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Regulao democrtica dos

meios de comunicao

JONAS VALENTE

So Paulo, 2013
1

SUMRIO
Apresentao

05

Introduo

07

Captulo 1
Por que regular os meios de comunicao?

09

O papel da mdia na sociedade


Regulao das comunicaes, liberdade de expresso e censura

Captulo 2
Como as comunicaes so reguladas

22

Modelos tradicionais de regulao das comunicaes

Captulo 3
Regulao das comunicaes no Brasil

36

As comunicaes brasileiras j so reguladas


Como as comunicaes brasileiras esto reguladas hoje

Captulo 4
As propostas de regulao democrtica da
mdia no pas

74

Concluso

89

Referncias bibliogrficas

93

Apresentao
A Fundao Perseu Abramo cumpre a eminente tarefa de contribuir com a formao poltica e intelectual da sociedade brasileira. Nossos
livros tem a humilde pretenso de levar ao pblico leitor questes pouco
versadas pelas tradicionais linhas editoriais.
Neste ano, optamos por constituir publicaes que atendam demandas de conhecimento aprofundado sobre a realidade brasileira, com
apontamentos e perspectivas de avanos. Assim, esto em curso a produo de trs colees: Projetos para o Brasil, Estudos sobre os Estados e
O que saber.
O que saber est imbuda do esprito de seu tempo. Inspirada em
publicaes de fcil leitura, visa editar pequenos livros que do conta de
temas atuais, que tenham a ver com os novos entraves sociais do mundo
moderno, ou de outros assuntos que nunca saem da atualidade e merecem revisitao.
Entre os assuntos dos primeiros nmeros da coleo, ns traremos subsdios sobre o ativismo digital, a regulamentao dos meios de comunicao, os movimentos em torno do passe livre, as aes afirmativas,
o Estado laico, os novos conceitos de famlia, o socialismo, entre outros.
Este livro, de autoria do jornalista Jonas Valente, o segundo da
coleo e traz uma contribuio valiosa sobre a importncia da regulao
democrtica dos meios de comunicao no Brasil. Apresenta a situao
atual, as polticas, as lutas dos movimentos organizados em defesa da democratizao e, ao final, propostas para a construo de uma mdia mais
democrtica, com o perfil mais prximo das demandas que a sociedade
anseia h muito.
Boa leitura!
A diretoria
Fundao Perseu Abramo

Introduo

Este livro busca apresentar a discusso sobre a regulao democrtica das comunicaes no mundo e no Brasil. O objetivo contribuir
para desfazer algumas confuses que so difundidas intencionalmente,
como a que associa as regras para o setor com atentados liberdade de
expresso e censura. A inteno foi colocar essa discusso de maneira
mais acessvel, de modo que ela possa ser entendida tanto por quem
no tem muito contato com o tema quanto por aqueles que j o acompanham h algum tempo. Se por um lado no foi possvel aprofundar
todos os temas, por outro a presente publicao faz um apanhado que
pode contribuir para um entendimento global do problema.
No captulo 1, o texto faz uma primeira explicao sobre o que
regulao e como ela pode ser entendida no debate sobre os meios de
comunicao. E afirma que no se trata a de qualquer regulao, mas
daquela de carter democrtico. Em seguida, confronta as alegaes de
quem v na regulao um prejuzo liberdade de expresso. E expe o
que est por trs da resistncia do segmento empresarial s propostas de
democratizao do setor.
O captulo 2 traz os modelos internacionalmente utilizados para a
regulao democrtica em relao aos diversos servios de mdia, como
rdio e TV abertos, TV por assinatura, telefonia e Internet. Exemplos so
apresentados para ilustrar como algumas solues condenadas pelo empresariado do setor j so adotadas em outros pases h muito tempo.
No captulo 3, feita uma anlise do quadro brasileiro. Ela se d
de duas formas: a primeira, por meio de um rpido histrico para entender como se chegou at o modelo atual; e a segunda, em uma fotografia que rene esses diversos elementos histricos para identificar qual
a regulao do Brasil, e quais so os problemas do ponto de vista da
perspectiva democrtica e da garantia do direito comunicao.

Por fim, o captulo 4 debate propostas para uma regulao democrtica das comunicaes no Brasil. As referncias escolhidas so o
Fundo das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), as deliberaes da 1 Conferncia Nacional de Comunicao, documentos de articulaes da sociedade civil e o Projeto de Lei de Iniciativa
Popular da Comunicao Social Eletrnica, que ficou conhecido como
lei da mdia democrtica. Essa proposta foi endossada por um conjunto
amplo de atores da sociedade civil em torno da Campanha Para Expressar a Liberdade.

Por que regular os meios


de comunicao?
O papel da mdia na sociedade
No nova a afirmao de que os meios de comunicao passaram a ser espaos privilegiados por onde as pessoas conhecem o
mundo, informam-se sobre o que acontece e acompanham os processos que dizem respeito s grandes questes da coletividade. E no
por acaso. Esse papel da mdia visto quando algum sintoniza uma
estao de rdio para ouvir os ltimos sucessos (e assim formar os gostos muscais); assiste a um telejornal para ver o que aconteceu no dia ou
se conecta a uma rede social, para acompanhar desde fotos dos amigos
at informaes sobre o que ocorre do outro lado do mundo.
As pessoas no deixaram de manter suas relaes, de aprender
nos bancos escolares, de formar convices por meio de experincias
prprias, de debater poltica nos crculos de amigos ou de desenvolver
um entendimento sobre a profisso que escolheram na prtica cotidiana
do ambiente de trabalho. Mas em todos esses locais e momentos, a influncia do que se l, ouve e v poderosa. No ensino, programas e sites
se tornaram fontes primrias de informao sobre os mais variados assuntos. Muitas das experincias (optar por fazer um curso, escolher uma
cidade para conhecer ou definir um restaurante para almoar) acabam
sendo orientadas por referncias obtidas em veculos de comunicao.
Nas rodas de conversa, boa parte das pautas vem dos acontecimentos
noticiados na TV ou no rdio. At mesmo as relaes sociais, hoje, so
cada vez mais moldadas pelas dinmicas de redes sociais e de aplicativos
usados nos computadores ou que nos acompanham a todo momento,
como aparelhos celulares.
Essa presena macia e intensa na vida da populao d aos
meios de comunicao e, a quem est no controle deles, um enorme

Regulao democrtica dos meios de comunicao

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poder de definir o que est ou no disponvel para se conhecer e como


a realidade representada. Essa deciso de como mostrar o mundo e o
que ocorre nele no automtica nem neutra. Ela feita de um conjunto
de opes a cada texto, a cada imagem, a cada notcia e a cada programa.
Escolher se uma reportagem sobre um candidato vai ouvir mais pessoas
contra ou a favor dele pode influir sobre como aquela questo ser vista
pelos eleitores e decidir uma eleio. Convidar um determinado artista
para um programa dominical e no outro, d ao escolhido uma visibilidade que o coloca em outra condio na disputa pelas paradas de sucessos e pelo topo do ranking da venda de discos. Definir um papel majoritrio para um determinado segmento social em novelas, sries e filmes
como o de mordomos e empregadas domsticas para negros, ajuda a
consolidar uma noo do que normal, comum, ordinrio.
Essas decises podem ter diversas motivaes. Elas podem vir
de uma escolha do autor de uma novela, de um reprter ou de um apresentador. Mas, em questes delicadas e de forte repercusso, em geral
elas passam por uma cadeia de comando fortemente verticalizada, que
envolve dos produtores dirios das notcias e programas aos donos ou
controladores dos veculos. Estes podem atuar de acordo com opes
polticas e ideolgicas, mas no s.
No caso de meios comerciais, cuja finalidade a obteno de lucro, as demandas dos anunciantes pesam muito e chegam a servir como
filtro do que pode ou no ser publicado, ou do que pode ou no ser dito.
Por exemplo: uma reportagem falando do alto nmero de queixas de
consumidores a um determinado setor pode ser barrada caso grupos
dessa rea aportem um volume determinado de anncios. No caso de
meios pblicos, a tenso de outra ordem e est ligada aos interesses
dos dirigentes das instituies pblicas as quais o veculo est vinculado.
Outro exemplo: a emissora pblica deixa de fazer uma denncia contra
um membro daquele poder (seja no Executivo, Legislativo ou Judicirio)
para no comprometer a imagem do gestor.

Por que regular os meios de comunicao?

Mesmo que cada mensagem no seja recebida igualmente pelas pessoas (pois essa percepo mediada pela histria de vida, pela
viso de mundo e pelas convices de cada um), ao determinar o que
vai e o que no vai ao ar, os meios de comunicao afetam, de alguma
maneira, a compreenso da realidade dos leitores, ouvintes, telespectadores e internautas. Por isso, a mdia possui o poder de influenciar, em
ltima instncia, a definio das questes mais importantes da nossa
sociedade: dos gostos aos votos.
Uma das reas onde essa influncia mais preocupante a
poltica. Jornais, rdios e emissoras de TV transformaram-se em peas centrais da disputa poltica e eleitoral. Em um debate em maro
de 2010, a ento presidente da Associao Nacional de Jornais (ANJ),
Judith Brito, fez uma declarao cristalina a respeito dessa atuao: Na
situao atual, em que os partidos de oposio esto muito fracos, cabe
a ns dos jornais exercer o papel dos partidos. Por isso estamos fazendo
[isso] (Folha de S. Paulo, 2010). No Brasil, h diversos episdios que
registram esse tipo de comportamento. Um caso clebre foi o apoio
de emissoras como a Rede Globo e jornais como a Folha de S. Paulo, o
Estado de So Paulo e O Globo ao golpe militar que resultou em mais de
20 anos de ditadura no Brasil (1964-1985). O editorial de O Globo do
dia 2 de abril de 1964 celebrou a derrubada do presidente Joo Goulart
pelas Foras Armadas.
Vive a Nao dias gloriosos. Porque souberam unir-se todos
os patriotas, independentemente de vinculaes polticas, simpatias
ou opinio sobre problemas isolados, para salvar o que essencial:
a democracia, a lei e a ordem. Graas deciso e ao herosmo das
Foras Armadas, que obedientes a seus chefes demonstraram a falta
de viso dos que tentavam destruir a hierarquia e a disciplina, o Brasil
livrou-se do Governo irresponsvel, que insistia em arrast-lo para
rumos contrrios sua vocao e tradies (O Globo, 1964).

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

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Em 1982, a Rede Globo participou de um esquema para fraudar


a apurao das eleies para o governo do Rio de Janeiro e impedir a
vitria de Leonel Brizola, beneficiando o candidato do regime militar,
Moreira Franco. A operao envolvia a empresa que faria a totalizao
dos votos, Proconsult, cabendo Globo a divulgao do resultado manipulado. Porm, uma apurao paralela foi feita pelo Jornal do Brasil, e
o esquema foi denunciado imprensa por Brizola. Outro exemplo foi a
indicao feita por Roberto Marinho, de Antnio Carlos Magalhes para
assumir a pasta das comunicaes no governo Tancredo Neves. Ulysses
Guimares procurou Tancredo para questionar a deciso e anunciar o
rompimento com o governo. E ouviu: Olha Ulysses, eu brigo com o
Papa, eu brigo com a Igreja Catlica, eu brigo com o PMDB, com todo
mundo, eu s no brigo com o doutor Roberto (Bial, 2004).
No dia 25 de abril de 2009, a pouco mais de um ano das eleies de 2010, o jornal Folha de S. Paulo publicou uma matria contendo
um suposto dossi sobre a ento ministra da Casa Civil e futura candidata do PT Presidncia da Repblica, Dilma Rousseff e as atividades
do grupo armado de esquerda do qual ela participou durante a ditadura
militar (Odilla, 2009). Aps diversos questionamentos nas redes sociais
sobre a autenticidade do documento, a Folha publicou nova matria, no
dia 25 de abril, reconhecendo que o documento era falso.
Em 2009, o presidente dos Estados Unidos, Barack Obama, declarou que passaria a tratar a emissora Fox News como uma oponente.
A diretora de comunicao do governo, Anita Dunn, foi mais explcita e
classificou a TV como um brao armado do Partido Republicano (Portal Imprensa, 2009).
Essa influncia no vale apenas para a poltica institucional, mas
tambm para a disputa de ideias e projetos na sociedade. A mdia pauta os temas no debate pblico (faz o agendamento) e coloca tambm
suas posies. E d mais ou menos destaque para atores que tentam se
colocar nessa esfera pblica. No caso brasileiro, os movimentos sociais

Por que regular os meios de comunicao?

tm sentido o efeito dessa postura. Pesquisa realizada pelo Coletivo Intervozes sobre a cobertura da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI)
criada para investigar o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
(MST) mostrou que o movimento ouvido em apenas uma a cada cinco
matrias nas quais citado (Intervozes, 2011). No universo pesquisado,
que envolveu reportagens de jornais, revistas e telejornais, o MST retratado negativamente em 60% dos casos. Ou seja, o movimento tema
das matrias, mas, em geral, para ser criticado sem sequer ser ouvido,
como ocorreu na maioria dos textos analisados.
Mas a influncia dos meios de comunicao vai alm e tem passado nos ltimos anos pela Internet. Em 2013, o Brasil viveu um dos
maiores momentos de mobilizao popular de sua histria. A organizao dos atos que chegaram a levar mais de um milho de pessoas
s ruas, no dia 20 de junho, passaram fundamentalmente pelas redes
sociais. A onda de mobilizaes, iniciada em So Paulo com os protestos do Movimento Passe Livre (MPL) contra o aumento das tarifas
do transporte pblico, espalhou-se para outras cidades com pautas diversas, mas sobretudo por recursos para servios pblicos como sade,
educao, transporte e medidas para combater a corrupo. O Facebook tornou-se a principal plataforma de agendamento dos atos, por
meio da funo de marcao de eventos.
Os programas tambm moldam comportamentos. Principal
produto da televiso brasileira, as telenovelas ficaram conhecidas pela
atrao que exercem e pelos modelos que projetam. Isso vai das trilhas
sonoras, que alavancam a carreira de artistas, s roupas e acessrios
usados pelos atores. Em duas semanas o estoque inteiro de bolsas
laranjas da grife carioca Sophia Gomes esgotou-se. O motivo foi a apario da pea nos braos de Antonia, personagem de Letcia Spiller na
novela Salve Jorge, da Rede Globo (Ferreira, 2013).
Na msica, os programas de auditrio e a execuo das mesmas
nas rdios so os principais instrumentos utilizados por gravadoras para

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

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tentar promover artistas e suas novas obras. Os veculos lanam os


novos trabalhos, eles ganham visibilidade, passam a ser requisitados
para mais execues e, assim, ampliam ainda mais a divulgao. Em
razo desse poder, os meios de comunicao criaram um mercado
paralelo com a prtica daquilo que ficou conhecido como jab: o pagamento pela execuo ou divulgao do artista no veculo.
Em abril de 2013, foi divulgada a denncia de que o grupo de
pagode Exaltasamba teria pago 220 mil reais em troca de apresentaes no Domingo do Fausto. Os pagodeiros estavam lanando o
DVD Ao Vivo na Ilha da Magia e os empresrios entenderam que a
exposio de 30 minutos em uma tarde de domingo da Globo faria
alavancar as vendas do produto e lotaria a agenda de shows do grupo
(MSN Entretenimento, 2013).
Outro setor que depende fortemente das comunicaes a
economia. Afinal, se propaganda a alma do negcio, empresas que
querem colocar o seu produto em disputa no mercado precisam anunciar para que as pessoas o conheam e possam, assim, consumi-lo. Por
isso, a publicidade parte vital de qualquer estratgia de negcio. Embora os espaos para isso sejam mais amplos do que a mdia (entrando
a outdoors, por exemplo), por meio da TV, dos impressos, da Internet
e do rdio que a publicidade atinge o chamado pblico-alvo das empresas. Segundo dados da consultoria eMarketer, entre 2010 e 2016,
o mercado publicitrio global vai sair de 1,12 trilho para 1,48 trilho de
reais (Emarketer, 2012).
Mas no apenas a propaganda que interessa economia. Os
servios de telecomunicaes, hoje, tambm so vitais para boa parte
das operaes financeiras. Quando voc compra algo com o carto de
crdito ou dbito, precisa de uma linha telefnica para que a mquina
se comunique com o seu banco ou operadora de carto. Por meio de
bits trafegando nas redes, passa o dinheiro de um grande nmero de
pessoas todo dia. Isso sem falar nas transaes utilizando a Internet,

Por que regular os meios de comunicao?

cada vez mais frequentes. A comunicao no s contedo, uma


das bases pelas quais o capital se organiza para se desenvolver.
Todo o setor das comunicaes e suas tecnologias representa
6,1% do Produto Interno Bruto (PIB) global (Idate, 2012). O investimento
nesses servios e nas tecnologias da informao pode ter impacto direto no desempenho da economia de um pas. Relatrio do Banco Mundial estimou que o aumento em 10% das conexes de banda larga provoca uma ampliao em 1,3% do PIB do pas (Banco Mundial, 2009).
Ainda de acordo com o relatrio, cada 5 bilhes de dlares investidos
em infraestrutura de telecomunicaes pode gerar de 100 a 250 mil
postos de trabalho diretos e 2,5 milhes de empregos indiretos.

Regulao das comunicaes, liberdade


de expresso e censura
Se a comunicao to importante para o funcionamento das
sociedades democrticas, ela deve estar submetida a regras ou seria
isso uma forma de atentado liberdade de expresso, uma forma de
censura? Essa acusao feita de forma frequente pelos meios de comunicao comerciais e por suas entidades representativas, como a
Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e TV (Abert), a Associao
Nacional de Jornais (ANJ) e a Sociedade Interamericana de Imprensa
(SIP, na sigla em espanhol). Na declarao final da sua 66 assembleia,
realizada em Mrida, 2010, a SIP, pronunciou-se explicitamente contra
a proposta de um novo marco regulatrio para a mdia, conforme j
havia sido proposto por organizaes da sociedade civil e como, naquele momento, passara a ser um projeto do ento governo Lula. Com
a desculpa de atualizar o marco regulatrio, as autoridades federais,
como em outros pases, buscaro cancelar licenas de radiodifuso. O

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

passo seguinte ser a incluso de medidas restritivas liberdade de expresso e ao direito informao (Charleaux, 2010).
Mas esse argumento falso. A regulao democrtica no tem
como objetivo reduzir a liberdade de expresso e nem promover qualquer tipo de censura. Ao contrrio, seu objetivo exatamente ampliar a
liberdade de expresso ao garantir que mais grupos possam se expressar. Mas para entender como isso pode ocorrer, importante primeiro
deixar claro o que se quer dizer com a palavra regular.
Vtd 1) Dirigir em harmonia com as regras ou leis: Regular uma
repartio, um servio. Regular os atos. Vtd 2) Estabelecer regras para
a execuo de (lei, decreto etc.); regulamentar: Este cdigo regula os
direitos e obrigaes particulares concernentes s pessoas (Rui Barbosa, ap Franc. Fernandes). Vtd 3) Prescrever como regra ou norma:
Comia o que regulava a temperana (Pe. Antnio Vieira). Vtd 4) Regularizar ou tornar uniforme o movimento de: Regular a pndula. Vtd
5) Presidir a; dirigir: Leis divinas regulam a harmonia universal. Vpr 6)
Dirigir-se, guiar-se: Devemos regular-nos por esses preceitos. Vtd 7)
Estabelecer ordem, economia ou moderao em; regularizar: Regular
a marcha do automvel. Vint 8) Estar conforme; mover-se ou trabalhar convenientemente; funcionar normalmente: e a cabea no
regula, o corpo todo sofre. Vtd 9) Comedir, conter, moderar, reprimir,
suster: Regular o zelo. Vtd 10) Aferir, comparar, confrontar: Regular
o desejo pelo bom senso. Vti 11) Orar por, valer aproximadamente;
equivaler: O preo de um voto regula entre uma camiseta e um bon.
Vtd 12) Estabelecer equilbrio em: Regular uma balana. Vint 13) Valer:
Hoje em dia, o que regula o dinheiro (Michaelis, Online).

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Regular, ento, pode ter desde um sentido mais amplo de guiar


at um entendimento mais estrito de estabelecer regras, em especial
no mbito legal (emendas, leis, decretos, portarias etc.). Neste livro,
chamamos de regulao aquele conjunto de regras que podem estar

Por que regular os meios de comunicao?

definidas em leis, decretos e outros instrumentos normativos, bem


como procedimentos que no necessariamente estejam inscritos em
normas que fazem parte da legislao brasileira. Aes no mbito do
Estado que definam como os servios de comunicao so prestados
e os direitos e deveres de seus prestadores e dos usurios tambm so
consideradas formas de regulao. Todos esses instrumentos esto
sempre vinculados s polticas de comunicao, entendidas a como as
orientaes de uma determinada instituio pblica (governo federal
ou a Cmara dos Deputados), sejam elas diretrizes estruturadas, como
em um plano, ou no. Ou seja, falar em regulao tratar desde o art.
220 da Constituio Federal, que determina, entre outras coisas, ser
vedada toda e qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica (Brasil, 1988), at a orientao do Ministrio das Comunicaes se
sero chamadas audincias pblicas ou no para ouvir a populao no
momento de anlise da renovao de uma concesso de rdio ou TV.
Neste sentido, fundamental um segundo esclarecimento. A regulao dos meios de comunicao j existe, em todos os pases. A autorizao do governo federal para explorar um canal de TV ou de rdio
regulao. No h, no caso de rdio e TV, por exemplo, nenhum pas em
que a definio de qual grupo vai ocupar qual canal se d revelia do Estado. E essa foi uma demanda histrica dos prprios empresrios. Nos
Estados Unidos, pas que consolidou o modelo de explorao privada a
partir de licenas do Estado (tambm adotado no Brasil), na elaborao
da primeira grande lei do setor, o Radio Act, de 1927, os radiodifusores
defenderam o sistema de autorizao pelo poder pblico para garantir
um mnimo de organizao e impedir que vrios agentes passassem a
transmitir como quisessem de forma aleatria. Assim, duas emissoras
poderiam tentar ocupar o mesmo canal, o que aumentaria o risco de
interferncias (McChesney, 1995). No Brasil, as emissoras de rdio e TV
comerciais se aproveitaram da influncia que exerciam no parlamento
e incluram, na Constituio Federal, o prazo para as concesses de 10

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

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anos para rdio e 15 para TV e a regra absurda de dois quintos do Congresso em votao nominal para no renovar uma licena.
Sendo assim, a discusso no se haver ou no regulao. Esse
tipo de confuso causado propositalmente pelos meios comerciais para
desviar o foco do debate. O que devemos nos perguntar : qual regulao e em benefcio de quem? Aqui afirmamos: as regras para o setor
das comunicaes devem ter como objetivo final garantir o direito comunicao dos cidados, com vistas promoo do debate pblico e
constituio de uma sociedade democrtica e justa socialmente.
O direito comunicao um conceito que engloba a liberdade
de expresso e o direito informao. Significa que o cidado no deve
sofrer restries para que possa falar, exceo daquelas que afetem
os direitos dos outros indivduos, como caluniar, ofender ou acusar sem
provas. Tambm deve poder buscar informaes livremente e receb-las
pelos mais diversos meios, desde veculos de comunicao aos rgos
pblicos que precisam tratar de forma transparente suas aes. Mas no
basta apenas assegurar que no haja restries legais, como a censura,
para que uma pessoa possa se expressar. preciso garantir que alm de
se expressar, ela seja ouvida para ser considerada na discusso sobre os
rumos da coletividade. Assim, o Estado, que antes era o principal violador desse direito, como no perodo da ditadura militar, passa a ser o
seu garantidor. Isso porque papel de suas diversas instituies garantir
condies para que o maior nmero possvel de atores possa se colocar
no debate pblico por esses meios.
A ao do Estado necessria pois, sem ela, apenas os grupos
com condies econmicas podero falar e se colocar na esfera pblica.
Em uma praa lotada, por exemplo, teriam o poder de fala aqueles com
recursos para comprar equipamentos de som potentes. J aqueles que
dependem apenas da prpria voz, embora no sejam impedidos, formalmente, de se expressar, na prtica seriam apartados do direito de influir
nas decises que lhes dizem respeito. Um outro caso existente no Brasil

Por que regular os meios de comunicao?

o horrio eleitoral gratuito e o tempo reservado aos partidos nos meios


de comunicao. Pela regra, todas as legendas podem fazer seus programetes e falar aos milhes que assistem TV ou ouvem rdio, mesmo
aquelas que no possuam recursos para comprar um espao no intervalo
comercial das emissoras. O objetivo desses mecanismos superar um
outro tipo de censura:
H um tipo de censura, por exemplo, que atinge a liberdade da imprensa e decorre da prpria estrutura do mercado das
empresas de mdia. Esse fato vem sendo reconhecido desde a dcada de 1970 do sculo passado pelo chamado Press Independence and Critical Ability (PICA-Index) que registra a independncia
e a capacidade crtica da mdia. O PICA-Index incluiu entre seus
indicadores as restries econmicas entendidas como consequncias da concentrao da propriedade ou de problemas que
decorram da instabilidade econmica das empresas jornalsticas
(Lima, 2012).

Assim, a garantia do direito comunicao est relacionada


prpria democracia. Em um espao que poucos podem falar, h uma
desigualdade de condies que viola o princpio do que deveria ser esse
sistema. A filsofa Marilena Chaui destaca essa relao ao afirmar que,
na democracia real, no basta apenas isonomia (a condio de todos os
indivduos serem iguais perante a lei), mas faz-se necessrio tambm
a isegoria (direito de todos de expor, em pblico, suas opinies, v-las
discutidas, aceitas ou recusadas) (Chaui, 2012). Em uma sociedade de
classes como a capitalista, continua Chaui, a garantia da liberdade e da
igualdade em um ambiente desigual passa pela garantia dos direitos,
inclusive o direito defesa e reivindicao dos prprios direitos.
Graas aos direitos, os desiguais conquistam a igualdade, entrando no espao poltico para reivindicar a participao nos direitos
existentes e sobretudo para criar novos direitos. Estes so novos no

19

Regulao democrtica dos meios de comunicao

simplesmente porque no existiam anteriormente, mas porque so


diferentes daqueles que existem, uma vez que fazem surgir, como
cidados, novos sujeitos polticos que os afirmaram e os fizeram ser
reconhecidos por toda a sociedade. Graas ideia e prtica da criao
de direitos, a democracia no define a liberdade apenas pela ausncia
de obstculos externos ao, mas a define pela autonomia, isto ,
pela capacidade dos sujeitos sociais e polticos darem a si mesmos suas
prprias normas e regras de ao. Passa-se, portanto, de uma definio
negativa da liberdade o no obstculo ou o no-constrangimento externo a uma definio positiva dar a si mesmo suas regras e normas
de ao. A liberdade possibilita aos cidados instituir contrapoderes sociais por meio dos quais interferem diretamente no poder por meio de
reivindicaes e controle das aes estatais (Chaui, 2012).

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Em outras palavras, sem direitos no h como superar as desigualdades existentes em nossa sociedade. E sem as condies para
participar do debate pblico e da disputa poltica, no h como proteger os direitos existentes, muito menos, lutar por novos. A regulao
democrtica dos meios de comunicao quer exatamente contribuir
para esse processo de discusso e participao. E por que os donos de
meios de comunicao veem nisso uma ameaa? O argumento tem
tanto fundo poltico e ideolgico quanto econmico. Ampliar o debate
pblico e as vozes na sociedade significa retirar o poder que os poucos
conglomerados possuem de falar para o conjunto da sociedade. perda de influncia poltico e cultural. Mais do que isso, tambm um risco
do ponto de vista econmico. Quanto mais fontes de informao e de
ideias, melhores as opes dos anunciantes para veicular seus comerciais, o que pode provocar perda de receita para esses grupos.
Para alm desses aspectos, a regulao foi adotada historicamente por outros importantes motivos:
1) A necessidade de organizar a demanda por um nmero limitado de canais.

Por que regular os meios de comunicao?

2) O fato do espectro de radiofrequncias (por onde trafegam


ondas de rdio, TV e telefonia celular, por exemplo) ser um bem pblico
administrado pelo Estado.
3) A garantia do acesso no-discriminatrio s infraestruturas
pblicas (como dutos por onde passam cabos de telefonia ou TV por
assinatura ou reas onde sero instaladas antenas de telefonia celular).
4) A responsabilidade do Estado de assegurar o acesso universal
(em determinados casos, como radiodifuso e telefonia fixa) a servios,
bem como a sua continuidade.
5) A proteo de segmentos vulnerveis, como crianas, ou garantir a acessibilidade para pessoas com deficincia.
6) A limitao de prticas danosas aos direitos individuais ou
coletividade, como contedos considerados proibidos (propagandas de
cigarro ou programas com mensagens racistas etc.).
7) A proibio de prticas de monoplio e oligoplio que prejudiquem a ordem econmica, mesmo que supostamente baseadas no
conceito da competio.

21

Como as comunicaes
so reguladas
Modelos tradicionais de regulao das
comunicaes
Falamos no captulo anterior que a mdia j regulada e que o
real debate a ser travado a definio do modelo a ser adotado para
promover um ambiente democrtico de discusso e o direito comunicao. Para entender o que precisa de mudana, temos que conhecer as regras adotadas hoje para o setor. Em geral, possvel identificar
quatro grandes atividades organizadas de formas diferentes em cada
pas ou grupo de pases.
Rdio e TV (radiodifuso)
Nas ltimas dcadas, consolidou-se um modelo, na grande
maioria dos pases, baseado na explorao dos servios de comunicaes de forma direta ou por meio de terceiros, ou seja, para que algum
possa ter uma emissora, o Estado deve conceder uma licena. Em alguns pases, como na Inglaterra, a radiodifuso considerada um servio pblico. Em outros, como nos Estados Unidos, ela considerada
uma atividade que deve ser baseada no interesse pblico. Se a escolha
terminolgica por Interesse Pblico, fica claro que so as condies,
omissas ou expressas, para a cesso do espectro explorao de negcio privado. Ao se usar o termo Servio Pblico, claramente se refere
obrigatoriedade do Estado em garantir um direito aos cidados que
representa, seja direta ou indiretamente (Santos; Silveira, 2007).
Na Europa, o rdio e a TV nasceram como um monoplio estatal. S havia emissoras controladas pelo Estado. Foi assim que surgiu a BBC e suas congneres, como RAI (Itlia), ARD (Alemanha), RTVE

22

(Espanha) e RTP (Portugal). Esses veculos foram criados baseados em


um modelo de financiamento apoiado na cobrana de taxas junto
populao e com instncias de gesto que incluram a participao da
sociedade (Moyses; Valente; Pereira, 2009). Esse fenmeno veio ancorado em uma noo que misturava a preocupao com a garantia dos
direitos dos cidados, informao e ao conhecimento, com o uso desses instrumentos conforme os interesses dos governos de planto. Para
financiar esses aparatos, foram criados impostos. Dessa forma, o rdio e
a TV eram vistos da mesma forma que servios de luz e de gua, pelos
quais o cidado precisava pagar para ter acesso. Na segunda metade do
sculo XX, em especial nos anos 1980, os pases do velho continente
quebraram seus monoplios e abriram o setor para a iniciativa privada.
Ainda assim, permaneceu a ideia de que esse um servio pblico, e
como tal, mesmo quando prestado por terceiros, deve estar submetido a um conjunto de regras e obrigaes.
J nos Estados Unidos, o sistema nasceu fundamentalmente
comercial. A aprovao das duas primeiras leis para a rea o Radio Act,
de 1927, e o Communications Act, de 1935 , consolidaram a explorao dos canais de rdio e TV por grupos comerciais, a partir de licenas
do Estado. As regras permitiram a formao de redes e abriram espao
para a hegemonia do modelo de financiamento calcado na venda de
espaos publicitrios. Diferentemente do caso europeu, a radiodifuso
no era vista como servio pblico, que deveria ser necessariamente
garantido pelo Estado, mas como uma atividade cujos prestadores
deveriam observar os conceitos de interesse pblico, convenincia e
necessidade. Isto significa que a programao deve estar atenta s
necessidades e problemas da comunidade local de licena. Para isso,
cada estao licenciada deve identificar as necessidades e problemas
e, em seguida, tratar especificamente as questes locais que considere
significativas nas notcias, assuntos pblicos, polticos e outras programaes que vo ao ar (FCC, 2008, apud Valente, 2013). Mas, na prti-

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

24

ca, esses trs conceitos (interesse pblico, convenincia e necessidade)


servem mais como uma preocupao retrica e uma diretriz genrica
que embasa a explorao comercial, do que com um modelo com foco
nos telespectadores e ouvintes.
Mesmo com essas tradies diferentes (e outras advindas do
mundo ps-sovitico), a grande maioria dos pases, exceo daqueles
que continuam sob regimes politicamente centralizados passou a adotar o modelo de explorao direta do Estado ou por terceiros mediante
concesso pblica. Essa autorizao, em geral, possui um tempo determinado, como 15 anos na Espanha ou 20 anos no Mxico (Geeraldes;
Leal; Ramos, 2013). As legislaes tambm estabelecem os procedimentos para a obteno dessas licenas. Isso envolve o incio do processo, que pode ser por meio de um chamamento ou pela demanda do
prprio interessado; os requisitos que devem ser apresentados; o que
ser analisado e de que maneira a autoridade reguladora vai solucionar situaes de disputa por um mesmo canal. Na anlise dos projetos,
so considerados aspectos tcnicos, como o projeto de engenharia da
emissora, transmissores, localizao de antenas etc.; as condies financeiras de explorao do servio, um requisito considerado central; a
proposta de contedo, contraditoriamente secundria nas anlises; e a
situao de regularidade fiscal do grupo proponente.
Outra preocupao constante nas leis a definio de quem
pode explorar o servio. Usualmente, h restries em relao propriedade dos meios para impedir que um grupo com participao majoritria de capital estrangeiro possa ser proprietria de uma emissora.
Pode haver uma abertura, como no caso do Brasil, de 30%, ou do Mxico, de 49%, mas ela vem acompanhada de regras que objetivam manter o controle nas mos dos empreendedores nacionais envolvidos no
negcio. Tambm h, em diversas leis, limites para coibir que um mesmo conglomerado tenha um poder exagerado no mercado. Exemplo
histrico foi a proibio, nos Estados Unidos, de que um agente tivesse

Como as comunicaes so reguladas

um jornal e, ao mesmo tempo, uma emissora de rdio e TV (newspaper-broadcast-cross-ownership rule). No entanto, as sucessivas empreitadas desregulamentadoras fizeram com que, em 2006, essa regra fosse
flexibilizada. Ela passou a ser avaliada caso a caso, sem basear-se em
definio prvia.
Por fim, o aspecto talvez mais delicado da regulao do rdio e
da TV como tratar o contedo. H uma premissa largamente utilizada:
a de que esses veculos no sofrero censura. Mas o que ocorre se uma
mensagem atingir o direito do outro, ou for ofensiva, ou for mentirosa,
ou se tentar persuadir um espectador sem condies de discernimento do que ele est vendo? Essa pergunta levou at mesmo os regimes
mais liberais a estabelecerem regras que limitam, de alguma forma, a
liberdade de expresso dos meios de comunicao. Esse conceito, portanto, no visto como algo absoluto.
Nos Estados Unidos, h sanes para a divulgao de uma informao falsa sobre um crime ou uma catstrofe, distores noticiosas
intencionais comprovadas e contedos indecentes ou obscenos, mesmo a despeito da fora da Primeira Emenda que diz que o Congresso no deve fazer leis que limitem a liberdade de expresso e outras
constituio de sua apologia liberdade de expresso. Na Noruega e na
Sucia, a publicidade voltada s crianas proibida. Em outras naes,
h restries especficas, como a no veiculao de anncios antes ou
depois dos programas infantis (ustria e Blgica), a fixao de horrio
para a divulgao de comerciais de brinquedos (Grcia) e a vedao de
publicidade que incite a criana a comprar um produto por uma oferta
direta (Finlndia e Alemanha) (Hawkes, 2004).
No Reino Unido, o Cdigo de Radiodifuso (Broadcasting Code)
estabelece regras para um conjunto variado de temas, como crimes
e religio, e chega a definir parmetros para a cobertura jornalstica
(Ofcom, 2013). Ele prev que informaes erradas devem ser corrigidas rapidamente, condena o uso de polticos como apresentadores,

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

26

entrevistadores ou reprteres e, afirma a necessidade dos veculos assegurarem imparcialidade e equilbrio no tratamento de controvrsias
polticas ou econmicas.
A busca do tratamento equilibrado de polmicas ou divergncias dialoga com o papel dos meios de comunicao de retratarem os
diversos pontos de vista envolvidos no debate pblico sobre cada assunto. Para chegar a esse objetivo, alguns pases adotaram mecanismos
de representao de segmentos que normalmente no teriam acesso
TV ou ao rdio. o exemplo citado no captulo 1 sobre o horrio eleitoral
gratuito ou o horrio poltico-partidrio, o chamado direito de antena.
Em Portugal, esse direito assegurado no apenas aos partidos, mas
tambm a organizaes sindicais e profissionais na Constituio (Art.
40). Os partidos polticos e as organizaes sindicais, profissionais e
representativas das actividades econmicas, bem como outras organizaes sociais de mbito nacional, tm direito, de acordo com a sua
relevncia e representatividade e segundo critrios objectivos a definir
por lei, a tempos de antena no servio pblico de rdio e de televiso
(Portugal, 2005).
As regras de contedo esto longe de passar apenas pelas restries. Ao contrrio, h mecanismo de promoo, a chamada regulao positiva. Eles tm como objetivo promover tipos especficos de
programao em vez de restringir o contedo de mensagens consideradas prejudiciais. O instrumento mais conhecido desse tipo de regulao so as cotas de produo, que podem visar assegurar espao para
contedos locais, nacionais ou de uma determinada regio, bem como
de produtores independentes. Esses dispositivos esto relacionados
promoo da diversidade das vises de um pas ou proteo de suas
manifestaes culturais frente ao risco de presena excessiva de contedo externo.
No Canad, pelo menos 60% da programao das TVs privadas
deve ser preenchida com obras audiovisuais realizadas no pas. J as es-

Como as comunicaes so reguladas

taes de rdio devem reservar pelo menos 35% do tempo destinado


msica de artistas canadenses. Na Malsia, o ndice para as televises
o mesmo: seis a cada dez horas que vo ao ar devem ser de atraes
nacionais. Na frica do Sul, o mnimo de produo feita no pas exigido
para as emissoras de TV de 35%, enquanto para as rdios de 20%. Na
Europa, a Diretriz de Servios de Mdia Audiovisual estabelece que pelo
menos metade da programao deve ser ocupada com obras realizadas
pelos estados-membros da Unio Europeia (Mendel; Salomon, 2011). A
mesma norma estabelece que pelo menos 10% das horas veiculadas por
emissoras de TV deve ser reservada a produtores independentes. No Reino Unido, essa exigncia de 25%.
TV por assinatura
A regulao dos servios de TV por assinatura, em geral, abrangem
a expedio de licenas e as diretrizes de programao. O primeiro, assim
como nos demais servios de comunicaes, a definio do rgo regulador que disciplinar a prestao e expedir as licenas. Levantamento
realizado pela Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) sobre os
modelos de regulao desses meios, em 2008, houve, entre os pases
pesquisados, a opo por um rgo que regula os parmetros relativos
programao de televiso, entendidas a a aberta (radiodifuso) e a paga.
Alguns pases caminharam para a fuso de rgos reguladores, como no
caso da Federal Communications Comission (FCC) norte-americana e do
Office Of Communications (Ofcom) britnico. (Pieranti; Festner, 2008).
Um dos instrumentos utilizados na regulao da TV por assinatura para promover a diversidade e assegurar a veiculao de canais que
normalmente no seriam includos nos pacotes das operadoras o carregamento obrigatrio (must carry, na denominao adotada em ingls). No
levantamento feito pela Anatel, 80% dos pases pesquisados apresentavam esse tipo de recurso (16 das 20 experincias internacionais analisadas). Inicialmente pensado para obrigar a transmisso das emissoras de

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

radiodifuso, o must carry foi progressivamente ampliado, sendo aplicado,


por exemplo, no que se refere a canais locais e a outros com finalidades
especficas, como os institucionais e os do campo pblico (Pieranti; Festner, 2008).
Na frica do Sul, o rgo regulador determinou que os pacotes
com pelo menos 30 canais deveriam incluir tambm a rede pblica SABC.
A cada 20 novos canais, a obrigao aumentaria para canais adicionais da
SABC. No Canad, as operadoras tambm devem oferecer o canal da rede
pblica CBC. Na Espanha, essa obrigao no apenas para a emissora
pblica nacional (RTVE) como para os canais pblicos das comunidades
autnomas. Na Alemanha e na Blgica, cabe s autoridades estaduais
definir se a exigncia ser imposta e qual canal ser carregado (Pieranti;
Festner, 2008).

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Telefonia
A regulao dos servios de telefonia no est relacionada ao
contedo das mensagens, ao contrrio dos demais abordados nesta seo. Ela trata, em geral, da oferta do servio, do compartilhamento ou
no da infraestrutura e do financiamento. Esse setor foi historicamente
considerado um monoplio natural pelos altos custos de montagem
das redes nos pases. Isso gerava dois problemas: 1) a dificuldade de competidores duplicarem a rede; e 2) a tendncia de, caso isso ocorresse,
essa atuao limitar-se apenas s reas com clientes com maior poder
de consumo. Este ltimo ponto, inclusive, foi utilizado como justificativa para a noo de monoplio natural, pois o estabelecimento de uma
companhia nacional permitiria a oferta do servio nas reas consideradas
no rentveis, a partir da renda obtida nas regies consideradas lucrativas. Com base nessa justificativa, os pases adotaram modelos baseados
em uma grande operadora nacional. Seja ela estatal, como foram o Sistema Telebras, no Brasil, e a Telefnica, na Espanha, seja ela privada, como
foi a AT&T nos Estados Unidos.

Como as comunicaes so reguladas

No entanto, no bojo das reformas neoliberais realizadas a partir


da dcada de 1980, houve a quebra dos monoplios da telefonia em
diversos pases, como na Europa e nas Amricas. Os EUA, que possuam
um monoplio privado, viram o imprio da AT&T ser dividido em diversas operadoras regionais no incio dos anos 1980. Na Amrica Latina e
na Europa, esse movimento ocorreu na dcada seguinte. A Diretiva 19
da Unio Europeia, de 1996, determinou que, at 1998, todos os pases deveriam liberalizar os seus setores de telecomunicaes. No Brasil,
como veremos no prximo captulo, isso foi assegurado pela criao da
Lei Geral de Telecomunicaes.
Nesse momento, foi criado o modelo de regulao que temos
hoje para o setor. A telefonia fixa foi considerada em grande parte dos
pases um servio essencial. Isso implicou a necessidade de assegurar
que ele chegasse a todo o territrio nacional. As companhias que herdaram as infraestruturas do monoplio (chamadas de concessionrias
no Brasil ou commom carriers nos EUA) ganharam mais obrigaes. Entre elas estava a de universalizar a oferta aos cidados, com a possibilidade de, em localidades mais remotas, chegar por meio de terminais
pblicos, como os chamados orelhes.
Mas como fazer com que novos competidores pudessem entrar
nesse mercado e ele no ficasse restrito apenas s companhias que adquiriram as redes que antes pertenciam aos monoplios? Ainda mais se o
custo de instalao de uma nova infraestrutura (cabos, postes) era to alto?
O segredo foi permitir que novos operadores pudessem oferecer o servio
usando a prpria rede das concessionrias. Para isso, foram adotadas, em
diversos pases, regras que impunham o acesso a essas infraestruturas de
forma no discriminatria. Ou seja, a concessionria no poderia vender o
trfego de voz na sua rede por um preo mais alto do que o custo real para
ela prpria, prtica que ficou conhecida na linguagem do setor como desagregao de redes ou unbundling. Na Europa, restou determinado que
os Estados-membros deveriam garantir que a interconexo com as redes

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

existentes, por parte das detentoras das mesmas, fosse possibilitada


de forma no discriminatria, proporcional, transparente e com base
em critrios objetivos, os quais deveriam ser previamente definidos e
publicados, para efetivo conhecimento de todos nos mercados (Moraes, 2012). Nos Estados Unidos, esse modelo foi previsto no Telecom
Act de 1996, mas depois foi sendo gradualmente abandonado a partir
de questionamentos judiciais das operadoras. No Brasil, ele nunca foi
implantado, apesar da previso na Lei Geral de Telecomunicaes.
Em relao ao financiamento, as polticas ps-privatizao
basearam-se na definio de normas para o reajuste das tarifas e na
criao de mecanismos adicionais de remunerao dos investimentos
feitos pelas concessionrias, como foi o caso da assinatura bsica aqui
no Brasil (um valor mnimo cobrado de cada usurio do servio). Para
promover o atendimento em locais mais remotos, onde no haveria
oferta pelas operadoras pela inexistncia de clientes com poder aquisitivo suficiente na viso das companhias, foram criados fundos. Nos Estados Unidos, foi implantado o Fundo de Servios Universais (Universal
Services Fund), formado por taxas pagas pelas empresas, mas que retornariam a elas na forma de recursos para a implantao de programas
para levar o servio s reas rurais, por exemplo.
A telefonia celular, por outro lado, no vista como servio essencial. Por isso, na maioria dos pases, as operadoras no foram submetidas s regras nem de universalizao do servio nem de controle
tarifrio. A regulao central se d sobre o espectro que utilizado pelas
companhias para a oferta dos servios nas diferentes tecnologias (3G,
4G). Outra normatizao aquela relativa instalao das antenas, que
feita no mbito das polticas de planejamento urbano das cidades.

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Internet
A Internet possui regulao semelhante da telefonia (fixa e
mvel), por utilizar uma infraestrutura semelhante para o trfego de

Como as comunicaes so reguladas

dados. O servio em geral prestado por meio da rede de telefonia


(tecnologia ADSL), da infraestrutura da TV a cabo (cabos coaxiais), ou
por meio mvel (compartilhando as mesmas antenas do servio de voz
dos celulares). H tambm as chamadas redes de nova gerao, como
a fibra tica. Uma das discusses centrais sobre a regulao da Internet
diz respeito a essas redes e como elas possibilitam ou impedem a competio. Mundialmente, foram implementados dois grandes modelos.
O primeiro, adotado nos Estados Unidos, no Canad e no Brasil, parte
do entendimento de que a competio entre as diferentes plataformas
(ADSL, Cabo, Mvel) suficiente para assegurar a competio no mercado de acesso Rede Mundial de Computadores. Assim, no haveria
necessidade de regras ou obrigaes determinadas pelo Estado (leis,
decretos, decises de rgos reguladores, polticas pblicas de governo). O setor se estruturaria, dessa forma, por meio de uma competio
entre redes (CER) (Valente, 2012).
Outro modelo, implementado na Europa e no Sudeste Asitico, parte do princpio que considera a noo de monoplio natural
da telefonia: o custo de implantao das redes fixas muito alto, por
isso, dificilmente haver vrias operadoras que tenham condies de
duplicar essas infraestruturas por todo o territrio nacional; assim, seria
necessrio criar regras e mecanismos para assegurar que operadores
no detentores dessas redes possam tambm entrar no mercado. A
oferta de servios a todos, com qualidade e a preos baixos no se daria
apenas pela competio entre redes (CER), mas por meio de uma concorrncia entre servios (CER) (Valente, 2012).
Assim como na telefonia, a principal regra foi a desagregao das
redes. Em alguns pases, ela foi implantada apenas com a obrigao das
concessionrias e detentoras das redes de comercializar sua capacidade
de trfego de forma no discriminatria com as demais operadoras. Uma
segunda forma desse modelo a separao funcional. Nele, a operadora divide as atividades de administrao da infraestrutura e prestao

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

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do servio ao usurio em unidades diferentes, com contabilidades diferentes. como se fossem empresas diferentes de uma mesma holding. Assim, seria possvel fiscalizar de maneira mais efetiva como uma
unidade atende a outra e se h vantagens nesse tratamento em relao
aos demais operadores. Em outros casos, isso foi feito de maneira mais
profunda com a separao entre quem detm a infraestrutura e quem
vende o servio ao usurio e leva o acesso casa dele (o chamado ltimo quilmetro, ou ltima milha no termo usado internacionalmente).
No Reino Unido, a British Telecom foi dividida em duas empresas. Uma
delas permaneceu com o mesmo nome e ficou responsvel por comercializar o servio. A outra ganhou o nome de Open Reach e passou a
administrar o trfego de dados nas redes.
A regulao da infraestrutura para a Internet tambm ocorre no
caso da plataforma mvel. O central como ser feito o acesso s faixas de espectro de radiofrequncias por onde passam os dados que trafegam entre os smartphones e as antenas das operadoras. Assim como
no rdio e na TV, historicamente se consolidou um modelo no qual a
empresa que quer prestar o servio adquire, por meio de leilo, uma
faixa de espectro. Neste caso, h inclusive mecanismos por meio dos
quais o atendimento de regies mais rentveis atrelado ao de reas
com menor poder aquisitivo, como foi feito nos leiles do 4G no Brasil.
Ou seja, para a empresa ganhar o direito de prestar o servio em So
Paulo, teria que tambm garantir a oferta em Roraima.
Defensores de modelos baseados no mercado tm defendido a
liberao para que os exploradores de determinadas faixas de espectro
possam comercializar aquilo que eles no utilizam. Seria criado, assim,
um mercado secundrio de espectro. Eles argumentam que essa alternativa daria mais eficincia ao uso do espectro e retiraria a burocracia
para a obteno de faixas para a explorao. O problema a transferncia da gesto de um bem pblico (o espectro de radiofrequncias) para
entes privados, inclusive para que eles possam lucrar com isso, quan-

Como as comunicaes so reguladas

do o Estado deveria ser remunerado por conceder esse espao para a


prestao de servios. Na outra ponta, esto os defensores do chamado
espectro aberto. Esse modelo critica o argumento de que o espectro
seja escasso (que h um nmero limitado de canais e faixas) e defende
que por meio de uma regulao pblica possvel reservar faixas especficas para um uso compartilhado da sociedade, numa radicalizao do
conceito de pblico da explorao desse bem.
As tecnologias digitais de hoje so capazes de distinguir
entre sinais, permitindo aos usurios compartilhar as ondas sem a
necessidade de concesso exclusiva. [] O espectro aberto tornaria
possvel o uso mais eficiente e criativo desse recurso precioso das
ondas de rdio. Tornaria possveis servios inovadores, a reduo de
preos, o incentivo competio, a criao de novas oportunidades
de negcio e novas polticas de comunicao coerentes com os nossos ideais democrticos (Werbach, 2009).

Alm das regras para infraestrutura, a Internet pode ser regulada


em termos da qualidade do servio, de direitos dos usurios e dos protocolos (a chamada camada lgica). Pases como Finlndia, Estnia, Grcia
e Frana afirmaram nas respectivas legislaes o acesso Rede Mundial
de Computadores por meio da banda larga como direito dos seus cidados. Isso implica a responsabilidade do Estado na garantia desse servio
a toda a populao, em alguns casos com velocidades e parmetros de
qualidade mnimos. Parte desse direito estaria na manuteno do carter
neutro da infraestrutura, a chamada neutralidade de rede. Essa defesa
surgiu depois que operadoras comearam a usar mecanismos para retardar o trfego de dados de determinados aplicativos. Por exemplo: uma
operadora que comercializa pacotes de telefonia e Internet passa a prejudicar a troca de dados do Skype (um software que permite fazer ligaes
pela Internet sem pagar nada) porque ele uma ameaa ao negcio da
empresa. Assim, a rede deixaria de ser neutra, pois determinados tipos

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

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de informao receberiam tratamento diferenciado pelas operadoras. Os


conglomerados do setor vm pressionando os governos e parlamentos
para liberar o tratamento discriminatrio. De outro lado, organizaes da
sociedade civil e internautas se mobilizam para assegurar o carter neutro da rede. O debate sobre o Marco Civil no Brasil um exemplo dessa
disputa.
Outra dimenso da regulao da Internet diz respeito aos direitos
autorais e compartilhamento de contedo. Desde a exploso da troca de
arquivos em sites ou ponto a ponto (peer-to-peer), que gravadoras, estdios e at mesmo artistas passaram a travar uma batalha contra essas
novas tecnologias. Um primeiro eixo de atuao por meio da Justia.
Foi assim, por exemplo, que o site Napster foi tirado do ar, bem como,
mais recentemente, o Megaupload. Outro eixo foi a adoo de leis para
punir quem copia msicas, filmes e outras obras audiovisuais sem pagar
os direitos autorais. Na Frana, foi aprovada em 2010 uma norma que
ficou conhecida como Lei Hadopi. Ela criou uma autoridade regulatria
responsvel pela represso aos usurios e estabeleceu um sistema em
que, quem fosse identificado baixando contedo protegido por direitos
autorais seria advertido e poderia at perder a conexo se repetisse a prtica. Esse modelo atribui ao provedor a responsabilidade pelo monitoramento das violaes. Esse um recurso para tentar driblar a dificuldade
de fiscalizao do grande nmero de troca de dados sem pagamento de
direitos autorais ao titular. Reino Unido e Espanha adotaram normas semelhantes.
Nos Estados Unidos, dois projetos que visavam apertar o cerco
contra a pirataria geraram enorme polmica: o Ato pelo fim da Pirataria
Online (SOPA, na sigla em ingls) e o Ato de Proteo da Propriedade
Intelectual (PIPA, na sigla em ingls). Pelas propostas, sites e provedores
teriam que agir contra uma pgina denunciada por violao de direitos
autorais com medidas como: 1) bloquear o DNS, impedindo o acesso ao
domnio; 2) bloquear a hospedagem; 3) no incluir o link (para pginas de

Como as comunicaes so reguladas

busca como o Google); e 4) no realizar operaes de comrcio online.


Assim como na Europa, a ideia da legislao transferir aos grandes sites
(como Google, Facebook, Wikipedia, Wordpress, Twitter) a responsabilidade por vigiar e dificultar ao mximo o acesso aos sites que compartilham contedo. Organizaes da sociedade civil e ativistas promoveram
mobilizaes em vrios locais do mundo. Eles questionam tanto a efetividade quanto o mrito da represso ao compartilhamento de contedo
na rede.
Aproximadamente 50 milhes de pessoas, ou seja, 51%
dos internautas brasileiros, fizeram download de msicas em 2011.
Apostar na criminalizao de prticas baseadas no compartilhamento parece ser um ato completamente descabido. No parece
razovel considerar aes cotidianas de milhes de pessoas como
atos criminosos. A legislao de copyright e de direitos do autor foi
criada para apoiar a edificao do mundo industrial no terreno da
cultura. No cenrio informacional, mais que evidente que precisamos de outras leis (Silveira, 2013).

Nos diversos servios de comunicaes, possvel ver que h


muitas dimenses da regulao da mdia adotadas no apenas em outros pases e tambm no prprio Brasil. H diversos modelos em disputa. Alguns vo no sentido de promover a comunicao como negcio (e,
portanto, orientadas a ampliar o espao e as condies de atuao dos
grupos empresariais na prestao do servio) e outros apontam na direo de garantir a comunicao como direito. Isso no uma diviso rgida
e, cada legislao pode trazer elementos com orientaes distintas, mas
essas perspectivas podem assim ser divididas para efeitos de anlise se
uma regulao mais ou menos democrtica.

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Regulao das
comunicaes no Brasil
As comunicaes brasileiras j so
reguladas
Este captulo vai traar um breve histrico da regulao das comunicaes no Brasil para depois mostrar o quadro atual. O objetivo
mostrar como as diversas leis, normas e decises do Poder Pblico, ao
longo das ltimas dcadas, influenciaram a regulao atual e como ela
organiza as comunicaes no pas.
Como afirmamos no incio deste livro, o debate sobre a regulao da mdia passa longe da suposta divergncia entre existir ou no
regulao. Desde o sculo XIX, h regras adotadas para o setor (como
para o telgrafo). E, desde as primeiras dcadas do sculo XX, h normas para meios de comunicao como rdio e TV. No Brasil, em 1917, o
Decreto n 3.296 estabelecia a radiotelegrafia e a radiotelefonia como
servios de direito exclusivo do governo federal, cuja explorao poderia se dar mediante autorizao a empresas nacionais ou internacionais. Tambm no incio da dcada de 1930, dois decretos editados
pelo governo Getulio Vargas (20.047, de 27 de maio de 1931 e 21.111,
de 1 de maro de 1932), firmaram as bases do modelo de regulao da
mdia no pas, ao definir o rdio como servio de interesse nacional e
de competncia da Unio, que poderia ser explorado diretamente pelo
Estado ou por emissoras privadas com finalidade comercial desde que
essas obtivessem uma licena do governo. Getulio teve uma postura
ofensiva sobre os meios (pelo menos dos opositores) com a censura
realizada pelo Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) e com
a cassao de concesses. E criou um aparato prprio de comunicao
para fazer propaganda dos ideais do Estado Novo, cujo smbolo maior

36

foi a Rdio Nacional. Mas isso no impediu que o governo impulsionasse a iniciativa privada no setor. Durante o governo de Getlio houve uma expanso grande das emissoras comerciais de rdio. Mesmo a
Rdio Nacional, apesar de ser propriedade do Estado e ter um papel de
difuso ideolgica, tinha uma programao muito parecida com a das
estaes privadas.
Uma histria rpida ilustra como a regulao das comunicaes
no Brasil foi construda historicamente para favorecer o empresariado.
Em 1952, apenas dois anos depois do incio da produo empresarial da
TV no pas, a prefeitura do Distrito Federal aprovou a concesso para
que ela prpria pudesse criar a sua emissora. Edgard Roquette-Pinto,
patrono do rdio no Brasil, estava frente do projeto. Os equipamentos
chegaram a ser comprados, mas o prefeito Jos Carlos Vital foi levado a
se exonerar, sendo substitudo pelo coronel Dulcdio Cardoso. Segundo
a pesquisadora Maria Elvira Bonavita Federico (1982), o cancelamento
do projeto teria ocorrido por presses de grupos empresariais, especialmente Assis Chateaubriand, comandante dos Dirios Associados
(Federico, 1982).
A consolidao do modelo brasileiro de regulao da mdia veio
com a aprovao da Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT), em
1962. O Cdigo reforou a lgica de explorao privada por meio de
autorizaes do Estado e avanou tambm na definio de regras para
as telecomunicaes com a criao do Sistema Telebras. Na aprovao
do CBT, houve nova demonstrao de fora do empresariado. O presidente Joo Goulart sancionou a lei com 52 vetos. Todos eles foram
derrubados pelo Congresso Nacional, em uma articulao que deu origem Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e TV (Abert). Outros
dois decretos (n 52.795 de 1963 e n 236 de 1967) detalharam as normas para a radiodifuso, estabelecendo regras como o limite de cinco
emissoras em todo o territrio nacional na faixa VHF (at o canal 13), o
tempo de concesso de 15 anos para TV e 10 para rdio.

37

Regulao democrtica dos meios de comunicao

38

Em 1988, a aprovao da Constituio Federal, vigente hoje,


trouxe novidades regulao da mdia brasileira. Fruto de um embate
que envolveu lobbies pesados do empresariado e presso tambm por
parte da sociedade civil, o captulo da comunicao trouxe avanos e
problemas. Entre os avanos esto a proibio das prticas de oligoplio e monoplio; a promoo da produo regional e independente; o
princpio da complementaridade dos sistemas pblico, privado e estatal e a criao do Conselho de Comunicao Social (apesar de sua limitao como rgo auxiliar do Congresso Nacional e no como espao
de elaborao e acompanhamento de polticas pblicas, por exemplo
seus congneres nas reas da sade e da assistncia social). Entre os
problemas esto o alto qurum para no renovar as concesses e a definio do prazo das licenas (o que em geral estabelecido em normas
infraconstitucionais).
Nos anos 1990, o Brasil passou a ser dirigido pelo projeto neoliberal, baseado na diminuio do papel do Estado na garantia de direitos e na mercantilizao dos servios. Tambm nas comunicaes,
esse projeto teve impacto importante. Primeiro, na privatizao do
Sistema Telebras, que no apenas quebrou o monoplio estatal como
abriu o setor ao capital estrangeiro. Um processo que comeou com a
Emenda Constitucional n 8 de 1995, que separou a radiodifuso das
telecomunicaes, submetendo esta ltima a um rgo regulador, que
viria a ser a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). O segundo
passo foi a aprovao da Lei Geral de Telecomunicaes, ela definiu as
regras para o novo momento com operadores privados explorando os
servios, anulando os artigos que estavam antes no Cdigo Brasileiro
de Telecomunicaes. Esse processo culminou no leilo do Sistema
Telebras.
A estrutura de telefonia fixa foi divida entre quatro grupos: 1) Telefnica (grupo espanhol) ficou responsvel por So Paulo; 2) Telemar
(grupo brasileiro Andrade Gutierrez), arrematou o leilo do restante dos

Regulao das comunicaes no Brasil

estados do Sudeste, por todos do Nordeste e alguns do Norte; 3) Brasil


Telecom (controlado por fundos de penso, pelo Banco Opportunity e
pela Telecom Itlia) adquiriu a infraestrutura das empresas dos estados
do Sul, do Centro-Oeste e de parte do Norte; e 4) a Embratel (grupo
MCI Internacional) ficou com as ligaes de longa distncia. J a telefonia celular foi dividida entre mais grupos3.
Outro efeito da dcada neoliberal foi a consolidao da regulao da TV por assinatura. Em primeiro lugar, com a aprovao da Lei n
8.977, de 1995. Neste caso, vale uma observao sobre a importante
participao de organizaes da sociedade civil, em especial do Frum
Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), para assegurar
o carregamento obrigatrio de canais como os universitrios, os comunitrios, a TV Cmara, a TV Senado e as TVs de assembleias legislativas. O servio de TV por assinatura pela plataforma MMDS (Servio de
Distribuio Multicanal Multiponto, na traduo da sigla em ingls) foi
regulado por um decreto, e o servio de TV por satlite na plataforma
DTH (Direto Casa, na traduo da sigla em ingls), por uma portaria.
Dos anos 2000 at agora, em especial no perodo dos governos Lula e Dilma, as mudanas tiveram sentidos contraditrios. A regulao da TV Digital, mais uma vez, atendeu aos anseios dos radiodifusores, ao descartar a multiprogramao (onde no analgico h um canal,
no digital poder haver no mnimo quatro canais) e ao dar s emissora o
mesmo espao no espectro de radiofrequncias utilizado para o analgico (6Mhz), mesmo sem ser necessrio. Na prtica, isso congestionou a ocupao do espectro e impediu a entrada de novas emissoras
em diversas cidades. Alm disso, como o espectro necessrio para uma
3. Telesp Celular - comprado pela Portugal Telecom; Tele Sudeste Celular - pela Telefnica;
Telemig Celular - pelo consrcio Telepart Participaes S/A, Telesystem International Wireless, banco Opportunity (27%) e fundos de penso; Tele Celular Sul por Globo, Bradesco e
Telecom Italia; Tele Nordeste Celular idem; Tele Centro Oeste Celular - por Splice do Brasil;
Tele Leste Celular - por Iberdrola e Telefnica da Espanha; Tele Norte Celular - por Telepart
Participaes, Telesystem International Wireless, banco Opportunity e fundos de penso
(Folha Online, 2008).

39

Regulao democrtica dos meios de comunicao

40

programao de TV digital menor do que o espectro para a TV analgica, a consequncia foi dar s emissoras o direito de ficar com um bem
pblico (o espectro) sem utilizar parte dele.
Uma das raras iniciativas no sentido de equilibrar de fato o sistema de mdia no Brasil em desfavor dos grupos privados foi a criao
da Empresa Brasil de Comunicao (EBC). Como rescaldo do processo
de regulao da TV Digital, segmentos dentro do governo organizaram
o primeiro Frum Nacional de TVs Pblicas, entre 2006 e 2007, o qual
evidenciou a necessidade de fortalecer o setor. Mas foi uma deciso
poltica do Palcio do Planalto que provocou a juno dos, at ento,
trs aparatos de comunicao comandados pelo Executivo Federal (a
TVE do Rio de Janeiro, a TVE do Maranho e a Radiobrs, que mantinha,
em Braslia, a TV Nacional, o Canal Integracin, a Agncia Brasil e diversas rdios). Com o intuito de constituir uma estrutura de comunicao
pblica e no mais governamental, a EBC passou a existir por meio de
uma medida provisria (n 398 de 2007, que se transformou depois na
Lei n 11.652, de 2008) que, quase vinte anos depois da Constituinte,
regulamentou, mesmo que parcialmente, o dispositivo na Carta Magna
que previa a complementaridade entre emissoras privadas, estatais e
pblicas.
A medida estabeleceu as bases para o modelo de comunicao pblica ao definir objetivos e princpios, instncias de gesto com
a participao da sociedade, como o Conselho Curador, e o modelo de
financiamento calcado no oramento da Unio, na prestao de servios (em especial ao prprio Executivo Federal) e na publicidade institucional. Como carro-chefe desse novo sistema, foi criada a TV Brasil, que
representaria na tela a mudana de concepo do aparato de comunicao controlado pelo governo.
Outra medida que entra no grupo daquelas de carter progressista foi a realizao da 1 Conferncia Nacional de Comunicao (Confecom), em 2009. Essa foi uma reivindicao de movimentos sociais

Regulao das comunicaes no Brasil

organizados em torno do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao e da Comisso Pr-Conferncia de Comunicao. Um processo tenso, que contou com polmicas em torno das regras estabelecidas ou modificadas por conta das presses do segmento empresarial
e, at mesmo, com a sada das principais organizaes de associaes
de emissoras de rdio e TV, de jornais e de provedores de Internet. Ao
todo, participaram do processo cerca de 30 mil pessoas nas etapas municipais, estaduais e nacional. Esta ltima reuniu mais de duas mil pessoas, em Braslia, entre 15 e 17 de dezembro de 2009, e terminou com
a aprovao de mais de 600 propostas. Entre elas, bandeiras importantes das organizaes da sociedade civil, como: a diviso do espectro
em 40% dos canais para o sistema pblico, 40% para o sistema privado
e 20% para o sistema estatal; a afirmao da banda larga como direito
universal; a proibio das concesses de radiodifuso para parlamentares; a vedao sublocao de espaos na grade de programao,
como o aluguel de horrio para igrejas ou programas de vendas; e a
criao de conselhos nacional, estaduais e municipais de comunicao.
No entanto, no houve, depois da realizao da Confecom, um
movimento consistente por parte do governo federal, para encaminhar
a implantao das resolues do encontro, mesmo que de forma parcial. Mas houve, no ltimo ano do segundo governo Lula, uma deciso
importante que caminha no sentido do que as resolues da Conferncia apontaram. O ento presidente criou um grupo para a elaborao de
uma nova proposta de marco regulatrio para o setor, capitaneado pelo
ento ministro da Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica, Franklin Martins. Nos meses de discusso, o grupo no chegou a
uma proposta acabada de anteprojeto de lei e deixou o resultado dos
debates para o governo posterior, o que foi repassado ao titular do Ministrio das Comunicaes do governo Dilma Rousseff, Paulo Bernardo.
O acmulo produzido no foi publicizado. E, at outubro de 2013, no
havia sido encaminhado pelo governo sob o argumento de que o tema

41

Regulao democrtica dos meios de comunicao

seria delicado e demandaria um debate mais profundo. O anncio foi


feito pelo ento secretrio-executivo do Ministrio, em evento realizado em fevereiro de 2013.
Segundo Alvarez, que fez a abertura do Seminrio Poltica
de (Tele) comunicaes, que acontece nesta quarta, 20, em Braslia, a
questo, com a qualidade e a profundidade que ela merece, necessitaria de uns dois ou trs anos de discusso com a sociedade. Dado
que o mandato da presidenta Dilma Rousseff termina em 2014, Alvarez disse que no haveria tempo hbil para que fosse lanada e
concluda uma consulta pblica sobre o assunto (Posseti, 2013).

42

Se, por um lado, essa proposta de marco regulatrio no foi


para frente, seria um equvoco afirmar que no houve grandes mudanas na regulao do setor durante os governos Lula e Dilma. Ao contrrio, a aprovao da Lei do Servio de Acesso Condicionado (12.485,
de 2011), a chamada Lei do SeAC, significou uma alterao importante.
Mas muito orientada s demandas dos agentes do mercado. Resultado de diversos projetos em discusso no Congresso Nacional, a Lei do
SeAC terminou por buscar um arranjo que unificasse as regras para a
TV por assinatura e solucionasse a disputa no cenrio de convergncia
entre operadoras de telecomunicaes e emissoras de TV. As primeiras possuem forte poder econmico e buscavam espao para entrar
plenamente no negcio de TV por assinatura. As segundas pretendiam
conter o avano das teles e preservar as posies no mercado dos servios audiovisuais, contando para isso com a forte influncia poltica
em razo do poder de pautar a agenda pblica, conforme apresentamos nos captulos anteriores. O texto final representou uma soluo
mediada entre esses dois interesses (e os interesses particulares dentro desses dois grupos), alm dos apresentados por um terceiro ator: o
campo do audiovisual, representado pela Agncia Nacional do Cinema
(Ancine) e por produtores independentes. Esse setor pautou a introdu-

Regulao das comunicaes no Brasil

o das cotas de canais e programas brasileiros, um dos pouco saldos


positivos da nova legislao.
O resultado dessa evoluo foi um sistema de mdia concentrado em poucos conglomerados (Globo, Abril, RBS, Record, SBT, Folha) e
com um modelo verticalizado. Entre as redes de TV, apenas trs chegam a mais de 3.600 dos 5.565 municpios do pas (Globo, Record e
SBT) (Grupo de Mdia de So Paulo, 2013). O faturamento do maior grupo do pas (as Organizaes Globo) em 2012 representa 60% de tudo o
que o segmento inteiro de TV aberta arrecadou no mesmo ano4. Essas
redes esto na base da estruturao do sistema, por meio da aliana
com grupos regionais que possuem em geral uma emissora de TV, uma
estao de rdio e um jornal. Em muitos casos, um dos dois ou trs
grupos regionais com grande alcance so vinculados a um poltico ou a
uma famlia com atuao poltica. Esse arranjo refora uma programao centralizada, na qual a grade das cabeas-de-rede reproduzida
em cerca de 90% pelas afiliadas (Observatrio do Direito Comunicao, 2009). Outra caracterstica a forte hegemonia dos meios comerciais e a dificuldade por parte das emissoras pblicas e comunitrias.
Enquanto o faturamento do segmento de TV aberta em 2012 (medido
com base nas emissoras comerciais) chega perto dos 20 bilhes de reais
(Jimenez, 2012), o das emissoras pblicas (consideradas a a TV Brasil e
a rede pblica de educativas) no passa dos 600 milhes de reais. Na
rea das telecomunicaes, os brasileiros convivem com baixa competio, preos altos e baixa qualidade. Levantamento da Campanha
Banda Larga Direito Seu a partir de dados de 2012 concluiu-se que na
banda larga fixa h competio entre mais de uma operadora em apenas 5% dos municpios. Na banda larga mvel, esse ndice cresce para
somente 10% das cidades brasileiras (Campanha Banda Larga Direito
4. Em 2012 as Organizaes Globo tiveram faturamento de 12,59 bilhes de reais, com crescimento de 36% do lucro em relao a 2011 (Manzano, 2013). E o faturamento do segmento
TV aberta chegou a valores estimados de 19,7 bilhes de reais (Jimenez, 2012).

43

Regulao democrtica dos meios de comunicao

Seu, 2013). Uma pesquisa feita pelo professor da Fundao Getlio Vargas (FGV), Samy Dana, sobre a banda larga em quinze pases mostrou
o Brasil como o segundo mais caro (UOL, 2013). A ideia dessa rpida
recapitulao no foi esgotar o histrico das polticas de comunicao
do pas, o que demandaria um outro livro apenas para isso. Procuramos
identificar grandes momentos ao longo da evoluo do setor que serviram de base para o estado atual, esse o tema a ser discutido adiante.

Como as comunicaes brasileiras esto


reguladas hoje
Para entender como est organizado hoje o sistema de mdia no
pas, preciso entender que a regulao da mdia no Brasil no um todo
orgnico e no segue uma linha comum das definies constitucionais s
normas infralegais. Ao contrrio, ela formada por diversas leis, decretos,
normas e projetos que resultam da disputa poltica do momento de elaborao dessas aes. Apresentamos uma primeira perspectiva histrica.
Agora, ser o momento de ver o quadro como fotografia do momento
de redao desse livro. O modelo de regulao da mdia no Brasil pode
ser entendido em diversas camadas de regras que definem diferentes
aspectos da atividade:

44

- Princpios Constitucionais
- Grandes grupos de servios (radiodifuso e telecomunicaes)
- Radiodifuso:
- Sistemas (privado, pblico e estatal)
- Servios (sons e sons e imagens)
- Modalidades de outorga (radiodifuso, educativa, comunitria)
- TV (radiodifuso de sons e imagens):

Regulao das comunicaes no Brasil

- Diferenciao quanto gerao (geradoras, retransmissoras)


- Rdio (radiodifuso de sons)
- Frequncia (OM, OC, OT, FM)
- Telecomunicaes:
- Telefonia
- Diferena quanto conexo fsica (fixo e mvel)
- TV por assinatura (Servio de Acesso Condicionado)
- Internet
- Demais servios
Na primeira base desse modelo, esto princpios e diretrizes gerais de organizao do modelo previstos na Constituio da Repblica.
A Carta Magna estabelece que:
- livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o
anonimato (Art. 5, inciso IV);
- assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo,
alm da indenizao por dano material, moral ou imagem (Art. 5,
inciso V);
- livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica
e de comunicao, independentemente de censura ou licena (Art. 5,
inciso IX);
- inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes
telegrficas, de dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo
caso, por ordem judicial, nas hipteses e na forma que a lei estabelecer
para fins de investigao criminal ou instruo processual penal (Art.
5, inciso XII);
- assegurado a todos o acesso informao e resguardado
o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional (Art. 5,
inciso XIV);

45

Regulao democrtica dos meios de comunicao

- A manifestao do pensamento, a criao, a expresso e


a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero
qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio (Art. 220);
- vedada toda e qualquer censura de natureza poltica,
ideolgica e artstica (Art. 220, 2) (Brasil, 1988).

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Papel do governo, do Legislativo e do Judicirio na regulao


Diversas instituies pblicas tm responsabilidades no modelo brasileiro. No entanto, do ponto de vista federativo, h uma forte
centralizao na Unio. Nesta esfera, a diviso de atribuies herdeira do projeto neoliberal de Estado implantado no governo Fernando
Henrique Cardoso, no qual a elaborao das polticas feita por um ou
mais ministrios e a execuo e fiscalizao ficam a cargo de agncias reguladoras (no caso, Anatel e Ancine). A exceo o rdio e a TV, que, em
razo do lobby dos setores empresariais, tiveram toda essa parte mantida
no Ministrio das Comunicaes.
O modelo brasileiro difere de uma tendncia em outros pases
de unificao das autoridades regulatrias, como no caso da FCC americana ou do Ofcom britnico. O centro e grande parte das polticas esto
no Ministrio das Comunicaes, ao qual est subordinada a Agncia Nacional de Telecomunicaes. A parte de produo audiovisual fica a cargo
do Ministrio da Cultura, a quem est subordinada a Ancine. E o setor de
comunicao pblica e de governo organizado pela Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica (Secom). Em um nvel secundrio,
outros ministrios desempenham funes especficas, como o da Justia,
o da Cincia e Tecnologia e o da Educao. Ao Legislativo cabe, alm da
elaborao das leis, a anlise dos pedidos de concesso e renovao ao
Judicirio, o julgamento das infraes dos dispositivos legais. Uma instituio que vem assumindo papel importante nos ltimos anos o Ministrio
Pblico, que tem atuado em diversos casos, em especial os relacionados
violao aos diretos humanos em programas de rdio e TV.

Regulao das comunicaes no Brasil

Ministrio das Comunicaes (Minicom)


O Minicom o rgo central do modelo brasileiro. Cabe a ele
a definio da maior parte das polticas com excees a serem apresentadas adiante. Criado em 1967, incorporou, poca, o Conselho
Nacional de Telecomunicaes (Conatel), o Departamento Nacional de
Telecomunicaes, a Empresa Brasileira de Telecomunicaes e o Departamento Nacional de Correios e Telgrafos. Em 1990, foi incorporado ao Ministrio da Infraestrutura, mas, em 1992, voltou a conformar
uma pasta prpria. O Minicom tem como atribuies:
- Formular e implementar as polticas pblicas de radiodifuso e Telecomunicaes;
- Regulamentar, outorgar e fiscalizar servios de radiodifuso;
- Controlar e administrar do uso do espectro de radiofrequncia, em parceria com a Anatel;
- Supervisionar a Anatel;
- Realizar os servios postais por meio da Empresa Brasileira
de Correios e Telgrafos.
Conselho de Comunicao Social (CCS)

Previsto na Constituio Federal e regulamentado pela Lei n
8.389, de 1991, o CCS um rgo auxiliar do Congresso Nacional. Ele
tem como atribuies a realizao de estudos, pareceres e recomendaes que lhe forem feitas pelo Parlamento. O Conselho composto por
quatro representantes dos trabalhadores (jornalistas, radialistas, artistas
e funcionrios da rea de cinema e vdeo), quatro do setor empresarial
(rdio, TV, imprensa escrita e um engenheiro de comunicaes) e por cinco membros da sociedade civil escolhidos pela mesa do Senado. Alm
das atribuies muito limitadas, o Conselho s veio a ser instalado pela
primeira vez em 2002. Em 2006, foi novamente paralisado, sendo retomado apenas em 2012.

47

Regulao democrtica dos meios de comunicao

Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel)


A Anatel foi criada pela Lei Geral de Telecomunicaes, no
mbito do processo de privatizao do Sistema Telebras. Ela ganhou
a responsabilidade de fiscalizar e regular a atuao das operadoras privadas que passaram e atuar no mercado. Neste sentido, ela recebeu as
atribuies de:
- Implementar a Poltica Nacional de Telecomunicaes e
as decises de governo relativas rea;
- Regulamentar as atividades de telecomunicaes na esfera infralegal;
- Outorgar servios de telecomunicaes;
- Administrar o espectro de radiofrequncias.
Ministrio da Cultura (MinC)
O MinC, como tambm conhecido, tem papel importante na
poltica audiovisual do pas. Criado em 1965, no governo de Fernando
Collor de Mello, tornou-se uma secretaria da Presidncia da Repblica
e voltou condio de Ministrio em 1992. Alm de elaborar a poltica,
a Secretaria de Audiovisual tambm a implementa, por meio de diversos programas, a maioria focada em pequenos e mdios produtores. A
pasta tem, entre suas atribuies:
- Formular e implementar parcialmente a poltica para o
audiovisual (CSC);
- Implementar parte da poltica com incentivos para agentes, gneros e formatos;
- Supervisionar a Agncia Nacional de Cinema (Ancine);
- Formular e implementar a poltica sobre direitos autorais.

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Agncia Nacional do Cinema (Ancine)


A Ancine tem um carter particular ao concentrar, no mesmo
rgo, a regulao do setor (o estabelecimento de regras infralegais e a

Regulao das comunicaes no Brasil

fiscalizao dessas) e dos agentes de mercado (produtores, realizadores,


estdios, emissoras de TV) e o fomento produo (gerncia dos fundos, definio das linhas de financiamento, aprovao dos projetos que
recebero incentivos). Criada por uma medida provisria em 2001, ainda
no governo Fernando Henrique Cardoso, ela foi projetada pela gesto do
MinC no primeiro governo Lula, para expandir suas atividades a todo o
setor audiovisual, transformando-se em Ancinav. A proposta, contudo,
foi abortada depois de um intenso bombardeio por parte dos conglomerados de mdia. A Ancine tem entre suas atribuies:
- Regular a produo audiovisual;
- Fomentar a produo audiovisual nacional;
- Executar a Poltica Nacional de Fomento ao Cinema;
- Fazer o acompanhamento do mercado audiovisual.
Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica (Secom)
A Secom responsvel pela comunicao pblica e pela comunicao de governo do Executivo Federal. A primeira realizada por meio da
Empresa Brasil de Comunicao (EBC), vinculada institucional e politicamente Secretaria, que possui representao tanto no Conselho de Administrao quanto no Conselho Curador da Empresa. A comunicao de governo
realizada de forma direta por meio de veculos prprios como a TV NBR,
produtos como o programa Caf com a Presidenta e as convocaes de
rede nacional, publicaes e sites, ou indireta, por anncios publicitrios veiculados pelos meios de comunicao. Entre as atribuies dela, esto:
- Elaborar a poltica de comunicao do governo;
- Coordenar as reas de comunicao dos diversos rgos do
governo federal, definindo diretrizes para a sua atuao;
- Definir as diretrizes para o uso das verbas publicitrias do
governo federal;
- Realizar os produtos de comunicao relativos Presidncia
da Repblica;

49

Regulao democrtica dos meios de comunicao

- Supervisionar a poltica de comunicao pblica do Executivo Federal, a ser executada no mbito da Empresa Brasil de Comunicao (EBC).
Ministrio da Justia (MJ)
Implementa a poltica de classificao indicativa, que estabelece
idades mnimas para filmes e programas (que aparecem em mensagens
antes de programas ou vinculadas a filmes, como, por exemplo no
recomendvel para menores de 12 anos). Nos ltimos anos, entrou na
discusso sobre direitos e deveres da Internet por meio da formulao do
projeto que ficou conhecido como Marco Civil da Internet. no mbito
do MJ que est o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade),
rgo de fiscalizao da concorrncia que tambm atua em casos de fuso e aquisies na rea das comunicaes.
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI)
O MCTI responsvel pelas polticas de inovao. A ele est
vinculado o Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI BR), que faz a administrao dos domnios da rede no pas (.com.br), estabelece diretrizes estratgicas sobre a Internet no Brasil e produz estatsticas sobre o
setor por meio do Ncleo de Informao e Coordenao do Pont BR
(NIC.Br). O CGI tambm discute o setor e apresenta recomendaes ao
governo e sociedade, alm de contribuir na formulao da atuao
brasileira em fruns internacionais.

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Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior


responsvel pelas polticas relativas aos equipamentos, terminais, aparelhos e componentes utilizados nos servios de comunicaes. A ele coube, por exemplo, a definio das regras para a insero
dos conversores de TV Digital nos aparelhos televisores. Alm disso,
o rgo participa da discusso e definio das polticas de incentivo

Regulao das comunicaes no Brasil

tecnologia nacional, como no caso recente dos pacotes de desonerao dos investimentos em redes das operadoras de telecomunicaes,
denominado Regime Especial de Tributao do Programa Nacional de
Banda Larga (REPNBL).
Congresso Nacional
A Cmara dos Deputados e o Senado tm como atribuies
elaborar Leis sobre o setor e fiscalizar o cumprimento das normas vigentes. Tambm papel das Casas analisar os pedidos de concesso e
de renovao de emissoras de rdio e TV.
Governos estaduais
Os governos estaduais atuam em relao poltica de comunicao pblica e de governo em mbito estadual, na definio dos critrios de aplicao das verbas publicitrias, na implantao de polticas de
acesso Internet e na execuo de programas prprios de fomento ao
audiovisual e a outros veculos de comunicao. Para formular diretrizes
para essas aes, h casos em que houve a implantao de conselhos de
comunicao estaduais, como na Bahia e em Alagoas.
Governos municipais
A esfera municipal a que possui menos atribuies na rea das
comunicaes. As prefeituras so responsveis pela comunicao de
governo e pelo estabelecimento de critrios para a aplicao das verbas
publicitrias. No primeiro caso, so poucas as prefeituras que mantm
veculos de radiodifuso prprios. Em sua maioria, o principal veculo
o site. Tambm h poucos casos de polticas de fomento ao audiovisual
e a outros veculos de comunicao. H excees, como a empresa pblica MultiRio, que promove aes importantes de estmulo aos produtores da cidade e tambm veicula contedos realizados por ela.

51

Regulao democrtica dos meios de comunicao

52

Rdio e TV abertas (radiodifuso)


Foi includa na Constituio, em 1995, a inovao de separar a
radiodifuso de telecomunicaes, diferentemente do modelo de regulao adotado na grande maioria dos pases. Isso ocorreu porque os
radiodifusores no quiseram se submeter Anatel e pressionaram os
parlamentares que discutiam a ento Proposta de Emenda Constituio que os deixavam fora do escopo da Agncia. Dessa forma, a regulao brasileira especifica esses dois setores como diferentes grandes
grupos de servios.
Na radiodifuso, a incoerncia da legislao apontada anteriormente fica mais clara. A Constituio separa a radiodifuso em trs
sistemas: pblico, privado e estatal (Art. 223), mas no h uma lei que
detalhe o que seria cada um deles. importante ressaltar que, como
o rdio e a TV so um servio pblico, independentemente das diferenas entre os trs sistemas, todos esto submetidos aos dispositivos
constitucionais e legislao em vigor, especialmente no tocante garantia da boa prestao do servio aos cidados. Ou seja, no pelo fato
de estar no sistema privado que uma emissora com finalidades comerciais teria menos responsabilidade de cumprir os dispositivos previstos
na Carta Magna e na legislao.
A nica legislao que regulamenta o artigo 223 de alguma forma a Lei de criao da Empresa Brasil de Comunicao (11.652, de
2008). Mas essas regras so vlidas apenas para os servios de radiodifuso pblica explorados pelo Poder Executivo ou outorgados a
entidades de sua administrao indireta, como define a ementa (Brasil, 2008). Dessa forma, do ponto de vista formal, a nica definio
existente para um dos sistemas, o pblico, ao apontar os princpios e
objetivos (que veremos mais frente), o modelo de gesto e os mecanismos de financiamento da radiodifuso pblica do Poder Executivo.
Mesmo considerando que h discusses sobre o tema e que no h um
consenso nas definies, apresentamos aqui uma proposta de diferen-

Regulao das comunicaes no Brasil

ciao para cada um dos sistemas:


- O sistema privado aquele formado por emissoras controladas por entes privados que podem explorar esse servio tanto com
finalidade comercial, como no caso de empresas, quanto sem finalidade comercial, por exemplo, associaes e fundaes. Exemplos
de sistema privado so a Rede Globo e a TV dos Trabalhadores (TVT).
- O sistema pblico aquele formado por emissoras controladas pelo Estado, com modelos de gesto radicalmente democrticos e participativos, com instncia de controle com a presena da
sociedade e de suas representaes, e com mecanismos de financiamento estveis e robustos que assegurem a autonomia e no
criem dependncia do mercado. Elas devem atender aos interesses
da populao, no de governos ou autoridades no poder em dado
momento. Mesmo sendo operadas por associaes privadas, as
emissoras comunitrias integram o sistema pblico, pois possuem
regras que promovem seu carter pblico ao permitir que qualquer
integrante da respectiva comunidade possa participar de alguma maneira da emissora. Exemplos de sistema pblico so a TV Brasil e as
rdios comunitrias.
- O sistema estatal aquele formado pelas emissoras institucionais dos poderes da Repblica. Isso no significa que no devem
estar submetidas a regras e que no tero formas de participao da
populao. Ao contrrio. O controle do meio de comunicao est
vinculado instituio que lhe deu origem. Exemplos de emissoras
estatais so a TV NBR (a TV do Governo Federal), a TV Cmara, as
TVEs dos estados, as TVs de assembleias legislativas e a TV Justia.
Como dito, apenas o sistema pblico possui regulao no Brasil, e ainda assim apenas no mbito do Executivo Federal. As emissoras
pblicas dessa esfera da Federao so mantidas ou coordenadas pela
Empresa Brasil de Comunicao (EBC). Vinculada Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica, a Empresa responsvel por seis

53

Regulao democrtica dos meios de comunicao

canais de TV e oito rdios3. O modelo terminou por reunir a nascente


vertente pblica, simbolizada na TV Brasil, e a parte da comunicao de
governo, como a NBR e a produo do programa Voz do Brasil, esta ltima realizada na forma de servios prestados ao governo federal.
A Lei n 11.652/2008 estabeleceu princpios como a promoo
do acesso informao por meio da pluralidade de fontes de produo e distribuio de contedo; a autonomia em relao ao Governo
Federal para definir produo, programao e distribuio de contedo no sistema pblico de radiodifuso e a participao da sociedade civil no controle da aplicao dos princpios do sistema pblico de
radiodifuso, respeitando a diversidade da sociedade brasileira (Brasil,
2008). Foram definidos objetivos, como oferecer mecanismos de debate pblico acerca de temas de relevncia nacional de internacional;
desenvolver a conscincia crtica do cidado e buscar a excelncia
em contedos e linguagens e desenvolver formatos criativos e inovadores (Brasil, 2008). A sua criao representou uma deciso poltica
importante de oferecer aos brasileiros outras referncias de informao
e cultura diferentes daquelas cristalizadas nos veculos comerciais. A
criao da TV Brasil certamente significa um enfrentamento condio
de complementaridade marginal caracterstico dessa modalidade de
mdia [pblica] no Brasil (Valente, 2009).
O modelo de gesto especificado na Lei previu a existncia
de um Conselho de Administrao com indicao de representantes
do rgos do governo federal. Para afirmar o carter pblico e intro-

54

3. Ela explora diretamente trs canais (TV Brasil, em Braslia, Rio de Janeiro, So Paulo, So
Lus, Belo Horizonte e Porto Alegre, a NBR, que disponibilizada na TV por assinatura, e TV
Brasil Internacional, que j chega a 69 pases) e por meio de parceria com universidades outros trs (TV Universitria de Mato Grosso, em Cuiab, TV Universitria da Paraba, em Joo
Pessoa, e TV Universitria de Roraima, em Boa Vista). A EBC tambm opera oito estaes
de rdio: Rdio Nacional da Amaznia (operando em ondas curtas), Nacional Braslia (FM e
AM), Nacional do Rio de Janeiro (AM), MEC (AM e FM no Rio de Janeiro e AM em Braslia) e
Nacional do Alto Solimes (AM e FM sediada em Tabatinga, no Estado do Amazonas). Informaes retiradas da pgina oficial da empresa: www.ebc.com.br.

Regulao das comunicaes no Brasil

duzir a participao social, a Lei criou um Conselho Curador, formado por 22 membros, sendo quatro ministros, dois representantes do
Congresso, um dos trabalhadores e 15 da sociedade civil. Se, por um
lado, a implantao dessa instncia pode ser vista como o diferencial
que afirmou a EBC como uma estrutura de comunicao pblica, e
no governamental, por outro h limitaes importantes que devem
ser consideradas. A primeira o fato de os representantes da sociedade civil serem indicados pelo Presidente da Repblica. Abandonou-se,
com isso, um mtodo utilizado em outros Conselhos, como no caso da
Sade ou at mesmo do Comit Gestor da Internet, para ficar na rea
da comunicao, em que as organizaes da sociedade civil disputam
as suas vagas em processos de eleio (Valente, 2009). Nesse sentido,
houve a introduo de uma consulta pblica na qual entidades indicam
seus candidatos. Porm, a lista que vai para escolha da presidenta sai
da definio dos prprios integrantes do Conselho Curador, em debate
com a Secom. A segunda a cultura poltica criada em parte da direo
da empresa que relega a atuao do Conselho apenas aos aspectos de
programao, o que tem sido gradualmente quebrado.
O modelo de financiamento foi calcado em cima de trs fontes
centrais: o oramento da Unio, a prestao de servios, em especial
ao governo federal (como a Voz do Brasil, a NBR e a publicidade legal
dos rgos do Executivo) e a publicidade institucional, conforme citado anteriormente. Os anncios comerciais de produtos so proibidos.
Uma fonte que foi pensada de forma inovadora foi a Contribuio para
o Fomento da Radiodifuso Pblica, que seria formada a partir de uma
taxao das operadoras de telecomunicaes. Passados mais de cinco
anos da criao da EBC, contudo, ela ainda objeto de disputa judicial
entre a Empresa e as operadoras, que no aceitam pagar a contribuio.

55

Regulao democrtica dos meios de comunicao

Radiodifuso
exceo da EBC, que se orienta pela regulamentao do art.
223 da Constituio as emissoras so organizadas a partir das outorgas
previstas no Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes e de suas regulamentaes. H trs tipos de licenas desse tipo: o de radiodifuso, o
de radiodifuso educativa e o de radiodifuso comunitria. A radiodifuso comportaria qualquer tipo de explorao, mas, pelo fato do
critrio central para a escolha de quem vai estar frente do canal ser
a licitao com base em quem pode pagar mais, esse tipo de licena
passou a ser concedida fundamentalmente a empresas4. Na radiodifuso, h rdios e TVs. No caso das primeiras, a outorga tem prazo de 10
anos, enquanto nas segundas, ele de 15 anos. As rdios (entendidas
dentro da licena de radiodifuso) se diferenciam nas que operam em
Frequncia Modulada (FM), de maior qualidade e menor alcance; Ondas
Mdias (OM, mais conhecido como AM), de menor qualidade e alcance
mdio; e Ondas Curtas (OC) e Ondas Tropicais (OT), de alcance maior
e qualidade mais reduzida. As TVs se diferenciam entre geradoras, retransmissoras e repetidoras5.
Podem explorar o servio qualquer brasileiro nato ou naturalizado h mais de 10 anos ou pessoa jurdica constituda no pas, de
acordo com o art. 222 da Constituio Federal. permitido que o grupo
interessado possua capital estrangeiro, mas no limite de at 30% do
capital votante. H uma polmica em torno da possibilidade de deputados e senadores poderem ser proprietrios de emissoras. O art. 54
da Constituio diz que essas autoridades no podero [...] ser proprietrios, controladores ou diretores de empresa que goze de favor

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4. O que faz com que essa licena seja inclusive confundida como comercial. No entanto,
no h impedimento, pelo menos formalmente, para que um ente sem fins lucrativos atue
por meio dessa concesso.
5. As geradoras, como o nome diz, geram programao prpria. As retransmissoras retransmitem programao de uma geradora (com algumas excees) e as repetidoras so estruturas de ligao do sinal de TV.

Regulao das comunicaes no Brasil

decorrente de contrato com pessoa jurdica de direito pblico, ou nela


exercer funo remunerada (Brasil, 1988). Como as empresas de radiodifuso esto nesse grupo, elas no poderiam ter parlamentares em
seu quadro de scios. Mas at o presente momento, o governo federal
tem ignorado essa restrio. Isso permite a disseminao de polticos
donos de rdios e TVs, prtica comum nos grupos regionais de mdia6.
Reportagem do jornal Folha de S. Paulo publicada em 2011 revelou que
56 dos 594 congressistas eram proprietrios de emissoras (Cruz; Wiziack, 2011).
Por fim, uma questo grave quanto a quem pode explorar os
servios a ineficcia do art. 222, 5 da Constituio segundo o qual
[...] os meios de comunicao no podem ser, direta ou indiretamente,
objeto de monoplio ou oligoplio (Brasil, 1988). A legislao diz que
um mesmo grupo no poder ter mais de cinco emissoras de TV na
faixa VHF e de 10 na UHF, em territrio nacional (Decreto n 236, de
1967). Tambm diz que uma mesma empresa no poder ser contemplada com mais de uma outorga do mesmo servio na mesma localidade (Decreto n 2.108, de 1996). No entanto, a possibilidade de poder colocar grupos com quadros societrios diferentes faz com que os
conglomerados criem diversas pessoas jurdicas para burlar essas restries. Exemplo disso, a presena, em vrias cidades, das emissoras
Record e RecordNews, do mesmo grupo. Outro aspecto que permite a
burla explcita das regras existentes a afiliao em rede. Como no h
restrio para uma rede, as cabeas se associam com grupos regionais e
fogem, dessa maneira, das limitaes estabelecidas em Lei. Por exemplo, a Rede Globo. Ela possui apenas cinco emissoras (Rio, So Paulo,
Braslia, Belo Horizonte e Recife), mas, por meio de sua rede, atinge
mais de 90% do territrio nacional.
6. A famlia Sarney controla a TV Mirante, afiliada da Globo no Maranho. A famlia do falecido senador Antnio Carlos Magalhes est na mesma situao, mas na TV Bahia, afiliada
da Globo na Bahia.

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

58

O procedimento para a explorao de um canal de radiodifuso


ocorre da seguinte maneira:
- O Ministrio das Comunicaes faz um mapeamento
dos canais disponveis nos municpios e inclui essa informao no
Plano Nacional de Outorgas;
- Com base no plano, o Minicom lana um chamado aos
interessados em explorar os canais disponveis, denominado aviso de habilitao;
- Os interessados apresentam um projeto tcnico, uma
proposta de contedo e do o lance na licitao;
- Os ganhadores entram com o pedido no Ministrio das
Comunicaes, que faz a anlise da documentao exigida;
- Esse pedido remetido ao Congresso Nacional, onde
analisado nas comisses de Cincia, Comunicao, Tecnologia e
Informtica (CCTCI) e de Constituio e Justia (CCJ) da Cmara
dos Deputados, assim como nas comisses de Cincia, Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica (CCT) e de Constituio
e Justia do Senado (CCJ);
- Aprovado pelo Congresso, feito um contrato de concesso com o Ministrio das Comunicaes, que tambm deve
aprovar os locais e os equipamentos de instalao;
- A Agncia Nacional de Telecomunicaes emite autorizao do uso do canal;
- A emissora funciona com autorizao provisria at receber a definitiva;
- Em caso de renovao, a emissora que j explora o servio d entrada no pedido, analisado e aprovado pelo Minicom e
segue para o Congresso para aprovao;
- Est definido na Constituio Federal que, para no renovar a concesso, preciso o voto nominal de, no mnimo, dois
quintos dos parlamentares (art. 223, 2).

Regulao das comunicaes no Brasil

Esse procedimento se repete tambm para as licenas com finalidades educativa e comunitria e para emissoras pblicas e estatais,
com algumas particularidades. Para as educativas, por exemplo, exigida a vinculao com uma instituio de ensino.
Em geral, os procedimentos de outorga apresentam uma srie
de problemas. O primeiro o peso do poder econmico na obteno
das outorgas. Estudo realizado pelo consultor legislativo da Cmara dos
Deputados Cristiano Aguiar Lopes, que analisou 507 editais e licitaes
que resultaram em 1.033 outorgas, mostrou que, em 93,48% dos casos, quem deu o maior lance levou a concesso. Somente em 4,75%
dos casos venceu a melhor proposta tcnica (Lopes, 2008).
Na definio de quem pode explorar um canal, no h anlises
dos dispositivos constitucionais relativos ao contedo, como veremos
mais frente, e nem parmetros para que sejam cumpridos os princpios constitucionais, a exemplo da promoo da diversidade regional.
Uma questo importante a exigncia descabida de quorum para no
renovar uma concesso, definida na Carta Magna do pas e, ainda por
cima, em votao nominal. Esse modelo, na prtica, perpetua as concesses nas mos dos mesmos donos, situao agravada pelo fato de
o Estado demorar, em mdia, sete anos para analisar uma renovao.
Ou seja, mesmo que houvesse a negativa, isso ocorreria j no meio do
tempo da outorga.
Outra limitao grave o tratamento meramente burocrtico
dado ao processo de anlise e renovao, em especial ao ltimo. No
h, por exemplo, audincias pblicas para ouvir da populao se aquela
emissora cumpriu corretamente suas finalidades e se deve continuar
no ar. Tambm no h fiscalizao adequada para verificar o descumprimento do que diz a lei. Exemplos da falta de controle so as emissoras que possuem shows de vendas em sua grade, superando o limite
de 25% do tempo da programao com publicidade. Outras TVs desrespeitam a exigncia de pelo menos 5% da programao destinada

59

Regulao democrtica dos meios de comunicao

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a programas jornalsticos. Apesar dessas prticas serem recorrentes e


generalizadas, no h notcia de negativa, por parte do Ministrio das
Comunicaes, de no aprovao de um pedido de renovao por causa desse tipo de desrespeito. Por fim, mesmo se forem constatados esses tipos de irregularidades, o Minicom no pode, ele prprio, cancelar
a outorga. Isso porque foi includo, na Constituio, a obrigao que isso
s ocorra por meio de deciso judicial (art. 223, 4).
Apesar de boa parte da desinformao sobre a discusso acerca
da regulao da mdia no Brasil partir do princpio de que seria censura impor regras sobre o contedo veiculado pelos meios, esse tipo
de normatizao j existe. A Constituio Federal assevera, em seu art.
220, que o Estado deve [...] estabelecer os meios legais que garantam
pessoa e famlia a possibilidade de se defenderem de programas ou
programaes de rdio e televiso que contrariem o disposto no art.
221, bem como da propaganda de produtos, prticas e servios que
possam ser nocivos sade e ao meio ambiente (Brasil, 1988).
Tendo em vista esse dispositivo, o Ministrio da Justia criou
o sistema de classificao indicativa. Com base em critrios tcnicos
que avaliam, por exemplo, se h contedos violentos ou obscenos, filmes recebem a indicao da idade mnima recomendada. No caso das
emissoras de rdio e TV, elas realizam uma autoclassificao da idade
mnima e veiculam o programa no horrio correspondente quela faixa
etria (exemplo: atraes para maiores de 14 anos devem ir ao ar aps
as 21h). O Ministrio da Justia acompanha e pode pedir a alterao de
horrio se avaliar que uma determinada novela ou srie foi classificada
de maneira errada. A partir tambm do art. 220 da Constituio, foram
estabelecidas limitaes para a publicidade, como a proibio de anncios de cigarros.
A Carta Magna tambm fixa, em seu art. 221, que a programao das emissoras de rdio e TV dever: (1) dar preferncia a finalidades
educativas, artsticas, informativas e culturais; (2) promover a cultura

Regulao das comunicaes no Brasil

nacional e regional (no caso desta ltima, em percentual a ser estabelecido em Lei) e a produo independente; e (3) respeitar os valores
ticos e da famlia. Nenhum desses mecanismos foi regulamentado at
hoje. Foram apresentados projetos de lei para fixar cotas de contedo
regional, entre eles o 256, de 1991, da deputada Jandira Feghali (PCdoBRJ), mas o lobby dos conglomerados de mdia sempre barrou o avano
dessas propostas.
H exigncias relativas ao contedo veiculados pelos meios de
comunicao eletrnicos em vigor. As emissoras no podem ocupar
mais do que 25% do tempo com publicidade e devem reservar pelo
menos 5% da grade a telejornais e cinco horas semanais a programas
educacionais. Outra proibio especificada no Decreto n 88.066, de
1983, a transmisso de [...] programas que atentam contra o sentimento pblico, expondo pessoas a situaes que, de alguma forma,
redundem em constrangimento, ainda que seu objetivo seja jornalstico (Brasil, 1983). Tambm obrigao das emissoras a veiculao, de
segunda a sexta, da Voz do Brasil (noticirio formado por notcias dos
diversos rgos da Unio, como governo federal, Cmara e Senado), da
cadeia nacional e das propagandas partidria e eleitoral gratuitas. H
tambm outras legislaes que incidem sobre o contedo das rdios
e TVs, como as dos crimes de racismo, calnia, injria e difamao e o
Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). Tambm houve condenaes de veculos por tratamento degradante. Em 2005, organizaes
da sociedade civil entraram com uma representao junto ao Ministrio
Pblico contra o programa Tardes Quentes, poca comandado pelo
apresentador Joo Kleber. Elas afirmavam que mulheres e homossexuais eram ridicularizados nos quadros. A Justia deu ganho de causa,
e durante um ms, no lugar do Tardes Quentes, foi veiculado um programa sobre direitos humanos, o Direitos de Resposta, produzido pelas
prprias entidades7.
7. O relato da experincia est no livro A sociedade ocupa a TV: o caso Direitos de Resposta

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

Essas emissoras vivem agora um momento de transio para


a plataforma digital. O Decreto n 5.820, de 2006, instituiu o Sistema
Brasileiro de Televiso Digital Terrestre (SBTVD-T). A escolha, baseada
na demanda dos empresrios, no foi garantir que elas transmitissem
em digital (independentemente do espao necessrio para isso), mas
dar o direito de explorar uma faixa de espectro do mesmo tamanho
que elas usam na tecnologia analgica (6 MHz). No entanto, nesse espao possvel veicular pelo menos quatro programaes, recurso que
na prtica no se concretiza porque a legislao impede que um grupo
tenha mais de uma licena na mesma localidade. Ou seja, na prtica, a
deciso foi a de permitir a ocupao do espectro de radiofrequncias
para impedir a entrada de novos competidores, mesmo que s custas
de manuteno de espaos ociosos nas faixas dessas emissoras (aquela
poro que no foi usada porque a programao digital s demandava
uma parcela dos 6 Mhz). A consequncia desse modelo foi um avano
pequeno da implantao da TV digital no pas. Embora as emissoras
estejam migrando sua estrutura de analgico para o digital, essa nova
plataforma s chega a 436 dos 5.565 municpios do pas8.
A compra de conversores (que permitem decodificar o sinal da
TV digital em aparelhos analgicos) no engrenou e levou o governo a
obrigar a insero desses equipamentos pelos fabricantes. As TVs vo
transmitir simultaneamente em analgico e digital at dezembro de
2018, quando s ser permitido o servio na nova tecnologia. Enquanto
as emissoras com finalidade comercial migram nesse ritmo, as pblicas
e estatais ainda engatinham. O governo federal, por meio da Empresa
Brasil de Comunicao, chegou a discutir um projeto de Operador de

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e o controle pblico da mdia, publicado pelo Intervozes em 2007. A publicao est disponvel em: <www.intervozes.org.br/arquivos/interliv005asotvdr>.
8. Dados do Frum do Sistema Brasileiro de TV Digital Terrestre (FSBTVD) constantes no
documento Resumo do Avano da TV Digital no Brasil e Vantagens da TV Digital, sem data.
Disponvel em: <http://forumsbtvd.org.br/theoffice/wp-content/uploads/2011/08/resumo_tv_digital_no_brasil.pdf>. Acesso em 22 set. 2013.

Regulao das comunicaes no Brasil

Rede Digital, uma estrutura nica que faria a transmisso dessas TVs
(TV Brasil, TV Cmara, TV Senado, TV Justia, TVs Educativas etc.), mas,
at o presente momento, no h sinalizao de que essa iniciativa ser
realmente levada adiante. O nico avano, ainda que tmido, foi a criao do Canal da Cidadania, previsto no Decreto n 5.820, de 2006. Ele
ter alcance municipal e operar em multiprogramao, com uma faixa
de contedo para poder pblico municipal, uma para o poder pblico
estadual e duas para associaes comunitrias.
Rdios e TVs educativas
A radiodifuso educativa um exemplo de legislao que caiu em
desuso e respeitada apenas em parte. Ela destoa dos outros dois tipos
de licena por ser caracterizada pelo foco em um tipo de contedo e no
na tecnologia. Atualmente, ela abriga as emissoras estatais vinculadas a
governos estaduais (TVEs), as TVs Universitrias em sinal aberto e outras
emissoras controladas por fundaes privadas. Segundo o Decreto n
236, de 1967, essas emissoras so destinadas divulgao de programas
educacionais e, para isso, deveriam transmitir aulas, conferncias, palestras e debates entre 7h e 17h. Podemos arriscar, com alguma segurana,
que no h hoje, no Brasil, uma emissora educativa sequer que restrinja
sua programao a esse tipo de atrao.
O mesmo Decreto-Lei abriu o servio prestao pela Unio,
por estados, territrios e municpios, por universidades e por fundaes
constitudas no pas. Ou seja, empresas no podem ter canais educativos. No entanto, nada impede que um dono de uma empresa ou um
poltico crie uma fundao para explorar o servio, que se tornou atrativo pelo fato do processo de outorga da permisso no incluir licitao.
Em razo disso, o pesquisador Vencio A. de Lima viu uma migrao do
coronelismo eletrnico, prtica de controle de meios de comunicao
por polticos a partir da troca de vantagens e apoio poltico entre esses
e o governo federal, para as emissoras educativas (Lima, 2007). Prtica

63

Regulao democrtica dos meios de comunicao

denunciada tambm pela reprter Elvira Lobato, do jornal Folha de S.


Paulo, que publicou reportagem revelando o repasse dessas permisses a polticos durante o governo Fernando Henrique Cardoso9.
Em 2011, o Ministrio das Comunicaes publicou uma portaria
pela qual a obteno de um canal educativo partiria de um chamamento,
o chamado aviso de habilitao, para que qualquer interessado pudesse participar. E ocorreria por meio de um procedimento administrativo
seletivo. Para tentar frear o uso de fundaes como entidades-laranja,
determinou que elas devem estar vinculadas a uma instituio de ensino.
Tambm estabeleceu a preferncia a universidades pblicas e a estados
e municpios. No entanto, essas medidas tm carter paliativo, pois no
impedem, por exemplo, que um poltico crie uma fundao e, vinculado
a uma instituio de ensino parceira, entre no processo administrativo
seletivo. A portaria tambm no tocou no central: a obrigao de veicular
apenas palestras, aulas conferncias e debates que totalmente ignorada por quem explora esse tipo de canal.
A desconsiderao dos preceitos legais ocorre tambm quanto
ao financiamento. A legislao impede que as emissoras comercializem
anncios publicitrios em sua grade, podendo obter recursos de terceiros por meio de doaes ou patrocnios. Essa regra tambm desrespeitada em larga escala por concessionrios, sem uma fiscalizao
efetiva por parte do Ministrio das Comunicaes.

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9. Em sete anos e meio de governo, alm das 539 emissoras comerciais vendidas por licitao, FHC autorizou 357 concesses educativas sem licitao. Figueiredo distribuiu 634
e Jos Sarney 958 basicamente comerciais igualmente sem licitao. A distribuio foi
concentrada nos trs anos em que o deputado federal Pimenta da Veiga (PSDB-MG), coordenador da campanha de Jos Serra, esteve frente do Ministrio das Comunicaes. Ele
ocupou o cargo de janeiro de 1999 a abril de 2002, quando, segundo seus prprios clculos,
autorizou perto de cem TVs educativas. Pelo menos 23 foram para polticos. A maioria dos
casos detectados pela Folha em Minas Gerais, base eleitoral de Pimenta da Veiga. Lobato,
Elvira. FHC distribuiu rdios e TVs educativas para polticos. Folha de S. Paulo. 24 de agosto
de 2008.

Regulao das comunicaes no Brasil

Rdios comunitrias
A regulao da comunicao comunitria no Brasil s assegurou espao na plataforma aberta ao rdio. As TVs ficaram relegadas
TV a Cabo, primeiramente, e ao Servio de Acesso Condicionado, seu
sucessor, mais recentemente. Pela Lei n 9.612, de 1998, as estaes
comunitrias devem cumprir objetivos como [...] dar oportunidade
difuso de ideias, elementos de cultura, tradies e hbitos sociais da
comunidade; [...] oferecer mecanismos formao e integrao da
comunidade, estimulando o lazer, a cultura e o convvio social e [...]
prestar servios de utilidade pblica, integrando-se aos servios de defesa civil, sempre que necessrio (Brasil, 1998). A programao deve
atender a princpios como [...] preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas em benefcio do desenvolvimento geral
da comunidade; [...] promoo das atividades artsticas e jornalsticas
na comunidade e da integrao dos membros da comunidade atendida e [...] no discriminao de raa, religio, sexo, preferncias sexuais,
convices poltico-ideolgico-partidrias e condio social nas relaes comunitrias (Brasil, 1998).
O problema, no entanto, est no conjunto de restries e discriminaes em relao s estaes comerciais estabelecidas na mencionada Lei. Segundo a norma, as rdios comunitrias s podem operar
com potncia de at 25 watts e ficam restritas a apenas um canal (que
fica to no incio do dial que h aparelhos que no o sintonizam). A regulamentao da lei especificou que o raio mximo de transmisso de
um quilmetro; os dirigentes devem morar na rea atendida, o que pelo
baixo alcance permitido reduz fortemente o raio, dificultando a montagem das associaes que vo explorar o servio; a formao de redes
proibida, exceto em casos como calamidades pblicas. O carter restritivo da Lei se comprova no modelo de financiamento apontado. O art.
18 permite patrocnio na forma de apoio cultural, mas [...] desde que
restritos aos estabelecimentos situados na rea da comunidade atendi-

65

Regulao democrtica dos meios de comunicao

da (Brasil, 1988). Ou seja, se a emissora, na prtica, acaba tendo uma


limitao de rea de transmisso de cerca de um quilmetro, ela s
poderia receber apoio cultural de estabelecimentos dentro desse raio.
No entanto, em 2013, o Ministrio das Comunicaes publicou
a portaria 197, que flexibiliza algumas dessas restries e garante mais
condies s estaes comunitrias. A norma permite o apoio cultural
por instituies pblicas, a transmisso para alm do raio de um quilmetro e a destinao de canais diferentes do estabelecido nacionalmente para essas emissoras, para evitar interferncias entre duas rdios
(Ministrio das Comunicaes, 2013).
Telecomunicaes
O modelo de regulao das telecomunicaes nasceu do processo de privatizao do Sistema Telebras com a promessa de trazer
competio, melhoria da qualidade dos servios e preos mais baixos.
Os operadores privados seriam os responsveis pela prestao dos servios. Ao Estado caberia fixar a poltica para o setor, definir regras em
normas como o Plano Geral de Metas de Universalizao e o Plano Nacional de Outorgas, instituir ou extinguir servios e, fundamentalmente, realizar a fiscalizao do mercado por meio da Agncia Nacional de
Telecomunicaes.

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Telefonia
A Lei Geral de Telecomunicaes (9.472, de 1997) dividiu os servios entre aqueles prestados em regime pblico e em regime privado.
O primeiro compreendia os servios entendidos como fundamentais e
que, portanto, deveriam estar sujeitos a metas de universalizao, continuidade e ao acompanhamento do reajuste das tarifas. Entrou nesse grupo apenas a telefonia fixa. J o regime privado compreenderia
aqueles servios cuja expanso se daria por meio do mercado, cujos
operadores seriam submetidos a regras mais leves. Os maiores repre-

Regulao das comunicaes no Brasil

sentantes desse grupo so a telefonia pessoal (Servio Mvel Pessoal)


e o acesso Internet (Servio de Comunicao Multimdia). A LGT tambm criou a figura do Servio de Valor Adicionado, definido como [...] a
atividade que acrescenta, a um servio de telecomunicaes que lhe d
suporte e com o qual no se confunde, novas utilidades relacionadas ao
acesso, armazenamento, apresentao, movimentao ou recuperao
de informaes (Brasil, 1997). A Internet em si (e no o acesso a ela) foi
considerada um SVA.
Pelo modelo adotado aps a privatizao da Telebras, na telefonia, a competio se daria de duas formas. A primeira seria com a
entrada de operadoras competitivas (as chamadas empresas-espelho),
que prestariam o seu servio por meio da rede das concessionrias ou
pela construo de rede prpria. No leilo da privatizao do Sistema
Telebras, apenas a Intelig apareceu para disputar as ligaes de longa
distncia com a Embratel. A segunda aposta foi a liberao para que
uma concessionria atuasse na rea da outra depois de cinco anos. Imaginou-se, por exemplo que a Telefnica iria ao Rio de Janeiro competir
com a Telemar,o que no ocorreu.
H um movimento recente da explorao de servios de voz
por empresas que no so concessionrias, como a Embratel. Mas
algo pouco representativo a ponto de afirmar que o modelo previsto na
privatizao se consolidou. Essa pequena penetrao de competidores
ocorreu mais pela manuteno da assinatura bsica (valor fixo pago por
quem possui o servio cobrado pelas concessionrias), que foi talvez
o maior impeditivo expanso das linhas fixas no pas, hoje na casa
de 44 milhes10. Frente s dificuldades de competio com grupos internacionais como a espanhola Telefnica (que alm da antiga Telesp,
controla a VIVO) e a mexicana Telmex (que controla Embratel, NET e
Claro), o governo apostou na fuso da Oi (antiga Telemar) com a Brasil
10. TELECO. Setor de Telecomunicaes: estatsticas do Brasil. Disponvel em: <www.teleco.
com.br/estatis.asp>. Acesso em 20 set. 2013.

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

Telecom. E aportou, por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento


Econmico e Social (BNDES), 4,3 dos 5,8 bilhes de reais envolvidos
no negcio.
Na telefonia celular, a poltica foi liberar a atuao das operadoras. O resultado foi uma expanso considervel do nmero de acessos.
Entre 2006 e 2012, eles saram de 99,9 milhes para 261,8 milhes,
segundo a consultoria Teleco (Teleco, 2013). No entanto, de acordo
com dados de 2013 da consultoria, os pr-pagos representam 79,06%
das linhas . Ou seja, uma em cada quatro pessoas apenas possui um
celular com maior condio de fazer uma operao bsica como realizar chamadas. Outra limitao que existia h at poucos anos era a ausncia de cobertura do servio em diversas cidades brasileiras. Isso foi
resolvido nos leiles da tecnologia 3G de Internet mvel, nos quais foi
colocada a obrigao de atendimento de todos os municpios do pas.

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TV por assinatura
At 2011, a TV por assinatura era regulada por plataforma. A TV
a Cabo era disciplinada pela Lei n 8.977, de 1995; o servio de Distribuio Multicanal Multiponto (MMDS, na sigla em ingls), pelo Decreto
n 2.196, de 8 de abril de 1997; e o servio por satlite direto para casa
(DTH, na sigla em ingls), pela Portaria n 321, de 21 de maio de 1997.
Em 2006, foram apresentados trs projetos no Congresso Nacional
para unificar essas normas. Depois de muita discusso, em 2011 foi
aprovada a Lei n 12.485, que ficou conhecida com Lei do SeAC.
A norma abriu o setor s empresas de telefonia, o que era proibido pela Lei do Cabo. Tambm extinguiu o limite de 49% de capital
estrangeiro para a empresa que for explorar o servio. Caiu ainda a licitao para escolher quem vai atuar, bastando uma autorizao da Anatel. A Lei estabeleceu uma separao entre quem comercializa o servio
e o distribui aos usurios e quem produz o contedo. As prestadoras de
interesse coletivo s podem ter at 30% do capital de emissoras de

Regulao das comunicaes no Brasil

rdio e TV e de programadoras (aquelas que renem vrios canais, como


a Globosat). Estas no podem ter mais de 50% de uma operadora de
telecomunicaes de interesse coletivo. Nesses dispositivos, foi selado
o marco regulatrio do mercado. Em outras palavras: quem produz e
programa no distribui e quem distribui no produz e programa. As emissoras de rdio e TV, tambm responsveis por canais e programadoras na
TV paga, ficaram assim com o domnio do contedo, sem o risco da entrada das operadoras de telecomunicao. E estas, em especial as de telefonia, pois, para as que j atuavam no Cabo, essa situao estava dada,
ganharam a possibilidade de concorrer no mercado de TV por assinatura
plenamente.
Como colocado na meno Lei do SeAC no incio do captulo,
houve uma terceira dimenso dessa norma importante do ponto de vista democrtico: o estmulo produo independente. A estimativa da
Agncia Nacional do Cinema que os mecanismos de financiamento
criados possam arrecadar cerca de 400 milhes de reais por ano para o
setor audiovisual. Outra regra democratizante foi a reserva de, pelo menos, 30% desse volume para as regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste.
Mas o dispositivo que mais gerou resistncia por parte dos conglomerados de mdia foi a instituio de cotas para a produo nacional
e independente. Os canais de espao qualificado (aqueles que dedicam a
maior parte de sua programao a filmes, documentrios, sries e animaes) tm que reservar 3h30min por semana no horrio nobre para obras
brasileiras, metade realizada por produtoras independentes. O horrio
nobre, segundo regulamentao aprovada pela Ancine, de 18h s 24h
nos canais para adultos e de 11h s 14h e de 17h s 21h nos canais dedicados a crianas e adolescentes. A Lei tambm insere uma cota de canais,
ao obrigar que os pacotes devem trazer um canal de espao qualificado
brasileiro para cada trs canais de espao qualificado.
Os pesquisadores Mrcio Wohlers e Carolina Ribeiro consideram que a Lei do SeAC ainda insuficiente para o desafio de construir

69

Regulao democrtica dos meios de comunicao

uma regulao convergente para os meios de comunicao no Brasil,


em vez da fragmentao de leis como existe hoje.
Salientamos, uma vez mais, que os primeiros passos da regulao convergente no Brasil comearam de forma fragmentada,
tratando apenas de um servio: o Servio de Acesso Condicionado
(SeAC). Essa uma peculiaridade digna de nota. A renovao, ou
seja, a instituio de uma regulao convergente comeou apenas
por meio de uma nova institucionalidade de to somente um dos
servios. do audiovisual televisivo (a TV a cabo, agora SeAC), e no
do setor mais amplo e abrangente, a televiso. Como se diz popularmente, como se a cauda estivesse abanando o cachorro. Ainda
que avance na separao entre infraestrutura de distribuio e contedo, a lei no abarca outras atividades do setor, como a radiodifuso ou o servio de telefonia. Com o rpido avano da tecnologia e
sem a sinalizao de que a perspectiva convergente abarque todo o
sistema, muito provvel que sero as empresas de grande porte
as definidoras de como ficar desenhado o setor nos prximos anos
(Wohlers, Ribeiro, 2012).

Para alm do que no fez, a Lei do SeAC traz tambm problemas pelo que promoveu. Em primeiro lugar, potencializou a internacionalizao do setor de TV por assinatura, que em diversos locais do
mundo caminha para ser o principal espao do audiovisual, assumindo,
assim, o lugar relevante na formao da cultura, na difuso de contedos e no agendamento do debate pblico. Em segundo lugar, ao representar um arranjo de mercado entre operadoras de telecomunicaes e
emissoras de rdio e TV, serve como anteparo s propostas de mudana estrutural na legislao de cunho democratizante (que veremos no
prximo captulo).

70

Regulao das comunicaes no Brasil

Internet
No Brasil, a Internet regulada fundamentalmente do ponto de
vista do acesso. Os prestadores desse servio devem obter uma licena
do Servio de Comunicao Multimdia (SCM). O pas adota uma perspectiva de Competio entre Redes, que parte do princpio de que a
concorrncia entre as diversas plataformas (ADSL, Cabo, mvel) ser
suficiente para atender o conjunto da populao com qualidade e a
preos razoveis. Por isso, apesar de estar prevista na Lei Geral de Telecomunicaes, a desagregao de redes (unbundling) nunca foi efetivamente implantada no pas. Assim, as detentoras da rede podem vender
o trfego de dados no atacado para outras prestadoras de servio a preos mais altos, inviabilizando a competio. O modelo de custos (metodologia por meio da qual se descobre quanto custa esse trfego, possibilitando que a agncia reguladora impea que as detentoras de rede
possam discriminar outras operadoras), 16 anos depois da aprovao da
LGT, ainda no existe. A direo da Anatel preferiu abrir mo dessa regra
utilizada em todo o mundo por acreditar que o Plano Geral de Metas de
Competio (PGMC), suficiente para garantir a concorrncia no setor.
O PGMC se baseia em um modelo de regulao que identifica empresas com maior poder de mercado (ou Poder de Mercado Significativo) e
impe mais exigncias sobre essas operadoras.
Um outro tema relevante e polmico foi a troca dos Postos de
Servios de Telecomunicaes (PSTs, espaos com telefone e fax que
deveriam ser implantados pelas concessionrias de telefonia fixa) pela
implantao de redes de Internet banda larga (backhaul) chegando a
todos os municpios, feita em um acordo entre o governo federal e as
teles, em 2008. Como essa infraestrutura foi implantada junto quela
da telefonia fixa (que pblica e deveria retornar ao Estado aps os
contratos de concesso), no ficou claro na normatizao da Anatel o
que estaria na categoria de bem reversvel (nome tcnico utilizado
para essa infraestrutura) e o que no estaria. Como a fiscalizao da

71

Regulao democrtica dos meios de comunicao

Anatel sobre esses bens falha (o que foi afirmado pelo Tribunal de
Contas da Unio no Acrdo 2468-35/10-P, de 2010), a explorao do
backhaul pelas operadoras junto da rede pblica poderia significar uma
alienao dessa, que estimada em 71 bilhes de reais pela Associao Proteste (Posseti, 2013a). A organizao entrou com uma ao na
Justia contra o governo pela troca e pela ausncia de fiscalizao dos
bens reversveis.
Outra dimenso da regulao da Internet no pas est relacionada qualidade do servio. Em 2011, foram aprovadas metas de velocidade para os pacotes de banda larga (no Regulamento de Qualidade
do Servio de Comunicao Multimdia). A velocidade mdia (a mdia
das medies feitas na rede de uma operadora especfica) mnima ter
de ser 70% a partir de 31 de outubro de 2013 e 80% a partir de 31
de outubro de 2014. Ou seja, se o usurio comprou um pacote de 10
megas por segundo, a operadora vai ter que assegurar, em mdia, uma
velocidade de 7 megas por segundo, em 2013, e 8 megas por segundo,
em 2014.
Em 2010, o governo lanou o Programa Nacional de Banda
Larga (PNBL)11. A Telebras foi reativada para atuar como operadora na
venda de trfego de dados no atacado para prestadoras de servio. Ela
faria isso por meio da administrao de fibras ticas de empresas pblicas, como Eletronorte e Petrobras. Com a posse do ministro Paulo
Bernardo, em 2011, o PNBL tomou um outro rumo, baseado no modelo
reivindicado historicamente pelo setor empresarial: reduo dos preos
dos pacotes e investimentos na ampliao da oferta do servio a partir
da iseno de impostos. O pacote de desonerao para investimentos
em ampliao da infraestrutura, estimado em 6 bilhes de reais, anunciado em 2013, fez com que o Partido dos Trabalhadores (PT), legenda
do ministro Paulo Bernardo e da presidenta Dilma Rousseff, aprovasse
uma resoluo conclamando o governo a rever o pacote de isenes

72

11. Decreto 7175, de 12 de maio de 2010.

Regulao das comunicaes no Brasil

concedido s empresas de telecomunicaes e a reiniciar o processo


de recuperao da Telebras (Partido dos Trabalhadores, 2013).
A regulao brasileira da Internet aponta para deixar o pas para
trs em relao ao mundo. Enquanto outras naes j caminham para a
universalizao a altas velocidades e se preocupam com as redes mais
modernas, como fibra tica, aqui a populao fica refm da submisso
dos governos aos interesses dos grandes conglomerados do setor.
Sem concorrncia efetiva, com apenas um operador comercializando o servio na maioria dos municpios, os altos preos
fazem com que a disponibilidade no se converta em acesso real e o
pas continue com baixos ndices de penetrao. Por isso, at 2012,
era possvel afirmar que o Brasil no havia concludo a primeira transio para o acesso disseminado do servio. To grave quanto isso,
as autoridades brasileiras fomentaram uma cultura de regulao de
barganha na qual os operadores s aceitam imposies medida que
recebem em troca investimentos ou isenes tributrias. Ou seja, de
modo direto ou indireto, o governo brasileiro acaba custeando parte
da expanso do acesso. Essa, por sua vez, realizada segundo diretrizes das empresas e no das polticas pblicas (Valente, 2012a).

73

As propostas de regulao
democrtica da mdia no pas

74

Elencamos a seguir propostas de regulao democrtica que partem da necessidade de alterar o quadro atual e resolver os problemas
apontados ao longo da explicao sobre o sistema de mdia brasileiro.
Elas foram propostas por diversas fontes, com destaque importante para
aquelas formulaes construdas no mbito dos movimentos sociais, pois
representam uma sntese das discusses acerca das solues para democratizar as comunicaes no Brasil.
A base para uma regulao democrtica so os conceitos de liberdade de expresso, acesso informao e direito comunicao. Eles
no podem ser entendidos como garantias individuais, mas coletivas.
Deve-se buscar, assim, assegurar esses direitos ao maior nmero possvel
de pessoas. Frente ao quadro de desigualdade inerente sociedade capitalista, complexificado pela formao do Brasil, cabe ao Estado, em conjunto
com a sociedade civil, criar mecanismos para que haja um equilbrio na esfera da produo e circulao de ideias, opinies e informaes. Sem isso,
os detentores dos meios de comunicao permanecero com um poder
desproporcional em relao aos demais, desprovidos desses instrumentos
ou que atuam em espaos de menor repercusso. Isso gera consequncias
no apenas na rea da comunicao, mas na democracia brasileira.
Neste sentido, as atividades de interesse e repercusso coletivas da
comunicao social eletrnica (entendida como a juno de telecomunicaes e radiodifuso) devem ser compreendidas como servios pblicos
(como o caso do rdio, da TV, da telefonia e da Internet). Essa definio
dinmica e pode incorporar novos servios que ganhem relevncia (como
deveria ocorrer em parte com a TV por assinatura). Se so servios pblicos, cabe ao Estado garantir a sua oferta, seja direta ou indiretamente, e
estabelecer regras para que eles cumpram sua finalidade de atender aos
direitos da populao da melhor forma possvel.

O projeto de lei de iniciativa popular da comunicao social eletrnica (que ganhou a alcunha de Lei da Mdia Democrtica), produzido pela
Campanha Para Expressar a Liberdade, elenca um conjunto de finalidades
e objetivos para os servios, entre eles:
- Promoo da pluralidade de ideias e opinies na comunicao social eletrnica;
- Promoo e fomento da cultura nacional em sua diversidade e pluralidade;
- Promoo da diversidade regional, tnico-racial, de gnero, orientao sexual, classe social, etria, religiosa e de crena na
comunicao social eletrnica, e o enfrentamento a abordagens discriminatrias e preconceituosas em relao a quaisquer desses atributos, em especial o racismo, o machismo e a homofobia;
- Universalizao dos servios essenciais de comunicao;
- Promoo da participao popular nas polticas pblicas de
comunicao (Campanha Para Expressar a Liberdade, 2013).

Um segundo elemento organizador de uma regulao democrtica a definio dos sistemas que a estruturam. A Lei da Mdia Democrtica traz a sua proposta:
I - Sistema pblico: compreende as emissoras de carter
pblico ou associativo-comunitrio, geridas de maneira participativa,
a partir da possibilidade de acesso dos cidados a suas estruturas dirigentes e submetidas a regras democrticas de gesto, desde que
sua finalidade principal no seja a transmisso de atos dos poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio;
II. Sistema privado: abrange as emissoras de propriedade de
entidades privadas em que a natureza institucional e o formato de
gesto sejam restritos, sendo estas entidades de finalidade lucrativa
ou no;

75

Regulao democrtica dos meios de comunicao

III. Sistema estatal: abrange as emissoras cuja finalidade


principal seja a transmisso de atos dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e aquelas controladas por instituies pblicas vinculadas aos poderes do Estado nas trs esferas da Federao que no
atendam aos requisitos de gesto definidos para o sistema pblico
(Campanha Para Expressar a Liberdade, 2013).

76

O projeto prev a obrigatoriedade de instncias com participao


majoritria da sociedade, como conselhos, e a criao de um Fundo Nacional de Comunicao Pblica, que seria formado por recursos da Contribuio para o Fomento Radiodifuso Pblica (considerada na Lei da EBC),
do oramento da Unio e de uma parte da receita obtida com publicidade
veiculada nas emissoras privadas. A Conferncia Nacional de Comunicao
aprovou importantes resolues sobre o sistema pblico. Uma delas foi a
diviso dos canais em 40% para o sistema privado, 40% para o sistema
pblico e 20% para o sistema estatal (Proposta PL 485, in: Ministrio das
Comunicaes, 2010). O Conselho Internacional de Rdio e TV estabeleceu alguns princpios comuns s emissoras pblicas. Entre eles esto:
- Universalidade: estar acessvel a todo cidado do pas;
- Diversidade: o contedo veiculado deve ser diverso em
termo de gneros e programas, dos pblicos almejados e dos temas
retratados ou assuntos debatidos;
- Independncia: a mdia pblica deve ser um frum no qual
as ideias possam ser expressadas livremente, com livre circulao de
informaes, ideias e opinies, o que s possvel com independncia das presses do mercado ou da influncia poltica dos governos
da vez;
- Distintividade: o contedo deve ser distinto do veiculado
pelas demais emissoras e ter uma identidade prpria, que seja identificada pelos telespectadores e ouvintes (Conselho Mundial de Rdio
e TV, 2000).

As propostas de regulao democrtica da mdia no pas

A Associao Mundial de Rdios Comunitrias elencou 14 princpios para um marco regulatrio para essas emissoras, como:
- A participao da comunidade tanto na propriedade do
veculo como na programao, administrao, operao, financiamento e avaliao;
- A promoo do dilogo, do acesso e da participao da diversidade de movimentos sociais, raas, etnias, gneros, orientaes
sexuais e religiosas, idades ou de qualquer outro tipo;
- No existncia de limites relativos rea geogrfica de servio, cobertura, potncia, ou nmero de estaes;
- Reserva de canais na mesma proporo das outras modalidades de comunicao;
- Garantia de sustentabilidade econmica por meio de doaes, apoios, patrocnios, publicidade comercial e oficial, entre outros
(Associao Mundial de Rdios Comunitrias, 2009).
Um aspecto central da regulao democrtica para cumprir essas finalidades a definio de regras que impeam a concentrao de
propriedade. A Constituio Federal, como dito, probe em seu art. 220
que os meios de comunicao sejam objeto de monoplio e oligoplio,
mas isso no suficiente para impedir a formao de conglomerados e a
verticalizao por meio de redes. Documento publicado pelo Fundo das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), que estudou iniciativas internacionais para fazer recomendaes ao Brasil aponta nesse sentido. Deveriam ser estabelecidas regras mais slidas sobre
a concentrao de propriedade, inclusive de propriedade cruzada. Estas
precisam se concentrar no controle de facto exercido pelos indivduos, e
no na composio corporativa das emissoras (Mendel; Salomon, 2011).
A Lei da Mdia Democrtica prev a proibio do controle de um jornal e
uma rdio, ou uma rdio e uma TV (a chamada propriedade cruzada). Nas
cidades com 100 mil habitantes ou menos, isso seria permitido desde que
um dos veculos no estivesse entre os trs de maior audincia ou tiragem.

77

Regulao democrtica dos meios de comunicao

As regras sobre propriedade tambm podem disciplinar quem


pode ou no explorar um determinado servio. O projeto citado prev a
proibio de que instituies religiosas, partidos polticos e parlamentares
possam ser proprietrios de emissoras de rdio e TV. O veto a polticos
como proprietrios das concesses de rdio e TV emergiu como pauta
central de parte das manifestaes ocorridas, no pas, sobretudo nos meses de junho e julho de 2013. Na assembleia temtica sobre o tema da comunicao, realizada no dia 3 de julho, e nos atos contra a Globo, como o
organizado no dia 11 de julho, os manifestantes cobraram o respeito ao art.
54 da Constituio Federal e a cassao das outorgas dadas a parlamentares, governadores, prefeitos e outros eleitos para cargos pblicos. Um outro
aspecto importante quanto participao de capital estrangeiro no setor.
No entanto, a permisso atual de at 30% no vem sendo objeto de grandes questionamentos dentro da sociedade civil.
Outra rea considerada crtica e que deve ser objeto de mudanas
a que envolve os processos de outorga e renovao de concesses, permisses e autorizaes. Em 2007, entidades da sociedade civil se reuniram
em torno da Campanha por Democracia e Transparncia nas Concesses
de Rdio e TV. A pauta apresentada veio a inspirar propostas que acabaram
sendo incorporadas em debates posteriores, como o caso da Confecom.
Uma das sugestes feitas pela campanha, encampada pelas entidades da
sociedade civil e aprovada na Conferncia, foi a proibio do aluguel de
espaos na programao e a recomendao que o governo provoque o Judicirio para cancelar as concesses de quem tem essa prtica . A proposta
(PL 79) lista critrios que devem ser observados no momento de outorgar a
licena para fugir do poder econmico como fator determinantes:
a) diversidade na oferta, considerando o conjunto do sistema;
b) contribuio para a complementaridade entre os sistemas
pblico, privado e estatal;
c) a preferncia aos que ainda no tm meios de comunicao;

78

As propostas de regulao democrtica da mdia no pas

d) o fortalecimento da produo cultural local e a ampliao


de empregos diretos;
e) a maior oferta de tempo gratuito disponibilizado para organizaes sociais e produes independentes (Ministrio das Comunicaes, 2010).

Para a renovao, os critrios seriam:


a) o respeito diversidade e o tratamento dado s imagens
da mulher, das populaes negra e indgena, e da populao LGBT;
b) a regularidade trabalhista, fiscal e previdenciria;
c) o cumprimento do disposto no art. 221 da CF (Ibidem).

O projeto da Lei da Mdia Democrtica acrescenta outros critrios,


como o cumprimento da preferncia s finalidades educativas, culturais,
artsticas e informativas (previstas no art. 221 da CF), a promoo da cultura nacional e regional e da produo independente, o respeito aos objetivos e princpios da legislao do setor (no caso, os elencados no prprio
projeto) e a realizao de audincias pblicas para ouvir os cidados da
rea da emissora.
O projeto prope uma mudana importante na outorga de concesses de rdio e TV abertos. As emissoras receberiam licenas apenas
para o servio de programao (a definio do conjunto de programas que
ir formar a grade). A transmisso se daria por meio de uma outra figura,
o operador de rede. Ele teria a estrutura de transmisso (torres e antenas) e seria responsvel por fazer o sinal chegar casa dos espectadores.
O operador de rede obteria licena junto Agncia Nacional de Telecomunicaes e teria que fornecer seus servios sem discriminar nenhuma
emissora (ou seja, no poderia vender o servio de transmisso at a casa
das pessoas mais barato para uma e mais caro para outra). A lgica por
trs desse modelo, que j adotado no Reino Unido, diminuir os custos
dos programadores. Assim, uma emissora no teria que ter recursos para

79

Regulao democrtica dos meios de comunicao

80

comprar e instalar torres e antenas onde quisesse atuar. Outro efeito


poder instituir um carregamento obrigatrio semelhante ao que ocorre
na TV por assinatura. Pelo projeto, as emissoras do sistema pblico outorgadas para a regio onde est o operador ganhariam o direito de serem
transmitidas sem custo.
Consultores da Unesco, Toby Mendel e Eve Salomon (2011) defendem que os procedimentos devem ser mais geis no Brasil, de modo
a impedir situaes de outorgas que ficam por uma grande parte do seu
perodo em anlise pelo governo e pelo Congresso Nacional. Para tentar desburocratizar esse processo, eles sugerem que as licenas fiquem
a cargo de um rgo regulador independente. E a Associao Mundial
de Rdios Comunitrias, aps analisar os procedimentos de outorga na
Amrica Latina e Caribe, concluiu que so necessrios dispositivos para
coibir a renovao automtica pela concentrao de propriedade que ela
provoca (2009a). A entidade recomenda o estabelecimento em lei de
mecanismos de avaliao se a emissora cumpriu os compromissos assumidos quando da obteno da licena, processo que deve incluir a participao da sociedade e dos espectadores do veculo. Outra sugesto, na
linha dos consultores da Unesco, que essa anlise seja feita por rgos
independentes que deem um tratamento no discriminatrio aos casos
(Associao Mundial de Rdios Comunitrias, 2009a).
Em relao ao contedo, a regulao democrtica pode atuar tanto de maneira positiva (o que deve ser estimulado) quanto negativa (o que
deve ser coibido ou proibido). Sobre o primeiro grupo, j foram listados
mecanismos como a cobrana, na outorga da concesso ou na anlise
da sua renovao, de preceitos constitucionais (como a preferncia s finalidades educativas, culturais, artsticas e informativas e a promoo da
cultura nacional e regional, bem como da produo independente). No
entanto, eles s podero ser cumpridos se houver parmetro para isso.
Neste sentido, a legislao deve dizer de que forma essas diretrizes devem ser concretizadas. Uma forma de fazer isso o estabelecimento de

As propostas de regulao democrtica da mdia no pas

cotas. Na Cmara, uma comisso criada para regulamentar artigos da CF


elaborou uma proposta (Projeto de Lei n 5992, de 2013) com exigncias
de minutos mnimos por semana, baseadas na populao de cada cidade:
- nos municpios com at 500 mil pessoas, pelo menos 336
minutos de produo local, sendo a metade de produtoras independentes;
- nos municpios com 500 mil a 1 milho de pessoas, pelo
menos 504 minutos de produo local, sendo a metade de produtoras independentes;
- nos municpios com at 1 milho a 2 milhes de pessoas,
pelo menos 616 minutos de produo local, sendo a metade de produtoras independentes;
- nos municpios com mais de 5 milhes de pessoas, pelo
menos 840 minutos de produo local, sendo a metade de produtoras independentes.
A proposta foi duramente criticada. O Frum Nacional pela Democratizao, em nota publicada em 12 de julho de 2013, afirmou que
o projeto foi aprovado sem discusso pblica e que ignorou 20 anos
de debate em torno do PL 256, de 1991, de autoria da deputada Jandira
Feghali (tambm sobre o tema). Para o FNDC, a proposta estabelece
cotas irrelevantes de programao regionais (Frum Nacional pela
Democratizao da Comunicao, 2013). O PL proposto por Feghali
(256, de 1991) propunha, em sua redao original, que as emissoras de
rdio e TV abertos deveriam reservar 30% da grade de programao
para produes regionais, sendo 15% para obras artsticas, culturais e
educativas e 15% para telejornais. O projeto da Lei da Mdia Democrtica divide as cotas em dois tipos de emissoras de TV. As afiliadas a redes
teriam que veicular pelo menos 30% de contedo regional entre 7h e
0h. Pela proposta, seria criado um segundo tipo de veculo, as emissoras locais, que teriam que reservar no mnimo 70% da sua grade s produes regionais. No horrio nobre, segundo o projeto, seria obrigatrio

81

Regulao democrtica dos meios de comunicao

82

a ocupao de 10% do tempo com produtoras independentes, sendo


a metade constituda na regio da emissora. O projeto da Lei da Mdia
Democrtica tambm prev um mnimo de 70% da grade para programas brasileiros e pelo menos duas horas dirias destinadas a telejornais.
E para o rdio, o projeto cria uma cota de 70% de msicas nacionais para
metade das estaes autorizadas naquela localidade. Ainda no campo
da regulao positiva, a distribuio de verbas publicitrias de instituies
pblicas entendida como instrumento importante para desconcentrar
o mercado. Isso se daria tanto pela reduo dos repasses de governos e
parlamentos aos meios comerciais (muitas vezes para alm da audincia
efetiva da emissora ou tiragem da publicao) quanto pela reserva de um
percentual para veculos comunitrios, alternativos e livres. Uma proposta aprovada na Conferncia Nacional de Comunicao (proposta PL 106)
recomenda a [...] ampliao dos critrios para destinao de verbas de
publicidade governamental nos nveis federal, estadual e municipal, de
maneira a democratizar a aplicao do dinheiro pblico no setor, inclusive
da comunicao livre, alternativa e comunitria (Ministrio das Comunicaes, 2010). A Associao Brasileira de Empresas e Empreendedores
da Comunicao (Altercom), que rene diversos veculos alternativos, defende que 30% das verbas publicitrias sejam destinados para esse setor
(Altercom, 2012).
No tocante regulao negativa de contedo (o que deve ser proibido ou coibido), o projeto da Lei da Mdia Democrtica veda a apologia ao
dio nacional, regional ou religioso ou contedo que provoque discriminao, violncia ou qualquer tipo de crime a grupo de pessoas por questes
de raa, cor, sexo, gnero, orientao sexual, religio, linguagem e origem
nacional. A proposta prev punies a posteriori (ou seja, sem censura prvia, mas com sanes depois que o programa for ao ar) para contedos
que promovam a discriminao de raa, gnero, orientao sexual, entre
outros; violem a intimidade e a honra das pessoas, exponham indivduos a
situaes de humilhao ou violem o princpio da presuno de inocncia.

As propostas de regulao democrtica da mdia no pas

Os consultores da Unesco Toby Mendel e Eve Salomon (2011)


defendem que o modelo de regulao democrtica deve incorporar
tambm normas para a cobertura jornalstica. A legislao da radiodifuso deve estabelecer duas exigncias quanto s notcias: que as
emissoras se esforcem para apresentar notcias exatas e imparciais
(com correo imediata dos erros, de forma clara e transparente), e que
o contedo opinativo seja identificado como tal, separado do noticirio
(Mendel; Salomon, 2011). Eles tambm defendem a regulamentao
em lei do direito de resposta, previsto na CF. Essa garantia seria necessria quando um indivduo ou empresa fossem acusados sem a divulgao da sua verso sobre a histria (op. cit.). O Senado Federal aprovou
em setembro de 2013 um projeto de lei (PLS 141/2011) prevendo que
se o ofendido solicitar resposta em at 60 dias ter direito sua divulgao de forma proporcional denncia, com o mesmo destaque,
espao e publicidade. Se o prprio veculo realizar a retratao respeitados esses parmetros, o direito de resposta considerado concedido.
Mas a pessoa que se sentiu atingida continua podendo entrar com ao
na Justia por danos morais.
O PLS precisa ser aprovado tambm na Cmara sem alteraes
para ter validade. O senador Randolfe Rodrigues (PSOL-AP) apresentou
emenda para incluir a possibilidade do direito de resposta difuso, que
seria concedido a organizaes da sociedade civil em caso de ofensas
contra grupos ou segmentos. Mas o acrscimo foi rejeitado, excluindo,
com isso, um instrumento importante contra contedos discriminatrios que tm como alvo negros, homossexuais, mulheres e outros setores historicamente discriminados. Recurso que defendido no projeto
da Lei da Mdia Democrtica.
A proposta tambm trata de outra dimenso da regulao negativa de contedo: a proteo de segmentos e grupos vulnerveis,
como crianas e adolescentes. Ela elenca como obrigaes o cumprimento da classificao indicativa por horrios de acordo com a idade e

83

Regulao democrtica dos meios de comunicao

a proibio da publicidade dirigida a meninos e meninas de at 12 anos,


proposta tambm aprovada na Conferncia Nacional de Comunicao
(proposta PL 102). Na Cmara dos Deputados, est em discusso um
projeto de lei (5.921/2001) que regulamenta essa prtica. Organizaes
da sociedade civil capitaneadas pela ONG Instituto Alana e pelo Conselho Federal de Psicologia vem atuando em defesa de assegurar que o
projeto vete qualquer tipo de publicidade dirigida a crianas em rdios,
TVs e na Internet entre 7h e 21h. O projeto da Lei da Mdia Democrtica tambm traz outras regras sobre publicidade, como a limitao dos
anncios de bebidas alcolicas e de alimentos ricos em acar faixa
das 21h s 6h.
Em relao s telecomunicaes, uma primeira bandeira de organizaes da sociedade civil a manuteno dos servios de telefonia fixa no regime pblico. Em 2013, foram divulgadas intenes do
governo federal de acabar com o regime pblico (criando uma licena
nica para os servios de telefonia fixa, telefonia mvel, comunicao
multimdia/acesso Internet e TV por assinatura). Junto a isso, o esplio do Sistema Telebras (hoje administrado pelas concessionrias, mas
que deveria ser devolvido ao Estado Brasileiro no fim dos contratos de
concesso vigentes, em 2025) seria repassado s operadoras em troca
de compromissos de investimentos.
A campanha Banda Larga Direito Seu!, que rene diversas organizaes da sociedade civil, criticou a proposta. Para a articulao, ela
consolidaria o paradigma do regime privado, em detrimento dos princpios da universalizao, continuidade e de preos razoveis para as
tarifas, e aumentaria a concentrao do setor. A associao Proteste,
entidade com destacada atuao na discusso sobre essa infraestrutura
(os chamados bens reversveis), divulgou nota criticando a possibilidade
e defendendo a continuidade da propriedade das redes pelo Estado.
Caso as redes fiquem todas em regime privado, o Poder

84

Pblico perder o poder que tem sobre a orientao de polticas p-

As propostas de regulao democrtica da mdia no pas

blicas de telecomunicaes e o setor passar a estar orientado pela


lgica dos lucros das operadoras, que j tm feito investimentos de
maneira discriminatria, privilegiando os consumidores de maior
renda, contrariando os princpios da universalizao e modicidade
tarifria (Proteste, 2013).

Essa discusso conecta-se com a do futuro da Internet no pas.


A Conferncia Nacional de Comunicao afirmou a internet banda larga
como um direito, com o Estado devendo garantir o acesso a todos os
cidados e de maneira gratuita quando for necessrio (proposta PL 421).
Para isso, a Confecom apontou a necessidade da criao de um novo
servio de acesso Rede Mundial de Computadores a ser prestado em
regime pblico, com metas de universalizao e de qualidade, controle
de tarifas e garantia de continuidade (proposta PL 417). A Campanha
Banda Larga Direito Seu, que vem capitaneando esforos da sociedade civil em defesa de uma Internet para todos, barata e de qualidade,
prope um modelo de regulao da Internet baseado em trs camadas:
CAMADA DE CONTEDO
CAMADA DE SERVIOS
CAMADA DE REDES
Usando, para efeito de ilustrao, uma metfora da infraestrutura de Internet (os dutos por onde os dados trafegam) como um sistema de estradas, a primeira camada, de redes, envolve: (1) os grandes
troncos (backbones) que atravessam o pas (as BRs); (2) as redes secundrias (backhauls) que conectam os troncos s prestadoras nas cidades
(as rodovias estaduais); e (3) as redes (ltimo quilmetro) que fazem
chegar os dados casa do usurio (as ruas). Estas podem ser fixas (como

85

Regulao democrtica dos meios de comunicao

86

no caso do cabo), sem fio (por rdio) ou mveis (como nos pacotes
vendidos por operadoras de celular), e estariam submetidas ao regime
pblico. Assim, o poder pblico poderia estabelecer metas de universalizao para a penetrao de infraestruturas, preos de referncia de
comercializao dos dados no atacado e um plano bsico que todas as
prestadoras que fossem comprar o servio das redes que o vendem
no atacado teriam que oferecer aos usurios (Campanha Banda Larga
Direito Seu, 2013). Haveria excees para determinadas companhias
detentoras de rede, especialmente as que possuem rede prpria e no
exploram o esplio do Sistema Telebras.
A camada dos servios de comunicaes estaria submetida ao
regime privado. Ou seja, teria obrigaes menores. Mas os prestadores
(as operadoras que venderiam os pacotes ao cidado) deveriam respeitar as exigncias fixadas para a camada de redes. Quando uma mesma
empresa for participar da camada de redes e da camada de servios,
ela teria que fazer a separao funcional, criando duas unidades estruturadas como pessoas jurdicas diversas, assegurando-se condies
isonmicas s demais prestadoras atuantes (op. cit.). No entanto, essas
operadoras no poderiam entrar na camada contedo, afirmando a separao entre quem distribui e quem produz e programa.
Na rea dos direitos e dos protocolos, o debate contemporneo
mais importante no Brasil o do Marco Civil da Internet. O Projeto de
Lei n 2126, de 2011, construdo a partir de forte discusso com a sociedade civil, encontrou resistncia do lobby do setor empresarial no
Congresso Nacional. A proposta de marco civil afirma direitos como
a liberdade de expresso e o acesso informao, a proteo de dados pessoais e da privacidade dos usurios, a preservao da natureza
participativa da rede e a garantia da neutralidade de rede. Este ltimo
ponto provocou a maior polmica. As operadoras de telecomunicaes
pressionaram os parlamentares a retirar o item sob a alegao de que
isso interferiria no modelo de negcios praticado por elas. As empre-

As propostas de regulao democrtica da mdia no pas

sas queriam a liberdade de vender pacotes diferenciados (um pacote s


com acessos a redes sociais e e-mail, um outro mais caro com os mesmos
acessos do primeiro mais o streaming de vdeos e, um terceiro mais caro
ainda com todas as funes acrescidas da opo de baixar vdeos e msicas). No entanto, isso comprometeria a dinmica livre da Internet, em que
o acesso ocorre independentemente do que o usurio ir fazer com ele. J
as emissoras de rdio e TV quiseram incluir um mecanismo de retirada de
contedos que tenham sido acusados de violao de direitos autorais. Na
prtica, a emissora veria que um vdeo seu est reproduzido no YouTube.
Enviaria um comunicado ao site pedindo a retirada, que teria que proceder
nesse sentido. Organizaes da sociedade civil reivindicam que a publicao seja cancelada apenas aps uma ordem judicial que confirme a infrao a alguma legislao, como a de direitos autorais.
rgos reguladores
O Projeto de Lei da Mdia Democrtica prope um trip para a
regulao, tendo no centro a criao de um Conselho Nacional de Polticas de Comunicao, e a execuo da poltica dividida entre a Agncia
Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e a Agncia Nacional do Cinema
(Ancine). O CNPC teria carter semelhante ao do Conselho Nacional de
Sade: caberia a ele a elaborao das diretrizes para as polticas pblicas
e para a regulao do setor, bem como acompanhar a sua implantao.
Ele seria formado por representantes do governo (7), do Congresso Nacional (3), dos prestadores de servio de comunicao (4), das entidades
profissionais ou sindicais (4), da comunidade acadmica e da sociedade
civil (4) e de movimentos sociais (4), alm de um da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado e de um Defensor dos Direitos do Publico, a
ser criado. Pela proposta, seriam implantados conselhos congneres nos
estados. A Anatel ficaria responsvel pela camada de contedo, ela manteria a prerrogativa de administrao do espectro, mas passaria a outorgar
os servios de infraestrutura. J Ancine, caberia a camada de contedo,

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Regulao democrtica dos meios de comunicao

incluindo a produo e os servios de programao e empacotamento


(este ltimo relativo TV por assinatura).

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As propostas de regulao democrtica da mdia no pas

Concluso
O presente livro buscou apresentar o debate sobre a regulamentao da comunicao desde seus aspectos conceituais at os desafios
para a consolidao de um ambiente democrtico no pas. Lembramos
que o estabelecimento de regras para a comunicao eletrnica data do
incio do sculo XX, inclusive no Brasil. Ele nasce no por uma demanda
progressista ou de regimes socialistas, mas das sociedades capitalistas
liberais para organizar o setor nos mbitos tcnico (qual canal seria ocupado para no gerar interferncia), econmico (os limites propriedade
para evitar a formao de monoplios e oligoplios), social (as obrigaes de oferta dos servios de modo a garntir os direitos dos cidados),
cultural (os limites a determinados contedos) e poltico (a garantia de
equilbrio na cobertura jornalstica, em especial em perodos eleitorais,
e do acesso de grupos relevantes ao espao da TV, como partidos e
associaes).
A crtica aos limites dos modelos de regulao centrados no
mercado remontam dcada de 1970, quando se debatia na Unesco
a necessidade de equilibrar o fluxo internacional de comunicao e se
aprofundou o conceito de direito comunicao. No Brasil, ela aparece
mais efetivamente no incio dos anos 1980, com a criao da Frente Nacional por Polticas Democrticas de Comunicao. Muitos dos debates
apresentados neste livro j eram colocados naquela poca, evidenciando que o combate ao sistema concentrado e verticalizado no surgiu
agora. As organizaes que formaram o FNPDC atuaram na Constituinte e depois no Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao,
promovendo diversas mobilizaes at os tempos recentes.
Em todo esse trajeto, houve mudanas importantes no modelo de regulao da mdia no Brasil, em especial nas telecomunicaes.
Mas, apesar das variaes de cada caso, possvel dizer que os confli-

89

90

tos opuseram o fortalecimento da comunicao como negcio, de um


lado, e a reivindicao dela como servio pblico e direito (mesmo que
este conceito seja, no pas, uma bandeira recente). Em outras palavras, a
batalha entre quem busca apropriar-se da liberdade de expresso para
fins polticos e econmicos (paradoxalmente numa suposta defesa
desse direito) e quem defende a sua universalizao.
Infelizmente, o primeiro grupo vem conseguindo impor-se ao
longo da histria recente do pas. Isso produziu um setor extremamente oligopolizado, em que os grandes grupos de mdia assumiram um
poder poltico prejudicial democracia, em especial se considerado que
a base regional desses conglomerados sustentada por elites polticas locais com atuao nos governos e parlamentos dos estados. Essa
concentrao produziu uma programao pouco diversa e verticalizada, sobretudo a partir das obras realizadas no eixo Rio-So Paulo. Tais
grupos comerciais seguem altamente hegemnicos, enquanto a comunicao pblica e comunitria luta para se estruturar e para se firmar
como referncia junto populao.
Uma proposta de regulamentao democrtica deve buscar
equilibrar esse quadro. Para garantir um ambiente plural e diverso, no
possvel conviver com oligoplios e com a concentrao de poderes
como ocorre na mdia brasileira. Outro obstculo a ser superado o
controle dos meios por polticos. Alm de trazer prejuzos ao processo
democrtico, em especial s eleies, essa participao cria um anteparo s mudanas democrticas no setor ao criar uma bancada da antena no Congresso Nacional. Na outra ponta, urgente o fortalecimento
das emissoras pblicas e estatais. Isso passa por definir um modelo para
o conjunto dessas rdios e TVs (e no apenas para a EBC) e assegurar
o seu carter participativo e recursos para que elas possam atuar com
condies de se construrem como alternativa junto aos espectadores.
Mas no basta apenas mecanismos de promoo da diversidade externa. Isso porque a lgica empresarial das emissoras comerciais

tende a lev-las a uma programao verticalizada e fortemente centrada no entretenimento, com riscos de, na procura pela audincia, chegar
a violar direitos humanos. Por isso importante a existncia de regras
para assegurar a diversidade interna, como cotas para produo nacional, regional e independente, exigncias mnimas de horas para determinados programas, como os jornalsticos e os educativos. Alm disso,
deve-se avanar na proteo de segmentos vulnerveis, como crianas,
e as violaes de direitos humanos devem ser coibidas a posteriori, para
evitar o risco de tipos de censura.
Na rea das telecomunicaes, os servios avanam em penetrao apenas a partir das exigncias da regulao. Mesmo onde h
metas de universalizao, essa diz respeito oferta e no ao acesso. Ou
seja, h um cabo passando em frente a casa de uma pessoa que nunca poder pagar pelo servio. No entanto, servios-chave para a mdia
de um futuro j prximo (a TV por assinatura e a Internet banda larga)
ainda seguem a lgica do mercado e, por isso, so concentrados em
poucos operadores, no chegam ao conjunto da populao e, quando
esto disponveis, so ofertados a preos caros. A perspectiva que o
morador dos bairros nobres de So Paulo tenha novas opes de banda larga antes do morador das cidades do serto nordestino ter o seu
primeiro acesso. Por isso, faz-se necessrio colocar a Internet como
servio a ser prestado em regime pblico (mesmo que em alguns casos
ele permanea no regime privado), com obrigaes de universalizao
e qualidade.
Diversas solues concretas para esses desafios esto sintetizadas no projeto de iniciativa popular da Lei da Mdia Democrtica. Como
um esforo de construo conjunta de diversos atores, e como uma
tentativa de formatao para que ele possa angariar apoio, o projeto
no expressa as propostas dos sonhos de todos os defensores de uma
comunicao mais democrtica. Mas traz ali uma srie de respostas aos
desafios aqui apresentados e que poderiam transformar radicalmente

91

as comunicaes no pas de modo a garantir a liberdade de expresso


em seu sentido mais pleno, o do direito comunicao.
Por fim, todas essas discusses tm de ser feitas olhando para
o futuro. Diversas novas comunicaes convergentes so objeto de debate entre autoridades, empresrios, pesquisadores e ativistas em todo
o mundo. Como regular os servios sobre as redes (os chamados over-the-top)? Como olhar o audiovisual no por plataformas, mas como um
servio que pode chegar ao usurio de diversas formas? So perguntas
que devem comear a ser feitas agora, pois essas formas comeam a
fazer parte da vida das pessoas. Mas, independentemente dos novos
usos e das novas plataformas por onde esses servios vo ser ofertados
s pessoas, o conflito entre o interesse de mercado e a garantia do direito comunicao no se dissolve, apenas assume novas caras.

92

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julho de 2013.

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Fundao Perseu Abramo

Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.


Diretoria
Presidente: Marcio Pochmann
Vice-presidenta: Iole Ilada
Diretoras: Ftima Cleide e Luciana Mandelli
Diretores: Artur Henrique e Joaquim Soriano
Coordenao da coleo O Que Saber
Luciana Mandelli
Editora Fundao Perseu Abramo
Coordenao editorial
Rogrio Chaves
Assistente editorial
Raquel Maria da Costa
Equipe de produo
Reiko Miura (org.)
Projeto grfico e diagramao
Camila Pilan
V154r

Valente, Jonas.

Regulao democrtica dos meios de comunicao / Jonas
Valente. So Paulo : Editora Fundao Perseu Abramo, 2013.
102 p. ; 18 cm (Coleo o que saber ; 2)
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7643-184-8


1. Comunicao de massa. 2. Mdia - Sociedade - Democracia.
3. Comunicao de massa - Regulao. 4. Comunicao de massa - Regulao
- Brasil. 5. Liberdade de expresso. I. Ttulo. II. Srie.


CDU 659.3
CDD 302.23

(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)


Direitos reservados Fundao Perseu Abramo
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Telefone: (11) 5571 4299 Fax: (11) 5573-3338
Visite a pgina eletrnica da Fundao Perseu Abramo
www.fpabramo.org.br
www.efpa.com.br

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102

O livro Regulao democrtica dos meios de comunicao foi impresso pela


Grfica Santurio para a Fundao Perseu Abramo. A tiragem foi de 500 exemplares. O
texto foi composto em Cabin e PF BeauSans Pro. A capa foi impressa em Carto Supremo
250g; e o miolo em Plen Soft 70g.