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Derecho Administrativo

Unidad XI:Responsabilidad del Estado

Consideraciones Generales
Es frecuente que el Estado en el cumplimiento de sus funciones y en el ejercicio de sus actividades pueda
llegar a daar o perjudicar a los particulares, ya sea afectando de algn modo su patrimonio o bien sus
derechos no patrimoniales.
Ante estas situaciones se plantea la necesidad de precisar si el Estado debe o puede ser responsabilizado por
tales perjuicios.
La materia de la responsabilidad del Estado por su actuacin en el mbito del derecho publico pertenece al
derecho administrativo, que en principio es local o provincial si bien el registro civil trata sobre la
responsabilidad de las personas jurdicas.

Concepto y Significacin
Habr responsabilidad del Estado cuando los hechos y actos emitidos por sus rganos en ejercicio de sus
funcionen ocasionen un dao o perjuicio susceptible de apreciacin pecuniaria.
Para que se opere esa responsabilidad es necesario que se renan tres elementos:

Un dao

Que le sea imputable al Estado

Que ese dao se haya producido por un acto o hecho licito o ilcito

Evolucin Jurisprudencial
En torno de la responsabilidad del Estado, en la jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nacin se advierten
tres periodos:
1) Irresponsabilidad : en este primer periodo no se admita la responsabilidad extracontractual del Estado en el
plano del Derecho Publico, ya que, basndose en la doctrina de la doble personalidad del Estado, la Corte
Suprema sostuvo que este, como poder publico, era irresponsable porque obraba en virtud de su soberana.
Adems como persona jurdica sostuvo que el Estado solo era responsable contractualmente, pero no
extracontractualmente, y finalmente aceptaba la responsabilidad del Estado cuando esta surga de una ley.
En apoyo de esta opinin, la Corte Suprema de Justicia esgrima argumentos tomados del derecho civil:
a. El fondo civilista de la jurisprudencia radicaba en una interpretacin estricta y gramatical que impeda
ejercer acciones criminales o civiles por indemnizacin de dao contra las personas jurdicas. De modo ,
pues, que bastaba que el hecho del agente pudiera configurarse como acto ilcito, para que esta
calificacin descartara la responsabilidad del Estado.
b. La corte fundamentaba su opinin tambin en razones de derecho publico. Partiendo de la distincin
clsica entre actos de autoridad o imperio o actos de gestin, considero en algunos casos que una de
las razones que pueden inducir a declarar la irresponsabilidad del Estado, es el hecho de que haya
actuado como poder publico en ejercicio de soberana, no estando, por tanto, sometidos en tales casos
a las reglas que rigen la responsabilidad en el derecho comn.
c. La Corte Suprema invoco frecuentemente un tercer argumento para sostener la irresponsabilidad del
Estado. Segn la cual para demandar a la nacin era menester la venia legislativa previa, salvo en
aquellos casos en que hubiera actuado como persona jurdica.

2) Responsabilidad Subjetiva: en el segundo periodo, la Corte Suprema, cambiando de criterio, admiti la


responsabilidad extracontractual del Estado en el (en el mbito del derecho publico) en los supuestos de culpa
al imputable.
Hacia 1933 el tribunal modifico su jurisprudencia, condenando a la Nacin por el dao derivado de un incendio
provocado por la negligencia en que haban incurrido agentes de la Nacin, al reparar una lnea telegrfica
Nacional. En este fallo, la Corte, que invoco las disposiciones de los artculos 1109 y 1113.
En 1937 se admite una demanda contra la Nacin basada en el hecho de que un camin del Ministerio de
Marina haba atropellado a un particular causndole diversos perjuicios, se considero que, no tratndose de un
delito, no era aplicable el articulo 43.
La evolucin jurisprudencial queda finalmente consumada con el fallo que la corte pronuncio en el caso seguido
por el Ferrocarril Oeste de Buenos Aires c. De la provincia de Buenos Aires, por daos y perjuicios
emergentes de un informe errado del Registro de la Propiedad.
Manteniendo la misma jurisprudencia, la corte ha condenado al Estado a la indemnizacin de daos y perjuicios
en casos de accidentes ocasionados por al imprudencia del empleado que en funcin oficial diriga un vehculo.
O bien cuando un agente policial, en el ejercicio de su autoridad y en el desempeo de sus funciones, excede
los medios racionales y legtimos para realizar la captura de una persona, y le da muerte. Se hace, asimismo,
responsable el Estado de los perjuicios resultantes de iejes o decretos que violan la Constitucin y lesionan
intereses y derechos legtimos de los particulares.
3)Responsabilidad Objetiva: en el tercer periodo( que es el actual) la Corte Suprema, para responsabilizar
extracontractualmente al Estado en el mbito del derecho publico, prescinden de que los daos deriven de un
comportamiento ilcito, culposo o doloso, al admitir esa responsabilidad en el supuesto de daos derivados
tanto de una conducta ilcita como licita.
Con ello se abre el camino a una concepcin objetiva de la antijuridicidad, poniendo de relieve los elementos
dao e injusticia por encima del concepto clsico de culpa.
La antijuridicidad del dao s contemplada en sentido objetivo desde el punto de la posicin del sujeto daado, y
existir siempre que el titular del patrimonio daado no tenga el deber jurdico de soportar el dao.
La Corte Suprema admite ahora la responsabilidad extracontractual del Estado, tanto en el derecho privado
como en el derecho publico, pero siempre tomando en cuenta la relacin causal a fin de determinarla.

Clases o Tipos de Responsabilidad del Estado


Pueden suscitarse diferentes situaciones que originen responsabilidad en el Estado. As, puede surgir esta
obligacin de reparar a partir de funciones legislativas, judiciales o administrativas, actividades licitas o ilcitas
desarrolladas por el Estado: ya sea en el mbito contractual o extracontractual, etc.
Los criterios de distincin son:
a. Por los sujetos de la responsabilidad: la responsabilidad puede ser del Estado o de los agentes o
funcionarios de que aquel se sirve. La responsabilidad es del Estado cuando el sujeto responsable es
este. Hablamos de responsabilidad del funcionario publico para aludir a las diversas consecuencias
jurdicas que pueden serles atribuidas a los agentes por su accionar como rganos del Estado, tanto en
ejercicio o con ocasin de sus funciones.
b. Por los bienes jurdicos que se tutelan : La responsabilidad civil o patrimonial es la nica en que
puede incurrir el Estado como persona jurdica. Los otros tipos de responsabilidad(la poltica, la penal y
la disciplina) son propias de sus funcionarios.
c. Por la causa de la responsabilidad : Desde esta perspectiva, se puede establecer una distincin entre
la responsabilidad estatal por actividad ilcita y responsabilidad por actividad licita del Estado.
La ilcita es la que asume el Estado de indemnizar los daos que guardan una relacin de causalidad adecuada
con su actividad antijurdica, es decir, contraria al derecho objetivo.

Al contrario, responsabilidad estatal por responsabilidad licita cuando del ejercicio regular de una funcin del
estado, puede derivar un dao para quien no se halla en la obligacin jurdica de soportarlo. De esta forma,
todo sacrificio de los derechos particulares realizado por la Administracin Publica en el curso de una actividad
legitima debe ser compensada mediante una justa reparacin, en virtud del principio de intangibilidad del
patrimonio.
d. Por el mbito de la responsabilidad: (precontractual, contractual, extracontractual) Se habla de una
responsabilidad contractual del Estado. La primera nace ante el incumplimiento de una obligacin
preexistente y voluntariamente asumida, pudiendo distinguirse a su vez la llamada responsabilidad
precontractual, que se desarrolla en el mbito de la preparacin de los contractos. Al contrario, la
responsabilidad estracontractual del Estado surge por la transgresin del deber legal de no provocar
dao a otro. La responsabilidad contractual sustituye o se adiciona a la obligacin preexistente; en el
mbito de la responsabilidad extracontractual, el deber de resarcir perjuicios derivados de un dao
injustamente provocado por la actividad estatal, implica una obligacin nueva. En materia de
responsabilidad extracontractual es que el plazo es de 2 aos mientras que la contractual, salvo
disposiciones especificas en contrario, tiene un plazo de prescripcin de 10 aos. En cuanto a la
extensin de la responsabilidad, en general, se puede decir que es mas amplia la extracontractual
cuando resulten aplicables al caso las disposiciones del derecho civil. En la responsabilidad contractual
solo se indemnizan las consecuencias inmediatas y necesarias de la falta de incumplimiento de la
obligacin, salvo que dicho incumplimiento fuere malioso, en cuyo caso tambin comprende las
consecuencias mediatas. En cambio, en la responsabilidad por hecho ilcito se responde por las
consecuencias inmediatas y mediatas, e inclusive por las causales. Por ultimo, otra diferencia, que
suele darse es en cuanto al rgano jurisdiccional competente, tanto por el lugar como por la materia.
e. Por la ndole de la actividad estatal: (Legislativa, judicial y administrativa) La responsabilidad puede
ser legislativa, judicial o administrativa. As, tanto rganos del Poder Legislativo como del Judicial
pueden provocar la responsabilidad administrativa del Estado cuando realizan funciones que nos las
especificas suyas (funcin legislativa y judicial), sino al contrario, cuando hayan ejercido funcin
administrativa.
1. En materia de Responsabilidad por acto Legislativo: el principio general admitido es que si el
acto legislativo se ajusta a la constitucin, aunque su aplicacin ocasione daos a los
particulares, no implica responsabilidad para el Estado. Sin embargo, este principio admite
excepciones en caso de ocasionarse un perjuicio especial. La Corte Suprema de Justicia
Nacional ha ido sealando los casos de excepcin en que se acepta la responsabilidad por acto
legislativo:

Perjuicio Especial : Se admite la responsabilidad del Estado cuando una ley perjudica
excepcionalmente a unos pocos, y beneficia a la colectividad, generando entonces en el Estado la
obligacin de indemnizar a aquellos, a fin de restablecer el equilibrio de las cargas publicas.

Enriquecimiento sin causa : si bien una ley no genera responsabilidad del Estado por el hecho de
causar un dao, existe de todos modos responsabilidad del Estado si a consecuencia de ello se
produce un enriquecimiento sin causa de la administracin. Dos condiciones son exigidas para que el
dao de lugar a reparacin: 1) que el dao sufrido por el administrado corresponda a un enriquecimiento
administrativo, y 2) que el enriquecimiento del patrimonio administrativo sea sin causa.

Sustitucin del derecho por una indemnizacin : la ley puede reglamentar validamente un derecho,
sustituyndolo por una indemnizacin, lo cual en verdad quiere decir que la lesin del derecho realizada
por la ley quedara purgada, no con la declaracin de inconstitucional de ella, sino con la reparacin
pecuniaria del agravio.

Responsabilidad por ley inconstitucional : Si se sanciona un ley inconstitucional y con ella se


ocasiona un dao, no hay duda de que este constituir un dao jurdico necesariamente indemnizable.
En el supuesto de las leyes inconstitucionales, como causa estatal generadora de responsabilidad, se
distingue, en doctrina, entre inconstitucionalidad formal u orgnica e inconstitucionalidad material o
sustancial. La inconstitucionalidad material suscita agravios que merecen la reparacin indemnizatoria,
porque en esos hechos las leyes de alcances o efectos generales pueden producir perjuicios
individuales, causadores de sacrificios graves.

2. En materia de responsabilidad por acto judicial: por principio general, la solucin clsica ha
sido la irresponsabilidad estatal, basada en que el acto jurisdiccional se caracteriza por su fuerza
de verdad legal(cosa juzgada). De esta forma, si se considera que la sentencia declara el
derecho, no puede surgir responsabilidad de ella, pues el acto es conforme a derecho. Pero este
principio cesa cuando, se reconoce que hubo error judicial en la sentencia impugnada. Sin duda
la responsabilidad del Estado por actos judiciales se acepta sin mayores discusiones, en la
esfera penal, sin embargo, no ha suscitado igual apoyo cuando se la pretende extender a los
actos judiciales que resuelven cuestiones civiles, comerciales o de cualquier otra ndole. La
extensin de la responsabilidad del Estado por actos judiciales debe ser constreida a sus
limites naturales, sin olvidar que dicha actividad puede ocasionar ciertos perjuicios o molestias a
los particulares que, si no exceden lo razonable, tienen que ser soportadas por estos, si que
puedan alegar derecho a resarcimiento. En nuestro derecho nacional, la jurisprudencia no
siempre ha aceptado que exista un derecho de indemnizacin en estos supuestos de
responsabilidad del Estado mientras que la doctrina es uniforme en admitirla. Por ultimo
sealamos que el problema de la responsabilidad estatal por ejercicio de la funcin judicial no se
agota en el supuesto de las sentencias errneas, ya que muchas veces los daos son
provocados por actos procsales que no son sentencias: o por la irregularidad o deficiencia con
que se ejecutan dichos actos procsales. Por ello algunos autores propugnan la sancin de
leyes que expresamente establezcan la obligacin de indemnizar a las victimas en caso de error
judicial.
3. En relacin con la responsabilidad por actos y hechos administrativos: es desde el punto
de vista practico, cuantitativamente, la causa mas frecuente de daos, dado el carcter
inmediato, permanente y continuo de la actividad administrativa exteriorizada por los tres
rganos del poder. En este tipo de responsabilidad se han planteado varios problemas
interpretativos, derivados del cdigo civil en materia de responsabilidad extracontractual:

La distincin entre responsabilidad directa y responsabilidad indirecta : responsabilidad directa es


la que corresponde a una persona por un hecho propio e indirecta la que corresponde a un superior por
el hecho de empleado o dependiente suyo o por el hecho de las cosas. En el derecho publico, y dada la
relacin orgnica, se aplica la responsabilidad directa del Estado por el hecho de sus agentes e
indirecta por el hecho de sus entes.

La distincin entre responsabilidad subjetiva y responsabilidad objetiva : para el derecho publico


el Estado acta por medio de rganos que son desempeados por personas fsicas, cuya voluntad,
manifestada dentro del mbito de sus funciones, se imputa al Estado, considerndose como suya, es
decir, que el Estado puede actuar culposamente por la conducta de sus rganos. Actualmente se acepta
la responsabilidad extracontractual de Estado, con prescindencia de si los perjuicios ocasionados a los
administrados resultan o no de un obrar ilcito o irregular, admitindola incluso cuando el Estado ha
actuado en el ejercicio legal de sus poderes y facultades, llegndose as a una responsabilidad amplia
por los hechos y actos lcitos o ilcitos cumplido por al administracin publica, y por los hechos ilcitos de
sus agentes.

f.

Responsabilidad Directa e Indirecta: la responsabilidad directa corresponde a una persona por un


hecho o acto propio. En cambio, es indirecta la responsabilidad que corresponde a un sujeto de derecho
por el dao causado por un dependiente o por las cosas de que se sirve o que tiene a su cuidado. Los
criterios existentes para determinar cuando el Estado ser responsable directamente e indirectamente
son:

Distincin segn acten funcionarios o empleados: el rechazo de la distincin entre funcionarios y


empleados elimina la posibilidad de fundar en ella la distincin entre responsabilidad directa e indirecta
de la administracin, por entenderse que dicha responsabilidad ser siempre directa por ser rganos
propios del Estado los que acten en su nombre.

Distincin segn se trate de actos o hechos de la administracin: en la generalidad de los casos la


responsabilidad es causada por una actividad administrativa en la que se confunden y entrelazan una
serie de actos y hechos, sin que se pueda establecer la preponderancia de unos u otros como causa
generante de la responsabilidad. Ambos comprometen la responsabilidad directa del Estado.

Distincin segn se trate de actividad legitima e ilegitima del Estado: para determinar si un acto o
hecho puede ser atribuido directamente a una persona jurdica no se debe atender a la competencia,

sino a la apariencia externa de ellos. Si son reconocibles como propios de la funcin o actividad
normalmente desarrollada por el rgano para cumplir con loso fines encomendados al ente, a este
ultimo se les imputan. No interesa la legitimidad o no de la actividad, sino que haya sido realizada
dentro del ejercicio aparente de la funcin encomendada al agente del Estado.

Distincin segn actu un rgano o un ente dependiente del Estado: la actuacin de los rganos
es propia del Estado cuando actan como tales, es decir, en ejercicio de las funciones que les han sido
encomendadas o con ocasin de ellas. En este caso, la responsabilidad es directa, pues el Estado
acta por medio de sus rganos, pero distinto es la actividad desarrollado por entes administrativos con
personalidad propia ya que estos comprometan la responsabilidad indirecta del Estado.

Postura que no distinguen, sosteniendo que la responsabilidad e siempre del Estado: esta
posicin tendra la ventaja de diferenciar los sujetos responsables, lo cual resulta mas adecuado a las
peculiaridades de una buena organizacin administrativa, que exige que los entes dotados de recursos
y patrimonio propio hagan frente a las obligaciones nacidas de su actividad, giro y objeto social,
respondiendo el Estado central solo en forma subsidiaria, cuando el patrimonio de aquellos se halla en
un Estado de impotencia frente a las obligaciones que pesan sobre el.

g. Responsabilidad del Estado por omisin: La clave para determinar la falta de servicio y
consecuentemente, la procedencia de la responsabilidad estatal por un acto omisivo se encuentra en la
configuracin o de una omisin antijurdica, la cual se perfila solo cuando sea razonable esperar que el
Estado actu en determinado sentido para evitar los daos en la persona o en los bienes de los
particulares. Ahora bien, la configuracin de dicha omisin antijurdica requiere que el Estado o sus
entidades incumplan una obligacin legal expresa o implcita. El limite de la responsabilidad esta dado
por las condiciones generales de exclusin de la obligacin de responder que se configure por la
ocurrencia de los supuestos jurdicos de caso fortuito o fuerza mayor.
Fundamentacin jurdica de la responsabilidad del Estado
A. Dificultades bsicas: la C.N. no contiene ninguna norma que consagre, de manera clara y expresa, el
principio de la responsabilidad del Estado. No obstante, otros preceptos constitucionales la reconocen
implcitamente y permiten sustentar vlidamente su existencia. As ocurre con el Art. 16 en cuanto
consagra la igualdad ante la ley y las cargas pblicas, con el Art. 17 que dispone la inviolabilidad de la
propiedad. Cabe tener en cuenta que no existe una nica razn que fundamente todos los variados
supuestos de responsabilidad del Estado, sino, que al contrario, es posible mencionar aquellas que se
fundan predominantemente en principios de derecho privado y las que son propias del derecho pblico.
B. Teoras originadas en el derecho privado:

Teora de la representacin: la crtica ms aguda a esta tesis, es que la relacin entre el Estado y sus
agentes pblicos no es una relacin de derecho privado y fundada en l, sino una vinculacin de
derecho pblico, regida por principios especiales, que han sido expuestos.

Teora organicista: los agentes pblicos actan como rganos del Estado, hacindolo a nombre de
este y como componentes de el

Teoras propias del derecho publico: entre las cuales podemos mencionar

1- Tesis de la expropiacin: si la actividad del Estado, en el cumplimiento de sus fines, perjudica los
particulares, es natural que tenga que responder por dichos daos.
2- Tesis del sacrificio especial: todo perjuicio o dao generado por la actividad estatal, y que afecte a un
individuo de manera desigual y desproporcionada con respecto a los dems, deba ser compensada por el
Estado.
3- Tesis de la igualdad ante las cargas pblicas: los ciudadanos no deben sufrir ms los unos que los otros
las cargas impuestas en el inters de todos, pero todos los ciudadanos deben soportar necesariamente, sin
derecho a indemnizacin alguna, los perjuicios resultantes de los actos del Estado. De esta forma, el derecho a
la reparacin por daos est abierto solo a favor de los particulares cuando esos perjuicios son imputables a un
ejercicio ilegal de ese poder pblico.

4 -Tesis del enriquecimiento sin causa: era necesario que hubiera un ejercicio de facultades exorbitante de
parte de la administracin, del que derivara un perjuicio especial para el administrado y un enriquecimiento sin
causa para el Estado
5 -Tesis de los derechos adquiridos: Estado recurre a un principio de derecho natural: el de la inviolabilidad
de los derechos adquiridos.
6 -Tesis del seguro contra riesgo social: el Estado debe actuar en beneficio de toda la comunidad y si su
accionar importa un riesgo, pues puede perjudicar a algunos administrados, entonces deban ser reparados por
el Estado, mediante el pago de la indemnizacin correspondiente.
7 -Tesis de la inviolabilidad de la propiedad: La jurisprudencia ha slido fundar la responsabilidad estatal en
la garanta de inviolabilidad de la propiedad.
8 -Tesis basada en los principios del Estado de derecho: el Estado tiende a lograr la seguridad jurdica y el
respeto del derecho de los administrados. Estos principios resultan de concretas disposiciones constitucionales,
de expresiones del prembulo y de ciertos principios capitales del derecho que tambin integran nuestro
ordenamiento jurdico.
Presupuestos de la responsabilidad del Estado son:
A. Actividad Estatal: debe tratarse de un acto o hecho que sea atribuible al Estado:
1-el primero es subjetivo porque tiene en consideracin la finalidad perseguida por la persona fsica y rgano
individuo.
2-el que atiende al conjunto de atribuciones o competencias que el rgano titulariza. Si la actuacin del rgano
coincide con la competencia que tiene atribuida a ella, se imputa al Estado.
3-Por ultimo, el criterio que prescinde de la competencia para atender al ejercicio de la funcin. DE esta forma,
la actuacin funcional, son consideradas orgnicas y en consecuencia, se las atribuye e imputa al Estado.
B. Relacin de causalidad adecuada: se tratad e determinar si las consecuencias daosas de esa
actividad estatal se siguen necesariamente de ella o si, al contrario, obedecen a otras causas.
C. Existencia de un dao: perjuicio indemnizable: la indemnizacin solo se extiende al valor objetivo del
derecho sacrificado y dems daos que sena consecuencia directa e inmediata del acto o hecho
generante de la responsabilidad por la actividad licita, con exclusin de las circunstancias personales y
de las ganancias hipotticas. La indemnizacin solo comprende el dao patrimonial emergente, sin
alcanzar el lucro cesante ni los valores efectivos. Se exige que ese dao que guarda cierta relacin de
causalidad con la actividad del Estado tenga las siguientes caractersticas:

Puede ser actual o futuro, pero tiene que ser cierto, y no meramente eventual, hipottico o conjetural.

Puede ser patrimonial o moral, pero deber ser siempre susceptible de apreciacin pecuniaria
econmicamente valuable.

La mayor parte de la doctrina entiende que el dao debe ser especial o particular, es decir que afecte a
una persona o a un grupo de sujetos determinados o determinables.
Rgimen jurdico aplicable

A. Derecho Positivo : La responsabilidad del Estado tiene un rgimen jurdico propio, integrado por
normas y principios especficos de estas ltimas ramas del derecho y asimismo, por otros que son
especficos del derecho administrativo.
B. Contiendas en materia de responsabilidad del Estado : todos los conflictos y cuestiones que se
susciten en esta materia deben ser sometidos y resueltos por la justicia en lo contenciosoadministrativo, o por lo que tenga atribuida esta competencia. Esta conclusin es aplicable tanto en lo
que se refiere a la responsabilidad del Estado por hechos o actos de la administracin publica, como en

lo atinente a la que resulte por actos legislativos o judiciales, excepto que un texto legal expreso
disponga lo contrario. Respecto al plazo de prescripcin, este comenzara a correr a partir de la fecha en
que el hecho o el acto daoso se ha producido, o desde aquella en que el damnificado haya tenido
conocimiento de la produccin de tales hechos o actos y de sus consecuencias perjudiciales.
La responsabilidad del Estado en el derecho internacional publico : es a los respectivos principios vigentes
en el derecho internacional a los que se ha de recurrir para solucionar lo relacionado con la responsabilidad del
Estado en ese mbito y con los medios para hacer efectiva tal responsabilidad.
La responsabilidad del Estado en el derecho publico provincial: en el mbito del derecho publico provincial
observamos que en general, las constituciones prevn en forma indubitable la responsabilidad de los Estados
locales por hechos que deriven en perjuicio de los administrados, aunque no siempre con la amplitud debida y
que la doctrina aconseja.