvention et la
rpression des infractions contre les personnes jouissant dune protection internationale, y
compris les agents diplomatiques adopte par l'Assemble gnrale des Nations Unies, le 14
dcembre 1973 ; Convention europenne pour la rpression du terrorisme, adopte Strasbourg,
le 27 janvier 1977 ; Convention internationale contre la prise d'otages adopte par l'Assemble
gnrale des Nations Unies, le 18 dcembre 1979 ; Convention sur la protection physique des
matires nuclaires signe New York et Vienne, le 3 mars 1980; Convention pour la rpression
d'actes illicites contre la scurit de la navigation maritime conclue Rome, le 10 mars 1988 ;
Protocole la Convention susmentionne pour la rpression d'actes illicites contre la scurit des
plates-formes fixes situes sur le plateau continental conclu Rome, le 10 mars 1988 ;
Convention sur le marquage des explosifs plastiques aux fins de dtection signe Montral, le
1 mars 1991 ; Convention internationale pour la rpression des attentats terroristes l'explosif
adopte par l'Assemble gnrale des Nations Unies, le 15 dcembre 1997 ; Convention
internationale pour la rpression du financement du terrorisme, adopte par la Rsolution 54/109
du 9 dcembre 1999 la cinquante-quatrime session de l'Assemble gnrale de l'Organisation
des Nations Unies (non encore en vigueur). Voir galement LABAYLE (H.), "Droit
international et terrorisme", A.F.D.I., 1986, pp. 105 et s. ; CASSESE (A.), "The international
Community legal' response to terrorism", International and Comparative Law Quarterly, 1989,
pp. 589 et s.

rsolutions de lAssemble gnrale et du Conseil de scurit des Nations


Unies. Comme on va le constater, elles correspondent en substance aux
mesures prconises par les tats lors des dbats sur le terrorisme qui se sont
tenus lAssemble gnrale la suite des attentats du 11 septembre 2001.
Depuis les annes 70, lAssemble gnrale des Nations Unies a adopt
une srie de rsolutions relatives aux "mesures pour liminer le terrorisme
international"41. Formules essentiellement sous forme de recommandations
lorigine, certaines mesures sont affirmes partir de la fin des annes 80 de
manire beaucoup plus contraignante. Le texte de rfrence cet gard est la
"Dclaration sur les mesures visant liminer le terrorisme international" du
9 dcembre 1994, annexe la rsolution 49/60. Aprs y avoir soulign "le
besoin imprieux de renforcer davantage la coopration internationale entre
tats afin que soient prpares et adoptes des mesures pratiques et efficaces
propres prvenir, combattre et liminer toutes les formes de terrorisme qui
affligent la communaut internationale dans son ensemble", lAssemble
gnrale dclare :

"[...] 5. Les tats doivent galement remplir les obligations que leur imposent la Charte
des Nations Unies et d'autres dispositions du droit international dans la lutte contre le
terrorisme et sont instamment pris de prendre des mesures efficaces et rsolues,
conformment aux dispositions applicables du droit international et aux normes
relatives aux droits de l'homme, pour liminer rapidement et dfinitivement le
terrorisme international, et en particulier :
a) De s abstenir d'organiser, de fomenter, defaciliter, definancer, d encourager ou de
tolrer des activits terroristes et de prendre les mesures pratiques voulues pour que
leur territoire ne serve pas des installations ou des camps d entranement des
terroristes l'encontre d autres tats ou de leurs ressortissants ;
b) De veiller arrter, traduire en justice ou extrader les auteurs d actes de terrorisme,
conformment aux dispositions pertinentes de leur droit national ;
c) De chercher conclure des accords spciaux cet effet, sur une base bilatrale,
rgionale et multilatrale et d'laborer, cet effet, des accords types de coopration ;
d) De cooprer entre eux en changeant des informations relatives la lutte contre le
terrorisme et sa prvention ;
e) De prendre promptement toutes les mesures ncessaires pour appliquer les
conventions internationales en vigueur dans ce domaine auxquelles ils sont parties,
notamment pour harmoniser leur lgislation nationale avec ces conventions;
f) De prendre les mesures voulues, avant d'accorder l asile, pour s'assurer que le
demandeur d asile n apas eu d'activits terroristes et, aprs avoir accord l'asile, pour
s assurer que le statut de rfugi n est pas mis profit pour contrevenir aux
dispositions de l alina a) ci-dessus'**2.

41 Voir LAMBERT (J.J.), Terrorism and hostages in international law, Cambridge, Grotius
Publications Limited, 1990, pp. 29 et s.
42Nous soulignons.

152

Ces mesures sont prsentes par lAssemble gnrale comme constituant


des obligations pour les tats, comme lindique la rfrence faite aux
"obligations quimposent [aux tats] la Charte des Nations Unies et dautres
dispositions du droit international dans la lutte contre le terrorisme". A
lexception du point c) (chercher conclure des accords), qui lvidence
nest pas une mesure de nature contraignante, l'adoption des mesures tablies
par lAssemble gnrale apparat ainsi comme constituant une vritable
obligation tire de la Charte et du devoir gnral de lutter contre le
terrorisme. Dj dans des rsolutions de 1989 et 1991, des mesures analogues
taient dsignes comme devant tre prises par les tats afin de "se
conformer avec leurs obligations en droit international43."
Les points a) (abstention de soutenir ou tolrer le terrorisme) et e)
(appliquer les conventions en vigueur) ne sont quun rappel dobligations
existant en vertu de la rsolution 2625 ou de Conventions internationales en
matire de terrorisme que les tats auraient ratifies.
Larrestation, la traduction en justice ou lextradition des personnes
suspectes dactions terroristes (point b), qui reflte ladage aut dedere aut
judicare, est une rgle contenue dans l'ensemble des Conventions existant en
matire de terrorisme44 et est gnralement considre, dans ce domaine
particulier, comme faisant partie du droit coutumier45. La rpression pnale
des auteurs de dlits commis lencontre d'intrts ou dindividus trangers
constitue d'ailleurs une composante traditionnelle de lobligation de
vigilance46. La mise en uvre du principe aut dedere aut judicare dans le
domaine de la rpression du terrorisme se heurte toutefois en pratique
souvent des obstacles politiques, nombreux tant les cas o les tats nont
43 Rsolution 44/29 du 4 dcembre 1989; Rsolution 46/51 du 9 dcembre 1991.
44LAMBERT (J.J.), op. cit., p. 54 ; CASSESE (A.), op. cit., p. 593. Voir GUILLAUME (G.), op.
cit., pp. 354 et s.
45 SCHACHTER (O.), op. cit., p. 212; Article 7 de la rsolution n 7 1984, "International
terrorism", International Law Association, op. cit., p. 6. Ce point de vue a galement t avanc
par plusieurs juges de la Cour internationale de Justice, dans le cadre de laffaire Lockerbie, qui
concernait la livraison de suspects libyens souponns dun attentat arien. Le juge Weeramantry
a ainsi qualifi ladage oui dedere aut judicare de "principe de droit international coutumier"
(C.I.J., Questions d'interprtation et d application de la Convention de Montral de 1971
rsultant de 1incident arien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. Royaume-Uni),
mesures conservatoires, ordonnance du 14 avril 1992, Recueil 1992, op. diss., p. 69). Le juge
Ranjeva sest prononc dans le mme sens (ibidem, p. 72). Voir cependant la dclaration
commune des juges Evensen, Tarassov, Guillaume et Aguilar Mawdsley faite dans le cadre de la
mme affaire, par laquelle ils noncent, de manire il est vrai trs gnrale, qu"il nexiste pas en
droit international gnral dobligation de poursuite dfaut dextradition" (ibidem, p. 24).
46 SALMON (J.J.A.), La responsabilit internationale, Bruxelles, PUB, 1993/1994,4tme d., pp.
85 et s. Voir not. Affaire De Buissot and others (USA - Venezuela), MOORE, Arbitrations, ni,
2964; Affaire Poggioli (Italie/Venezuela), R.S.A., X, p. 689.

ni livr ni jug des personnes suspectes de terrorisme qui leur tait rclame
par un tat victime, et se sont contents dexpulser lesdits suspects vers un
pays tiers. Sans nous prononcer sur le caractre bien fond des demandes de
livraison introduite par les autorits requrantes ou des motifs qui ont fond
les dcisions de refus de la part des tats requis, plusieurs cas peuvent tre
mentionns cet gard. En 1982, la Grce a refus daccder une demande
de livraison dun membre du groupe Abou Nidal, rclam par lItalie pour un
attentat commis contre une synagogue, et lui a permis de trouver refuge en
Libye47. En 1985, lItalie sest abstenue dextrader vers les tats-Unis Aboul
Abbas, le chef du Front de Libration de la Palestine, souponn dtre le
concepteur de la prise dotages de YAchille Lauro, et la renvoy en
Yougoslavie48. Et lors des dbats lAssemble gnrale sur le terrorisme qui
se sont tenus en septembre 2001, Cuba sest plaint des entraves qui taient
mises par les tats-Unis la livraison de deux personnes suspectes davoir
planifi plusieurs attentats terroristes, lune tant dtenue au Panama, lautre
rsidant sur le sol amricain49. Ces exemples, parmi dautres50, montrent que
lobligation de livrer ou poursuivre les personnes suspectes de terrorisme
savre, au-del de laffirmation de principe, fort dlicate mettre en
pratique, en particulier sagissant de cas politiquement sensibles.
Lchange dinformations relatives la lutte contre le terrorisme (point d)
est prsent par la rsolution 49/60 comme sinscrivait dans le cadre dun
vritable devoir de coopration entre les tats :
"[-] - Pour combattre efficacement la multiplication des actes de terrorisme, leur
caractre et leurs effets internationaux croissants, les tats doivent renforcer leur
coopration dans ce domaine, en particulier en rendant systmatique l'change
d'informations sur la prvention du terrorisme et les moyens de le combattre [.]"

La porte de ce devoir dchange dinformations demeurent toutefois


formul de manire peu prcise et lon peut penser quil doive tre formalis
par la conclusion daccords visant en dfinir les modalits.
Enfin, ladoption de mesures visant viter que lasile ne soit accord
des terroristes (point f) dcoule tout dabord de lapplication la Convention
de Genve de 1951, pour ce qui concerne la reconnaissance du statut de
rfugi. La Convention nest pas applicable "aux personnes dont on aura de
srieuses raisons de penser quelles ont commis un crime grave de droit
47 LERNER (N.), "Sanctions and eountermeasures short of the use of force against terrorism",
Isral Yearbook on Human Rights, 1989, p. 260.
48 LAMBERT (J.J.), op. cit., pp. 26-27 et la note 65 ; CASSESE (A.), Violence et droit
international dans un monde divis, Paris, PUF, 1990, pp. 110 et s.
49 Statement by the permanent reprsentative of the Republic of Cuba, H.E. Ambassador Bruno
Rodriguez Parrilla, 1er octobre 2001, http://www.un.org/terrorism/statements/cubaE.htmL
50Pour dautres exemples encore, Voir LERNER (N.), op. cit., pp. 259-261.

commun en dehors du pays daccueil avant dy tre admises comme


rfugis51" (art. 1er, F, b). Cette disposition laisse toutefois ouverte
linterprtation des tats la question de savoir si les actes "terroristes" qui
auraient t commis par le candidat rfugi relvent de crimes de droit
commun ou dinfractions politiques52. Le devoir de sabstenir daccorder
lasile des personnes suspectes de terrorisme peut galement tre lie
lobligation gnrale de sabstenir de donner abri des activits terroristes
(not. rsolution 2625).
Ladoption de mesures du type de celles prvues par la rsolution 49/60
de lAssemble gnrale a galement t prconise par le Conseil de
scurit, dam la rsolution 1269 (1999). Les termes utiliss par cette
rsolution sont cependant fort peu contraignants, le Conseil se limitant
"demander" aux tats de prendre les "mesures voulues" afin de rencontrer
certains des objectifs numrs par la rsolution 49/6053.
Des mesures complmentaires ont encore t dfinies par lAssemble
gnrale, dans sa rsolution 51/210 du 17 dcembre 1996. Dans ce cas, il
semble quil sagisse davantage de recommandations que de vritables
obligations, dans la mesure o le texte se borne "demander" et "appeler11les
tats adopter une srie de mesures54, en particulier les consultations entre
services de scurit comptents (a), le dveloppement de mthodes de
dtection dexplosifs (b), ltude des risques que comporte lutilisation des
51Voir galement larticle 33 de la Convention, nonant que le bnfice de la protection ne peut
tre "invoqu par un rfugi quil y aura de srieuses Taisons de considrer comme un danger
pour la scurit du pays o il se trouve ou qui, ayant t lobjet dune condamnation dfinitive
pour un crime ou un dlit particulirement grave, constitue une menace pour la communaut
dudit pays."
52GUILLAUME (G.), op. cit., p. 362.
53 Rsolution 1269 (1999) du 19 octobre 1999. Dans cette rsolution, le Conseil de scurit : "4.
Demande tous les tats de prendre notamment, dans le contexte de cette coopration et de
cette coordination, les mesures voulues pour : Cooprer, en particulier dans le cadre d'accords
et d'arrangements bilatraux et multilatraux, afin de prvenir et dliminer les actes de
terrorisme, de protger leurs nationaux et toute autre personne contre les attaques terroristes et
de traduire enjustice les auteurs de tels actes ; Prvenir et rprimer par tous les moyens licites
la prparation et le financement de tout acte de terrorisme sur leur territoire ; Empcher ceux
qui organisent, financent ou commettent des actes de terrorisme de trouver asile o que ce soit,
en faisant en sorte qu'ils soient arrts et traduits en justice ou extrads ; Avant d'octroyer le
statut de rfugi, sassurer, compte tenu des dispositions pertinentes de la lgislation nationale et
du droit international, y compris des normes internationales relatives aux droits de l'homme, que
le demandeur dasile na pas particip des actes de terrorisme ; changer des informations
conformment au droit international et national et cooprer sur le plan administratif et
judiciaire defaon prvenir les actes de terrorisme. "
54 LAssemble gnrale "demande tous les tats dadopter de nouvelles mesures [...] en vue
prvenir le terrorisme et de renforcer la coopration internationale dans la lutte contre le
terrorisme, [...] et ai particulier appelle tous les tats ....

rseaux tlmatiques par des terroristes (c), enquter sur lutilisation


dassociations pour couvrir des activits terroristes (d), dfinir des procdures
dentraide judiciaire (e) et prendre des mesures pour prvenir et empcher le
financement dorganisations terroristes et adopter une rglementation pour
prvenir les mouvements de fonds souponns dtre destins des fins
terroristes (f). Le caractre de recommandation des mesures prconises par
la rsolution 51/210 est confirm par la rsolution consacre aux mesures
visant liminer le terrorisme, adopte par lAssemble gnrale aprs le 11
septembre 2001 (rsolution 56/88 du 12 dcembre 2001), qui11demande une
fois de plus tous les Etats dadopter des nouvelles mesures [...] en vue de
prvenir le terrorisme et de renforcer la coopration internationale dans la
lutte contre le terrorisme et, cette fin, d'envisager en particulier
lapplication des mesures nonces aux alinas a f du paragraphe 3 de la
rsolution 51/21055." Il semble donc que ces mesures supplmentaires, y
compris les mesures de contrle du financement des organisations terroristes,
naient pas t affirmes comme constituant vritablement des obligations en
droit international gnral.
Si lon examine les dbats tenus au sein de lAssemble gnrale aprs les
attentats du 11 septembre, relatif aux "mesures visant liminer le terrorisme
international", force est de constater que les tats se sont rfr au droit
international existant, et que leurs prises de position nont pas amen de
dveloppement particulier quant la dfinition des mesures quils sont dans
lobligation de prendre en vertu dune obligation gnrale de vigilance dans
le cadre de la lutte contre le terrorisme.
Us se sont frquemment rfr au principe aut dedere aut judicare, en
soulignant lobligation de poursuivre ou de livrer les personnes souponnes
dactivits terroristes56. Ils ont galement soulign la ncessit de lchange
dinformations relatives aux activits de terrorisme57 et limportance de ne
pas accorder lasile des personnes susceptibles de mener des actions
terroristes58. Ces mesures, comme ont la vu, avaient dj t affirmes sous
forme dobligations dans les rsolutions adoptes en ce domaine par
lAssemble gnrale. Elles ont en outre t reprises par le Conseil de
55Nous soulignons. Voir galement la rsolution 55/158 du 12 dcembre 2000.
ss Voir not les dclarations du Zimbabwe, 5 oct. 2001, www.un.org/terrorism/statements/
zimbabweE.html ; du Belarus, 1er oct. 2001, www.uru org/terrorism/statements/bdarusE.html; de
la Turquie, 1er oct. 2001, www.un.org/terrorism/statements/turkeyE.html.
57 Voir not. la dclaration de lAlgrie, Ie oct. 2001, www.un.org/terrorism/statements/
algeriaE.html ; du Brsil, 3 oct. 2001, www.un.org/terrorism/ statements/brazilE.html, des
Barbades, 5 oct. 2001, www.un.org/terrorism/statements/barbadosE.html.
58 Voir not. la dclaration de l'Espagne, 3 oct. 2001, www.un.org/terrorism/statements/
spainE.html.

scurit dans sa rsolution 1373 du 28 septembre 2001, qui tablit une srie
dobligations charge des tats destines lutter contre le terrorisme. Cette
rsolution, qui a t adopte dans le cadre du chapitre VII, constitue une
dcision qui simpose aux tats membres des Nations Unies, en vertu de
larticle 25 de la Charte.
En ce qui concerne la lutte contre le financement du terrorisme, le dbat
sur le fait de savoir si des mesures de vigilance en la matire allaient tre
revtues dun caractre obligatoire avait quelque peu perdu son objet avec
ladoption de la rsolution 1373 par le Conseil de scurit, tablissant
notamment une srie de dispositions visant combattre les sources de
financement du terrorisme. Cest pourquoi les nombreuses rfrences faites
par les tats, lors du dbat lAssemble gnrale qui sest tenu la
ncessit de lutter contre le financement des groupes terroristes lont t en
approuvant ladoption de la rsolution 1373 ou en appelant ratifier le plus
rapidement possible la Convention des Nations Unies de 1999 pour la
rpression du financement du terrorisme59.
C o nclusion

Les dbats qui se sont tenus lAssemble gnrale des Nations Unies
aprs les attentats du 11 septembre, sur les mesures visant liminer le
terrorisme, nont pas mis en vidence de modification particulire de
lobligation de vigilance charge des tats en matire de lutte contre le
terrorisme, que ce soit dans son principe mme ou dans les mesures
particulires que sa mise en uvre exige. Les tats ont davantage mis
laccent sur la ncessit de ratifier les instruments conventionnels existant60,
dadopter rapidement deux nouvelles conventions en discussion au sein du
Comit spcial sur le terrorisme, lune relative la prvention du terrorisme
nuclaire et lautre couvrant de manire gnrale tous les aspects du
terrorisme. Ils ont galement prconis une plus grande institutionnalisation
de la lutte contre le terrorisme, que ce soit au sein de lONU, au niveau
rgional ou local.
Un point sur lequel des dveloppements existent est la question des liens
entre les manquements graves lobligation de vigilance en matire de
terrorisme et lutilisation de la force arme pour riposter ces manquements,
59Voir not. la dclaration de lUnion europenne, 1" oct 2001, www.un.org/terrorism/statements
/euE.html ; de lIndonsie, 3 oct 2001, www.un. org/terrorism/siatements/indonesiaE.html.
60Voir not. la dclaration de lUnion europenne, 1er octobre 2001, prcite ; du Royaume-Uni,
1* octobre 2001, www.un.org/terrorism/statements/ukE.html.

encore quaucune conclusion dfinitive ne puisse tre tire dans ltat actuel
des choses.
Enfin, lun des domaines o lon pourrait prochainement assister au
renforcement de certaines obligations est celui de la lutte contre la pauvret.
Avec une belle unanimit, les tats ont insist sur limportance de ne pas
dissocier la lutte contre le terrorisme de la prvention des conflits et du
combat contre la pauvret, les ingalits et linjustice sociales, qui constituent
le terreau fertile des vocations terroristes61. Ltablissement de ce lien nest
pas nouveau, mais il avait fait par le pass lobjet de nombreuses critiques,
essentiellement de la part des Etats occidentaux qui y voyaient une certaine
forme de justification du terrorisme62. Depuis 1990, toute rfrence ltude
des causes sous-jacentes du terrorisme a disparu des rsolutions de
lAssemble gnrale, consacres aux mesures visant llimination du
terrorisme63.

61 Voir par exemple les dclarations de l'Afrique du Sud, la oct. 2001, www.un.org/terrorism
/statements/southafricE.html ; des Pays-Bas, 1" oct 2001, www.un.org/terrorism/statements/
netherandsE.html ; de la Sude 3 oct. 2001, www.un.org/terrorism/statements/swedenE.html ;
du Brsil, 3 oct 2001, www.un.org/terrorism/statements/brazilE.html ; du Bnin, 5 oct. 2001,
www.un.org/terrorism/statemenis/beninE.html ; du Danemark, 5 oct 2001, www.un.org/
terrorism/statements/denmarkE. html. Voir galement les nombreux appels la lutte contre la
pauwet comme moyen de tarir le terrorisme, faits lors du dbat gnral de lAssemble
gnrale, 10-16 novembre 2001, www.un.org/News/fr-press/docs/2001/AG1226 1240.doc.htm.
62 Voir LAMBERT (J.J.), op. cit., pp. 38-44.
63 Jusqu 1989, les rsolutions de lAssemble gnrale visant la lutte contre le terrorisme ont
port lintitul suivant : "Mesures visant prvenir le terrorisme international qui met en danger
ou anantit dinnocentes vies humaines ou compromet les liberts fondamentales, et tude des
causes sous-jacentes des formes de terrorisme et dactes de violence qui ont leur origine dans la
misre, les dceptions, les griefs et le dsespoir et qui poussent certaines personnes sacrifier
des vies humaines, y compris la leur, pour tenter d'apporter des changements radicaux". Par la
suite, ces rsolutions seront plus modestement dnommes "mesures visant liminer le
terrorisme international", et leur contenu ne fera plus aucune rfrence aux causes sous-jacentes
du terrorisme.

UNILATERALISME ET MULTILATERALISME DANS LA LUTTE


CONTRE LA TERREUR :
LEXEMPLE DU TERRORISME BIOLOGIQUE ET CHIMIQUE
par
Thodore CHRISTAKIS
Professeur la Facult de droit de l'Universit Grenoble II, Pierre Mends France

Au moment mme o les tats-Unis faisaient l'objet de l'attaque bio


terroriste la plus importante de l'histoire, ce mme tat "tranglait Genve
le projet de Protocole additionnel la Convention de 1972 sur les armes
biologiques qui aurait pu apporter une contribution importante dans la lutte
contre le terrorisme biologique.
Cet vnement peut sans doute paratre, premire vue, paradoxal. Si les
cinq ou six lettres postes d'un bureau du New Jersey ont provoqu une vague
de panique dans le monde entier, il ne s'agissait pourtant l que d'une
micrographie du scnario cauchemardesque qui pourrait se produire dans le
cas d'une attaque terroriste par des armes biologiques ou chimiques1. Ces
armes prsentent en effet d'normes intrts pour des groupes terroristes
comme Al-Qaida : elles sont petites, indtectables et prsentent un rapport
catastrophe/prix sans aucune mesure avec les mthodes conventionnelles -sans
1 Au moment o nous rdigeons ces lignes plusieurs aspects des attaques bio-terroristes qui ont
frapp les tats-Unis quelques semaines aprs les vnements du 11 septembre 2001 demeurent
encore obscurs. Selon les informations publies par le US Center for Disease Control il est
nanmoins possible d'tablir un premier bilan de ces attaques. Celles-ci ont t perptres par le
biais d'au moins cinq lettres contenant le bacille du charbon envoyes des journalistes ainsi
qu deux snateurs. Si plusieurs centaines des personnes ont t exposes au bacille, 18
seulement semblent avoir t contamines et cinq sont finalement mortes de la maladie du
charbon. Les fausses alertes, et les mauvaises plaisanteries qui ont suivi les attaques, se sont
leves, selon le FBI, environ 4000 aux tats-Unis (et 3000 au reste du monde), cotant au
total aux autorits fdrales et fdres amricaines environ 100 millions de dollars. Le service
postal amricain a valu environ 5 milliards de dollars le cot des mesures prventives qui
seront mises en place afin d'viter la contamination de ses personnels dans l'avenir. Enfin,
environ 4% de la population amricaine (soit 11 millions de personnes) ont obtenu - et le plus
souvent utilis - une prescription mdicale afin d'obtenir des antibiotiques contre la maladie du
charbon. Pour un bilan plus complet voir LEITENBERG (M.), "Biological weapons and
"bioterrorism" in the first years of the 21st century", disponible sur le site de la Fdration of
American Scientists, www.fas.org/bwc.

160

parler des effets secondaires et la dsorganisation sociale qu'elles pourraient


engendrer2.
On pouvait donc penser que ce potentiel catastrophique allait pousser les
tats "tout faire" -selon la phrase du Secrtaire gnral des Nations Unies K.
Annan- "pour empcher qu' l'avenir des actes de terrorisme soient commis au
moyen de telles armes"3. Et ce "tout faire" inclut videmment l'adoption de
rgles internationales de prvention, de contrle et de rpression.
Or, la suspension de la cinquime confrence des parties la Convention
sur les armes biologiques, provoque en dcembre 2001 par les tats-Unis,
montre que l'heure n'est pas vraiment au multilatralisme dans ce domaine.
Malgr les insuffisances des rponses multilatrales aux menaces de
terrorisme biologique et chimique, aucun renforcement visible de la
rglementation internationale n'a t constat jusqu' ce jour (I). Ce qui a par
contre t renforc de manire trs nette c'est la volont de l'administration
Bush de sappuyer sur l'unilatralisme, y compris sur certaines mesures peuttre contestables du point de vue du droit international public (II).
I. L'INSUFFISANCE DES MESURES MULTILATERALES

L'insuffisance de la rponse multilatrale aux risques de terrorisme


biologique et chimique n'est pas due une absence de rgles juridiques de
prvention. S'il est vrai qu'aucune convention internationale ne rglemente
directement ces questions, les instruments existants sur les armes biologiques
et chimiques contribuent sans doute utilement la lutte contre le bioterrorisme et le terrorisme chimique (A). Le problme vient surtout du fait que
2 Plusieurs auteurs ont analys de manire assez dtaille 1a question de la faisabilit et de
l'efficacit potentielle de telles types d'attaques par des groupes terroristes. Voir, entre autres :
KELMAN (B.), "Biological terrorism : lgal measures for prevendng catastrophe", 24 Harvard
Journal of Law & Public Policy, 2001, pp. 417 et ss. ; DAGEN (H.), "Bioterrorism : perfectly
lgal", 49 Catholic University Law Review, 2000, pp. 535 et ss. ; KEEFER (S.), "International
control of biological weapons", 6 ISLA J. Int'l & Comp. L., 1999, pp. 107 et ss. ; KELMAN (B.),
"Catastrophic terrorism : thinking fearfully, acting legally", 20 MichiganJ. Int'l L., 1999, pp. 537
et ss. ; ROBERTS (G.), "The counterproliferation self-help paradigm : A lgal rgime for
enforcing the norm prohibitmg the prolifration of weapons of mass destruction", 27 Denver J.
Int'l L. & Pol'y, 1999, pp. 483 et ss. ; KELMAN (B.), "Bridling the international trade of
catastrophic weaponry", 43 American University Law Review, 1994, pp. 755 et ss. V. aussi :
STIMSON CENTER, "Likelihood of terrorists acquiring and using Chemical or biological
weapons" in www.stimson.org/cwc/acqtae.htm.
3 Discours de M. Kofi Annan devant l'Assemble gnrale des Nations Unies du 1er octobre
2001. Voir le communiqu AG/1193, 1CT oct. 2001, "Le Secrtaire gnral met en garde
l'Assemble gnrale contre les risques d'attaques terroristes larme biologique ou nuclaire",
p. 5.

ce Tgime juridique n'est que trs partiellement complt par un systme de


vrification et de contrle (B). Paralllement, les lacunes du droit pnal
international laissent la coopration internationale dans ce domaine dans un
tat rudimentaire (C).
A. Une rglementation indirecte mais utile
Aucun des deux instruments conventionnels pertinents dans ce domaine
n'a t labor en pensant au terrorisme. La Convention sur l'interdiction de la
mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactriologiques
(biologiques) et toxines et sur leur destruction du 10 avril 1972 et la
Convention sur linterdiction de la mise au point, de la fabrication, du
stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction du 13
janvier 1993 ne mentionnent le terrorisme ni dans leur prambule ni dans leur
dispositif. Il est clair, en effet, que les rdacteurs concevaient ces instruments
comme des traits classiques de non-prolifration et de dsarmement, voire
comme des traits du jus in bello prohibant toute utilisation de ces armes par
les tats parties4.
La contribution de ces instruments pour la lutte contre le terrorisme
biologique et chimique est nanmoins indiscutable. Le rgime prohibitif
gnral tabli par ces conventions couvre en effet invitablement les activits
terroristes -ce que les confrences des parties ces instruments n'ont d'ailleurs
pas manqu de souligner5. Ces deux conventions interdisent la mise au point,
la fabrication et le stockage des armes biologiques et chimiques, exigeant
aussi des tats la destruction des stocks existants. Elles rendent de ce fait trs
difficile l'acquisition par des groupes terroristes de telles armes ou des moyens
ncessaires pour produire des engins efficaces. Ceci est particulirement vrai
pour les armes biologiques. Pour organiser une attaque sur une grande chelle
avec des armes biologiques il faudrait qu'un groupe terroriste dispose de
beaucoup de temps, mobilise d'importants moyens financiers et, surtout,
puisse bnficier d'une expertise scientifique non ngligeable et, plus
gnralement, de ressources que peut-tre seul un tat peut offrir. Cultiver
4 Si la Convention de 1993 interdit de manire expresse, ds son article premier, tout emploi
d'arme chimique (y compris donc contre des tats non parties la convention), ceci n'est pas le
cas de la Convention de 1972 sur les armes biologiques qui ne mentionne l'emploi ni dans son
titre, ni dans son dispositif. Toutefois, les confrences des parties cet instrument ont eu
plusieurs reprises l'occasion de souligner que tout emploi d'agents biologiques qui n'est pas
"destin des fins prophylactiques, de protection ou d'autres fins pacifiques" (au sens de
larticle premier de la convention) serait une violation de cet article. Voir, par exemple, la
position unanime des tats parties exprime dans la Dclaration finale de la IVme Confrence
des Parties in BWC/CONF.IV/9, 6 dcembre 1996, article I3.
5Voir par exemple ibid., article ml et IV1.

seul des pathognes dans sa baignoire ne suffit donc pas. C'est ainsi que la
Secte Aum Shinrikyo, qui a dispers du gaz de satin dans le Mtro de Tokyo
en mars 1995, avait mobilis des ressources financires importantes et
disposait de ses propres scientifiques pour mettre au point des armes
biologiques6. Quant aux armes chimiques, si leur fabrication est plus aise,
elles prsentent l'heureux inconvnient de devoir tre utilises en grande
quantit pour s'avrer rellement efficaces. Ceci signifie que les terroristes
doivent soit utiliser des installations trs importantes, soit multiplier les
installations modestes de production et de stockage -rendant du mme coup
leurs oprations plus facilement dtectables7.
Si les conventions de 1972 et de 1993 ne peuvent donc certainement pas
nous garantir que des groupes terroristes ne parviendront pas un jour utiliser
une arme biologique ou chimique, il est clair que les obligations qu'elles
imposent aux 143 (pour la convention de 1993) et 144 (pour celle de 1972)
tats parties ces instruments rendent les ambitions des terroristes plus
difficilement ralisables. En mettant un coup d'arrt la fabrication des armes
chimiques et biologiques et en organisant la destruction des stocks existants,
elles entravent l'acquisition de telles armes par des groupes terroristes. En
interdisant aux tats daider, de quelque manire que ce soit, un autre tat,
groupe ou individu, la mise au point, la fabrication, l'acquisition, le
transfert, le stockage ou l'usage d'une telle arme, elles entravent l'acquisition
par des groupes terroristes des matriaux et connaissances ncessaires la
ralisation d'une attaque grande chelle.
Certes, des lacunes dans ce rgime juridique affaiblissent parfois l'ampleur
de la protection8. Mais les conventions de 1972 et de 1993 apportent sans
doute une contribution importante dans la lutte contre le terrorisme chimique
et biologique en attaquant le cur du problme, c'est--dire en imposant aux
tats une srie d'obligations d'action, d'abstention et de vigilance
indispensables dans un domaine o les risques les plus importants rsultent
d'un soutien ou d'une ngligence de la part des tats concerns.

6 Cf. KEEFER (S.), "International control of biological weapons", op. cit. (note 2), p. 118. Pour
les difficults que le groupe Al-Qaida a rencontr dans le cadre de son propre programme voir
LEITENBERG (M.), "Biological weapons and "bioterrorism", op. cit. (note 1), pp. 17 et ss.
7 Cf., par exemple, STIMSON CENTER, "Likelihood of terrorists acquiring and using chemical
or biological weapons", op. cit. (note 2).
8 Voir par exemple FITZGERALG (fC), "The chemical weapons convention : inadequate
protection from chemical warfare", 20 Suffolk Transnational Law Review, 1997, pp. 425 et ss.

B. Un contrle insuffisant
Le rgime que nous venons de dcrire ne peut tre utile que si un systme
international de contrle permet de vrifier que les tats "jouent le jeu.
De ce point de vue, la Convention de 1993 sur les armes chimiques a
apport une grande contribution dans la lutte contre le terrorisme chimique9.
Cette convention a cr un systme trs puissant de contrle ainsi d'ailleurs
qu'une organisation internationale (l'Organisation pour l'interdiction des armes
chimiques ou OIC) dont les agents sont chargs de ce contrle10. LOIAC est
habilite procder des inspections de routine des installations chimiques
militaires ou civiles et a dj effectu 1100 inspections de ce genre dans 49
pays diffrents11. Chose encore plus impressionnante, la convention de 1993
donne la possibilit tout tat partie qui nourrirait des soupons propos
d'une violation de la convention de demander que l'Organisation effectue une
"inspection par mise en demeure", tout moment, en tout heu, aprs un
pravis de 12 heures et sans droit de refus de la part de l'tat partie vis12. H
n'est gure besoin de souligner l'importance de ce mcanisme original qui, s'il
n'a jamais t utilis jusqu' aujourd'hui, demeure nanmoins un moyen
particulirement efficace et intrusif de vrification du respect de la convention
par les tats parties.
Aucun mcanisme similaire, voire aucun systme de contrle n'existe en
revanche l'heure actuelle en ce qui concerne les armes biologiques. La
convention de 1972 reste muette sur la question de la vrification. C'est
prcisment pour combler cette srieuse lacune, d'autant plus alarmante que
des informations faisaient tat de programmes secrets de production d'armes
biologiques dans certains tats parties la convention, que la troisime
confrence des parties a dcid, en 1991, la constitution d'un Groupe de
travail pour l'laboration d'un protocole relatif la vrification. Ayant fiait
l'objet de longues ngociations, inspir du systme de contrle instaur par la
convention sur les armes chimiques, le projet de protocole souhaitait renforcer
le rgime de non prolifration des armes biologiques autour de trois axes. En
9 Cf. HUNT (C.), "The potential contribution of the chemical weapons convention to combatting
terrorism", 20 Michigan J. Int'l L., 1999, pp. 523 et ss. Cf. aussi CffOLAT (U.), "The new
chemical weapons convention and export Controls : towards greater multilateralism T , 21
Michigan J. Int'l L, 2000, pp. 393 et ss.
10 Pour une analyse dtaille voir CLERCKX (J.), La vrification de l'limination de l'arme
chimique. Essai d'analyse et d valuation de la convention de Paris du 13 janvier 1993, Paris,
LGDJ, 2001, 307 p.
11 Pour un bilan de la pratique de VOIAC voir BKRDENNIKOV (M.), "Chemical weapons and
terrorism", in Symposium on terrorism and disarmament, 25 octobre 2001, UN, New York,
disponible in www.un.org/Depts/dda.
12Article IX, 8 et ss. de la convention.

premier lieu, les tats parties devaient, comme dans le cadre de la convention
sur les armes chimiques, procder une dclaration de lensemble de leurs
installations susceptibles d'avoir une capacit, directe ou indirecte, de
production d'armes biologiques ; en deuxime lieu, une inspection de routine
devait chaque anne tre organise par les organes crs par le protocole sur
certaines de ces installations choisies au hasard ; enfin, un systme
dinspections "par mise en demeure", devait permettre, ici aussi, une
vrification rapide en cas d'allgation srieuse de violation de la convention.
Ce Protocole aurait ainsi rendu la tche des "prolifrateurs" potentiels
extrmement ardue : craignant que leurs activits ne soient dcouvertes par
une inspection, ils n'auraient plus pu utiliser les infrastructures et laboratoires
existants pour des usages autres que pacifiques. Ayant ainsi perdu toute
couverture, ils n'auraient eu donc d'autre choix que de monter de toute pice
des programmes entirement clandestins, avec tous les risques et les
complications que cela pouvait comporter13.
Bien que, de l'avis de certains experts, "there is no alternative to
monitoring the ban on biological weapons"14, les tats-Unis ont oppos en
dcembre 2001, comme nous le verrons infra (Partie II, A), un fin de non
recevoir au Protocole, effaant d'un trait le produit laborieux d'une dcennie
de ngociations15.
C. Un droit pnal international lacunaire
Les conventions de 1972 et de 1993 exigent des tats d'adopter, sur le plan
national, "les mesures ncessaires" pour interdire et empcher toute tentative
d'acquisition, de fabrication ou de dtention d'armes biologiques ou
chimiques, la convention de 1993 exigeant mme de manire expresse
l'adoption d'une lgislation pnale applicable non seulement pour les actes
13Voir cet gard MACEACHIN (D.), "Routine and challenge : two pillars of vrification", The
CBW Conventions Bulletin, mars 1998.
14 Selon le reprsentant de la Fdration of American Scientists, Barbara Rosenberg, in "Who's
afraid of a germ watfare treaty ?", Los Angeles Times, 6 septembre 2001.
15 II serait thoriquement possible, bien que pratiquement trs difficile, que les autres parties la
convention de 1972 dcident finalement d'adopter ce protocole sans la participation des tatsUnis : plusieurs dlgations ont d'ailleurs soulign qu'un "processus d'Ottawa" (rfrence la
ville d'adoption, malgr l'opposition des tats-Unis, de la convention sur l'interdiction des mines
antipersonnel) serait inimaginable dans ce domaine. Pour les diffrents scnarios sur l'avenir du
protocole voir "Banning biological weapons", The Hindu, 14 dcembre 2001. Pour une vision
plus gnrale sur la question sous un angle la fois juridique et politique v. CARNAHAN (B.),
STARR (K-), "Law and policy in the amendment of arms control agreements", 20 Loyola of L.A.
Int'l & Comp.L.J., 1998, pp. 615 et ss.

commis sur le territoire d'un tat partie mais aussi pour les actes commis
l'tranger par des nationaux de cet Etat16.
Conformment ces obligations, des tats ont adopt les mesures
lgislatives ncessaires, prvoyant souvent de lourdes peines
d'emprisonnement pour ce type d'infraction17. Mais ceci n'est toutefois pas le
cas de tous les tats. A titre d'exemple, il faut souligner que, selon l'OlAC,
environ 80 des 143 tats parties la Convention sur les armes chimiques n'ont
toujours pas adopt la lgislation ncessaire leur permettant d'incriminer de
tels actes et de poursuivre leurs nationaux impliqus dans des activits de mise
au point ou de fabrication d'armes chimiques .
Par ailleurs, les deux conventions n'tablissent aucune comptence
universelle ni aucune obligation autonome d'extradition pour de telles
infractions. Compte tenu du fait que les conventions internationales relatives
au terrorisme ne peuvent pas apporter un remde efficace ce problme19,
compte tenu aussi du fait que le Trait de Rome de 1998 crant une Cour
pnale internationale permanente n'a pas inclut de rfrence expresse aux
armes biologiques20, il est vident quune lacune lcheuse existe dans ce
domaine.
C'est pour combler cette lacune que le Harvard Sussex Program on CBW
armament and arms limitation, compos de chercheurs des universits de
Harvard et de Sussex, et soutenu par un grand nombre dONG, a rdig un
projet de convention sur la criminalisation de l'interdiction des armes
biologiques et chimiques. Ce projet21 a pour objectif principal dtablir une
16V. l'art IV de la convention de 1972 et lart. VII de celle de 1993.
17 Voir, par exemple, pour la France, les articles 58 et ss. de la Loi 98-467 du 17 juin 1998,
relative l'application de la Convention de 1993.
18 BERDENNIKOV (M.), "Chemical weapons and terrorism", op. cit. (note 11), p. 3. Voir aussi
CIPOLAT (U.), "The new chemical weapons convention and export Controls...", op. cit. (note 9),
pp. 394 et s.
19La Convention pour la rpression des attentats terroristes l'explosif de 1999 ne peut pas, par
exemple, couvrir des questions telles que la mise au point, la production, l'acquisition ou le
stockage d'armes chimiques ou biologiques.
20 Omission due, surtout, aux ractions provoques par la volont de plusieurs tats d'introduire
dans le Statut une interdiction d'une autre catgorie d'armes de destruction massive, les armes
nuclaires. Finalement, compte tenu des controverses, le Statut se contente d'inclure dans la liste
de "crimes de guerre" et en tant que violations "des lois et coutumes applicables aux conflits
arms internationaux", "le fait d'utiliser du poison ou des armes empoisonnes" (art. 8,
2b(xvii)), "le fait d'utiliser des gaz asphyxiants, toxiques ou assimils et tous liquides, matires
ou engins analogues" (art. 8, 2b(xviii)) et le fait d'utiliser des armes de nature causer des maux
superflus (art. 8, 2b(xX)). En ce qui concerne les situations autres que les conflits arms
internationaux, aucune arme n'est expressment mentionne.
21 Texte in www.fas.harvard.edu/~hsp. Pour un commentaire de ce projet voir sur le mme site
MESELSON (M.), ROBINSON (J.), "A draft convention to prohibit biological and chemical

166

comptence universelle et d'organiser une coopration pnale effcaoe entre


les Etats membres en ce qui concerne toute activit prohibe relative des
armes biologiques ou chimiques, quelle que soit l'auteur et le lieu de
l'infraction. Malgr l'intrt renouvel que plusieurs tats ont montr aprs le
11 septembre 2001 en ce qui concerne la question de la coopration pnale
dans ce domaine, ce projet n'a pas encore fait l'objet d'un examen par les tats.
Force donc est de conclure qu'il y a encore beaucoup de choses faire pour
instaurer une coopration pnale internationale en matire de bio-terrorisme et
de terrorisme chimique, coopration certainement ncessaire en matire de
prvention.
n . L e renfo rcem en t de
l ' u n il a t e r a l ism e

LA VOLONTE d e s ' a p p u y e r su r

Si les vnements qui se sont produits depuis le 11 septembre 2001 n'ont


pas vraiment permis un renforcement des rponses multilatrales au
terrorisme biologique et chimique, la volont de l'administration Bush de
s'appuyer sur l'unilatralisme dans ce domaine a t, quant elle, assez
manifeste. Ceci n'est pas ncessairement condamnable. Chaque tat peut
choisir les moyens qu'il considre tre les plus appropris pour garantir sa
scurit et atteindre ses objectifs lgitimes. Et aucun tat n'a videmment
l'obligation de passer par la voie multilatrale et par la conclusion d'un trait
international, s'il considre que cette voie pose davantage de problmes qu'elle
n'en rsout. Ce n'est d'ailleurs pas dvoiler un grand secret que de dire que
des grandes puissances autres que les tats-Unis semblent avoir t soulages
par le veto amricain au protocole la convention de 1972, leur permettant de
faire l'conomie de leur propre opposition certains de ses mcanismes.
Lobjet de cet article n'est en tout cas pas de prendre position sur la question
de savoir s'il est plus efficace de passer par le multilatralisme plutt que par
l'unilatralisme, ni dailleurs de vrifier l'hypothse, avance par des auteurs
amricains, selon laquelle le torpillage de ce protocole s'inscrit dans le cadre
d'une "allergie" plus gnrale de ladministration Bush l'gard des traits
internationaux et du droit international en gnral22.
weapons under international criminal law*', 1 novembre 2001. Cf. aussi SCHARF (M.), "Clear
and present danger : enforcing the international ban on biological and chemical weapons through
sanctions, use of force and criminalization", 20 Michigan J. Int'l L., 1999, pp. 500 et ss.
21 ROSENBERG (B.), "Allerpc reaction : Washington's response to the BWC Protocol", Arms
Control Todayt aot 2001, disponible in www.arm3control.org. Cf. aussi : SPIRO (P.), "U.S.
can't hold back world pacts", Newsday, 9 mai 2002.

Ce qui nous intresse ici est de prsenter le paysage juridique dans ce


domaine et de nous demander si les mesures unilatrales envisages par le
gouvernement amricain sont ou non conformes au droit positif. Nous verrons
ainsi que l'unilatralisme amricain se manifeste par trois grandes
revendications : la revendication d'un systme "oligarchique" d'inspection en
lieu et place du systme multilatral prvu par le projet de protocole (A) ; la
revendication d'une lgitime dfense prventive contre les groupes terroristes
bass ltranger (B) ; la revendication, enfin, d'une comptence personnelle
passive permettant aux tats-Unis d'exercer leur juridiction contre des
trangers, pour des actes commis l'tranger (C).
A. La revendication d'un systme "oligarchique" d'inspection
En novembre 2001, le reprsentant amricain l'avait clairement fait savoir
lors de la cinquime confrence des parties la Convention sur les armes
biologiques : le projet de Protocole, fruit d'un travail presque dcennal, tait
"mort, mort et sans espoir de rsurrection'23. En lieu et place du systme de
contrle prvu par ce projet, les tats-Unis proposaient le recours un
mcanisme d'inspection troitement contrl par le Conseil de scurit et
mettant l'abri les membres permanents de celui-ci. Mais avant d'analyser les
contre-propositions amricaines, essayons de comprendre pourquoi les tatsUnis ont torpill le projet de Protocole.
Officiellement, les tats-Unis ont dclar que le Protocole tait inutile,
qu'il s'agissait, pour reprendre l'expression du reprsentant amricain dans son
discours la cinquime confrence, d'un "Trait Maginot"24. Ce Protocole
naurait jamais pu garantir un contrle efficace des tats suspects de produire
des armes biologiques, que le reprsentant amricain n'a d'ailleurs pas hsit,
de manire trs peu habituelle dans les pratiques diplomatiques, de nommer et
de montrer du doigt pendant son discours25. Selon lui, cet instrument naurait
pour effet que de confrer un faux label de conformit avec la convention, tout
en imposant des contraintes supplmentaires aux tats qui la respectent.
23 Voir Press briefing by Under Secretary of State John Bollon, BWC Review Conference,
November 19, 2001, disponible in www. acronym. org. uk/bwc/revconus.htm.
24 US Statement to the Fifih BWC Review Conference by Under Secretary of State John Bolton,
in ibidem, p. 5.
25 "The United States is extremely concemed that some States are engaged in biological weapons
activities that violate the Convention. We also are concemed about potential use of biological
weapons by terrorist groups and States that support them. So I plan to name names. Prior to
September 11, some would have avoided this approach. The world has changed, however, and so
must our business-as-usual approach", a dclar M. Bolton (in ibid., p. 2), dans l'ouverture de
son discours, citant ensuite l'Irak, la Core du Nord, l'Iran, l Libye, la Syrie et le Soudan - et
provoquant immdiatement une vague de ractions de la part des reprsentants de ces pays.

De manire beaucoup moins officielle, le New York Times du 4 septembre


2001 relevait -sans tre dmenti par le gouvernement amricain- que les tatsUnis conduisaient des programmes secrets de bio-dfense qui pourraient ne
pas tre en conformit avec la Convention de 197226. Quoi qu'il en soit, les
tats-Unis (et sans doute pas seulement eux) tremblaient l'ide que des
inspecteurs trangers puissent prendre connaissance des mesures de dfense
amricaines dans un domaine aussi sensible.
Mais la raison la plus importante de la rpudiation du Protocole par les
tats-Unis semble tre toute autre : la pression exerce par l'industrie bio
technologique et pharmaceutique amricaine craignant une fuite de secrets
industriels valant de millions de dollars. Certes, quelqu'un pourrait rtorquer
que le Protocole offrait des garanties trs importantes de confidentialit,
longuement ngocies et laborieusement rdiges par la prcdente
administration amricaine ainsi que par les autres tats. Mais ces garanties ne
semblaient pas suffisantes pour la protection des droits des proprit aux yeux
des responsables de cette industrie27.
Pour l'administration Bush, la solution tait donc claire : la convention de
1972 sur les armes biologiques ne se prtait pas un systme de contrle
similaire celui-ci instaur par la convention de 1993 sur les armes
chimiques, mais plutt un mcanisme globalement inspir par l'esprit du
Trait sur la non-prolifration nuclaire, c'est--dire un mcanisme qui ne
concerne "que les autres". Comme l'a rsum le reprsentant de la Fdration
of American Scientists, pour le gouvernement Bush "only the bad guys should
be subject to rules"2S. Ceci ressort d'ailleurs de manire assez claire des
propositions avances par le Sous-secrtaire amricain J. Bolton, le 19
novembre 2001, lors de la cinquime confrence des parties la convention
de 1972. Ayant rejet fermement le projet de Protocole, le reprsentant
amricain plaidait plutt en faveur d'un systme de contrle et d'inspection
dclench par le Secrtaire gnral des Nations Unies. Ce mcanisme,
obligatoire pour les tats viss, devait permettre d'obtenir rapidement "what is
ikely to be the first hard evidence of either accidentai or deliberate use of
biological warfare agents and help insure that any such event did not get
26 Voir MILLER (J.), ENGELBERG (S.), BROAD (W.), "U.S. germ warfare research pushes
treaty liimts : Pentagon says projects are defensive, and is pressing ahead", New York Times, 4
septembre 2001. V. aussi MILLER (J.), "When is bomb not a bomb ? Germ experts confront
U.S.", New York Times, 5 septembre 2001.
27 Pour une prsentation d'ensemble du problme voir KLOTZ (L.), "Means for protecting U.S.
industry within an effective compliance regime for the biological weapons convention", 12
DePaul Business Law Journal, 2000, pp. 329 et ss.
28 ROSENBERG (B.), "Who's afraid of a germ warfare treaty?", Los Angeles Times, 6
septembre 2001.

covered up by the responsible parties29. Mais ce mcanisme mettait aussi


l'abri les grandes puissances et leurs allis. M. Bolton avait ainsi spcifi que
ce dernier serait plac sous le contrle du Conseil de scurit et que les
membres permanents auraient donc un droit de veto, ce qui constitue, selon le
reprsentant amricain, "afact oflife that is not going to changem.
B. La revendication d'un droit de lgitime dfense prventive
La deuxime revendication amricaine mrite un examen plus approfondi.
Il s'agit, en effet, de la revendication d'un droit de lgitime dfense prventive
pour la destruction de toute installation implique dans la prparation d'une
attaque terroriste par des armes biologiques ou chimiques. Un certain nombre
de juristes amricains avait dj prpar le terrain avant le 11 septembre 2001
(se fondant, nanmoins, comme nous le verrons, sur des arguments et des
prcdents contestables) de ce que lon appelle dsormais la "doctrine Bush".
Soulignant que "a good offense is the best defense", promettant d'empcher
"the world's worst leaders from deploying the world's worst weapons", le
Prsident Bush, dans une srie de discours prononcs depuis le 11 septembre,
a revendiqu pour les tats-Unis un droit de recourir la force contre tout tat
ou groupement terroriste qui dvelopperait un programme relatif des armes
de destruction massive31.
L'argument de la lgitime dfense prventive se heurte, nanmoins, de
nombreux obstacles.
(a) - En premier lieu, et de manire gnrale, il n'est pas certain qu'un tel
droit existe en droit positif. Il est clair, par exemple, que l'on ne peut pas tirer
un tel argument de la lettre de l'article 51 de la Charte qui exige une
"agression arme" comme condition pralable au "droit naturel de lgitime
dfense".
29 US Statement to the Fifth BWC Review Conference by Under Secretary of State John Bolton,
November 19, 2001, disponible in www.acronym.org.uk/bwc/revconus. htm.
30 Press briefing by Under Secretary of State John Bolton, BWC Review Conference, November
19, 2001, disponible in ibid. Bien que les propositions amricaines ne soient pas parfaitement
claires, on pourrait considrer qu'elles ne constituent finalement qu'une incitation la mise en
oeuvre "muscle" de l'article VI de la Convention de 1972 qui prvoit dj que le Conseil de
scurit peut recevoir et examiner une plainte concernant la violation de la convention.
31 Parmi les trs nombreux articles relatant et analysant les diffrents propos du Prsident Bush,
voir surtout : SCOTT TYSON (A.), "Where antiterror doctrine leads : Bush lays groundwork for
striking first at nations with weapons of mass destruction", The Christian Science Monitor, 1
fvrier 2002 ; GILBERT (C.), "Can U.S. be first to attack ennemy ? Some experts say a "Bush
doctrine" would allow a pre-emptive strike", Milwaukee Journal Sentinel, 31 mars 2002 ;
STEELE (J.), "The Bush doctrine makes nonsense of the UN Charter : Iq a chilling u-tum, the
US claims the right to strike pre-emptively", The Guardian, 7 juin 2002.

Certes, sur un plan thorique et doctrinal, il a t avanc, surtout en


association avec le risque d'emploi dune arme nuclaire, que les Etats
confronts la menace d'une attaque imminente ne pourraient pas attendre
"like sitting ducks" - pour reprendre la phrase clbre de M,S. McDougal32.
Mais d'autres ont rtorqu que la thorie de la "lgitime dfense prventive"
tait dangereuse et risquait de remettre en cause lensemble de la fondation du
principe d'interdiction du recours la force33.
Sur un plan plus pratique maintenant, il faut souligner que, contrairement
aux assertions de certains auteurs, les "prcdents" existants ne confirment pas
vraiment l'existence d'un tel droit. Certains auteurs amricains invoquent en
effet comme prcdent le bombardement, par l'aviation isralienne, du
racteur irakien dOsiraq, le 7 juin 1981, en considrant que, malgr les
quelques doutes qui ont pu apparatre dans la doctrine par le pass, "now the
gnral consensus is that it was a lawful and justified resort to unilatral,
preemptive action"34. Ces auteurs ne nient bien sr pas le fait que, malgr les
tentatives dIsral d'invoquer un droit de lgitime dfense contre une menace
prsume de production et dutilisation darmes nuclaires par l'Irak, le
Conseil de scurit des Nations Unies a fermement condamn cette attaque
dans sa rsolution 487, la qualifiant de "violation claire de la Charte des
Nations Unies et des normes de conduite internationales". Us soutiennent
nanmoins que le Conseil de scurit n'a pas rejet le droit de lgitime dfense
prventive en tant que tel, mais a plutt considr que les conditions
d'exercice de ce droit n'taient pas runies en l'espce : il n'existait, en
l'occurrence, aucune menace imminente d'"agression arme" de la part de
l'Irak et la destruction dun racteur qui n'tait mme pas oprationnel au
moment de l'attaque, tait donc contraire au droit international. Pour ces
auteurs donc, la rsolution 487 (et le dbat qui l'a prcde) doit tre lue non
pas comme une condamnation de la notion de lgitime dfense prventive
mais plutt comme une contribution casuistique la dtermination des
conditions de son application35.
32 McDOUGAL (M.S.), "The Soviet-Cuban quarantme and self-defense", 57 A.J.I.L., 1963,
p. 597.
33 Cf. par exemple HENK1N (L.), How Nations behave, 2ndd., 1979, pp. 141 et ss.
34 REISMAN (M.), "Internationa! lgal Tesponses to terrorism", 22 Houston Journal of
International Law, 1999, p. 18.
35 Voir surtout BERES (L.R.), "Preserving the third temple : Israel's right of anticipatory selfdefense under international law", 26 Vand. J. Transnat l L., 1993, pp. 111 et ss. ; D'AMATO
(A), "Israel's air strike against the Osiraq reactor : A rtrospective", 10 Temple Int'l & Comp. L.
J., 1996, pp. 261 et ss. ; REISMAN (M.), "International lgal responses to terrorism", loc. cit. ; et
SCHARF (M.), "Clear and present danger..., op. cit. (note 21), pp. 492-493.

C'est prcisment le mme argument qui a t invoqu par ces mmes


auteurs pour montrer qu'une autre attaque "prventive", tout aussi
universellement condamne, confirme, plutt quaffiblie, l'existence d'un
droit de lgitime dfense prventive. Le tir de missiles amricaines contre
l'usine Al-Shifa, Khartoum au Soudan, le 20 aot 1998, a t justifi par
l'Ambassadeur amricain aux Nations Unies Bill Richardson par un renvoi
l'article 51 de la Charte car, selon lui, lusine produisait clandestinement des
armes chimiques pour le compte d'Al-Qaida et l'attaque tait donc ncessaire
afin de "deter and prevent the rptition of unlawful terrorist attacks on the
United States and other countries"36. L aussi, l'attaque a fait l'objet de vives
critiques de la part de la communaut internationale (faute d'une
condamnation officielle par le Conseil de scurit)37. Toutefois, pour les
auteurs prcits, les critiques ne visaient pas, l encore, le droit de lgitime
dfense prventive mais plutt l'absence de runion des conditions de sa mise
en oeuvre et, plus spcifiquement, l'absence de preuve que l'usine tait
rellement implique dans des activits clandestines38.
L'argument napparat pas vraiment convaincant. Les diffrentes
condamnations des attaques contre le racteur d'Osiraq et l'usine de Khartoum
ne permettent certainement pas d'exclure l'hypothse de l'existence dun droit
de lgitime dfense prventive, mais il serait pour le moins paradoxal de
croire qu'elles le confirment ! La conclusion que Jean Combacau avait
formule en 1986 propos de l'attaque d'Osiraq reste donc aujourd'hui
entirement pertinente : "Certainly. no lgal rgime of anticipatory selfdefence can be inferred from such a limited and equivocal body of
precedent"39.
(b) - Mais mme si l'on acceptait qu'un tel droit existe en droit positif
aujourd'hui, il nous semble extrmement difficile de prtendre qu'il pourrait
sappliquer en dehors du cadre intertatique. En d'autres termes, on voit mal
comment un tat pourrait invoquer la lgitime dfense prventive pour lancer
une attaque contre les installations d'un groupe terroriste situ sur le territoire
d'un autre tat, si cet tat ne peut pas tre considr d'une faon ou d'une
autre (par le biais de la thorie de l'agression indirecte ou, au moins, par le
36Voir la Lettre adresse par le reprsentant permanent des Etats-Unis l'ONU au Prsident du
Conseil de scurit, S/1998/760, du 20 aot 1998.
37 Pour un rsum de ces ractions voir par exemple LYNCH (C.), "Allied doubts grow about US
strike on Sudanese plant", The Boston Globe, 24 septembre 1998.
38V. SCHARF (M.), "Clear and present danger...", op. cit. (note 21), pp. 493-495.
39 COMBACAU (J.), "The exception of self-defence in UN practice", in CASSESE (A.), (d.),
The current lgal rgulation of the use o f force, Martinus Nijhoff, 1986, p. 25.

biais des mcanismes traditionnels d'imputabilit40) comme impliqu dans ces


activits terroristes. On touche l videmment le cur d'un problme
amplement discute aprs les vnements du 11 septembre 2001 : un groupe
terroriste peut-il commettre une "agression arme" au sens de l'article 51 de la
Charte ou du droit coutumier de la lgitime dfense ?
Sans pouvoir entrer ici dans une analyse approfondie de la question, il faut
remarquer que, selon la thorie classique du droit international, le concept de
lgitime dfense ne s'applique que dans les relations intertatiques. C'est
d'ailleurs exclusivement dans cette dimension que la Commission du droit
international a toujours envisag et analys le droit de lgitime dfense dans le
cadre de ses travaux sur la responsabilit internationale qui ont abouti au
projet adopt en 2001 (et l'article 21 de ce projet qui porte sur la lgitime
dfense41). Suivant, cet gard, l'analyse subtile du rapporteur Roberto Ago,
qui considrait quil "faut absolument isoler, et de la faon la plus nette, la
notion proprement dite de lgitime dfense de l'ensemble de concepts
diffrents que l'on runit frquemment sous l'tiquette commune de l'ide
d'autoprotection"42, la CDI avait soulign ds 1980 que "ltat l'encontre
duquel un autre tat agit en condition de lgitime dfense est un tat qui est
lui-mme la cause du pril qui menace l'autre tat" et que la "premire
condition indispensable" de la lgitime dfense est qu'elle ait t prcde par
un fait internationalement illicite caractris, impliquant un recours illicite
l'emploi de la force arme, de l'tat contre lequel ladite action est dirige43. En
conclusion, on pourrait donc dire que, s'il est dj trs difficile d'accepter
l'ide d'une "lgitime dfense" en dehors du contexte intertatique, il est
certainement encore plus difficile et problmatique d'accepter l'ide d'une
"lgitime dfense prventive" en dehors de ce contexte. Rpondre autrement
reviendrait ouvrir la bote de Pandore, par la reconnaissance, au profit des
plus forts, d'un vritable droit d'intervention militaire, sans qu'il n'existe une
quelconque "agression arme" et sans aucune considration pour les intrts et
les droits de l'Etat sur le sol duquel cette intervention militaire aurait lieu.
(c) - Cela signifie-t-il qu'un tat qui apprend qu'un mouvement terroriste
prpare, sur le sol d'un autre tat, une attaque par des armes biologiques et
chimiques ne puisse rien faire et doive attendre patiemment comme un "sitting
duck" le dclenchement de cette attaque ? Roberto Ago soulignait qu'il serait
40 Cf. CORTEN (O.), DUBU1SSON (F.), "Opration "libert immuable" : une extension abusive
du concept de lgitime dfense", R.G.DI.P., 2002-1, pp. 51-77.
41 Pour le commentaire de larticle 21 voir Rapport de la CDI, A/56/10,2001, pp. 189 et ss.
42 Additif au huitime rapport de R. Ago sur la responsabilit des tats, Annuaire de la CDI,
1980, Vol. n (Partie I), 113, p. 64.
43Annuaire de la CDI, 1980, Vol. n (Partie H), p. 51. Nous soulignons.

pour le moins paradoxal de prtendre que lexigence de conformit la rgle


du droit aboutisse des situations qui donneraient raison la maxime
"summum jus, summa injuria". Un fondement juridique d'action prventive
doit donc exister quelque part. Mais ce fondement ne doit pas, notre avis,
tre recherch du ct de la rgle primaire du droit de lgitime dfense44, mais
plutt du ct de la rgle secondaire de l'tat de ncessit.
Invoquer l'tat de ncessit dans un tel contexte pose immdiatement une
difficult qui semble irrductible. Un trs grand nombre d'auteurs considre,
en effet, que l'tat de ncessit ne peutjamais justifier un quelconque recours
la force. Cette impression dcoule surtout d'une lecture des travaux de la
CDI sur l'tat de ncessit, y compris d'un passage du commentaire final de
2001 sur l'article 25 du projet darticle selon lequel : "Tel qu'il est conu
l'article 25, l'tat de ncessit n'est pas cens tre invoqu propos de
comportements qui sont en principe rgls par les obligations primaires. Ce
point revt une importance particulire propos des rgles relatives lemploi
de la force dans les relations internationales..."45.
Mais cette impression communment rpandue nest pas ncessairement
exacte. Une lecture plus minutieuse des travaux de la CDI montre que la seule
vritable impossibilit est d'invoquer l'tat de ncessit pour violer une
obligation dcoulant d'une norme imprative du droit international gnral,
comme le souligne dans le projet final l'article 26. Or, la CDI, juste titre, et
contrairement une autre ide rpandue, ne cite nulle part la prohibition du
recours la force comme une norme imprative, mais plutt la seule
prohibition de Vagression46. Ceci semble logique : les Etats ne peuvent jamais
droger la rgle prohibant l'agression ou les autres normes impratives cites
par la CDI (gnocide, esclavage, crimes contre l'humanit, etc.). Ils peuvent
par contre droger la rgle prohibant le recours la force, en passant, par
exemple, par une autorisation du Conseil de scurit, voire par une invitation
lance par un gouvernement dmocratique.
Pour la CDI donc, certaines formes de recours "limit" la force
pourraient ne pas constituer une violation du jus cogens et tre justifies par
l'argument de ltat de ncessit. L aussi, on pourrait se rfrer avec profit
aux travaux de Roberto Ago. Exprimant l'avis que le caractre de jus cogens
ne doit tre rserv qu l'interdiction de l'agression47 (avis partag par la
44 Sauf si l'autre tat participe aux activits des terroristes, s'apprtant commettre une
agression.
45 Rapport de la CDI, A/56/10,2001, p. 220.
46Voir le commentaire de larticle 26, in ibid., pp. 223-224.
47Additif au huitime rapport..., op. cit. (note 42), 66, p. 43.

-174Comrmssion dans son ensemble48), le rapporteur de la CDI et la Commission


elle mme avaient pos la question de savoir si Ton pouvait invoquer l'tat de
ncessit pour justifier certains ''agissements d'tats sur le territoire d'autres
tats qui, tout en pouvant parfois avoir une nature coercitive, ne
correspondent qu' des intentions et des finalits circonscrites, sans rapport
avec les finalits propres d'un vritable acte d'agression"49. Si R. Ago et la
Commission ont constat que tel tait le cas avant l'adoption de la Charte des
Nations Unies, s'ils ont relev que le principe de l'excuse de ncessit ne fait
depuis "l'objet d'aucune dngation", ils n'ont pas voulu se prononcer de
manire parfaitement nette, considrant que "la pratique des tats n'est pas
d'un grand secours pour rpondre la question"50.
La prfrence de la Commission en faveur d'une rponse affirmative nous
semble nanmoins vidente. Du premier au dernier commentaire de l'article
du projet consacr sur l'tat de ncessit, la CDI inclut toujours, comme
dmonstration et illustration, des cas clbres de recours la force justifis par
un tat de ncessit. On peut ainsi trouver dans le commentaire de 2001 une
rfrence au bombardement et la destruction, par la marine britannique, en
mars 1967, du ptrolier librien Torrey Canyon, qui ne donna lieu aucune
protestation51. De manire beaucoup plus significative pour notre sujet, on
peut trouver dans tous les commentaires de la CDI sur l'tat de ncessit une
longue rfrence la clbre Affaire de la Caroline. En dcembre 1837, des
forces armes britanniques avaient pntr en territoire amricain, attaqu et
dtruit un navire appartenant des particuliers amricains, charg de recrues
et de matriel de guerre destins aux insurgs canadiens. En rponse aux
protestations amricaines, le Royaume-Uni avait invoqu l'tat de ncessit,
argument que les tats-Unis avait finalement accept, tout en le
circonscrivant, comme en tmoigne le message du Prsident Tyler au Congrs
dans lequel il affirmait que son "gouvernement ne [pourrait] jamais autoriser
aucun gouvernement tranger quel qu'il soit, sauf en cas de ncessit la plus
urgente et la plus extrme, envahir son territoire, que ce [fut] pour arrter
des personnes ayant viol le droit interne de ce gouvernement tranger ou
pour dtruire leurs biens..."52. Roberto Ago, soucieux de mettre de l'ordre dans
les diffrents concepts juridiques, avait beaucoup insist sur le fait que
48Annuaire de la CDI, 1980, Vol. II (Partie n), p. 42.
49Ibid.
50Ibid., p. 44.
51 Rapport de la CDI, A/56/10, 2001, p. 213.
52Voir par exemple ibid., p. 210. Nous soulignons.

VAffaire de la Caroline ne relve pas de la catgorie de la lgitime dfense


mais de celle, diffrente, de l'tat de ncessit53.
(d) - Mais, aprs tout, pourquoi est-il si important de distinguer le
fondement juridique (lgitime dfense prventive ou tat de ncessit) si le
rsultat est dans tous les cas le mme, savoir une possibilit daction
militaire pour prvenir une attaque imminente par des armes biologiques ou
chimiques ? La rponse est claire : il existe une immense diffrence thorique
entre les deux concepts et des consquences pratiques tout aussi distinctes.
Avec l'argument de l'tat de ncessit nous nous trouvons en ralit dans un
autre univers.
Tout d'abord, tandis que la notion de lgitime dfense implique l'existence
d'un vritable "droit" de recourir la force, ce qui rend cette force
immdiatement licite, il n'existe en revanche absolument aucun "droit'' dans le
cadre de l'tat de ncessit. Le recours la force contre les installations
terroristes qui se trouvent sur le territoire d'un autre tat est en principe
illicite, et cette illicit ne peut tre exclue que si l'tat russit prouver que
les conditions rigoureuses de l'invocation de l'tat de ncessit sont runies en
l'espce. Le recours la force est donc "excusable", mais pas "lgale".
La deuxime grande diffrence concerne prcisment les conditions
pralables un tel recours la force. On le sait, la lgitime dfense n'est
conditionne en amont que par l'existence d'une "agression arme" (ou la
menace d'une telle agression dans la composante "prventive" de la lgitime
dfense) et en aval par la ncessit de respecter le principe de
proportionnalit. En revanche, l'invocation de l'tat de ncessit est soumise
des conditions beaucoup plus rigoureuses et scurisantes pour l'ordre
international. Le recours la force doit tre le "seul moyen" pour "protger un
intrt essentiel" de l'tat qui le dcide, "contre un pril grave et imminent".
"Seul moyen" signifie que l'tat doit avoir puis toute autre possibilit,
comme, surtout, celle de la coopration avec l'tat sur le territoire duquel se
trouvent les terroristes et celle de recours d'autres types de ractions.
"Protger un intrt essentiel1', signifie que l'tat ne peut pas agir si les enjeux
ne sont pas suffisamment importants. Surtout, le pril doit tre "grave" et
"imminent", c'est--dire, comme l'a soulign la CIJ 4, "certain et invitable",
ce qui exclut une attaque fonde sur des projections improbables. Par ailleurs,
mme si ces conditions sont runies, le recours la force ne doit pas porter
gravement atteinte un intrt essentiel de l'tat sur le sol duquel a lieu
l'opration, ce qui signifie non seulement le respect du principe de
53Additif au huitime rapport..., op. cit. (note 42), 113, pp. 63-64.
54 Dans son arrt Gabcikovo-Nagymaros du 25 septembre 1997, Rec. CU, 1997, p. 42, 54.

176

pToportioimalit mais aussi une obligation de vigilance pour ne pas dtruire


les infrastructures de cet tat, ne pas contaminer son territoire du fait de
lattaque contre ces installations dangereuses, etc.
Une autre diffrence notable est que l'invocation de la rgle secondaire de
l'tat de ncessit est, contrairement l'invocation de la rgle primaire de
lgitime dfense, "sans prjudice de la question de l'indemnisation de toute
perte effective cause par le fait en question". Conformment l'article 27 du
projet d'articles adopt par la CDI, l'Etat qui invoque de manire justifie l'tat
de ncessit peut tre tenu de rparer toute perte effective subie par l'Etat sur
le sol duquel a eu lieu l'intervention.
Il va de soi que l'argument de l'tat de ncessit ne constitue pas une
panace et risque aussi de conduire des abus. Q reprsente, nanmoins, une
solution beaucoup plus satisfaisante et conforme au droit positif que le recours
l'argument de la "lgitime dfense prventive'' et constitue, aprs tout, pour
citer une dernire fois R. Ago, une "soupape de sret permettant de parer aux
consquences invitablement fcheuses d'un souci de conformit tout prix
aux prescriptions des rgles du droit"55.
C. La revendication d'une comptence personnelle passive
La dernire revendication amricaine est celle d'une comptence
personnelle passive comme fondement d'un effet extraterritorial de la
lgislation amricaine. Le Comprehensive Terrorism Prvention Act de 1995,
amend et complt par le USA PATRIOT Act (abrviation du : "Uniting and
Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept
and Obstruct TerrorismnAct), adopt aprs le 11 septembre 200150, prvoit la
possibilit d'incriminer des trangers pour des actes lis au bio-terrorisme et
au terrorisme chimique commis hors du territoire amricain, mais ayant pour
victimes des amricains. Plus prcisment, les Sections 2332a et 2332c du
Titre 18 du Code amricain prvoient que toute personne qui emploie,
menace, tente d'employer ou, d'une faon quelconque, conspire pour employer
une arme biologique ou chimique, ou toute autre arme de destruction massive,
l'encontre un ressortissant amricain n'importe o dans le monde, doit tre
poursuivie et punie57.
55Additif au huitime rapport..., op. cit. (note 42), 80, p. 50.
56 Cf. ZELMAN (J.), "Recent developments in international law : Anti-terrorism lgislation. Part
One : An overview", 11 Journal of Transnational Law & Policy, 2001, pp. 183 et ss.
57Pour une analyse voir SCHARF (M.), "Clear and present danger...", op. cit., (note 21), pp. 504
etss.

Si l'extension de la comptence personnelle passive aux actes de


terrorisme biologique et chimique prsente sans doute une nouveaut, la
revendication de ce type de comptence en matire de terrorisme est plus
ancienne58.
Dans un premier temps, en effet, les tats-Unis taient totalement opposs
au principe de la comptence personnelle passive. En 1887, quand un Tribunal
mexicain avait condamn un ressortissant amricain pour avoir publi dans un
journal texan un pamphlet diffamatoire contre un ressortissant mexicain, les
tats-Unis avaient vivement protest, considrant que l'article 186 du Code de
procdure pnale mexicain qui autorisait les tribunaux de ce pays exercer
leur juridiction pour des infractions commises par des trangers l'tranger
contre des mexicains tait contraire au droit international. Les tats-Unis
avaient alors soulign que si le droit international permettait une telle chose, il
ouvrirait la porte une inscurit juridique troublante, car "people acting
withing their own countries would be exposed to indefinite responsibility
under the various pnal laws of each and every visiting foreigner's home
country1'59. Les tats-Unis ont dailleurs maintenu cette position jusqu une
poque relativement rcente. En 1965 on pouvait lire, par exemple, dans le
deuxime Restatement amricain que : A State does not have jurisdiction to
prescribe a rule of law attaching lgal consquences to conduct of an alien
outside its territory merely on the ground that the conduct affects one of its
one nationals"60.
Toutefois, la position amricaine a volu et ceci en grande partie en
raison de la volont de lutter contre le terrorisme international. En 1986, le
Congrs amricain a adopt le Omnibus Diplomatie Security and
Antiterrorism Act qui a donn aux juridictions de ce pays comptence pour
juger les "terroristes qui commettent un meurtre ou d'autres actes violents
contre des citoyens amricains l'tranger. Tenant compte de cette volution,
le troisime Restatement amricain de 1986 souligne que la comptence
personnelle passive "has not been generally accepted for ordinary torts or
crimes, but it is increasingly accepted as applied to terrorist and other
58 Pour une vue d'ensemble voir ROBINSON (J.). "United States practice penalizing
international terrorists needlessly undercuts its opposition to the passive persoTmalityprinciple",
16 Boston University Int'l L. J., 1998, pp. 487 et ss. et RAIMO (T.), "Winning at the expense of
law : the ramifications of expanding counter-terrorism law enforcement jurisdiction overseas",
14 American University Int'l L Rev., 1999, pp. 1473 et ss.
59 Cit par ROBINSON (J.), "United States practice...", op. cit. (note 58), p. 489-490.
60 American Law Institute, Restatement of the Foreign relations law of the United States
(revised), Washington D.C., 1965, 30(2).

organised attacks on a State's nationals by reason of their nationality, or to


assassination of a State's diplomatic reprsentatives or other officials"61.
Il est vrai que les tats-Unis ne sont pas les seuls avoir revendiqu une
comptence personnelle passive en matire de terrorisme, voire une
comptence personnelle passive tout court. Le principe de la comptence
personnelle passive n'en reste pas moins controvers en droit international
public. C'est ainsi que plusieurs membres de l'institut de droit international se
sont levs, lors des dbats sur la comptence extraterritoriale des tats,
contre l'existence en droit positif de ce principe. Le projet de rsolution
finalement retenu prvoyait d'ailleurs de manire trs prudente que "l'exercice
d'une comptence personnelle passive doit, dans tous les cas, tre circonscrite
de manire troite. La comptence personnelle passive ne pourrait tre
exerce que si l'administration de la justice tait autrement obstrue"62.
Ce sont peut-tre ces difficults qui ont pouss certains auteurs63 soutenir
qu'il serait beaucoup plus satisfaisant et appropri dans ce domaine de faire
appel au "principe de protection", ce qu'on appelle en France la "comptence
relle", les attentats terroristes contre les nationaux pouvant tre considrs
comme des atteintes la sret extrieure de ltat et ses intrts
fondamentaux. Il serait donc logique que l'tat puisse incriminer de tels actes
commis ltranger par des trangers. Ce changement de fondement de la
comptence lgislative extraterritoriale (la "jurisdiction to prescribe,f) ne
suffit videmment pas fournir de justification juridique la comptence
excutive extraterritoriale (la "jurisdiction to enforce"). En effet, les actes
d'excution sur le territoire dun tat tranger sans son accord seront le plus
souvent perus comme une violation de la souverainet de cet tat. H semble
ds lors que la coopration internationale constitue une voie plus sre que
l'action unilatrale et que l'introduction, en matire de terrorisme biologique et
chimique, d'une comptence universelle, pourrait constituer une solution plus
satisfaisante et sans doute moins gocentrique que le recours la thorie
controverse de la comptence personnelle passive.

61American Law Institute, Restatement (Third) of the Foreign relations law of the United States
(revised), Washington D.C., 1986, 402.
62 Draft Resolution, "The Extraterritorial Jurisdiction of States", art. 62, Annuaire de l'IDI,
vol.65-1,1993, p. 177 (notre traduction). Pour les travaux de IThstitut voir pp. 13-188.
63 Pour une analyse rcente voir ROBINSON (J.), "United States practice,..", op. cit. (note 58),
passim.

LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME NUCLEAIRE


par
Karine BANNELIER
Matre de Confrences l'Universit Paris I, Panthon-Sorbonne

Les attentats du 11 septembre ont montr que plus rien n'tait dsormais
impossible. Neuf mois jour pour jour aprs la destruction des tours jumelles,
la presse internationale relatait l'arrestation d'un citoyen amricain suspect de
construire une "bombe sale"1 destine exploser sur le sol de son pays. Des
experts prsentaient de manire dtaille les risques, jugs trs importants, de
voir, aux Etats-Unis comme en Europe, exploser de telles bombes2. Trois mois
auparavant, c'tait le Centre d'tudes stratgiques et internationales qui
prsentait le scnario d'une telle attaque sur Washington. Celui-ci estimait que
les consquences de l'explosion dune telle bombe seraient particulirement
dsastreuses, moins peut-tre par les dommages directs quelle pourrait
infliger (mme s'ils n'taient absolument pas ngligeables) que par l'immense
terreur et le chaos social qu'elle engendrerait alors invitablement et
durablement3.
Le spectre du terrorisme nuclaire nous pousse donc de faon pressante
nous interroger sur noire capacit ragir une menace d'un genre nouveau,
qui nous met au prise, non plus seulement avec des Etats cherchant
dtourner leurs matriels nuclaires dans des programmes d'armement
clandestin, mais aussi et surtout avec des groupuscules constitus de
personnes prtes sacrifier leur vie pour raliser leurs objectifs. Mais,
pralablement toute analyse, deux constatations doivent tre faites.
La premire est que cette "menace nuclaire" est en ralit multiforme et
recouvre principalement quatre types distincts de menace, savoir :
l'acquisition par un groupement terroriste dune arme nuclaire ; l'acquisition
par un groupe terroriste de matires radioactives ou nuclaires ; l'acquisition
par un groupe terroriste des connaissances scientifiques et techniques
1 Une "bombe sale" est un engin utilisant des explosifs conventionnels mais contenant des
matires radioactives destin provoquer une dispersion de ces matires lors de l'explosion.
2 Cf. "Dirty bomb plot uncovered in US", International Herald Tribune, 11 juin 2002, pp. 1 et 6.
3Ibid.

ncessaires la construction d'une arme nuclaire ou radioactive ; et, enfin,


l'attaque par un groupe terroriste d'une installation nuclaire.
La seconde constatation, qui dcoule en partie de la premire, est qu'il
nexiste pas d'instrument multilatral gnral de lutte contre le terrorisme
nuclaire et encore moins de rponse globale et coordonne ce problme. A
l'heure actuelle, la rponse juridique se trouve disperse dans diffrents
instruments qui n'ont pas toujours t conus dans cette perspective. Il s'agit
surtout, d'une part du Trait de non-prolifration nuclaire (TNP)4 et, d'autre
part, de la Convention sur la protection physique des matires nuclaires5. A
ceci s'ajoute un certain nombre d'initiatives dveloppes par l'Agence
internationale pour l'nergie atomique (AIEA) dans le but notamment
d'apporter un peu de cohrence cette lutte et de combler les immenses
lacunes qui demeurent.
Pour combler d'ailleurs certaines de ces lacunes, un projet gnral de
Convention de lutte contre le terrorisme nuclaire est depuis plusieurs annes
l'tude6. Ce projet a toutefois connu bien des dboires ces dernires annes
en raison, notamment, des tentatives de certains Etats de dtourner cette
Convention de son but premier en cherchant y faire figurer une interdiction
gnrale d'utilisation en premier de l'arme nuclaire. Il est donc loin d'tre
acquis que ce projet aboutisse, bien que certaines voix se soient leves aprs
les attentats du 11 septembre pour le sortir enfin de son impasse7.
Depuis le 11 septembre en effet, la mobilisation de la communaut
internationale est manifeste. Sous les auspices de l'Agence internationale de
l'nergie atomique, les Etats se sont engags dans une vaste analyse visant
identifier les menaces et valuer le systme existant dans le but de
l'amliorer. Le 19 mars 2002, un plan d'action a t adopt par l'AIEA pour
dvelopper la protection mondiale contre les actes terroristes utilisant des
matires nuclaires ou radioactives8.
4 Le Trait de non-prolifration des armes nuclaires a t sign le 1er juillet 1968. H est entr en
vigueur le 5 mars 1970.187 Etats sont actuellement parties cet instrument.
s Adopte Vienne le 26 octobre 1979, la Convention est entre en vigueur le 8 fvrier 1987.
Soixante-neuf Etats sont actuellement parties cet instrument.
6 Ce projet de Convention a t initi par le Comit spcial cr par la rsolution 51/210 de
l'Assemble gnrale des Nations Unies du 17 dcembre 1996 ("Mesures visant liminer le
terrorisme international"). Charg par l'Assemble gnrale de rdiger une Convention
internationale pour la rpression des attentats terroristes l'explosif et une Convention
internationale pour la rpression des actes de terrorisme nuclaire, le Comit a commenc ses
travaux par l'laboration de la Convention sur les explosifs.
7 Voir notamment le Rapport de l'Agence internationale de l'nergie atomique, (A/56/L. 10) du
16novembre2001.
8Worldatom, Press release, PR2002/04 in : http://mvw.iaea.org/worldatom/Press.

L'objet de cet article est prcisment, pour chacune des menaces


identifies, de prsenter une analyse de la rglementation existante, de ses
lacunes et des ventuelles perspectives d'avenir.
I. L ' a c q u isitio n d ' une arm e n u clea ire

La possibilit d'acquisition par un groupement terroriste d'une arme


nuclaire est, lheure actuelle, considre comme assez faible. Il apparat
toutefois qu'elle ne peut pas non plus tre totalement ignore en raison des
consquences absolument dramatiques que pourrait avoir une telle acquisition.
Dans ce domaine, c'est le Trait de non-prolifration qui occupe une place
centrale. En empchant la prolifration des armes nuclaires, il limite le risque
que de telles armes tombent entre les mains de groupements terroristes. Au
terme en effet des articles I et n du TNP, les Etats dots darmes nuclaires
s'engagent ne pas transfrer ni aider, encourager ou inciter les Etats non
dots d'armes nuclaires fabriquer ou acqurir de telles armes. Inversement,
les Etats "non dots" s'engagent naccepter aucun transfert de ces armes ni
chercher en acqurir ou en fabriquer.
Sans contester l'intrt majeur que reprsente cet instrument, force
toutefois est de constater que celui-ci prsente un certain nombre de porosits,
d'interstices, dont pourraient profiter (tes groupes terroristes.
Le premier grand problme auquel se heurte ce Trait est celui de son
efficacit. Le contrle du respect par les Etats de leurs obligations dcoulant
du TNP constitue aujourd'hui un enjeu majeur. Certes, un mcanisme de
contrle existe, mais il semble insuffisant tant sur le plan de ses moyens que
du nombre d'Etats qui y sont soumis.
L'article EU du TNP oblige en effet les Etats non dots darmes nuclaires
conclure des accords de garantie avec l'AIEA permettant celle-ci d'effectuer
les contrles ncessaires destins s'assurer que ces Etats ne cherchent pas
construire ou se procurer une arme nuclaire9. Toutefois, la dcouverte dans
les annes 1990 d'un programme clandestin en Irak d'armement nuclaire a
montr qu'un Etat, pourtant membre du TNP, pouvait, sans rellement veiller
9 Cet article prvoit que : Tout Etat non dot d'armes nuclaires qui est Partie au Trait s'engage
accepter les garanties stipules dans un accord qui sera ngoci et conclu avec l'Agence
internationale de l'nergie atomique, conformment au statut de l'Agence internationale de
l'nergie atomique et au systme de garantie de ladite agence, seul fin de vrifier l'excution
des obligations assumes par ledit Etat aux termes du prsent Trait en vue d'empcher que
l'nergie nuclaire ne soit dtourne de ses utilisations pacifiques vers des armes nuclaires ou
d'autres dispositifs explosifs nuclaires".

182-

les soupons, conduire un programme de recherche dans ce domaine en


violation des dispositions de cet instrument. Et ce n'est que grce aux efforts
extraordinaires de recherche d'armes de destruction massives dploys sur le
territoire irakien aprs la dfaite de ce dernier lors de la guerre du Golfe que
ce programme, dj trs avanc, a pu tre mis jour et interrompu. Il est de
plus tout fait frappant de constater que, lors de la Confrence de 2000 de
rvision du TNP, une cinquantaine d'Etats membres n'avaient toujours pas
sign, contrairement leurs obligations, de tels accords de garantie et n'taient
donc pas soumis au contrle prvu par l'article III du Trait10. Il faut enfin
souligner que ces accords de garantie ne lient que les Etats "non dots" et
qu'ils ne permettent donc pas de contrler d'ventuelles "fuites" en provenance
d'Etats dj dots d'armes nuclaires.
L'autre grande lacune du TNP est son absence d'universalit et sa difficult
convaincre certains Etats de l'intrt devenir membre de celui-ci. Derrire
en effet le chiffre impressionnant des ratifications de cet instrument (187 ce
jour) se dissimulent encore des pays qui ont acquis l'arme nuclaire avant ou
aprs l'adoption du TNP et qui restent toujours en dehors de celui-ci. Nous
pensons bien sr ici l'Inde, Isral et au Pakistan.
Enfin, il faut remarquer qu'il existe, l'heure actuelle, en marge du TNP,
un risque important de dtournement de matires nuclaires dans le cadre du
programme amricano-sovitique de dmantlement de leurs arsenaux.
Paradoxalement peut-tre, alors que l'article VI du TNP invite les Etats
procder un dsarmement "gnral et complet", le contrle et l'encadrement
de ces mesures doivent faire l'objet d'accords particuliers en dehors du TNP.
Et, force est de constater que, en dpit des vux mis notamment l'occasion
de la confrence de rvision du TNP11, aucun systme de contrle
international satisfaisant n'a pour le moment pu tre adopt pour s'assurer de
la non-raffectation des matires nuclaires de ces arsenaux des fins
militaires ou criminelles.
n. L ' a c q u is it io n d e m a t ie r e s n u c l a ir e s o u r a d io a c t iv e s

Cette deuxime menace semble, d'ores et dj, tout fait envisageable. Il


s'agit l dun problme fondamental car cette acquisition constitue la premire
tape pour la construction par des terroristes d'une arme nuclaire ou, plus
vraisemblablement, d'une "bombe sale. Dans son rapport l'Assemble
10 NPT/CONF.2000/28 (Parts I and II), "2000 Review Conference of the Parties to the Treaty on
the Non-Proliferation of Nuclear weapons", Final Document, p. 7.
ll/rf.,pp. 14-15.

gnrale des Nations Unies, le Secrtaire gnral de l'AIEA notait que le "vol
tant le moyen d'acquisition de matires nuclaires le plus probable pour les
groupes terroristes ou autres groupes de personnes, la protection physique de
ces matires est un important problme de la non-prolifration12.
Depuis 1993, 175 cas de trafic illicite de matires nuclaires et 201 cas de
trafic de sources radioactives ont ainsi t dnombrs. Mme si, selon les
experts de l'AIEA, les quantits voles ne permettent pas, pour l'instant, de
construire un engin nuclaire, le fait que de telles matires puissent tomber
entre les mains de groupes terroristes est, selon toujours les experte de l'AIEA,
particulirement proccupant13.
Il n'existe pourtant pas, pour le moment, de rglementation internationale
exhaustive et contraignante concernant la protection de ces matires contre un
ventuel dtournement. Certes, la Convention sur la protection physique des
matires nuclaires a pour objectif de lutter contre l'enlvement illicite des
matires nuclaires, mais le rgime prventif ainsi instaur est trs lacunaire
(A) mme si son volet rpressif peut tre considr comme assez bien
dvelopp (B).
A. Une prvention lacunaire
L'objectif principal de cet instrument est d'empcher que des matires
nuclaires n'chappent au contrle des gouvernements. Mais les rgles de
protection physique ainsi poses ont une porte trs limite. Elles ne
simposent aux Etats parties que dans le cadre du transport international des
matires dites "nuclaires". Pour les activits menes sur le sol national, qu'il
s'agisse d'utilisation, de stockage ou mme de transport, la Convention
n'impose aucune rgle de protection, laissant ainsi aux Etats le soin de
rglementer librement ce domaine. Certes, l'AIEA a labor et met jour
priodiquement un guide de protection physique des matires nuclaires14 et
propose aux Etats son soutien technique et financier pour assurer cette
protection sur leur sol national15, mais force est de constater que le niveau de
12AG/1210,22 octobre 2001, p. 3.
l AIEA, Press release, 01.11.2001, p.l in : http://www.iaea.org/worldqtom/Press.
14 Ds 1972, donc bien avant la signature de la Convention sur la protection physique des
matires nuclaires, l'AIEA a publi un certain nombre de "Recommandations relatives la
protection physique des matires nuclaires". Runies au sein d'un petit ouvrage, ces
recommandations ont t par la suite priodiquement rvises depuis. Voir, sur ce point, les
recommandations relatives "la protection physique des matires et des installations nuclaires,
AIEA, INFCIRC/225/Rev.4 (Corrig), fvrier 2000.
15 L'AIEA a ainsi cr un Service consultatif international sur la protection physique (IPPAS) et
propose une assistance aux Etats en mettant i leur disposition des services d'valuation,
d'examen, de formation ou encore de mise niveau techniques. Elle aide aussi les Etats qui le

protection est extrmement variable selon les Etats alors que les consquences
des dfaillances dans le systme de protection sont invitablement mondiales.
Pour combler cette importante lacune, un processus gnral de rvision a
t rcemment entam. L'ide principale actuellement l'tude serait d'largir
le champ d'application de la Convention afin que les rgles de protection
s'appliquent aussi aux activits menes sur le territoire national des Parties.
On a ainsi propos d'insrer dans la Convention des rgles, directives ou
principes fondamentaux de scurit concernant la protection physique des
matires nuclaires lors de leur utilisation, stockage ou transport sur le sol
national16. Toutefois, au-del des aspects techniques que pourrait poser cette
rglementation, toute la question bien sr est de savoir si celle-ci prendra
effectivement la forme de rgles de caractre obligatoire, ou bien, comme cela
semble tre actuellement la tendance, de principes sans valeur contraignante.
Dans cette seconde hypothse, on voit mal alors quel serait l'apport rel de
cette rvision.
La question du contrle de la mise en uvre des mesures de protection
demeure, en revanche, toujours extrmement controverse. Si, pour le juriste,
l'instauration d'un tel contrle devrait tre une consquence logique des
engagements pris par les Etats, la logique en va parfois diffremment. Un
certain nombre d'Etats craignent ainsi, non sans raisons d'ailleurs, que ces
oprations de contrle aient en dfinitive un effet pervers et acclrent en
ralit la dissmination d'informations hautement sensibles. Il semble en effet
quasiment impossible de s'assurer que les contrles effectus demeureront
strictement confidentiels et qu'aucune information technique ou scientifique
ne sera par la suite divulgue. Il s'agit finalement d'un problme de "contrle
du contrle" et aucun Etat dont la technologie est particulirement avance
dans ce domaine n'est prt courir un tel risque. Le groupe d'experts charg
de prsenter un projet d'amendement de la Convention de 1980 a ainsi prfr

souhaitent amliorer leur systme de comptabilit des matires nuclaires et permet ainsi "de
dterminer l'origine des matires manquantes, d'identifier les personnes qui y ont eu accs et de
rcuprer les matires rapidement et plus facilement", S/2001/1164, "Lettre date du 7 dcembre
2001, adresse au Prsident du Conseil de scurit par le Directeur gnral de l'Agence
internationale de l'nergie atomique", par. 15 et s.
16 En dcembre 2001, le Directeur gnral de l'AIEA a runi un groupe d'experts charg de
rdiger un projet d'amendement cette Convention. Cf. not. Physical protection objectives and
fondamental principle. Working group of the informel open-ended Expert meeting to discuss
whether there is a need to revise the Convention on the physical protection of the nuclear
matriel, Secrtariat paper nD13,2001.

ne pas inclure dans ses propositions de" mcanisme international obligatoire


de supervision"17.
La situation des matires dites "radioactives" est encore plus proccupante.
Ces matires, qui sont dissmines par dizaine de milliers travers le monde,
ne sont soumises, pour le moment, ni la Convention sur la protection
physique qui ne s'intresse qu'aux matires "nuclaires", ni aucune autre
rglementation obligatoire. Le contrle de leur acquisition et de leur usage
relve toujours des rglementations nationales. Dans ce contexte, la
probabilit que des groupes terroristes s'emparent de telles substances semble
tre assez leve. Les experts estiment ainsi que des quantits indtermines
de ces matires sont devenues "orphelines" c'est--dire qu'elles ont chapp
tout contrle national et ne peuvent plus tre localises18.
Pour combattre cette menace de dtournement de sources radioactives
des fins criminelles, l'AIEA a adopt en 1999 un vaste et ambitieux plan
d'action destin assurer avec l'accord des Etats la dtection et la protection
de ces sources ainsi qu' aider les Etats rechercher les sources devenues
orphelines19.
B. Une rpression assez bien dveloppe
Le volet rpressif est en revanche beaucoup plus dvelopp. Il faut tout
d'abord souligner que celui-ci s'applique aussi bien des infractions commises
lors du transport international qu' des infractions commises sur le sol national
des Etats Parties. L'article 7 de la Convention prvoit que le fait de
"commettre intentionnellement l'un des actes" qu'il numre doit tre
considr par tout Etat partie "comme une infraction punissable au regard du
droit national. Il s'agit notamment du "recel, la dtention, l'utilisation, la
cession, l'altration, l'alination ou la dispersion de matires nuclaires, sans y
tre habilit, et entranant ou pouvant entraner la mort ou des blessures gaves
pour autrui ou des dommages considrables pour les biens" ou encore du vol
de matires nuclaires ou de la menace d'utiliser des matires nuclaires des
fins criminelles20.
17 S/2001/1164, "Lettre date du 7 dcembre 2001, adresse au Prsident du Conseil de scurit
par le Directeur gnral de l'Agence internationale de l'nergie atomique1, par. 12, p. 7.
18Id., par. 22, p. 9.
19Measures to strengthen international coopration in nuclear radiation, transport and waste
safety, AIEA, GOV/2001/29-GL (45yi2,6 aot 2001.
20 H apparat aujourd'hui que la seule lacune de cette longue liste concerne les actes de sabotage
qui ne sont pas prvus par l'article 7. L encore, il a t propos de les introduire dans la liste des
infractions dans l'ventualit d'une rvision de la Convention.

Sur la base du principe aut dedere aut judicare, la Convention impose


aussi aux Parties d'adopter une lgislation nationale leux permettant de
poursuivre et de rprimer les auteurs de tels actes ou de les extrader - la
Convention constituant "la base juridique de l'extradition pour ce qui concerne
les infractions susvises"21. 11 faut surtout souligner que la Convention pose
les bases d'une comptence universelle pour la rpression de ces infractions.
Les Etats sont en effet comptents non seulement l'gard des infractions
commises sur leur propre territoire ou par leurs propres ressortissants mais
aussi l'gard des auteurs prsums de telles infractions qui se trouvent sur
leur territoire, voire mme en tant que pays exportateur ou importateur de
matires nuclaires lorsque l'infraction est commise dans le cadre d'un
transport international auquel il participe22.
Enfin, pour parfaire cette construction, la Convention propose une srie de
mcanismes de coopration et d'information entre les Parties tenues de
s'accorder une "entraide judiciaire la plus large possible dans toute procdure
pnale"23.
m. L 'a c q u is itio n d e s c a p a c it s s c ie n tif iq u e s e t te c h n iq u e s p o u r
LA CONSTRUCTION D'UNE BOMBE

Ici se pose le problme plus gnral de l'acquisition des connaissances et,


finalement, du "contrle de la matire grise". Ce problme a pris une nouvelle
dimension avec les graves difficults conomiques rencontres par les pays
d'Europe de l'Est de l'Ex-Union Sovitique. Comment, dans ce contexte,
dissuader des scientifiques confronts de graves difficults d'apporter leurs
connaissances des groupements terroristes ou des Etats souponns de
terrorisme ?
Sur un plan strictement lgal, c'est le volet rpressif qui semble ici tre le
plus apte pour dissuader ces scientifiques de cder des offres financires
attractives. La Convention de 1980 constitue, ce titre, une premire rponse
que le projet gnral de Convention sur le terrorisme nuclaire, actuellement
l'tude au sein de l'Assemble gnrale des Nations Unies, pourrait venir trs
utilement complter en instaurant de faon beaucoup plus large toute une srie

21 Article 11 par. 2.
22Article 8.
23 Article 13 par. 1.

d'infractions perptres en relation avec une organisation terroriste,


notamment celle de "complicit" de terrorisme nuclaire24.
11 est toutefois vident que si le volet rpressif peut sembler tre la rponse
juridique la plus adapte, il doit aussi tre accompagn d'un volet financier
non ngligeable destin permettre ces scientifiques, souvent de haut niveau
de mener une vie dcente.
Enfin, il faut relever que les motivations financires ne sont pas les seules
pousser des scientifiques se tourner vers des groupes terroristes. Les
motivations idologiques sont parfois encore plus importantes et appellent
sans doute1une rflexion qui dpasse largement celle relative au seul
terrorisme nuclaire.
IV. L a tta q u e d ' une installation n u c lea ir e o u son sa botage

L'AIEA a rcemment inventori 438 racteurs nuclaires travers le


monde et 651 racteurs de recherche25. Ces seuls chiffres suffisent prendre
trs au srieux, l'ventualit d'une attaque ou d'une tentative de sabotage de ces
installations. Or, pour le moment, il n'existe pas de rglementation
internationale contraignante de protection physique de ces installations. La
Convention sur la protection physique, en dpit de toutes ses qualits, ne
permet pas de lutter et de rprimer tous les actes de terrorisme nuclaire.
Comme nous l'avons dj relev, celle-ci ne s'intresse pas, pour le moment
du moins, aux actes de sabotage26 ni, plus gnralement, au problme pourtant
majeur de protection des installations nuclaires. Certes, l'AIEA a tabli un
guide de cette protection27 et propose son aide aux pays qui le souhaitent, mais
24 Article 2, Draft international Convention for the suppression of acts of nuclear terrorism, in
A/C.6/53/L.4, Measures to eltminate international terrorism, 22 octobre 1998.
25 AIEA, Press release, 01.11.2001, in : http://www.iaea.org/worldatorn/Press.
26 Mme si, comme nous l'avons voqu, il est possible que la prvention contre de tels actes
soient prochainement intgre dans la Convention l'occasion de sa rvision.
27 Ces recommandations figurent dans le mme opuscule que celui dj cit concernant la
protection physique des matires nuclaires (note 8). Il faut relever cet gard que ce n'est qu'en
1999 que l'AIEA y a intgr un volet spcifique de recommandations relatives la protection des
installations nuclaires contre les actes de sabotage -jusqu'alors, seule la protection des madres
nuclaires tait vise par ces recommandations. Toutefois, ces recommandations ne visent, pour
le moment, que les racteurs nuclaires de puissance ("la protection physique des matires et des
installations nuclaires" (AIEA, INFCIRC/225/Rev.4 (Corrig), fvrier 2000, pp. 25-30). La
question qui se pose pour l'AIEA depuis le 11 septembre est donc de savoir s'il ne faudrait pas
largir ces recommandations aux autres installations nuclaires (S/2001/1164, "Lettre date du 7
dcembre 2001, adresse au Prsident du Conseil de scurit par le Directeur gnral de l'Agence
internationale de l'nergie atomique", par. 19, p. 8).

il sagit toujours de simples recommandations et la dcision finale demeure du


ressort des Etats.
Une fois encore, on peut s'interroger sur l'opportunit d'amender cet
instrument pour y insrer certains principes, rgles ou directives de protection
des installations nuclaires. Toutefois, depuis les attentats du 11 septembre, il
apparat plus que jamais opportun de conduire toute une srie d'valuations
pralablement toute proposition de nouvelle rglementation : examen au sein
des pays, des normes de protection de chacune de leurs installations nuclaires
et valuation aussi de leur capacit rsister une attaque d'une extrme
violence du type du 11 septembre28.
La route semble encore longue et le travail colossale. Dans une lettre en
date du 7 dcembre adresse au Prsident du Conseil de scurit, le Directeur
gnral de l'Agence internationale pour l'nergie atomique estimait que les
nouvelles mesures envisages pourraient coter l'AIEA quelques 32 millions
de dollars par an, ce quoi il faudrait ajouter quelques millions de dollars la
charge des Etats. Si une rglementation internationale devait finalement tre
adopte, il faudrait donc prvoir des fonds extrmement importants pour
permettre l'AIEA de remplir sa mission et assister les pays qui nont pas les
moyens financiers pour assurer leurs installations un tel niveau de
protection. Un certain nombre de contributions ont dj t recueillies sur un
fonds spcial destin supporter les actions de lAIEA, mais elles semblent
malheureusement encore trs loin de couvrir les besoins estims pour une lutte
d'une telle ampleur29.

M V. S/2001/1164, "Lettre date du 7 dcembre 2001, adresse au Prsident du Conseil de


scurit par le Directeur gnral de l'Agence internationale de l'nergie atomique", par. 31, p. 11.
29Worldatom, Press release, PR 2002/04 in : http://www.iaea. orgAvorldatom/Press.

LE TERRORISME ET LES DROITS DE LHOMME


par
KaUiopi KOUFA

Professeur l'Universit de Thessalonique, Rapporteur spcial sur le terrorisme,


Sous-commission des Nations Unies pour la promotion et de la protection des droits
de l'homme1

Les organisateurs de notre journe dtudes mont demand de parler du


lien existant entre le terrorisme et les violations des droits de lhomme en
essayant de dgager si dans le suivi de la crise hyperterroriste du 11
septembre -et comme raction celle-ci- il y aurait eu un changement
d'orientation, un affaiblissement de garanties de respect des droite de
l'homme.
Cest une tche la fois facile et difficile. Facile parce quil faut centrer
ma prsentation sur les Nations Unies, le milieu que je connais le mieux.
Difficile parce que quand on se place au niveau universel (ou global), il faut
surtout se rendre compte des diffrences d'approches et de sensibilits, les
exigences et les buts poursuivis n'tant pas toujours partags de manire
identique. En raison de sa vocation universelle et de la diversit des rgimes
politiques et sociaux de ses tats membres, lONU est le lieu de rencontre de
proccupations et de priorits diffrentes. Ainsi, une organisation rgionale,
beaucoup plus restreinte et homogne -comme lUnion Europenne- est plus
mme d'adopter une position commune et cohrente concernant la lutte
1H convient de rappeler quavant lanne 2000, cet organe des Nations Unies compos dexperts
indpendants lus par les tats membres de la Commission des droits de lhomme, sappelait
"Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des
minorits". A ce sujet, voir HUMPHREY (J.P.), "The United Nations Sub-Commission on the
Prvention of Discrimination and the Protection of Minorities", .J.I.L., vol. 62, 1968, pp. 869888 ; EIDE (A.), "The Sub-Commission on Prvention of Discrimination and Protection of
Minorities", in ALSTON (P.) (Ed.), The United Nations and Human Rights : A Critical
Appraisal, Clarendon Press, Oxford, 1992, pp. 211-264 ; JOINET (L.), "La Sous-Commission
des droits de lhomme", in H. Thierry et E. Decaux, (Dir.), Droit international et droits de
l'homme. Actes du Colloque des 12 et 13 octobre 1989, Cinquimes journes d'actualit
internationale organises par le CEDIN, Paris, Montchrestien, 1990 pp. 153-162 ; KOUFA (K.),
"Elimination of Racial Discrimination and the Rle of the United Nations Sub-Commission on
Prvention of Discrimination and Protection of Minorities", International Geneva Yearbook,
vol. X (1996), pp. 44-63.

contre le terrorisme et le respect des droits individuels dans la mesure o ses


pays membres partagent des ambitions et des idaux communs.
Si donc, lexamen des activits lgislatives antiterroristes qui se
dveloppent actuellement au sein de lUnion Europenne2, on peut assez
facilement trouva: des arguments pour tayer la thse selon laquelle l'Europe
se serait engage sur la voie de laffaiblissement des garanties en matire de
respect des droits de lhomme3, il nen va pas toujours ainsi en ce qui
concerne les Nations Unies.
Aprs le 11 septembre 2001, et eu gard aux travaux mens au sein des
Troisime et Sixime Commissions, ainsi qu'au sein du Comit spcial sur le
terrorisme international tabli par la rsolution 51/210 du 17 dcembre 19964,
il me parat lheure actuelle assez difficile, sinon peu pragmatique, de
diagnostiquer un tournant ou un changement vritablement marquant. Cest
2 Voir la contribution dAnne Weyembergh. Voir aussi, par exemple, la proposition de dcision
cadre du Conseil relative la lutte contre le terrorisme, Proposition de la Commission-Corn
(2001) 521 final (501 PC521) ainsi que la proposition de dcision-cadre du Conseil relative au
mandat d'arrt europen et aux procdures de remise entre Etats membres, Proposition de la
Commission-Com (2001) 522 final (501 PC0522).
5 Voir en particulier Le Monde du 15 Novembre 2001 : "Le prtexte antiterroriste de Bruxelles"
(Appel europen sign la date du 13 novembre par soixante-dix avocats, magistrats et
professeurs de droit), p.l6, Statewatch News online : Special report, "The enemy within I: EU
plans the surveillance of protestors and the criminalisation of protests" ; Statewatch Report, "The
enemy within II : EU plans to extend the Schengen Information System (SIS )..." ; Statewatch
"Observatory In defence of freedom and democracy - new laws and practices affecting civil
liberties and rights after 11 September ; Statewatch Analyses : No 3 (by S. Peers on "How will
the EUs new proposai on arrest warrants affect civil liberties V) ; Statewatch Bulletin
(November-December 2001) : "Critique of the Councils agreed dfinition of terrorism" ;
Statewatch, "Ail rfugis and asylum-seekers to be vetted under new EU terrorism policy" ;
Statewatch, "Open letter to the French Parliament to protest at die dangers to civil liberties in
proposed laws written by fifteen groups on October 10* 2001, Ligue des droits de l Homme (The
Belgian League ofHuman Rights) : "Deny terrorism a second victory". Ces diffrents textes sont
disponible ladresse suivante : ynvw.statewatch.org/news (2001-2002) et www.statewatch.org/
observatory (updated 14.2.02), ainsi que Amnesty Intemational-European Union Office :
"Security and respect for Human Rights - Amnesty Intemationals Appeal to the EU Member
States", Brussels, 12 October 2001, disponible ladresse suivante : www.amnesty.org, The EU
Data Protection Workng Part y : "Opinion 10/2001 on the need for abalanced approach in the
fight against terrorism", adopted on 14 December 2001, (doc. 5403/01ZEN/Fnal WP 53),
www.europa.eu.int/comm/privacy et Select Committee on European Security ; 17th Report on
the European Arrest Warrant, prepared, 1 Februaiy 2002, disponible l'adresse suivante : www.
publications.parliament.uk/pa/cm200102/cmselect/cmeuleg/l 52xvii/l5202.htm
4 Voir galement la rsolution de lAssemble gnrale 55/158 du 12 dcembre 2000, intitule
"Mesures visant llimination du terrorisme intemationar, dans laquelle lAssemble gnrale
avait dcid que le Comit spcial cr par sa rsolution 51/210 du 17 dcembre 1996,
poursuivrait llaboration dune convention gnrale relative au terrorisme international et
continuerait de sefforcer de rsoudre les questions que soulve llaboration dun projet de
convention internationale pour la rpression des actes de terrorisme nuclaire.

une clarification quil me semble ncessaire de faire ds le dbut de ma


prsentation, puisque je ne moccuperai pas de lactivit du Conseil de
scurit, ni de lactivit de son "nouveau-n", le comit contre le terrorisme
("Counter Terrorism Committee) prvu par la fameuse rsolution 1373
(2001) que le Conseil de scurit a adopt le 28 septembre 2001.
je commencerai par faire quelques observations sur la nature et la teneur
du lien entre le terrorisme et les droits de lhomme tel quil est peru ou
envisag au sein des Nations Unies. Ensuite, je vais parcourir lactivit
rcente concernant la lutte antiterroriste mene par la Troisime et la
Sixime Commission de lAssemble gnrale, ainsi quen sance plnire,
afin d'valuer la teneur des dveloppements nouveaux.
I. Le LIEN ENTRE TERRORISME ET DROITS DE LHOMME EN FAIT ET EN
DROIT

Jusqu la Confrence mondiale de Vienne sur les droits de lhomme en


1993, le lien entre la lutte contre le terrorisme et le respect des droits de
lhomme na gure retenu lattention des Nations Unies5. Pourquoi ?
En premier lieu, parce que depuis son inscription l'ordre du jour de
l'Assemble gnrale, le problme du terrorisme international et les questions
connexes ont t examins et dbattus dans le cadre de la Sixime
Commission6 -la Commission des questions juridiques. Certes, il y a eu aussi
les Comits spciaux, crs par lAssemble gnrale pour tudier des
questions particulires ou des secteurs distincts de la lutte contre le
terrorisme7 mais, de faon gnrale, on dira que c'est l'approche juridique qui
a prvalu aux Nations Unies propos du traitement du terrorisme -un
phnomne pourtant essentiellement politique et social.
5 La Confrence mondiale sur les droits de lhomme, qui sest tenue Vienne du 14 au 25 juin
1993, a t l'occasion dexaminer la situation des droits de lhomme pour la premire fois depuis
la Confrence internationale des droits de lhomme de Thran, en 1968 et a abouti ladoption
de la Dclaration et du Programme daction de Vienne (document A/ CONF. 157/ 23, du 25 juin
1993) par 171 tats.
6 Voir notamment les documents A/8791 (1972), A/8800/Rev.l (1972), A/C.6/414 (1972) et, en
gnral, Yearbook of the United Nations. 1972, vol. 26, pp. 639 et s.
7A savoir, le Comit spcial du terrorisme international cr par la rsolution 3034 (XXVII ) de
lAssemble gnrale en date du 18 dcembre 1972, le Comit spcial cr par la rsolution
31/103 de lAssemble gnrale en date du 15 dcembre 1976, pour llaboration dune
convention internationale contre la prise dotages, et le Comit spcial cr par la rsolution
51/210 de lAssemble gnrale, en date du 17 dcembre 1996, en vue d laborer une
convention internationale pour la rpression des attentats terroristes lexplosif et, paT la suite,
dautres instruments internationaux visant le terrorisme international.

En second lieu parce que, malgr les ambiguts et les controverses


existant entre ses tats membres en matire de terrorisme, les Nations Unies
semblaient s'en tenir au point de vue traditionnel du droit international selon
lequel les droits de lhomme ne concernent que les rapports entre les Etats et
leurs ressortissants. Par consquent, les particuliers ou les groupes -les entits
non tatiques- ne seraient pas susceptibles de violer les droits de lhomme8.
Cette approche traditionnelle du droit international exerce une influence
importante sur la nature et la teneur du lien entre terrorisme et droits de
lhomme. Elle met videmment en jeu la question du champ dapplication
des droits de lhomme, notamment en ce qui concerne les acteurs du
terrorisme et les situations dans lesquelles des actes de terrorisme peuvent
tre considrs comme des violations des droits de lhomme9.
Ds lors, la formule employe propos du terrorisme dans la Dclaration
et le Programme daction adopts par la Confrence mondiale de Vienne sur
les droits de l'homme de 1993, peut sans doute paratre surprenante :

"Les actes, mthodes et pratiques de terrorisme sous quelqueforme que ce soit et dans
toutes leurs manifestations et leurs liens, dans certains pays, avec le trafic de
stupfiants, visent l anantissement des droits de lhomme, des liberts fondamentales
et de la dmocratie, menacent l intgrit territoriale et la scurit des tats et
dstabilisent des gouvernements lgitimement constitus"10.

Depuis la Confrence mondiale de Vienne sur les droits de lhomme,


lAssemble gnrale, sur la recommandation de sa Troisime Commission la Commission des questions sociales, humanitaires et culturelles- a
commenc adopter des rsolutions distinctes au sujet des "droits de
lhomme et le terrorisme"11, tout en continuant dvelopper ses principales
activits internationales antiterroristes dans le cadre juridique de la Sixime
Commission, au titre du point de lordre du jour intitul "Mesures visant
liminer le terrorisme international"12.
8 En ce sens, voir la contribution de RODLEY (N.), "Can armed opposition groups violate
human rights ?", in K. E. Mahoney et P. Mahoney (eds.), Human Rights in the Twenty-first
Century, M. Nijhoff, Dordrecht, 1993, p. 302.
9 V o it notamment notre rapport prliminaire prsent la 51tae session de la Sous-Commission
de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorits (document Ef
CN.4/ Sub.2/ 1999/ 27), ainsi que notre document de travail prsent la 49* session de la
mme Sous-Commission (document E/ CN.4/ Sub.2/ 1997/ 28).
10A/ CONF. 157/ 23 (25 juin 1993), Part I, paragraphe 17.
11 Voir les rsolutions suivantes de lAssemble gnrale : A/RES/48/122, en date du 20
dcembre 1993 ; A/RES/49/185, en date du 23 dcembre 1994 ; A/RES/50/186, en date du 22
dcembre 1995 ; A/RES/52/133, en date du 12 dcembre 1997 ; A/ RES/ 54/ 164, en date du 17
dcembre 1999 et A/RES/56/160, en date du 19 dcembre 2001.
11 Dans ce contexte il feut noter que, entre les annes 1972 et 2001, l'Assemble gnrale a
russi adopter un grand nombre de rsolutions condamnant le terrorisme dans toutes ses

Les rsolutions sur les droits de lhomme et le terrorisme rvlent non


seulement une prise de conscience internationale des incidences du
terrorisme sur les droits de l'homme, mais aussi une certaine volution dans
lattitude de lAssemble gnrale l'gard des actes de terrorisme commis
par des entits autres que les tats. A cet gard, il importe de signaler une
disposition figurant dans le prambule de toutes ces rsolutions, dans laquelle
lAssemble gnrale se dclare gravement proccupe "par les violations
flagrantes des droits de lhomme commises par des groupes terroristes"13.
Or, cette prise de position, solidement appuye par un nombre
impressionnant de pays membres des Nations Unies, semble bien remettre en
cause l'approche traditionnelle susmentionne du droit international et militer
en faveur de la reconnaissance dobligations dans le chef de particuliers et
d'autres entits non tatiques, y compris les mouvements de libration et les
organisations terroristes1 .
Toutefois, une simple lecture des comptes-rendus des dbats et des
rsultats des votes qui ont eu lieu la Troisime Commission et
manifestations, deux dclarations sut les mesures visant liminer le terrorisme international et
cinq conventions internationales portant sur des crimes associs au terrorisme ; savoir : la
Convention sur la prvention et la rpression des infractions contre les personnes jouissant d
une protection internationale, y compris les agents diplomatiques (1973) ; la Convention
internationale contre la prise dotages (1979) ; la Convention sur la scurit du personnel des
Nations Unies et du personnel associ (1994) ; la Convention internationale pour la rpression
des attentats terroristes lexplosif (1997) et la Convention internationale pour la rpression du
financement du terrorisme (1999). En outre, il serait intressant pour notre propos de noter aussi
que, jusque 1991, le point de Tendre du jour de lAssemble gnrale consacr lexamen de la
question du terrorisme international portait le titre "Mesures visant prvenir le terrorisme
international qui met en danger ou anantit dinnocentes vies humaines, ou compromet les
liberts fondamentales, et tudes des causes sous-jacentes des formes de terrorisme et dactes de
violence qui ont leuT origine dans la misre, les dceptions, les griefs et le dsespoir et qui
poussent certaines personnes sacrifier des vies humaines, y compris la leur, pour tenter d
apporter des changements radicaux".
13 Par ailleurs, une disposition identique, dans laquelle la Commission des droits de lhomme de
lONU exprime sa profonde proccupation devant les violations flagrantes des droits de
lhomme commises paT des groupes terroristes, est aussi un lment essentiel du prambule de
toutes les rsolutions sur le droits de lhomme et le terrorisme que cet organe a adopt depuis
1994.
14MERON (T.), "When do acts of terrorism violate human rights ? ", Isral Yearbook on Human
Rights, vol. 19 (1989), pp. 274 et ss. ; PAUST (J. J.), "The link between human rights and
terrorism and its implications for the law of State responsibility", Hastings International and
Comparative Law Review, 1987, pp. 41-42 ; ALEXANDER (Y.), "Minorities and terrorism :
some lgal perspectives", Isral Yearbook on Human Rights, vol. 21 (1992 ), p. 157 ;
SUCHARITKUL (S.), "Terrorism as an international crime : questions of responsibility and
complicity", Isral Yearbook on Human Rights, vol. 19 (1989), p. 249. Voir aussi Tarticle 3
commun aux quatre Conventions de Genve (1949 ) et le deuxime Protocole additionnel (1977)
relatif la protection des victimes des conflits arms non internationaux.

lAssemble gnrale montre la vive controverse persistante l'gard d'une


telle formulation. En plus elle montre la persistance de vues et
dinterprtations opposes sur plusieurs questions sous-jacentes se rapportant
aux droits de Phomme. Quelques-unes de ces questions surgissent aussi dans
les dbats de la Sixime Commission. Par exemple : quelles sont les causes
profondes du terrorisme ? Quels actes de violence constituent des actes de
terrorisme ? Dans quels cas les actes de terrorisme constituent-ils des
violations des droits de lhomme ? Quels sont les auteurs potentiels du
terrorisme ? Les gouvernements ? Les acteurs tatiques des chelons
infrieurs ? Les groupes non tatiques et les individus ? Les tats recourant
au terrorisme dans leurs relations internationales ? Comment tracer la ligne
de dmarcation entre le terrorisme et la gurilla, entre les nationalistes et les
partisans de lautodtermination et les terroristes purs et simples ? Comment
maintenir lquilibre entre la lutte contre le terrorisme et la protection des
droits de lhomme ?15
Ainsi, malgr lexistence d'indices dmontrant une certaine volution dans
lattitude des Etats membres ainsi qu'un largissement du champ dintrt de
lAssemble gnrale lgard des actes de terrorisme commis par des
entits autres que les tats, il est bien vident que les Nations Unies sont
encore loin d'avoir atteint un consensus sur certaines des questions
fondamentales que pose le rapport essentiel entre terrorisme et droits de
l'homme16.
En revanche, on s'accorde gnralement reconnatre que les actes et les
mthodes terroristes portent non seulement atteinte aux droits des victimes
mais aussi ventuellement lordre constitutionnel, la socit
dmocratique, la paix sociale et lordre public de ltat. Dans certains cas,
ils peuvent aussi compromettre la paix et lordre international en jouant un
rle de catalyseur de conflits plus tendus17.
Il nest pas possible de mattarder ici ni sur le contenu des rsolutions sur
les "Droits de lhomme et terrorisme" ni sur les rsolutions relatives aux
"Mesures visant liminer le terrorisme international". Je me contenterai
donc de faire quelques observations qui permettront de mettre en relief la
complexit et les consquences pratiques et politiques du lien entre le
terrorisme et les droits de lhomme, tel qu'il est envisag et peru dans le
cadre de l'ONU.
15Voir les paragraphes 4 b) et 5 de notre document de travail, supra note 9.
16Ibid.. P- 4.
17 Voir par exemple PLANTEY (A.), "Le terrorisme contre les droits de l'homme", Revue du
droit public et de la science politique en France et l'tranger, nl, 1985, pp. 5-13, ainsi que
notre rapport prliminaire, supra note 9, paragraphes 20-39.

Il est certain que les actes et les mthodes terroristes ne constituent pas
seulement des atteintes aux droits des victimes, ils incitent en mme temps et
servent dexcuse de graves violations des droits et liberts de la personne de
la part des gouvernements qui, se sentant menacs par le terrorisme,
ragissent dmesurment18. Qui plus est, les terroristes devancent, et souvent
cherchent provoquer de la part des gouvernements, le genre de raction
rpressive qui finira par les engager dans une spirale terroriste des abus et des
violations des droits de lhomme, en vue de semer la peur et le
mcontentement parmi la population19.
On aboutit finalement une situation assez paradoxale dans laquelle ceux
qui prnent ladoption de mesures plus nergiques contre les terroristes et
ceux qui, loppos, voudraient limiter les ractions des gouvernements
invoquent, les uns comme les autres, des arguments lis aux droits de
rhomme20. De l les problmes et les dilemmes juridiques insolubles que
posent les notions et prtextes invoqus au nom des droits de l'homme par les
adversaires engags dans le cercle vicieux de fins litigieuses et de moyens
douteux.
En consquence, il faut admettre que le lien entre le terrorisme et les
droits de lhomme est perceptible tant de faon directe quindirectement21. Il
lest directement lorsque des groupes ou des individus se livrent des
activits terroristes et, ce faisant, tuent ou blessent des gens, les privent de
leur libert, dtruisent leurs biens ou sment la terreur par la menace et
lintimidation. Q lest indirectement lorsquun tat ragit au terrorisme en
adoptant une politique et des pratiques qui dpassent les limites de ce qui
peut tre admis en droit international et qui se soldent par des violations des
droits de lhomme, comme les excutions extrajudiciaires, la torture, les
procs iniques et autres mesures de rpression illicites qui portent atteinte aux
droits de lhomme non seulement des terroristes mais aussi des civils
innocents.
18 Voir par exemple ROBERT (J.), "Terrorisme, idologie scuritaire et liberts publiques",
Revue du droit public et de la science politique en France et Vtranger, n6,1986, pp. 1651 et
ss. ; CLIFFORD (W.), "Terrorism and Overkill", Terrorism : An International Journal, vol. 5,
n3, 1981, pp. 281-286 ; WARDLAW (G.), "TTie Democratie Framework", in D.A. Charters
(ed.)., The Deadly Sin of Terrorism: Its Effect on Democracy and Civil Liberty in Six Countries,
Greenwood Press, Westport, Coimecticut-London, 1994, pp. 5 et ss.
19Voir notre rapport prliminaire, supra note 9, paragraphe 24.
20 Cf. WARBRICK (C.), "The European Convention on Human Rights and the Prvention of
Terrorism", The International and Comparative Law Quarterly, vol. 32, Part 1,1983, pp. 83-85.
11Voir notre rapport prliminaire, supra note 9, paragraphe 25.

Il va sans dire que dans les cas o il y a un rgime ou un gouvernement


fond sur la terreur22 -cest--dire la fonne classique du terrorisme dEtat
caractris par lutilisation abusive des pouvoirs du gouvernement, que ce
soit l'intrieur du pays ou dans un territoire occup- lenchanement familier
dactions et de ractions terroristes dcrites plus haut apparat simplement
renvers. Toutefois, dans ce cas, il est vident quil convient aussi se rendre
compte des problmes de la lgitimit du pouvoir tatique et de lgitimit de
la rsistance loppression qui se poseront invitablement et de faon
beaucoup plus pressante23.
Les observations qui prcdent mettent en vidence limportance et la
complexit du lien entre le terrorisme et les droits de l'homme, un lien troit
que les Nations Unies, pendant longtemps, ne se sont gure empresses de
reconnatre en raison des controverses et des divisions idologiques
profondes qui marquaient l'attitude des tats membres propos des
consquences pratiques et politiques qui en dcoulaient.
H . DU NOUVEAU DANS LES ACTIONS ANTI-TERRORISTES DE LASSEMBLEE
GENERALE APRES LE 11 SEPTEMBRE 2001?

Pour dterminer si la nouvelle impulsion donne la lutte contre le


terrorisme international la suite des attaques terroristes du 11 septembre a
rellement contribu surmonter les divergences idologiques des Etats dans
la voie du renforcement de la rglementation internationale affectant du
mme coup les garanties de respect des droits de l'homme, il faut rapidement
examiner l'activit anti-terroriste dploye par l'Assemble gnrale aprs le
11 septembre.
A. La rsolution 56/1 du 12 septembre 2001
Le lendemain mme des attaques terroristes, lAssemble gnrale a
adopt au cours de sa premire sance plnire une rsolution intitule
"Condamnation des attaques terroristes perptres aux tats-Unis
dAmrique''24. Aux termes de cette rsolution, adopte sans vote,
22 Voir notamment noire rapport intrimaire prsent la 53* session de la Sous-Commission
des Nations Unies de la promotion et de la protection des droits de lhomme (document
E/CN.4/Sub.2/2001/31), paragraphes 42-50.
23 Voir par exemple le 3me alina du prambule de la Dclaration universelle des droits de
l'homme ainsi que son article 30 ; Voir aussi GUILLAUME (G.), "Terrorisme et droit
international", R.CA.D.I. 1989-I, vol. 215, p. 298, et notre rapport intrimaire supra note 23,
notamment paragraphe 46.
24A/RES/56/1 en date du 12 septembre 2001.

lAssemble gnrale a condamn de manire nergique les actes "odieux" de


terrorisme commis la veille New York, Washington et en Pennsylvanie et
exprim ses condolances et sa solidarit au peuple et au gouvernement des
tats-Unis. Elle a appel de ses vux une coopration internationale accrue
en vue d'une part de traduire en justice les auteurs, les organisateurs et les
commanditaires des atrocits commises et, d'autre part, de prvenir et
liminer les actes de terrorisme, tout en soulignant que ceux qui portent la
responsabilit daider, de soutenir ou dtiberger les auteurs, les organisateurs
ou les commanditaires de tels mens devront rpondre de leurs actes.
Parmi les dclarations faites lors du dbat, celle du reprsentant des tatsUnis sest distingue par sa rfrence pour la premire fois aux notions de
"coalition" ncessaire contre le terrorisme et de "choix que les tats devaient
oprer entre, dun ct, les valeurs des droits de lhomme et de la dmocratie
et, de lautre, le terrorisme et la loi de la jungle25.
B. L'uvre anti-terroriste de la Sixime Commission de l'Assemble
gnrale
En examinant par la suite les activits antiterroristes entreprises par
lAssemble gnrale lors de sa cinquante-Sixime session -dans le cadre
habituel de la Sixime Commission- on peut faire les observations suivantes.
En raison du caractre particulirement atroce des attentas du 11
septembre 2001, lAssemble gnrale a dcid que le dbat sur la question
concernant les "Mesures visant liminer le terrorisme international" -dbat
qui se tenait la Sixime Commission depuis linscription de cette question
son ordre du jour, en 1972- serait renvoy en sance plnire26, cette
commission demeurant toutefois comptente pour les aspects plus techniques
de la question27.
Dans ce cadre, la Sixime Commission et son groupe de travail sur le
terrorisme international28 ont poursuivi llaboration du projet de
"Convention gnrale sur le terrorisme international" -bas sur un texte
prsent par lInde en 1996 et rvis en 200029- ainsi que leurs efforts en vue
25 Voir le document A/56/PV. 1, p. 8.
26 La dcision a t prise la demande du reprsentant de la Belgique au nom de lUnion
europenne.
27Voir le document A/56/ PV. 12, p. 1.
28 Voir la rsolution 55/158 en date du 12 dcembre 2000 de lAssemble gnrale. Ce Groupe
de travail a tenu cinq sances du 15 au 26 octobre 2001. Les travaux de ce Groupe se recoupent
avec ceux du Groupe de travail sur les "Mesures visant liminer le terrorisme international" de
la Sixime Commission.
19Voir les documente A/C.6/51/6 et A/C.6/55/1.

de rsoudre les questions en suspens ayant trait llaboration du projet de


"Convention internationale pour la rpression des actes de terrorisme
nuclaire" -bas sur un texte soumis par la Russie en 199830. Ils ont
galement discut de la question de la convocation, sous les auspices de
l'ONU, dune confrence de haut niveau charge de dfinir une riposte
commune de la communaut internationale face au terrorisme sous toutes ses
formes et dans toutes ses manifestations31.
Malgr le nouvel lan donn au combat contre le terrorisme, et bien que
tous les tats aient affirm nergiquement leur ferme volont de conclure les
travaux, la Sixime Commission na pas pu finaliser les deux projets de
convention. Bile n'a pas non plus pu avancer la question de la convocation
d'une confrence de haut niveau charge de dfinir une riposte commune de
la communaut internationale face au terrorisme sous toutes ses formes et
dans toutes ses manifestations.
En revanche, elle a pu achever et faire adopter sans vote son projet de
rsolution annuelle sur les "Mesures visant liminer le terrorisme
international"32 qui, par la suite, a t adopt -galement sans vote- par
l'Assemble gnrale en sance plnire3, contrairement aux aimes
prcdentes o ces rsolutions avaient d faire l'objet d'une vote.
A l'instar des rsolutions prcdentes relatives aux "Mesures visant a
liminer le terrorisme international", celle-ci condamne avec nergie tous les
actes et toutes les mthodes et pratiques de terrorisme quelle juge criminels
et injustifiables, o quils soient commis et quels quen soient les auteurs.
Pour le reste, elle rpte et/ou actualise les stipulations dj contenues dans
les rsolutions prcdentes. Elle engage tous les tats ne layant pas encore
fait envisager, titre prioritaire et conformment la rsolution bien
connuel373 (2001) du Conseil de scurit, de devenir parties aux
conventions et protocoles antiterroristes existants, et notamment la
Convention internationale pour la rpression des attentats terroristes
lexplosif34 ainsi qu' la Convention internationale pour la rpression du
financement du terrorisme35, et demande tous les Etats de prendre les
mesures voulues afin de transposer ces instruments juridiques internationaux
dans leur droit interne. En outre, elle dcide que le Comit spcial sur le
30Voir les documents A/AC.252/L.3 et Corr.let 2, ainsi que A/AC.252/L3/Add.l.
31 Voir le Rapport du Groupe de travail (document A/ C.6/ 56/ L.9 en date du 29 octobre 2001).
32 Voir le document A/C.6/56/L.22 et Corr.l, ainsi que le Rapport de la Sixime Commission
(document A/56/ 593 du 27 novembre 2001).
33 Voir la rsolution 56/88 de I Assemble gnrale en date de 12 dcembre 2001.
34Voir la rsolution de lAssemble gnrale 52/ 164, annexe, adopte le 15 dcembre 1997.
35 Voir la rsolution de lAssemble gnrale 54/ 109, annexe, adopte le 9 dcembre 1999.

terrorisme international se runira du 28 janvier au 1er fvrier 2002, afin de


poursuivre llaboration du projet de convention gnrale sur le terrorisme,
dbattre des questions relatives llaboration du projet de convention
internationale pour la rpression des actes de terrorisme nuclaire et examiner
la question de la tenue, sous les auspices de l'ONU dune confrence de haut
niveau sur le terrorisme36.
Bien que le consensus sur le texte de la rsolution ait t considr
comme une avance essentielle -une grande ralisation37 due au momentum
cr par les vnements du 11 septembre dernier-, une lecture attentive des
comptes-rendus des dbats tenus la Sixime Commission et lAssembl
gnrale fait clairement ressortir le fait que les pays membres des Nations
Unies naient pas modifi de manire substantielle leurs positions
respectives, positions diamtralement opposes en ce qui concerne certains
aspects du terrorisme se rapportant aussi aux droits de l'homme comme dj
mentionn.
C. Les efforts de la Troisime Commission de l'Assemble gnrale
Il faut tout d'abord souligner que les rapports entre le terrorisme et les
droits de l'homme taient au cur de pratiquement tous les dbats mens
dans le cadre de la Troisime Commission.
Dans les jours et les mois qui ont suivi les attaques terroristes du 11
septembre, les reprsentants la Troisime Commission dun grand nombre
des pays nont cess dvoquer les rapports troits existant entre ces attaques,
le terrorisme international et les violations des droits de lhomme. Face une
telle situation, la Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de
lhomme, Madame Mary Robinson, dans sa prsentation annuelle devant la
Troisime Commission, s'est flicite de lengagement de la communaut
internationale radiquer le terrorisme et na pas hsit exprimer son
inquitude de voir certains tats prendre des mesures limitant la jouissance
des droits de lhomme et des liberts fondamentales. A cette occasion, elle a
rappel les dangers manant de la xnophobie, du racisme, de lantiislamisme, etc. et a mis les tats en garde contre lutilisation de la lutte contre
36 Comme on le sait, au moment de la publication de cette prsentation, le Comit spcial sur le
terrorisme international a conclu cette runion sans faire du progrs (voir le rapport du Comit
spcial document A/57/37 du 11 fvrier 2002).
37 Daprs le communiqu de presse de la 85e sance plnire de lAssemble gnrale
(document AG/ 1266 du 12 dcembre 2001), le Rapporteur de la Sixime Commission sest
rfr ladoption sans vote du projet de rsolution sur les "Mesures visant liminer le
terrorisme international" comme la plus grande ralisation de ia Sixime Commission.

le terrorisme comme un prtexte pour limiter lexercice des droits


fondamentaux des personnes .
Pourtant, c'est surtout lors du dbat qui a entour l'adoption de la
rsolution traditionnelle de lAssemble gnrale sur les "Droits de lhomme
et terrorisme" que se sont exprimes les habituelles divergences entre pays
membres des Nations Unies. Sans entrer dans les dtails, on peut constater
que le projet de rsolution39 a t adopt la suite de longues et difficiles
ngociations la Troisime Commission. Le prambule lui-mme a fait
l'objet de controverses reproduisant les querelles bien connues, qui
exprimaient, dune part, la proccupation vive de lAssemble gnrale par
les violations flagrantes des droits de l'homme perptres par les groupes
terroristes et, d'autre part, sa conscience que le droit la vie est le droit
fondamental de l'homme sans lequel ltre humain ne peut exercer aucun
autre droit. En outre il condamnait nergiquement les atteintes au droit de
vivre l'abri de la peur et au droit la vie, la libert et la scurit, et
raffirmait la condamnation catgorique des actes, mthodes et pratiques
terroristes en tant qu'activits qui visent l'anantissement des droits de
l'homme, des liberts fondamentales et de la dmocratie, menacent l'intgrit
territoriale et la scurit. Il raffirmait aussi la condamnation catgorique des
actes, mthodes et pratiques terroristes, en tant qu'activits qui visent
l'anantissement des droits de l'homme, des liberts fondamentales et de la
dmocratie, qui menacent l'intgrit territoriale et la scurit des Etats,
dstabilisent des gouvernements lgitimement constitus, sapent la socit
civile pluraliste et ont des consquences prjudiciables pour le
dveloppement conomique et social.
Dailleurs, par ce projet de rsolution, l'Assemble gnrale demandait
la communaut internationale de renforcer la coopration au niveau rgional
et international pour lutter contre le terrorisme, conformment aux
instruments internationaux pertinents et, notamment, ceux relatifs aux droits
de l'homme. Elle demandait galement aux Etats de refuser de donner asile
des terroristes et les engageait prendre les mesures qui s'imposent, en
conformit avec les nonnes nationales et internationales existantes, avant
d'accorder le statut de rfugi, afin de s'assurer qu'il ne s'agissait pas de
personnes impliques dans des actes terroristes.
Comme dans les annes prcdentes, ce projet de rsolution na pas pu
atteindre le consensus. Q a d'abord t adopt par la Troisime Commission,
38 Statement by Mary Robinson, UN High Commissioner for Human Rights to the Third
Committee, 56 session of the UN General Assembly, en date du 6 novembre 2001.
39Voir le document A/C.3/56/ L. 59 en date du 19 novembre 2001.

puis par lAssemble gnrale40 par un vote enregistr dont le rsultat ne se


diffrencie pas beaucoup des rsultats atteints par les rsolutions adoptes
lors des dernires annes. Ainsi, appuye par la majorit des tats -aucun
tat ne sy tant oppos et un nombre considrable des tats stant abstenusla rsolution sur les "Droits de l'homme et terrorisme" a t finalement
adopte, avec plus ou moins les mmes explications de vote et dclarations
que dans le pass41.
En somme, force est de constater que dans ce domaine rien ne s'est pass.
C onclusion

Laction antiterroriste internationale de lAssemble gnrale des Nations


Unies aprs le 11 septembre 2001 ne prsente pas de rupture ou de
changements marquants. Il n'est donc pas vident de dceler une volution
permettant de consolider la rglementation internationale contre le
terrorisme, ni de dgager une tendance vers l'affaiblissement, au nom de la
lutte anti-terroriste, des garanties en matire de respect des droits de
rhomme. Les positions des tats en la matire de rglementation
internationale contre le terrorisme demeurent relativement stables, et partant
divergentes, malgr le sursaut provoqu par les vnements du 11 septembre
2001.

A0Voir la rsolution de lAssemble gnrale 56/160 du 19 dcembre 2001.


41 Voir le Rapport de la Troisime Commission (document A/56/583/ Add.2 en date du 11
dcembre 2001) ainsi que le document A/56/PV.88 en date du 19 dcembre 2001.

DE QUELQUES PARADOXES LIES A LINVOCATION


DE LETAT ET DU DROIT
par
Barbara DELCOURT

Assistante la Facult des sciences sociales, politiques et conomiques, chercheuse


l'institut d'tudes europennes et membre associ du Centre de droit international de
lULB

Pour un politologue, il existe de multiples manires d'aborder la question


de la rglementation juridique en matire de terrorisme. Les spcialistes des
relations internationales et des questions de scurit seront sans doute enclins
se focaliser sur la question de l'effectivit mme du droit dans un contexte
propice aux rflexes scuritaires et la ractivation des discours faisant
rfrence aux "intrts vitaux" de l'tat et son droit de conservation. Ce
rflexe est rcurrent au sein d'une discipline qui a toujours eu tendance
ngliger la question du droit international au profit d'analyses centres sur
l'tat et le concept de puissance. De fait, et en l'absence de force de contrainte
centralise susceptible de veiller au respect des normes, il apparat pour le
moins alatoire de se reposer sur le seul "droit" pour assurer une certaine
scurit, objectif principal assign aux rgles juridiques dans ce domaine1. Ce
dbat, qui se concentre presque uniquement sur la question de l'effectivit du
droit, n'est pas nouveau et il n'appart pas indispensable d'en rappeler les
tenants et aboutissants2.
En revanche, il semble utile de revenir sur la question des catgories
politiques utilises dans le champ scientifique des relations internationales.
En effet, le politologue est rgulirement somm, particulirement depuis la
1Le fait qu'aprs la signature de la Convention 1972 sur l'interdiction de la mise au point, de la
fabrication, du stockage et de l'emploi d'aimes biologiques et toxiques et leur destruction,
l'URSS ait encourag le dveloppement des programmes de guerre bactriologique, pourrait
ainsi apporter de l'eau au moulin de Vcole raliste, voy. "Les terribles secrets du docteur
Alibekov", Le Monde, 27 octobre 2001. V. plus rcemment, les programmes de guerre
biologique soutenus par l'administration Clinton et poursuivis par son successeur, WRIGHT (S.),
"Double langage et guerre bactriologique", Le Monde Diplomatique, novembre 2001 ;
WEGWOOD (R), "Responding to Terrorism : The Strikes Against bin Laden", The Yale
Journal of International Law. vol. 24,1999, p. 562.
2 V. par exemple le dbat reproduit dans la Revue politique et parlementaire, n1012, mai-juin
2001 consacr la question de la fin des souverainets.

chute du Mur de Berlin et l'occasion de chaque crise internationale majeure


-et celle du 11 septembre est cet gard difiante-3, de revoir ses catgories
traditionnelles d'analyse sous peine d'apparatre compltement dpass par
les vnements4. Pourtant, lorsque sont voqus les problmes lis la
rglementation en matire de terrorisme, on ne peut manquer d'tre frapp par
la permanence et la vigueur des principes lis la souverainet et l'tat5.
Un premier paradoxe peut ainsi tre relev qui tient au fait que les
discours justifiant un certain activisme en matire de rglementation
juridique se base sur un constat de crise de l'tat et de monte en puissance
d'acteurs concurrents mais, dans le mme temps, les rponses juridiques qui
sont apportes demeurent, pour une large part, dtermines par le caractre
central de linstitution tatique (I). Cette situation gnre son tour un second
paradoxe : le droit international "classique" est officiellement considr
comme un lment fondamental de la lutte contre le terrorisme mais la
lgitimit des actions entreprises par les tats en son nom repose souvent sur
un discours et des pratiques qui en sape les fondements (II).
I. P lu s d e d r o it , d onc plus d ' eta t ?

La plupart des analyses et des discours qui se sont attachs expliquer


et/ou condamner les attentats du 11 septembre 2001 reposent sur le constat
d'une dissmination de la violence conscutive l'mergence de puissants
rseaux transnationaux. Une des consquences de cette situation serait de
rendre obsolte, sinon inefficace, les rgimes juridiques labors par ces
mmes tats dans le but de lutter contre le terrorisme (A). De fait, la plupart
des rgles de droit et des conventions relatives au terrorisme sont antrieures
aux changements qui auraient prtendument affect le systme international.
Mais l'impression qui domine est que les vnements rcents n'ont pas
modifi de manire radicale les approches relatives la rglementation de la
lutte contre le terrorisme; l'tat demeure effectivement l'institution centrale
charge de lutter contre le terrorisme (B).
3 BONIFACE (P.), Introduction. Les leons du 11 septembre 2001" et la contribution de
RAGARU (N.), "Les attentats du 11 septembre 2001 ou l'mergence d'un nouveau prt-penser", in Pascal Boniface (dir.)., IRIS/PUF, Paris, 2001.
V. en ce sens BIGO (D.), "Guerres, conflits, transnational et territoire", p. 5,
http://www.conflits.org/Numeros/20BIGO.himl.
5MERLE (M.), "Meurtre dans un village plantaire", Ann. franais de relations internationales,
2002, p. 45. Pour une critique de l'utilisation de la souverainet comme instrument d'analyse de
la ralit sociale, voir BIGO (D.), "Scurit et immigration : vers une gouvemementalit par
l'inquitude", http://wwww.conflits.org/ 31bigoc.html.

A. Un mode rgulation juridique dpass par l'mergence de nouveaux


acteurs ?
Pour certains spcialistes, le caractre transnational des groupements
terroristes et leur monte en puissance en font de vritables "acteurs" du
systme international6. Quand bien mme les attentats du 11 septembre nont
pas t perptrs en recourant aux armes de type "NBC" (nuclaires,
biologiques, chimiques), et nonobstant le fait qu'il n'a pas t dmontr que
lutilisation danthrax pouvait tre impute des groupes reconnus comme
tant "terroristes", nombre d'observateurs ont pu affirmer que, de manire
gnrale, les "traits sont impuissants contre le terrorisme" et que les
organisations internationales classiques sont dpourvues des moyens d'y faire
.face7. Cet argumentaire, relativement bien relay dans les mdias, concourt
assurment au succs des thses sur le "nouveau dsordre international"8, un
dsordre notamment provoqu par la monte en puissance dacteurs
susceptibles de concurrencer l'tat et de porter atteinte la "civilisation".
Dans une certaine mesure, cette vision des choses est partage par les
responsables politiques. Us sont en effet les premiers reconnatre devoir
faire face de nouvelles menaces (en particulier celles qui rsultent du
dtournement des armes "NBC" au profit de groupes terroristes ou d'"tats
irresponsables"), une situation qui justifie un certain activisme en matire de
rglementation juridique visant pallier les failles du systme existant.
Comme Pierre d'Argent l'a bien montr, les attentats du 11 septembre ont
provoqu une acclration des signatures et des ratifications par les tats des
grandes conventions ngocies dans le cadre des Nations Unies et le bon
accueil rserv au projet de convention gnrale propos par l'Inde peut
assurment sexpliquer par une volont de combler certaines lacunes dans le
systme de prvention des actes terroristes. Ainsi, il est prvu d'largir le
champ d'application de la convention en faisant de la nationalit des victimes
d'actes terroristes un critre permettant aux juridictions internes de se dclarer
comptentes9.
6 RICHARDSON (L.), "Terrorist as transnational Actors", in Terrorism and political violence,
Londres, Franck Cass and Co ltd., vol. 11; n4, hiver 1991, pp. 210-214, voy. les extraits
reproduits dans la revue Problmes conomiques et sociaux, n859, juin 2001, pp. 44-47.
7 V. l'article de Claire TREAN, Le Monde, 28/29 octobre 2001, ainsi que les commentaires de
Bertrand BADIE.
8 V. Troubler et inquiter. Les discours du dsordre internationale, D. Bigo et J.-Y. Haine
(Dirs.), Paris, L'Harmattan, Cultures et conflits, 1996.
9 Pour Thodore Christakis, la promotion d'un principe de la comptence personnelle passive
peut, dans certains cas, tre vu comme un geste de dfiance vis--vis du principe de la
comptence universelle et tmoignerait dans ce sens de la vigueur du "statisme.

Karine Bannelier a galement voqu ce problme en montrant qu'en


matire de lutte contre le terrorisme nuclaire, par exemple, les groupes
terroristes pourraient profiter des failles d'un systme essentiellement conu
pour rguler les comportements tatiques. Ceci tant, elle a galement
dmontr que ces "nouveaux" acteurs ne se trouvent pas automatiquement en
dehors du champ d'application de certaines conventions et qu'il tait tout
fait concevable d'amliorer la lutte contre la menace d'utilisation du nuclaire
par des groupes terroristes la condition de consacrer de nouveaux moyens
financiers et de permettre l'AIEA (Agence internationale de l'nergie
atomique), entre autres, de s'acquitter de ses missions de contrle.
Enfin, la notion de diligence due10 pourrait galement tre considre
comme une obligation gnrale susceptible de pallier certaines difficults
rsultant du fait que les obligations contenues dans la plupart des traits
prohibant l'usage ou la fabrication ou encore le stockage darmes chimiques,
bactriologiques ou nuclaires concernent au premier chef les autorits
tatiques -et non les particuliers- et n'ont pas pour vocation premire de
s'appliquer aux groupes terroristes.
Si l'tat a toujours t concurrenc par des acteurs non tatiques, leur
monte en puissance ne semble pas toujours faire l'objet d'une tolrance
gnralise. A cet gard, il conviendrait sans doute de faire la distinction
entre acteurs. Il y a, d'une part, les "agents conomiques" que l'tat sefforce
toujours de protger lorsque leurs intrts risquent d'tre lss et partant ceux
de l'tat -c'est tout particulirement le cas pour les firmes pharmaceutiques
amricaines qui aurait pu faire l'objet dune "visite" inopine si les Etats-Unis
s'taient rsolus accepter le protocole de vrification de la convention de
197211- et les acteurs privs "criminaliss" que l'on tente de contrler et de
sanctionner travers une rglementation juridique de porte quasi
universelle12.
10V. la contribution du Franois Dubuisson.
11 Le refus amricain concernant le protocole de vrification peut s'expliquer par la priorit
accorde au dveloppement conomique et l'attitude des puissante lobbies de lindustrie
pharmaceutique et des firmes spcialises dans les biotechnologies qui craignent pour leur
"secret de fabrication", voy. PECLOW (V.), "Armes biologiques : l'arroseur arros ?", Les
Nouvelles du GRIP, 4/01, p. 6 ainsi que l'article de Claire TREAN, "Gaz, germes et virus. Les
traits impuissants contre le terrorisme", loc. cit., ainsi que l'interview de l'Ambassadeur Tibor
Tth qui a prsid le groupe ad hoc charg d'laborer le protocole de vrification, "Prospects for
Progress : Drafting the Protocol to the BWC, Arms Control Today, May 2000, pp. 10-15 ;
MEIER (O.), "Neither Trust nor verify, says US", Bulletin of the Atomic Scientisis,
November/December 2001, pp. 19-21.
12 Les premires socits financires sanctionnes sont celles qui oprent dans des Etats
souponns d'abriter des terroristes et figurant sur la liste des cibles potentielles d'attaques

- 207 On se retrouve une nouvelle fois face aux dilemmes de l'tat libral : pri
de s'abstenir dinterventions intempestives dans le domaine conomique, il est
aussi cens faire preuve de d'initiatives afin d'assurer le libre-change et la
libre concurrence tout en garantissant une scurit maximale ses
ressortissants. De ce point de vue, la rglementation juridique est sans doute
le reflet d'une volont de concilier les principes d'ordre et de libert, principes
au nom desquels se lgitime une lutte contre le terrorisme qui semble par
ailleurs impliquer une reprise en main par les tats de leurs principales
fonctions.
Il est moins sr, en revanche, que l'on puisse facilement concilier
l'argumentaire bas sur le caractre radicalement nouveau de la menace
terroriste -qui constitue un motif justifiant la mise l'cart de dispositions ou
procdures existantes13- et celui qui explique la vigueur et l'efficacit du
terrorisme international par le fait qu'il est toujours sponsoris par des tats,
ce qui justifie par consquent les oprations armes entreprises contre ceuxci14.
B. L'hypertrophie de la souverainet comme condition de l'efficacit de
la lutte contre le terrorisme ?
La plupart des auteurs qui ont tudi le principe de souverainet et son
volution semblent s'accorder sur le fait que la souverainet recouvre plus
une revendication qu'une ralit concrte. Dans cette perspective, tre
souverain n'quivaut pas automatiquement avoir la capacit ou la volont
de tout contrler sur un territoire dtermin; il s'agit avant tout d'une
possibilit de contrle qui lui est reconnue (ou pas) par ses pairs15. Or,
lorsque l'on voque le principe de diligence due qui pse sur les tats,
notamment pour ce qui concerne la lutte contre le terrorisme16, il apparat
clairement que les obligations qui en dcoulent imposent l'tat de contrler
son territoire et les personnes qui s'y trouvent. L'appareil tatique se voit donc
amricaines, voy; "Mogadiscio vit dans la hantise des bombardements", Courrier International,
N580,13-19 dcembre 2001, p. 56.
13 V. par ex. le refus amricain de signer le protocole de vrification est ainsi motiv par la
ncessit de trouver de nouvelles rponses de nouvelles menaces, Mme AVIS BOHLEN,
Secrtaire adjointe, Bureau du contrle des armements, AG/DS/277,10 octobre 2001.
14 V. en ce sens la lettre du 8 octobre 2001 adresse au prsident du Conseil de Scurit par le
Reprsentant permanent du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et dIrlande du Nord auprs de
l'ONU, S/2001/949.
15 V. par exemple, WVER (O.), "Inscurit, identit. Une dialectique sans fin", in A.-M Le
Gloannec (dir.), Entre Union et Nations. L'tat en Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 1998,
p. 107.
16Cfr la contribution de Franois Dubuisson.

contraint tre plus performant de ce point de vue. Le principe de diligence


due apparat ds lors comme une manire de raffirmer lautorit de l'tat et,
d'une certaine faon, comme un signal des limites que les tats peuvent ou
voudront mettre la monte en puissance d'acteurs transnationaux. Loin de
prendre acte de la faiblesse de l'appareil tatique face des groupements
privs dont la capacit de nuisance est plus ou moins avre, le projet indien
dont il a t fait mention ci-dessus vise galement renforcer les possibilits
de les sanctionner, en prvoyant notamment que des sanctions puissent
s'appliquer aux personnes morales17.
Dans ces circonstances, on ne s'tonnera pas non plus, qu'au sein de
l'OSCE par exemple, la priorit soit donne au contrle des frontires et la
coopration intertatique18. Pas plus qu'on ne devrait s'tonner de la
multiplication des initiatives prises par les tats pour juguler une immigration
clandestine cense alimenter les rseaux terroristesl . En rgle gnrale, les
solutions retenues en matire de prvention du terrorisme semblent
contribuer une forme dhypertrophie de la souverainet de l'tat et un
renforcement de ses fonctions traditionnelles. Loin de tenir pour acquis le
dlitement des liens sociaux et le dveloppement de mouvements
transfrontires ainsi que la dissmination de la violence, les initiatives prises
individuellement ou collectivement par les tats visent redonner ces
derniers les moyens d'tre plus efficaces, et donc plus "forts", et raffirment
par ce biais le principe du monopole de la violence lgitime20.
Dans cette perspective, l'invocation de l'tat de droit -en tant que principe
devant contribuer renforcer la lutte contre le terrorisme- peut sans doute
tre interprt comme une volont de restaurer l'autorit de l'tat tout en
garantissant un minimum de libert, une condition de sa lgitimit21. Le subtil
quilibre entre "ordre" et "libert" inhrent la notion dtat de droit est de
17 A cet gard, la dcision du Conseil de scurit reprenant les principales dispositions de la
Convention ONU sur le financement du terrorisme est symptomatique de la volont de matriser
certains flux privs lorsqu'ils sont souponns d'alimenter le terrorisme, voy. les contributions de
Nicolas Angelet et dOlivier Corten.
18 V. le plan d'action de Bucarest labor par les 55 tats participant la 9ime rencontre
ministrielle de l'OSCE, OSCE Newsletter, vol. 8t nl, p. 3 ainsi que les engagements pris lors
de la confrence de Bichkek qui s'est tenue moins de 10 jours aprs la runion de Bucarest, ibid.,
p. 5.
19 V. les propos de Tony Blair et les dispositions prises en Allemagne, Courrier International,
N583, 3-9 janvier 2002, pp. 26-27.
20Pour certains auteurs, les attentas du 11 septembre sont interprts comme une remise en cause
du monopole de la violence lgitime; voir par exemple, HASSNER (P.), Sciences Humaines,
n1224, fvrier 2002, pp. 48 et s.
21 V. par ex. A/56/409 du 5 novembre 2001, "Situation des droits de lHomme en Afghanistan.
Note du Secrtaire gnral".

nouveau appel tre la panace aux dsordres rsultant de menaces contre


le systme international et ses valeurs de rfrence.
Dans le mme temps, le contexte scuritaire dans lequel se dveloppent
les diffrentes initiatives en matire de lutte contre le terrorisme gnre des
pratiques politiques qui apparaissent difficilement compatibles avec la
promotion et le respect du droit international. Ainsi, des tensions apparaissent
entre les rponses juridiques existantes et/ou prnes et les pratiques
politiques qui se dveloppent dans un contexte scuritaire. Un nouveau
paradoxe peut tre relev : l'tat est plus que jamais appel tre souverain
mais, ce faisant, il semble parfois entamer la capacit du droit international
juguler le terrorisme.
n . P lu s d 'e t a t , d o n c m oins d e d r o i t ?
La ractivation des discours scuritaires lis la protection de l'tat et de
ses ressortissants s'accompagnent parfois de pratiques unilatrales qui
dcoulent d'une manifestation toute souveraine de la puissance de l'Etat. Dans
ces circonstances, le respect du droit apparat secondaire par rapport aux
exigences de scurisation (A). La rhtorique qui s'est dveloppe ces derniers
mois repose en outre sur la criminalisation de l'adversaire et le retour en force
de la notion de "juste cause" au bnfice de quelques tats. Un tel contexte
d monopolisation du "bien" est galement peu propice la mise en uvre ou
la consolidation du droit international public et des institutions
internationales (B).
A. La vivacit de l'unilatralisme dans un contexte scuritaire : le droit
lpreuve
Lorsque l'on voque la dfense d'intrts vitaux, ou les valeurs
fondamentales d'une civilisation mise en danger par le terrorisme, la gestion
de la menace terroriste devient quasi "naturellement" un enjeu de scurit22.
Dans ce contexte, les rgles normalement applicables sont le plus souvent
cartes en se rfrant un "tat d'exception". Le caractre exceptionnel de la
situation est ainsi appel justifier des mesures sortant du cadre lgal,
mesures que seul l'tat est habilit prendre puisqu'il se prsente, dun point
de vue politique et juridique, comme la seule autorit apte "juger" des
rponses apporter et le meilleur garant de la scurit de sa population.
22WVER (O.), "Inscurit, identit. Une dialectique sans fin", loc. cit., pp. 91 et ss.

Cet tat de fait a t dcrit par Cari Schmitt comme exprimant la


quintessence de la souverainet : "est souverain celui qui dcide sur l'tat
d'exception"23. Dans ce cadre, le droit ne semble pas reprsenter un ordre de
contrainte lgitime; tant exceptionnelle la situation chappe par dfinition
toute rglementation gnrale quelle que soit son origine, interne ou, a
fortiori, internationale. Le fait que seul le Souverain soit habilit prendre les
dispositions qui s'imposent est encore symptomatique de la vigueur de ces
conceptions traditionnelles de la souverainet24.
C'est donc au regard d'une conception quasi absolutiste de la souverainet
que lon peut comprendre l'attitude des Etats-Unis voque par Thodore
Christakis l'gard de la mise sur pied d'un organe international charg de
vrifier le respect de la Convention sur linterdiction de la mise au point, de la
fabrication, du stockage et de lemploi darmes biologiques et toxiques et leur
destruction signe en 1972. En rgle gnrale, les Etats-Unis ont plutt opt
pour le dveloppement de programmes unilatraux pour faire face la
"menace NBC et, par exemple, ont dbloqu des milliards de dollars pour
empcher la diffusion des connaissances scientifiques pouvant tre utilises
mauvais escient sans trop se soucier d'inscrire cette dmarche dans un cadre
multilatral25.
On pourrait aussi ajouter que le constat du caractre lacunaire, ou encore
inadapt, du droit international positif en cette matire justifie son
dpassement par rfrence des valeurs considres comme suprieures (la
conservation de l'tat, la scurit de sa population, ...), valeurs dont l'tat
entend rester l'interprte privilgi sinon exclusif; une illustration
supplmentaire du caractre prenne de la souverainet dans son acception la
plus traditionnelle26.
23 SCHMITT (C.), Thologie politique, 1922, trad. Fran. Gallimard, 1988, p. 18; voy. les
commentaires d'Etienne BALLBAR, "Prolgomnes la souverainet : la frontire, ltat, le
peuple", Les Temps Modernes, n610, septembre-octobre-novembre 2000, pp. 50-57.
Sur les liens entre les discours sur la scurit et les conceptions juridiques qui les sous-tendent,
voy. les travaux raliss par l'cole de Copenhague et, en particulier, le WorHng Paper de
WERNER (W. G.), COPRI27-1998.
15Le Monde, 28/29 octobre 2001. Il s'agit apparemment d'une des missions prioritaires qui sera
assigne aux services secrets britanniques notamment, voy. le site www. Intelligence.online
(prcdemment revue Le monde du renseignement), n415 ; BARRILLOT (B.), "Rticence des
grandes puissances", Le Monde Diplomatique, Juillet 1998.
26 Pour Thomas Hobbes, seul le Souverain est habilit interprter les normes qui ressortissent
au droit naturel, voy. le chapitre 30 du Livre n, HOBBES (T.)t Leviathan ou Matire, forme et
puissance de l'tat chrtien et civil, Paris, Gallimard, 2000, pp. 494-495 et BOBBIO (N.), "La
thorie politique de Thomas Hobbes", Ltat et la dmocratie internationale, dition prsente et
tablie par Mario Tel, Bruxelles, Complexe, 1998, p. 105. L'Avis sur les armes nuclaires rendu
par la CIJ peut galement tre considr comme une illustration de la prgnance de ce droit de

Dans un tel contexte, on assiste avant tout au dveloppement d'une


politique du "cas par cas", une forme de dcisionnisme politique dtermin
par des priorits et des enjeux de nature politique et conomique et qui se
marque par une tendance trs nette vouloir carter les rgles
conventionnelles normalement applicables ou, de manire gnrale,
dlgitimer le recours au droit27. Cette attitude de dfiance peut assurment
s'expliquer par la nature spcifique du droit par rapport la politique, le
systme juridique impliquant gnralement un principe de rciprocit et
d'application "automatique" de la rgle lorsque les conditions de fait sont
runies28. Elle peut galement s'interprter comme le rsultat d'une hostilit
de principe toute possibilit de reconnatre un organe extrieur un droit de
regard dans les affaires intrieures des tats qui se sont eux-mmes institus
comme les porte-drapeaux de la lutte antiterroriste. De fait, ce sont bien des
critres de lgitimit politique qui semblent devoir rgir l'application du
"droit, seuls les tats "responsables" tant susceptibles de s'manciper des
contraintes rsultant de la mise sur pied d'institutions internationales et de
rgles visant radiquer le flau du terrorisme29.
Si les vnements du 11 septembre ont donn un coup d'acclrateur aux
projets europens dans les matires relevant du troisime pilier (en particulier
ce qui concerne la coopration pnale)30, peu d'tats semblent disposs se
dessaisir de leurs comptences traditionnelles au profit d'institutions
internationales. L'appel lanc par le reprsentant des Etats-Unis l'occasion
de la 56me session de l'Assemble gnrale de l'ONU est cet gard
symptomatique puisqu'il est demand aux tats membres des Nations Unies
de faire preuve de solidarit; ce n'est donc pas l'organisation en tant que telle
qui est cense rpondre cet appel31. Ceci tant, et dans le cadre de la lutte
contre la dissmination des armes NBC, les Etats-Unis ont de nouveau
l'tat sa conservation, un droit "naturel" qui semble parfois difficilement conciliable avec les
obligations souscrites par les tats.
27 V. par exemple, les propos d'Alain Fielkienkraut qui semble estimer incongru de demander
Isral de respecter les Conventions de Genve alors que sa population est victime d'un terrorisme
aveugle, Le Monde, 10 mai 2002.
28 GEORGIEV (D.), "Politics or Rule of Law ? Deconstniction and Legitimacy in International
Law", European Journal of International Law, vol. 4, nl, 1993, pp. 1-14; MICHAUD (Y.),
Violence et politique, Paris, Gallimard, 1978, p. 171.
29 WRIGHT (S.), "Une convention internationale en. danger. Les Etats-Unis et la menace
biologique, www.monde-diplomatique.fr/do5siers/armesbiologiques/, voy. encore les
considrations justifiant les pratiques unilatrales amricaines prsentes par WEGWOOD (R.),
"Responding to Terrorism : The Strikes Againstbin Laden", op. cit., pp. 566-567.
30V. la contribution d'Anne Weyembergh.
31 Mme AVIS BOHLEN, Secrtaire adjointe, Bureau du contrle des armements, AG/DS/277,
10
octobre 2001.

212

clairement marqu leur prfrence pour un systme de saisine discrtionnaire


du Conseil de scurit32.
De manire gnrale, seule l'OTAN apparat aux yeux de l'administration
amricaine comme une institution internationale susceptible de jouer un rle
positif en matire de lutte contre le terrorisme, quoique de manire limite,
puisque l'efficacit des ractions ainsi que la diminution des budgets de la
dfense en Europe semblent pour l'heure justifier que des actions soient
entreprises unilatralement par les Etats-Unis33. Mme du ct europen, les
promoteurs d'une vritable Europe de la dfense auront d dplorer le rejet
par les ministres europens de la Dfense d'une proposition tendant prvoir
un accroissement des crdits nationaux accords la Politique europenne de
scurit et de dfense ainsi que le refus d'inclure la lutte contre le terrorisme
dans les missions assignes la PESD34
B. Le retour des causes "justes" : le droit international en crise
La vigueur du "statisme", la dfiance par rapport aux organisations
internationales et les pratiques unilatrales s'accompagnent fort logiquement
d'une argumentation faisant la part belle des considrations bases sur l'ide
d'une "Justice" qu'il convient de garantir en recourrant au besoin la force, y
compris en renonant aux principes structurants des relations internationales
inscrits dans la Charte des Nations Unies35. Les failles du systme
international et le caractre lacunaire de la "bote outils" du juriste
impliqueraient par ailleurs de renouveler les concepts et les outils permettant
aux tats de se dfendre par tous les moyens lorsque la lgitimit de leur
cause est vidente aux yeux de la "communaut internationale".
D'autre part, et ds lors que le concept traditionnel de "guerre" s'entend de
l'usage de la force dans les relations intertatiques, il serait particulirement
inadapt dcrire les actions entreprises par les Etats-Unis depuis le 7
octobre 2001, actions essentiellement motives par la capture d'individus
32 V. la contribution de Thodore Christakis. Cette perspective permet de faire un parallle avec
l'attitude des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne et, dans une moindre mesure, de la France dans
l'affaire Lockerbie. Dans ce cas d'espce, l'autorit du Conseil de scurit et ses comptences
spcifiques en matire de maintien de la paix et de la scurit internationales ont t utilises afin
d'carter les dispositions de la Convention de Montral de 1971 pour la rpression d'actes illicites
dirigs contre la scurit de l'aviation civile et exiger la livraison des deux suspects libyens.
33 Sen. Lugar Calls War on Terrorism "Most Critical Issue" Facing NATO,
www. uspottey. be/Issues/Nato:terrorism.011802.htm.
34 RUTTEM (M.), "Malaise dans la PESD", Institut d'tudes de scurit, Bulletin nl, fvrier
2002 .
35 Cette ide est exprime on ne peut plus clairement par les signataires de la "Lettre d'Amrique,
les raisons d'un combat", Le Monde du 14 fvrier 2002.

souponns de terrorisme et par la volont de neutraliser leur capacit de


nuisance. Le concept de "guerre civile internationale" propos aux fins de
description d'oprations militaires menes contre des groupes terroristes
semble ainsi justifi par le fait que celles-ci ne viseraient pas, officiellement
du moins, un tat souverain et indpendant.
Si l'on carte provisoirement la question du caractre juridiquement fond
ou pas de cette approche36, il faut encore relever que l'expression "guerre
civile internationale" n'est pas nouvelle. Cari Schmitt dans son ouvrage le
nomos de la terre, l'utilise abondamment dans le but notamment de mettre en
vidence ce qui caractrise la guerre dans son sens moderne, telle qu'elle est
rgie par le droit des gens europen37. Il semble intressant de revenir sur ce
concept et surtout sur les consquences politiques et juridiques qu'il implique.
Pour Schmitt, le concept de guerre qui merge progressivement avec la
constitution d'un systme international bas sur la coexistence de souverains
gaux permet de traiter les tats belligrants sur le mme plan juridique et
moral en tant que justi hostes38 et de tenir spars les notions d'ennemi et de
criminel. Il y voit mme la condition sine qua non d'une rgulation juridique
de la guerre39. En effet, la guerre mene pour une "justa causa" contre des
criminels, rebelles ou pirates est, par dfinition, une guerre mettant aux prises
des acteurs aux statuts diffrents et qui se caractrise avant tout par une
monopolisation de la lgitimit, le criminel ne pouvant se prvaloir d'une
"juste cause"40.
Dans ce cas de figure, le droit international "classique" apparat
particulirement mal adapt pour rgir le conflit, voire pour l'"humaniser". Le
sort rserv aux prisonniers emmens sur la base de Guantanamo montre
effectivement que la rfrence un "tat d'urgence" et une "cause juste" sert
avant tout justifier un traitement d'exception et, en l'occurrence, carter
36V. les dbats dans le troisime atelier et notamment l'intervention de Pierre Michel Eisemann.
37 SCHMITT (C.), Le Nomos de la terre, Paris, PUF, 2001. Didier BIGO relevait ainsi que dans
"[u]n contexte de crise au moment o les adversaires de chacun voluent, o les normes se
transforment, la crativit est importante, mme si celle-ci se rduit souvent une rgression
vers les habitus et l'amnagement de nouveaux grands Tcite qui reprennent des grammaires
anciennes, v. "Scurit et immigration : vers une gouvemementalit par l'inquitude", op. cit,
p. 8.
38 V. l'analogie qu'il fait avec le "duel", ibid., p. 144.
39Ibid, p. 306.
40 C'est dans cette perspective que l'on peut comprendre les appels de la reprsentante des EtatsUnis lors du dbat sur le dsarmement et la scurit qui s'est tenu l'Assemble gnrale le 10
octobre 2001 afin d'riger en "crime contre l'humanit, l'utilisation d'armes biologiques par un
Etat ou un individu et de criminaliser leur transfert, Premire Commission, S*01sance aprsmidi, AG/DSI/277,10 octobre 2001.

214-

des rgles du droit humanitaire relatives aux prisonniers de guerre41. La


tentative de suspension par le gouvernement britannique de certaines
dispositions de la Convention europenne sur les droits de l'homme et les
liberts fondamentales de 1950 en est un autre exemple42.
De manire gnrale, la rfrence une "cause juste", permet l'tat qui
linvoque de garder la matrise des oprations entreprises en son nom. Ainsi,
le recours des valeurs suprmes rend presque indcent le rappel de la
ncessit de respecter les procdures existantes et les rgles en vigueur43. Il
exprime tout le moins une tendance la dformalisation du droit
international public, comprise comme un chevauchement anarchique des
registres de lgitimit juridique, politique et thique44 qui apparat de manire
vidente dans le rcent plaidoyer du Gnral Sir Hugh Beach (membre du
comit directeur de ISIS/Intemational Security Information Service) et de
David Fisher (ancien fonctionnaire du ministre britannique de la dfense) en
faveur de la reconnaissance d'une nouvelle norme thico-juridique permettant
de justifier l'assassinat d'Oussama Ben Laden45.
C on clu sion

Il ne serait pas tout fait correct de prsenter la situation actuelle


uniquement travers des symptmes de dgnrescence du droit
international public ou de dvitalisation du systme de scurit collective. En
effet, les risques gnrs par les pratiques unilatrales et les coalitions ad hoc
41Le Monde, 23 janvier 2002, p. 2; WEDGWOOD (R), "Prisoners of a different war", Financial
Times, 29 January 2002 ; voir encore la contribution dEric David.
42 Courrier International^ N583, 3-9 janvier 2002, pp. 26-27.
43 Cf. les craintes exprimes par SCHRUVER (N.J.), "Responding to international terrorism :
moving the frontiers of international law for 'enduring freedom'7", N. Y.I.L., 2001, pp. 290-291 et
la justification de l'unilatralisme amricain par WEDGWOOD (R), "The Law at War : How
Osama Slipped Away", The National Interest, vol. 66, Winter 2001/2002, pp. 69-73.
44Voy. l'tude de Laurence WEERTS, "Droit, politique et morale dans le discours justificatif de
lXInion europenne et de l'OTAN : vers une confusion des registres de lgitimit", in O. Corten,
et , B. Delcourt (ds.), Politique extrieure, droit et lgitimation : l'Europe et la guerre du
Kosovo, Bruxelles, Bruylant, 2001, pp. 85 et s.
4i "Yet there is, at first sight, a strong moral presumption against assassination. The principles
of the Just Wart tradition bear upon the question whether it could ever be permissible [...] The
likelihood o f further attacks on innocent people, with the threat of mass destruction weapons in
the background, provide a prima fade case for proceeding against bin Laden personally. Nor
can he claim the defence of innocence. These considrations suggest that there could be a
morallv iust assassination L..I ISIS International Security Briefing, N80, November 2001.
Voy. les commentaires critiques de EMERSON (M.) et GROS (D.), "Issues for Europe post-11
September", http://www.ceps.be.

215-

seniblent aussi tre pris en considration par nombre d'Etats et


d'organisations internationales. De plus, il convient de ne pas occulter ou
minimiser les efforts fournis dans le but d'amliorer la coopration dans la
prvention et la lutte contre le terrorisme, y compris dans le chef des tatsUnis.
Pour les spcialistes des relations internationales, il s'agit l dune
situation qui peut tre comprise en se rfrant au "paradoxe de l'hgmonie" :
l'hegemon possde les moyens et le pouvoir d'entreprendre des actions
unilatrales pour la dfense de ses intrts mais, dans le mme temps, il ne
peut entirement, et de manire ostensible, faire fi des rgles et institutions
internationales censes garantir sur le long-terme la stabilit du systme qui
lui permet prcisment de maintenir son leadership*6.

46 CRONIN (B.), "The Paradox of Hegemony : America's Ambiguous Relationship with the
United Nations", European Journal of International Relations, vol. 7, nl, 2001, pp. 103-130 ;
voy. galement l'attitude ambigu des Etats-Unis l'gard des Nations Unies dans l'article
d'Evelyn LEOPOLD, "U.S. Circultes New Anti-Terrorism Rsolution at UN",
http.VAvww.reuters, com/news_artlcle. September 26,2001.

TROISIEME PARTIE
LA REACTION ET LA SANCTION
Sous la prsidence de M. Yves DAUDET
Professeur VUniversit Paris I, Vice-Prsident de VUniversit

-236-

Si la construction est sduisante, il faut toutefois se garder dy voir une


protection adquate contre lintervention dbride du Conseil dans la cration
du droit international. En effet, nous avons vu que le Conseil agit en
loccurrence pour prvenir une menace contre la paix. Cest dire quaux
projections ou supputations propres, du moins dans son acception
traditionnelle, la notion de menace, vient sajouter une deuxime couche
portant sur les mesures requises pour la prvenir. Un tel relchement du lien
entre lobjectif poursuivi et les moyens utiliss ne sert pas lautorit dune
action dont la lgitimation procdurale est notoirement insuffisante46.
Ceci n'quivaut cependant pas affirmer quil est impossible de penser
les limites laction lgislative du Conseil de scurit. Lanalyse doctrinale
cet gard a, jusqu prsent, port sur deux plans, lun matriel, lautre
procdural.
Sur le plan matriel, il a t suggr, Chapitre 1er de la Charte lappui,
que le Conseil de scurit ne pourrait crer des obligations plaant les intrts
dun groupe dEtats spcifique au-dessus des intrts des autres47 et encore,
que "the Council should limit its lgislative activity to accelerating the
progression of lex ferenda into binding norms. It should avoid creating
obligations for states that do not reflect clear emerging normative
standards"4*. A dfaut de trouver un appui certain dans le texte de la Charte
et dans la pratique de lOrganisation, ces principes -ou plutt ces directivessont sans doute susceptibles de contribuer la lgitimit de laction du
Conseil de scurit.
Sur le plan procdural, le Conseil de scurit a, par le pass, t
encourag procder des qualifications gnrales (notamment, des
qualifications de "menace contre la paix" in abstracto) ou ladoption de
dcisions caractre gnral afin, prcisment, de renforcer lautorit de son
action49 : adopt in tempore non suspecto, le texte caractre gnral serait
46 Sur ce point, voir ANGELET (N.), "Protest Against Security Council Dcisions", in K.
Wellens (Ed.), International Law : Theory and Practice - Essays in Honour of Eric Suy,
Martinus Nijhoff, 1998, p. 277 et s. ; id., International Law Limits to the Security Council", in
V. Gowlland-Debbas (Ed.), United Nations Sanctions and International Law, Kluwer, 2001, p.
71 et s. et les rfrences.
47 HARPER (K.), Does the United Nations Security Council have the Comptence to Act as
Courtaud Lgislature?, N.Y.U. Jnl Int'l L .& P o l,\ol. 27,1994, p. 153.
48 Ibid., p. 154. Comp. aussi TOMUSCHAT (Chr.), op. cit., pp. 272-273 concernant les
nouvelles obligations imposes par le Conseil de scurit un Etat particulier.
49V. GAJA (G.), "Rflexions sur le rle du Conseil de scurit dans le nouvel ordre mondial - A
propos des rapports entre le maintien de la paix et crimes internationaux des tats", R.G.D.I.P.,
vol. 97,1993, p. 318 ; ANGELET (N.), "Protest Against Security Council Dcisions", op. cil, pp.
277 et s.

que ce soit sur le plan de la slection, des ''pairs" ou sur celui du suivi des
rsultats de la vrification.
C o n c lu sio n

Le meilleur moyen de lgitimer latteinte aux liberts consiste assurment


mettre en vidence lefficacit de laction entreprise en vue de sauvegarder
la scurit collective. Or, si en imposant des obligations gnrales et
permanentes aux Etats membres de lONU, la rsolution 1373 encorne la
souverainet des Etats et les fondements mmes du systme juridique
international, les quelques points sur lesquels nous nous sommes penchs ciavant permettent de douter que laction de lONU sera dune efficacit telle,
que la scurit retrouve suffira compenser les sacrifices consentis. La
question de la lgitimit intrinsque de laction "lgislative" du Conseil de
scurit telle que nous la fait dcouvrir la rsolution 1373 resurgit alors avec
dautant plus de force. Il y a donc lieu dy revenir.
Le pouvoir du Conseil de scurit dadopter de telles dcisions
"lgislatives", qualifies aussi de "subject-matter-specific" par opposition aux
mesures traditionnelles spcifiques un pays ou une rgion, a t affirm en
doctrine au motif que les pouvoirs du Conseil en vertu du Chapitre VII
stendent laction prventive, comme en tmoigne la notion de "menace
contre la paix", et que "ifprvention is the philosophical concept underlying
Article 39, then it must also be possible that the Security Council, in a more
abstract manner, without having regard to the particular nature of a regime,
outlaws certain activities as being incompatible with fundamental interests of
the international community"44.
A cet gard, force est de constater que le paragraphe 1er de la rsolution
1373 o figurent les dcisions "lgislatives" porte spcifiquement sur le
financement du terrorisme, et ds lors, sur une srie de mesures minemment
prventives. Concrtement, il sagit de prvenir au moyen dune dcision qui
est spcifique par son objet (le financement) mais non par la situation dans
lespace ou dans le temps des activits quelle entend rgir, les actes de
terrorisme international. Ces derniers constituent, leur tour, une "menace
contre la paix"45 et pourront donc, si et quand ils se produisent, donner heu
une action du Conseil de scurit dirige contre un individu, un groupement
ou un Etat particulier et visant mettre fin cette menace.
44 TOMUSCHAT (Chr.), "Obligations Arising for States Without or Against Their Will", Rec.
des Cours, 1993, IV, p. 344.
45 Rsolution 1373 (2001), 3 du prambule.

appliquent les mesures contre le blanchiment de largent. Ce contrle


interviendra dans le cadre de lexamen rgulier de leur mise en uvre des
dispositions sur les services financiers"40.
Le Gafi pratiquait lvaluation rciproque ds avant le 11 septembre 2001
aux fins de la mise en uvre de ses 40 recommandations sur le blanchiment.
Tous les Etats membres font, tour tour, lobjet dun examen du Gafi sur
base dune visite sur place par trois ou quatre experts slectionns au sein des
administrations dautres Etats membres. Les membres dont le systme est
considr comme insuffisant sont alors mis sous pression de faon graduelle ;
ils sont appels dans un premier temps faire rapport en session plnire sur
les progrs raliss ; ils peuvent alors, le cas chant, se voir adresser une
lettre officielle par le Prsident du Gafi, ou recevoir la visite dune mission de
haut niveau ; le Gafi peut alors appliquer sa recommandation 21, requrant
les institutions financires daccorder une attention particulire leurs
relations daffaires et transactions avec le pays en cause, aprs quoi, en guise
de mesure finale, le membre concern peut tre suspendu du Gafi41. Cest ce
systme que le Gafi a complt en octobre 2001 par une srie de
recommandations spciales sur le financement du terrorisme42. Ces
recommandations sont accompagnes dun Plan daction, qui prvoit
notamment que tous les Etats du monde seront invits participer la mise
en uvre des recommandations sur le mme pied que les membres du Gafi,
et quil sera procd, partir du mois de juin 2002, lidentification des
juridictions qui restent en dfaut dadopter des mesures appropries pour
combattre le financement du terrorisme, ainsi que discuter de mesures
prendre, en ce compris des "contre-mesures" lencontre des juridictions qui
ne combattent pas le financement du terrorisme43.
S'agissant de vrifier le respect des dcisions du Conseil de scurit, le
contrle rciproque doit toutefois tre mani avec circonspection. Les
modalits de vrification sont en effet susceptibles de fragiliser le systme
onusien. Exerc par des pairs trop conciliants, le contrle rciproque risque
davaliser le laxisme de certains Etats, au plus grand pril de la socit
internationale toute entire. Confi des pairs indment svres, le contrle
rciproque risque de donner naissance des scissions plus graves encore que
celles quont pu gnrer les panels dinspection de lONU. Cest dire que le
contrle rciproque demande tout le moins tre reli au systme onusien,
4COM(2001) 611 final du 17 octobre 2001, p. 3.
41 http://wwwl.oecd.org/fatf/AboutFATF_en.ktm.
42 GAFI, Les recommandations spciales sur le financement du terrorisme, 31octobre 2001,
disponibles sur le site de lOCDE .*www.oecd.org.
43 http ://www. oecd. org/fatf/TerFinance_en. htm.

pour la faire appliquer, ceci ne ressort pas rellement de la liste de questions


tablie par le Comit. Le paragraphe 1er, c) de la rsolution 1373 o le
Conseil dcide que tous les Etats "glent [...] les fonds [...] des personnes qui
commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme [...]", donne
ainsi lieu la question suivante : "Quelles dispositions lgislatives ou
procdures existent dans votre pays pour le gel des comptes [.,.]"37. Or, il est
notoire que lidentification des comptes geler requiert la mobilisation de
moyens oprationnels considrables. Le Comit ne pose aucune question
spcifique en la matire, et les Etats (ou plutt ceux qui font rapport au
Comit sur base de la liste tablie par celui-ci) napportent ds lors gure
dclaircissements sur ce point38.
Il y a lieu, ds lors, de sinterroger sur la possibilit et lopportunit de
procder des modes alternatifs de vrification, venant complter celui, de
type centralis, du Comit charg de la lutte contre le terrorisme. Tant
lUnion europenne que le Groupe daction financire (Gafi)39 se sont cet
gard orients vers le contrle rciproque ou "peer review".
Dans son rapport intitul "Description gnrale de laction de PUE la
suite des vnements du 11 septembre et valuation de leur impact
conomique probable", la Commission europenne indique ainsi au sujet du
financement du terrorisme que "des exercices de contrle rciproque ("peer
review") faisant intervenir des contrleurs financiers des Etats membres et la
Commission permettront de vrifier la faon dont les pays candidats
37 V. p. ex. S/2001/1201 du 13 dcembre 2001, p. 4.
38 Le 28 dcembre 2001,10 Etats avaient fait rapport au Comit, savoir Bahrein (S/2001/1210),
le Canada (S/2001/1209), le Liban (S/2001/1201), le Honduras pour le Systme dintgration de
lAmrique centrale, runissant outre le Honduras, le Costa Rica, El Salvador, le Guatemala, le
Nicaragua et Belize (S/2001/1136), la Mongolie (S/2001/1135), le Myanmar (S/2001/1144), la
Norvge (S/2001/1138), la Rpublique arabe syrienne (S/2001/1204), la Rpublique dominicaine
(S/2001/1200) et le Venezuela (S/2001/1137). LEtat de Bahren, le Honduras, la Rpublique
Dominicaine et le Venezuela nont pas rdig leur rapport suivant la liste de questions tablie par
le Comit. La Mongolie et le Myanmar ont Tegroup plusieurs questions.
39 Le Groupe d'action financire sur le blanchiment de capitaux (GAFI) a t cr au sommet du
G-7 Paris en 1989. Il opre en marge de lOCDE mais nen fait pas partie intgrante. D compte
31membres, Etats et organisations internationales : lArgentine, lAustralie, lAutriche, la
Belgique, le Brsil, le Canada, la Commission europenne (sic), le Conseil de Coopration du
Golfe, le Danemark, lEspagne, les Etats-Unis, la Finlande, la France, la Grce, la Norvge,
Hong-Kong -Chine, lIrlande, lIslande, lItalie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la
Norvge, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, Singapour, la Sude,
1a Suisse et la Turquie. Lon constate ainsi que certains membres du Gafi ne sont pas membre de
lOCDE : cest le cas de la Commission europenne, du Conseil de coopration du Golfe, de
lArgentine, du Brsil, de Hong Kong, Chine et de Singapour. Inversment, tous les membres de
lOCDE ne sont pas membres du Gafi : cest le cas de la Hongrie, la Tchquie, la Slovaquie, la
Pologne et la Core du Sud.

interdisant tel ou tel comportement, mais encore de veiller ce quils se


donnent les moyens den garantir lentire effectivit.
La diffrence est de taille, en particulier en matire de prvention. Cest
ainsi que la Convention de Paenne contre la criminalit transnationale
organise, aprs avoir consacr son article 8 1''incrimination de la
corruption", se poursuit par un article 9 portant sur les "mesures contre la
corruption" o il est nonc notamment qu"outre les mesures nonces
larticle 8 [...] chaque Etat partie [...] adopte des mesures efficaces dordre
lgislatif, administratif ou autre pour promouvoir lintgrit et prvenir,
dtecter et punir la corruption des agents publics" et encore que "chaque Etat
Partie prend des mesures pour sassurer que ses autorits agissent
efficacement en matire de prvention, de dtection et de rpression de la
corruption [...]". Le Conseil de scurit en est galement conscient, comme
en tmoigne la rsolution 1363 sur lAfghanistan qui appelle les Etats
"prendre immdiatement des mesures pour faire respecter et renforcer, le cas
chant en promulguant des lois ou en adoptant des dcisions
administratives, les dispositions nationales adoptes [...] pour prvenir et
rprimer la violation des mesures [...] imposes par les rsolutions antrieures
relatives lAfghanistan"35.
Or, si ladoption de textes lgislatifs peut se vrifier distance,
leffectivit de mesures oprationnelles ne peut sapprcier quz'rc situ.
Reconnatre la ncessit de distinguer lnonc des rgles de leur application
concrte, cest donc reconnatre la ncessit dune vrification sur place.
Les dclarations du Comit charg de la lutte contre le terrorisme ne sont
pas rassurantes cet gard. Selon les termes du Prsident, "il nest pas
question que le Comit et ses experts se mlent dexaminer les textes de loi
dans le dtail comme le ferait la commission dexamen des lois dun
parlement. Nous demandons chaque Etat membre de dcrire de faon
succincte, mais en rpondant des questions prcises, les textes quils ont
dj adopts ; les mcanismes dj en place pour faire appliquer ces textes ;
les carts existant entre leur systme et les dispositions de la rsolution 1373 ;
quelles mesures ils prennent pour combler ces carts ; quelle date ils
pensent y tre arrivs ; et sils ont besoin daide pour y arriver ?"36. Un tel
systme est entirement tributaire de la bonne foi des Etats membres, qui sera
sans doute entire dans bon nombre de cas, mais ne le sera pas toujours.
Par ailleurs, malgr la suggestion du Prsident visant ce que les Etats
fassent rapport sur leur lgislation autant que sur les mesures quils prennent
35 S/RES/1363 (2001), 8.
36 Confrence de presse du 19 octobre 2001, op. cit., p. 4.

calendrier qui sera propos par le Comit"31. A cette incertitude quant aux
dlais, sen ajoute une quant la mthode : au paragraphe 7 de la rsolution,
le Conseil "donne pour instructions au Comit de dfinir ses tches, de
prsenter un programme de travail 30 jours au plus tard aprs ladoption de la
prsente rsolution et de rflchir lappui dont il aura besoin, en
consultation avec le Secrtaire gnral".
Ces incertitudes semblent lies au caractre rudimentaire, ou du moins au
caractre vague, des obligations matrielles que la rsolution 1373 impose
aux Etats. Ceci oblige le Comit dterminer quels sont les rsultats concrets
quil peut requrir des Etats, avant mme de se demander comment il va
vrifier sils ont t atteints.
Le Comit va tenter de rsoudre le problme de la concrtisation des
exigences du Conseil en ayant recours la modlisation, bien connue en droit
international conomique32. Le Comit charg de la lutte contre le terrorisme
indique ainsi :

"Ilfaut s attendre ce qu un certain nombre d'Etats membres ne soient pas encore trs
avancs sur le plan de la lgislation contre le terrorisme. Cest pourquoi nous
souhaitons diffuser, avec l aide dorganismes extrieurs, peut-tre mme avant que les
Etats concerns nous rendent leur rapport, des modles leur montrant ce qui peut tre
fait. Il existe, par exempte, des lgislations types que l on peut se procurer auprs du
Groupe des Huit, de l Organisation de coopration et de dveloppement conomiques
ou du Conseil de l Europe et qui sont bien connues au Service de la prvention du
terrorisme, Vienne, par exemple, H existe aussi des modles tout faits des mesures
administratives prendre pour crer des rseaux de police, d agents et de
professionnels de l action antiterroriste ; ces modlesfacilitent beaucoup le travail. [...]
H y a l une source norme d informations sur lesquelles nous souhaitons avoir l avis
d experts, afin de pouvoir dterminer les meilleurs pratiques et les communiquer aux
Etats pour leur viter de partir zro"33.

Ces "modles" daction lgislative et administrative seront la fois des


solutions de facilit et des autorits de fait pour les Etats34, et constituent des
critres de rfrence l'aune desquels le Comit pourra confronter les
mesures nationales un standard prcis sans sattirer le reproche dimposer
aux Etats des obligations non prvues dans la rsolution 1373.
Tous les problmes ne sont pas rsolus pour autant : il sagit, non
seulement de garantir que les Etats adoptent des mesures lgislatives
31 S/RES/1373 (2001), par. 6. Nous soulignons.
32 V. CARREAU (D. ), JUILLARD (D.), Droit international conomique, 4lne d., Paris,
L.G.D.J., 1998, p. 15.
33 Comit du Conseil de scurit charg de la lutte contre le terrorisme, Rsum d'un expos
d information l'intention des Etats membres de l'ONU, 8 octobre 2001, p. 4-5.
34 Comp. CARREAU (D. ), JUILLARD (D.), op. cit.

Au regard de ce qui prcde, llaboration par le Conseil de scurit de


normes impersonnelles rglementant la lutte contre le financement du
terrorisme suscite certaines inquitudes, qui sont principalement de deux
ordres. Dabord, la rsolution 1373 risque de faire surgir des questions de
lgitimit, non seulement en raison du procd mme consistant imposer
aux Etats des obligations gnrales et abstraites, mais encore de par lusage
qui en est fait dans le cas concret-le dpeage du rgime prvu par la
Convention pour la rpression du financement du terrorisme. Sajoute cela
un problme d'effectivit : le temps gagn par limposition des normes par
voie de dcision du Conseil, plutt que par la voie conventionnelle, risque
dtre perdu au stade de la mise en uvre. Pour courir un marathon, mieux
vaut ne pas dmarrer en sprint.
m. L a m ise e n u v r e d e s n o rm e s i n t e r n a t i o n a l e s : u n c o n t r o l e
IMPOSSIBLE ?

Contrairement la Convention sur la criminalit transnationale organise


(art. 32), la Convention sur la rpression du financement du terrorisme ne
prvoit pas de mcanisme de suivi. Ceci est dautant plus regrettable que
plusieurs obligations y nonces doivent tre excutes dans le strict cadre de
lordre interne des Etats parties. Le non-respect de tels engagements est
difficilement dtectable, du moins en temps voulu, sans mcanisme de
contrle particulier. Dans cette mesure, la Convention sur la rpression du
financement du terrorisme ouvre la porte aux ratifications non suivies
deffets, dans le seul but de sauver la face sur la scne internationale.
Sur ce point, la rsolution 1373 prsente de prime abord un avantage par
rapport la Convention. Au paragraphe 6 de la rsolution, le Conseil "dcide
de crer [...] un comit du Conseil de scurit compos de tous les membres
du Conseil et charg de suivre lapplication de la prsente rsolution avec
laide des experts voulus" -cest aujourdhui le Comit du Conseil de scurit
charg de la lutte contre le terrorisme.
Sans tre un "comit des sanctions", le Comit charg de la lutte contre le
terrorisme est de prime abord appel exercer des tches largement
similaires de supervision des mesures prises, ou non, par les Etats pour
satisfaire aux obligations que leur impose la rsolution 1373. Mais la
rsolution elle-mme trahit dj lincertitude qui rgne sur la porte relle de
ces tches. Ainsi, le Conseil demande tous les Etats de faire rapport au
Comit sur les mesures quils auront prises pour donner suite la rsolution,
90 jours au plus tard aprs la date de ladoption de la rsolution "puis selon le

laquelle il ne lui appartient pas de combler ce vide29, illustrent ce problme.


On voit mal, en effet, comment la rsolution 1373 peut trouver sappliquer
efficacement en labsence dune telle dfinition. Si la dfinition retenue par la
Convention pour la rpression du financement du terrorisme tait quelque
peu incongrue30 et ne recueillait peut-tre pas lapprobation de lensemble de
la socit internationale, ceci ne justifie pas que le Conseil de scurit impose
aux Etats lobligation dincriminer le terrorisme et son financement, tout en
se privant de toute dfinition du terme-cl. Ce faisant, le Conseil en fait trop
ou trop peu. A dfaut dune dfinition universellement accepte du
terrorisme, il en a sans doute trop fait.
Encore, la rsolution ne dit mot sur le rle des institutions financires en
matire de dpistage, ceci contrairement la Convention (art. 18). Or, la
question est cruciale, tant il est clair que la prvention du financement du
terrorisme ne peut se passer dun systme de early w am ing" entre les mains
des banques prives. Le ngliger, cest priver deffectivit lensemble de
ldifice.
29 Transcription de la confrence de presse de Sir Jeremy Greenstock, en date du 19 octobre
2001, op. cil., p 1. Cette dclaration confirme, pour autant que de besoin, que le Conseil na pas
implicitement repris la dfinition figurant la Convention pour la suppression du financement du
terrorisme. Du reste, si la dfinition est fort complexe, un simple renvoi aurait sufft
l'incorporer dans la rsolution.
30 La Convention pour la suppression du financement du terrorisme, en son article 2, nonce en
son paragraphe 1 que "Commet une infraction au sens de la prsente Convention toute personne
qui [...] fournit ou runit des fonds dans lintention de les voir utiliss ou en sachant quils seront
utiliss, en tout ou en partie, en vue de commettre : a) un acte qui constitue une infraction au
regard et selon la dfinition de lun des traits numrs en annexe ; b) tout autre acte destin
tuer ou blesser grivement un civil, ou toute autre personne qui ne participe pas directement aux
hostilits dans une situation de conflit arm, lorsque, par sa nature ou son contexte, cet acte vise
intimider une population ou contraindre un gouvernement ou une organisation internationale
accomplir ou s'abstenir daccomplir un acte quelconque". Le paragraphe 2 du mme article
nonce ensuite que les Etats parties qui ne sont pas parties lun des traits numrs dans
lannexe vise au paragraphe 1, a) pourront dclara- que, lorsque !a Convention leur sera
applique, ledit trait sera rput ne pas figurer dans cette annexe. La Convention combine donc
le renvoi aux traits figurant sur la liste en annexe (art. 2.l.a) que chaque Etat pourra adapter
moyennant une dclaration cet effet (art 2.2.a), avec une clause "rsiduaireou "catch-alF{.rt
2.1.b). Or, cette clause "catch-all" limite, voire anantit leffet utile des dclarations des Etats
visant exclure les actes incrimins par lune ou lautre convention existante du champ
dapplication de la Convention sur le financement Le financement d'une infraction vise par
telle ou telle convention mais quun Etat partie aurait exclue de la liste, est susceptible dtre
repch par le biais de la clause rsiduaire. Certes, celle-ci requiert lexistence dun lment
intentionnel spcifique ("vise intimider [...] ou contraindre). Cette exigence se rduit
toutefois peu de choses ds lors quelle se dduit de la "nature"ou du *contexte"de Lacte
considr.

scurit internationales nest donc pas sans danger pour les droits de la
personne.
Encore, la rsolution 1373 traite peine de la coopration internationale
en matire pnale, et en particulier ne dit mot sur lextradition. Faut-il y voir
un signe de rserve du Conseil de scurit face une matire politiquement
sensible ? Cest peu probable : le Conseil na pas manqu, par le pass,
dadopter des dcisions en vertu du Chapitre VII portant sur lidentification
du forum conveniens et visant orienter lentraide pnale en matire de
rpression du terrorisme international28. Partant, il semble justifi denvisager
lhypothse inverse, savoir que le Conseil de scurit aurait, tout en
imposant aux Etats des obligations uniformes en matire de rpression du
financement du terrorisme, voulu viter toute uniformit en matire de
coopration pnale : en nintgrant pas dans la rsolution 1373 le principe aut
dedere aut judicare consacr par larticle 10 de la Convention de 1999, le
Conseil conserve la possibilit dagir sur ce point au cas par cas. De faon
assez dconcertante, le Conseil aurait ainsi la libert de dire un Etat auquel
il a pralablement impos ladoption dune lgislation pnale, que la
poursuite dune infraction cette lgislation devrait se faire dans un Etat tiers
plutt que par ses propres juridictions. Quelle soit voulue ou non, cette
possibilit dcoule de la rsolution 1373 et tmoigne dun danger inhrent
llaboration de normes impersonnelles par le Conseil de scurit : celui que
ces normes soient slectionnes en fonction des intrts des plus puissants
membres du Conseil. On simagine ainsi sans trop de peine que le Conseil
puisse, un jour, dicter un nouveau code de droit humanitaire et se rserver la
possibilit de crer des tribunaux ad hoc pour le faire appliquer, sans pour
autant crer une cour pnale internationale comptence universelle. Ce
risque rduit considrablement lavantage que lon pourrait prima fade
attribuer de telles normes impersonnelles, qui est dimposer les mmes
obligations tous les Etats membres et de pallier ainsi au "deux poids, deux
mesures" dont le Conseil a souvent t accus.
C. Le caractre lacunaire du rgime instaur par la rsolution 1373
En troisime lieu, le rgime instaur par la rsolution 1373 savre
lacunaire divers gards, ce qui menace son effectivit.
Labsence dans la rsolution 1373 dune dfinition du terme "terrorisme",
et la position du prsident du Comit pour la lutte contre le terrorisme selon
28V. e.a. la rsolution 748 (1992) dans laffaire libyenne.

laction en vertu du Chapitre Vil de la Charte qui, si elle est susceptible


dtre accepte par les Etats membres de lONU raison du contenu quelle a
dans le cas concret (on cherchera en vain un Etat qui sinquiterait de devoir
combattre le terrorisme "interne"), nen pose pas moins problme au regard
des principes les plus fondamentaux de la Charte : les "checks and balances "
entourant les pouvoirs exorbitants du Chapitre VII.
B. Une slection opportuniste des normes applicables
Sajoute cela la slectivit du Conseil de scurit qui, en retenant
certaines nonnes de la Convention sans les reprendre toutes, porte le flanc
laccusation davoir favoris les intrts des uns au dtriment de ceux des
autres, ou tout le moins, davoir rompu lquilibre du systme voulu par les
auteurs de la Convention.
Larticle 17 de la Convention nonce ainsi que "toute personne place en
dtention ou contre laquelle toute autre mesure est prise ou procdure
engage en vertu de la prsente Convention se voit garantir un traitement
quitable, et, en particulier, jouit de tous les droits et bnficie de toutes les
garanties prvus par la lgislation de lEtat sur le territoire duquel elle se
trouve et les dispositions applicables du droit international, y compris celles
qui ont trait aux droits de lhomme". Cette disposition semble donc exclure
toute mesure drogatoire en matire de procs quitable et plus gnralement,
en matire de droits de lhomme. Or, la rsolution 1373 ne contient pas une
telle disposition ; elle ne fait rfrence aux droits de lhomme quen matire
de demande dasile (paragraphe 3 f). Il y a lieu de sen inquiter puisque dans
un expos fait devant le Comit le 11 dcembre 2001, le Directeur du Bureau
de New York du Haut Commissariat aux droits de lhomme a exprim la
crainte quil y avait "de bonnes raisons de penser que certains gouvernements
sont en voie de prendre des mesures qui risquent daffaiblir les dfenses des
droits fondamentaux de lhomme", et que "telles ntaient certainement pas
les intentions du Conseil de scurit lorsquil a adopt la rsolution 1373". Le
Haut Commissaire a invit instamment le Comit sassurer de la prsence
dexperts en matire de droite de lhomme parmi les spcialistes qui doivent
laider dans son travail de surveillance26. La porte de la rsolution 1373, qui
se veut permanente, semble dailleurs incompatible avec des drogations aux
droits de lhomme puisque, comme le rappelle le Directeur27, ces drogations
doivent tre strictement limites dans le temps. Le "dpeage" des
conventions internationales en fonction des aspects intressant la paix et la
26 S/2001/1227 du 20 dcembre 2001, annexe, p. 4.
27 Op. cit.yp. 2.

Le dispositif de la rsolution sinscrit ainsi en porte--faux par rapport


la qualification figurant au prambule. Or, ce nest pas en amendant le
prambule quil conviendrait de lever lincohrence : le terrorisme en tant
que tel peut difficilement tre qualifi de "menace contre la paix. Certes, le
Conseil est intervenu bon nombre de fois dans des conflits ne prsentant
aucun lment transfrontalier immdiat, tantt, semble-t-il, au motif quil
sagissait dviter que la situation interne ne produise des effets
transfrontaliers23, tantt plutt au motif que la nature mme des agissements
en cause, notamment des crimes de droit international, justifiait laction du
Conseil24. La qualification du terrorisme en tant que tel de "menace contre la
paix" ne rpondrait toutefois aucune de ces deux logiques. De tels actes
seraient-ils, par nature, susceptibles davoir des effets transfrontaliers ?
Laffirmation est difficilement dfendable dans labstrait, or cest
prcisment sur le plan abstrait que la rsolution 1373 se positionne.
Lapproche du Conseil est-elle alors motive par la considration que le
terrorisme constitue un crime de droit international ? Certes, le Conseil dans
la rsolution 1373 dcide, presque subrepticement, que tous les Etats "veillent
ce que [...] outre les mesures qui pourraient tre prises contre ces personnes
[participant au financement du terrorisme], ces actes de terrorisme soient
rigs en crimes graves dans la lgislation et la rglementation nationales et
ce que la peine inflige soit la mesure de la gravit de ces actes"25. On est
loin, toutefois, dune lgitimation de la qualification de "menace contre la
paix" au regard dune incrimination internationale existant en droit
international gnral.
Cest dire quen ce quelle oblige les Etats rprimer le terrorisme et son
financement, la rsolution 1373 cherche prvenir la menace contre la paix
que constitue le terrorisme international. Or, dans la logique de la Charte, la
prvention dune menace nest autre chose que la gestion dun "danger pour
la paix" au sens du Chapitre VI. Le juriste se trouve ds lors priv dun des
rares repres dont il disposait quant aux pouvoirs du Conseil de scurit. Plus
fondamentalement, lanalyse du contenu de la rsolution 1373 vient ainsi
confirmer ce que nous avons vu ci-dessus au sujet du processus de cration
des normes internationales : la rsolution tmoigne dune extension de
33 L'exemple type est ici laction du Conseil de scurit concernant la Rhodsie du Sud. Voir
ce sujet GOWLLAND-DEBBAS (V.), Collective Responses to Illgal Acts in International Law,
Dordrecht, Nijhoff, 1990, e.a. p. 469 ; FENWICK (C.G.), "When is there a Threat to the Peace Rhodesia", A.J.I.L., 1967, p. 754-755.
24V. p. ex. la rsolution 794 (1992) dans l'affaire somalienne, et notamment le 8 du prambule.
Comp. CORTEN (O. ) et KLEIN (P.), "Lautorisation de recourir la force des fins
humanitaires : droit dingrence ou retour aux sources ?", J.E.D.I., 1993, p. 510.
25 Rsolution 1373 (2001), par. 2 e) du dispositif.

n. L e CONTENU DU REGIME : LILLEGITIMITE DU PROCEDE m is en


EXERGUE

Le contenu de la rsolution 1373 renforce les inquitudes formules cidessus. En premier lieu, le paragraphe 1er de la rsolution ne se limite pas
rprimer le financement du terrorisme international, mais celui de tout acte
terroriste quelconque, indpendamment de tout lment dextranit. Comme
nous allons le voir, ceci tmoigne encore dun relchement des conditions
dexercice des pouvoirs du Chapitre V de la Charte (A). En deuxime lieu,
la rsolution 1373 pose problme au regard du caractre slectif des nonnes
quelle dict en son paragraphe 1er, si on les compare celles contenues
dans la Convention de 1999 : certaines normes nonces dans la Convention
figurent dans la rsolution, mais dautres ny figurent pas. Cette slection
savre servir les intrts des uns (notamment des Etats-Unis) au dtriment de
ceux des autres, ou rompre tout le moins lquilibre du rgime voulu par la
Convention (B). En troisime et dernier lieu, le rgime instaur par la
rsolution prsente certaines lacunes, ce qui mne sinterroger sur son
effectivit (C).
A. Une extension indue des pouvoirs du Conseil de scurit
Ltendue des pouvoirs que le Conseil de scurit sarroge cette
occasion saute aux yeux. Alors que pour lessentiel et notamment pour
lincrimination, la Convention sur le financement du terrorisme sapplique
uniquement en prsence dun lment dextranit20, les mesures nonces
dans la rsolution 1373 ne sont pas sujettes cette exigence. Sans doute le
Conseil de scurit rserve-t-il la qualification de menace contre la paix et la
scurit internationales "tout acte de terrorisme international"21. Cette
qualification ne dtermine toutefois pas la porte des mesures nonces dans
le dispositif de la rsolution : au paragraphe Ie1, le Conseil de scurit
requiert des Etats quils "rpriment le financement des actes de terrorisme1'22
sans distinction et donc, sans limitation au terrorisme international.
20 Article 3 : "La prsente convention ne s'applique pas lorsque linfraction est commise i
lintrieur dun seul Etat, que lauteur prsum est un national de cet Etat et se trouve sur le
territoire de cet Etat, et quaucun autre Etat n'a de raison, en vertu du paragraphe 1 ou du
paragraphe 2 de larticle 7, dtablir sa comptence, tant entendu que les dispositions des
articles 12 18, selon quil convient, sappliquent en pareil cas". Larticle 7 nonce les
hypothses -correspondant autant de liens de rattachement- dans lesquelles un Etat doit
(paragraphe 1) ou peut (paragraphe 2) tablir sa comptence en ce qui concerne les infractions
vises paT larticle 2 de la Convention. Les articles 12 18 ont trait lentraide judiciaire,
lextradition, aux droits des inculps ainsi qu'aux mesures de prvention.
21 Rsolution 1368 (2001), 1 du dispositif ; rsolution 1373 (2001), 3 du prambule.
22 Rsolution 1373 (2001), 1 (a) du dispositif.

Cest dire la faiblesse du fondement juridique du paragraphe 1er de la


rsolution 1373. En effet, lurgence est lune des caractristiques essentielles
de laction en vertu du Chapitre VII de la Charte ; elle constitue le principal
fondement, et la principale justification des pouvoirs exorbitants confrs au
Conseil de scurit en vertu du Chapitre VII de la Charte16. Or, si le
paragraphe 1er de la rsolution 1373 est appel une vie autre que transitoire,
lurgence ne pourra continuer den justifier lapplication. Aujourdhui dj,
les objectifs du Conseil de scurit prtent quelque peu contestation.
Lappel aux Etats de devenir partie aux conventions relatives la lutte contre
le terrorisme, lanc par le Conseil de scurit dans la rsolution 1373 en
mme temps quil leur imposait un embryon dobligations en la matire17, a
t largement suivi deffets : au cours des mois suivants, la Convention pour
la rpression du financement du terrorisme a obtenu 132 signatures et 23
ratifications au total, ce qui lui a permis dentrer en vigueur le 10 avril
200218. A cette constatation, fonde sur des donnes non disponibles lors du
vote de la rsolution 1373 et non dcisive puisque lapplicabilit universelle
nest pas atteinte pour autant, sen ajoute une autre, plus dcisive :
lnonciation de normes universellement applicables ne pourrait suffire en
garantir lapplication par des Etats rcalcitrants, dont le comportement nest
dailleurs pas au centre de laction du Conseil de scurit19. Dans ces
circonstances, il est dores et dj manifeste que les exigences duniversalit
et dimmdiatet ne pourraient suffire justifier la mise lcart des
procds traditionnels de llaboration du droit international.

16 V. dans cette optique : Questions d interprtation et d application de la Convention de


Montral rsultant de l incident arien de Lockerbie, Mesures provisoires, ordonannee du 14
avril 1992, op. diss. Bedjaoui, C.I.J. Recueil 1992, p. 153 ; BOTHE (M.), "Les limites des
pouvoirs du Conseil de scurit", in RJ. Dupuy (d.), Le dveloppement du rle du Conseil de
scurit. Peace-Keeping and Peace-Bullding, Colloque de VAcadmie de droit international,
Dordrecht/Boston/London, Martinus Nijhoff, p. 73 ; KOOIJMANS (P.H.), "The Enlargement of
the Concept Threat to the Peace", op. cit., p. 114 ; WECKEL (Ph.), "Le Chapitre VII de la
Charte et son application par le Conseil de scurit", A.F.D.I., 1991, p. 166. Comp. toutefois
FROWEIN (J. A.), "Article 39", in B. Simma at al. (d.), Charta der Vereinten Nationen Kommentar, Mnchen, Beck, 1991, p. 562, n 6 et COMBACAU (J.), Le pouvoir de sanction de
VONU : Etude thorique de la coercition non militaire, Paris, Pedone, 1974, p. 100 et s.
17 Rsolution 1373 (2001), par. 3 (d) du dispositif.
11V. le site un.org/terrorism.
19 Transcription de la confrence de presse de Sir Jeremy Greenstock, en date du 19 octobre
2001, op. cit., p. 5.

B. Un bouleversement potentiel et inquitant du processus normatif


international
Le bouleversement du processus normatif international que la rsolution
1373 est ainsi susceptible dengendrer ne peut tre sous-estim.
Certes, le pouvoir du Conseil dnoncer des obligations charge de
lensemble des Etats membres en vue dliminer une menace contre la paix,
notamment au moyen de "sanctions conomiques, nest pas sujet
contestation. De telles dcisions, adoptes notamment en vertu de larticle 41
de la Charte, simposent lensemble des Etats membres de lONU et
prvoient ladoption de mesures qui, par leur contenu, ne se distinguent pas
fondamentalement de celles prvues par la rsolution 1373.
La distinction essentielle rside dans le fait que les "sanctions"
traditionnelles ont une dure limite et qu'elles rsultent de la non-conformit
du comportement de la cible aux exigences du Conseil de scurit.
Lapplication des mesures nonces au paragraphe 1er de la rsolution 1373
ne revt pas la mme conditionnalit. Certes, la rsolution pourrait tre
interprte de prime abord comme imposant des mesures transitoires, dans
lattente de lentre en vigueur de la Convention pour la rpression du
financement du terrorisme que le paragraphe 3 de la rsolution appelle
ratifier. Cette interprtation trouve un certain soutien dans la dclaration du
Prsident du Comit pour la lutte contre le terrorisme, Sir Jeremy
Greenstock, pour qui le paragraphe 1er se justifie par Yurgence quil y a ce
que certaines rgles figurant la Convention soient appliques13. Cette mme
interprtation est toutefois contredite par le fait que cette urgence concerne
certains aspects seulement de la Convention14, ce qui montre que des
considrations lies au contenu des normes viennent recouper celles relative
lentre en vigueur immdiate. Le caractre transitoire de la rsolution 1373
est contredit plus clairement encore par la dclaration expresse de Sir Jeremy
que le Comit se chargera du moyen et du court terme et "na pas lintention
de se proccuper des dcisions qui seront prises court terme [...]"15. Selon
cette interprtation de la rsolution, les aspects de la Convention qui
intressent la paix et la scurit internationales et qui sont, ce titre, repris au
paragraphe 1er de la rsolution 1373, seraient appels coexister ad infinitum
avec le rgime conventionnel et le supplanter dans l'hypothse o la
Convention nentrerait pas en vigueur.
13Ibid., p. 7.
14Ibidem.
15Ibid., p .l.

sagissait dviter que les terroristes "trouvent un autre moyen de passer


travers les mailles du filet"8.
Le dficit du systme conventionnel se trouvant combl par une dcision
adopte par le Conseil de scurit en vertu du Chapitre VII de la Charte, lon
assiste aussi un renforcement du systme mme des Nations Unies par
rapport aux mesures "style ancien", imposant un embargo ou un gel des
avoirs rencontre de personnes ou entits dtermines. Laction prvue par
la rsolution 1373 sinscrit dans la dure, sans tre fonction du comportement
dune "cible" que le Conseil de scurit chercherait modifier. Ces deux
donnes ressortent clairement de rinterprtation que le Prsident du Comit
pour la rpression du terrorisme donne de son mandat et partant, de la
rsolution: "Le Comit concentrera son action sur la lutte contre le
terrorisme moyen tome et long terme [...] Le Comit na pas lintention
de se proccuper des dcisions qui seront prises court terme [...]"9. Le
Prsident du Comit ajoute cela que la question des Etats rcalcitrants nest
pas de son ressort10.
Le dispositif de la rsolution 1373 et sa mise en uvre ne remplacent pas
pour autant les "sanctions" conomiques et financires adoptes lencontre
de personnes ou entits spcifiques. Dune part, les deux types de mesures
ont une porte diffrente : les sanctions visent des personnes et entits
identifies par le Conseil ou le Comit des sanctions ; la rsolution 1373 ne
fait rien de tel et ce nest pas non plus la tche du Comit pour la lutte contre
le terrorisme : comme le souligne le Prsident du Comit, "cest aux Etals de
prciser de qui ils parlent"11. Dautre part, la rsolution 1373 sinscrit dans le
moyen et le long terme et pas dans le court terme12, de sorte que ce dernier
domaine aussi devrait continuer de relever des "sanctions" conomiques et
financires traditionnelles. Il sagit donc de mesures complmentaires,
appeles co-exister mais ventuellement aussi se renforcer mutuellement:
en amliorant la "toile de fond" que constitue la lgislation des Etats
membres en matire de lutte contre le terrorisme, le suivi de la rsolution
1373 devrait ainsi permettre, lavenir, une mise en uvre plus adquate des
"sanctions" dcrtes par le Conseil de scurit lencontre de personnes ou
entits spcifiques.
I Ibidem.
9Ibidem.
10Ibid., p. 5.
II Ibidem.
a Ibid., p. 1.

A. Une approche novatrice tendant renforcer les pouvoirs du Conseil


de scurit
En premier lieu, la rsolution 1373 tmoigne dune volont de renforcer
larsenal juridique dans la lutte contre le terrorisme, si on la compare au
rgime conventionnel prexistant en la matire. En effet, les Etats membres
des Nations Unies nont pas attendu les attentats du 11 septembre 2001 pour
chercher combattre le terrorisme en sattaquant ce "nerf de la guerre".
Cest ainsi que le 9 septembre 1999, lAssemble gnrale des Nations Unies
a adopt la Convention sur le financement du terrorisme. A la date du 11
septembre 2001, le statut de ce texte refltait toutefois, sinon lintrt trs
ingal que pouvait suscita: la problmatique du financement du terrorisme,
du moins la lenteur propre au processus conventionnel international. Le jour
des attentats, la Convention avait t signe par 42 Etats, et ratifie par 3
Etats seulement4. La Convention ntait, ds lors, pas en vigueur et ntait pas
en voie de ltre5. Son applicabilit future lchelle universelle tait ds lors
loin dtre garantie.
La rsolution 1373 est venue combler ce dficit au bnfice dun rgime
caractris par son universalit et son immdiatet. Le renforcement par
rapport la situation prexistante est donc potentiellement double. Dune
part, les normes trouvent sappliquer avec effet immdiat6, alors que le
processus dentre en vigueur de la Convention devait ncessairement
prendre un certain temps. Le Prsident du Comit charg de la lutte contre le
terrorisme a ainsi soulign que "ce qua fait la rsolution 1373 est
promouvoir lapplication de certains aspects des conventions, que nous
considrons comme urgents pour des raisons touchant la paix et la scurit"7.
Dautre part, les normes de la rsolution trouvent sappliquer lchelle
universelle, sans le consentement ad hoc des Etats. Il est ainsi remdi au
refus ventuel de certains Etats de souscrire aux normes de la convention de
lONU. Limportance de cette application universelle a t souligne par le
Prsident du Comit charg de la lutte contre le terrorisme, pour qui il
4V. l'tat des signatures et ratifications sur www.rn.org/terrorism.
5 Aux ternies de larticle 26 1 de la Convention, son entre en vigueur requiert vingt-deux
ratifications.
6 Nous entendons ici 'Teffet immdiat" sur le plan temporel, et non sur le plan de leffet de la
norme internationale dans Tordre juridique interne. On ne peut toutefois manquer de relever que
Teffet direct dans Tordre juridique interne permet dassuTer une immdiatet effective sur le plan
temporel. Sur ce plan, le caractre trs gnral des obligations nonces par le Conseil de
scurit pose problme. V. aussi infra, m.
1 Transcription de la confrence de presse de Sir Jeremy Greenstock, en date du 19 octobre 2001,
p. 7, publie sur www.un.org/terrorism. Pour le Prsident, il sagit dailleurs dune action "visant
faire appliquer les conventions1*.

personnes spcifiques -tel que le gel des avoirs dOsama Bin Laden et de ses
associs3.
Le paragraphe 1CT de la rsolution 1373 mrite dtre compar ces
mesures "style ancien", et cela sur trois plans : celui du procd de cration
des normes internationales (I), celui du contenu (II) et enfin, celui de la mise
en uvre (m). Il ressortira de cette comparaison que, si la rsolution 1373
instaure de prime abord un rgime juridique avec effet immdiat et avec un
champ dapplication universel et pallie ainsi les faiblesses inhrentes au
processus normatif classique du droit international, cet avantage est loin
dtre acquis en pratique. Nous verrons ainsi que le caractre lacunaire et
imprcis du rgime instaur par la rsolution 1373 fait obstacle son
application immdiate, et quil y a lieu de sinquiter quant la capacit des
Nations Unies dassurer que les Etats membres dpassent ladoption de
mesures lgislatives pour se donner les moyens den assurer lapplication
effective sur le terrain. Par ailleurs, nous verrons que le rgime instaur par le
Conseil de scurit pose problme au regard de son caractre slectif : en
reprenant certains principes consacrs par la Convention pour la rpression
du financement du terrorisme pour en dlaisser dautres, la rsolution 1373
rouvre la porte aux accusations de "deux poids, deux mesures" qui ont
souvent t adresses aux "sanctions" dcrtes lencontre dentits ou de
personnes spcifiques. Outre cet aspect, la rsolution 1373 tmoigne aussi,
maints gards, dun relchement des conditions dexercice des pouvoirs
exorbitants du Chapitre VII de la Charte.
I. LA CREATION DES NORMES INTERNATIONALES : UNE APPROCHE
NOVATRICE MAIS DEFAILLANTE

Sur le plan de la cration des normes internationales, la rsolution 1373


met en exergue la volont du Conseil de scurit de renforcer larsenal
juridique de la lutte anti-terroriste au moyen dune application novatrice du
Chapitre VII de la Charte (A). Celle-ci pourrait, si elle se confirmait par la
pratique subsquente du Conseil, entraner un bouleversement du processus
normatif international qui, au vu de ses dfaillances, nest pas sans
inquiter (B).

3V. les rsolutions 1267 (1999), 1333 (2000) et 1390 (2002).

VERS UN RENFORCEMENT
DE LA PREVENTION ET LA REPRESSION DU TERRORISME
PAR DES MOYENS FINANCIERS ET ECONOMIQUES ?
par
Nicolas ANGELET
Professeur de droit international VUniversit libre de Bruxelles,
Avocat au barreau de Bruxelles

Les mesures conomiques et plus encore, les mesures financires visant


prvenir et rprimer les actes terroristes ont acquis une importance
grandissante aprs les attentats du 11 septembre 2001. Au centre du nouveau
dispositif dvelopp cette fin se trouve la rsolution 1373, et plus
particulirement le paragraphe 1er de son dispositif. Agissant en vertu du
Chapitre VU de la Charte, le Conseil :

" dcide que tous les Etats :


- prviennent et rpriment lefinancement des actes de terrorisme ;
- rigent en crime la fourniture [...] dlibre par leurs nationaux ou sur leur territoire
[..Jde fonds f...]pourperptrer des actes de terrorisme ;
- glent [..Jles fonds [...] des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des
actes de terrorisme [...];
- interdisent leurs nationaux ou toute personne [...Jsur leur territoire de mettre des
fonds f...] la disposition [...Jde [telles]personnes".

Cette dcision est, sauf erreur, la premire du Conseil de scurit


noncer, charge des Etats membres de lONU, des obligations abstraites et
vocation permanente1. Elle constitue ainsi un instrument juridique nouveau,
venant sajouter ceux utiliss ds avant les attentats du 11 septembre 2001
pour prvenir et rprimer le terrorisme par la voie financire et conomique,
et qui taient principalement de deux types : dabord, les instruments
conventionnels, en particulier la Convention pour la rpression du
financement du terrorisme du 9 septembre 1999, non encore en vigueur lors
des attentats2 ; ensuite, les mesures (ou "sanctions") conomiques et
financires adoptes par le Conseil de scurit lencontre dentits ou de
1 Sur ce point, voir la contribution dOlivier Corten, "Vers un renforcement des pouvoirs du
Conseil de scurit dans la lutte contre le terrorisme
2 Le texte de la Convention peut tre consult sur le site des Nations Unies : www.un.org/
terrorism.

un gage de son impartialit, un garde-fou contre le "deux poids, deux


mesures" souvent reproch au Conseil de scurit.
La rsolution 1373 permet de confronter ces rflexions thoriques la
pratique. Sur le plan matriel, il apparat clairement que le traitement
galitaire instaur par la rsolution 1373 est plus formel que rel. Les
dispositions (et parfois les volets entiers) de la Convention pour la rpression
du financement du terrorisme qui ne sont pas repris par la rsolution 1373
sont prcisment ceux -le respect des droits de la personne, le principe dedere
aut judicare- qui sont le plus susceptibles dentraver la raction des EtatsUnis aux vnements du 11 septembre 2001. Si lactivit lgislative du
Conseil a vis lacclration du processus de cration normative, la
transformation de standards mergents en normes contraignantes, force est de
constater que, de par son caractre slectif, cette action tend nanmoins
favoriser les intrts de certains ou, en tout cas, rompre lquilibre du
systme mergent.
A nen pas douter, ceci tient ce que, loin davoir t adopte in tempore
non suspecto, la rsolution 1373 est intervenue alors que le membre
permanent le plus puissant du Conseil se trouvait concern par laction du
Conseil comme il lavait rarement t auparavant. On y trouve ainsi une
confirmation par la pratique du fait que, pour renforcer lautorit du Conseil,
voire pour satisfaire aux exigences les plus lmentaires de la lgitimit, les
dcisions caractre gnral et permanent doivent tre adoptes en dehors de
tout vnement concret appelant une raction des Nations Unies.

ATTAQUES DU 11 SEPTEMBRE ET EXERCICE


DUN DROIT NATUREL DE LEGITIME DEFENSE
par
Pierre Michel EISEMANN
Professeur l'Universit Paris I, Panthon-Sorbonne

Au lendemain des graves vnements survenus sur le sol amricain, le


Conseil de scurit adopta l'unanimit une rsolution qui "[cjondamne
catgoriquement dans les termes les plus forts les pouvantables attaques
terroristes qui ont eu lieu le 11 septembre 2001 New York, Washington
(DC) et en Pennsylvanie et considre de tels actes, comme tout acte de
terrorisme international, comme une menace la paix et la scurit
internationales"1. Ce faisant, il appela tous les Etats travailler ensemble pour
traduire en justice les auteurs, organisateurs et commanditaires de ces attaques
et appela galement la communaut internationale redoubler defforts pour
prvenir et liminer les actes terroristes.
Faisant cho la position des Etats-Unis, le Conseil affirme dans le
prambule de sa rsolution quil "[r]econnai[t] le droit inhrent la lgitime
dfense individuelle ou collective conformment la Charte. Ainsi place, la
formule a pu paratre sibylline mais elle est cependant assez claire. Il ny a pas
lieu de "reconnatre" un droit naturel -ainsi que la Charte des Nations Unies
qualifie ce droit- et linsertion de ces mots ne peut tre analyse que comme
une acceptation de la prtention du gouvernement amricain se trouver en
situation de lgitime dfense et tre, par suite, en droit de recourir lemploi
de la force. Pour tre encore plus explicite, le Conseil ajoute dans la partie
dispositive de sa rsolution quil "[s] e dclare prt prendre toutes les
mesures ncessaires pour rpondre aux attaques terroristes du 11 septembre
2001
ce qui indique lvidence quil ne les a pas encore prises et que
les Etats-Unis sont, aux termes mme de larticle 51 de la Charte, en droit
dagir unilatralement3. Nanmoins, il faut bien relever que, si le Conseil sest
1Rsolution 1368 (2001) adopte par le Conseil de scurit sa 4370 sance, le 12 septembre
2001.
2Rsolution 1368 (2001), par. 5.
3 Larticle SI dispose quM,[a]ucune disposition de la prsente Charte ne porte atteinte au droit
naturel de lgitime dfense, individuelle ou collective, dans 1e cas o un Membre des Nations

ouvert la voie daccs aux mesures du Chapitre VII en qualifiant ces attaques
terroristes de "menace la paix et la scurit internationales"4, il sest
abstenu de les qualifier explicitement d"agression arme" tout comme de
dsigner lagresseur.
Dcidant, quelques jours plus tard, des mesures de lutte contre le
terrorisme en vertu du Chapitre VII, le Conseil raffirma sa rsolution 1368
(2001) tout en prenant la peine de redire de manire quelque peu redondante
quil [r]affirm[e] le droit naturel de lgitime dfense, individuelle ou
collective, que consacre la Charte des Nations Unies et qui est raffirm dans
la rsolution 1368 (2001)"5. Entre temps, les instances de lOTAN6 comme
celles de lOrganisation des Etats amricains7 avaient, elles aussi, reconnu
directement ou implicitement lexistence dun cas de lgitime dfense.
Ce nest donc pas de manire inconsidre, mais bien au contraire de faon
volontaire et ritre que des Etats -au nombre desquels les membres
permanents du Conseil de scurit- ont dcid que lattaque de btiments
privs et publics situs sur le territoire des Etats-Unis, ayant provoqu un
grand nombre de victimes dans la population, conduites au moyen daronefs
civils par des personnes souponnes dappartenir un groupe arm nontatique ouvrait lEtat vis le droit de ragir dans le cadre de la lgitime
dfense alors mme que la rptition dactes similaires ntait pas exclue.
Pour la premire fois, il tait clairement avanc quun Etat pouvait rpliquer
de tels vnements par lemploi de la force en dehors mme de son territoire.
Si certains ont immdiatement approuv cette lecture du droit international8,
dautres on manifest plus de rticences devant ce quils considraient comme

Unies est lobjet d'une agression arme, jusqu ce que le Conseil de scurit ait pris les mesures
ncessaires pour maintenir la paix et la scurit internationales. [.
4 Rsolution 1368 (2001), par. 1.
5 Rsolution 1373 (2001) adopte par le Conseil de scurit sa 4385 sance, le 28 septembre
2001.
6 Statement by the North Atlantic Council, September 12, 2001. .Press Release (2001) 124
(International Lgal Materials, vol. XL, 2001, p. 1267).
7 Strengthening hemispheric coopration to prevent, combat, and elinrinate terrorism, Resolution
adopted at die first plenary session, held on September 21, 2001,23rd meeting of consultation of
ministers of foreign affaire, OEA/Ser.F/H23-RC.23/RES.]/01 (International Lgal Materials,
vol. XL, 2001, p. 1270) ; Terrorist thTeat to the Americas, Resolution adopted at the first plenary
session, held on September 21, 2001, 24 meeting of consultation of ministers of foreign affaire,
OEA/Ser.F/n.24-RC.24/RES. 1/01 (eod. loc., p. 1273).
8 Voir, par exemple, FRANCK (T.), "Terrorism and the right of self-defense", A.J.I.L., vol. 95
(2001), pp. 839-843.

un dangereux largissement du droit demployer la force9 ou ont mme


radicalement ni lexistence dun cas de lgitime dfense10.
La prohibition du recours unilatral la force arme constitue sans nul
doute lune des rgles les plus fondamentales du droit international
contemporain et lon ne peut que partager le souci de ceux qui veillent son
respect. Il est certes ncessaire de repousser les interprtations qui ouvrent
subrepticement des brches dans le mur de linterdiction11 et de contenir la
lgitime dfense dans son statut dexception. Il nest cependant pas certain
quil faille, pour autant, donner une lecture dogmatique -voire mme
politique12- de la rgle de droit qui conduise en dnaturer le contenu. Il est
fort vraisemblable que les pres de la Charte nont aucun moment song
une situation comme celle que le monde vcut le 11 septembre. Cela ne
signifie cependant pas que les tenues de la Charte ne permettent pas un pays
victime dune telle attaque de ragir de manire protger son intgrit ainsi
que la vie des personnes rsidant sur son territoire. A lheure o les forces
transnationales viennent concurrencer les Etats -y compris sur le terrain du
recours la force-, il serait pour le moins paradoxal dimputer ces derniers
la paternit de rgles les paralysant et les livrant aux effets de la violence
prive.
De fait, il nous semble que le droit de la Charte des Nations Unies a t
parfaitement respect par le Conseil de scurit lorsquil a reconnu que les
attaques dAl-Qaida contre le territoire amricain donnaient lieu une
situation de lgitime dfense. De plus, supposer que lon ne se trouvt pas
dans un cas couvert par une lecture traditionnelle de la Charte, on peut
9 CHARNEY (J.L), "The use of force against terrorism and international law", A.J.I.L., vol. 95
(2001), pp. 835-839.
10 KOHEN (M.G.), "Larme de la civilisation, cest le droit", Le Temps, 17 septembre
2001 (reproduit in Bulletin du Centre dinformation des Nations Unies - Paris, n 45, octobre
2001, pp. 30-31).
11 Voir, par exemple, les positions trs contestables exposes par Yoram Dinstein dans son War,
aggression and selfdefence, 3rd d., Cambridge, Cambridge University Press, 2001, xxvm +
300 p.
12 II est vident que le fait que ce soient prcisment les Etats-Unis, Etat conduisant
incontestablement une politique de puissance souvent irrespectueuse des rgles internationales,
qui aient revendiqu un droit de lgitime dfense na pu quinfluencer certains commentateurs
inquiets - juste titre- de lusage qui serait ultrieurement fait de ce droit. Cette proccupation
tait loin dtre infonde puisque Donald Rumsfeld, secrtaire amricain la dfense, dclarait
devant les ministres de la dfense de lOTAN, le 18 dcembre 2001 : "Toutes les dispositions de
lONU permettent lautodfense. Nous navons besoin de rien dautre [pour attaquer dautres
pays]". Il ajoutait que "bien des pays comme le Ymen, le Soudan, la Somalie et dautres, ont
abrit des cellules dAl-Qaida" (Le Monde, 20 dcembre 2001).

avancer que le droit "naturel de lgitime dfense aurait nanmoins permis


aux Etats-Unis de tenter de se prserver par la force des attaques terroristes.
I. LE SOUTIEN DES TALIBANS A AL-QAIDA FAIT DE CETTE AFFAIRE UN CAS
CLASSIQUE DE LEGITIME DEFENSE

Les travaux prparatoires de la Confrence de San Francisco ne livrent pas


de grandes lumires sur linterprtation donner larticle 51 de la Charte13.
Il faut donc en prendre les termes au pied de la lettre tout en les replaant dans
leur contexte.
Le droit de lgitime dfense est ouvert dans le seul cas dune "agression
arme (armed attack, dit le texte anglais). La destruction des Twin Towers et
dune partie du btiment du Pentagone par le biais davions de ligne est-elle
assimilable une telle agression ? Quil y ait eu agression ou attaque nest
gure discutable, la seule question tenant au qualificatif. Lattaque tait-elle
arme ? On peut sans trop hsiter donner une rponse positive car il ny a pas
de dfinition en soi de ce qui serait considr comme une arme au sens du
droit international. Comme le dfinit un lexique juridique classique, une arme
est un "engin ou objet destin lattaque ou la dfense, soit par nature (ex.
poignard, revolver) soit par lusage qui en est fait (ex. couteau, canne,
ciseaux)"14. Il serait particulirement oiseux de contester quun aronef aux
rservoirs remplis de krosne utilis pour provoquer le maximum de
destructions nait pas t une arme par destination. Si les dbats publics du
Conseil de scurit ne sont gure explicites15 -la discussion de fond ayant t
tenue en priv-, lAmbassadeur Levitte, qui prsidait la sance, a
vraisemblablement bien exprim le sentiment gnral en dclarant : "Nous
avons estim, lunanimit, que 6000 personnes tues par des avions civils
devenus des missiles nest plus un acte de terrorisme mais une vritable
agression anne"16.
Reste la question de limputabilit des actes. Si la lgitime dfense a
souvent t invoque en relation avec des actions armes dentits non
13 Cf. le commentaire dAntonio Cassese, pp. 771-793 in COT (J.P.), PELLET (A.), (ds), La
Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, 2*" d., Paris, Econorrrica, 1991,
XlV-1571 p. Voir galement LAMBERT! ZANARDI (P.), La legittima defesa nel diritto
intemazionale, Milano, A. Giuffr, 1972, Xl-313 p. et DEUVANIS (J.), La lgitime dfense en
droit international public moderne (Le droit face ses limites), Paris, L.G.DJ., 1971, XV-201 p.
14CORNU (G.), Vocabulairejuridique, Paris, P.U.F., 1987, p. 63.
15 Conseil de scurit, 56* anne, 4370 sance, mercredi 12 septembre 2001, midi.
S/PV.437.
16LeMonde, 18-19 novembre 2001.

tatiques17, la logique purement intertatique de la Charte semble impliquer


que lagression arme doive pouvoir tre impute, au moins indirectement,
un Etat. Couple lobligation de recourir des modes de rglement pacifique
des diffrends internationaux, linterdiction de recourir la force -et son
exception- concerne les rapports internationaux, cest--dire des relations
dEtat Etat. Sans doute peut-on aujourdhui regretter que les rdacteurs de la
Charte naient pas su imaginer notre monde o les Etats ne sont pas les seuls
tre en mesure de commettre une agression arme mais cela nautorise pas
pour autant trahir leurs intentions. Ce nest toutefois pas procder ainsi que
de lire la Charte comme ne limitant pas le recours la lgitime dfense aux
agressions provenant exclusivement de laction directe dun Etat.
Commentant la rsolution 1368 (2001), lambassadeur Levitte voquait
dailleurs "ceux qui aident ou financent les terroristes", ,dclarant quelle "a
autoris les Etats-Unis riposter contre lAfghanistan, ou plutt contre les
talibans"18.
De fait, la Cour internationale de Justice avait dj eu loccasion de
prciser que la notion dagression anne peut comprendre "laction de bandes
armes dans le cas o cette action revt une ampleur particulire"19 mais elle
avait bien marqu la ncessit dun lien avec un Etat. Selon elle :
"[l]accord parait atyourd'hui gnral sur la nature des actes pouvant tre considrs
comme constitutifs dune agression arme. En particulier, on peut considrer comme admis
que, par agression arme, il faut entendre non seulement Vaction des forces armes
rgulires travers unefrontire internationale mais encore lenvoi par un Etat ou en son
nom de bandes ou de groupes arms, deforces irrgulires ou de mercenaires qui se livrent
des actes deforce arme contre un autre Etat dune gravit telle qu 'ils quivalent" (entre
autres) une vritable agression arme accomplie par des forces rgulires, "ou [au] fait
de sengager dune manire substantielle dans une telle action". Cette description, qui
figure larticle 3, alina g), de la dfinition de lagression annexe la rsolution 33J4
(XXIX) de l'Assemble gnrale, peut tre considre comme lexpression du droit
international coutumier".20

Mutatis mutandis, cest bien dans cette situation que lon sest trouv tant
les liens entre Al-Qaida et le rgime taliban gouvernant lAfghanistan taient
troits et les deux entits trs vraisemblablement ligues dans la conduite des
tragiques oprations visant les Etats-Unis. Au-del de lobligation lmentaire
17Voir Ttude trs complte de SICJOANOS (L.A.), "Linvocation de la lgitime dfense face
aux activits dentits non tatiques", Hague Yearbook of International Law, 1989, pp. 147-168.
18Le Monde, 18-19 novembre 2001.
19Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis
dAmrique), fond, aiTt du 27 juin 986, C.I.J. Recueil 1986, p. 104, par. 195.
20Ibid., p. 103, par. 195.

-244de ne pas tolrer dactivits terroristes sur son territoire21, tout laisse penser
que le rgime taliban -qui exerait leffectivit du pouvoir en Afghanistanavait partie lie avec le groupe de Ben Laden dans sa folle lutte contre
ladversaire amricain, par ailleurs diabolis. Sans ncessairement prendre au
mot toutes les affirmations de Washington, il semble bien que lon ait pu
donner crdit aux propos du reprsentant permanent des Etats-Unis lorsquil
crivit au prsident du Conseil de scurit, le 7 octobre 2001, que son
gouvernement :
"has oblained clear and compelling information that the Al-Qaeda organization, which is
supported by Taliban regime in Afghanistan had a central rle in the attacks",

ajoutant que :

"[t]he attacks on 11 September 2001 and the ongoing threat on the United States and its
nationals posed by the Al-Qaeda organization have been made possible by the dcision of
the Taliban regime to allow the parts of Afghanistan that it Controls to be used by this
organization as a base of opration"22.

En conclusion, on peut avancer que les attaques du 11 septembre


constituaient bien une "agression arme" (au sens de la Charte) dans laquelle
lAfghanistan des talibans tait incontestablement impliqu. En apprciant de
telle manire la situation -fut-ce de manire implicite-, les membres du
Conseil de scurit ne se sont aucunement abstenus dexercer leurs
responsabilits, comme daucuns lont prtendu, mais ils ont fait
raisonnablement usage de leur pouvoir de qualification compte tenu des
lments factuels dont ils pouvaient avoir alors connaissance23. Loin de
21 On rappellera que lAssemble gnrale des Nations Unies avait depuis longtemps raffirm
plusieurs reprises ce devoir. Ainsi dclarait-elle que "[cjhaque Etat a le devoir de sabstenir
dorganiser ou dencourager des actes de guerre civile ou des actes de terrorisme sur le territoire
dun autre Etat, dy aider ou dy participer, ou de tolrer sur son territoire des activits
organises en vue de perptrer de tels actes, lorsque les actes mentionns dans le prsent
paragraphe impliquent lemploi de la force" (Dclaration relative aux principes du droit
international touchant les relations amicales et la coopration entre les Etats conformment la
Charte des Nations Unies, A/RES/2625 (XXV)) et avait-elle affirm que "[l]es Etats sacquittent
de lobligation que leur impose le droit international de sabstenir dorganiser, dencourager et
dappuyer des actes paramilitaires, terroristes ou subversifs, y compris des actes de mercenaires,
dans dautres Etats, ou dy participer, ou de tolrer sur leur territoire des activits organises en
vue de la perptration de tels actes" (Dclaration sur le renforcement de lefficacit du principe
de labstention du recours la menace ou '1emploi de la force dans le relations internationales,
A/RES/42/22 [1987]).
22 S/2001/946 ; reproduit in International Lgal Materials, vol. XL, 2001, p. 1281.
22 On peut penser que lon sest trouv, en lespce, dans la situation voque par Pierluigi
Lamberti Zanardi lorsquil crivait : "On the whole, then, the mere fact of a State assisting or
acquiescing in the oprations of armed groups does not constitue an armed attack An exception
to this might be said to hold if it could be proved -though this would not be easy- that the
assistance given by the State was so extensive that, although acting independently, the private
groups became de facto organs of the State that assisted them, simply by virtue of this assistance.

contribuer relgitimer les reprsailles armes, le Conseil de scurit a


simplement mis en application le droit de la Charte lgard dune situation
qui tait, elle, certes indite.
Mais ce droit de la Charte repose sur le postulat, corollaire de la
souverainet, que tout Etat contrle tout ce qui se passe sur son territoire. Que
se passerait-il si une agression arme tait conduite par des groupes privs
linsu dun quelconque Etat tiers, soit partir du territoire de ce dernier, soit
partir dun espace internationalis ? LEtat victime serait-il priv du droit de
ragir par la force ds lors que son action devrait se drouler hors de son
propre territoire ?24 Dans la mesure o linvocation dun tat de ncessit nest
plus, aujourdhui, aucunement justificatif de lemploi de la force arme, seul
le recours au concept de lgitime dfense appliqu des actes nimpliquant
pas lintervention dun Etat pourrait permettre de rpondre ngativement
cette question. Il nous semble que le droit naturel (inherent) de lgitime
dfense, tel quil est inscrit dans le droit international coutumier, autorise une
lecture plus large de lexception linterdiction du recours la force que celle
qui s'appuie sur la conception traditionnelle de la Charte.
n . L e DROIT NATUREL DE LEGITIME DEFENSE PEUT AUTORISER UN ETAT A
UTILISER LA FORCE CONTRE DES TERRORISTES HORS DE SON TERRITOIRE

La Cour internationale de Justice a fermement rappel lexistence,


autonome par rapport la Charte, dun droit naturel de lgitime dfense. A
loccasion de laffaire des Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua
et contre celui-ci, elle a dclar quelle :
"constate donc que l *article 51 de la Charte n a de sens que sil existe un droit de lgitime
dfense "naturel" ou "inhrent", dont on voit mal comment il ne serait pas de nature
coutumire, mme si son contenu est dsormais confirmpar la Charte et influenc par elle.
De plus, ayant reconnu elle-mme l'existence de ce droit, la Charte n'en rglemente pas
directement la substance sous tous ses aspects. Par exemple, elle ne comporte pas la rgle
spcifique - pourtant bien tablie en droit international coutumier - selon laquelle la

If this were so it would no longer be possible to distinguish between the assistance given by the
State and the military oprations carried out byprivate groups and, so long as the latter actualty
tookplace and were of sufficint exlent and grvity, the existence of an armed attack attributable
to the State in question could not be denied", (p. 113 dans "Indirect military aggression", pp.
111-119 in CASSESE (A.), (d.), The current lgal rgulation of the use of force, Dordrecht,
Martinus NijhoffPublishers, 1986, xiv-536 p.).
24Tout en prenant acte de la novation que constitue linterdiction du recours la force et la ferme
condamnation de lintervention par la Cour internationale de Justice dans laffaire du Dtroit de
Corfou, on ne peut que se rfrer, par analogie, aux observations de Max Huber dans laffaire
des Biens britanniques au Maroc espagnol (R.S.A., vol. U, pp. 616 et s., spcialement pp. 641642).

lgitime dfense nejustifierait que des mesures proportionnes lagression arme subie, et
ncessaire pour y riposter. D autre part, la dfinition de l'"agression arme" dont la
constatation autorise la mise en uvre du "droit naturel de lgitime dfense n est pas
nonce par la Charte et nefait pas partie du droit conventionnel"ls.

Or, il ne faut pas perdre de vue que, si la lgitime dfense permet un Etat
de smanciper du respect de linterdiction du recours la force arme, cest
parce quelle est intimement lie lide d'ultime protection de la victime. La
force rpond la force. Refuser un Etat le droit de sopposer par les armes
une attaque de mme nature conduirait littralement le dsarmer et, en fin de
compte, le soumettre lagresseur. Une telle consquence ne serait pas
acceptable pour autant que lon admette, comme la Cour de La Haye, que tout
Etat possde un droit fondamental la survie26 ou, pour reprendre les termes
de Montesquieu, sa "propre conservation1'27.
Dans lhypothse dune violence intertatique, le problme est rsolu par
le jeu -classique, pourrait-on dire- de la lgitime dfense. Mais pourrait-on
imaginer que lEtat agress soit priv du moyen de ragir au seul motif que
l'assaillant naurait pas la qualit tatique ? En un temps o les groupes
terroristes privs disposent dun armement plus important que nombre dEtats,
une telle prise de position serait bien dangereuse pour ces derniers. Imaginons
quun groupe arm puissant install sur le territoire dun Etat (sans que le
gouvernement de ce dernier narrive le dloger) bombarde le pays voisin par
del la frontire, ce dernier devrait-il subir l'agression sans ragir ? On peut
douter que le droit international ne conduise une telle conclusion. En
dautres tenues, il est particulirement peu vraisemblable que les Etats aient
jamais exprim la moindre opinio juris confortant une lecture aussi restrictive
de leur droit de lgitime dfense.
On en revient donc la clbre affaire de la Caroline dont on peut se
demander si elle nexprime pas ltat du droit coutumier en la matire.
25 Arrt du 27 juin 1986, CI.J. Recueil 1986, p. 94, par. 176. Dans lavis consultatif du 8 juillet
1996 relatif la Licit de la menace ou de l'emploi d'armes nuclaires, la Cour rappellera sa
jurisprudence de 1986 en raffirmant que "P]a soumission de lexercice du droit de lgitime
dfense aux conditions de ncessit et de proportionnalit est une rgle du droit international
coutunmer" (C.I.J. Recueil 1996, p. 245, par. 41).
26 "La Cour ne saurait au demeurant perdre de vue le droit fondamental qua tout Etat la survie,
et donc le droit quil a de recourir la lgitime dfense, conformment larticle 51 de la Charte,
lorsque cette survie est en cause", (Licit de la menace ou de lemploi darmes nuclaires, avis
consultatif du 8 juillet 1996, C.I.J. Recueil 1996, p. 263, par. 96).
27 "La vie des Etats est comme celle des hommes. Ceux-ci ont le droit de tuer dans le cas de la
dfense naturelle ; ceux-l ont droit de faire ta guerre pour leur propre conservation. Dans le cas
de la dfense naturelle, j ai le droit de tuer, parce que ma vie est moi, comme la vie de celui qui
mattaque est lui : de mme un Etat fait la guerre, parce que sa conservation est juste comme
toute autre conservation" (De lesprit des /ois, livre X, chapitre II : De la guerre).

Comme on sen souvient, les forces britanniques dtruisirent dans un port


amricain, en 1837, la Caroline qui assurait le ravitaillement des rebelles
canadiens. Bien que les divers lments de lafiaire soient un peu dlicats
interprter, on retiendra que le ministre britannique Washington, Fox,
rpondit aux protestations du secrtaire dEtat amricain Forsyth en invoquant
notamment la ncessit de lgitime dfense et dauto-protectioiL Par la suite,
les Etats-Unis firent rfrence, sous la plume de Webster (le successeur de
Forsyth) "a necessity of self defence, instant, overwhelming, leaving no
choice of means, and no momentfor dlibration", ajoutant, de surcrot, quil
fallait navoir fait "nothing unreasonnable or excessive ; since the actjustified
by the necessity of self defence, must be limited by that necessity and kept
clearly within i f (lettre du 24 avril 1841). Dans sa rponse, en date du 28
juillet 1842, lord Ashburton accepta implicitement les critres ainsi poss28.
Il est vrai que cette affaire est dsormais considre par la Commission du
droit international comme illustrant "lexcuse de ncessit une poque o le
droit rgissant lemploi de la force ne reposait pas du tout sur les mmes bases
quaujourdhui"29 mais lon peut nanmoins penser quelle a contribu poser
les limites lemploi de la force dans les cas de lgitime dfense dcoulant de
laction de groupes privs.
*
*
Revenant sur larticulation entre le droit de la Charte et le droit coutumier,
on voudrait insister sur la libert dinterprtation de larticle 51 et sa
mallabilit face aux situations nouvelles telles les attaques du 11 septembre.
Comme le remarquait, il y a dj plus de quinze ans, le professeur Combacau
aprs un examen scrupuleux de la pratique du Conseil de scurit :
"(IJacking any less ambiguous precedent [que les affaires mettant en cause Isral, d'une
part, et l'Afrique du Sud, d autre part], it is not certain that an action which was truly
proportionate and carried out immediately in reply to an attack would be considered
incompatible with the conditions for exercise of selfidefence ; this would mean that force
could be used in retaliation in the territory of another State, even in the absence of an armed
attack attributable to that State"30.

28 Cf. DEUVANIS (J.), op. cit., pp. 13-15.

29 Commentaire de larticle 25 du projet darticles sur la responsabilit de lEtat pour fait


internationalement illicite, Rapport de la C.D.I., 53tae session, 23 avril-l juin et 2 juillet-10 aot
2001, Assemble gnrale, Documents officiels, 56* session, supplment n 10 (A/56/10),
p. 209.
30 COMBACAU (J.), "The exception of self-defence in UNpractice", p. 26 in Antonio Cassese,
The current lgal rgulation..., prcit.

Il appartient donc aux interprtes autoriss de la Charte, cest--dire aux


Etats membres agissant collectivement, dassurer ladaptation de cet
instrument aux dfis du monde contemporain. Cest ce quils ont fait au
lendemain du 11 septembre en reconnaissant lexistence dune situation de
lgitime dfense face aux agissements dAl-Qaida. Mais restent certainement
encore prciser les modalits de mise en uvre de ce droit en de pareilles
circonstances, de manire viter que cette volution ne conduise ouvrir la
bote de Pandore.

VERS LA RECONNAISSANCE PROGRESSIVE DUN DROIT A DES


REPRESAILLES ARMEES ?
par
Pierre KLEIN
Professeur de droit international et Directeur du Centre de droit international et de
sociologie applique au droit international VUniversit libre de Bruxelles

Les arguments juridiques avancs par les Etats-Unis pour justifier les
actions militaires quils ont entreprises la suite des vnements du 11
septembre 2001 se fondent essentiellement sur la notion de lgitime dfense1.
Ceci nempche pas que certains lments dtaills dans le cours de cette
argumentation tendent plutt renvoyer un autre type de raction arme
un recours la force illicite dont un Etat a t victime, savoir les
reprsailles armes. Il en va entre autres ainsi des affirmations selon
lesquelles laction militaire amricaine vise notamment capturer ou
"liminer" M. Ben Laden, ainsi que les autres membres de lorganisation
terroriste Al-Qaida2, et ainsi prvenir des attaques futures en dissuadant
leurs auteurs potentiels de sy livrer3. On retrouve en effet dans ces lments
des traits caractristiques des reprsailles armes, qui sont souvent dfinies
comme "punitive in character, [...] seek[ing] to impose rparation for the
harm done, or to compel a satisfactory seulement of the dispute created by
the initial illgal act, or to compel the dlinquant state to abide by the law in
the future"4. Pourtant, il est trs largement admis que les reprsailles armes
doivent tre considres comme "hors-la-loi11depuis que larticle 2 4 de la
Charte des Nations Unies a consacr linterdiction de recourir la force des
armes dans les relations internationales. Il parat donc lgitime de se
demander si, la suite des vnements rcents, le droit international connat
une volution sur ce point, qui se traduirait en fait par un retour la situation
qui existait avant la cration de lONU, o prvalait un rgime dinterdiction
demploi de la force arme considrablement plus lch que celui qui lui a
1Voy. en particulier la lettre adresse au Prsident du Conseil de scurit des Nations Unies par
le reprsentant permanent des Etats-Unis en date du 7 octobre 2001, Doc. S/2001/946.
2 Voy. lentrevue accorde par M. Powell CNN le 21 octobre 2001 ; texte disponible sur :
http://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01102207.htm.
3 Lettre du 7 octobre 2001, prcite.
4 BOWETT (D.), "Reprisais Involving Use of Armed Forces", A.J.I.L., 1972, p. 3.

250

succd. En fait, rien nindique que linterdiction des reprsailles annes soit
vritablement remise en cause (I). Mais ce serait entretenir un faux dbat que
de se centrer sur la seule question des reprsailles aimes en tant que telles,
car maintenant comme auparavant, cest essentiellement par une
interprtation extensive du concept de lgitime dfense que certains Etats
entendent contourner linterdiction gnrale des reprsailles annes qui
prvaut dans le droit international contemporain (n).
I. L absence d e r em ise en cause d e l in t e r d ic t io n g en era le des
REPRESAILLES ARMEES

Linterdiction des reprsailles aimes sinscrit dans la logique des


restrictions graduellement apportes la lgitimit du recours la force dans
les relations internationales au cours de la premire moiti du vingtime
sicle5. Proclame dans un premier temps dans des instruments dorigine
prive6, cette interdiction sest vue nonce de faon spcifique dans des
textes aussi importants que la Dclaration sur les relations amicales adopte
par lAssemble gnrale des Nations Unies en 19707, sur la scne
universelle, ou lActe final dHelsinki adopt dans le cadre de la CSCE en
1975, sur la scne rgionale europenne8. Les reprsailles armes ont
galement fait lobjet de nombreuses condamnations spcifiques par les
organes politiques de lONU9, de mme que par la Cour internationale de
Justice10, dans le contexte de situations concrtes dont ces organes taient
saisis. Cette prohibition a t confirme par la Commission du droit
international qui, dans le cadre de ses travaux sur la responsabilit des Etats,
a insist de faon constante sur le fait que les contre-mesures, pour pouvoir
s Voy. e.a. sur les diffrentes tapes de cette volution le huitime rapport de R. AGO sur la
responsabilit des Etats, A.C.D.I., 1979, vol. n, partie, p. 43, n. 183.
6 Voy. ds 1934, l'article 4 de la rsolution adopte par linstitut de droit international sur le
rgime des reprsailles en temps de paix, aux termes duquel "[l]es reprsailles armes sont
interdites dans les mmes conditions que te recours la guerre" (A.I.D.I., 1934, vol. 38-11, p.
709).
7 Rsolution 2625 (XXV) : "Les Etats ont le devoir de sabstenir dactes de reprsailles
impliquant lemploi de la force".
8 Les Etats participants sabstiennent "dans leurs relations mutuelles de tout acte de reprsailles
par la force.
9 Voy. e.a. les rsolutions 111 (1956), 171 (1962), 188 (1964), 316 (1972), 332 (1973), 573
(1985) du Conseil de scurit, et la rsolution 41/38 de lAssemble gnrale.
10Affaire du Dtroit de Corfou, Rec. 1949, p. 35; affaire des Activits militaires et paramilitaires
au Nicaragua et contre celui-ci, Rec. 1986, p. 127, 249 ; avis consultatif sur la Licit de la
menace et de lemploi darmes nuclaires, Rec. 1996, p. 246, 46.

251

tre admises en tant que circonstances excluant lillicit dun comportement,


ne pouvaient impliquer lemploi de la force11. Les articles sur la
responsabilit internationale, adopts par lAssemble gnrale des Nations
Unies en dcembre 2001, consacrent cette rgle en prcisant ainsi sans la
moindre ambigut que "les contre-mesures ne peuvent porter aucune atteinte
[...] lobligation de ne pas recourir la menace ou lemploi de la force
telle quelle est nonce dans la Charte des Nations Unies"12.
H est frappant de constater que linterdiction des reprsailles armes na
quasiment jamais t remise en cause en tant que telle depuis son nonciation
initiale. Ce constat vaut tant pour la doctrine que pour les positions adoptes
sur ce point par les Etats. Comme lobservait, il y dj trente ans, D. Bowett,
"[f}ew propositions about international law have enjoyed more support than
the proposition that, under the Charter of the United Nations, the use offorce
by way of reprisais is illgal"13. Lcoulement du temps na en rien dmenti
ce jugement, ainsi quen tmoigne par exemple le troisime rapport sur la
responsabilit des Etats prsent par J. Crawford en 2000, et dans lequel le
rapporteur spcial observait que lexclusion des mesures impliquant lemploi
de la force du champ des contre-mesures tait celle qui tait "la moins sujette
controverse"14. Pas plus que les auteurs, les Etats nont remis en cause cette
interdiction. Ainsi, aucun des Etats qui ont formul des commentaires sur le
projet darticles relatif la responsabilit internationale port leur attention
aprs son adoption en premire lecture par la CDI en 1996, na mis de
critique lencontre du projet de disposition qui excluait les mesures annes
des contre-mesures admissibles au titre des circonstances excluant
lillicit15. Les Etats-Unis ne se sont pour leur part jamais cart de ce
courant de pense. Une tude mene au sein du Dpartement dEtat a ainsi
indiqu qu "it is clear that the United States has taken the categorical
position that reprisais involving the use of force are illgal under
" Voy. e.a. le commentaire de larticle 30 du projet d'articles sur la responsabilit des Etats,
Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa 31tae session, A.C.D.I.,
1979, vol. H, 2fane partie, p. 129, 5 et p. 131, 10. Cette volution du rgime juridique a
dailleurs emport des consquences terminologiques, puisque cest prcisment en raison du fait
quil tait associ &lide du recours la force que le terme "reprsailles11a t abandonn par la
Commission du droit international dans ses travaux sur la responsabilit des Etats, cette dernire
lui prfrant la notion de "contre-mesures" (sur ce point, voy. e.a. le Rapport de la CDI sur les
travaux de sa 53* session, Doc. A/56/10, p. 229, 3).
12Texte annex la rsolution 56/83 du 12 dcembre 2001, article 50, 1, a).
11 Op. cit., p. 1.
14Doc. A/CN.4/507/Add. 3, p. 26, 335.
15Ibid., p. 17, 314.

252

intemational law"16. Sil est vrai que cette prise de position remonte dj un
certain nombre dannes, rien nindique que cet Etat ait modifi son approche
de cette question.
Les rares arguments parfois avancs pour mettre en cause la pertinence ou
la validit de linterdiction des reprsailles annes dans le droit international
contemporain ont rapidement t carts. 11 en est entre autres all ainsi de
laffirmation selon laquelle les mcanismes de scurit collective institus
par la Charte des Nations Unies ne fonctionnant pas de la manire prvue par
les "pres fondateurs" de lOrganisation, il ntait pas raliste dattendre des
Etats quils sabstiennent de recourir la force sur une base unilatrale, en
mettant en uvre dans certains cas des reprsailles annes17. Comme on le
sait, la CIJ a, ds le dbut de ses activits, condamn sans ambages ce type
dargumentation en jugeant que les mesures militaires unilatrales prises par
le Royaume-Uni en riposte au mouillage de mines dont ses navires avaient
t victimes dans le dtroit de Corfou ne pouvaient tre justifies au regard
du droit international "quelles que soient les dficiences prsentes de
lorganisation internationale"18. Force est de constater que cet argument a de
plus perdu beaucoup de sa porte depuis la fin de la guerre froide, qui a
entran la disparition de bon nombre des blocages qui affectaient auparavant
le fonctionnement du Conseil et lui a permis de faire gnralement face aux
responsabilits qui lui incombent en vertu de la Charte1 . Le dernier avatar de
thories de ce type, selon lequel il serait possible pour les Etats de recourir
des contre-mesures militaires vocation humanitaire lorsque -entre autres
conditions- le Conseil de scurit nest pas en mesure de prendre les mesures
qui permettraient de ragir une situation durgence humanitaire, ne parat
pas avoir connu plus de succs lheure actuelle20. Il ne semble pas en effet,
que lon ait assist au cours des dernires annes la cristallisation dune
rgle de droit international permettant lintervention arme des Etats en
pareilles circonstances, et lapparition dune nouvelle exception
linterdiction gnrale du recours la force dans les relations
16 Ltude est cite dans la chronique de NASH (M. L.), "Contemporary Practice of the United
States Relating to International Law", .J.I.L., 1979, p. 491.
17Largument est entre autres expos par Derek BOWETT, op. cit., p. 2.
1! Op. ciL, p. 35.
19Voy. dj les arguments avancs rencontre de la justification des reprsailles armes fonde
sur la dficience institutionnelle des Nations Unies par SICHJANOS (L.-A.), Les ractions
dcentralises l'illicite - Des contre-mesures la lgitime dfense, Paris, L.G.D.J., 1990, pp.
414-415.
20 CASSESE (A.), " E x iniuria jus non oritur : Are We Moving towards International
Lgitimation of Forcible Countermeasures in the World Community 7", E.J.I.L., 1999, sp. p. 27.

253

intemationales21. Tout au contraire, en adoptant il y a peu lunanimit au


sein de lAssemble gnrale les articles sur la responsabilit internationale,
o se trouve raffirme la rgle selon laquelle les contre-mesures ne peuvent
impliquer de recours la force tel quil est interdit par la Charte des Nations
Unies, les Etats ont raffirm leur attachement linterdiction gnrale des
reprsailles armes. Il importe de noter cet gard que ladoption de ce texte
est intervenue plusieurs mois aprs les vnements du 11 septembre, ainsi
quaprs la mise en uvre par les Etats-Unis de mesures de raction
militaires ces attentats. Ces dveloppements ne paraissent donc pas avoir
remis en cause Vopinio juris des Etats par rapport cette rgle prohibitive
classique.
Il serait toutefois erron de conclure sur ce constat lanalyse de la
situation qui prvaut dans le droit des gens contemporain en ce qui concerne
le recours la force au titre des reprsailles armes. Ltude des positions
adoptes tant par une fraction de la doctrine que par certains Etats rvle en
effet que la quasi-unanimit que suscite linterdiction de telles mesures de
raction sexplique en ralit par un dplacement -ou un glissement- des
justifications des mesures militaires de contrainte, qui revient contourner
linterdiction de principe des reprsailles armes par une invocation extensive
du concept de lgitime dfense.
n . LE CONTOURNEMENT DE LINTERDICTION DES REPRESAILLES ARMEES
PAR UNE INVOCATION EXTENSIVE DE LA LEGITIME DEFENSE

A de trs nombreuses occasions, lon a affirm la conformit au droit


international de mesures militaires de contrainte prsentant tous les traits
caractristiques de reprsailles armes en les incluant dans les actions menes
au titre de la lgitime dfense. Cette ligne dargumentation se retrouve tant
dans la doctrine que dans les positions prises par certains Etats. Elle implique
un dplacement de la ligne de partage entre les deux notions, fond sur une
conception large de la lgitime dfense, en tant que notion coutumire qui
aurait survcu ladoption de la Charte des Nations Unies, ou que cet
instrument aurait consacr sans modifier aucunement les conditions
dapplication ou dinvocation de cette institution. On a ainsi pu crire sur ce
point que :

[gjiven the scope of self-defence in the customary law, forcible measures of self-help
thatformerly might have been termed reprisais may inslead now be termed measures of
self defence. The propensity and relative ease with which states have recently sought to

21 Cette hypothse tait avance par le professeur Cassese, ibid., p. 29.

254

jusiify as self-defence measures that in an earlier period might very well have been
justified as reprisais, testifles to the limiied significance of prohibiting armed reprisais
while retaining the customary right of self-defence,a2.

Cest en suivant un raisonnement identique que Y. Dinstein conclut


ladmissibilit des reprsailles armes "dfensives", ds lors que celles-ci
peuvent tre assimiles lexercice du droit de lgitime dfense reconnu par
larticle 51 de la Charte23. Mais contrairement lopinion largement
majoritaire, que reflte entre autres le dictum de la CIJ dans laffaire
Nicaragua, et selon laquelle la lgitime dfense ne peut rpondre qu un
acte dagression24, Dinstein admet son invocation en raction des recours
la force de moindre ampleur dirigs contre un tat. Selon lui, des mesures de
reprsailles armes "dfensives" pourraient donc tout aussi bien tre adoptes
en pareil cas. Les buts fixs lutilisation de telles mesures armes de
raction les rapprochent cependant considrablement plus des reprsailles
armes que de la lgitime dfense entendue dans son acception
contemporaine. Pour Y. Dinstein, en effet, "\t]o be defensive, and therefore
lawfitl, armed reprisais must beJuture-oriented, and not limited to a desire to
punish past transgressions. In fine, the issue is whether the unlawful use of
force by the other side is likly to repeat itself'25. Les aspects la fois
prventif et rpressif de semblables mesures sont ainsi clairement mis en
vidence, bien plus que limpratif qui consiste repousser une agression,
caractristique de la lgitime dfense2 .
Ce mme type dassimilation des registres de justification de recours la
force se retrouve dans les positions adoptes par certains Etats, au premier
rang desquels les Etats-Unis. Les arguments dvelopps par cet Etat pour
lgitimer le bombardement de Tripoli en 1986, celui de Bagdad en 1993 ou
ceux visant le Soudan et lAfghanistan en 1998 en rponse la destruction
des ambassades amricaines Nairobi et Dar-es-Salam, en offrent autant
dexemples27. En informant le Conseil de scurit des oprations menes
22 TUCKER (R. W), "Reprisais and Self-Defence : The Customary Law", A.J.I.L., 1972, p. 595.
23 DINSTEIN (Y.), War, Aggression and Self-Defence, 3* d., Cambridge, C.U.P., 2001, p.
194.
Op. cit., p. 103, 195 et p. 120, 232.
25 DINSTEIN (Y.), op. cit., p. 199 ; (Nous soulignons not limited to").
26 Selon la formule utilise par la CU dans laffaire Nicaragua, "la lgitime dfense ne justifierait
que des mesures proportionnes lagression subie, et ncessaires pour y riposter" (op. cit., p.
94, 176 ; nous soulignons) ; voy. aussi e.a. le commentaire de larticle 51 de la Charte par
CASSESE (A.), in J.-P. Cot et A. Pellet, La Charte des Nations Unies. Commentaire article par
article, Paris / Bruxelles, Bruylant / Economica, 1985, p. 772 ("Ceci implique que la lgitime
dfense doit se limiter repousser lagression arme").
27 Pour plus de dtails en ce qui concerne le bombardement de Tripoli, ainsi que des prcdents
plus anciens, voy. SICILIANOS (L.-A.), op. cit., p. 410. Voy. aussi gnralement sur le discours

255

contre ces deux Etats, le reprsentant amricain auprs des Nations Unies
dclarait ainsi qu :

[i]n response to these terrorist attacks, and to prevent and deter their continuation,
United States armedforces today struck at a series of camps and installations used by
the Bin Ladin organization to support terrorist actions against the United States and
other countries. [...] The United States, therefore, had no choice but to use armedforce
to prevent these attacks from continuing. In doing so, the United States has acted
pursuant to the right ofsetf-defence conflrmed byArticle 51 of the Charter of the United
Nations"28.

Comme on Ta indiqu plus haut, ce sont des arguments quasiment


identiques qui ont t avancs par les Etats-Unis pour expliquer les
oprations militaires menes contre lAfghanistan partir du mois doctobre
2001. On sloigne ainsi de faon notable de lacception gnralement
accepte du concept de lgitime dfense dans le droit international
contemporain29.
Ces glissements rpts dun registre de justification lautre -dont les
caractristiques distinctes avaient pourtant t clairement mises en vidence
par le pass30- nont pas chapp nombre de commentateurs31. L.
Condorelli observait par exemple que laction arme mene par les EtatsUnis contre lIrak en 1993, en rponse la tentative dassassinat de lexprsident Bush que les services secrets irakiens taient suspects davoir
commandite, sapparentait des reprsailles armes, et non des mesures
amricain dans ce domaine ltude de KOHEN (M.), "The Use of Force by die United States
after the End of the Cold War and its Impact on International Law", in M. Byers et G. Nolte,
(eds.), The United States and International Law, Cambridge, C.U.P., 2002.
28 Lettre adresse au Prsident du Conseil de scurit des Nations Unies par le reprsentant
permanent des Etats-Unis en date du 20 aot 1998, Doc. S/1998/780.
29 Pour plus de dtails ce sujet, voy. en particulier CORTEN (O.) et DUBUISSON (F.),
"Opration Libert immuable1 : une extension abusive du concept de lgitime dfense",
R. G.D.I.P., 2002 (section IIA de larticle).
30R. Ago avait indiqu ce sujet que ..] llment vraiment distinctif entre laction adopte au
titre de contre-mesures et laction mene en lgitime dfense rside dans le but de ces actions et
le moment auquel elles ont lieu. Dans le premier cas, le but est de punir, de rprimer, dobtenir
une excution force ou de lancer un avertissement contre la rptition de lacte incrimin alors
que dans le second le but est dempcher un acte dagression. De plus, le moment auquel se situe
logiquement la Taction prenant la forme dune contre-mesure est celui de la mise en uvre de la
responsabilit qui nat dun fait internationalement illicite. Par contre, Faction excute en tat
de lgitime dfense prcde la mise ai uvre de la responsabilit et se situe au moment de
lexcution mme du fait illicite. Cette action a un caractre dfensif ; elle doit empcher la
ralisation de ce fait" (intervention au cours de la 1619*' sance de la CDI, A.C.D.I., 1980, p.
174, 6).
31 Voy. dj de faon tout fait gnrale sur ce point SICILIANOS (L-A.), op. cit., p. 406.

256

de lgitime dfense. Il rappelait ce sujet linterdiction par le droit


international des contre-mesures impliquant lemploi de la force :

"comme le confirme d'ailleurs lefait mme que les autorits amricaines aient ressenti
le besoin de s'engager dans un exercice de haute voltige verbale, justement afin d'viter
le recours la notion de reprsailles. Mais il va sans dire que lefait que vous dcidiez
de baptiser "vin' votre eau ne suffit pas pour transformer cette eau en vin"32.

H est sans doute difficile de dire plus clairement que le changement


dappellation donne aux actions militaires que lon tente de justifier ne suffit
donc lvidence pas en effacer lillicit intrinsque. Lapproche
"assimilationniste" a dailleurs t dnonce en termes exprs par la
Commission du droit international dans le cadre de ses travaux sur la
responsabilit des Etats. La Commission a en effet indiqu ce sujet que "la
tendance [...] qui vise justifier la pratique consistant tourner linterdiction
en qualifiant le recours des reprsailles armes de 'lgitime dfense ne
trouve aucune justification juridique plausible et est considre comme
inacceptable par la Commission"33.
Cette position est trs largement partage dans la doctrine, comme par les
Etats, et les analyses proposes par des auteurs tels que R. Tucker et Y.
Dinstein se rvlent incontestablement nettement minoritaires34. Personne
nest donc dupe de la manuvre qui consiste contourner linterdiction des
reprsailles armes par linvocation dune conception extensive de la lgitime
dfense, inconciliable avec les limites qui ont t dfinies dans la Charte et
dans les textes qui, tels la rsolution 3314 de lAssemble gnrale, en ont
prcis la porte.
Comme en tmoignent les arguments avancs par les Etats-Unis pour
justifier les actions menes contre lAfghanistan au cours de lautomne 2001,
ceci nempche toutefois pas que semblable argumentation continue tre
invoque par certains Etats pour lgitimer des recours la force qui
prsentent toutes les caractristiques des reprsailles annes et sloignent
considrablement de la lgitime dfense, telle que cette notion est entendue
dans son sens "moderne" en tout cas. Ce qui apparat sans doute le plus
proccupant cet gard -au moins pour celles et ceux qui sinquitent des
32 CONDORELLI (L.), "A propos de lattaque amricaine contre l'Irak du 26 juin 1993 : Lettre
d'un professeur dsempar aux. lecteurs du JEDI", J.E.D.I.t 1994, p. 136.
33 Commentaire de larticle 14 de la deuxime partie du projet darticles sur la responsabilit des
Etats (devenu par la suite larticle 50 du projet), in Rapport de la Commission du droit
international sur les travaux de sa 47tae session, A.C.D.I., 1995, vol. H, 2* partie, p. 70, 3.
34 Le professeur Dinstein ladmet dailleurs sans dtours (pp. cit., p. 198 ; comparer les notes 27
et 28, respectivement) ; voy. aussi le Rapport de la CDI sur les travaux de sa 47im* session, loc.
cit., p. 70, n. 191.

257

atteintes rptes au principe cardinal de linterdiction du recours la force


dans les relations internationales- est le fait que ce type dargumentation
semble de moins en moins faire lobjet de contestations, que ce soit de la part
des autres Etats, ou des organes de lONU35. La porte du concept de lgitime
dfense risque de se voir ainsi graduellement largie, au point dinclure les
lments les plus typiques de la notion classique de reprsailles armes. On
ne peut donc qutre amen sinquiter sur ce point du "dplacement de la
ligne de partage entre lgitime dfense et reprsailles armes (qui sont
notoirement interdites), lavantage de la premire"qui rsulterait de
labsence de raction de nombreux Etats face linvocation dune conception
extensive de la lgitime dfense par les Etats-Unis dans le contexte qui
constitue la toile de fond de la prsente analyse36. Certains traits spcifiques
de ce contexte (au premier rang desquels la haute teneur motionnelle des
ractions aux attentats qui ont frapp les Etats-Unis37) invitent toutefois
considrer avec prudence lventuelle mergence dune opinio juris nouvelle
sur ce point38. Il nen reste pas moins que si cette tendance devait se
confirmer, le fait que linterdiction gnrale des reprsailles annes ne soit
pas remise en cause en tant que telle la suite des vnements du 11
septembre 2001 et des ractions militaires quils ont suscites constituerait,
au total, une bien maigre consolation cet gard.

35 Seuls douze Etats ont exprim le point de vue selon lequel les actions menes par les EtatsUnis contre lAfghanistan au cours de lautomne 2001 taient contraires au droit international
(Belarus, Brsil, Core du Nord, Cuba, Indonsie, Irak, Iran, Malaisie, Qatar, Syrie, Vietnam,
Ymen). La position des organes de lONU apparat plus ambigu, puisquils nont pas
condamn, pas plus quils nont expressment approuv ces actions.
36 CONDORELLI (L.), "Les attentats du 11 septembre et leurs suites : o va le droit
international ?", R.G.D.I.P., 2001.
37 Certaines dclarations des hauts responsables amricains ont indniablement gnr de fortes
pressions sur lensemble des Etats, et ont pu exercer une influence notable sur leur absence de
critique ou de condamnation des modalits des ractions militaires amricaines. On peut entre
autres rappeler ce titre la dclaration du prsident Bush aux termes de laquelle "[tjhis will be a
monumental struggle of good versus evil. But good will prevaiF, dclaration du 12 septembre
2001 : http://www.uspolUy.be/Issues/Foreignpolicy/bush.091201.ktm.
38 II convient ainsi de noter que les 57 Etats membres de lOrganisation de la Confrence
islamique ont rejet toute guerre frappant un Etat arabe ou musulman "sous prtexte de
combattre le terrorisme" dans une rsolution adopte lissue de la neuvime session
extraordinaire de lOrganisation, tenue Qatar en octobre 2001 : http://www.oicoci/english/fm/All%20Download/frmex9. htm.

VERS UN RENFORCEMENT DES POUVOIRS DU CONSEIL DE


SECURITE DANS LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME ?*
par
Olivier CORTEN

Professeur VUniversit libre de Bruxelles

Depuis le 11 septembre 2001 et lheure o nous crivons ces lignes, le


Conseil de scurit a adopt sept rsolutions rattaches plus ou moins
directement la lutte contre le "terrorisme", expression utilise sans
autrement la dfinir que par rfrence aux attentats de New York et de
Washington1. Par ces rsolutions, le Conseil a qualifi la situation de menace
contre la paix et la scurit internationales et, sur la base du chapitre VU de la
Charte des Nations Unies, a adopt deux types de mesures. Dune part, il a
suivi lvolution du conflit en Afghanistan, pour crer le 20 dcembre une
Force internationale dassistance la scurit en coopration avec les
nouvelles autorits afghanes2. Dautre part, et de manire plus gnrale, il a
cherch approfondir les engagements des Etats dans le domaine de la lutte
contre le terrorisme, ce qui Ta men crer un Comit contre le terrorisme
auquel les Etats ont commenc rendre des rapports depuis le mois de
dcembre3.
Peut-on affirmer sur la base de ces textes que le Conseil de scurit a
renforc son pouvoir, au sens du droit international ? Une rponse affirmative
supposerait de traiter successivement des deux questions suivantes :
premirement, le Conseil de scurit a-t-il dvelopp une pratique nouvelle
visant largir ses pouvoirs, en particulier si on la compare aux rsolutions
adoptes avant le 11 septembre 2001 ? Deuximement, cette pratique peutelle tre considre comme refltant une interprtation volutive de la Charte
* Merci Catherine Denis et Franois Dubuisson pour leurs remarques et suggestions qui ont
permis lamlioration de ce texte.
1H sagit des rsolutions 1368 du 12 septembre 2001, 1373 du 28 septembre 2001,1377 du 12
novembre 2001, 1378 du 14 novembre 2001, 1383 du 6 dcembre 2001,1386 du 20 dcembre
2001 et 1388 du 15 janvier 2002.
2 Rsolution 1386 (2001), prcite, qui fait suite aux rsolutions 1378 (2001) et 1383 (2001) ; v.
les dtails ci-dessous.
3 Rsolution 1373 (2001), qui fait suite la rsolution 1368 (2001) et qui sera raffirme dans la
rsolution 1377 (2001) ; v. les dtails ci-dessous.

des Nations Unies, et en particulier de son chapitre VII ? Dans le cadre limit
de cette contribution, nous nous limiterons la premire dentre elles, tout en
reprenant des lments de rflexion inspirs de la seconde dans les
conclusions. On sintressera donc essentiellement la pratique du Conseil
de scurit dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, en comparant son
comportement pendant les priodes antrieures et postrieures la date
critique.
A lissue dune analyse attentive de cette pratique, on peut poser les deux
hypothses suivantes, qui seront vrifies dans les lignes qui suivent :
- si on envisage la politique suivie par le Conseil de scurit pour rgir la
situation particulire qui a prvalu en Afghanistan, il serait excessif
dvoquer un renforcement de ses pouvoirs, tant cette politique est en ralit
reste timore ;
- si on aborde la manire dont le Conseil de scurit a plus gnralement
entendu superviser la lutte contre le terrorisme, sans se rfrer une situation
particulire, les suites du 11 septembre semblent bien avoir entam une
politique novatrice qui, le cas chant, pourrait marquer un renforcement des
pouvoirs du Conseil au regard du chapitre VII de la Charte.
Avant de dvelopper ces points, soulignons que lon se trouve pour le
deuxime dentre eux dans le domaine la fois de la riposte, dans la mesure
o le Conseil prtend agir pour carter une menace contre la paix et la
scurit internationales cre par le terrorisme, et de la rglementation,
puisquil sagit, comme on le constatera, de prendre des mesures de type
prventif.
I. L es m esu res visant la situation en A fg hanistan : u n e po lit iq u e
TIMOREE

En tant quorgane de lONU investi de la "responsabilit principale du


maintien de la paix et de la scurit internationales"4, cest le Conseil de
scurit qui est cens prendre les mesures ncessaires ce maintien, y
compris, le cas chant, en autorisant des actions militaires. En application de
larticle 51 de la Charte, mme lhypothse dune lgitime dfense ne lui
enlve pas le pouvoir, et mme le devoir, de prendre les mesures appropries,
comme le prcdent de la guerre du Golfe Ta confirm5. Thoriquement, on
4Art. 24 de la Charte des Nations Unies.
5 Le texte de larticle SI prvoit explicitement que la Charte ne "porte pas atteinte au droit
naturel de lgitime dfense [...] jusqu ce que le Conseil de scurit ait pris les mesures
ncessaires pour maintenir la paix et la scurit internationales", ce qui suppose bien que le

aurait donc pu sattendre ce que le Conseil soit autorise, soit supervise, soit
au moins encadre laction militaire qui a t entreprise par plusieurs Etats
dans le but officiel dradiquer le terrorisme en Afghanistan6. La lecture des
rsolutions pertinentes montre quil nen a rien t (A). A lanalyse, il est en
tout cas bien difficile de dceler dans le prcdent actuel une quelconque
nouveaut si on le compare aux prcdents pertinents antrieurs (B).
A. Le caractre limit des mesures visant FAfghanistan aprs le 11
septembre 2001
Si on passe en revue les rsolutions adoptes aprs le 11 septembre, on ne
peut que relever leur caractre relativement limit concernant la situation en
Afghanistan.
La rsolution 1368, adopte ds le lendemain des attentats, les qualifie de
menace contre la paix et la scurit internationales, les condamne, et appelle
les Etats approfondir leur coopration dans la lutte contre le terrorisme, et
en particulier pour traduire en justice les auteurs de ces actes. Elle ne
mentionne aucun endroit l'Afghanistan, ni dailleurs une quelconque entit
non-tatique (telle par exemple lorganisation Al Qaeda) que ce soit de faon
explicite ou implicite.
La mme conclusion simpose au regard des rsolutions 1373 et 1377,
adoptes respectivement les 28 septembre et 12 novembre 2001, rsolutions
qui contiennent des mesures de porte gnrale qui seront examines cidessous (II), mais qui ne visent pas spcifiquement lAfghanistan.
La rsolution 1378 du 14 novembre 2001 est donc la premire qui vise la
situation dans ce pays. Le Conseil de scurit "exprime son ferme appui aux
efforts du peuple afghan visant tablir une administration de
transition conduisant la formation dun gouvernement", affirme le rle
central que lONU est amene jouer cet gard, demande aux Etats
membres dappuyer le processus, et les encourage appuyer les efforts visant
assurer la protection et la scurit des zones de rAfghanistan qui ne sont
plus tenues par les Taliban, dont la capitale Kaboul.
Conseil garde un rle essentiel mme en cas dexercice par un Etat de son droit de lgitime
dfense (v. SICILIANOS (L.A.), "Le contrle par le Conseil de scurit des actes de lgitime
dfense" in SFDI, Le chapitre VU de la Charte des Nations Unies, Paris, Pedone, 1995, pp. 72 et
ss. et GREIG (D.W.), "Self-defence and die Security Council : What does article 51 require ?",
I.C.L.Q., 1991). Cest dans cette perspective que lon peut comprendre l'action du Conseil de
scurit qui a autoris sous condition la riposte lagression irakienne du Koweit en 1990.
6 CORTEN (O. ), DUBUISSON (F.), "Opration libert immuable : une extension abusive du
concept de lgitime dfense", R.G.D.I.P., 2002, nl ; PELLET (A.), "Malaise dans la guerre :
quoi sert lONU ?", Le Monde, 15 nov. 2001, p. 16.

Dans la rsolution 1383 du 6 dcembre 2001, le Conseil fait sien laccord


de Bonn conclu la veille entre les diffrentes factions des nouvelles autorits
afghanes, demande "tous les groupes afghans" de les respecter et tous les
donateurs de contribuer au redressement et la reconstruction de
lAfghanistan.
Dans sa rsolution 1386 du 20 dcembre 2001, le Conseil de scurit
prend acte de laccord des autorits afghanes au sujet du dploiement dune
Force internationale de scurit, autorise le dploiement de cette dernire
"pour aider lAutorit intrimaire afghane maintenir la scurit Kaboul et
sans ses environs" et, dans ce contexte, "autorise les Etats membres qui
participent la Force internationale dassistance la scurit prendre toutes
les mesures ncessaires lexcution du mandat de celle-ci".
Enfin, le Conseil de scurit a lev certaines sanctions quil avait dictes
en 1999 et en 2000 -par des rsolutions qui seront rappeles ci-dessous-
lencontre des Taliban dans la rsolution 1388 du 15 janvier 2002.
A la lecture de lensemble de ces textes, auxquels on peut ajouter les
procs verbaux des sances concernes ainsi que certaines dclarations du
Prsident du Conseil la presse7, on est frapp de constater que laction
militaire mene par les forces armes nord-amricaines et britanniques
partir du 7 octobre nest pas mentionne. On peut donc considrer que le
Conseil de scurit ne la pas autorise, ni condamne, ni vritablement
approuve, encore moins limite ou rglemente ; il semble plutt lavoir tout
simplement ignore.
En dpit de certaines prises de position parfois avances8, labsence
dautorisation ne saurait en tout cas faire de doute9. Ni les Etats-Unis ni le
7 Le 9 octobre 2001, le Prsident du Conseil de scurit a fait une dclaration la presse dans
laquelle il aflwme que les membres du Conseil, aprs avoir entendu les explications de leurs
reprsentants, "se sont flicits de lexpos fait par les tats-Unis et le Royaume-Uni'1
(Dclaration la presse du Prsident du Conseil de scurit concernant les menaces terroristes, 9
octobre 2001, SC/7167). On peut conclure de lutilisation de ces termes que le Conseil se rjouit
du fait que, conformment au prescrit de larticle 51 de la Charte, les Etats-Unis et le RoyaumeUni aient immdiatement port leur connaissance les mesures quils ont prises dans ce quils
considrent tre lexercice de leur droit de lgitime dfense. Il est par contre beaucoup plus
problmatique dy voir une approbation pure et simple du contenu mme de lexpos et des
arguments qui y sont dvelopps, vu le caractre trs vague de 1a formule employe. La
conclusion simpose d'autant plus que cet expos contient une rfrence explicite la possibilit
que les tats-Unis se rservent de mener l'avenir des attaques contre d'autres tats que
l'Afghanistan. Cette prtention a immdiatement t carte par plusieurs tats membres du
Conseil de scurit, dont la France et le Royaume-Uni lui-mme, ce qui montre bien que la prise
en compte de cet expos n'quivaut nullement une acceptation de son contenu.
8La rsolution 1386 (2001) a ainsi t voque comme base juridique de lopration militaire, en
particulier par les Etats de lU.E. ; voir la Dclaration de 1U.E. sur lAfghanistan au Conseil de

Royaume-Uni ni un quelconque Etat na jamais formul de demande en ce


sens et, comme on laura relev, le Conseil na dailleurs pris aucune
rsolution concernant spcifiquement la situation en Afghanistan (quil
sagisse des Taliban ou de Al Qaeda) avant le 14 novembre10, date laquelle
les Taliban avaient dj perdu le pouvoir Kaboul au profit des nouvelles
autorits dsormais considres comme les seuls interlocuteurs lgitimes. A
fortiori, on ne peut dceler aucune autorisation donne aux Etats de prendre
"toutes les mesures ncessaires" pour mettre fin aux activits terroristes
menes partie de lAfghanistan11. La seule autorisation qui a t donne12 a
t celle dassister la Force intrimaire de scurit qui, elle-mme, a pour
mandat daider les autorits afghanes13. Si on envisage la priode qui suit le
11 septembre 2001, les Taliban nont donc fait lobjet daucune sanction
Scurit, prononce par L. Michel, www. europa. eu.int/gemnfo/keyissues/110901/
index.htmtieureactions ; Suite des attentats du 11 septembre et lutte contre le terrorisme Dclaration des chefs dtat et de gouvernement de lUnion europenne et du Prsident de la
Commission europenne, Gand, 19 octobre 2001, ibid. ; Statement by General Affairs Council of
the EU, 8 October 2001; Conclusions et plan daction du Conseil europen extraordinaire du 21
septembre 2001, ibid., Militaiy oprations in Afghanistan - Dclaration by the EU Presidency,
yvww.eu2001.be/VE_DV_PRESS/detail.asp?cat_code=AA&item_id=1091&sess=86365918&la
ng=en&reference=l2-01.02-01.
9 CORTEN (O.), DUBUISSON (F.), "La guerre antiterroriste engage par les Etats-Unis a-telle t autorise par le Conseil de scurit 7", Journal des Tribunaux (Bruxelles), 15 dcembre
2001, pp. 889-895.
10On cherchera en vain dans les dbats qui ont prcd ladoption des rsolutions 1368 (2001) et
1373 (2001), les seules qui datent davant le dbut de lopration militaire, une quelconque
demande d'autorisation, et a fortiori une affirmation que cette autorisation aurait t accorde
(S/PV. 4370, 12 septembre 2001. Les tats membres du Conseil de scurit n'ont pas estim
opportun de reproduire publiquement les dbats ayant prcd l'adoption de la rsolution 1373 ;
v. S/PV. 4385, 28 septembre 2001). Dans la lettre quil transmettra au Conseil de scurit le 7
octobre mme (Letter dated 7 October 2001 from the Permanent Reprsentative of the United
States of America to the United Nations addressed to the President of the Security Council,
http://www.un.ini/usa/s-2001-946.htm) le reprsentant des Etats-Unis se gardera d'ailleurs bien
de prtendre que l'action militaire est base sur une autorisation du Conseil, pas plus quil nen
requrra une par la suite.
11 La formule des "mesures ncessaires" est en effet celle que lon retrouve traditionnellement, v.
CORTEN (O.), Dubuisson (F.), "Lhypothse dune rgle mergente fondant une intervention
militaire sur une autorisation implicite du Conseil de scurit, R.G.D.I.P., 2000/4, ainsi que
STAHN (C.), "Security Council Resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001) : What They Say and
What they Do Not Say, http://www.EJIL.org/forum_WTC/ny-stahn.pdf pp. 8 et s.
12 Dans une entrevue, le Secrtaire gnral de lONU se rfre la formule des "mesures
ncessaires" que lon retrouve dans le 5 de la rs. 1368 (Press Conference, Geneva, 1
November 2001, http://wwwMn.org/News/ossg/sgcujf.htm). Ce paragraphe se borne pourtant
affirmer que le Conseil de scurit lui-mme, et non 1m Etats membres de lONU, se dclare prt
"prendre toutes les mesures ncessaires pour rpondre aux attaques terroristes du 11 septembre
2001 et pour combattre le terrorisme sous toutes ses formes".
13V. les . 1 et 3 de la rsolution 1386 (2001), cit plus haut

internationale particulire nouvelle14, ni conomique, ni politique ni a fortiori


militaire.
Peut-on cependant considrer que le Conseil de scurit, dfaut de
lautoriser, aurait approuv la guerre mene par les Etats-Unis contre les
Taliban ? Dans la mesure o les textes pertinents ne citent mme pas cette
opration, il est difficile de le dmontrer.
Il est vrai que, dans les rsolutions 1368 et 1373 prcites, le Conseil
rappelle, de manire gnrale et dans lun de ses considrants, le droit de
lgitime dfense, "conformment la Charte". Mais ni lAfghanistan, ni
lopration "libert immuable" ne sont pour autant voques dans ces
rsolutions destines tablir les principes gnraux de la lutte contre le
terrorisme (et non valuer telle ou telle situation particulire). Dans ce
contexte, la rfrence gnrale et abstraite un droit de lgitime dfense peut
se comprendre comme une insistance sur la gravit toute particulire des faits
qui sont d'une gravit telle qu'ils quivalent des actes d'agression,
conformment la dfinition adopte par lAssemble gnrale en 197415. La
reconnaissance du droit de lgitime dfense qui y est nonc peut alors
sanalyser comme le rappel dune rgle pertinente ayant vocation
sappliquer, si lensemble des conditions de sa mise en uvre savraient tre
remplies16.
Par ailleurs, dans certains considrants des rsolutions 1378 et 1386, le
Conseil Mappu[ie] les efforts internationaux visant radiquer le terrorisme,
ainsi que "laction internationale entreprise pour extirper le terrorisme", le
tout "conformment la Charte des Nations Unies". Si on les replace dans
leur contexte17, et en particulier si on les relie la rfrence aux rsolutions
14 Le Conseil se contente de raffirmer certaines de ses rsolutions antrieures au 11 septembre
2001 concernant la situation en Afghanistan qui sanctionnent le rgime des taliban, comme nous
le verrons ci-dessous.
15Rsolution 3314, article 3, alina g).
16 Cette interprtation est conforte par le fait que la raffirmation du droit de lgitime dfense
n'a t admise par le Conseil que "conformment la Charte", ce qui implique un renvoi aux
conditions auxquelles ce droit est soumis. En cela, le Conseil n'entend rien ajouter ni retrancher
au droit de lgitime dfense; il laisse en ralit la question ouverte. V. CORTEN (O.),
DUBUISSON (F.), "La guerre antiterroriste engage par les Etats-Unis a-t-elle t autorise
par le Conseil de scurit 7", op. cit., pp. 892-893, ainsi que STAHN (C.), "Security Council
Resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001) : What They Say and What they Do Not Say", op. cit.,
pp. 3 et s.
Dans sa rsolution 1386 (2001), le Conseil de scurit commence en "Raffirmant ses
rsolutions antrieures sur l'Afghanistan, en particulier les rsolutions 1378 (2001) du 14
novembre 2001 et 1383 (2001) du 6 dcembre 2001", puis en "Appuyant l'action internationale
entreprise pour extirper le terrorisme, conformment la Charte des Nations Unies, et
raffirmant galement ses rsolutions 1368 (2001) du 12 septembre 2001 et 1373 (2001) du 28

1368 et 1373 (rsolutions qui, rappelons-le encore, ne visent pas la situation


en Afghanistan) qui les suit directement, ces lments ne semblent cependant
pas faire plus que renvoyer la lgitimit de laction engage par la
communaut internationale des Etats dans son ensemble pour lutter plus
efficacement contre le terrorisme aprs le 11 septembre dernier. Laction
militaire des Etats-Unis et du Royaume-Uni nest pas dsigne, les termes
franais d"action internationale" contenus dans la rsolution 1386 ne
paraissant cet gard que reprsenter une traduction errone de lexpression
issue du texte anglais, qui dsigne seulement les "international efforts ("fo
root out terrorism"), tant dans la rsolution 1386 que dans la rsolution
137818. Au moment o elles sont adoptes, les rsolutions 1378 et 1386 (tout
comme la rsolution 1383 du 6 dcembre qui les spare) rgissent dailleurs
une situation dans laquelle les Taliban ne sont plus au pouvoir, et ont dj t
remplacs par de nouvelles autorits qui, quant elles, reoivent un appui
clair et explicite du Conseil de scurit et, ce moment, formulent
explicitement une demande dappui extrieur. La lutte contre le terrorisme ne
pose alors plus de problme particulier au regard de lindpendance politique
et de lintgrit territoriale de lAfghanistan, qui sont dailleurs explicitement
rappeles19.
On pourrait sans doute interprter ces textes de manire diffrente, en y
voyant une sorte dapprobation tacite du Conseil de scurit. Mme si elle
peut tre admise dans son principe, en particulier dans le contexte politique
de lpoque, il faut relever que cette thse ne peut sappuyer ni sur le texte
des rsolutions ni sur lanalyse des travaux prparatoires 0 alors que, dans les
quelques rares prcdents o le Conseil a approuv une action militaire
mene sans son autorisation pralable (Libria, Sierra Leone, Gorgie), il la
fait explicitement, et uniquement sur la base du caractre thoriquement non

septembre 2001. Il semble ainsi faire clairement la distinction entre les rsolutions sur
lAfghanistan, dune part, et celles qui concernent plus gnralement la lutte contre le terrorisme,
dautre part. Cest dans ce deuxime cas de figure quil semble donc se placer lorsquil voque
laction internationale entreprise (ou les "efforts internationaux", selon le texte anglais) pour
lutter contre le terrorisme. La mme distinction se retrouve dans les deux premiers considrants
de la rsolution 1378 (2001).
18 La version anglaise du passage pertinent est la suivante : "Supporting international efforts to
root out terrorism, in keeping with the Charter of the United Nations, and reafirming also its
resolutions 1368 (2001) of 12 Septomber 2001 and 1373 (2001) of 28 September 2001".
19 V. les f?16 considrant de la rsolution 1378 (2001), 2talc considrant de la rsolution 1383
(2001) et 10tae considrant de la rsolution 1386 (2001).
20S/PV.4415,4434 et 4443.

266

coercitif doprations dites de maintien de la paix21. Il semble dautant plus


dlicat de dduire des formules ambigus tires des prambules des
rsolutions 1368 (2001), 1373 (2001) ou 1386 (2001) une volont du Conseil,
pour la premire fois de son histoire, de lgaliser une action militaire comme
celle qui a t mene lors de lopration "libert immuable" que, au regard du
chapilre VII de la Charte, il est indniable que le rle de ce dernier nest pas
de lgaliser rtroactivement des actions militaires22.
En Talit, la lecture de lensemble des textes donne limpression que le
Conseil de scurit a souhait viter de se prononcer sur la lgalit de laction
militaire anglo-amricaine. Silencieux pendant de nombreuses semaines, le
Conseil finit, la mi-novembre, par envisager le conflit comme sil ne faisait
quopposer les Taliban, dune part, au "peuple afghan" dautre part23. Le
conflit arm international nest jamais envisag, alors que le conflit arm
interne lest trs clairement Cest ainsi que lon insiste sur la ncessit pour
les "forces afghanes" de respecter les droits de lhomme et le droit
humanitaire, sans mentionner les annes des Etats trangers24. Celles-ci,
dfaut dtre dsignes, agissent donc en parallle, sans tre aucunement
limites ou encadres par le Conseil de scurit25. Contrairement ce quon a
pu observer dans le cadre dautres conflits internationaux (guerre du Golfe,
actions en Somalie ou en Bosnie-Herzgovine, ...), aucune limite ni
condition nest pose par lONU aux modalits de laction militaire26. On se
trouve ainsi dans une situation qui est plutt comparable celle du Kosovo,
21 V. CORTEN (O.), Dubuisson (F.), "L'hypothse dune rgle mergente fondant une
intervention militaire sur une autorisation implicite du Conseil de scurit", R.G.D.I.P., 2000/4,
pp. 873-910.
22Ibid., pp. 892 et s.
23 Dans la rsolution 1378 (2001), le Conseil appu[ie] dans ce contexte les efforts que fait le
peuple afghan pour remplacer le rgime des Taliban" (4*" considrant), sans mentionner laide
obtenue cette fin par lopration militaire mene par les Etats-Unis (V. aussi le 1 de cette
rs.).
24 V. le 2 de la rsolution 1378 (2001), ainsi que le 5 de la rsolution 1383 (2001).
25 Les seules rfrences aux Etats tiers consistent leur demander dappuyer les nouvelles
autorits. Particulirement caractristique cet gard est le 4 de la rsolution 1378 (2001), dans
lequel le Conseil "Demande aux tats Membres dapporter : - Un appui cette administration et
ce gouvernement, notamment ai ralisant des projets impact rapide ; - Une aide humanitaire
d'urgence pour soulager les souffrances de la population afghane, aussi bien celle qui se trouve
dans le pays que celle qui est rfugie, notamment dans le domaine du dminage ; et - Une
assistance long terme pour la reconstruction et le relvement de l'Afghanistan sur le plan
conomique et social [...]".
16 CORTEN (O.), "Human rights and collective security: is there an emerging right of
humanitarian intervention ?", Collected Courses of European Law", sous presse ; CORTEN (O.),
KLEIN (P.), L'autorisation de recourir i la force des fins humanitaires : droit d'ingrence ou
retour aux sources 7", E.J.I.L., 1993-IV, pp. 506-533.

o le Conseil a soigneusement vit dexercer ses responsabilits en


encadrant les actions militaires engages la diffrence prs que, dans ce
dernier cas, il tait clair que certains membres permanents sopposaient ce
que le Conseil nintervienne en ce sens27. Dans le cas de lAfghanistan, il
semble que la mise lcart du Conseil, charg de rgir les consquences de
laction arme sur le terrain, sans aucunement pouvoir encadrer celle-ci, ait
t voulue par les Etats-Unis et le Royaume-Uni eux-mmes.
Il est donc plus que dlicat de voir dans le comportement du Conseil face
lopration "libert immuable" un quelconque renforcement de ses
pouvoirs. La conclusion est dautant plus vidente si on compare la situation
actuelle aux prcdents plus anciens qui concernent spcifiquement la lutte
contre le "terrorisme".
B. Labsence de nouveauts par rapport aux prcdents antrieurs
Alors quil na adopt aucune sanction lencontre de lAfghanistan
aprs le 11 septembre 2001, le Conseil a antrieurement cette date adopt
plusieurs reprises des mesures coercitives rencontre de certains Etats dans
le cadre de sa lutte contre le terrorisme, sans toutefois autoriser ou approuver
une action militaire quelconque en provenance des Etats qui sen estimaient
les victimes28.
Un premier prcdent renvoie au cas de la Libye qui, la suite de
l'enqute mene pour dterminer les auteurs de l'attentat de Lockerbie, a t
dsigne comme son commanditaire potentiel. Le refus par Tripoli de livrer
les deux suspects libyens a ainsi men sa condamnation comme Etat
27 CORTEN (O.), Dubuisson (F.), "Lhypothse dune rgle mergente fondant une intervention
militaire sur une autorisation implicite du Conseil de scurit", op. cil, pp. 900-909.
28 Le Conseil est donc all au-del des simples condamnations dattentats terroristes auxquels il
sest livr dans plusieurs prcdents ; v. les condamnations de la destruction de l'appareil de la
Pan Am en dcembre 1988 au-dessus de Lockerbie (Dclaration du Prsidait du Conseil scurit
du 30 dcembre 1988), de l'assassinat en novembre 1989 du prsident libanais Ren Moawad
(Dclaration du Prsident du Conseil de scurit, S/20988, 22 novembre 1989), des actes
terroristes i Buenos Aires et Londres en juillet 1994 (Dclaration du Prsident condamnant les
"attentats terroristes de Buenos Aires et de Londres", S/PRSDT/1994/40,19juillet 1994), dactes
terroristes commis en Isral, les 22 janvier 1995 et 3 et 4 mars 1996 (Dclarations du Prsident
du Conseil de scurit, S/PRSDT/1995/3, 24 janvier 1995 et S/PRSDT/1996/10, 4 mars 1996),
des attentats meurtriers perptrs contre les ambassades des Etats-Unis Nairobi et &Dar-esSalaam, le 7 aot 1998 (Rsolution 1193 du 13 aot 1998). On relvera encore que, dans sa
rsolution 687 du 3 avril 1991, le Conseil de scurit "exige de lIraq qu'il informe le Conseil
quil ne commettra ni ne facilitera aucun acte de terrorisme international et ne permettra
aucune organisation ayant pour but de perptrer de tels actes doprer sur son territoire, et quil
condamne catgoriquement tous actes, mthodes et pratiques de terrorisme et sengage i ne pas y
recourir".

soutenant des groupes terroristes, puis l'tablissement d'un vritable


embargo visant essentiellement les relations ariennes et la livraison de
matriel militaire29. Ces sanctions, mises en uvre le 15 avril 1992, ont pris
fin plusieurs aimes plus tard, avec l'acceptation d'une formule de compromis
qui a men au jugement des deux suspects, sans que l'Etat libyen lui-mme ne
soit mis en cause. Le caractre exceptionnel de ce prcdent rsulte par
ailleurs de la circonstance que l'on exigeait d'un Etat qu'il livre ses propres
nationaux, alors que le droit international permet thoriquement de refuser de
le faire, ce qui a men de nombreux Etats africains et arabes se dissocier
des mesures prises par le Conseil sous l'impulsion des Etats-Unis30.
Le cas du Soudan n'a pas donn lieu tant de controverses. Le refus de
cet tat de collaborer l'enqute visant dterminer les auteurs de la
tentative d'assassinat du prsident gyptien le 26 juin 1995 lui a en effet valu
une condamnation de la part du Conseil de scurit comme Etat soutenant des
activits terroristes, condamnation bientt assortie de sanctions diplomatiques
et politiques le 26 avril 199631.
Enfin, il convient tout particulirement de mentionner aujourd'hui le cas
de l'Afghanistan, le rgime des Taliban ayant fait l'objet depuis plusieurs
annes dj de mesures coercitives de la part du Conseil de scurit, dont la
plupart ont t leves au dbut de lanne 20232.
En dcembre 1998, le Conseil constatait dj "avec la plus grande
proccupation que des terroristes continuent d'tre accueillis et forms, et des
actes de terrorisme organiss, en territoire afghan, en particulier dans les
zones tenues par les Taliban", pour exiger "que les Taliban cessent d'offrir un
refuge et un entranement aux terroristes internationaux et leurs
organisations"33. Le Conseil se dclarait dispos " envisager, comme il en a
la responsabilit selon la Charte des Nations Unies, dimposer des mesures
pour faire appliquer pleinement ses rsolutions sur la question"34.
Ces exhortations formelles allaient se doubler, prs d'un an plus tard, de
sanctions consistant en un embargo dans le domaine arien, un gel des fonds
appartenant aux Taliban. La leve de ces dernires est dsormais
subordonne la remise d'Ousama Ben Laden "aux autorits comptentes
29 Rsolutions 731 du 21 janvier et 748 du 31 mars 1992.
30 TSHIBANGU KALALA, La dcision de 1O.U.A. de ne plus respecter les sanctions
dcrtes par lOnu contre la Libye : dsobissance civile des Etats africains lgard de
lONU", R.B.D.I., 1999, pp. 545-576.
11Voy. les rsolutions 1044 du 31 janvier 1996 et 1054 du 26 avril 1996.
32V. rsolution 1388 du 15 janvier 2002, cite ci-dessous.
Rsolution 1214 du 8 dcembre 1998.
u Ibid.

d'un pays comptent : soit d'un pays o il a t inculp, soit d'un pays qui le
remettra un pays o il a t inculp, soit d'un pays o il sera arrt et
effectivement traduit en justice"35. La mention d'Ousama Ben Laden est
expressment lie lenqute conscutive aux attentats contre les ambassades
amricaines perptrs le 7 aot 1998, ainsi qu'aux accusations selon
lesquelles les Taliban permettent cette personne "de diriger un rseau de
camps d'entranement de terroristes tenus par eux et de se servir de
l'Afghanistan comme base pour mener des oprations terroristes
internationales''36.
Confront l'absence d'effets tangibles de sa politique, le Conseil de
scurit adoptera encore une rsolution 1333, le 19 dcembre 2000, dans
laquelle il ritre ses constats, ses accusations et ses exigences, en particulier
quant la cessation de tout appui des groupes terroristes, au dmantlement
des camps concerns, et la livraison dOussama Ben Laden37. C'est par cette
rsolution qu'un embargo visant essentiellement le matriel militaire, les
relations ariennes, ainsi qu'un renforcement du gel des avoirs, est tabli. Le
Conseil s'y dclare prt prendre de nouvelles mesures en cas d'chec
persistant.
On a vu que, dans ce dernier cas, aucune mesure navait t prise avant la
cration dune Force intrimaire de scurit qui sest dploye avec laccord
des nouvelles autorits locales. Le 11 septembre ne semble donc nullement
cet gard avoir marqu un renforcement des pouvoirs du Conseil. La
conclusion est la mme si on prend en compte la circonstance que, dans le
pass, le Conseil de scurit sest galement abstenu de se prononcer sur la
licit de certaines actions militaires internationales officiellement destines
lutter contre le terrorisme. H suffit de penser certaines oprations menes
par larme isralienne, ou par les Etats-Unis eux-mmes, que ce soit en
Libye (1986), en Afghanistan et au Soudan (1998), ou en Iraq (1993)38.
35 Rsolution 1267 du 15 octobre 1999.
36 Ibidem. Voy. aussi la dclaration du Prsident du Conseil de scurit du 22 octobre 1999
(S/PRSDT/1999/29) ainsi que celle du 7 avril 2000 (S/PRSDT/2000/12).
37Rsolution 1333 du 19 dcembre 2000.
38Aucune rsolution du Conseil na t adopte dans le premier ni dans le troisime cas ; pour ce
qui concerne le second, v. rs. 1189 du 13 aot 1998. V. aussi les contributions de REISMAN
(M.) et CONDORELLI (L.) dans le forum de VE.J.I.L., 1994, "The Bagdad Bombing : SelfDefense or Reprisais, pp. 120 et s. On relvera aussi que, dans certains cas, le Conseil a qualifi
les actes de certains groupes de terroristes sans aucunement adopter des sanctions leur encontre
et mme, diront certains, en appuyant ces groupes dans certaines de leurs revendications. On
pense surtout ici 1UCK (Arme de libration du Kosovo), condamn de multiples reprises
pour des actes terroristes en Yougoslavie ou en Macdoine, mais qui n'a jamais fait l'objet de
vritables sanctions (voy. par ex. les rsolutions 1160 du fvrier 1999 et 1345 du 21 mars 2001).

Finalement, il parat pour le moins exagr de considrer que les suites du


11 septembre aient marqu un renforcement quelconque des pouvoirs du
Conseil de scurit. Celui-ci sest, pour des raisons politiques, tenu en retrait
de la guerre internationale mene contre le terrorisme, pour se concentrer sur
les suites politiques et humanitaires de la situation en Afghanistan. De ce
point de vue, il est loin davoir utilis toutes les potentialits que lui ouvre le
chapitre VII de la Charte, qui lui aurait permis -voire lui aurait prescrit-,
comme il la fait en dautres occasions (comme lors de la guerre du Golfe),
de superviser et dencadrer laction militaire. Si on replace son action dans
une perspective historique, on retrouve certains lments de continuit ;
certaines sanctions peuvent tre adoptes, mais on se garde daller jusqu'
autoriser (mais aussi condamner) dventuelles actions militaires.
Jusquici, on sest limit aux mesures visant spcifiquement la situation
particulire en Afghanistan, sans envisager celles qui ont une porte gnrale
et qui, contrairement aux premires, peuvent certainement tre interprtes
comme le signe dune tendance du Conseil de scurit vouloir renforcer ses
pouvoirs dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.
n. L e s m e s u re s v is a n t g e n e r a l e m e n t a l u t t e r c o n t r e l e
TERRORISME : UNE POLITIQUE NOVATRICE

En cas de menace contre la paix, larticle 39 de la Charte des Nations


Unies prvoit en son chapitre VII que le Conseil de scurit "fait des
recommandations ou dcide quelles mesures seront prises conformment aux
articles 41 et 42 pour maintenir la paix et la scurit internationales". Lue
dans son contexte et la lumire de ses travaux prparatoires, cette
disposition semble confier au Conseil ce que la doctrine a dsign comme des
pouvoirs de police : il sagit de grer et de rsoudre des crises particulires et
limites dans le temps et non, comme un lgislateur est amen le faire,
laborer des normes applicables de manire abstraite et gnrale39. On a
pourtant dj signal que, au-del de la situation particulire en Afghanistan,
le Conseil de scurit avait entrepris dapprofondir la lutte contre le
terrorisme en adoptant plusieurs rsolutions et en crant sous son gide un
39 Voy. p. ex. DUPUY (P-M.), " Scurit collective et organisation de la paix", R.G.D.I.P., 1993,
p. 624 ; FLEURENCE (O.), La rforme du Conseil de scurit, Bruxelles, Bruylant, 2000, pp.
213-214 et p. 222, SUR (S.), "Conclusions gnrales", in Le Chapitre VII de la Charte des
Nations Unies, Colloque de la SFDI, Rennes, 2, 3 et 4 juin 1994, Paris, Pedone, 1995, pp. 314 et
318.

Comit contre le terrorisme40. A premire vue, ce type de politique semble


bien marquer une volont de renforcer ses pouvoirs (A), en particulier si on
prend en compte les prcdents antrieurs au U septembre 2001 (B). Ce qui
ne signifie pas, comme nous le verrons en conclusion, que cette volont se
traduise ncessairement par des consquences juridiques dcisives
concernant le sens quil convient donner aux dispositions du chapitre VII de
la Charte des Nations Unies.
. Les mesures gnrales adoptes la suite des vnements du 11
septembre
Dans la rsolution 1368 du 12 septembre 2001, le Conseil de scurit,
aprs avoir condamn les attentats de la veille :

"[...] 3. Appelle tous les tats travailler ensemble de toute urgence pour traduire en
justice les auteurs, organisateurs et commanditaires de ces attaques terroristes et
souligne que ceux qui portent la responsabilit d'aider, soutenir et hberger les auteurs,
organisateurs et commanditaires de ces actes devront rendre des comptes;
4. Appelle galement la communaut internationale redoubler d'efforts pour prvenir
et liminer les actes terroristes, y compris par une coopration accrue et une pleine
application des conventions antiterroristes internationales et des rsolutions du Conseil
de scurit, en particulier la rsolution 1269 (1999) du 19 octobre 1999;
5. Se dclare prt prendre toutes les mesures ncessaires pour rpondre aux attaques
terroristes du 11 septembre 2001 et pour combattre le terrorisme sous toutes ses
formes, conformment ses responsabilits en vertu de la Charte des Nations Unies;
6. Dcide de demeurer saisi de la question*1.

Quelques jours plus tard, soit le 28 septembre 2001, le Conseil a donn


suite au paragraphe 5 prcit en adoptant la rsolution 1373, par laquelle :

"[] Agissant en vertu du chapitre VIIde la Charte des Nations Unies [il]
1. Dcide que tous les tats
a) prviennent et rpriment lefinancement des actes de terrorisme ;
b) rigent en crime lafourniture ou la collecte dlibre par leurs nationaux ou sur leur
territoire, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, de fonds que
l'on prvoit dutiliser ou dont on sait qu'ils seront utiliss pour perptrer des actes de
terrorisme[...];
2. Dcide galement que tous les tats :

40 Nous ne traiterons pas dans le cadre limit de cette contribution des hypothses o le Conseil
opre des qualifications ou avance des affirmations juridiques dordre gnral loccasion de
rsolutions adoptes lors de cas particuliers. On retrouve ce cas de figure depuis de nombreuses
annes, notamment dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (v. par ex. la rs. 1333 du 19
dcembre 2000, ainsi que la rs. 1214 du 8 dcembre 1998 "rafirm[e] sa conviction que la
rpression du terrorisme international est essentielle au maintien de la paix et de la scurit
internationales").
41 Rsolution 1368 du 12 septembre 2001.

a) S abstiennent d apporter quelque forme d appui que ce soit, actif ou passif, aux
entits ou personnes impliques dans des actes de terrorisme, notamment en rprimant
le recrutement de membres de groupes terroristes et en mettant fin
l approvisionnement en armes des terroristes ;
b) Prennent les mesures voulues pour empcher que des actes de terrorisme ne soient
commis, notamment en assurant l alerte rapide d autres tats par lchange de
renseignements ;
c) Refusent de donner asile ceux qui financent, organisent, appuient ou commettent
des actes de terrorisme ou en reclent les auteurs;
d) Empchent que ceux qui financent, organisent, facilitent ou commettent des actes de
terrorisme n'utilisent leurs territoires respectifs pour commettre de tels actes contre
d autres tats ou contre les citoyens de ces tats ;
e) Veillent ce que toutes personnes qui participent aufinanaient, l organisation,
la prparation ou la perptration d'actes de terrorisme ou qui y apportent un appui
soient traduites en justice, ce que, outre les mesures qui pourraient tre prises contre
ces personnes, ces actes de terrorisme soient rigs en crimes graves dans la lgislation
et la rglementation nationales et ce que la peine inflige soit la mesure de la
gravit de ces actes [...] ;
3. Demande tous les tats :
[...J

d) De devenir ds que possible parties aux conventions et protocoles internationaux


relatifs au terrorisme, y compris la Convention internationale pour la rpression du
financement du terrorisme en date du 9 dcembre 1999 [..J".

Le 12 novembre 2001, dans sa rsolution 1377, le Conseil adopte une


dclaration contenant une srie de mesures gnrales adresses aux tats afin
de lutter contre le terrorisme. Le Conseil demande notamment aux tats "de
prendre durgence des mesures afin dappliquer pleinement la rsolution
1373" et invite le Comit contre le terrorisme, cr en application de la
rsolution 1373, examiner les moyens daider les tats cet effet. Le 10
janvier 2002, le Comit avait reu 117 rapports portant sur la manire dont
les gouvernements entendaient combattre le terrorisme42.
La politique engage par le Conseil de scurit aprs le 11 septembre
dernier est remarquable. Dans sa rsolution 1373 (2001), en particulier, il
impose le respect dune srie de rgles contenues dans la Convention
internationale pour la rpression du financement du terrorisme en date du 9
dcembre 1999, qui navait t ratifie la date de ladoption de la rsolution
que par quelques rares Etats. Le paragraphe 2 de la rsolution ne fait en effet
que reproduire, parfois mot pour mot, certaines dispositions de cet instrument

42 Centre de Nouvelles ONU, Service dinformation : http://un.org/french/news/index. html.

conventionnel auquel les Etats sont par ailleurs invits adhrer43. Par le
biais de larticle 25 de la Charte, en vertu duquel ses rsolutions sont
obligatoires, et de la qualification de menace contre la paix dactes de
terrorisme international qui ouvre la voie lapplication du chapitre VII, le
Conseil en vient ainsi rendre certaines rgles juridiques particulires
opposables tous les Etats membres de lONU. La doctrine na pas manqu
de relever immdiatement que le Conseil avait adopt l une rsolution sans
prcdent dans lhistoire du droit international, ce qui ne saurait en effet faire
de doute au vu des rsolutions adoptes avant le 11 septembre 200144.
B. Les lments de nouveaut par rapport aux prcdents antrieurs
Il na pas fallu attendre les attentats de New York et de Washington pour
que le Conseil de scurit adopte des mesures dordre gnral pour lutter
contre le terrorisme international45.
Particulirement caractristique cet gard46 est la rsolution 1269,
adopte le 19 octobre 1999 et rappele plusieurs reprises depuis le 11
septembre dernier, par laquelle le Conseil :

"Profondment proccup par la multiplication des actes de terrorisme international,


qui mettent en danger la vie et le bien-tre des individus dans le monde entier ainsi que
la paix et la scurit de tous les tats [...],

43 KLEIN (P.), "The effects of US prdominance on the laboration of treaty regimes and on the
volution of the law of treaties", in M. Byers and G. Nolte (d.), The United States and
International Law, Cambridge University Press, 2002.
44 Ibid. ; CONDORELLI (L.), "Les attentats du 11 septembre et leurs suites : o va le droit
international ?", R.G.D.I.P., 2001/4, sous presse.
45 V., outre les textes exposs ci-dessous, la Dclaration du Prsident du Conseil de scurit du
31janvier 1992 (S/23500), lorsque le Conseil sest runi au niveau des chefs dEtat.
44 Dj dans sa rsolution 635 du 14 juin 1989, intitule "Marquage des explosifs plastiques ou
en feuilles aux fins de dtection", le Conseil "Conscient des rpercussions quont les actes de
terrorisme sur la scurit internationale [...] Considrant que lONU a pour mission importante
daider et dencourager tous les Etats et organisations intergouvemementales uvrer pour la
prvention et llimination de tous les actes de terrorisme, notamment ceux commis au moyen
dexplosifs; Rsolu encourager ladoption de mesures efficaces de prvention des actes de
terrorisme ; Proccup par laisance avec laquelle des explosifs plastiques ou en feuilles peuvent
tre utiliss dans des actes de terrorisme sans'gure de risques de dtection [...] ; 2. Demande
tous les Etats de cooprer la mise au point et lapplication de mesures visant prvenir tous
les actes de terrorisme, y compris ceux qui sont commis au moyen dexplosifs [...] ; 4. Prie
instamment lOACI dintensifier les travaux qu'elle mne pour prvenir tous les actes de
terrorisme dirigs contre laviation civile internationale, notamment pour mettre au point un
rgime international de marquage des explosifs plastiques ou en feuilles aux fins de dtection ; 5.
Prie instamment tous les Etats, en particulier les producteurs dexplosifs plastiques ou en
feuilles, de redoubler defforts dans la recherche des moyens de faciliter la dtection de ces
explosifs et de cooprer cette entreprise

Raffirmant que llimination des actes de terrorisme international, y compris ceux dans
lesquels sont impliqus des tats, constitue une contribution essentielle au maintien de
la paix et de scurit internationales [...J
1. Condamne nergiquement tous les actes ainsi que toutes les mthodes et pratiques de
terrorisme [...],
2. Demande tous les tats d'appliquer intgralement les conventions internationales
de lutte contre le terrorisme [...],
3. Souligne le rle dcisif de l'ONU dans le renforcement de la coopration
internationale destine lutter contre le terrorisme [...],
4. Demande tous les tats de prendre notamment, dans le contexte de cette
coopration et de cette coordination, les mesures voulues

La rsolution voque ainsi diverses mesures de prvention et de


rpression, notamment dans le domaine du financement, de la coopration
policire et des restrictions au droit d'asile pour les personnes qui auraient
particip des actes de terrorisme.
Si on en croit les discussions prparatoires qui ont prcd son adoption,
cette rsolution viserait laborer "une sorte de manifeste antiterroriste
dterminant les domaines prioritaires de coopration, selon les termes du
dlgu russe qui en tait le principal promoteur47. Par une dclaration de son
prsident du 6 dcembre 2000, le Conseil de scurit raffirmera la rsolution
1269 ; il "se dclare nouveau prt prendre [...] les mesures voulues pour
faire obstacle aux menaces terroristes diriges contre la paix et la scurit
internationales, conformment aux responsabilits que lui confre la Charte
des Nations Unies" et affirme quil "demeurera saisi de la question", intitule
"la responsabilit du maintien de la paix et de la scurit internationales
incombant au Conseil de scurit"48. La rsolution 1373 (2001) fait dailleurs
explicitement rfrence la rsolution 1269 (1999)49.
Ces textes montrent que, sur le plan des principes, il est dj arriv que le
Conseil de scurit sestime comptent pour adopter des mesures dordre
gnral, tout comme il la du reste dj fait dans dautres domaines que la
lutte contre le terrorisme50. Cependant, on ne trouve pas dans ces rsolutions
CS/PV 4053,19 octobre 1999, p. 15.
48Dclaration du Prsident du Conseil de scurit, S/PRSDT/2000/38, 6 dcembre 2000.
49 l a considrant de la rsolution.
50 Catherine Denis, assistante au Centre de droit international de lU.L.B. qui prpare sa thse sur
le pouvoir normatif du Conseil de scurit, a recens les exemples suivant lissue dune lecture
exhaustive des rsolutions. Les rsolutions sont classes par domaine : L emploi d'armes
nuclaires (C.SVRs. 255 (1968), 19 juin 1968, C.S./Rs. 984 (1995), 11 avril 1995, C.S./Rs.
1172 (1998), 6 juin 1998), La situation en Afrique (C.S./Rs. 1170 (1998), C.S./Rs. 1196
(1998), 16 septembre 1998, C.STRs. 1197 (1998), 18 septembre 1998, C.S./Rs. 1208 (1998),
19 novembre 1998, C.SYRs. 1209 (1998), 19 novembre 1998), La protection des civils et des
enfants dans les conflits arms (C.S./Rs. 1261 (1999), 25 aot 1999, C.S./Rs. 1265 (1999), 17

de mesures vocation obligatoire, prcdes dune rfrence expresse au


chapitre VU de la Charte, linstar de ce quon retrouve dans la rsolution
1373 (2001) prcite51.
Au vu de ces lments, on peut considrer que les vnements du 11
septembre ont marqu une volont du Conseil de scurit de renforcer son
pouvoir normatif. Sil tait dj arriv quil adopte des mesures porte
gnrale dans le pass, ces mesures restaient vocation non contraignante ou,
dans des cas exceptionnels, se contentaient de rappeler aux Etats des
obligations prexistantes52. Avec la rsolution 1373 (2001), le Conseil semble
vouloir se poser en vritable "lgislateur international", apte engager les
Etats membres de lONU respecter des rgles de droit international qui ne
leur taient pas opposables. Alors quauparavant il paraissait accepter de
sinscrire dans un cadre normatif dont llaboration restait essentiellement de
la comptence des Etats, ventuellement par lintermdiaire de lAssemble
gnrale, il parat dsormais se poser en centre de gravit de la cration de
nouvelles rgles juridiques53. Dans cette perspective, les modes traditionnels
de cration des engagements juridiques, quils soient conventionnels ou
mme coutumiers, semblent contourns au nom de la ncessit de lutter
contre le terrorisme, objectif lui-mme prsent comme indispensable au
maintien de la paix et de la scurit internationales. Si cette tendance devait
se poursuivre ou sapprofondir, nul doute que non seulement le chapitre VII
septembre 1999, C.SVRs. 1296 (2000), 19 avril 2000, C.S./Rs. 1314 (2000), 11 aot 2000,
C,S./Rs. 1379 (2001), 20 novembre 2001), Les oprations de maintien de la paix (C.STRs. 868
(1993), 29 septembre 1993, C.SYRs. 1318 (2000), 7 septembre 2000 ; C.S./Rs. 1327 (2000),
13 novembre 2000 ; C.S./Rs. 1353 (2000), 13 juin 2001, Le virus HIV/sida (C.S./Rs. 1308
(2000), 17 juillet 2000), L'galit entre les hommes et les femmes (C.S./Rs. 1325 (2000), 31
octobre 2000, C.S./Rs. 1327 (2000), 13 novembre 2000), Prise d'otages (C.SVRs. 579 (1985),
18 dcembre 1985, C.S./Rs. 638 (1989), 31 juillet 1989).
51 Si on largit la perspective, on peut relever que, en exigeant de la Libye lextradition de deux
de ses nationaux dans ses rsolutions 731 (1992) et 748 (1992) prcites, le Conseil rendait
inapplicables certains instruments conventionnels normalement obligatoires. L aussi, son
comportement pouvait en quelque sorte tre assimil celui dun "lgislateur" mais, la
diffrence de la rsolution 1373 (2001), la dcision restait confine la gestion dune situation
particulire et provisoire. V. KLEIN (P.), "The effects of US prdominance on the laboration of
treaty regimes and on the volution of the law of treaties", op. cit.
52 Rs. 579 (1985) et 638 (1989).
53 Lanalyse des discussions ayant prcd ladoption de ces rsolutions est cet gard
clairante ; alors que, au moment de llaboration de la rsolution 1269 (1999) (S/PV.4053 ; v.
aussi S/PV.4242 du 6 dcembre 2000, qui expose les dbats pralables la Dclaration du
Prsident prcite), les Etats membres du Conseil se rfrent encore au rle prpondrant de
lAssemble gnrale, tel nest plus le cas aprs le 11 septembre 2001 (v. S/PV. 4413, exposant
les dbats pralables ladoption de la rsolution 1377 (2001)).

de la Charte mais, au-del, lensemble du droit international public, soit


amen connatre des volutions mdites.
C onclusion

Un examen de la pratique du Conseil dans le cadre de la lutte contre le


terrorisme mne premire vue une profonde rinterprtation du chapitre
VU de la Charte des Nations Unies. Si on suit la lettre et lesprit de ce
dernier, le Conseil est cens assumer la responsabilit principale dans le
domaine du maintien de la paix en se chargeant de prendre les mesures
appropries pour carter les menaces contre la paix, que celles-ci rsultent
dactes de terrorisme ou dactions militaires plus classiques. En pratique, le
Conseil na pas vritablement assum cette responsabilit dans le cas de
lAfghanistan. Confront un conflit arm international, si pas partir du 11
septembre, en tout cas depuis le 7 octobre, il na jamais ni autoris, ni
supervis ou encadr les actions militaires menes au nom de la lutte contre
le terrorisme. Seule la gestion politique et humanitaire de la crise a sembl
retenir son attention, les aspects plus spcifiquement militaires ntant pas
directement abords. Dun autre ct, le Conseil de scurit sest engag dans
une voie qui na vraisemblablement pas t envisage par les auteurs de la
Charte, celle de llaboration normative gnrale qui, au nom de lurgence et
de la gravit de la situation, serait amene remplacer la voie
conventionnelle ou la voie coutumire. En poussant un peu le trait, on a
limpression que le Conseil ne fait pas ce que la Charte lui prescrit de faire,
mais quil fait ce que la Charte ne lui permet pas54.
Cette pratique est-elle de nature entraner des consquences juridiques
dcisives ? 11 serait sans doute excessif de rpondre rsolument de manire
affirmative. Sa politique timore en matire de gestion des crises nest
certainement pas nouvelle, et sexplique par le caractre essentiellement
politique de cet organe soumis plus que tout autre aux rapports de puissance.
Quant la volont apparemment accrue du Conseil de sriger en "lgislateur
international", si elle est plus novatrice, il reste savoir si elle sera accepte
par lensemble des Etats membres de lOrganisation des Nations Unies. Audel de certaines rserves dj mises par plusieurs auteurs55, on peut se
demander quelle sera cet gard lattitude des Etats qui, depuis plusieurs
annes dj, sinterrogent sur le rle et les pouvoirs du Conseil de scurit
54 PELLET (A.), "Malaise dans la guerre : quoi sert lONU ?", op. cit.
55 V. en particulier ltude particulirement argumente de ARANGIO-RU1Z (G.), "On the
Security Councirs Law Making", Riv. Dir. int., 2000, pp. 609-725.

dans loptique dune prochaine rforme des institutions. Plusieurs critiques


ont t mises rcemment ce sujet, y compris par rfrence la rsolution
1373 (2001) du Conseil de scurit56. Cest du rsultat de ces dbats que
dpendra la rponse la question de ltendue non plus seulement des
pouvoirs (politiques) mais aussi des comptences (juridiquement dfinies) du
Conseil de scurit.

56A.G./1214,30 octobre 2001,33tae s. pl., Question de la reprsentation quitable du Conseil de


scurit et de l'augmentation du nombre de ses membres et Questions connexes,
http./Avww. un. org/News/fr-press/docs/2001/A G1214doc. htm.

:l

LA COOPERATION PENALE EUROPEENNE FACE AU


TERRORISME : RUPTURE OU CONTINUITE f
par
Anne Weyembergh
Chercheuse l 'Institut d'Etudes europennes et chercheuse associe au Centre de
droit international de VUniversit Libre de Bruxelles**
\

Aprs les attentats qui ont eu lieu aux Etats-Unis le 11 septembre 2001, la
lutte contre le terrorisme a t au centre de bien des dbats au sein de l'union
europenne. Le 21 septembre, les Chefs dEtat et de Gouvernement runis en
Conseil europen extraordinaire adoptaient un plan d'action pour lutter contre
le terrorisme1. Ce plan a notamment impliqu des actions en matire de
coopration policire et judiciaire pnale, domaine couvert par le titre VI,
surnomm "3* pilier" du trait sur l'Union europenne.
Ce nest pas la premire fois que la lutte anti-terroriste occupe une place
importante dans la coopration pnale europenne : avant le 11 septembre
2001, et bien que ce soit avec une intensit variant au fil du temps, la lutte
anti-terroriste a constitu un objet central ou prioritaire de mme qu'un
moteur des travaux mens au sein de l'Union dans le domaine policier et
judiciaire pnal. Cependant avant cette date, la lutte anti-terroriste stait
surtout dveloppe au sein de lUnion sous la pression et en tant que priorit
de certains Etats, ceux effectivement et le plus durement confronts des
actes de terrorisme sur leur territoire (I).
* Cet article a t ralis avec le soutien du programme Ples dattraction interuniversitaire
P4/04-Etat belge, Service du Premier ministre - Services fdraux des affaires scientifiques,
techniques et culturelles, du ministre de lEducation, de la Recherche et de la Formation de la
Communaut franaise de Belgique.
** L'auteur tient remercier pour leurs prcieux commentaires Gilles de Kerchove, Directeur au
Secrtariat gnral du Conseil de l'Union europenne, Emmanuel Barbe, magistrat, conseiller
pour les affaires justice la RpTesentation permanente de la France auprs de l'Union
europenne, Serge de Biolley, Conseilla1au Ministre de la Justice, Olivier Corten, Professeur
lULB, Barbara Delcourt et Emmanuelle Bribosia, chercheuses l'institut d'Etudes europennes
de l'ULB. Toutes erreurs ou insuffisances ne sont bien sr imputables qu l'auteur.
1 Conclusions et plan d'action gnral adopt par le Conseil europen extraordinaire du 21
septembre 2001. Pour suivre les travaux de mise en uvre de ce plan, voy. la "feuille de route"
rgulirement mise jour (document 14925/01, JAI165,7 dcembre 2001).

Il n'y a sans doute jamais eu un consensus sur l'importance de cette lutte


comparable celui constat au sein de lUnion aprs les vnements
dramatiques que lon connat, aucun Etat ne se sentant plus vritablement
labri de la menace et la conscience de celle-ci nayant probablement jamais
t aussi forte. Au lendemain du 11 septembre 2001, la lutte anti-terroriste est
vraiment devenue lobjet primordial des travaux mens au sein de l'Union
europenne en matire de coopration policire et judiciaire pnale2. Elle leur
a donn une impulsion essentielle : c'est en son nom que les Etats membres
de l'Union se sont montrs plus que jamais prts moderniser les
mcanismes traditionnels de coopration et faire progresser la construction
dun espace judiciaire pnal europen. En tmoignent les quelques
ralisations importantes sous Prsidence belge, principalement celles
touchant au rapprochement des lgislations nationales en matire de
terrorisme3 et au mandat darrt europen4 (II).
L La lu tte a n ti -t e r r o r is t e en ta n t q u o b je c t if e t m o t e u r DE LA

COOPRATION POLICIRE ET JUDICIAIRE PNALE AVANT LE 11 SEPTEMBRE

l est utile de remonter aux origines de la coopration policire et


judiciaire pnale entre les Etals membres des Communauts europennes.
2 Pour s'en apercevoir, il convient notamment de se rfrer aux conclusions adoptes par les
diffrents Conseils Justice et Affaires intrieures qui se sont runis pendant la second semestre
2001 (voy., en particulier, les conclusions adoptes parle Conseil JAI du 20 septembre 2001 tout
entires consacres au combat contre le terrorisme (SN 3926/6/01 REV 6), celles du Conseil JAI
du 16 octobre 2001 (12834/01), du 16 novembre 2001 (13758/01) et, enfin, des 6 et 7 dcembre
2001 (14581/01)).
3 Voy. la dcision-cadre du Conseil relative la lutte contre le terrorisme dont le projet initial a
t prsent par la Commission europenne le 19 septembre 2001 (proposition de dcision-cadre
relative la lutte contre le terrorisme, COM (2001) 521 final, JOCE, n C 332 E, 27 novembre
2001, pp. 300 et s.) et sur lequel le Conseil JAI a marqu son accord politique lors de sa runion
des 6 et 7 dcembre 2001 (voy. doc. 14845/1/01 REV 1 DROIPEN 103 CATS 49, 7 dcembre
2001 ; voy. aussi le doc. 6128/02, DROIPEN 8, CATS 3, 18 avril 2002 qui comprend la
numrotation dfinitive des articles). Au 1 juin 2002, ce texte na toujours pas t adopt
formellement.
4 Voy. la dcision-cadre du Conseil relative au mandat d'arrt europen et aux procdures de
remise entre Etats membres dont le projet initial a t prsent, comme le projet relatif la lutte
contre le terrorisme, le 19 septembre 2001 par la Commission europenne (proposition de
dcision-cadre relative au mandat d'arrt europen et aux procdures de remise entre Etats
membres, COM (2001) 522 final/2, JOCE, n C 332 E, 27 novembre 2001, pp. 305 et s.) sur
lequel les 15 Etats membres ont pu se mettre politiquement d'accord le 12 dcembre 2001 (voy.
doc. 14867/1/01 REV 1 COPEN 79 CATS 50, 10 dcembre 2001 et doc. 14867/1/01 REV 1
ADD 1, COPEN 79 CATS 50,12 dcembre 2001 - H est noter que la numrotation des articles
qui figure dans ces documents est encore susceptible de faire lobjet de modifications). Au Ier
juin 2002, ce texte na toujours pas t adopt formellement.

Les premiers efforts pour dvelopper ces deux types de coopration ont t
lancs dans les annes 70, hors du cadre communautaire, au sein de la
"coopration politique europenne"5 -les matires vises relevant en effet
essentiellement de la comptence des Etats membres et pas des institutions
communautaires. Ces travaux taient principalement motivs par la ncessit
de rpondre des menaces spcifiques, au tout premier rang desquelles
figurait le terrorisme, et plus prcisment ce que lon a appel Veuro
terrorisme, savoir le terrorisme qui svissait lpoque en Europe et qui
tait issu de mouvements dextrme gauche (comme la Rote Armee Fraktion
ou les Brigades rouges) et du Moyen-Orient6.
Ainsi, cest la lutte anti-terroriste qui a motiv et constitu lobjet premier
des efforts visant dvelopper la coopration policire entre Etats membres
des Communauts. Il suffit cet gard de penser au groupe Trevi mis sur
pied Rome lors du Conseil europen des 1er et 2 dcembre 1975 par les
ministres de lintrieur7, dont la vocation initiale tait centre sur la lutte anti
terroriste et dont l'importance ne saurait tre sous-estime8. Suite lentre en
vigueur du trait de Maastricht, le groupe Trevi a disparu, ses activits ayant
t intgres dans le cadre du troisime pilier de ce trait9 mais il nen reste
pas moins que, mme s'il est difficile de dresser un bilan rel de ses activits
vu leur manque de transparence10, on lui attribue le plus souvent le mrite
d'avoir lanc les bases de la coopration policire entre Etats membres de
lUnion europenne11. C'est d'ailleurs en son sein quont t raliss les
premiers pas qui allaient mener plus tard la mise sur pied de lOffice
europen de police ou Europol12.
5 Sur la coopration politique europenne et son dveloppement, voy. entre autres DE
SCHOUTHEETE (Ph.), La coopration politique europenne, Paris, F. Nathan, 1986,2faned.
6Pour une mise en cause de cette justification, v. BIGO (D.), Polices en rseaux : l'exprience
europenne, Paris, Presses de Sciences Po, 1996, pp. 269 et s.
7 Sur Trevi, voy. notamment RENAULT (G.), Schengen un modle pour l Europe pnale 7,
Dossiers du Journal des Tribunaux. n 6, Bruxelles, Larcier, 1995, p. 28. Trevi n'tait pas la seule
enceinte comptente l'poque en matire de terrorisme, voy. BIGO (D.), Polices en rseaux :
l'exprience europenne, op. cit., pp. 85 et s.
8 Voy. notamment cet gard, LE JEUNE (P.), La coopration policire europenne contre le
terrorisme, Bruxelles, Bruylant, 1992.
9 CHEVALLIER-GOVERS (C.), De la coopration l'intgration policire dans l Union
europenne, Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 145 et 146.
10Ibidem.
11Ibid., p. 146; M. Sabatier, La coopration policire europenne, Paris, LHarmattan, 2001, p.
22.
12 Le Conseil europen de Luxembourg des 28 et 29 juin 1991 a pris acte, sur proposition du
Chancelier allemand H. Kohi, du projet de mise en place dun Office europen de police
(EuTopol). Le groupe Trevi sest runi le 3 dcembre 1991 et a approuv la cration par tapes
dEuropol, la premire devant tre la mise en place de lUnit europenne de renseignements en

Les deux premires tentatives cherchant approfondir la coopration


judiciaire pnale entre Etats membres des Communauts europennes ont
galement t trs fortement marques par la volont de lutter efficacement
contre 11euro-terrorisme. Elles reposaient sur une ide commune en termes de
rapport aux travaux qui taient mens antrieurement ou paralllement dans
le cadre plus large du Conseil de lEurope : partant du constat quil est
toujours plus ais de consentir des efforts lorsque les Etats concerns sont
moins nombreux et plus proches, il sagissait, dans les deux cas, de sengager
dans la voie dun resserrement des liens dans le domaine pnal, domaine
particulirement dlicat qui touche aux principes fondamentaux de la
souverainet nationale.
La premire tentative tait tout entire centre sur la lutte anti-terroriste. H
sagit de laccord de Dublin adopt sur proposition belge le 4 dcembre
197913. Cet accord cherchait faciliter lapplication, entre les Etats membres,
de la convention du Conseil de lEurope pour la rpression du terrorisme du
27 novembre 1977, cette dernire visant favoriser l'extradition des
terroristes en drogeant au traditionnel principe de la non-extradition pour
dlit politique consacr notamment par la convention europenne
dextradition du 13 dcembre 195714. La seconde ne concernait pas
uniquement la lutte anti-terroriste mais nen a pas moins t profondment
matire de drogues qui deviendra lUnit Drogues Europol (LJDE). Le 10 dcembre 1991, le
Conseil europen de Maastricht a avalis cette dcision et a introduit dans le trait sur lUnion
europenne sign Maastricht le 7 fvrier 1992, larticle K 1, 9 qui prvoit "l'organisation
lchelle de lUnion d'un systme dchange dinformations au sein de lOffice europen de
police (Europol)". Avant que le TUE nentre en vigueur, les travaux: relatifs i Europol se sont
poursuivis dans le cadre du groupe Trevi. Celui-ci a dcid de mettre en place une quipe ayant
pour tche de constituer lUDE, le prcurseur d'Europol. Cette quipe devait rendre des comptes
au groupe ad hoc Europol, qui, lui-mme cr au sein de Trevi. devait faire rapport aux ministres
du groupe Trevi. Ceux-ci ont sign Copenhague, le 2 juin 1993, un accord interministriel
dterminant les missions de lUDE qui fut officialis, postrieurement lentre en vigueur du
trait de Maastricht, par une action commune adopte le 10 mars 1995 (JOCE, L, n 62,20 mars
1995). Europol sest substitu lUDE ds lentre en vigueur de la convention du 26 juillet
1995. (Voy. CHEVALLIER-GOVERS (C.), De la coopration l intgration policire dans
lUnion europenne, op. cit., pp. 250 et s.).
13Accord du 4 dcembre 1979 concernant lapplication entre les Etats membres de la convention
du Conseil de lEurope pour la rpression du terrorisme du 27 novembre 1977, Moniteur belge, 5
fvrier 1986 (sur cet accord, voy. entre autres, LODGE (J. ), FREESTONE (D.), "The European
Community and Terrorism : Political and Lgal Aspects", in V. Alexander and K. A. Myers
(d.), Terrorism in Europe, Canberra, Croom Helm, London, 1982, pp. 80 et s. et FREESTONE
(D.), "The EEC Treaty and Common Action on Terrorism", Yearbook of European Law, 1984,
vol. 4, pp. 207 et s.
14Article 3, 1 de ia convention europenne dextradition : "Lextradition ne sera pas accorde
si linfraction pour laquelle elle est demande est considre par la partie requise comme une
infraction politique ou comme un fait connexe une telle infraction".

marque par ce contexte15 : il sagit du projet franais de mise sur pied dun
"espace judiciaire pnal europen" prsent par le Prsident Giscard
dEstaing lors des Conseils europens de 1976,1977 et 197816.
Ces deux premires tentatives de renforcement de la coopration
judiciaire en matire pnale n'ont toutefois pas remport le mme succs que
les initiatives portant sur la coopration policire. L'accord de Dublin nentra
jamais en vigueur faute dun nombre suffisant de ratifications17 et, en dpit
dun intense effort diplomatique, le projet franais fut, lui aussi,
progressivement mis entre parenthses du fait principalement de lopposition
des Pays-Bas, motive par leur volont de privilgier le cadre du Conseil de
lEurope plutt que celui des Communauts europennes pour tout ce qui
concerne la coopration judiciaire pnale18.
Dans les annes 80, la coopration policire s'est poursuivie et la
coopration judiciaire pnale a t relance. La lutte anti-terroriste na
toutefois plus constitu un objet aussi central des travaux en la matire et a
quelque peu perdu de son rle moteur. Il sagissait moins cette fois de
15 A cet gard, la presse est particulirement clairante, voy. entre autres, Le Figaro, des 5 et 7
dcembre 1977; Le Monde, 6 dcembre 1977 ; L'Aurore, 6 dcembre 1977.
16 Sur ce projet franais, voy. notamment CRABIT (E.), Recherches sur la notion d espace
judiciaire europen, Thse dact, Bordeaux, 1987,2 vol. ; CHARPENTIER (J.), "Vers un espace
judiciaire europen", A.F.DJ., 1978, p. 927 ; DE GOUTTES (R.), "Variations sur lespace
judiciaire pnal europen", D., 1990, chr. XLI et "Vers un espace judiciaire pnal pan europen",
D. 1991, chr. XXXI (vI) ; VAN DEN WDNGAERT (Ch.), "L'espace judiciaire europen : vers
une fissure au sein du Conseil de l'Europe 7", Revue de droit pnal et de criminologie 1981, n,
pp. 511 et s. ; OSCHINSKY (S.), "Espace judiciaire europen et terrorisme. Essai de mise au
point", Journal des Tribunaux, 1980, pp. 289 et s. ; ROUCHEREAU (F.), "Lespace judiciaire
europen", Regards sur lactualit, n 235, novembre 1997, pp. 13 et s.
17 Pour qu'il entre en vigueur il aurait fallu que tous les Etats membres des Communauts
europennes le ratifient (article 6, 2). Or ce ne fut jamais le cas. Le but recherch par ses
promoteurs a d'ailleurs en partie progressivement disparu puisque la convention du Conseil de
l'Europe a finalement t ratifie par tous les Etats membres de l'Union europenne. Laccord de
Dublin a, par ailleurs, t priv de toute utilit suite ladoption, le 27 septembre 1996, de la
convention relative lextradition entre les Etats membres de lUnion europenne, sur laquelle
nous reviendrons.
18Ds le dpart, l'ide dune rengociation des mmes thmes "en comit restreint", c'est--dire
entre Etats membres des Communauts europennes, avait dailleurs t considre avec une
grande mfiance par le Conseil de lEurope lui-mme, le risque tant que lexistence parallle de
deux systmes de coopration freine lvolution de la coopration entre ses Etats membres
(THOMAS (F.), De Europese Rechtshulpverdragen in strafzaken, Gand, Story Scientia, 1980, p.
64 ; WILKINSON (P.), "Problmes poss par l'tablissement d'un espace juridique europen",
Conseil de l'Europe, Confrence sur la protection de la dmocratie contre le terrorisme en
Europe : tches et problmes", 6 pp., Doc. AS/Poll/ColUTerr (32) 16 (novembre 1980) ; LINKE
(R.), "Coopration internationale dans la lutte contre le terrorisme", Conseil de l Europe, Doc.
AS/poU Coll/Terr (32) 3, novembre 1980, p. 6 ; TABONE (V.), "Rapport sur le terrorisme en
Europe", Conseil de lEurope, Doc. 4258, (1978) p. 19).

rpondre des ncessits spcifiques, ponctuelles que d" accompagner "


1approfondissement de la construction europenne au travers de la
ralisation dun march intrieur caractris par la suppression des contrles
aux frontires intracommunautaires. Pour viter que cette suppression
nentrane un dficit de scurit, il s'avrait, en effet, ncessaire dadopter des
mesures dites "compensatoires" dans les matires touchant la justice et aux
affaires intrieures des Etats concerns, en particulier dans le domaine de la
police et de la justice pnale. Dans les annes 80, cest donc la perspective du
march intrieur et, plus prcisment la volont dempcher que les criminels
et les immigrants irrguliers ne "profitent" de la suppression des contrles
aux frontires intracommunautaires qui a donn une nouvelle impulsion aux
diverses initiatives de coopration, ce qui a entran un largissement notable
des types de criminalit couverte par celles-ci. Ce constat se vrifie tant en ce
qui concerne les travaux qui runissaient tous les Etats membres des
Communauts europennes -au sein denceintes prexistantes comme le
groupe Trevi19 ou de fora nouvellement constitus tels que, entre autres, le
groupe CPE-coopration judiciaire-ajfaires pnales26- que dans le cadre de
la "coopration renforce avant la lettre" qua labor la coopration
Schengen21.
19 Dans un premier temps, cette enceinte tait destine lutter contre le terrorisme mais, au fil
des annes, son champ de comptences sest largi et a t tendu d'autres types de criminalit
(voy. ce sujet, MARGUE (T.L.), "La coopration europenne en matire de lutte contre la
criminalit organise dans le contexte du Trait dAmsterdam", R.M. U.E. 3/1997, p. 94).
20Voy. sur les travaux de ce groupe, DE GOUTTES (R.), "De lespace judiciaire pnal europen
lespace judiciaire pnal pan-europen", in Droit pnal, droit europen. Mlanges G.
Levasseur, Paris, d. Litec, 1992, pp. 11 et 12 ; GRASS (R.), "De la CEDH au Trait sur lUnion
europenne", in M. Delmas-Marty (sous la dir. de), Quelle politique pnale pour l Europe ?,
Travaux du Colloque international organis par lAssociation de recherches pnales
europennes, 23 et 24 octobre 1992, Paris, Economica, p. S. Ce groupe a labor cinq
conventions de porte gnrale, dont lobjectif, comme celui de l'accord de Dublin et des
conventions proposes par la France dans les annes 70, tait de mettre en uvre dans le cadre
restreint des Douze des accords plus simples, plus oprationnels et mieux adapts que ceux
labors dans les mmes matires par le Conseil de lEurope. Il sagit de la Convention du 25
mai 1987 relative lapplication du principe ne bis in idem, de lAccord du 25 mai 1987 relatif
lapplication, entre les Etats membres des Communauts, de la Convention du Conseil de
lEurope sur le transfrement des personnes condamnes, de lAccord du 26 mai 1989 relatif la
simplification et la modernisation des modes de transmission des demandes dextradition, de
lAccord du 6 novembre 1990 relatif la transmission des procdures rpressives et de la
Convention du 13 novembre 1991 sur lexcudon des condamnations pnales. Aucune de ces
Conventions n'est entre en vigueur entre tous les Etats membres de lUnion. Certaines sont
nanmoins dapplication entre certains dentre eux.
21 Les accords Schengen n'abordent pas spcifiquement la lutte contre le terrorisme mais la
prsence de celle-ci est trs largement perceptible (voy, LE JEUNE (P.), La coopration
policire europenne contre le terrorisme, op. cit., pp. 83 et s).

La lutte anti-terroriste nen est pas moins demeure une priorit des
travaux mens en matire policire et judiciaire. En tmoigne le titre VI,
surnomm "3me pilier"22, du trait sur l'Union europenne tel qu'adopt
Maastricht, qui a "absorb" les travaux antrieurement mens en matire de
justice et daffaires intrieures par tous les Etats membres des Communauts
europennes et a entran la disparition des structures au sein desquelles ces
travaux taient effectus, tout en maintenant la nature intergouvemementale
de ceux-ci23. Tant la coopration policire que la coopration judiciaire
pnale figurent au nombre des "questions dintrt commun" numres dans
le titre VI du trait de Maastricht24. Et, comme objectif de la coopration
policire, figurent expressment la prvention et la lutte contre le terrorisme
aux cts de la prvention et de la lutte contre le trafic illicite de drogue et
"dautres formes graves de criminalit internationale"25. Si lon se rfr aux
diffrents textes de nature programmatoire adopts lpoque, la lutte anti
terroriste figure parmi les priorits de la coopration en matire de justice et
daffaires intrieures, aux cts notamment de la lutte contre le trafic de
stupfiants et la criminalit organise26. Les instruments concrets adopts
dans le cadre du 3rae pilier de Maastricht tmoignent encore du fait que le
terrorisme a bel et bien constitu un des objets privilgis de la coopration
policire. Cest ainsi que, ds le dmarrage de ses activits, en application de
la convention du 26 juillet 1995 portant cration dun Office europen de
police27 et selon la dcision du Conseil du 3 dcembre 199828, Europol fut
22Nous utiliserons indistinctement les deux expressions dans les dveloppements qui suivent.
23 Sur le 3* pilier du trait de Maastricht, voy. Not, Schutte (J.J.E.), "Judicial Coopration
Under the Union Treaty", in J. Monar & R. Morgan (eds.), The Third Pillar of the E.U
Coopration in the Fields of Justice and Homes Affairs, Brugges, European Interuniversity
Press, 1994, pp. 181 et s. ; DEN BOER (M.), "Police, Custom and Judicial Coopration in the
Treaty on European Union", in R. Bieber & J. Monar (eds), Justice and Home Affaires in the
E.U. The Development of the Third Pillar, Brugges, European Interuniversity Press, 1995,
pp. 191 et s. ; DE KERCHOVE (G.), "Les progrs des groupes de travail du troisime pilier en
matire de coopration judiciaire", in M. den Boer (d.), Schengen, Judicial Coopration and
Policy Coordination. Maastricht, European Institute of Public Administration, 1997, pp. 101 et s.
24 Article K 1,7 et 9 du TUE.
25 Article Kl, 9 du TUE.
26 Voy. entre autres la Rsolution du Conseil du 18 dcembre 1997 portant fixation des priorits
de la coopration dans le domaine de la justice et des aflaires intrieures pour la priode allant du
1 janvier 1998 la date dentre en vigueur du trait dAmsterdam, JOCE, n C 11 ,15 janvier
1998, pp. 1 et s ; voy. galement le programme daction relatif la criminalit organise adopt
par le Conseil le 28 avril 1997, JOCE, n C 251,15 aot 1997, pp. \ et s.
27 JOCE, nC 316, 27 novembre 1995, pp. 1 et s. Aux termes de son article 2, 1", Europol a
pour objectif damliorer lefficacit des services comptents des Etats membres et leur
coopration en ce qui concerne la prvention et la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de
drogue et dautres formes graves de criminalit internationale. Conformment son article 2, 2,
les objectifs mentionns au 1 doivent tre taliss progressivement; le terrorisme ne figure pas

comptent pour traiter des infractions commises ou susceptibles dtre


commises dans le cadre dactivits de terrorisme portant atteinte la vie,
lintgrit physique, la libert des personnes ainsi quaux biens. Far ailleurs,
conformment une action commune adopte le 15 octobre 1996, a t cr
un rpertoire des comptences, des connaissances et des expertises
spcialises en matire de lutte anti-terroriste, destin faciliter la
coopration antiterroriste entre les Etats membres de lUnion europenne29.
Si le terrorisme na t lobjet spcifique, unique daucun instrument
adopt en matire de coopration judiciaire pnale dans le cadre du 3me
pilier du trait de Maastricht, la lutte anti-terroriste a cependant non
seulement bnfici dune srie de textes dordre gnral visant amliorer la
coopration dans ce domaine30, mais elle est aussi l'origine de diverses
ralisations essentielles intervenues en particulier dans le secteur de
l'extradition. A cet gard, il convient de souligner limportance de la
convention du 27 septembre 1996 qui rnove profondment le droit de
lextradition entre les Etats membres de lTJnion31. Lors des ngociations qui
ont men son adoption, la volont d'amliorer l'efficacit des procdures
d'extradition entre Etats membres afin de disposer d'armes adquates pour
lutter efficacement contre la criminalit, et singulirement contre le
parmi les premires tches raliser par Europol, mais il est prvu qu'il devra traiter, au plus tard
dans les deux ans qui suivent lentre en vigueur de la convention, des infractions commises ou
susceptibles dtre commises dans le cadre dactivits de terrorisme portant atteinte la vie,
lintgrit physique, la libert des personnes ainsi quaux biens.
28 Dcision du Conseil du 3 dcembre 1998 chargeant Europol de traiter des infractions
commises ou susceptibles dtre commises dans le cadre d'activits de terrorisme portant atteinte
la vie, lintgrit physique, la libert des personnes ainsi quaux biens, JOCE, n C 26, 30
janvier 1999, p. 22. Cette dcision met en uvre larticle 2, 2 de la convention Europol.
29JOCE, n L273,25 octobre 1996, pp. 1 et s.
30 A cet gard, nous citerons trois actions communes : celles du 22 avril 1996 concernant un
cadre dchange de magistrats de liaison visant Famlioration de la coopration judiciaire entre
les Etats membres de lUnion europenne (JOCE, n L 105, 27 avril 1996, pp. 1 et s. Voy. la
rfrence au terrorisme dans le prambule de laction commune), du 29 juin 1998 concernant la
cration dun Rseau judiciaire europen (JOCE, n L 191, 7 juillet 1998, pp. 4 et s. voy. la
Tfrence au autorits comptentes en matire de lutte contre le terrorisme notamment (article 2,
1") et, en particulier, laction commune du 21 dcembre 1998 relative lincrimination de la
participation une organisation criminelle dans les Etats membres de lUnion europenne
(JOCE, n L 351,29 dcembre 1998, pp. 1 et s.) qui se rfre expressment aux infractions pour
lesquelles Europol est comptent et donc au terrorisme (voy. article 1*, 2 de laction commune ;
de mme, voy. le 3* du prambule de laction commune).
31 Convention relative lextradition entre les Etats membres de lUnion europenne, JOCE, n
C 313, 23 octobre 1996, pp. 11 et s. Sur cette Convention, voy. notamment GAUTIER (Y.), "La
Convention du 27 septembre 1996 relative lextradition entre les Etats membres de lUnion
europenne", Juris-CIasseur Europe, dcembre 1996,11, pp. 1 et s.

terrorisme, a t rappele sans relche, surtout par lEspagne32 dans le


contexte de laffaire Garcia-Moreno qui lopposait lpoque la
Belgique33. Un des objets de cette convention est dailleurs de poursuivre,
entre les Etats membres de lUnion, le travail entam au sein du Conseil de
l'Europe par la convention europenne pour la rpression du terrorisme du 27
janvier 197734, dans la mesure o son article 5 approfondit la drogation
apporte par cette dernire la convention europenne d'extradition de 1957,
en "dtricotant" encore davantage lexception traditionnelle lextradition
pour infraction politique35.
La lutte contre le terrorisme est demeure une priorit des travaux mens
dans le cadre du 3mc pilier tel qu'il a t rnov par le trait d'Amsterdam.
L'objet de ce pilier, qui demeure nette prdominance intergouvemementale,
est dsormais restreint au dveloppement de la coopration policire et
judiciaire pnale. Celle-ci constitue dsormais un objectif en soi, ou plus
exactement un des moyens de raliser le nouvel objectif quAmsterdam a
assign lUnion, savoir de la maintenir et de la dvelopper en tant
quespace de libert, de scurit et de justice36. Larticle 29 du nouveau trait
se rfre expressment au terrorisme comme tant une des formes de
criminalit prvenir et combattre en laborant une action en commun sur
le plan policier et judiciaire pnal. Cette action en commun est cense
intervenir de trois manires diffrentes : en resserrant la coopration entre les
32Agence Europe, n 6691,20 mars 1996,n 6750,17 juin 1996, n 6875,15 dcembre 1996.
33 Sur cette affaire, voy. notamment BRIBOSIA (E.) et WEYEMBERGH (A.), "Extradition et
asile : vers un espace judiciaire europen ? ", Revue belge de droit international, 1997/1, pp. 72
et s.
34 Voy. son article 1", 1 et galement le rapport explicatif cette convention approuv par le
Conseil le 26 mai 1997 et publi au JOCE, n C 191,23 juin 1997, pp. 13 et s.
35 Le lien entre la convention de 1996 et la lutte anti-terroriste de mme que la volont de
poursuivre le travail entam par la convention europenne de 77 apparaissent galement ai
pleine lumire lorsque lon se rfre larticle 3 de la convention de 1996, qui introduit une
exception la rgle traditionnelle de double incrimination, consacre notamment par l'article 2
de la convention europenne dextradition de 1957. Cette exception est toutefois limite au cas
o linfraction motivant la demande dextradition est qualifie par la loi de l'Etat membre
requrant d"association de malfaiteurs ou de conspiration" ; elle est, en outre, subordonne
deux conditions : conformment au droit de cet Etat, linfraction doit tre passible dune peine
privative de libert ou dune mesure de sret privative de libert dau moins 12 mois et
lassociation de malfaiteurs ou la conspiration doit avoir pour but de commettre soit "une ou
plusieurs infractions vises aux articles 1 et 2 de la convention europenne pour la rpression
du terrorisme", soit "toute autre infraction punie dune peine privative de libert ou dune mesure
de sret privative de libert dun maximum dau moins 12 mois relevant du trafic de stupfiants
et dautres formes de criminalit organise ou dautres actes de violence dirigs contre la vie,
lintgrit corporelle ou la libert dune personne, ou crant un danger collectif pour les
personnes1'.
36Voy. larticle 2 du TUE.

forces de police, les autorits douanires et les autres autorits comptentes


dans les Etats membres - la fois directement et par l'intermdiaire
dEuropol -, en renforant la coopration entre autorits judiciaires et autres
et, enfin, en rapprochant en tant que de besoin les rgles de droit pnal des
Etats membres. Larticle 31 e), qui dveloppe ce dernier aspect, mentionne le
terrorisme, aux cts de la criminalit organise et du trafic de stupfiants,
comme un des domaines dans lesquels il convient dadopter progressivement
des mesures instaurant des rgles minimales relatives aux lments
constitutifs des infractions pnales et aux sanctions applicables. La lutte anti
terroriste figure galement en bonne place dans les textes de nature
programmatoire adopts la suite de la signature du trait dAmsterdam, que
ce soit dans le Plan de Vienne37, dans le nouveau programme relatif la
criminalit organise38 ou dans les conclusions du Conseil europen
extraordinaire qui sest tenu Tampere en octobre 199939. Entre le moment
de lentre en vigueur du trait dAmsterdam, soit le 1er mai 1999, et le 11
septembre 2001, aucun instrument de coopration contraignant portant
spcifiquement sur le terrorisme na t adopt. Seule une recommandation
(non contraignante) a t adopte par le Conseil, le 9 dcembre 1999,
propos de la coopration en matire de lutte contre le financement du
terrorisme40. Toutefois, certains textes de porte gnrale, dailleurs tout fait
essentiels, ont t adopts qui sont de nature renforcer sensiblement la lutte
contre le terrorisme. On citera, entre autres, la convention du 29 mai 2000
relative lentraide judiciaire pnale entre les Etats membres de lUnion
37 Plan daction du Conseil et de la Commission adopt le 3 dcembre 1998 concernant les
modalits optimales de mise en uvre des dispositions du trait dAmsterdam relatives
rtablissement dun espace de libert, de scurit et de justice, JOCE, n C 19, 23 janvier 1999,
pp. 1 et s., voy. en particulier les 11 (rappel article 29 du trait dAmsterdam), 18 (rappel
article 31 e) du trait dAmsterdam), 43 a) iv) (mesures terme de 2 ans relatives la
coopration policire et plus prcisment au renforcement des changes dinformations et de la
coordination entre Etats, notamment grce Europol, dans la lutte contre les infractions
commises ou susceptibles dtre commises au cours dactivits terroristes), 46 a) (rapprochement
des lgislations dans les deux ans) et 50 c) (rapprochement des lgislations dans les 5 ans).
m prvention et rpression de la criminalit : une stratgie de l'Union europenne pour le dbut
du prochain millnaire", JOCE, C, n124,3 mai 2000, pp. 1 et s., notamment sa recommandation
n 7.
39 Le terrorisme apparat au 43 comme un des domaines prioritaires dans lequel les quipes
communes denqutes prvues par le trait dAmsterdam doivent tre mises sur pied sans dlai.
H napparat cependant plus expressment dans le 48 identifiant les domaines prioritaires de
mise en uvre de larticle 31 e) du trait relatif au rapprochement des lgislations mais prcise
quil est sans prjudice des domaines envisags dans le trait et dans le Plan de Vienne qui
mentionnaient cet gard tous les deux le terrorisme.
40JOCE, n C 373, 23 dcembre 1999, pp. 1 et s.

europenne41; rsultat direct de travaux entams de longue date, sous


Maastricht, elle met galement en oeuvre quelques unes des nouvelles
dispositions dcides Amsterdam, dont celle relative la mise en place
dquipes communes denqutes42. Il convient galement de mentionner la
dcision du Conseil de dcembre 2000 concernant la cration dune unit
provisoire Eurojust43, de mme que la dcision-cadre du Conseil du 26 juin
2001 relative au blanchiment dargent, lidentification, au dpistage, au gel
ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime44.
II. L im pu lsio n donn e l espa ce pnal eu r o pen a prs le 11
SEPTEMBRE 2001

De manire gnrale, les travaux raliss dans le cadre du 3rae pilier du


trait depuis le 11 septembre 2001 se situent dans la droite ligne des
dveloppements prcdents : il ny a pas proprement parler dorientations
vritablement nouvelles ni de projets nouveaux dont le dpt serait la
consquence directe des attentats de septembre.
Conformment aux conclusions adoptes le 20 septembre 2001 par le
Conseil des ministres de la Justice et des Affaires intrieures des Quinze,
lapproche retenue est double45. Dune part, les mesures prexistantes au sein
de lUnion ont t mobilises au maximum pour renforcer la lutte anti
terroriste. On a procd de la sorte en ce qui concerne les acteurs europens comme Europol46 ou lUnit provisoire Eurojust47-, les fora tels que la Task
41 JOCE, n C 197, 12 juillet 2000, pp. 1 et s. (sur cette convention, voy. notamment
VERMEULEN (G.), "The European Union Convention on Mutual Assistance in Criminal
Matters", in G. de Kerchove et A. Weyembergh (ds), Vers un espace judiciaire pnal,
Bruxelles, Bruylant, 2000, pp. 181 et s.).
42Voy. larticle 13 de la convention de mai 2000.
43 Surnomme "Pro-Eurojust", cette unit a t tablie le I" mars 2001 suite la mise en uvre
de la dcision du Conseil du 14 dcembre 2000 (JOCE L, n324,21 dcembre 2000, pp. 2 et s.).
Elle prfigure la mise en place de PUnit Eurojust dfinitive (voy. infird).
44JOCE, n 182, 5 juiet 2001, pp. 1 et s.
45 Voy. les conclusions adoptes par le Conseil JAI du 20 septembre 2001 (SN 3926/6/01 REV
6).
46Voy. surtout les 9 1ldu volet II des conclusions du Conseil JAI du 20 septembre 2001 qui
prvoit notamment la constitution d'une quipe de spcialistes anti-terroristes au sein dEuropol
( 10). Voy. galement le 5 du volet III concernant la conclusion d'un accord conclure entre
Europol et les Etats-Unis. Pour suivre les ralisations en la matire, voy. les mises jour
rgulires de la "feuille de route" reprenant toutes les mesures mises en uvre dans le cadre du
Plan daction dcid par le Conseil europen le 21 septembre 2001. Il ressort notamment de sa
version du 7 dcembre 2001 qu'un accord visant renforcer la coopration policire a ainsi t
sign le 6 dcembre 2001 entre le Directeur d'Europol, JUrgen Storbeck, et l'ambassadeur
amricain auprs de l'Union europenne, Rockwell Schnabel, en prsence du Secrtaire dEtat,

Force des Chefs de police48, dautres instruments de la coopration


europenne comme le SIS49 ou le mcanisme dvaluation dfini dans
laction commune de 199750. Dautre part, il y a eu une nette acclration de
la mise en uvre du nouvel objectif fix par le trait dAmsterdam lUnion,
savoir la mise en place dun espace de libert, de scurit et de justice, de
mme que de la ralisation des nouvelles orientations pralablement
dgages par ce trait et par les diffrents textes de nature programmatoire
adopts sa suite, au premier rang desquels figurent les fameuses
conclusions du Sommet europen extraordinaire qui sest tenu Tampere en
octobre 199951. Cest ainsi quil faut notamment comprendre les deux
propositions de dcisions-cadres prsentes le 19 septembre dernier par la
Commission europenne et en passe dtre adoptes dfinitivement52.
Colin Powell. Cet accord a pour objectif d'amliorer et de renforcer la coopration stratgique et
technique entre Europol et les "law enforcement authorities" amricaines dans la prvention, la
dtection et la suppression du terrorisme et de la criminalit organise, de mme que dans les
enqutes qui y sont lies. L'change d'officiers de liaison est prvu. L'accord ne traite pas de
l'change de donnes caractre personnel, le traitement de cet aspect dlicat de la coopration
tant report une date ultrieure (voy. point 52 de la feuille de route).
47Voy. conformment au 6 des conclusions du Conseil JAI du 20 septembre 2001, Pro-Eurojust
a notamment pris linitiative de runir au mois doctobre 2001 les magistrats des Etats membres
spcialiss dans la lutte anti-terroriste afin dexaminer toute mesure permettant dassurer une
bonne coordination des enqutes en cours en matire de terrorisme (voy. 29 de la feuille de
route, op. cit.). Pro-Eurojust intervient galement dans le renforcement de la coopration
judiciaire pnale avec pays tiers, en particulier avec les Etats-Unis voy. 56 de la feuille de route
op. cit.). H est noter que suite ladoption de la dcision du Conseil du 28 fvrier 2002
instituant Eurojust, cet acteur sest substitu lUnit provisoire Eurojust (JOCE, n L 63, 6
mars 2002, pp. 1 et s.)
48 Conformment au 8 des conclusions du Conseil JAI du 20 septembre 2001, la Task Force des
chefs de police a notamment organis, en octobre 2001, une runion ad hoc des chefs des units
antiterroristes de lUnion europenne en vue dapprofondir les discussions pour amliorer la
coopration oprationnelle entre Etats membres et Etats tiers, pour coordonner les mesures mises
en uvre dans les Etats membres afin de garantir un niveau lev de scurit et enfin pour
rflchir aux missions confier lquipe de spcialistes antiterroristes constitue au sein
dEuropol.
49 Voy. les 27 et 28 des conclusions du Conseil JAI du 20 septembre 2001, qui prvoient une
meilleure alimentation du SIS en signalements (articles 95, 96 et 99) de mme que l'instauration
d'un recours coordonn par les Etats membres l'article 2, 2 de la convention d'application de
Schengen relatif au rtablissement des contrles aux frontires en cas de menace terroriste dune
gravit exceptionnelle ; voy. aussi les 36 et 44 de la feuille de route, op. cit.
so Voy. le 15 des conclusions du Conseil JAI du 20 septembre 2001 qui prvoit une valuation
des dispositifs nationaux de lutte anti-tenoriste et 38 de la feuille de route, op. cit.
51 Conclusions, Conseil europen - Tampere, 15 et 16 octobre 1999, SN 200/99.
52 Dans ce sens, voy. E. Barbe, "Une triple tape pour le troisime pilier de lUnion europenne :
mandat darrt europen, terrorisme et Eurojust", Revue du March commun et de l'Union
europenne, n454, janvier 2002, p . 5.

L'objet spcifique de l'une d'elles est la lutte anti-terroriste : elle tend


rapprocher les droits pnaux des Etats membres en vue dtablir une
dfinition commune des infractions terroristes53, des infractions lies aux
activits terroristes54 ou relatives un groupe terroriste55 et dinstituer, pour
celles-ci, des sanctions pnales plus ou moins analogues, qui soient
effectives, proportionnes et dissuasives56. Cette proposition tait annonce
depuis un certain temps par la Commission57 et constitue la mise en uvre
directe de larticle 31 e) du trait dAmsterdam qui mentionne expressment
le terrorisme comme un des domaines prioritaires du rapprochement des
lgislations58. Il nen demeure pas moins que cet instrument prsente un
caractre assez exceptionnel : rares sont en effet les textes adopts au plan
international qui ont affront cette dlicate entreprise de dfinition dune
notion aussi vague que le terrorisme59, entreprise dont il ne faut pas
minimiser les risques et dont on peut d'ailleurs se demander quelle est sa
vritable utilit60.
Lautre proposition vise supprimer les procdures traditionnelles
dextradition entre les Etats membres de lUnion et les remplacer par un
simple systme de remise, le tout tant bas sur le fameux "mandat darrt
europen. Elle n'a pas pour seul objet la lutte anti-terroriste puisqu'elle
s'applique ds lors qu*une personne est poursuivie pour une infraction punie
de plus d'un an d'emprisonnement ou lorsque la personne a t condamne
une peine ou une mesure privative de libert de plus de 4 mois. Cette
proposition-ci tait galement annonce par la Commission depuis un certain
temps. Elle constitue le point dorgue des travaux de simplification de
53 Article 1 de la dcision-cadre relative la lutte contre le terrorisme (doc. 6128/02, 18 avril
2002).
54Article 3 de la dcision-cadre relative la lutte contre le terrorisme.
55Article 2 de la dcision-cadre relative i la lutte contre le terrorisme.
56 Article 5 de la dcision-cadre relative la lutte contre le terrorisme.
57 Voy. par exemple les versions du tableau de bord de la Commission datant davant les
vnements de septembre (communication de la Commission au Conseil et au Parlement
europen. Mise jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen, des progrs raliss en vue
de l cration d'un espace de libert, de scurit et de justice dans l'Union europenne, 2im
semestre 2000, COM(2000) 782 final, 30 novembre 2000, pp. 25 et 26 et 1er semestre 2001,
CC)M(2001) 278 final, 23 mai 2001, pp. 33 et 34).
sg Voy. supra.
ss Voy. les contributions contenues dans la premire partie de cet ouvrage.
60Pour des dveloppements sur ces questions, voy. notamment WEYEMBERGH (A.), "L'impact
du 11 septembre sur l'quilibre scurit/libert dans l'espace pnal europen", in E. Bribosia et A.
Weyembergh (ds.), Le terrorisme et les droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, collection
Droit et Justice, 2002, paratre.

lextradition entams depuis plusieurs aimes en Europe61 et le premier cas


dapplication du processus de reconnaissance mutuelle en matire pnale que
les conclusions de Tampere ont lev au rang de pierre angulaire de la
coopration62. Fond sur le niveau lev de confiance rciproque que doivent
se tmoigner les Etats membres de l'Union puisqu'ils partagent une mme
conception de l'Etat de droit, ce processus de reconnaissance mutuelle
implique que les dcisions judiciaires prises dans un pays soient excutes
dans un autre aussi directement et immdiatement que possible. La dcisioncadre prcite organise l'application de ce principe au "mandat d'arrt
europen", dfini63 comme la dcision judiciaire rendue dans un Etat membre
("lEtat dmission"64) en vue de l'arrestation d'une personne dans un autre
Etat membre ("lEtat d'excution"65). Si l'on compare ce nouveau systme aux
anciennes procdures d'extradition, l'on note, parmi les innovations les plus
saillantes, une entire judiciarisation du processus66 de mme qu'une trs
nette diminution des motifs de refus dont peut se prvaloir l'Etat d'excution.
61 Les grandes tapes de ces travaux sont la Convention europenne d'extradition du 13 dcembre
1957 (STE n24) qui constitue la base du rgime extraditionnel europen, la Convention
europenne pour la rpression du terrorisme du 27 janvier 1977 (STE n90), l'Accord de Dublin
du 4 dcembre 1979 concernant lapplication entre les Etats membres des Communauts
europennes de la Convention europenne pour la rpression du terrorisme du 27 novembre 1977
(Moniteur belge, 5 fvrier 1986), le projet de convention de coopration en matire pnale (qui
en dpit de son intitul fort large tait une convention d'extradition) prsent dans le cadre du
projet franais despace judiciaire pnal europen datant des annes 70 (texte publi dans le
Journal des Juristes dmocrates, juin-novembre 1978, p. 16), lAccord du 26 mai 1989 relatif
la simplification et la modernisation des modes de transmission des demandes dextradition, les
articles 59 66 de la Convention d'application de l'Accord de Schengen de 1990, la Convention
du 10 mars 1995 relative la procdure simplifie d'extradition entre les Etats membres de
l'Union europenne (JOCE, n C 78, 30 mars 1995, pp. 2 et s.) et la Convention relative
l'extradition entre les Etats membres de l'Union europenne du 27 septembre 1996 (JOCE, n C
313,23 octobre 1996, pp. 11 et s.).
62 Sur ce processus en gnral, voy. WEYEMBERGH (A.), "La reconnaissance mutuelle des
dcisions judiciaires en matire pnale entre les Etats membres de l'Union europenne : mise en
perspective", i G. de Kerchove et A. Weyembergh (ds), La reconnaissance mutuelle des
dcisions judiciaires pnales dans l'Union europenne, d. de l'Universit de Bruxelles,
Bruxelles, 2001, pp. 26 et s. ; id., "Droit pnal et reconnaissance mutuelle des dcisions
judiciaires. Un nouveau dfi pour l'Union europenne", Journal des tribunaux de droit europen,
2001, pp. 193 et s.
63 Voy. article la de la Dcision-cadre relative au mandat d'arrt europen et aux procdures de
remise entre Etats membres.
64 Qui correspond l'Etat requrant dans les procdures classiques d'extradition.
65 Qui correspond l'Etat requis dans les procdures classiques d'extradition.
66 La procdure d'excution du mandat d'arrt europen est essentiellement judiciaire. La phase
politique qui caractrisait la procdure d'extradition est supprime. Le rle des autorits centrales
dans l'excution du mandat se limite un soutien pratique et administratif (voy. article 8 de la
Dcision-cadre relative au mandat d'arrt).

A ce propos, il convient de relever que les motifs traditionnels de refus de


lextradition fonds sur la nature politique de linfraction ou sur la nationalit
de la personne concerne sont purement et simplement supprims67. Il en va
de mme du motif bas sur l'absence de double incrimination. Cette dernire
suppression ne vaut cependant que pour une liste de 32 infractions
limitativement numres, parmi lesquelles le terrorisme, condition que la
lgislation de l'Etat dmission du mandat prvoie des peines privatives de
libert d'au moins 3 ans68. Par rapport au systme classique de l'extradition,
ces changements devraient notamment avoir pour consquence une nette
acclration du processus, et ce d'autant plus que la dcision-cadre dtermine
le dlai dans lequel la dcision de remise de la personne vise par le mandat
doit, en principe, tre prise69.
Outre l'effet acclrateur du 11 septembre, les deux instruments prcits,
et particulirement le second, rvlent aussi le rle d'incitant qu'ont eu les
attentats terroristes pour dpasser certaines rsistances et franchir des tapes
essentielles dans la mise sur pied d'un espace pnal europen, tapes qui ne
concernent pas seulement la lutte anti-terroriste. En ce qui concerne le
mandat d'arrt europen, les ngociations se seraient en effet probablement
ternises, notamment sur la question des causes de refus, si elles n'avaient
pas t menes dans le contexte que l'on sait. Celui-ci n'a pas seulement
bnfici aux deux textes prcits; il a aussi contribu au respect de
l'chance fixe Tampere pour l'adoption de la dcision instituant
Eurojust70. En effet, alors que beaucoup taient sceptiques sur la possibilit et
la volont de finaliser avant la fin de lanne 2001 l'instrument instituant
Eurojust, le Conseil JAI des 6 et 7 dcembre 2001 est parvenu un accord
politique son sujet71.
Cela dit, il faut bien reconnatre que cette belle unanimit n'a pas t sans
limites : elle na pas fait disparatre, dans le chef des Etats concerns ou, du
moins, de certains d'entre eux, tout repli sur leurs spcificits nationales.
Cest ce qui explique notamment que les ambitions initiales de la
67 Le mandat d'arrt europen tient ainsi compte de la citoyennet europenne (voy. sur ce point
l'expos des motifs prcdant la proposition de la Commission, op. cit., p. 6).
68 Article 2, 2 de la Dcision-cadre relative au mandat d'arrt europen. A noter que la
possibilit est prvue pour le Conseil, statuant i l'unanimit et aprs consultation du Parlement
europen, d'ajouter d'autres catgories d'infractions la liste existante (article 2, 3).
69Voy. article 17 sur le dlai dans lequel la dcision judiciaire sur l'excution du mandat doit tre
prise et l'article 18 relatif au dlai dans lequel la remise de la personne doit effectivement avoir
lieu une fois que la dcision est prise.
70Voy. le 46 des conclusions de Tampere.
71 Voy. doc. 14766/1/01, Eurojust 14,7 dcembre 2001. La dcision a t adopte formellement
lors du Conseil Justice et Affaires intrieures du 28 avril 2002 (voy. supra, nbp n47.

Commission europenne quant au volet "rapprochement des sanctions" de la


dcision-cadre relative la lutte contre le terrorisme ont t fameusement
rduites sous la pression des ngociations et de la volont de parvenir un
rsultat rapide72. Un "symptme" des limites de ce consensus, bien quil
convienne plutt de parler, dans ce cas, de prfrences "berlusconiennes et
non de spcificits "nationales, est le refus du Ministre de la Justice italien
de se rallier, lors du Conseil JAI des 6 et 7 dcembre 2001, laccord
politique marqu par les 14 autres Etats membres sur la dcision-cadre
relative au mandat darrt europen73, et ce en dpit de la demande des Chefs
dEtat et de Gouvernement lors du Conseil europen extraordinaire du 21
septembre 2001 de parvenir un tel accord pour cette date74 ; ce diffrend a
pu tre rgl quelques jours plus tard75.
En outre, l'"lan" dont ont pu "profiter" les travaux mens dans le cadre
du 3 pilier du trait sur l'Union sest assez rapidement estomp. Quatre
mois aprs les vnements, la lutte anti-terroriste occupe encore une place
prioritaire en tant quobjet de la coopration europenne -et on peut compter
sur la Prsidence espagnole pour que ce soit le cas pendant tout le premier
semestre 200276- mais son rle dimpulsion parat sessouffler : les Etats
membres semblent en effet retrouver de plus en plus nettement leurs rflexes
traditionnels de repli et de dfense de leurs spcificits nationales. En
tmoignent les rsistances que les Etats semblent manifester lorsquil sagit
de tirer les consquences logiques des efforts fournis dans le cadre du mandat
darrt europen et dappliquer certains des principes auxquels ils ont
consenti dautres domaines d'application de la reconnaissance mutuelle,
comme le gel des avoirs et des preuves77. Cet "essoufflement" peut, lui aussi,
72 Comparer les articles 5 de la proposition de la Commission europenne et de la dcision-cadre
telle quayant fait lobjet dun accord politique au Conseil JAI des 6 et 7 dcembre 2001.
73Doc. 14867/1/01 REV 1 COPEN 79 CATS 50,10 dcembre 2001.
74 Voy. 1" des conclusions et plan daction du Conseil europen extraordinaire du 21
septembre 2001 et 1er des conclusions du Conseil JAI du 20 septembre 2001.
75 Doc. 14867/1/01 REV 1 ADD 1, COPEN 79 CATS 50,12 dcembre 2001. Aux termes de ce
document, la Rpublique italienne fera une dclaration lors de ladoption formelle par le Conseil
de la Dcision-cadre.
76Plus d'Europe, Programme de la Prsidence espagnole de lUE, 1-1/30-6-2002.
77 Voy. les ngociations dont a fait lobjet l'initiative des Gouvernements fianais, sudois et
belge visant faire adopter une dcision-cadre relative l'excution dans l'Union europenne des
dcisions de gel des avoirs ou des preuves, JOCE, n C 75, 7 mars 2001, pp. 3 et s. Cet
instrument a fait lobjet dun accord politique lors du Conseil Justice et Affaires intrieures du 28
fvrier 2002, doc. 6533/02 (Presse 43), p. 7 (A ce propos, voy. E. Barbe, "Le mandat darrt : en
tirera-t-on toutes les consquences ?, in G. de Kerchove et A. Weyembergh (ds.), L espace
judiciaire pnal europen : quels enjeux pour la Convention ?, Bruxelles, d. de lUniversit de
Bruxelles, 2002, paratre et A. Weyembergh, "L'impact du 11 septembre sur l'quilibre
scurit/libert dans l'espace pnal europen", op. cit.).

dune certaine manire, tre plac sous le signe de la continuit : plutt que
dtre le fruit dune rflexion mrie et dtre linaire, la construction de
lespace policier et judiciaire europen sest vraiment faite par "-coups" ; on
peut y voir une juxtaposition dinitiatives particulires, qui sont surtout le
rsultat de faits ou contextes spcifiques, la dure de limpulsion et le
caractre plus ou moins rvolutionnaire des avances tant en gnral
directement proportionnels au caractre dramatique des vnements
dclencheurs.
C onclu sio n

Il n'est pas permis de faire une nette csure entre l1"avant" et l'"aprs" 11
septembre 2001 en ce qui concerne les travaux mens dans le cadre du 3ime
pilier du trait sur l'Union europenne. Ceux-ci sont, en effet, plutt marqus
par le sceau de la continuit, et ce tant du point de vue de la place occupe
par la lutte anti-terroriste comme objet et comme moteur de la coopration
policire et judiciaire pnale que des instruments concrets adopts, introduits
ou dbattus en la matire. Si l'on songe certains d'entre eux, en particulier
aux deux dcisions-cadres relatives la lutte anti-terroriste et au mandat
d'arrt europen, l'"aprs" est toutefois caractris -bien que ce soit de
manire limite et sans que l'on sache combien de temps durera cet "aprs"par une certaine inclination des Etats membres accepter, au nom de la lutte
anti-terroriste, de dpasser leurs rflexes traditionnels, de mme que par une
acclration de certaines ralisations. On peut s'en rjouir car il convient en
effet d'tre conscient de l'inadaptation de la coopration classique la ralit
europenne d'aujourd'hui. Il importe toutefois de prendre conscience aussi
des risques bien rels que comporte une telle volution si elle ne se fait pas
de manire quilibre. L'quilibre requis implique que le dveloppement du
ple ''scurit", qui couvre la protection de la socit contre les menaces
criminelles, ne se ralise pas au dtriment du ple "libert", au sens de la
prservation des droits fondamentaux et des liberts individuelles. Or les
travaux qui ont t mens jusqu'ici au sein de l'Union en matire de
coopration policire et judiciaire pnale montrent quel point un tel
quilibre est difficile atteindre. De ce point de vue galement, l'"aprs" 11
septembre 2001 est marqu par la continuit78.

78Ibidem.

LE JUGEMENT DES AUTEURS DACTES DE TERRORISME :


QUELS TRIBUNAUX APRES LE 11 SEPTEMBRE ?
pai
Sandra SZUREK
Professeur VUniversit de Rennes I

Face au terrorisme, le droit international a toujours eu un caractre


dfensif, condamn quil est ragir chacune de ses nouvelles
manifestations1. Il ne pouvait en aller autrement aprs le 11 septembre.
Comment stonner quil en soit sorti "prouv", ces actes ne rentrant pas
dans le cadre juridique de ses "catgories homologues"2, comme on la vu
tout au long de cette journe3.
En va-t-il de mme pour ce qui est de la rpression du terrorisme ? Cest
ce que donne penser linscription de ce sujet dans le dernier thme consacr
la question de llargissement ventuel des possibilits de riposte. Mais on
peut aussi sen tonner. En effet, la rpression constitue, en principe, non un
largissement mais le point dorgue de la riposte au terrorisme, son
parachvement parfait si tant est, comme la soulign Marcelo G. Kohen,
qu"asseoir le terroriste devant un juge est le pire des chtiments"4. Aprs
bien des atermoiements, les Etats ont dailleurs fait ce choix, affirmant
solennellement "[...] leur condamnation catgorique, comme criminels et
injustifiables, de tous les actes, mthodes et pratiques terroristes, o quils se
produisent et quels quen soient les auteurs, notamment ceux qui

1V. LABAYLE (H.), "Droit international et lutte contre le terrorisme", A.F.D.I., 1986, pp. 105138, p. 106.
2 V. TREAN (G.) qui remarquait que "[...] le droit lui aussi sembla frapp de stupeur, incapable
de nommer ce qui venait de se produire.", Le Monde, 18-19 novembre 2001.
1 Pour les premires analyses juridiques, v. CONDORELLI (L.), "Les attentats du 11 septembre
et leurs suites : o va le droit international ?", R.G.D.I.P., 2001/4, pp. 829-848 ; CASSESE (A.),
"Terrorism is also Disrupting Some Crucial Lgal Catgories of International Law", E.J.I.L,
Discussion forum, The Attack on the World Trade Center : Lgal Responses, in
http:/Avww, ejil.org.forum_wtc/ny-cassese. html.
4 "Larme de la civilisation, cest le droit", Le Temps, 17 septembre 2001.

298

compromettent les relations amicales entre les Etats et les peuples et


menacent lintgrit territoriale et la scurit des Etats"5.
Les vnements du 11 septembre sont un pisode de ce terrorisme
unanimement condamn, mais en administrant la preuve que le phnomne
est susceptible dune escalade sans fin, le dpassent encore. Q y a deux
raisons cela. Lune tient ce que la notion de terrorisme est elle-mme
modifie, lautre, aux consquences que cette mutation entrane. On en a dj
beaucoup parl, mais il est ncessaire dy revenir un moment, parce que la
nature dun crime nest jamais indiffrente celle de sa rpression. On a
relev quil ny avait pas de dfinition gnrale du terrorisme ou quil y en
avait trop, quon ne pouvait pas parler du terrorisme, mais de terrorismes.
Quoi quil en soit, on saccorde reconnatre que certains lments sont
constitutifs du terrorisme : le type de violence, laspect politique, la terreur ou
la peur occasionne, les ractions politiques engendres6. Partant de l,
quobserve-t-on ? Que si, dans leur inspiration, ces actes relvent dune
volont de terroriser, ils sont plus que cela, mme sil est difficile den
donner une qualification autrement prcise, sinon celle "dattaques
terroristes" retenue par le Conseil de scurit7. Cette qualification,
juridiquement contestable du point de vue du droit international quand un
Etat napparat pas, prima facie, en tre lorigine8, est en revanche
particulirement approprie si lon sen tient limpression produite. Cela
rsulte du caractre minutieusement planifi et coordonn des actions, du
choix audacieux des cibles, tant par leur importance relle que symbolique,
des modalits de la perptration dont la soudainet, lnormit et la
synchronisation ne pouvaient laisser aux victimes et aux tmoins -le monde
entier en lespce- que limpression dune intention agressive. Au-del du
sentiment de terreur qui a atteint les victimes directes, il en est rsult la
conviction dune volont dlibre de destruction. Ces actes seront qualifis
"dactes de guerre contre tous les peuples du monde pris de paix" , voire
5 Dclaration sur les mesures visant liminer le terrorisme international annexe la
rsolution 49/60 de lAssemble gnrale des Nations Unies du 9 dcembre 1994 (soulign par
nous). Sur le sujet, v. notamment, TAVERNIER (P.), "Lvolution de lattitude des Nations
Unies vis--vis du tenxrismert,^fl5,1989-2, pp. 15-25.
6 GUILLAUME (G.), "Terrorisme et droit international", R.C..D.I., 1989-IU, t. 215, pp. 287416, p. 304.
7 Conseil de scurit, Rsolution 1368 du 12 septembre 2001, 1, S/RES/1368 (2001).
8V. GAJA (G.), "ta What Sense was There an 'Armed Attack1?", E.J..L., Discussionforum, op.
cit., in http://www.ejil.org/forum_wtc/ny-gaja.html.
9 Dclaration du Prsident de lAssemble gnrale des Nations Unies, 56* session, 12
septembre 2002, A/S6/PV.I, p. 3.

299

"dactes dagression arme"10. Ainsi, le 11 septembre, le terrorisme a fait un


saut quantitatif et qualitatif et ce que Franois Heisbourg a appel
Vhyperterrorisme 1 a fait clater les limites conceptuelles entre les notions de
terrorisme et de guerre, en raison de "lampleur, lorganisation, la
simultanit, la logistique et limpact des attentats" .
Puis, ds les premires enqutes prestement diligentes, il est apparu que
les vnements du 11 septembre pouvaient tre tenus pour le prototype des
capacits criminelles offertes par la mondialisation, en raison de leur
dimension internationale : nationalits diffrentes des auteurs directs des
attentats et de tous ceux qui ont pu contribuer leur prparation, lieux o
celle-ci a t mene, do elle a pu tre finance, circuits emprunts cet
effet, existence dun rseau tentaculaire, lchelle internationale, Al Qaida,
qui semble en constituer le maillage logistique et le support idologique.
Enfin, pour ce qui est du but, de la finalit poursuivie, on aurait pu trouver
des revendications territoriales propres un conflit, si Ton avait pris au
srieux le mobile mis en avant par Oussama Ben Laden de la "libration" des
Lieux Saints de lIslam de la prsence amricaine ou encore de celui de la
"libration" de la Palestine. Ces vnements nen ont pas moins t perus
comme laffirmation dune hostilit gnrale, globale, lgard du monde
incarn par les Etats-Unis, dont on saccorde penser quelle sinscrit dans la
dure. On nest donc pas en prsence dun terrorisme de dsespoir, dun
moyen de dernier recours, mais dun terrorisme de combat, sinon de
conqute.
On peut alors toujours sexclamer catgoriquement que "ce nest pas la
guerre" 3, non sans raison si lon retient la dfinition la plus classique quen
donne le droit international. Les Etats-Unis, quant eux, y ont vu "une gueire
nouvelle et diffrente"14 qui a dbouch sur un conflit de facture plus
classique en Afghanistan dont la conformit au droit international est ellemme tout fait discutable.
10 M. Jean-David Levitte, ambassadeur de France auprs des Nations Unies et prsident en
exercice du Conseil de scurit devait dclarer, dans un entretien avec la presse : "Nous avons
estim lunanimit, que six mille personnes tues -chiffre avanc le 12 septembre- par des
avions civils devenus des missiles nest plus un acte de terrorisme mais une vritable agression
arme", Le Monde, 18-19novembre2001,p. 14.
11 HEISBOURG (F.) et la Fondation pour la Recherche Stratgique, L hyperierrorisme : la
nouvelle guerre, Editions Odile Jacob, Paris, octobre 2001.
12Ibid., p. 39.
13PELLET (A.), "Non ce nest pas la guerre Le Monde, 21 septembre 2001 et "No, this is not
war", E.J.I.L., Discussion forum ,op. cit., in htpp://www.ejil. org/forum_WTC/ny-pellet. html.
H Dclaration du Prsident Bush, 11 octobre 2001, in http://www.usinfo.state. gov/
franais, terromet.homepage.htm.

-300Lenchamement de ces vnements ne pouvait manquer davoir des


rpercussions sur la rpression adquate du terrorisme. Le 12 septembre, le
Conseil de scurit appelait
tous les Etats travailler ensemble de toute
urgence pour traduire en justice les auteurs, organisateurs et commanditaires
de ces attaques terroristes"15. En invitant les Etats remplir leurs obligations
dans le cadre juridique existant, le Conseil de scurit exprimait laspiration
unanime de la communaut internationale une rpression exemplaire. Aprs
Tintervention en Afghanistan, la situation est devenue plus complexe et plus
confuse. En effet, si "aprs la victoire" on devait en appeler encore " la
justice"16, on ne savait plus de quels crimes ni de quelle justice relevaient les
vnements du 11 septembre et leur suite. Sagissait-il de juger de purs actes
de terrorisme, dont la spcificit ne tenait qu leur ampleur ou des actes
dune autre nature ? Sil sagissait de crimes de guerre, sinscrivaient-ils dans
le cadre dun conflit classique, ou dun conflit dun nouveau genre ? Et ds
lors de quelle justice pouvait-il sagir, dune justice nationale ou
internationale, djugs ordinaires ou militaires ?
Comme on le voit, le 11 septembre remet galement en question la
rpression adquate du terrorisme. La rponse risque de se faire attendre. En
effet, la nature des actes en cause et la riposte des Etats-Unis peuvent
conduire se demander si le cadre juridique, tel quil rsulte du droit
international et qui laisse aux juridictions nationales le soin de rprimer
linfraction internationale de terrorisme, nest pas un cadre dsormais
inadapt (I), auquel il conviendrait de substituer celui de la comptence dune
juridiction pnale internationale. Cette solution parat cependant tout fait
prmature (II).
I. L es ju r id ic tio n s n ationales fa c e au 11 septem b r e : un cadre de
REPRESSION INADAPTE ?

En dclarant que "[l]es terroristes qui ont attaqu les Etats-Unis le 11


septembre visaient une nation, mais cest la plante tout entire quils ont
blesse", que "[...] cest contre lhumanit tout entire qua vritablement t
lance cette attaque17, le Secrtaire gnral des Nations Unies traduisait ce
que chacun avait pu ressentir, dune faon ou dune autre. Le mme jour, le
Conseil europen extraordinaire de Bruxelles y faisait cho. Ces attentats,
15S/RES/1368 (2001), 2, op. cit.
16BADINTER (R.), "Aprs la victoire, la justice", Le. Monde, 29 novembre 2001, p. 18.
17 ANNAN (K.), "Rester unis contre le terrorisme'', New York Times, 21 septembre 2001,
reproduit in : http://www.un.org/french/aboutun/sg-terrorismf.htm.

-301 dclarait-il, "[...] constituent une attaque contre nos socits ouvertes,
dmocratiques, tolrantes et multiculturelles. Elles interpellent la conscience
de chaque tre humain"18. Cest dire si les actes terroristes du 11 septembre
ont t perus comme un "crime of international concern", selon la formule
de Roberto Ago19, rclamant une "raction juridiquement organise"20.
La collaboration et la solidarit internationales ne se sont pas faites
attendre et lUnion europenne, notamment, a affirm sa volont de cooprer
"[...] avec les Etats-Unis pour traduire en justice et punir les auteurs, les
responsables et les complices de ces actes barbares"21. Un tel lan, peu
habituel, rsultait de la perception, peut-tre nouvelle, que la rpression
constituait un intrt commun, universel, que cette lutte tait bien, comme
laffirma George W. Bush "celle du monde entier" et pas celle "de la seule
Amrique"22.
Ds lors, on pouvait penser que cest dans lesprit de rendre justice au
nom de la communaut internationale dans son ensemble quoeuvreraient les
juridictions nationales. Or, il nest pas vident que la position des Etats-Unis
serve vraiment les intrts de cette dernire (A), ni que la coopration des
autres juridictions puisse tre la hauteur du dfi relever (B).
A. Le droit de juger des Etats-Unis
Le droit de juger des Etats-Unis est incontest et incontestable. Cest sur
son territoire que trois avions de ses lignes rgulires intrieures ont t
dtourns et que les actes ont t accomplis. On ne saurait donc mettre en
question le droit de punir de lEtat territorialement atteint par un acte
terroriste visant ses ressortissants, ses institutions, et dont le seul lment
dextranit tient la nationalit trangre de ses auteurs. Encore faut-il
sentendre sur le sens de ce "droit de punir", que Claude Lombois cerne
parfaitement. La rpression juridique, remarque-t-il, "ne vise pas, comme la
dfense, viter le mal mais le sanctionne aprs quil sest produit"23. Aussi,
la rpression, en tant que punition rgie par le droit, doit-elle tre fonde en
18 Conseil europen extraordinaire de Bruxelles du 21 septembre 2001, Conclusions et plan
daction, in BARRAU (A.), L'Union europenne face au terrorisme, Assemble nationale,
Rapport dinformation n 3332/2001, Annexe, p. 9.
19AGO (R.), A.C.D.I., 1972, Ir*Partie, 1151^ sance, p. 12.
20 LABAYLE (H.), "Droit international et lutte contre le terrorisme", op. cit., p.109.
21 Conseil europen extraordinaire, op. cit.
22 Discours du Prsident des Etats-Unis devant le Congrs, 20 septembre 2001, Le Monde, 1
octobre 2001.
2 LOMBOIS (C.), Droit pnal international, Prcis Dalloz, Paris, 2tae dition, 1979, p. 37, n
35.

302 -

raison et viser la justice. Claude Lombois sen explique : "Fonde en raison


en cela quelle ne tend ni la vengeance, ni mme tenir en respect les
agresseurs ventuels par la manifestation de force de lagress ventuel.
Certes, la sanction pnale a bien une fonction dintimidation. Mais
rintimidation a pour objet laffirmation du caractre ncessaire de la rgle
qui a t mconnue, non pas r affirmation, par la victime, de son intention de
protger ses intrts. Ainsi, la sanction pnale est prononce au nom dune
socit qui dfend ses principes. [...] Visant la justice, en cela quelle doit
sappliquer une faute et proportionner le chtiment la gravit de la faute,
non celle du prjudice"24.
Ces deux logiques bien diffrentes vont tre confondues par les EtatsUnis, sans mme le souci de la cohrence. Sadressant ses concitoyens,
George W.Bush dclarait en effet : "(...) nous opposerons la violence une
justice patiente fonde sur la justesse de notre cause et la confiance dans les
victoires venir"25. Certaines personnes ont t dfres devant les
juridictions ordinaires amricaines et dans le mme temps, les Etats-Unis
usaient de la force la fois pour traner dautres prsums responsables en
justice et protger plus long terme leurs intrts. Aucune critique ne peut
tre oppose au fait que certaines dentre elles ont t traduites devant des
juridictions ordinaires. Il sagit dune part dun Franais, seule personne
suspecte dtre lun des auteurs des attentats, qui navait pu y prendre part
en raison de son arrestation quelques semaines auparavant pour situation
irrgulire sur le sol amricain, et dautre part, dun "taliban amricain,
captur en Afghanistan, membre probable du rseau Al Qaida. Dans ce
dernier cas, cependant, on peut stonner quun sort diffrent de celui des
autres prisonniers faits en Afghanistan lui ait t rserv.
Que dire, en effet, de la justice quentendent appliquer ces derniers les
Etats-Unis, en vertu du dcret prsidentiel du 13 novembre, pris par George
Bush en sa qualit de prsident et de commandant en chef des Armes26 ?
Illustration de ce brouillage conceptuel entre guerre et terrorisme, du ct de
lEtat victime cette fois, le dcret du 13 novembre part en effet de la
constatation, du point de vue des Etats-Unis, que lescalade laquelle se sont
livrs les terroristes internationaux a cre un tat de conflit arm. Dans ce
contexte, le dcret prsidentiel prvoit donc la constitution de commissions
34Ibidem.
25Discours devant le Congrs du 20 septembre 2001, op. cit.
26 President Issues Military Order, Dtention, Treatment and Trial of Certain Non-Citizens in
the War Against Terrorism, november 13, 2001, in http://www.whitehouse.
gov/news/releases/2001/11/20011113-2 7.html.

303

mitaires spciales dispenses dappliquer les principes gnraux et les


modes de preuve en vigueur dans les procs criminels devant les tribunaux
amricains. Le dcret charge donc le Secrtaire dEtat la Justice de la
rdaction dun rglement de preuves et de procdure dexception, dans les
limites prcises par le prsident des Etats-Unis. Par exemple, le dcret du 13
novembre ne reconnat pas le droit de laccus de bnficier de lavocat de
son choix, ni de faire appel de la dcision de la commission, sinon devant le
prsident des Etats-Unis, libre dapprcier discrtionnairement la suite lui
donner. Le dcret nen numre pas moins in fine les rgles humanitaires
applicables la dtention. Ce texte constitue donc une vritable lex specialis
un double titre, en ce quil droge au droit interne amricain en mettant en
place un droit militaire dexception et en ce quil se substitue, en y drogeant,
au droit international applicable en cas de conflit arm27.
Ce dcret concerne tout individu qui nest pas citoyen des Etats-Unis,
dont le prsident considrera, selon les cas, quil a des raisons de croire quil
est membre dAl Qaida, quil sest engag aider ou a conspir en vue de
commettre des actes de terrorisme international ou particip la prparation
de ces actes ou bien encore qui a sciemment donn asile un ou plusieurs des
individus prcdemment viss. Les "prisonniers du champ de bataille" arrts
en Afghanistan et transfrs Guantanamo Bay seront, en principe, les
premiers en relever, ce qui na pas manqu de soulever un dbat
considrable. En effet, compte tenu du contexte de leur arrestation, la
question de savoir sils devaient bnficier du statut de prisonniers de guerre
sest pose.
H excde le cadre de cette communication de pouvoir approfondir cette
question qui suppose notamment de se prononcer sur des pralables aussi
dlicats que celui de la qualification juridique de la situation du 11
septembre, ou encore celui des liens entre "les prisonniers du champ de
bataille" avec le rseau Al Qaida. On se contentera simplement de remarquer
que si lon se conforme aux termes-mmes du dcret du 13 novembre qui fait
explicitement mention dune situation de conflit arm, les conventions de
Genve du 12 aot 1949 ont en principe vocation sappliquer en vertu de
larticle 2 1 commun28, ce qui ne laisse aucun doute quant lobligation de
la Puissance dtentrice daccorder ce statut aux combattants qui tomberaient
27 V. PELLET (S.), "De la raison du plus fort ou comment les Etats-Unis ont (rinvent le droit
international et leur droit constitutionnel", Actualit et droit international, in
http:/Avww.ridi.org/adi/artcles/2002/200206peI.htmt pp.5-6
26 Selon cette disposition, les conventions sappliquent "en cas de guerre dclare ou tout autre
conflit arm surgissant entre deux ou plusieurs Hautes Parties Contractantes, mme si ltat de
guerre nest pas reconnu par Tune delles.

-304en son pouvoir, comme le prvoient les articles 4 et 5 de la Iine Convention


de Genve. Si doute il y a, la Convention prvoit expressment quil
appartient un tribunal impartial den dcider, sans apporter toutefois plus de
prcision sur cette institution. Au regard du droit international humanitaire,
limportant finalement est dobserver quil existe une prsomption de
protection et de bnfice du statut aux termes de larticle 5 paragraphe 2 de la
nimeConventionOr, cest dune prsomption inverse que sont partis les Etats-Unis,
assimilant les talibans aux terroristes dAl Qaida dans la catgorie des
"combattants dloyaux", pour en tirer la consquence quils ne prsentaient
pas les conditions requises pour se voir reconnatre la qualit de combattants
au sens de larticle 4 commun aux Conventions de Genve. Les Etats-Unis
relisent donc les rgles du droit international humanitaire la lumire du
terrorisme, avec cette consquence quils sestiment autoriss soustraire les
personnes apprhendes dans le cadre dun conflit arm engendr et/ou
ncessit par la lutte contre le terrorisme aux rgles du droit international
applicables, pour les soumettre un droit pnal ad hoc.
Sous leffet des vives critiques que le dcret a suscites et de laction du
C.I.C.R., ainsi certainement de la prise de conscience queux-mmes
pouvaient y trouver un intrt propre, les Etats-Unis sont revenus en partie
sur leur position et ont reconnu une certaine applicabilit de la IIIme
Convention de Genve en confrant aux prisonniers un traitement conforme
ses prescriptions. Mais entre le C.I.C.R. et les Etats-Unis les avis divergent
toujours "[...] quant aux procdures appliquer pour dterminer que les
personnes dtenues nont pas droit au statut de prisonnier de guerre" . Il ne
semble donc pas que le C.I.C.R. soit parvenu convaincre les Etats-Unis que
le droit international humanitaire "ne constitue en aucune faon un obstacle
la lutte contre la terreur et le crime"30.
Les conditions de transfert sur la base de Guantanamo des premiers
prisonniers, a priori "tous coupables", paraissant sortir tout droit de
r obscurit dun Silence des agneaux, les conditions de leur dtention, les
prcautions prises considres comme inutilement humiliantes et
dgradantes, ont suscit des ractions indignes et parfois excessives31,
preuve cependant dune conviction gnrale que la lutte contre le terrorisme
19 C.I.C.R., Communiqu de presse, 9 fvrier 2002.
30Ibidem.
31 Par exemple, Massoud Shadjareh, de la Commission islamique des droits de lhomme de
Londres, na pas hsit comparer Guantanamo un camp de concentration dont les Nazis
"seraient fiers", Le Monde, 23 janvier 2001.

-305ne peut justifier la mise lcart des droits de lhomme, dont linterdiction de
la dtention arbitraire et la prsomption dinnocence, comme le Pacte
international sur les droits civils et politiques qui lie les Etats-Unis en fait
obligation aux Parties. Comme on la rappel dautres occasions, le
principe fondamental de la lutte antiterroriste est "la prservation de lEtat de
droit", "lEtat de droit [ntant] pas un Etat dimpuissance"32.
Dans r immdiat, Guantanamo a eu pour rsultat un spectaculaire
retournement du (bon) droit de juger des Etats-Unis, tel point quon pouvait
se demander si le terrorisme, qui vise toujours une culpabilisation de la
victime pour justifier le chtiment inflig, navait pas atteint son but ex
post33. A plus long terme, on peut sinterroger sur limpact de cette
conception muscle, voire martiale, du "droit de punir" sur tous les aspirants
terroristes. Il est impossible dy rpondre, sinon en remarquant quelle ne
parait pas avoir eu un effet dissuasif, en juger par les nombreuses tentatives
dattentats djoues depuis. Les Etats-Unis sont peut-tre sincrement
convaincus de ce que leurs choix, en rpondant leur intrt propre, servent
galement ceux de la communaut internationale. Celle-ci ne peut pas se
satisfaire dun mode de rpression dont la conformit au droit international
semble plus que douteuse, et dautant plus critiquable que le secret semble de
mise.
B. Le rle des juridictions trangres
Cependant, eux seuls, les Etats-Unis ne peuvent pas tout. Du fait de la
dissmination internationale du rseau Al Qaida, de nombreuses juridictions
nationales seront appeles contribuer la rpression des actes du 11
septembre ou ceux qui y seraient lis. Conduite par les juridictions
nationales, la rpression peut dailleurs avoir un effet de premire importance
sur la prvention du terrorisme, en mettant en lumire les rseaux et
modalits de recrutement, les modes daction et de contacts, les motivations
des terroristes34. A ces divers titres, le rle des juridictions trangres peut
32 CARRILLO SALCEDO (J. A.), Bilan de Recherches de la Section de langue franaise du
Centre dEtude et de Recherche de lAcadmie de droit international, in Les aspects juridiques
du terrorisme international, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston, Londres, 1989, pp.
19-53, p. 45.
33 Cest ainsi que le Prsident de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope, Lord David
Russel-Johnston rappellera que "Nous sommes censs tre meilleurs que les terroristes", Le
Monde, 23 janvier 2001.
14 Comme on la remarqu, la finalit de la procdure nest pas seulement de conclure la
condamnation de lauteur prsum dun crime terroriste, [...] mais plus encore, peut-tre, de
reconstituer loTganisation criminelle, den dcouvrir les liens et adhrences, den arrter les
membres pour faire cesser les dangers que lentreprise terroriste fait courir", FOYER (J.), "Droit

306

tre essentiel et lEtat territorialement victime est largement tributaire de leur


efficacit.
En matire de terrorisme, la comptence des juridictions nationales
rsulte de diffrentes conventions, gnrales, spciales, universelles ou
rgionales qui constituent un maillage serr dont lobjectif est "de rendre
automatique la poursuite du dlinquant35. La lutte contre limpunit du
crime de terrorisme repose ainsi sur trois "piliers" : lobligation faite tous
les Etats parties dincriminer dans leur lgislation interne les actes viss par
la convention, lobligation dtablir leur titre de comptence aux fins de la
rpression, y compris celle dune comptence universelle titre subsidiaire,
lobligation enfin de choisir dans lalternative offerte par le principe aut
dedere, aut judicare, lequel aboutit confrer une place centrale
linstitution de lextradition dans ce dispositif.
On peut considrer ce cadre comme globalement satisfaisant. En effet,
ds lors que lauteur prsum dun acte de terrorisme est apprhend sur le
territoire dun Etat partie lune des conventions incriminant lacte commis,
il peut soit tre extrad vers le pays qui en fait la demande aux fins de le
juger, soit tre poursuivi sur le territoire de lEtat sur lequel il se trouve. Le
systme vise donc au maximum viter que le terroriste puisse chapper un
juge. Mais il est loin dtre hermtique et prsente des inconvnients qui
peuvent tre grossis quand il sagit de rprimer des actes comme ceux du 11
septembre, dans la mesure o, de nature conventionnelle, il reste largement
conditionn par lautonomie de la volont des parties dans lnonc des
obligations souscrites, la marge dapprciation laisse dams leur mise en
uvre, une efficacit lie leur intersubjectivit. Les obligations faites aux
Etats nexcluent donc ni libert, ni latitude, ce qui est sans doute invitable en
raison du caractre national que conserve le droit de punir
conventionnellement amnag.
Ceci se manifeste dabord du double point de vue de lincrimination du
terrorisme et des comptences tatiques censes en assurer la rpression. Les
diffrentes conventions nimposent pas aux Etats dincriminer le terrorisme
en tant que tel, ni mme dintroduire dans leur droit interne lincrimination
sous la qualification conventionnelle spcifique36. Cet inconvnient est
et politique dans la rpression du terrorisme en France", in Mlanges offerts Georges
Levasseur, Droit pnal et droit europen, Utec, Paris, 1992, pp. 409-420, p. 417.
35 LABAYLE (H.), op. cit., p. 118.
36 GUILLAUME (G.), "Terrorisme international", Rp, Internat. Dalloz, 1998, p. 3, n 17. Pour
certaines des dispositions de droit interne relatives au terrorisme dans diffrents pays europens,
v. PRADEL (J.), "Les infractions de terrorisme, un nouvel exemple de lclatement du droit
pnal", Rec. Dalloz, 1987, Chronique, (pp. 39-50), pp. 40-41.

-307mineur dans la mesure o, mme si tous les Etats, loin sen faut,
nincriminent pas spcifiquement le terrorisme, tous sont en mesure de
poursuivre les auteurs dactes de terrorisme au titre de lune ou de lautre des
infractions de droit interne, selon les modalits de commission de lacte. Il
ny a donc pas de vide juridique, mais il peut y avoir ingalit dans. la
sanction. Dans tous les cas cependant, on aboutit escamoter la spcificit de
lacte terroriste, locculter en tant quinfraction spcifique. Cest ainsi que,
dans laffaire Lockerbie devant la Haute Cour de Justice du Camp Zeist,
tribunal cossais sigeant aux Pays Bas et charg de juger deux prsums
responsables dun des actes terroristes les plus clbres de la dernire
dcennie, laccusation fut limite la charge de meurtre. Dans cette affaire,
comme le remarque justement Michel Cosnard, en abandonnant le chef
dinculpation dactes terroristes internationaux, "[...] la Couronne les traite
comme un crime ordinaire et les fait sortir, ratione materiae de la sphre
internationale"37.
Lefficacit nest pas absolue, non plus. Si, par exemple, un mme fait ne
relve pas, selon les systmes juridiques des Etats en cause, de la mme
incrimination, cette circonstance peut faire obstacle une demande
dextradition. Dans le cas des vnements du 11 septembre, o sont
recherchs essentiellement les complices ou instigateurs de ces actes, les
auteurs directs ayant pri, il peut en rsulter une difficult de poids. En effet,
la conception de la complicit, par exemple, est sensiblement diffrente selon
les systmes de droit concerns et a un contenu plus ou moins large. En droit
franais, son contenu restreint exclut laccusation pour des actes postrieurs
linfraction principale. En common law, en revanche, la complicit a un
contenu largi et sentend de toute une srie de faits postrieurs lacte
principal. Cest de cette conception que se rapproche dailleurs la dfinition
donne par la Commission du droit international dans le cadre du Code des
crimes contre la paix et la scurit internationales et selon laquelle la
complicit sentend "[...] de tout acte de participation antrieur ou postrieur
au crime, ayant eu pour but soit de le provoquer ou de le faciliter soit de faire
entrave la poursuite des auteurs de linfraction"38. Si tout acte de terrorisme
peut correspondre aujourdhui une incrimination de droit interne, cette
avance nest pas suffisante, elle seule, pour garantir une rpression
satisfaisante.
37 COSNARD (M.), "Observations propos de larrt rendu par la Haute Cour de Justice
cossaise dans laffaire Lockerbie", .F.D.I., 2000, pp. 643-653, p. 646.
38 C.D.I., 4* Rapport DOUDOU THIAM, A/CN.4/398, A.C.D.I., 1986, vol.l, p. 95 19.

-308CeUe-ci se trouve-t-elle mieux assure au titre des comptences


tatiques ? Les conventions sur le terrorisme font obligation aux Etats parties
dtablir leur comptence de juger, selon des titres variables dune
convention lautre, mais multiples pour assurer lexistence dun juge. Les
conventions ntablissent cependant aucune priorit entre ces comptences et
prsentent donc toujours le risque de concurrence de comptences, quelles
soient territoriales, personnelles, actives ou passives, ou encore relles. Sur la
base des textes auxquels il est partie, chaque Etat dtermine dans le cadre de
son droit interne les conditions dexercice des comptences judiciaires39.
Enfin, titre subsidiaire, ces conventions prvoient rtablissement dune
comptence universelle, conditionne par la seule prsence de lauteur
prsum de lacte sur le territoire de nimporte quel Etat partie. Comme le
souligne Claude Lombois, "[l]Etat qui exerce cette comptence intervient
dfaut de tout autre Etat pour viter dans lintrt de la communaut
internationale une impunit scandaleuse"40. Le systme de la comptence
universelle, constitue donc une avance tout fait considrable, "[...] en tant
que systme pour la dfense pnale dun suprme intrt commun tous les
Etats"41. Mais cette dfense se fait selon le droit pnal de lEtat. Mme en cas
de comptence universelle, le droit du for continue de sappliquer sur tout ce
qui peut permettre de caractriser lacte terroriste et de le rprimer. Comme le
souligne Graud de La Pradelle, cest l le dfaut consubstantiel de ce
systme, puisquil induit une profonde diversit dans la mise en uvre de la
rpression42. Reste savoir sil assure la non-impunit.
Si la comptence universelle constitue une avance remarquable, elle
nest pas une panace. La comptence universelle est lie la rgle aut
dedere autjudicare, en ce quelle est la condition des poursuites en labsence
dextradition43, ce qui pose en soi de dlicates questions dinterprtation44.
Elle nest pas non plus un rempart contre limpunit. Celle-ci ne rsulte pas
tant du fait quil nexiste aucune obligation dextrader en droit international
gnral, dfaut de base conventionnelle, lextradition restant "[...] une
39 V. pour le droit franais, HUET (A.) et KOERING-JOULIN (R.)j Droit pnal international,
l 4* dition, 1994, p. 114, idem, "Comptence des tribunaux rpressifs franais et de la loi pnale
franaise. Infractions commises ltranger", Jurisclasseur, 1995, fasc.403-20, pp. 16-20.
40LOMBOE (C.), op. cit., p. 112.
41Ibidem.
42 de LA PRADELLE (G.), rtLa comptence universelle" in H. ASCENSIO, E. DECAUX et A.
PELLET, Droit international pnal, Cedin Paris X, Pedone, Paris, 2000, pp. 905-918, pp. 917918, n 44.
43 GUILLAUME (G.), R.C.A.D.I., op. cit., p. 353.
44 V. GUILLAUME (G.), "La comptence universelle Formes anciennes et nouvelles", op. cit.,
pp. 23-36, pp. 35-36.

-309dcision souveraine de lEtat requis, qui nest jamais tenu dy procder"45.


Elle tient plutt ce que si, dfaut dextrader, lEtat a lobligation, non de
juger, mais dabord de poursuivre, tous les Etats nont pas la mme acception
de la poursuite. Elle peut tre facultative, si Ton se trouve dans un systme
reposant sur le principe de son opportunit et non sur celui de sa lgalit. Et
en matire de terrorisme, divers facteurs peuvent conduire renoncer des
poursuites crainte de menaces ou de "reprsailles" terroristes,
"comprhension", voire appui certains mouvements4 .
Si lEtat choisit dextrader, le droit international tend de plus en plus lui
laisser une libert totale dans le choix entre diffrentes demandes
dextradition, en fonction des circonstances du cas et sans quaucun ordre de
priorit ne lui soit impos. En particulier, en dpit de certaines tentatives
anciennes47 de reconnatre une priorit la demande de lEtat sur le territoire
duquel lacte a t commis, cette solution ne sest pas impose. Invite
trancher cette question dans le cadre de ses travaux relatifs au Code des
crimes contre la paix et la scurit internationales, la Commission du droit
international a prfr sabstenir de prendre position, faute dune pratique
uniforme en la matire48. A supposer, ce qui peut paratre trs probable, que
les Etats-Unis veuillent juger eux-mmes le plus grand nombre de personnes
impliques dans les actes du 11 septembre, ils peuvent se prvaloir de leur
comptence territoriale mais aussi dune comptence personnelle passive
tablie par la loi du 19 fvrierl986. En effet, cette dernire donne aux
juridictions des Etats-Unis comptence pour juger les terroristes "qui
commettent un meurtre ou dautres actes violents contre des citoyens
45 Comme lont rappel, dans une Dclaration commune, dans le cadre de laffaire Lockerbie, les
juges Evensen, Tarassov, Guillaume et Aguilar, C.LJ., Affaire relative des questions
d'interprtation et dapplication de la Convention de Montral de 1971 rsultant de l incident
arien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c . Etats-Unis dAmrique), Demande en
indication de mesures conservatoires, ordonnance du 14 avril 1992, C.I.J., Rec. 1992, p. 136,
paragraphe 2. Sur ce point, v. galement GUILLAUME (G.), RC.A.D.I., p. 355 et LA ROSA
(A.-M.), Dictionnaire de droit international pnal, Termes choisis, Paris, PUF, 1998, p. 2 et ss.
46FOYER (J.), op .cit., p.414 pour l'exemple de la France.
47 SOl llLE (A.) considrait que daprs les principes du droit des gens, en cas de pluralit
dEtats requrants, la prfrence devait tre donne en premier lieu lEtat flans le territoire
duquel lattentat avait t commis, "Le terrorisme international", R C.A.D.I., 1938-III, t 65, (pp.
91-184), p. 130.
41 En premire lecture, le projet darticles de la C.D.L portait recommandation daccorder une
attention particulire la demande de lEtat sur le territoire duquel le crime avait t commis.
Mais le Comit de rdaction renona cette position, estimant finalement que la question ntait
pas suffisamment mre pour tre codifie. V. article 9 6, A.C.D.I., 1996, vol. H, 2**Partie. V.
POUTIERS (M.), "Lextradition des auteurs dinfractions internationales", in H. ASCENSIO, E.
DECAUX et A. PELLET, op.cit., (pp. 933-950), pp. 937-939.

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amricains ltranger ou les terroristes qui s organisent en dehors des


Etats-Unis pour commettre un meurtre contre des citoyens amricains aux
Etats-Unis"49. Mais ces titres peuvent se heurter ceux de tout autre Etat,
comme ils peuvent sadditionner dautres, la rgle non bis in idem ntant
pas consacre en droit international gnral50.
Le systme conduit donc nexclure ni la possibilit de poursuites et de
condamnations multiples51, ni celle dun dfaut de poursuites. En cas de
poursuites, le jugement reste incertain. Le systme est donc la fois subtil,
parce que trs largement conditionn par une convergence alatoire de
conditions juridico-politiques et, par l mme, fragile. H offre aux Etats peu
ports cooprer bien des manires et des possibilits de sen abstenir. La
rpression nationale du terrorisme reste assez modeste, comme on la souvent
soulign et regrett52. Mme aprs le 11 septembre, ce risque nest pas
exclure. Lextradition vers les Etats-Unis de prsums responsables pourrait
porter certains rflchir, soit en raison du maintien de la peine de mort qui
pourrait mme constituer une impossibilit juridique pour les pays membres
du Conseil de lEurope53, soit en raison du traitement des prisonniers de
Guantanamo Bay, soit encore du fait de juridictions spciales, qui pourraient
faire douter du caractre "juste et impartial" de la justice amricaine. Dans
daulres cas, le jugement, sil a lieu, pourrait ne pas paratre la hauteur des
circonstances, surtout sil intervient de nombreuses annes aprs les faits.
La rpression nationale du terrorisme, telle quelle est encore
actuellement amnage ne parat gure susceptible de garantir des jugements
manifestant lexpression d'une condamnation universelle du terrorisme.
Comme on la vu, elle est trs largement tributaire de la diversit des rgles
pnales nationales, de la lenteur des procdures dextradition sil y a lieu,
dune rigueur peut-tre relative du judex deprehensionis. Pour ces raisons,
elle ne parat plus adapte des actes tels que ceux du 11 septembre, en ce
que leur audace et leur ampleur peut faire redouter dsormais que la menace
terroriste soit de mme nature.
49Cite in GUILLAUME (G.), R.CA.DJ., p. 341 et rfrences, note 39, id.
50Ibid., p. 344.
51 V. GUILLAUME (G.), "Linterfrence illicite dans laviation civile internationale", in H.
ASCENSIO, E. DECAUX et A. PELLET, op. cit., P- 530, n15.
51 V. dans ce sens, LEVASSEUR (G.). "Les aspects rpressifs du terrorisme international", in
I.H.E.L, Terrorisme international, 1976-1977, Pedone, Paris, pp. 59-131, p. 119
53 Jos Maria Aznar devait dclarer : "Les Europens ont une position trs claire sur la peine de
mort qui se reflte dans leurs lgislations : la ntre interdit lextradition si la peine de mort est
encourue", Le Monde, 17 janvier 2002.

n. L e TERRORISME DEVANT LA JUSTICE PENALE INTERNATIONALE APRES


LE 11 SEPTEMBRE : UNE SOLUTION PREMATUREE

En matire pnale, comme le remarquait Joe Verhoeven, "toutforum nest


pas forcment conveniens"54. La dfiance suscite par les choix des EtatsUnis, le souci de stigmatiser de faon dfinitive le terrorisme ont donc
con