Monografia Derecho Financiero Segunda Tarea

Universidad Catlica los ngeles de Chimbote
ESCUELA PROFESIONAL DE CIENCIAS

CONTABLES Y ADMINISTRATIVAS
CURSO: DERECHO FINANCIERO
TEMA: EL PRESUPUESTO PBLICO
DOCENTE: MIRIAN YANETH SANIZO CAMAPAZA
ESTUDIANTE:
JERSON MAMANI CHALCO
JULIACA PERU
Derecho Financiero
1
DEDICATORIA
Dedico este trabajo monografico a
Dios y a mis padres. A Dios
porque ha estado conmigo a
cada paso que doy, cuidndome
y
dndome
fortaleza
para
continuar, a mis padres, quienes
a lo largo de mi vida han velado
por mi bienestar y educacin
siendo
mi apoyo en todo
momento.
Depositando
su
entera confianza en cada reto
que se me presentaba sin dudar
ni un solo momento en mi
inteligencia y capacidad. Es por
ellos que soy lo que soy ahora.
Derecho Financiero
2
INDICE
Introduccin
.Pag 4
El
presupuesto
en
el
Per.
.Pag 5
Nociones
bsicas
..Pag 17
Teora
del
presupuesto
Pag 21
Principios
del
Derecho
presupuestarioPag
27
Dinmica
del
presupuesto
Pag 29
Clasificaciones
del
presupuesto
Pag 33
Conclusin
Pag 35
Bibliografa
.Pag
36
Derecho Financiero
3
INTRODUCCIN
Este trabajo pretende resaltar la importancia del presupuesto y su
clasificacin
mostrndolo
como
un
elemento
de planificacin y control expresado en trminos econmicos financieros
dentro del marco de un plan estratgico, capaz de ser un instrumento o
herramienta que promueve la integracin en las diferentes reas que tenga
el sector pblico la participacin como aporte al conjunto de iniciativas
dentro de cada centro de responsabilidad y la responsabilidad expresado en
trminos de programas establecidos para su cumplimiento en trminos de
una estructura claramente definidos para este proceso
La clasificacin de los presupuestos gubernamentales muestra un lado
importante ya que resalta la flexibilidad que debe tener la preparacin del
presupuesto, as como la versatibilidad del mismo generando un mayor
entendimiento y la facilidad para interpretar cada fase del ciclo
presupuestario, lo cual hace posible que las gestiones del gobierno sea
organizada y controladas por el mismo. Tambin se muestra un resumen
donde se detallan los artculos contenidos en la constitucin para la
elaboracin correcta del presupuesto nacional.
Los presupuestos son herramientas que los gobiernos utilizan con el
propsito de controlar y manejar efectivamente las partidas de gastos y
de ingresos, por esto se hace imprescindible la clasificacin de las partidas
que avalan las cuentas de dicho presupuesto esto genera a su vez un mayor
control y una mayor eficiencia a la hora de ponerlo en prctica, ya que una
clasificacin adecuada genera un equilibrio perfecto y a su ve una
herramienta eficaz para la administracin.
Las clasificaciones deben hacerse de una manera balanceada, puesto que
una inclinacin a nivel contable daara la informacin para la formulacin y
ejecucin de los programas, es preciso que cada una tenga un desarrollo a
un nivel y medida justa para su mayor comprensin y manejo tanto en el
mbito fiscal como a nivel de programacin y administracin. Estas son de
gran ayudan pues dotan de informacin a tiempo para la toma de
decisiones y en algunos casos como es la clasificacin por objeto de gastos
que sirven de auxiliar para mantener un control adecuado de los gastos
evitando en muchos casos las malversaciones de fondos y los gastos
injustificados.
Derecho Financiero
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Las clasificaciones permiten detallar los sectores tanto pblico como los
privados, los gastos y las funciones y estas a su ve sirven a los propsitos
mltiples que incurren en el presupuesto; si es posible integrar cada una de
estas divisiones se estara generando un presupuesto moderno que cumple
con los propsitos y las metas trazadas por las instituciones y los gobiernos.
Las clasificaciones econmicas permiten identificar cada rengln de los
gastos y de los ingresos segn su naturaleza econmica, esto hace posible
investigar las influencias que ejercen en las finanzas pblicas sobre el resto
de la economa nacional, esto hace permisible las gestiones del gobierno y
facilita las decisiones a tomar, debido a que se tiene a mano una forma ms
fcil de analizar y concluir con detalles el estado econmico en que se
encuentra un pas.
En conclusin las clasificaciones y los artculos que contienen las medidas
del presupuesto nacional sirven de gua estratgica para quien pone en
prctica las mltiples formas de elaborar un presupuesto.
EL PRESUPUESTO EN EL PER
Desarrollo en el Per. Primera poca
Cuando se funda la Repblica, la situacin no era de las mejores, ya que el
Virreinato
del
Per
se
empobreci
notablemente
durante
la guerra de independencia. El desembarco de la expedicin libertadora de
San Martn dio lugar a que el comercio exterior quedara anulado; y en el
interior, los reclutamientos de soldados, los emprstitos forzados o no, las
degradaciones, y la inseguridad arruinaron a la agricultura, la minera y
las industrias.
No hubo tiempo pues, para debates ni para organizar un sistema de rentas y
gastos. La guerra impona necesidades y prioridades. An as, con tropas
realistas en territorio peruano, se promulga la primera constitucin, la
constitucin de 1823. Los liberales de aquella poca, que concibieron en el
nuevo estado independiente
la
forma
de organizacin republicana,
consignaron como atribuciones del Congreso la de "decretar las
contribuciones, impuestos y derechos para el sostn y defensa de la
Repblica" y la de "examinar y aprobar la inversin de caudales pblicos".
Tambin consignaba como atribuciones del Presidente de la Repblica
"decretar la inversin de los caudales destinados por el congreso a los
diversos ramos de la administracin pblica.
Ms adelante, el artculo 149 seala que "el presujeto de los gastos pblicos
fijar las contribuciones ordinarias, mientras se establece la nica
contribucin. Adoptndose por regla constante al acrecer la Hacienda por el
fomento de los ramos productivos, a fin de disminuir las imposiciones en
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cuanto sea posible", adems establece que ser el ministro de Hacienda el

que presenta anualmente ante el Congreso "el presupuesto de los gastos
precisos para el gasto de la Repblica". Esta constitucin, que dedica un
captulo al tratamiento de la hacienda, tiene el mrito de establecer los
siguientes principios:
Solo el congreso tiene facultad de crear tributos y la de ejercer un control

sobre su uso y empleo.
Anualidad del presupuesto.
La facultad del ejecutivo de administrar la hacienda.
Los gobiernos de 1822-1825 tuvieron que desplegar los ms grandes
esfuerzos para salvar la situacin de angustia fiscal y atender los gastos de
la guerra de independencia. Se trat de salvar el constante desequilibrio
fiscal en base a fracasadas reorganizaciones del sistema tributario, que se
sumerga en un sistema colonial de contribuciones.
La siguiente Carta, la constitucin de 1826, marc un retroceso con respecto
a la anterior. La cmara de los Tribunos tena la "iniciativa" en las
contribuciones anuales, en otras palabras, se cambi la facultad exclusiva
de decretar contribuciones por una "iniciativa". Por el lado del Ejecutivo, se
pasa de un poder administrador de rentas, a la funcin de "cuidar" la
recaudacin e inversin de ella. Notable retroceso, fruto polticos de
entonces.
Con Bolvar la situacin empeor, la recaudacin estaba a cargo de
autoridades polticas provinciales
y
distritales,
una
especie
de descentralizacin presupuestal, que dentro de estos aos de
inestabilidad poltica, actuaban sin ningn control. Los ministros de
Hacienda desde Lima, solicitaban el envo de los caudales y las respectivas
cuentas, as como tambin prohiban el pago de cualquier suma sin su
autorizacin, pero fue en vano.
A esta poca corresponde el primer proyecto de presupuesto de las
Repblica. Durante el gobierno de La Mar, el ministro de Hacienda Morales
Ugalde (1827), formula lo que se podra considerar un presupuesto, aunque
en realidad fue agrupar en un solo documento los ingresos pblicos por un
lado, y los gastos pblicos por otro. Este proyecto nunca fue aprobado por el
Congreso. Por aquellos aos, las aduanas representaban las rentas ms
importantes, seguido de la contribucin de indgenas. Por su lado, los
egresos con cifras ms altas correspondan al ministerio de Guerra y Marina,
que absorba hasta la mitad del presupuesto.
La constitucin de 1828 es ms precisa que la Constitucin vitalicia, aunque
inferior a la del 23. Aun cuando, segn el marco constitucional de entonces,
era atribucin del congreso determinar en qu se gastaban los ingresos del
Derecho Financiero
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estado, Jos de Pando, ministro de Hacienda Gamarra, en 1830 remiti al

Parlamento el presupuesto de gastos para el ao siguiente. Acompa el
proyecto con otros documentos, una suerte de exposicin de motivos, que
comprendan estadsticas de los ingresos, proyecciones y deudas a la fecha.
El proyecto no fue discutido en el Congreso.
En la Constitucin de 1834, se repite la misma iniciativa de la Cmara de
Diputados sobre las contribuciones necesarias para cubrirlos: suprimir las
establecidas; determinar la inversin de rentas nacionales, y tomar
anualmente cuentas al poder ejecutivo".
Se comete el mismo error de tcnica legislativa. No puede ser atribucin del
Congreso "determinar la inversin de rentas anuales".
Las atribuciones del Ejecutivo son prcticamente las mismas imprecisiones
de la Constitucin de 1826. El Consejo de Estado revisaba y observaba,
antes que el Congreso, el proyecto de presupuesto y la cuenta del ao
anterior. Sin embargo en esta constitucin merece destacarse lo establecido
en el artculo 172:
"Artculo 172.- Son responsables los administradores del Tesoro o cualquier
cantidad
que
se
extraiga,
que
no
sea
para
los
efectos
inversiones ordenadas por ley".
La Ley de 20 de junio de 1834 estableci, en concordancia con el mandato
constitucional, que el Ejecutivo slo poda efectuar gastos previamente
sealados por el Congreso, y fijaba las responsabilidad del Presidente y sus
ministros si cobrasen o efectuaban gastos. Incluso establecieron perna de
destitucin y prdida de ciudadana sin derecho a rehabilitacin y la de
resarcimiento de daos y perjuicios. Quiz ste fue el intento ms decidido
de defender el fuero parlamentario, ya que hasta ese momento no haban
aprobado un solo presupuesto, algunas veces por falta de inters de la
representacin y otras por decisin del Ejecutivo de no someter dicho
documento al Congreso.
Como sabemos, el intento de la Confederacin Per- Boliviana, fue impedido
por las expediciones restauradoras procedentes de Chile, pero es
interesante conocer le tratamiento que recibi la hacienda. La Ley
Fundamental de la Confederacin de 1837 estableca que era una atribucin
de la Cmara de los Representante, aprobar el presupuesto que presente el
gobierno al Congreso, y sta es la nica referencia concreta sobre el tema.
La Constitucin de 1839 repite textualmente la iniciativa de la Cmara de
Diputados que fue consignada en el interior: la atribucin del Congreso de
aprobar o no el presupuesto. Persiste la figura del consejo de estado como
instancia previa al congreso, el que con sus observaciones al proyecto,
remitir a travs de la Cmara de Diputados.
Desarrollo en el Per. Segunda poca
Derecho Financiero
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La estabilidad del gobierno de Castilla y el comienzo del auge del guano dan
inicio a esta segunda poca correspondiente a 1845-1874. Ya con Castilla, el
ministro Manuel E. del Ro practica una serie de reformas hacendarias como
la reorganizacin del ministerio y otras oficinas fiscales, prepara la
consolidacin de la deuda pblica y se esfuerza por restablecer
el crdito del gobierno. Durante este gobierno es aprobado por el congreso
el primer presupuesto para el bienio 1848-1849. Ya antes el gobierno haba
sometido a consideracin del Congreso el presupuesto del bienio 1846-1847
durante la legislatura de 1845, pero no fue sancionado. No obstante el
gobierno lo puso en vigencia.
Fue con esfuerzo notable por ordenar las finanzas pblicas y cumplir el
mandato constitucional. Incluso se crea en 1848 la Direccin General de
Hacienda, para uniformar la contabilidad y se present la cuenta general de
los aos 1846 y 18477 en 1848. Pero en realidad fue un esfuerzo aislado. El
presupuesto de 1848-49 fue tramitado sin estudio verdadero, y promulgado
el 27 de marzo de 1848 para entrar en vigencia el 1 de junio. El Congreso no
saba lo que era un presupuesto y dej la mayora de las veces actuar
libremente al ejecutivo. A esto habra que aadirle que no exista
contabilidad ni estadsticas.
Por esa poca todava la mayor parte de los egresos corresponda al
ministerio de guerra y los ingresos ms importantes a las rentas de aduana.
Sin embargo, ya desde 1840, haba empezado la explotacin a
gran escala del guano, y los ingresos que reportaba al Estado peruano
comenzaron a incrementarse.
Sucede a Castilla, Jos Rufino Echenique (1851-1854), que lamentablemente
sigui con la eoltica de dejar de lado las rentas normales del Estado y
apoyar el presupuesto cada vez ms en la renta del guano
La inestabilidad poltica al final del gobierno del Echenique, llevo al congreso
a declarar falsificado el presupuesto para el bienio 1854-1855. En
1855 Ramn Castilla asume le mando hasta 1862.
La constitucin de 1856 establece un notable avance desde la Carta del 23.
Dentro del ttulo del poder legislativo se consigna como atribucin de ste,
la de imponer contribuciones y sancionar el presupuesto. El ejecutivo, por su
parte, tiene el manejo de la hacienda. Asimismo, el ministro de Hacienda
debe presentar al instalarse el congreso Ordinario, la cuenta del ao
anterior y el proyecto de presupuesto para el siguiente.
La Constitucin de 1860 al indicar las atribuciones del congreso, se fija
como atribuciones de ste, las de imponer o suprimir contribuciones,
sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos que
presente el ejecutivo. De la misma manera, el ministro de Hacienda
presentar, como ordenaba la constitucin de 1856, la cuenta general del
ao anterior y el presupuesto para el siguiente.
Derecho Financiero
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A diferencia de su primer gobierno, fue una poca de constantes agitaciones

polticas, conflictos externos y reformas constitucionales. Las cartas de 1856
y 1860 fueron expedidas bajo este gobierno. Por el lado de la hacienda, tuvo
desaciertos como mantener el sistema de consignatarios del guano y
eliminar impuestos sin crear otros que reemplacen esa renta ordinaria.
Durante estos aos solo se aprob legislativamente el presupuesto prale
bienio 1861-62. El presupuesto del bienio 1863-64 fue promulgado sin
sancin legislativa por el general Diez Canseco, al asumir el mando por la
muerte del mariscal Miguel San Romn. Fue un presupuesto inexacto y mal
calculado. En efecto, en 1862 fue elegido San Romn presidente de la
Repblica, pero muere seis meses despus de tomar el cargo. Lo reemplaza
el segundo vicepresidente, el general Diez Canseco, unos meses, en tanto
regresa el primer vicepresidente Juan Antonio Pezet.
Surgen entonces los sucesos iniciales de lo que sera despus la guerra
con Espaa y que culmina con el Tratado Vivanco Pareja. Ante el rechazo
de la opinin pblica de este tratado, surge otra revolucin, la del coronel
Mariano I. Prado en 1865. Nuevamente asume el mando el general Diez
Canseco en forma Temporal hasta la llegada de Prado.
En 1866, terminaba la guerra con Espaa, el ministro de Hacienda Manuel
Pardo, intent una reforma integral. Reorganiz el ministerio, aunment los
ingresos, implant una estricta economa de gastos, reestructur el Tribunal
Mayor de cuentas, clasific los ingresos y los gastos en generales,
departamentales y municipales. Nuevamente se convoca a una convencin
para dar una nueva constitucin.
La Constitucin de 1867 sigue con la tcnica de incluir conceptos de
hacienda dentro de las garantas nacionales. , adems es la nica
constitucin que establece claramente que ni la ley de presupuesto ni la ley
que aprueba p desaprueba la cuenta general, pueden ser observadas por el
ejecutivo. Esta constitucin solo duro 5 meses, de ah se regres a la de
1860, debido a la revolucin de Diez Canseco contra Prado.
Es en el gobierno de Balta (1868-872) donde se organiza el ministerio de
hacienda en tres direcciones: Administracin, rentas y contabilidad general
crdito. Asimismo se aprueba en mayo una resolucin estableciendo un plan
de contabilidad general para llevar, en todas las dependencias, el sistema
de partida doble.
Pardo asume l poder en 1872 y encuentra una situacin fiscal difcil. Los
intentos por solucionarla, no hicieron sino agravar la crisis. El presupuesto
de 1873-74 consignaba un ingreso por rentas del guana mucho mayor que
todos los dems recursos juntos. Pero, por el abuso de los adelantos. Al
suscribir los diversos contratos de los consignatarios, hacan que
prcticamente esta enorme renta ya estuviera comprometida al servicio de
la deuda externa. En ese momento las rentas de aduana constituan la nica
renta importante.
Derecho Financiero
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Esta segunda poca que termina con la promulgacin de la primera ley

orgnica del presupuesto de 1874, tiene las siguientes caractersticas:
Irregularidad en la aprobacin de las leyes de presupuesto.

Los presupuestos era aprobados con dficit o supervit indistintamente.
Ejercicio fiscal bianual
Desorden fiscal
Desde 1840, los recursos provenientes de los contratos del guano, son cada
vez ms significativos en el presupuesto, pero esta inmensa riqueza es
despilfarrada.
Los ingresos y los gastos son clasificados en ordinarios y extraordinarios.
No exista un efectivo control sobre el Ejecutivo por parte del Parlamento.
El congreso no saba lo que era un presupuesto, no se tena ni siquiera la
nocin de lo que es una transferencia o habilitacin de partidas.
Tcnicamente hablando, le presupuesto era una ilusin.
Desarrollo en el Per. Tercera poca

Esta tercera poca se inicia con la Ley Orgnica del Presupuesto del 16 de
setiembre de 1874, ya que a partir de esta no se encuentra ms que
las leyes de presupuesto estn amparadas en enunciados constitucionales y
otras consideraciones empricas empleadas por el poder administrador.
Esta
ley
dividi
al
presupuesto
en
dos:
uno
de ingresos y gastos permanentes y otro de ingresos y gastos nuevos.
Incurriendo en el error de consignar como ingreso permanente la renta de
lo contratos del guano.
As como prorrogar el presupuesto ordinario y discutir el dictamen de la
comisin que est o no conforme por el traslado de partidas extraordinarias
a ordinarias. Como tambin se discute sobre las partidas nuevas del
presupuesto extraordinario. Se establece que el presupuesto es bianual y
que no puede existir dficit (principio de equilibrio).
Esta ley fue un brillante esfuerzo por ordenar las finanzas pblicas, pero fue
difcil cambiar la situacin debido a un descenso seguro a la bancarrota y
la guerra con Chile que nos sorprende en ese camino.
Con Prado, el congreso sancion los presupuesto de los bienios 1877-1878 y
el de 1879-1880. En febrero de 1879 se aprueba la ley de presupuesto para
ese bienio, pero los acontecimientos posteriores hicieron que las sumas
sean destinadas al ejrcito y la armada. Tras haber perdido la campaa
martima, se inicia la campaa terrestre, es donde Pardo viaja a Europa. Ms
tarde el ejercito chilenos despus de vencer en Tacna y Arica, avanza a
Lima.
Derecho Financiero
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Ya durante la guerra, se intentaron varias reformas; se propusieron diversos

planes para afrontar la crisis, pero tuvieron muy escasos efectos. Al
producirse la ocupacin chilena, la vida financiera del pas cay bajo
su tutela. El invasor tomo posesin de las aduanas y otras rentas,
aplicndolas no slo a os gastos de ocupacin, sino tambin para beneficio
del fisco del pas vecino.
Durante la guerra, los diversos gobiernos provisorios dejaron confusin
sobre las rentas recaudadas y los gastos efectuados. Incluso se llego a
nombrar una comisin investigadora para determinar el manejo de los
fondos recaudados por empleados o comisionados del gobierno durante la
ocupacin.
Terminada la guerra, si contar con las entradas de guano, habiendo perdido
las salitreras del sur, sin crdito externo o interno y con un pas
empobrecido, se inici una poltica de estricta economa. El presupuesto
general de 1889-90 fue el ltimo presupuesto bianual, por reforma, donde
se modific la constitucin para darle carcter anual.
Esta tercera poca concluye con la aprobacin de una nueva ley orgnica de
presupuesto, la de 1893, durante el gobierno de Morales Bermdez, que no
derog la de 1874, sino ms bien complement, ya que sus disposiciones
resultaron ser muy generales.
Esta nueva ley (llamada tambin primera ley orgnica de presupuesto)
rene conceptos y principios fundamentales para una ordenada vida
financiera:
Principio de legalidad del tributo
Nulidad de los emprstitos contrados sin autorizacin del Congreso
No se aplicarn los sobrantes del presupuesto, a otros gastos, es decir,
como regla general no hay transferencias inhabilitacin de partidas
Ningn empleado podr recibir ms de un sueldo o pensin del Estado
Toda orden de pago expresar la partida donde haya de aplicarse
El ministro de Hacienda no podr ordenar pago alguno sino cuando haya
fondos efectivos para cubrirlos
Queda prohibido disponer de fondos del ao subsiguiente
Al instalarse el Congreso, el ministro de Hacienda presentar el proyecto de
presupuesto
Desarrollo en el Per. Cuarta poca
La cuarta poca abarca el periodo comprendido desde 1893 hasta 1922. El
ao 1894 fue particularmente convulsionado por las montoneras que
acechaban en todo el pas.
El presidente Morales Bermdez muere antes de terminar su mandato, lo
que aprovecha el segundo vicepresidente para dar un golpe de estado. Este
disolvi el Congreso y convoc a elecciones. Pirola se abstiene y el
congreso elige a Cceres. Pirola alista entonces las montoneras, con las
que finalmente llega a la presidencia.
Derecho Financiero
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El gobierno de Pirola se caracteriza por la ejecucin del presupuesto y la

honradez en el manejo de fondos. Pirola puso especial nfasis en el
cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de contabilidad de
los ministerios de 1895. Dicha norma sealaba en su primer articulo que los
ministros son, directa e indirectamente, responsables por los gastos que
ordenen.
Tambin corresponde a este periodo la separacin material entre el
ordenador del gasto y pagador, as como la implementacin
del sistema presupuestal del ejercicio por decreto de 15 de febrero de 1897.
El presupuesto aumento notablemente y se inici una poca estabilidad y
crecimiento, a pesar de los dficit de los presupuestos de 1896, 1897 y
1898. Asimismo durante este gobierno se efectuaron una serie de reformas
econmicas, entre ellas, establecer el patrn oro, el ordenamiento de la
deuda interna, y el aumento de las recaudacin debido a la creacin de
la sociedad Recaudadora de Impuestos Fiscales; una sociedad annima con
capitales estatales y privados.
Las relaciones con el Legislativo fueron relativamente buenas, debido a
fricciones como el ocurrido por el motivo de la aprobacin para el ejercicio
de 1897. Sucedi que el presupuesto aprobado por el congreso, fue
promulgado con enmiendas y correcciones. El presidente envi un mensaje
reservado al parlamento donde trataba de sostener que el presupuesto es
una ley formal y que la participacin del legislativo es mnima en estos
menesteres, y por lo tanto no tienen ms atribuciones que darle tramite y
sancionarla. As adems recalc que no tolerara interferencias en la poltica
econmica de su gobierno. En otras palabras, se niega a la iniciativa
parlamentaria al gasto.
Ante esta situacin, la oposicin reaccion y en la Cmara de diputados, 23
de ellos dejaron constancia de que al Poder Ejecutivo no le corresponda
enmendar leyes y que el Legislativo no poda sufrir limitacin en la
formacin de ellas. El mensaje presidencial en si, no fue debatido.
Sucede a Pirola, Romana y el presupuesto de 1900 fue discutido
normalmente en el Parlamento, pero ms tarde por decreto, le Presidente lo
declara prorrogado para 1901. La oposicin reacciono y combati
duramente esta medida. Incluso llego a acusar al gabinete de ejercer
una dictadura financiera por no convocar a una legislatura extraordinaria
para aprobar el presupuesto. Tiempo despus, instalada la legislatura, la
Cmara de Diputados desaprueba la cuenta general de ese ejercicio.
A fines de 1902, Romana vuelve a prorrogar el presupuesto para 1903. Esto
se repiti con los presupuestos de 1910 y 1912.
En 1912, Billinghurst, solicit al parlamento la prrroga del presupuesto de
ese ejercicio y la autorizacin para hacer modificaciones en el. Obtuvo la
autorizacin estableca que se aprobaba el presupuesto, con cargo a
recabar posteriormente la "homologacin" de dicho procedimiento por parte
del congreso. Cuando fue derrocado Billinghurst, el parlamento autorizo a
Benavides a prorrogar por duodcimas el presupuesto de 1912 para 1914.
Por otro parte, la Primera Guerra Mundial, ocasion una situacin de
emergencia en el comercio mundial, que fue afrontada en el Per, con
diferentes medidas entre ellas, dejar en suspenso la ley orgnica de 1874.
Hasta este momento, los sucesivos gobiernos del siglo XX (Romaa. Legua,
Billinghurst y Pardo) emplearon el sistema de prorrogar el presupuesto del
ao anterior, a lo que Vctor Andrs Belaunde calificaba como autocracia
financiera.
Los presupuestos de 1918 y 1919 fueron aprobados normalmente. El golpe
de estado e 1919 lleva a Legua por segunda ves a Palacio de Gobierno, del
Derecho Financiero
12
cual no saldra hasta 1930, con un presupuesto cuatro veces ms grande

por el uso indiscriminado del crdito externo, con un ritmo de aumento de
gastos de cerca del 40% al ao.
En 1920 se promulga otra constitucin en donde se consignan nuevos
principios presupuestales. Al tratar sobre el poder legislativo, dispuso que
no pudiera clausurarse el Congreso Ordinario sino vencido su plazo mximo
de 120 das en caso de no haber sancionado el presupuesto. Entre sus
atribuciones se encontraban la de sancionar el presupuesto y aprobar o
desaprobar la cuenta de gastos
En pleno gobierno de Leguia, en 1922, por obra del ministro Abraham
Rodriguez Duranto, se dicto la ley N 4598 ley orgnica del presupuesto que
estuvo vigente hasta 1962. Durante sus 40 aos de vida, esta ley fue
completada o modificada por las leyes 5591 en 1926, 6475 en 1929, 6784
en 1930, 8488 en 1936, 10800 en 1947, 11539 en 1950 y 12676 en 1956.
Esta nueva ley orgnica trajo conceptos muy importante e innovadores para
nuestra legislacin:
El presupuesto general debe contener en un solo documento la previsin y
valuacin de todas las entradas y gastos de la nacin, principio de unidad
(art.2).
Los montos sern consignados sin compensaciones , en monto bruto,
principio de universalidad (art. 3).
Se autorizan los gasto detallados (art.4).
Los ingresos irn a una caja nica y excepcionalmente solo por ley se
afectan los ingresos. Principios de unidad de caja (art.5)
En el titulo I se consignan las entradas, disposiciones que no podrn crear
impuestos, modificarlos o suprimirlos(art.8)
En el titulo II se consignan los gasto que se dividen en pliegos, captulos y
partidas (art.9).
El titulo III es el balance que en ningn caso puede arrojar dficit (art. 10).
El ministro de hacienda formula el presupuesto de ingresos, seala el monto
asignado a cada ministro y los ministros forman sus respectivos
presupuestos de egresos. Las cmaras formulan sus respectivos
presupuestos. Finalmente hacienda centralizada los presupuestos y hace los
cambios necesarios (art.11).
La comisin del presupuesto de cada cmara puede introducir las reformas
que considere convenientes, conservando el equilibrio presupuestal. Se
entiende que dentro del limite fijado por la constitucin, aunque no fue as
(art. 12).
No podrn presentarse proposiciones que alteren el equilibrio (art. 14).
La votacin es por captulos. Principios de especialidad (art. 15).
El ejercicio financiero comprende desde el 1 de enero al 31 de diciembre,
con un periodo complementario que va desde el 1 de enero siguiente hasta
Derecho Financiero
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el 31 de marzo, durante el cual se continan los pagos y cobranzas que

hayan quedado pendientes, debindose aplicar el producto de stas a los
pagos pendientes del ejercicio de donde se deriven. Principio de anualidad
(art. 16).
Existen partidas de improviso designadas a cada ministerio que no podrn
servir para pagar sueldos de ninguna clase ni para aumentarlos (art.21).
Los crditos abiertos para lo gasto de un presupuesto no podrn aplicarse al
pago de los otros presupuestos. Al clausurarse un ejercicios anularan
automticamente todos los crditos del presupuesto que no hayan sido
empleados (art.22).
Se trata sobre la cuenta general y los que contendr (art. 25).
Se dispone que ser razn suficiente para censurar a un ministro, cuando
haya excedido los crditos que le fueron asignados en su pliego (art.32).
Se obliga a todos los funcionarios pagadores a rendir cuentas (art. 38).
El Desarrollo del Per. Quinta poca
Durante el leguiisimo ocurre la primera modificacin a la ley orgnica de
1922 estableciendo la presentacin de los ministros ante el congreso para
sustentar sus ingresos y sus gasto programados. La segunda modificacin
por ley N 6475 ocurre tambin durante el oncenio. Se refiere al periodo
complementario para el cierre del ejercicio presupuestal.
En las postrimeras del rgimen, se crea por ley N 6784 la contralora
general de la republica, como dependencia del ministerio de hacienda en
paralela existencia al tribunal mayor de cuentas, aunque la primera ya
haba sido creada previamente por decreto del 26 de septiembre de 1921.
En 1930 un movimiento revolucionario, encabezado por el comandante
Snchez cerro desde arequipa, derroca a Legua. La crisis mundial del 29,
haba afectado el oncenio.
En el Per enfrentamos la crisis restringiendo el gasto pblico y aumentando
los impuesto. Eran recetas conocida frente a fenmeno desconocido.
La teora de Keynes de aumentar el gasto publico para salvar la situacin,
fue aplicada tmidamente en EE.UU. al comienzo por Roosevelt, ya que
Hoover no atino una solucin adecuada, y poco a poco logro que su pas
saliera adelante. En nuestro pas no ser hasta Benavides (1933.1939) que
nuestra economa mostrara signos de franca recuperacin.
La junta de gobierno expidi el decreto del 2 de octubre de 1930, que
ordenaba a todos los funcionarios pblicos el deber de hacer una
declaracin de bienes antes de asumir su cargo, similar disposicin se ha
consignado en la constitucin de 1993, pero tampoco ha sido cumplida
cabalmente un dato curioso es que por decreto ley N 6893 se autorizo al
ministro de hacienda a abrir un crdito extraordinario destinado a
regularizar los gasto de demando el movimiento revolucionario. Los que en
otras palabras significa, que derrocar a Legua le costo al pas S/.
170,000.00.
Al ao siguiente, la misin de consejeros financieros que presidio Edwin
Kemmerer, profesor de la universidad de princeton, presento un proyecto de
ley orgnica de presupuesto, que nunca llego a convertirse en ley. Para ser
exactos, la misin compuesta por expertos en moneda, banca, crdito
publico, aduanas, contabilidad e impuestos, adems de la mencionada ley
Derecho Financiero
14
orgnica presentaron otros diez documentos, a saber; proyecto de ley

impuestos sobre la renta, proyecto de ley general de bancos , proyecto de
ley para establecer por los concejos distritales y provinciales un impuesto
predial, proyecto de ley creacin de aduanas, informe sobre el crdito
publico, proyecto de ley de organizacin de la tesorera nacional, proyecto
de ley monetaria y un informe sobre la poltica tributaria del Per.
El proyecto Kemmerer, a decir de Castillo, presentaba defectos. Entre ellos
dicho autor menciona la preferencia de la misin por el principio de
equilibrio sobre toda consideracin y la de proponer, para el calculo del
pliego de ingresos, el mtodo del promedio automtico del rendimiento de
los tres ejercicios fenecidos anteriores; mtodo que califica de
desacreditado e irreal. Quiz era el mtodo apropiado a recomendar
considerando la organizacin fiscal existente.
Era cierto que para criterio de la misin, era fundamental el control fiscal
para evitar dficit en pocas normales. Tan es as, que plateaban que el
proyecto de ley orgnica deba promulgarse conjuntamente con
los proyectos de ley de organizacin de la contralora y del tesoro nacional.
Sin embargo, la exposicin de motivos de la misin destacaba otros
aspectos del proyecto. El proyectos traa conceptos nuevos, algunos que
incluso podan generar un conflicto con la constitucin vigente de ese
entonces. As por ejemplo, el proyecto dispona que el presupuesto
preparado por e ministerio de hacienda no tenia necesidad de ser aprobado
por el consejo de ministros para remitirlo al congreso. Los artculos 39 y 40
del proyecto limitaban expresamente la iniciativa al gasto del congreso,
salvo lo referido a su propio presupuesto. Finalmente el articulo 41 otorgaba
un plazo de 90 das al congreso para aprobar el proyecto. Vencido el plazo,
sin aprobarse, ste " entrara de hecho en vigencia el fiscal siguiente como
ley de presupuesto..." con la exclusin de las nuevas partidas. Esto es un
claro antecedente para el constituyente de 1987.
Durante el gobierno de Snchez Cerro, de 1931 a 1933, se practico la
prorroga por dozavos, incluso algunos aprobados por el congreso
constituyente.
Un hecho sin precedentes ocurri bajo este rgimen. Por decreto ley N
7180, se creo la comisin central de presupuesto con el objeto de estudiar,
revisar y eventualmente reducir los egresos publico. Posteriormente por
decreto ley N 7197 se le confiri a la comisin la atribucin del control
y distribucin de fondos pblicos. Afortunadamente, pocos meses despus
estas atribuciones fueron restablecida al ministro de hacienda.
El congreso constituyente, convocado por Snchez Cerro, elabora la
constitucin de 1933. En ella se vuelve a consignar en el capitulo de las
garantas nacionales y sociales, conceptos financieros:
"Articulo 9: el presupuesto general determina anualmente las entradas y
gastos de la republica. La ley regula la presentacin, aprobacin y ejecucin
del presupuesto general. De cualquier cantidad cobrada o invertida contra la
ley, ser responsable el que ordene la cobranza o el gasto indebido.
Tambin lo ser el ejecutor, si no prueba su inculpabilidad. La publicacin
inmediata de los presupuestos y de las cuentas de entradas y de gastos de
todas las dependencias de los poderes pblicos, es obligatoria
bajo responsabilidad de los infractores".
Como puede verse es una reproduccin casi textual del mismo articulo 9 de
las constitucin anterior. Sin embrago tiene dos agregados importantsimos.
El primero es el que establece que la ley regula la preparacin, aprobacin y
ejecucin del presupuesto. Diferenciar estos momentos es fundamental para
comprender la dinmica del presupuesto como se vera en el capitulo
Derecho Financiero
15
pertinente. El segundo agregado, es sobre la obligacin no solo publicar la

cuenta de gasto sino tambin la cuenta de entradas. Como las dos caras de
una moneda, una va con la otra, se complementan y explican.
El articulo siguiente aparentemente se refiere a la contralora que por ese
entonces se encontraba dentro del ministerio de hacienda:
"Articulo 10: un departamento especial, cuyo funcionamiento estar sujeto
a la ley, controlara la ejecucin del presupuesto general de la repblica y
la gestin de las entidades que recauden o administren rentas o bienes del
estado. El jefe de este departamento ser nombrado por el presidente de
las republica con acuerdo del consejo de ministros. La ley sealara sus
atribuciones"
Otro aspecto importante de esta constitucin consiste en disponer que por
ley se establecer el monto "mnimo de la renta destinada al sostenimiento
y difusin de la enseanza". Esta preocupacin por la educacin se vera
precisada con cifras que destinada ingresos a este sector en la constitucin
de 1979.
Desarrollo en el Per. Sexta poca
Durante el gobierno del arquitecto Fernando Belaunde Terry (1963-1968)
siendo ministro de Hacienda y Comercio Salazar Villanueva. Se promulga la
ley N 14816 Ley orgnica del presupuesto funcional, modificada por la ley
N 15257 en 964, ley N 15682 en 1965, ley N 16360, ley N 16567 en
1967 y decreto ley N 17129.
Esta ley tuvo muchos aciertos, entre ellos el de introducir el sistema de los
presupuestos por programas. Lamentablemente esto fue ocupado por una
disposicin dentro de la misma ley; el artculo 36. Dicho artculo regula las
iniciativas parlamentarias, que disponan de no menos del 1% de los
ingresos presupuestados, consignados en el pliego hacienda y comercio,
subpliego "iniciativas parlamentarias".
Todos los pliegos del presupuesto sufran una reduccin por el consejo de
ministros del 1%, que como hemos dicho se destinaban a un subpliego
determinado.
A continuacin la ley N 14816 que fue elaborada con ms criterio tcnico
que las anteriores leyes orgnicas, contena las siguientes disposiciones:
1.
Esta
ley
establece
el proceso de programacin,
formulacin,
aprobacin, ejecucin, control financiero y control de resultados.
2.
La ley anual de presupuesto sanciona el presupuse funcional de la

repblica para cada ao financiero, el que coincide con el ao calendario.
3.
Para efectos presupuestarios el sector pblico se divide en: Gobierno

central, sub-sector pblico independiente y gobiernos locales. Cada uno
constituye un volumen.
4.
El gobierno central comprende lo poderes pblicos del estado incluido

el electoral. El sub-sector publico independiente esta integrado por
corporaciones
departamentales,
universidades
nacionales,
superintendencias de bancos, banco central de reserva y dems
entidades paraestatales o descentralizadas.
5.
6.
La ley establece que es un presupuesto funcionales o por programas.

El volumen I contendr adems la exposicin de motivos del proyecto
y las conclusiones de las comisiones de presupuesto de ambas cmaras.
Derecho Financiero
16
7.
El volumen I consigna en su titulo I los ingresos del sector publico,

dividindose a su vez en subttulos, uno para el gobierno central, otro
para el subsector publico independiente y otro para gobiernos locales. El
titulo II comprende todas las unidades de asignacin del gobierno
central.
8.
La unidad programticas la unidad de asignacin que esta compuesta

por un pliego, sub-pliego, programa o subprograma.
9.
Se consigna el valor bruto de los ingresos solo en los volmenes

correspondientes
al
gobierno
central
y
sub
sector
publico
independientes.
10.
Las disposiciones relativas a ingresos no pueden crear impuestos ni

modificar leyes tributarias existente y solo podrn derogar aquellas de
escasa recaudacin
11.
Las comisiones de cada cmara se renen en una sola vez por 20 das
y posteriormente cada una prepara su dictamen.
12.
Solo puede haber prorroga e hasta tres dozavos a solicitud del

ejecutivo en el ao de elecciones generales.
13.
Unidad de caja
14.
Los egresos sern por dozavos, salvo lo correspondiente al servicio de

la deuda publica (art. 50)
15.
Los crditos suplementario y extraordinarios sern aprobados por ley

o decreto supremo en caso de receso parlamentario.
16.
despus del periodo complementario, los fondos no girados revienten

al tesoro automticamente.
17.
la
contralora
es
un
organismo
autnomo
con independencia administrativa y funcional. Es la autoridad superior de
control presupuestario. El tribunal mayor de cuentas es un organismo
integrante de la contralora y expide fallos definitivos en va
administrativa.
18.
hay otras normas sobre cargos y empleos pblicos, dotaciones,

haberes bsicos y asignaciones, sobre la creacin de impuestos y
liberaciones de aduana, incluso una autorizacin para modificar el
numero de los feriados cvicos y religiosos.
La ley N 16360 complemento la ley orgnica, aadiendo disposiciones que

se venan repitiendo. Dentro de su articulo destacaban los siguientes
puntos:
1.
Las autorizaciones para concreta operaciones de crdito externo o
interno se separan del presupuesto.
Derecho Financiero
17
2.
Se establece una multa equivalente a un da de haber bsico, por

cada da que demoren los funcionarios responsables en el envo de
la documentacin contable a la contralora.
3.
Las partidas del sub-pliego iniciativas parlamentarias no giradas, no

revierten al tesoro.
4.
Varias
normas
operaciones.
sobre
licitaciones
publicas, remuneraciones y
Corresponde tambin al primer gobierno de Belaunde, la creacin del banco

de la nacin en reemplazo de la antigua caja de depsitos y consignaciones;
y la reforma tributaria a impulso del ministro Ulloa, que no fue tocada por el
rgimen militar subsiguiente.
El gasto publico se incremento de once mil millones de soles cuando se
inicia el rgimen, a cuarenta mi millones al finalizar. Entre este aumento,
cabe destacar, que en 1965 el sector educacin tenia una participacin del
gasto publico del orden del 29.4% comparado al 14.8% de 1955, lo que
representaba el 5.1% del producto bruto, proporcin superior a la de otros
pases de la regin. Tambin sobresale el porcentaje asignado al sector
fomento(obras publicas) que ascenda a 16.8% en comparacin a 5.3% de
1955.
En 1968 el general Juan Velasco Alvarado (1968.1975) encabeza un golpe
de estado, que llevara a la fuerza armada a conducir el pas durante los
prximos 12 aos. El gobierno revolucionario de la fuerza armada, como se
denomino, gobierna sin congreso, lo hace por decreto ley y decreto
supremo. En 1975 se inicia la segunda fase del gobierno militar, con el golpe
de estado del general Morales Bermdez (1975-1980).
Durante esos doce aos el Per cambia profundamente. El estado peruano
comienza a crecer sin ningn control. Aumenta el numero de personas que
dependen directamente del gobierno. Diversas actividades consideradas
estratgicas son reservadas para el estado, y algunas empresas nacionales
y extranjeras son expropiadas. Con inusual determinacin se expropiaron
los activos de la International Petroleum Co. Y se reorganizo la
empresa petrolera fiscal, convirtindose en la gigantesca empresa estatal
Petroperu. La ley de reforma agraria expropio los complejos azucareros del
norte desde 1969, extendindose a todos los grandes fundos particulares.
Se creo la empresa minero Per encargada del monopolio de
la comercializacin de los minerales de exportacin. En 1970, con la ley de
reforma industrial, se crearon las comunidades industriales con
el objetivo de incremento la participacin de los trabajadores en la gestin y
en las utilidades de las empresas manufactureras. Por esta ley deba
reducirse la participacin del gobierno y de las cooperativas de
trabajadores. Estas empresas serian conocidas como de "propiedad social".
Mas tarde estos conceptos se extendieron al sector pesquero y minero. En
1972
las
reformas
llegaron
al
sector
educacin.
Los
conceptos nacionalismo e independencia fueron llevado a los hecho.
Desde 1974 se comienza a sentir la crisis.
El modelo no haba respondido segn lo esperado. Se expande la masa
monetaria sin respaldo real en la produccin , el presupuesto arroja dficit
preocupantes, se habla de dficit de apertura, la gasolina (los impuestos
sobre ella) se convierte en el ingreso principal del gobierno y en el
descansara el presupuesto hasta hace pocos aos, los gasto aumentan,
la balanza de pagos repite dficit, en siete aos los gastos se cuadruplican,
Derecho Financiero
18
la planificacin cobra la mayor importancia pero no eficacia, la deuda

externa aumenta con los aos sin considerar la capacidad de pago, la
produccin se estanca, las reservas del banco central son negativas, no
hay ahorro interno y las empresas estatales, en su mayora, arrojan
prdidas.
En 1975 ocurre el revelo de Velasco por Morales Bermdez. Este intenta
corregir la crisis en curso, maniobrando cuidadosamente entre
colaboradores de la primera fase que permanecieron todava algn tiempo
en puntos clave. Entre las correcciones destaca la revisin a la ley de
comunidades laborales y la de propiedad social que fueron perdiendo
importancia. Sin embargo la situacin se presenta bastante difcil. En 1978
el aumento de precios alcanza el record de 74%. Para regresar el poder
civilidad, el binomio Silva Ruete-Moreyra har esfuerzos para estabilizar la
situacin.
En 1979 el constituyente dedico un captulo al tema de la hacienda publica
y otro al presupuesto, dentro de los cuales destacan las siguientes normas:
1.
Se destina al sector educacin no menos del 20% de
los recursos ordinarios de l presupuesto del gobierno central .
2.
Canon para las regiones.
3.
La administracin econmica y financiera del gobierno central se rige

por
el
presupuesto que
anualmente
aprueba el congreso.
Las instituciones y personas de derecho publico, as como los gobiernos
locales y regionales se rigen por los respectivos presupuestos que ellos
aprueban. La ley determina la preparacin, aprobacin, consolidacin,
publicacin, ejecucin y rendicin de cuentas de los presupuestos del
sector publico, as como la responsabilidad de quienes intervienen en
su administracin.
4.
El gasto guarda proporcin con el PBI, lo que en la prctica es ley de

equilibrio financiero.
5.
La ley de endeudamiento externo.
6.
Atribucin del congreso de aprobar el presupuesto.
7.
Principio del equilibrio.
8.
Sobre la comisin bicameral de presupuesto.
9.
Ante la falta de sancin legislativa hasta el 15 de diciembre, el

Ejecutivo puede poner en vigencia su proyecto por Decreto Legislativo.
10.
Principio de especialidad, adems se dispones que no pueden

cubrirse gasto permanentes con emprstitos. Los representantes del
congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gasto pblicos. Se
dispone que las leyes tributarias se votan independientemente y antes
que la ley de presupuesto.
11.
Es atribucin y obligacin del presidente de la republica administrar la

hacienda publica.
Derecho Financiero
19
12.
13.
Fondo de compensacin regional distribuido por el legislativo en la ley

de presupuestos.
Las municipalidades votan sus presupuestos.
Con esta nueva constitucin se estrena el segundo gobierno constitucin de

Fernando Belaunde Terry (1980-1985). Las crisis econmica dejada por el
gobierno militar se agudiza. Esta vez el gobierno cuenta con mayora de las
camas, pero solo intenta algunas reformas parciales al modelo dejado por
los militares.
El gobierno de Belaunde termina con una crisis econmica nunca antes
vista, hasta entonces. Los precios suben a un ritmo superior al 200 anual,
con cambio de signo monetario y con escndalos de corrupcin. Sin
embrago, sucede una transicin democrtica entregando el poder a otro
gobierno elegido por el pueblo, en limpias e indiscutidas elecciones.
En cuanto al presupuesto, se emplea la comisin bicameral de presupuesto
como mtodo de trabajo parlamentario. La ley orgnica en la practica a
duras penas se respeta. Las modificaciones se introducen en la leyes
anuales. Aparentemente no hay tiempos en el pas durante los ltimos aos.
Se respeta rigurosamente el equilibrio (en el papel) presupuestal. En la
realidad, se suceden los crditos suplementarios, hasta llegar a degenerar
en nuevos presupuestos. El primer presupuesto aprobado por este gobierno
no llegaba a los dos billones de soles; el ultimo pasaba los veinte billones
En periodo del candidato Alan Garcia Prez, el problema que sobres sale es
el de la inflacin que llego a 2.500.000 % acabando su ultimo mes de
gobierno con 50% de ndice inflacionario.
El aparente existo obtenido en los dos primeros aos quedo debajo de la
tierra por los siguientes aos, con una moneda que se evaporo en 5 aos (el
inti que paso al nuevo sol).
En este periodo en presupuesto era un ilusin, esto llego a ser tan grave
que se pens en la tesis del presupuesto cero, o sin considerar la inflacin.
A decir verdad el presupuesto ni siquiera era aprobado y ya estaba siendo
desfinanciado, en donde el dficit era inmanejable y el desorden fiscal
maysculo.
NOCIONES BSICAS
Derecho Financiero
20
1.-Las finanzas y el derecho financiero:

Partiendo del trmino coloquial "finanzas", indaguemos que significa. Segn
el "Diccionario de la Lengua Espaola" editado por la Real Academia, la
palabra "finanzas" tiene dos usos: 1) caudales, bienes y 2) hacienda pblica.
El "Diccionario Ideolgico de la Lengua Espaola" de Casares coincide con
los significados del sustantivo finanzas. Sin embargo, el trmino "financiero"
tiene uno mas: "Hombre entendido en asuntos de hacienda pblica o de
banca".
Podemos entonces, resumir las connotaciones de la palabra finanzas en lo
siguiente: Negocios privados y hacienda pblica, es decir, el mbito privado
y el mbito pblico. Este es el sentido coloquial y corriente. Pero, en que
sentido se emplea en el mundo jurdico? He aqu lo que nos interesa. Para
ello, repasaremos como es utilizada por los estudiosos del tema.
Para Hctor B. Villegas "las finanzas en su concepcin actual, tienen por
objeto examinar como el Estado y dems entes pblicos obtienen ingresos y
como se efectan concretamente esos gastos". El profesor Grizzioti, de
la escuela de Pava, dice que finanzas proviene del latn financia, que s e
refiere a los medios necesarios para los gastos pblicos y la consecucin de
los fines del Estado.
Aceptando que jurdicamente el trmino finanzas, se refiere a los ingresos y
gastos del Estado. As como lo relacionado con la actividad mercantil, son
las finanzas publicas o privadas, o, ambas, objeto de estudio del derecho
financiero? Visto de otro modo, preguntmonos, que estudia entonces el
derecho financiero? Es reconocida la importancia que tuvo Myrbach
Rheinfeld all por 1910, al abordar esta cuestin, sosteniendo que debe
entenderse por Derecho Financiero lo referido a "las normas del derecho
pblico positivo que tienen por objeto la reglamentacin de las finanzas de
las colectividades pblicas".
Ms recientemente, el profesor espaol Sainz de Bujanda defini al derecho
financiero en los siguientes trminos: "rama del derecho pblico interno que
organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las
restantes entidades pblicas, territoriales e institucionales y regula
los procedimientos de percepcin de los ingresos y de ordenacin de los
gastos y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines".
Nos encontramos, pues, dentro del derecho pblico y frente a la hacienda
pblica. Por eso es impropio suponer que esta rama del derecho se ocupa
de las sociedades mercantiles, negocios burstiles u otros aspectos de la
vida econmica-financiera privada.
Siguiendo en este derrotero, es menester saber si el Derecho Financiero
estudia un aparte de la realidad delimitada dentro de la vida de los Estados,
es decir, si goza de autonoma cientfica o no. Este tema, aparentemente de
importancia solo acadmica, merece la mayor de las atenciones por una
cuestin fundamental: S se tiene autonoma emplearemos mtodos propios
de esta rama, si no la tiene, buscaremos las respuestas en el derecho
administrativo, derecho constitucional o en alguna otra rama del derecho
pblico o privado.
Sobre este problema, se reconoce que existen tres posiciones. La primera
sostiene que el derecho financiero no tiene autonoma. Segn estos autores,
agrupados en la llamada escuela administrativista clsica, el derecho
financiero es una parte, un captulo especializado del derecho
administrativo.
Una segunda posicin coincide con negar la autonoma al derecho financiero
pero admite cierta independencia del derecho tributario. As, Gianinni
Derecho Financiero
21
sostiene que el derecho financiero "no constituye un sistema orgnico de

relaciones
homogneas,
sino
un
conjunto
de
relaciones
de
diversa naturaleza, que tienen en comn ser referencia material a la
mltiple actividad que el estado desarrolla en el campo financiero()
solamente aquella parte del Derecho Financiero que se refiere a las normas
que regulan la imposicin y recaudacin de los tributos presenta una
homogeneidad() en torno a la relacin jurdica tributaria()slo se puede
hablarse de autonoma del derecho tributario".
La tercera posicin sostiene la autonoma del Derecho Financiero por lo
siguiente: Estudia un mbito de la realidad social, tiene normas propias y
relaciones homogneas y principios generales propios.
Dentro de la clsica concepcin de la divisin de funciones del Estado,
corresponde a la Administracin ser el actor, el que ejercita diariamente la
actividad financiera. Por eso, no debe sorprendernos que se quiera
encuadrar al derecho financiero como parte del derecho administrativo. Sin
embargo, existen sustanciales diferencias.
En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de la actividad financiera del
Estado, que tal como dijimos lneas arriba, es distinta de una actividad
administrativa. Lo primero supone principalmente el obtener ingresos y
efectuar gastos. Pero, para qu? Para satisfacer necesidades publicas. En
otras palabras, para que funcione la Administracin, para entender
los servicios de salud o educacin, construccin de carreteras, el pago de
misiones diplomticas, etc. Es entonces, el medio no el fin. El derecho
financiero tiene, fundamentalmente, un carcter instrumental.
En segundo lugar, se diferencia del derecho administrativo por los medios
utilizados: bienes de intercambio, dinero. Finalmente, un tercer elemento
que diferencia la actividad financiera de la administrativa, el fin que la
primera persigue: procurar recursos al Estado y emplearnos eficientemente.
Lo dicho, no debe ni puede llevarnos a pensar de una total separacin. El
derecho administrativo y el derecho financiero tienen una relacin muy
estrecha y el derecho es una unidad, dentro de la cual no podemos hablar
de independencia absoluta.
Toca entonces analizar, si podemos encontrar las normas que genera esta
actividad financiera. El derecho financiero tiene normas propias, y hasta
particulares, respecto del resto de ordenamiento. Tenemos normas
permanentes como son las referidas a los tributos. Tenemos tambin las de
vigencia determinada, como la ley de presupuesto o la de financiamiento.
Incluso el trmite presupuestal esta detallado a nivel constitucional, legal y
reglamentario de la cmara legislativa.
Con un mbito delimitado de la realidad, como objeto de estudio, y con
normas propias, falta determinar la existencia de principios. Los principios
generales estn presentes en esta rama del derecho, muchos de los cuales
lo son a nivel constitucional. El ms importante es el principio de legalidad.
Originalmente uno, se bifurco en el derecho tributario y el derecho
presupuestal. El consentimiento de los ciudadanos, a travs de sus
representantes, para imponer cargas tributarias, as como para
tener conocimiento del destino y uso de estos ingresos a travs del gasto
pblico, es una conquista histrica de los pueblos. Tan importante resulta,
que es exacta aquella expresin: "Sin ley no hay actividad financiera".
Pero hay algunos otros principios que podemos enumerar: la anualidad de la
ley de presupuesto, la unidad presupuestal, no confiscatoriedad
e igualdad frente a la ley tributaria, la exclusividad de la ley de presupuesto,
el conocidsimo principio del equilibrio de finanzas pblicas, entre otros.
Derecho Financiero
22
Definido esto, es necesario conocer que contiene el Derecho Financiero, es

decir, como se divide metodolgicamente para estudiar las manifestaciones
de la actividad financiera del Estado. Las ramas del Derecho Financiero,
consideradas por la doctrina son: Derecho Tributario, Derecho Patrimonial
Pblico (servicios pblicos y empresas estatales), Derecho del Crdito
Publico (llamado derecho monetario) y Derecho Presupuestario.
Podemos concluir que el Derecho Financiero tiene como objeto de estudio, la
actividad financiera del Estado, y que, no se ocupa de la actividad burstil,
los bancos o los negocios privados en general. A mayor abundamiento, el
Derecho Financiero tiene normas y principios propios, como hemos visto.
Por lo anterior, sostenemos que estamos frente a una rama autnoma del
Derecho Pblico y que, por tanto, no est contenido por el Derecho
Administrativo, aunque guarda estrecha relacin con ste y con el Derecho
Constitucional. Y, finalmente, que el Derecho Financiero contiene el Derecho
Tributario, el Derecho Patrimonial Pblico, el Derecho del Crdito Publico y el
Derecho Presupuestal.
2.-Actividad Financiera del Estado
Por lo dicho anteriormente, el vocablo finanzas o hacienda, en su evolucin,
esta asociado con los negocios y la actividad econmica que desempea el
Estado para lograr determinados fines u objetivos. Esta actividad del Estado
se denomina la actividad financiera del Estado.
Para el maestro argentino Giuliani Fonrouge, constituyen manifestaciones
fundamentales de la actividad financiera del Estado, los ingresos, los gastos
y la conservacin de los bienes o gestin de los dineros pblicos. Segn
Hctor Villegas cuando el Estado efecta gastos pblicos, como cuando por
distintos procedimientos obtiene ingresos pblicos provenientes de sus
recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina
"actividad financiera". Giannini en su oportunidad consideraba que para
administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para
conservar, destinar e invertir las sumas ingresadas, el Estado cumple una
serie de actos cuyo conjunto constituye la actividad financiera.
Sealamos entonces, que la actividad financiera o la hacienda pblica es
ejercida por el Estado, que en cuanto a tal, responde a decisiones polticas,
que tienen un contenido econmico muy importante y que implica,
bsicamente, manifestarse recaudando ingresos, administrar un patrimonio
y en efectuar gastos.
3.-El rol del Estado
Esta actividad financiera es desarrollada por el Estado, y por lo tanto
responde a la concepcin y al rol que le asignemos dentro de la vida de la
nacin. En este sentido, el papel que a cumplido ste, no fue siempre el
mismo.
La hacienda clsica, como sealaba Duverger, tena como objeto
suministrar al Estado los recursos necesarios para cubrir los gastos
ocasionados por las funciones de administracin que le estaban
encomendadas (polica, justicia, ejrcito y diplomacia). Los gastos eran
repartidos entre todos sus ciudadanos y la carga que cada uno deba
soportar se conoca como carga pblica. Esto era el Estado gendarme.
Los conceptos dirigismo y planificacin cobran especial importancia. El
Estado
debe
satisfacer
otras
necesidades
adems
del
orden
y seguridad interior y exterior. Necesidades de salud, seguro, asistencia
social, educacin, correos, telecomunicaciones, transportes, energa, etc.
Demandan una atencin inmediata.
Derecho Financiero
23
La planificacin se manifiesta en la poltica general del Estado, la que segn

los conceptos polticos imperantes en cada sociedad pueden clasificarse,
siguiendo a Giuliani Fonrouge en:
1.-Planificacin Totalitaria.
2.-Planificacin Liberal.
3.-Planificacin Democrtica.
4.-Recursos del Estado
En rigor, de la palabra "recurso" debe emplearse para toda suma
devengada, a diferencia del trmino "ingreso" , que se refiere a las sumas
de dinero que efectivamente han ingresado a la tesorera. En otras palabras,
establecido un determinado recurso, el estado tendr "derecho" al cobro de
cantidades que se materializan en ingresos. Para los fines de este trabajo,
dichos trminos se utilizaran indistintamente para referirnos a los medios
que se procura el Estado para ejercer su actividad financiera.
Los recursos del Estado los hemos clasificado en ingresos tributarios,
ingresos por emprstitos e ingresos por explotacin del patrimonio. Por
supuesto, los autores especialistas en esta materia han ensayado muchas
clasificaciones para los recursos pblicos, pero consideramos que
la metodologa empleada se ajusta a los objetivos de este trabajo. Dejamos
exprofesamente de lado los recursos obtenidos por la guerra y la conquista,
que en la actualidad han perdido importancia como medio de acrecentar la
riqueza de un Estado y que, por cierto, son inaceptables.
4.1.-Ingresos tributarios
Es creencia comn que el Estado primero gasta, es decir, que sus ingresos
son calculados en funcin a sus egresos, sin embargo esto no es
necesariamente cierto como veremos a tratar sobre el equilibrio
presupuestal. Por otro lado, hoy esta demostrado que una excesiva carga
impositiva lleva al individuo a la larga o a la corta, a evadir impuestos o en
el mejor de los casos, a ver la forma de eludirlos. As, la carga que soporta el
ciudadano no puede ser completamente elstica y, por tanto, los ingresos
obtenidos de la tributacin tienen sus lmites.
Loa impuestos y los tributos en general, tienen un origen muy antiguo,
aunque no tenan la importancia que tienen en la actualidad.
Es de mencionar tambin por su importancia, los aranceles o las
imposiciones, a las importaciones. Su significado es claramente
cuantificable si repasamos, como haremos, la historia. Sin embargo, en la
actualidad mayor es su trascendencia como herramienta de poltica
econmica, que como medio de procurarse fondos pblicos.
4.2.-Ingresos por emprstitos o ingresos del crdito pblico
Para Oria crdito significa etimolgicamente, "creer", "tener confianza". Por
lo tanto siguiendo a De Juano, esto nos lleva a suponer que tenemos
confianza en una persona, que esta dispuesta a cumplir con
sus obligaciones y
que,
asimismo,
en
posibilidad
de
cumplirlas
oportunamente. As, siguiendo al mencionado autor, el emprstito es "el
recurso del estado, basado en el crdito que el mismo inspira, mediante el
cual obtiene, de patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero, a
un inters dado, y cuyo reembolso debe satisfacer oportunamente segn
las bases de la contratacin establecida al concertarlo".
Como se ha dicho anteriormente, es un recurso que pas de ser
extraordinario y de preferencia evitable, a formar parte de los recursos
ordinarios del Estado, conjuntamente con los tributos y la explotacin
patrimonial de los bienes estatales. El crdito pblico tiene diversas
modalidades como son:
A) Crdito interno.
Derecho Financiero
24
B) Crdito externo.
C) Garantas.
4.3 Ingresos por explotacin del patrimonio
Dice Duverger sobre este punto que "designa las rentas que el estado
obtiene de la gestin de sus bienes y derechos". Nosotros hemos agrupado
bajo este acpite, los ingresos que obtiene el Estado por la explotacin de
los bienes que a ste pertenecen. Como es notorio, no todos los bienes de
propiedad del Estado o bajo su administracin se encuentran dentro del
comercio del los hombres. As por ejemplo, los caminos, avenidas,
carreteras, parques, reservas naturales, santuarios, restos arqueolgicos o
las escuelas pblicas no son susceptibles de ser enajenadas, aunque
determinadas legislaciones puedan conceder derechos a particulares sobre
alguna de ellas.
Por otro lado, existen otros bienes o actividades a los que el Estado no
desea renunciar, pero por su significado econmico se permite su
explotacin por particulares como son las minas, los bosques, rutas
de transporte, aeropuertos, distribucin elctrica, etc., que reportan
beneficios al Estado. Estas se encuentran bajo un sistema de concesiones, y
sujetos a un rgimen de inalienabilidad e imprescriptibilidad.
De igual modo hay actividades necesarias, pero que para los particulares no
significa ningn atractivo, como son la construccin de caminos alejados, el
servicio areo de pequeos poblados aislados por tierra, que no se debe
considerar per se negativa por la experiencia peruana.
5.- Gastos Pblicos
Como se ha sostenido anteriormente, los gastos no se calculan en funcin
de los ingresos, en otras palabras no hay prioridad de los segundos sobre
los primeros. Tampoco la hay en sentido contrario. Los Estados modernos
definen ambos adems de variables econmicas en funcin de objetivos y
fines econmicos, sociables y polticos, que el Estado logra finalmente a
travs del presupuesto.
El conocido tratadista financiero argentino Giuliani Fonrouge sostiene que
el "gasto publico es toda erogacin en dinero, que incide sobre las finanzas
del Estado y se destina al cumplimiento de fines administrativos o
econmico-sociales".
Se ha afirmado tambin, que el Estado no debe gastar mas de lo que
produce, una suerte de equivalencia entre recursos y gastos.
Lo cierto es que si el Estado decide gastar en determinado sector de la
economa, es decir, suelta o libera dinero para alguna actividad,
dependiendo del volumen de sta y de la oportunidad, producir diversos
resultados. Aumentar el gasto en carreteras tiene un beneficio directo en los
agentes productores agrcolas o el sector del turismo, alienta la
construccin y el trabajo que genera, puede eventualmente aumentar
el consumo interno.
Un
aumento
en
el
poder
adquisitivo
de
la administracin
pblica puede
tener
el
mismo
efecto.
Crece
el capital disponible para consumo y para emplear el crdito. Restringiendo
el gasto, absorbiendo ms dinero de la economa, que el que se devuelve,
puede ocasionar recesin, disminuir el circulante, bajar la inflacin.
Vemos que el gasto pblico usado adecuadamente es un importantsimo
instrumento de manejo econmico, as como usado sin conocimiento o
irresponsablemente puede ocasionar tremendos perjuicios.
En conclusin, el gasto pblico debe ser realizado por una entidad pblica,
debe ser sustento legal, consistir en la erogacin de una suma de dinero y
tener como fin la utilidad pblica.
Derecho Financiero
25
TEORA DEL PRESUPUESTO

1.
Naturaleza jurdica.
Tratadistas del derecho financiero han dedicado gran parte de sus trabajos a
intentar establecer la naturaleza jurdica de la ley de presupuesto. Con
entusiasmo, han ensayado teoras sobre lo que fue el punto ms importante
del derecho presupuestario, buscando construir un modelo coherente, lgico
y riguroso frente a la doctrina. Frente a qu tipo de ley nos encontramos?
Es una ley formal o una ley con contenido material?
Desde el siglo XIX hasta la actualidad, se han ensayado diferentes tesis
sobre la ley de presupuesto. Algunas veces esas construcciones jurdicas
obedecan a coyunturas polticas, a tericos del rgimen o a polticos no
muy informados, que emiten opiniones en funcin de su situacin frente al
gobierno de turno.
La poltica y los polticos han influido en determinados momentos de la
historia en la visin de la ley de presupuesto, ya que como hemos
demostrado, el presupuesto es una herramienta de accin poltica.
De igual modo, la ley de presupuesto es un punto fundamental dentro de la
vida del propio Estado. Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y
Legislativo, y la organizacin poltica de un pas se refleja, en cierta medida,
en la concepcin que tengamos sobre el presupuesto. As, si es una ley
formal, podemos sostener que se trata de un acto administrativo, que se le
da la forma de ley, pero que en esencia no lo es y que por tanto, la
participacin de la representacin parlamentaria es un mero trmite, ya que
corresponde al Ejecutivo encargarse de estos menesteres. Incluso se puede
afirmar, que su aprobacin no es esencial. Por otro lado, si sostenemos que
es una ley material, con contenido, que slo tiene efectos desde su
aprobacin parlamentaria, otorgamos mucha importancia a la intervencin
legislativa hasta hacerla esencial; y se ha organizado el Estado de tal forma
que exige una colaboracin y coordinacin entre poderes.
Muchas
transformaciones
constitucionales
resultan
a
veces
de problemas ligados a situaciones presupuestarias: En Inglaterra las crisis
de la monarqua han estado ligadas a cuestiones financieras, como sucedi
con la independencia de sus colonias americanas y el desarrollo del rgimen
parlamentario. En Francia, la situacin de las finanzas pblicas fue una de
las causas inmediatas de la Revolucin.
Esto, grosso modo, nos da una idea de la importancia que puede tener, y ha
tenido, determinar la naturaleza de esta ley. Dicho sea de paso,
este debate contribuy a trabajar ms el valor de la ley, su concepto y sus
caractersticas; y las relaciones entre los poderes del Estado.
As, se han manejado distintas teoras que tratan de estudiar la naturaleza
de las leyes, entre las que tenemos:
1.
Interpretacin Orgnica, que considera ley a todo acto emanando
del Poder Legislativo sin examinar su naturaleza.
2.
Adems de lo anterior, algunos sostienen que deben tomarse en

cuenta el haber observado las formas establecidas por la Constitucin.
Derecho Financiero
26
3.
Prescindiendo de lo anterior, otros consideran ley a todo acto de

ejecucin inmediata de la constitucin (Kelsen).
4.
Parte de la doctrina alemana sostiene que es ley, el acto estatal que

crea reglas de derecho, ya de carcter general, ya de alcance general
(Laband, Jellinek).
5.
La doctrina francesa se inclina por considerar leyes a los actos que,

en atencin al contenido y efectos, son generales o particulares. Segn
ellos la funcin legislativa es crear normas jurdicas generales objetivas
y la funcin administrativa es crear actos jurdicos concretos
subjetivos (Duguit, Jze).
1.
En la doctrina financiera se manejan dos tesis fundamentales con

respecto a la ley de presupuesto, que ya hemos adelantado. Es una ley
formal o es una ley material?
La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, tiene
origen en las disputas polticas entre el Parlamento alemn y el canciller
Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX. A partir de este problema
poltico Paul Laband, plasm en un libro, una construccin jurdica muy
coherente para sostener la posicin del Canciller. A continuacin, juristas
alemanes se plegaron a esta tesis, que con el tiempo pas a Francia y de
ah al resto de Europa y Amrica.
Junto con los que sostienen que la ley de presupuesto es una ley formal,
surgieron algunos que defendieron lo contrario, es decir, que es una ley
material. Ambas posiciones con algunos matices, con una infaltable
posicin eclctica, son las ms importantes y las que pasaremos a
detallar. En esencia son posiciones extremas y antagnicas, pero
interesantes e ineludibles. Consideramos que en la actualidad, la
doctrina moderna se ha inclinado por no hacer esta distincin, entre
otras cosas, por encontrarse en cuestionamiento clasificar las leyes de
esta manera y por su inutilidad para explicar la naturaleza jurdica del
presupuesto.
1.
La ley de Presupuesto es una Ley Forma
2.
Las posiciones de la doctrina.
La tesis ms difundida es, sin lugar a dudas, aquella que sostiene que la ley
de presupuesto es una ley formal, sin contenido material. Conocidos juristas
como Jze, Giannini, Baleeiro, Bielsa, Ahumada y entre nosotros Juan Lino
Castillo, sostuvieron que estamos frente a una ley formal sin mayor
contenido.
La teora de la ley formal tiene su origen en Alemania, pero para entenderla
es necesario situarnos en el contexto histrico poltico de la poca.
En la segunda mitad del siglo XIX exista en este pas una monarqua
constitucional. Esta monarqua constitucional fue producto de tensiones
dentro del Imperio Alemn, que llevaron al Emperador a la necesidad de
hacer algunas concesiones polticas, y a efectuar algunas reformas
democrticas en un intento por evitar mayores revoluciones, que a la sazn
eran frecuentes en Prusia. En otras palabras, era una monarqua que no
poda mantener su poder omnmodo, pero tambin exista una burguesa
que no tena fuerza suficiente para emprender un levantamiento.
La monarqua constitucional, a diferencia de la monarqua parlamentaria,
implica que el Rey posee poder constituyente, tiene carcter originario y en
Derecho Financiero
27
un acto voluntario se somete a una limitacin. Se auto limita y otorga una

constitucin a sbditos, por la cual se compromete a ejercer el poder de
acuerdo a lo establecido por ella. Este tipo de constitucin es conocida en la
doctrina como una constitucin otorgada.
Entonces, el Rey es el soberano, en l est el poder y decide ejercerlo en
colaboracin con los rganos sealados en la Constitucin. As, la potestad
legislativa la ejerce junto con las Cmaras, a diferencia de la monarqua
absoluta en la que es una atribucin exclusiva de la Corona. De igual modo
gobierna con el concurso de sus ministros, que de l dependen, porque no
son como en Inglaterra, ministros de la mayora parlamentaria. En pocas
palabras, el rey no rene todo el poder, pero s es el punto de partida y
centro de unidad de todos los poderes del Estado y todo lo que no est
expresamente atribuido a otro rgano por la Constitucin, sigue
correspondiendo al rey. Como vemos es una solucin intermedia, un intento
de cambiar para que nada cambie.
En este contexto, ocurre un impasse entre el Canciller Bismarck y las
Cmaras, con ocasin del incremento para el siguiente ejercicio fiscal, de los
gastos militares. En efecto, en 1860, el Rey Guillermo I presenta a las
Cmaras un proyecto de reformas del ejrcito que implicaban aumento en
los gastos. Los liberales, que tenan mayora, lo rechazan y pretenden
introducir modificaciones. El gobierno retira el proyecto, y durante el receso
parlamentario lo pone en ejecucin. Ante esta situacin, en las sesiones de
1861 los representantes se niegan a consignarlos en el captulo de gastos
ordinarios del presupuesto para financiar la reforma militar. Ese mismo ao
hay elecciones en las que los liberales mantienen el control de las Cmaras.
Al reanudarse las sesiones empieza a discutirse el presupuesto. Las
Cmaras tratan y exigen el control del presupuesto. El Rey vacila, los
militares piensan en el golpe de Estado, la situacin pareca no tener salida.
Guillermo I, convencido de la reforma, nombra jefe de gobierno a Otto von
Bismarck en septiembre de 1862. Das ms tarde, Bismarck retira el
proyecto de presupuesto para 1863.
As, lo que empez como un problema administrativo, de organizacin del
ejrcito, devino en un problema presupuestario y luego en un problema
constitucional. El Canciller se enfrenta al Landtag, y en clara maniobra
inconstitucional, hace aprobar el presupuesto por la Cmara Alta y clausura
las sesiones. Al ao siguiente, al reanudarse las sesiones, la lucha contina.
En 1863 Bismarck argumenta con las Cmaras las atribuciones de sta y de
la Corona. La Cmara no cede y rechaza el presupuesto de 1863.
Nuevamente el Gobierno fija el presupuesto por Ordenanza Real.
" Pero qu importa la teora conclua Bismarck cuando la necesidad
manda? El Estado existe, por tanto es preciso asegurar la marcha regular de
los servicios pblicos". Esta, la razn de que el Estado no puede paralizar los
servicios a su cargo, fue una de las tantas razones que esgrimi el Canciller.
A ciencia cierta, exista un vaco dentro de la Constitucin prusiana de 1850
sobre estos casos. A la sazn, la Constitucin estableca:
"Artculo 99: Todos los ingresos y gastos del Estado tendrn que ser
previamente estimados para cada ao y tendrn que figurar en el
Presupuesto general del Estado. Este ltimo se establece anualmente
mediante ley".
Como se ha dicho, para aprobar leyes era necesaria la concurrencia de las
Cmaras y de la Corona, pero no se haba previsto que una ley esencial para
la vida del Estado, no fuera objeto de este acuerdo, ni cmo salvar aquella
situacin.
Derecho Financiero
28
En 1866 con ocasin de la guerra con Dinamarca y Austria, como en los

aos anteriores, la Cmara reduce los gastos de la guerra. Bismarck
responde aprobando el presupuesto por Ordenanza Real con el asentimiento
de la Cmara Alta, luego disuelve las Cmaras y convoca a elecciones. El
mismo ao Prusia derrota a Austria, el Gobierno gana popularidad y propicia
un entendimiento. En septiembre de 1866, la Cmara acord descargar de
responsabilidad al Gobierno por los gastos efectuados desde 1862.
La doctrina alemana sobre el presupuesto tiene entre sus precursores a
Gneist con su obra "Budget und Gesetz", en la que sostena que el
presupuesto es un acto de alta administracin, y que la intervencin
parlamentaria no constituye ejercicio legislativo. Pero fue Paul Laband, quien
formula una doctrina que implica una brillante concepcin jurdica y fue, a la
larga, quien influy en juristas franceses, italianos y de todo el mundo.
En 1871 Paul Laband publica el libro intitulado "Das Budgetrechtnach den
Bestimmunger
der
Preussischen
Vergassungs
Urkunde
unter
Vercksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes", que segn su
autor se trataba de una teora fuera de toda influencia poltica, una suerte
de teora pura del presupuesto, pero lo cierto es que acab siendo la
doctrina oficial de la Alemania de Bismarck.
La teora de Laband giraba en torno a una cuestin fundamental. Si la ley de
presupuesto le daba, al Gobierno, el derecho de recaudar ingresos y
efectuar gastos; y si en ausencia de dicha ley, la continuidad de los servicios
pblicos era ilegal y contraria a la Constitucin. Qu suceda con la
administracin, si el Parlamento no aprobaba la ley? Todo quedaba
paralizado? Se trataba, en otras palabras, de determinar el alcance
del derecho constitucional del Parlamento en la aprobacin de la ley de
presupuesto, y la intervencin de este rgano en la poltica y la
administracin que nos ocupa, conlleva necesariamente un aspecto jurdico
poltico de las relaciones Legislativo Ejecutivo.
Para determinar este punto, Laband sostiene que efectivamente el
presupuesto del Estado, segn la Constitucin, se aprueba por ley. Pero qu
clase de ley es sta? Si la constitucin estableca que por ley se aprobaba el
presupuesto, era menester ante todo determinar qu tipo de ley, definir sus
caractersticas, haba que estudiar el concepto "ley" ms detenidamente.
Posiblemente desde los primeros presupuestos que fueron aprobados en la
historia, se adopt la forma de ley como expresin del Parlamento. Con el
tiempo esta costumbre prevaleci; pero es en realidad una ley? o slo es
un acto que tiene apariencia de ley?
Razonaba Laband indicando, que no era un componente esencial que la ley
tenga un carcter general. Segn l, hay innumerables leyes que se aplican
para determinadas categoras de personas, y que por tanto no es criterio
suficiente ni caracterstica propia. Por otro lado, tampoco es relevante que
sea permanente, ya que existen ejemplos numerosos sobre disposiciones
transitorias o leyes temporales; en consecuencia, tampoco es una
caracterstica importante. Concluye, que es el contenido lo que define a una
ley, y que por tanto al margen del nombre que se le d, dejando de lado la
voluntad del legislador y su publicacin en la gaceta oficial, ser ley
solamente aquella que por su contenido merezca tal calificativo. As, aun
cuando se apruebe una "ley" con acuerdo de las Cmaras y de la Corona, se
debe considerar propiamente como tal, aquella con contenido material, y las
dems disposiciones como "leyes" que solamente han cumplido y guardado
todas las formas que impone formulacin legislativa.
Por lo anterior, parta Laband de un concepto dualista de la ley. Existe una
ley formal y una ley con contenido material. Dentro de su concepcin
Derecho Financiero
29
positivista de la norma, es ley propiamente dicha material la norma

jurdica emanada del poder legislativo, que declara una regla de derecho
aplicable a una determinada situacin, y que adems, esa norma jurdica
sea permanente. En este sentido, son reglas de derecho, aquellas que
modifican, en cualquier medida, la situacin jurdica de los gobernados, ya
sea entre sus relaciones particulares o entre las relaciones de los
gobernados con el Estado, sea creando o extinguiendo derechos u
obligaciones. En consecuencia, toda norma que no contenga una relacin
bilateral entre individuos o entre individuos y Estado no es una norma de
derecho, no tiene contenido jurdico. Por lo tanto, segn este razonamiento,
no toda manifestacin del Estado es ley.
Seguidamente afirmaba que la ley de presupuesto no contiene una regla de
derecho, ni privada, ni pblica, simplemente eran normas para la
administracin. La ley de presupuesto es una cuenta que estima ingresos y
gastos futuros y una cuenta no es una regla; menos una regla de derecho.
Consecuentemente era una ley formal, sin contenido material.
Laband tambin distingua la ley de aprobacin del presupuesto, que poda
contener normas jurdicas e incluso permanentes, y el presupuesto en s,
que era un anexo del primero.
La intencin de Laband era vaciar de contenido jurdico a la ley de
presupuesto. Separar asuntos financieros de la esfera de poder de la
representacin, llegando a sostener que el establecimiento del mismo no
satisface ninguna necesidad del derecho, sino que responde a una
necesidad de la economa. En la prctica, se redujo a una cuestin de poder.
Entonces. Para qu la intervencin de las Cmaras? Esta intervencin se
limitaba, a descargar, en las Cmaras, la responsabilidad financiera del
Gobierno, lo que hoy podramos llamar"control poltico del Parlamento". Esa,
segn Laband era la razn de ser de la aprobacin de la ley de presupuesto.
Un asunto que trat tambin Laband, para reforzar su teora, fue el tema de
la legislacin vinculada. La ley de presupuesto es un ejemplo de legislacin
vinculada al ordenamiento jurdico material preexistente. Con esto
redondeaba la idea, que la representacin no puede rechazar o denegar el
presupuesto.
La doctrina alemana cont tambin con la opinin de Arndt y Bornhak,
quienes sostenan que el presupuesto es un acto administrativo, un
mandato dado a las autoridades administrativas. Von Martitz fue ms all al
decir que era "una monstruosidad jurdica llamarlo ley". Para Otto Mayer,
conocido administrativista, el presupuesto es una cuenta, una estimacin,
un plan; pero criticando a Laband la poca importancia que da al derecho
presupuestario.
Con el pasar del tiempo, las ideas de Laband y la doctrina alemana en
general, decantada la manifiesta intencin poltica, pasaron a Francia
e Italia. As, los aportes fundamentales de la doctrina alemana fueron.
1.
La intervencin del poder legislativo tena como objetivo ejercer un
control poltico sobre el gobierno, no siendo propiamente una labor
legislativa.
2.
Negacin del carcter unitario del presupuesto al distinguir la ley de

aprobacin del presupuesto en s.
3.
El presupuesto es un acto administrativo, que no contiene normas

jurdicas.
Derecho Financiero
30
4.
5.
El presupuesto generaba una relacin nicamente al interior del

Estado, y en l se agota.
El presupuesto es una ley vinculada al ordenamiento jurdico vigente.
A principios de siglo, en Francia, Gastn Jze, Duguit y Trotabas elaboraron y

desarrollaron, inspirados en la teora de la ley formal, el concepto del acto
condicin. Los franceses definan y distinguan el acto regla, como
aquel que establece situaciones jurdicas generales impersonales, a
diferencia del acto condicin, que no crea ni modifica ni extingue una
relacin jurdica general, slo condiciona su eficacia. Para ellos, la ley era un
ejemplo del primero y el presupuesto del segundo, ya que constitua un acto
de autorizacin del Parlamento en funciones de control jurdico poltico.
Entonces, al ser una autorizacin, condiciona el ejercicio regular, a la
administracin, de sus competencias en materia financiera, sea para
percibir ingresos o para efectuar gastos. Por lo tanto, el presupuesto es un
requisito de validez jurdica de dichos actos.
Trotabas desarrolla an ms esta corriente doctrinaria al distinguir, la
"decisin presupuestaria", que compete al Parlamento, y la "ejecucin
presupuestaria" propia del gobierno. El Parlamento interviene decisin
presupuestaria como representante de los contribuyentes para autorizar la
recaudacin. El Gobierno (ejecucin presupuestaria) hace uso de dicha
autorizacin en el empleo de los recursos.
Para explicar que en la prctica los presupuestos contenan normas jurdicas
o materiales, que modificaban o derogaban el ordenamiento vigente, Jze
apoyndose nuevamente en Laband- sostena que el presupuesto no es un
acto unitario. Por el contrario, era un acto complejo. Esto significaba que se
podan distinguir claramente dos actos separables: El presupuesto como
estado de previsin de gastos e ingresos, que es un acto administrativo, y
por otro lado, la ley de aprobacin que es un acto de autorizacin del
Parlamento que hace, del presupuesto, un acto de administracin con forma
legislativa.
Incluso llegaron a distinguir el presupuesto de gastos, como un acto
administrativo, del presupuesto de ingresos, que en algunos casos, se
constituye en ley material al contener normas tributarias. Duguit fue ms
all an, al sostener que el presupuesto era una complejidad de actos de
naturaleza muy distinta e incluso opuestos.
Los aportes ms importantes de la doctrina francesa los podemos resumir
de la siguiente manera:
1.
El presupuesto es un acto complejo.
2.
La ley de presupuesto es una autorizacin al gobierno.
3.
Se minimiza la participacin del Parlamento.
4.
El presupuesto puede contener una ley material.
La doctrina italiana por su parte, sostiene la tesis del presupuesto como

acto administrativo propio del Ejecutivo, y que la intervencin del
Legislativo responde nicamente a un control poltico. As, el Parlamento
ejerce una suerte de vigilancia financiera, no una funcin legislativa. En ese
sentido, el presupuesto es un acto de alta administracin, cuya aprobacin
por razones histricas y polticas ha sido atribuida a las Cmaras, siendo el
Derecho Financiero
31
presupuesto formalmente una ley. Acorde con esta corriente, Giannini no

vacila en clasificar al presupuesto entre las leyes puramente formales.
Siendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin contenido jurdico, no
puede derogar ni modificar leyes creadoras de ingresos y de gastos, ni
desconocer derechos subjetivos que tengan base en normas legales
preexistentes, ni tampoco introducir nuevas normas jurdicas en el
ordenamiento. La intervencin del Parlamento era mnima.
Posteriormente los juristas italianos desarrollaron la teora de las leyes de
aprobacin y de autorizacin. Esta teora sostiene bsicamente lo siguiente:
1.
Una dualidad de competencias: El Ejecutivo participa de la formacin
del acto y el Legislativo lo aprueba. Son actos distintos. En la ley de
presupuesto se distinguen dos actos separados independientes y de
distinta naturaleza: El presupuesto como estado de previsin y la ley de
aprobacin, que es el texto articulado.
2.
El
rgano
encargado
de
aprobar
el
acto
no
tiene competencia material, es decir, no puede determinar el contenido.
As, el Parlamento no puede ms que aprobar o rechazar en bloque el
proyecto.
3.
Carcter limitado de la ley de presupuesto, a diferencia de la

"vocacin de eternidad" de cualquier otra norma jurdica.
1.
La Ley de Presupuesto como Ley Material.
Como ya se dijo lneas arriba, el mismo Laband defini que debe entenderse
por ley material:
Todo acto que establezca una regla de derecho.
Toda disposicin de carcter general y abstracto, impersonal; en cambio la
decisin individual y concreta no es ley en sentido material.
Por eso no llama la atencin, que fuera tambin en Alemania, donde surge
una corriente contrara en viva reaccin a la tesis de la ley formal. Sus
principales exponentes fueron Myrbach Rheinfeld y Haenel. Segn ellos,
no tena mayor sentido la concepcin dualista de la ley ya que, sostienen,
toda ley por el simple hecho de haber seguido el "ter legislativo" previsto
en la constitucin, es ley en sentido material. Myrbach Rheinfeld sostuvo
que cuando el Parlamento deniega el presupuesto, no se opone al
funcionamiento del estado, antes bien, se opone a la conducta de
determinadas autoridades del gobierno. En consecuencia, Haenel sostiene
que "las disposiciones de la ley de presupuesto son reglas de derecho
obligatorias para la Administracin".
PRINCIPIOS DEL DERECHO PRESUPUESTARIO

El principio reconocido ms antiguo, fundamental en el surgimiento del
Derecho Presupuestario, es el principio de:
La legalidad. Por ste se establece, que slo por ley se aprueban y autorizan
la captacin de los ingresos y a efectuar gastos del Estado. En estricto, no
es propio y exclusivo del derecho presupuestario, ya que es comn a otras
ramas del derecho, como el Derecho Tributario
Derecho Financiero
32
La legalidad radica en que es parte fundamental de cualquier Nacin que

vive en estado de derecho, el sometimiento de la actividad financiera de la
ley.
La equidad como principio general del derecho, tambin se aplica a nuestro
tema, incluso a sido considerado en nuestra Constitucin de 1993. Pero a
diferencia de su aceptacin normal, este principio debe ser materialmente
entendido.
La publicidad en nuestro ordenamiento, ms que un principio, es un
elemento esencial de eficacia, que est especialmente considerado para el
presupuesto. Es adems, una regla general establecida en la Constitucin
peruana para cualquier normal.
La claridad ms que un principio, es una cortesa del legislador para con los
gobernadores.
PRINCIPIOS PROPIOS
1.EQUILIBRIO. Para las finanzas tradicionales o la hacienda clsica, el
equilibrio contable-financiero o de cifras, constitua prcticamente un
axioma. En la doctrina clsica, tanto el dficit como el supervit, merecan
condena de los financistas, y en caso de existir en la vida real de los
Estados, se le consideraba como un mal necesario, nicamente aceptable
en condiciones excepcionales. La moderna doctrina se inclina por una
economa equilibrada del presupuesto nacional, antes que un equilibrio
contable del presupuesto del Estado.
2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD. La ley del presupuesto, tiene como carcter
distintivo de otras normas, su vigencia determinada, usualmente a un ao.
As por el principio de la anualidad, se entiende que el presupuesto prev
los recursos y los gastos de un ao, a cuyo trmino la ley pierde su vigencia.
La regla de anualidad hoy casi universal se establece en Inglaterra desde el
siglo XVII, y su principal razn de ser, era el poder mantener un control
regular de la hacienda por parte del parlamento. Actualmente la mayora de
los pases adoptan el trmino de un ao usualmente coincidente con el ao
natural, como ejercicio financiero.
Esto ocurre porque responde al ritmo principal de la social administrativa,
mercantil y laboral, y a la divisin fundamental del tiempo adaptado por los
hombres. En Amrica, la mayora de pases siguen ese criterio, destacando
entre las excepciones, los Estados Unidos de Amrica que tiene un ao fiscal
que se inicia en octubre.
A dems, la inflacin que han sufrido diversos pases, obligaron a pensar en
corto plazo.
La aplicacin de este principio, puede tener el problema de determinar en
que momento se imputan los gastos o ingresos. Otra dificultad practica de
este principio consiste en lograr que el congreso, apruebe dentro de los
plazos constitucionales o legales, la ley de presupuesto.
Para superar este obstculo, existen distintos mtodos:
a) Crditos provisionales: Son una especie de anticipo parcial del
presupuesto en debate. Tambin son conocidos como dozavos provisionales.
b) Prorroga reconduccin: El presupuesto en ejecucin se prorroga por
dozavos hasta la sancin del nuevo presupuesto. Para nosotros no ha sido
extrao su uso y abuso, ya que su prctica deja fuera la intervencin
parlamentaria.
c) Aprobacin del presupuesto por parte de Ejecutivo: En nuestro pas, el
constituyente de 1978, adopt por primera vez este esquema para que en
Derecho Financiero
33
caso no fuera aprobado el presupuesto antes del 15 de diciembre de cada

ao, pudiera entrar en vigor el proyecto del Ejecutivo va decreto
legislativo. La carta de 1993 repite esta solucin, variando la fecha lmite.
Para terminar este punto, debemos entender que la anualidad debe ir
acompaada de planes de mediano y largo plazo.
3.PRINCIPIO DE UNIDAD. Por este principio se entiende que todos los
recursos y los gastos del Estado deben estar reunidos en un solo documento
o en conjunto de documentos, fusionados en un todo orgnico.
Los financistas coinciden en sostener que la aplicacin del principio de
unidad tiene las siguientes ventajas:
a. Se aprecia si el presupuesto esta equilibrado.
b. Dificulta la simulacin de economas u ocultar cuentas especiales.
Permite claridad y orden en las cuentas.
c. Se aprecia la magnitud del presupuesto y el volumen de erogaciones; y la
carga del contribuyente.
d. Facilita el control parlamentario.
El art. 77 de nuestra Constitucin que define el presupuesto, no se refiere
explcitamente a este principio, pero s se encuentra claramente establecido
en la norma II del ttulo preliminar de la Ley de Gestin Presupuestaria.
Las excepciones a este principio, entre nosotros, son las modificaciones al
presupuesto, como las leyes de crdito suplementario o los decretos de
urgencia.
4. UNIVERSALIDAD. Conocido tambin como del producto bruto, ya que
exige que no exista compensacin o confusin entre gastos y recursos. Esto
quiere decir que deben constar en el presupuesto todos los ingresos y todos
los gastos, sin que exista compensacin entre ellos, que ambos sean
consignados por su importe bruto.
5. NO AFECTACIN. Es muy prximo a la universalidad. Tambin conocida
como "Unidad de Caja" "No Asignacin de Recursos", propone que los
recursos del Estado deben formar una masa nica sin distinguir su origen, y
deben aplicarse para cubrir la totalidad de gastos. Lo que implica que se
prohbe que ingresos determinados sirvan para cubrir gastos determinados.
Entre nosotros se conoce como caja nica. Fruto de la experiencia, este
principio ha sido considerado en el artculo 79 de la Constitucin peruana y
en la norma V del ttulo preliminar de la Ley de Gestin Presupuesto
6. ESPECIALIDAD DE CRDITO. Significa que la autorizacin del parlamento
no se da en forma global, no bota una suma global. De ocurrir as, el
Ejecutivo contara con las manos completamente libres para asignar los
recursos, con una consiguiente falta de control poltico. Por este principio se
busca que el parlamento autorice un gasto o crdito para determinada
necesidad y por lo tanto queda afectado especficamente con ese objeto.
La aplicacin de este principio supone dos aspectos:
1. La capacidad material de poder autorizar cada gasto. La vida de los
Estados se ha vuelto tan compleja que hace imposible verificar en los
voluminosos anexos cada crdito.
2. Es una forma de medir la libertad con que cuenta el Gobierno en Materia
Financiera.
Este principio tiene dos aspectos importantes:
Derecho Financiero
34
a.
Principio de Especialidad Cualitativa: Se entiende que los crditos se

destinarn exclusivamente a la finalidad especfica para la que han sido
autorizados por la ley de presupuesto o sus modificatorias. Las
excepciones entre nosotros son las transferencias y habilidades de
partidas y las transferencias de asignaciones.
b. Principio de especialidad cuantitativa: Significa que no pueden contraerse

compromisos por encima de los montos mximos autorizados. Es excepcin
de este principio los crditos suplementarios
CONTENIDO DEL PRESUPUESTO. LIMITACIONES Y RESTRICCIONES
La Carta de 1993 establece algunas restricciones fundamentales:
1. Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni
aumentar gastos pblicos salvo en lo que se refiere a su presupuesto. En el
Per, recin con la Constitucin de 1979, el Legislador renuncia
expresamente a la iniciativa de gasto. En nuestro pas el parlamentario
poda disminuir gastos, aumentar los ingresos o disminuirlos no por
exoneraciones porque necesitara la opinin, hasta cierto punto favorable,
del ministro de economa, sino por va de la derogacin
2. No se puede aprobar tributos con fines predeterminados salvo por
solicitud del Ejecutivo ( Art. 79)
3. No pueden cubrirse con emprstitos, gastos de carcter permanente
( Art. 78).
4. No puede aprobarse presupuestos sin partida destinada al servicio de la
deuda pblica ( Art. 78). Es de notar que este concepto incluye tambin la
deuda interna.
5. Los prestamos del Banco Central de Reserva o del Banco de la Nacin no
se contabilizan como ingreso Fiscal ( Art. 78). Esta figura tambin se conoce
como adelantos o prestamos de tesorera.
6. Las leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre materia
tributaria ( Art. 74).
Ahora bien, en cuanto a su contenido, la ley de presupuesto es una ley
exclusiva y excluyente en estas cuestiones financieras. Este quiere decir
que la materia presupuestal est reservada a la ley anual y la ley anual est
reservada a estas materias. En otras palabras, la ley anual de presupuesto
no debe contener normas ajenas al ordenamiento del gasto pblico.
DINMICA DEL PRESUPUESTO

Por este ultimo capitulo intentaremos conocer como funciona en
la administracin, el presupuesto desde su concepcin en las clulas bsicas
del Estado, hasta que concluye la ejecucin del mismo. Recorreremos el
camino que transita esta institucin desde que se elabora el proyecto del
presupuesto,
pasando
por
su
consolidacin
en
el
Ministerio
de Economa y Finanzas, su aprobacin por el Ejecutivo, su sancin por el
congreso, su ejecucin por los rganos encargados, hasta su
posterior control. En esta parte del Derecho tiene mucha cercania al
Derecho Administrativo, por esa razn trataremos de delimitar nuestro
estudio, a los puntos que tengan estricta relacin con el tema que nos
ocupa.
1.
DEFINICIN:
Derecho Financiero
35
La doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinmica del

presupuesto, que han sido plasmadas en los distintos ordenamientos de los
pases. Las cuatro fases diferenciadas por los autores y la doctrina, permiten
observar principalmente la distribucin de las competencias segn cada
esquema constitucional.
Dos fases que son dominadas por el Ejecutivo:
Elaboracin
Ejecucin.
Dos fases que son dominadas por el Parlamento:
Aprobacin
Control
As, esta distribucin de competencias implica necesariamente una
separacin de funciones, ya ue estn constitucionalmente reconocidas unas
al Legislativo y otras al Ejecutivo, trayendo de la mano a
una coordinacin casi inevitable, entre ambos, dentro de las distintas fases
del ciclo presupuestario y una irrenunciablilidad de competencias al
mismo tiempo, por lo menos, en el principio.
1.
La palabra "budget" proviene al parecer de la antigua voz inglesa
"bouget", que significaba bolsa o cartera de cuero, en la que el tesorero
del Rey ms tarde Chancellor of the Exchequer llevaba
los documentos financieros. Su uso se extendi con el tiempo al
contenido de la cartera misma.
La doctrina distingue dentro de la fase de elaboracin tres momentos.
La planificacin en la que se eligen e identifican los objetivos;
la programacin en la que se determinan los medios econmicos y
humanos necesarios para alcanzar dichos objetivos, y la formulacin en
la que se concretan en trminos econmicos y monetarios
los programas son elegidos.
As como en Estados Unidos, durante un tiempo en Francia, la
elaboracin del presupuesto estaba en manos de las Cmaras.
En Inglaterra, la iniciativa financiera exclusiva de la Corona qued
establecida frente al Parlamento en el standing order de los Comunes de
1713.
En el Consejo de Ministros ocurre un debate en torno al proyecto. Si bien
no hay ministros con prerrogativas legales especiales, la asignacin de
cada uno de sus sectores depender en gran medida de su "peso
poltico". Naturalmente, la ultima palabra la tendr el Presidente y el
ministro de Economa y Finanzas
1.
El Presupuesto por Programas
Cornejo sostiene que el origen de la tcnica del presupuesto por

programas se debe a las recomendaciones de la Comisin Hoover. En
1949 Herbert Hoover, presento sus recomendaciones en un informe que
reflejaba el estudio de la administracin publica en los Estados Unidos
de Amrica. Sin embargo, fueron los organismos de las Naciones Unidas
las que promovieron este sistema.
EL presupuesto por programas supone la existencia de planes y metas de
mediano y largo plazo, porque el presupuesto es un plan de accin de
Derecho Financiero
36
corto plazo, que debe ser encadenado con los planes nacionales de
mayor alcance.
Profundicemos un poco mas estos conceptos. En principio,
un programa o plan implica determinar objetivos y los medios con que
alcanzarlos. A su vez estos planes pueden ser de corto, mediano o largo
plazo. La programacin presupuestaria es un plan de corto plazo, en el
que
se
determinan acciones concretas
y
se
les
asignan
los recursos necesarios.
No
es
una
previsin
de
las operaciones financieras del ao; debe ser un plan de trabajo que
exprese en trminos de metas, lo que el Gobierno va a hacer. Por eso,
puede decirse que el presupuesto es la parte operativa de los planes del
Sector Publico. Hay que notar, sin embargo, que el presupuesto por
programas tiene el inconveniente, que no todos los gastos pueden ser
analizados por funciones u objetivos concretos, y en algunos casos no
pueden cuantificarse adecuadamente.
Debemos indicar para terminar con este tema, que nos hemos hallado
indicios que puedan llevarnos a afirmar que los presupuestos anuales en
la actualidad, en nuestro pas, respondan a algn tipo de planificacin,
sea a mediano o largo plazo en cuanto a por ejemplo, necesidades de
la poblacin en los prximos aos en salud, vivienda o comunicaciones.
Tampoco refleja objetivos polticos, diplomticos o poblacionales.
Entendemos que en las Fuerzas Armadas si existe este tipo
de planeamiento para sus requerimientos.
ELABORACIN
APROBACIN
En los sistemas bicamerales, usualmente es Diputados quien tiene
preferencia en la discusin del presupuesto. Entre nosotros hasta 1992, con
un sistema bicameral, corresponda a la Comisin Bicameral de Presupuesto
del Congreso reconocida constitucionalmente- ser la encargada de
efectuar el estudio del proyecto y luego de dictaminado este, se presentaba
al Congreso. All la votacin de Diputados y Senadores se computaba por
separado antes del 15 de diciembre.
Hoy, la nueva Constitucin tambin establece una comisin de presupuesto
dentro de un sistema unicameral. Pero, adems del trabajo que esta puede
realizar, todos los ministros deben presentarse al pleno para sustentar sus
gastos, incluido el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nacin y el
Presidente del Jurado Nacional de Elecciones. El ministro de economa debe
adems sustentar los ingresos. Esto, sin duda, ha restado mucha fuerza al
trabajo de la Comisin de Presupuesto, con respecto a la antigua Comisin
Bicameral.
Revisando la legislacin comparada, encontramos que se distinguen dos
sistemas en la aprobacin del presupuesto:
El Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo.
El Poder Legislativo acepta o rechaza en bloque el presupuesto.
En Francia y EE.UU. el proyecto se discute previamente en comisiones. As,
en Francia el debate parlamentario se abre sobre el texto del proyecto
gubernamental, y no sobre un texto modificado por la comisin, ya que esta
se debe limitar a proponer enmiendas. En los Estados Unidos, la Cmara de
Derecho Financiero
37
Representantes lo examina y vota, posteriormente se presenta al Senado,

que tiene los mismos derechos de enmienda que la Cmara Blanca.
La aprobacin de una ley por el Congreso, implica tambin la posibilidad de
ejercer el derecho de observacin por parte del Presidente de la Republica,
en situaciones, por ejemplo, de las interferencias parlamentarias de que
hablamos. En el Per, la nica ley que no puede ser observada es la ley de
reforma constitucional. Es as porque lo establece la misma constitucin
(articulo 206 ) , y porque el Congreso esta ejerciendo el poder constituyente
derivado.
Finalmente, tanto la Constitucin de 1979, como la vigente, han previsto el
mecanismo de la aprobacin por decreto legislativo, en caso que el
Parlamento no apruebe el presupuesto dentro de los plazos constitucionales.
En sentido estricto, la nueva Carta establece que si la autgrafa ya no
habla del proyecto aprobado- no se remite al Presidente de la Republica
antes del 30 de noviembre, entra en vigencia por Decreto Legislativo, el
proyecto del Ejecutivo. La condicin, es pues, que la autgrafa llegue a
Palacio de Gobierno antes del plazo sealado.
1.
EJECUCIN
La ejecucin presupuestal es competencia propia y exclusiva del Poder

Ejecutivo. Para ello expide reglamentacin a dos niveles. Decretos Supremos
que son complementos de la ley anual, y resoluciones ministeriales o
doctrales que son directivas para resolver los problemas que genera la
ejecucin practica del presupuesto da a da. La ejecucin presupuestaria se
realiza dentro del ejercicio fiscal que se inicia el 1 de enero y termina el 31
de diciembre, perdi dentro del cual se realizan las operaciones
generadoras de ingresos y gastos.
Por el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la recaudacin y
captacin de recursos por parte de la Administracin tributaria y otras
entidades que obtienen recursos.
Por el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la ejecucin del
gasto, cuatro momentos: compromiso, liquidacin, ordenamiento y pago.
Analicemos cada uno de ellos.
Compromiso
Por el compromiso (impegno, engament) sostiene Ingrosso, la
administracin
esta
obligada
a
una
prestacin
pecuniaria
hacia persona determinada. Para l, este no es un acto creador de la
obligacin; pero si condicin para la legitimidad del mismo, con el efecto
jurdico de tomar indisponible esa misma suma a pago distinto.
El compromiso supone por tanto lo siguiente: la existencia de
un crdito presupuestario, el acto de una autoridad competente que lo
autoriza, inmovilizar o afectar fondos y originar la obligacin de pagar una
suma liquida. As, la ley de gestin define al compromiso como " un acto
emanado de la autoridad competente, que afecta total o parcialmente las
Asignaciones Presupuestarias, para el pago de obligaciones contradas de
acuerdo a ley, contrato o convenio...".
Liquidacin
La liquidacin es el momento en el que se fija la cuanta exacta en dinero de
una deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace deuda liquida. Segn
Derecho Financiero
38
Bielsa no es un acto jurdico sino un acto de mera administracin.

Aadiremos que es un acto de verificacin contable.
Libramiento
De Juano dice que la orden de pago o libramiento en sentido lato "es el acto
por el cual se dispone la entrega de una suma de dinero al acreedor, del
Estado". Es el orden de pago para hacer efectivas las erogaciones
comprometidas y liquidadas. Tambin es conocida como orden de pago, la
orden dada por la autoridad administrativa ( ordenador y ordonnateurs). Por
ella se ordena la entrega de dinero o ttulos a quienes corresponde el crdito
aprobado en el presupuesto. Finalmente, el libramiento se traduce en
autorizaciones de giro.
Pago
La orden de pago (ordinazione, ordonnancement) o pago propiamente es la
parte final del proceso, dispuesta por autoridad distinta a la que decidi
dicho pago (libramiento). La orden de disposicin de fondos implica que
el Poder Ejecutivo pone los crditos o fondos a disposicin de los jefes
de servicios. Es el medio extintivo de la obligacin.
El pago consiste en una operacin material; la entrega de dinero, pero
tambin es un acto jurdico porque se ejerce control de la regularidad
jurdica de la orden de pago.
5.
CONTROL
La palabra "revisin" proviene de "revidere" que significa volver a

ver. Desde antiguo, en todos los Estados, que cuenten con algn tipo
de organizacin administrativa, han existido mecanismos de control.
Siempre ha sido importante controlar el empleo de los fondos pblicos y el
manejo del patrimonio del Estado en general. En el Per precolombino,
existan los "Tucuyricoc" el que mira todo que eran funcionarios que
andaban en secreto por los distritos del Imperio ejerciendo, entre otras
labores, una funcin de control.
El primer tipo de control es el control de la legalidad. Por este se busca
conocer si el gasto realizado se ajusta al mandato contenido en la Ley de
Presupuesto, es decir, se verifica la cuanta y el destino de los dineros
pblicos.
Otro tipo de control es el de carcter econmico. Este divide por un lado el
control financiero o de costos y el control de resultados. El control financiero
es el mas antiguo y el de uso mas extendido. Es fundamentalmente un
control de caja. Es un sistema que busca la correcta administracin de los
recursos. Se preocupa por la cantidad disponible para gastar y de lo que
cuesta la actuacin publica, sin llegar al empleo de calificativos.
El control de resultados puede ser de eficiencia, de eficacia y de calidad. Un
presupuesto por programas puede contar con este tipo de control, haciendo
notar que, en algunos casos, tiene dificultades de medidas o de
cuantificacin. El control de eficacia busca verificar si se cumplen o no los
objetivos que se propusieron al iniciar el ejercicio.
Si el control se realiza pro rganos independientes, y fuera de la
administracin, estamos frente a un control extremo. A este tipo pertenecen
el control del Parlamentario poltico- y el Tribunal de Cuentas o Contralora.
Derecho Financiero
39
CLASIFICACIONES DEL PRESUPUESTO

El sector publico ejecuta una gran cantidad de operaciones de ingresos y
gastos para desarrollar sus actividades, de modo que para estudiarlas y
apreciar su significado es preciso darle forma a la multitud
de datos estadsticos que reflejan su sentido y alcance. Para ordenar estas
informaciones,
existe
un
conjunto
de mtodos de
clasificacin
presupuestaria nica y universalmente aceptada, pues los enfoques
del anlisis fiscal pueden ser diversos y requerir distintas formas de
distribucin de los datos. Lo anterior significa que es posible preparar
distintas cuentas gubernamentales en las que aparecen clasificados los
ingresos
y
gastos
de
acuerdo
con
diversos
criterios.
Conforme con los avances logrados en la contabilidad fiscal, las principales
cuentas gubernamentales que pueden prepararse son:
Las del presupuesto administrativo o convencional del gobierno
La del gobierno general dentro del esquema de las cuentas de ingresos
y producto nacionales
Las del sector gobiernan dentro de la matriz de transacciones nter
industriales de insumo producto
La del gobierno en el esquema de fuentes y usos de fondos
La del sector gobierno dentro de los esquemas de la riqueza nacional.
La mayor parte de las transacciones gubernamentales se realiza a travs de
los presupuestos administrativos o convencionales anuales. Esos
documentos contienen en su fase de presupuestos y de cuentas de
ejercicios cerrados, toda la informacin acerca de las transacciones del
gobierno, las cuales deben ser reclasificadas, ajustadas y consolidadas para
preparar los datos necesarios para confeccionar las cuentas.
Es conveniente examinar a continuacin cada uno de los esquemas de
cuentas gubernamentales ms significativos con el objeto de fijar sus
caractersticas, su utilidad para el anlisis y la formulacin y ejecucin de
la poltica del gobierno.
Clasificacin
de
las
cuentas
del
presupuesto
gubernamental
En realidad, el presupuesto gubernamental abarca a todo el sector pblico y
debera presentarse en trminos consolidados. Para su elaboracin se tienen
en cuenta los presupuestos parciales que formulan los distintos organismos
del sector pblico, los cuales se preparan en trminos combinados, es decir,
incluyendo todas sus transacciones y transferencias intersectoriales.
A travs de los presupuestos, los ministerios y los establecimientos pblicos
ejecutan la actividad gubernativa contenida en los programas que han sido
elaborados para cumplir las funciones que las leyes les encomiendan. En
consecuencia, las cuentas presupuestarias deben ordenarse con vistas a
facilitar la formulacin, ejecucin y contabilizacin de los programas, para la
cual deben ser lo suficientemente flexibles y numerosos a fin de facilitar
dichas fases del ciclo presupuestario.
Para la planificacin de las cuentas presupuestarias, deben considerarse los
cuatros propsitos fundamentales de dichas cuentas. En primer lugar,
deben estructurarse de manera que faciliten el anlisis de los efectos
econmicos y sociales de las actividades del gobierno. Como las decisiones
Derecho Financiero
40
gubernamentales alteran el curso de la vida econmica y social de los

pases, es preciso que las autoridades puedan obtener la informacin
requerida para medir los efectos que su gestin ha de producir. En
consecuencia, la clasificacin debe hacer posible el estudio de la influencia
que los ingresos y los gastos gubernativos ejercen sobre el nivel y
composicin del producto nacional, sobre el empleo y sobre el ritmo de
crecimiento econmico, as como sobre la distribucin del ingreso nacional
entre la poblacin.
En segundo lugar, las cuentas deben facilitar la formulacin de los
programas que elabora el gobierno para cumplir sus funciones. Una vez
fijada la participacin del gobierno en el ingreso nacional, debe calcularse la
composicin de los gastos entre gastos de consumo y de capital, ajustados
los niveles de actividad con el sector privado. Las cuentas presupuestarias
han de ordenarse de manera que muestren las decisiones programadas y
los cambios recomendados de ao en ao. De esta forma, el congreso y el
Ejecutivo sabrn, al aprobar el presupuesto, qu se quiere hacer con los
dineros pblicos. Adems ha de expresarse con claridad el programa
de financiamiento, detallando los ingresos tributarios, las tasas, etc., y
precisando
a
que
sectores
se
est
grabando.
En tercer lugar, las cuentas presupuestarias deben contribuir a una expedita
ejecucin del presupuesto. El administrador del programa debe conocer la
suma de recursos financieros de que dispondr y las responsabilidades que
habr que asumir. Es el responsable del manejo de los fondos puestos a su
disposicin, y el sistema de cuentas presupuestarias tiene que permitirle
aplicar sus recursos, a lo largo del ao fiscal, en forma inteligente y en
funcin
de
las
metas
trazadas.
En cuarto lugar, las cuentas presupuestarias deben facilitar la contabilidad
fiscal. El gobierno debe llevar registro completo de las operaciones fiscales y
poder as establecer las responsabilidades que caben a los funcionarios en
la recaudacin de los impuestos, en la administracin de los fondos y en la
disposicin de los gastos.
Las
cuentas
fiscales
deben
permitir
establecer
con
precisin
la responsabilidad que pudiera asignarse a personas especficas, con el fin
de evitar malversacin de fondos, fraudes, o manejos ilegales, razn por la
cual las cuentas presupuestarias, junto con hacer posible la contabilidad
fiscal deben posibilitar la fiscalizacin efectiva por personas distintas de
aquellas a quienes incumbe la responsabilidad legal de las operaciones, a
travs
del
trabajo
de
auditoria.
Planear una clasificacin presupuestaria es, en consecuencia, una tarea
difcil y compleja, que debe cumplir los requisitos anteriormente expuestos,
procurando
no
sacrificar
un objetivo en
aras
de
otro.
La informacin puede ser clasificada atendiendo a cinco criterios
principales:
Por instituciones
Por objeto de gastos
Por renglones econmicos
Por funciones
Por programas y actividades
Derecho Financiero
41
CONCLUSIN
Los presupuestos son herramientas que utilizan los gobiernos como
previsin de gastos e ingresos para un determinado periodo de tiempo, por
lo general un ao.
El presupuesto es un documento que permite a los gobiernos,
las organizaciones privadas establecer prioridades y evaluar la consecucin
de sus objetivos. Para alcanzar estos fines puede ser necesario incurrir en
dficit
o,
por
el
contrario,
ahorrar,
en
cuyo caso el presupuesto presentar un supervit.
Para su mayor compresin y mayor control los presupuestos clasifican las
cuentas con el fin de crear un sistema de informacin confiable y una
herramienta que le permitir adquirir una ventaja competitiva sostenible,
haciendo eficientes sus procesos y optimizando sus operaciones.
El presupuesto Nacional es un instrumento de planificacin a corto plazo
(para un ao) tiene entre sus fines y objetivos aprobar los lineamientos de la
poltica en la asignacin de recursos financieros, los mismos que rigen la
administracin econmica financieros, los mismos que rigen la
administracin econmica y financiera en forma anual de los diversos
organismos
del
Estado.
Es importante mostrar una clasificacin adecuada para el presupuesto, ya
que por la misma se puede mostrar con claridad las informaciones hacerlas
confiables y mostrando hacia donde dan los fondos del estado y se justifican
adecuadamente los gastos del mismo.
Derecho Financiero
42
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Pie imp. Madrid, ESPAA: MARCIAL PONS, 1994
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Ttulo La constitucin econmica
Pie Imprenta Lima: Grfica Horizonte, 2002
RO GONZLEZ, Cristbal del
Ttulo El presupuesto
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Pie Imprenta Mxico, D.F.: Thomson, 2000
SAFRA MELNDEZ, Juan
Derecho Financiero
43
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cuanto sea posible", adems establece que ser el ministro de Hacienda el

Solo el congreso tiene facultad de crear tributos y la de ejercer un control

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estado, Jos de Pando, ministro de Hacienda Gamarra, en 1830 remiti al

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A diferencia de su primer gobierno, fue una poca de constantes agitaciones

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Esta segunda poca que termina con la promulgacin de la primera ley

Irregularidad en la aprobacin de las leyes de presupuesto.

Desarrollo en el Per. Tercera poca

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Ya durante la guerra, se intentaron varias reformas; se propusieron diversos

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El gobierno de Pirola se caracteriza por la ejecucin del presupuesto y la

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cual no saldra hasta 1930, con un presupuesto cuatro veces ms grande

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el 31 de marzo, durante el cual se continan los pagos y cobranzas que

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orgnica presentaron otros diez documentos, a saber; proyecto de ley

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pertinente. El segundo agregado, es sobre la obligacin no solo publicar la

La ley anual de presupuesto sanciona el presupuse funcional de la

Para efectos presupuestarios el sector pblico se divide en: Gobierno

El gobierno central comprende lo poderes pblicos del estado incluido

La ley establece que es un presupuesto funcionales o por programas.

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El volumen I consigna en su titulo I los ingresos del sector publico,

La unidad programticas la unidad de asignacin que esta compuesta

Se consigna el valor bruto de los ingresos solo en los volmenes

Las disposiciones relativas a ingresos no pueden crear impuestos ni

Solo puede haber prorroga e hasta tres dozavos a solicitud del

Los egresos sern por dozavos, salvo lo correspondiente al servicio de

Los crditos suplementario y extraordinarios sern aprobados por ley

despus del periodo complementario, los fondos no girados revienten

hay otras normas sobre cargos y empleos pblicos, dotaciones,

La ley N 16360 complemento la ley orgnica, aadiendo disposiciones que

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Se establece una multa equivalente a un da de haber bsico, por

Las partidas del sub-pliego iniciativas parlamentarias no giradas, no

Corresponde tambin al primer gobierno de Belaunde, la creacin del banco

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la planificacin cobra la mayor importancia pero no eficacia, la deuda

Canon para las regiones.

La administracin econmica y financiera del gobierno central se rige

El gasto guarda proporcin con el PBI, lo que en la prctica es ley de

La ley de endeudamiento externo.

Atribucin del congreso de aprobar el presupuesto.

Principio del equilibrio.

Sobre la comisin bicameral de presupuesto.

Ante la falta de sancin legislativa hasta el 15 de diciembre, el

Principio de especialidad, adems se dispones que no pueden

Es atribucin y obligacin del presidente de la republica administrar la

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Fondo de compensacin regional distribuido por el legislativo en la ley

Con esta nueva constitucin se estrena el segundo gobierno constitucin de