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Bertrand Badie

Rony Brauman
Emmanuel Decaux
Guillaume Devin
Catherine Wihtol de Wenden

POUR UN AUTRE REGARD SUR LES


MIGRATIONS
Construire une gouvernance mondiale

Le pilotage de ltude par le ministre des Affaires trangres et europennes a t


ralis par MM. Marc Lvy et Luc Fuhrmann, du Bureau de la veille stratgique et de
la prospective, sous la direction de Mme Anne Gazeau-Secret, directeur gnral de la
Coopration internationale et du dveloppement, et de M. Jean-Christophe Deberre,
directeur des politiques du dveloppement.

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ISBN

978-2-7071-5479-8

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Toute autre forme de reproduction, intgrale ou partielle, est galement interdite sans
autorisation de lditeur.

ditions La Dcouverte, Paris, 2008.

Les auteurs

Bertrand Badie

Professeur de science politique lInstitut dtudes


politiques de Paris.

Rony Brauman

Mdecin, ancien prsident de Mdecins sans frontires, directeur de recherches la Fondation Mdecins
sans frontires, professeur associ lInstitut
dtudes politiques de Paris.

Emmanuel Decaux

Professeur de droit public l'Universit PanthonAssas Paris II.

Guillaume Devin

Professeur de science politique lInstitut dtudes


politiques de Paris.

Catherine Wihtol de Wenden Politologue, directrice de recherche au CNRS / CERI (Centre dEtudes et de Recherches internationales) de la Fondation dtudes politiques de Paris.

Avant-propos

Les auteurs ont accept de rpondre la sollicitation de la Direction gnrale de la


coopration internationale et du dveloppement du ministre des Affaires trangres et
europennes (Bureau de la veille stratgique et de la prospective de la direction des
politiques du dveloppement) de mener en commun une rflexion prospective permettant de faire progresser notre conception de la gouvernance mondiale. La piste dune
implication dcisionnelle de la socit civile dans ces dispositifs internationaux sest
impose, la suite, en particulier, des premires expriences dans cette direction promues dans le domaine de la sant. Quant aux phnomnes migratoires, leur importance
grandissante, leur mondialisation et leur manque de rgulation en faisaient un cas
dapplication dautant plus pertinent que limplication de tous les acteurs paraissait
aussi importante que dlicate.
Le groupe a t constitu en novembre 2006 et a rendu ses conclusions en fvrier 2008, consignes dans le prsent ouvrage. Il a tenu quatorze runions en commun, ainsi que dautres en format plus rduit, une grande partie ayant t consacre
auditionner des reprsentants dorganismes et des personnes qualifies qui trouvent ici
la marque de nos remerciements. Le groupe a effectu des missions auprs des principales organisations intergouvernementales ainsi que des ONG et des fdrations syndicales et patronales transnationales concernes, Bruxelles, Genve, New York.
Lanimation du groupe par le ministre na en rien limit la libert des auteurs, dont
linvestissement consquent et la qualit des contributions a bnfici par ailleurs du
concours efficace dune jeune attache de recherche, Mlle Mlodie Beaujeu.
tous, la Direction gnrale rend un hommage appuy.

Introduction
Les migrants, dont certains constatent le caractre indispensable au premier regard
sont bien souvent perus collectivement comme une proccupation, voire comme un
fardeau. Nos concitoyens savent que, sans immigrs, il ny aurait plus de chantiers de
travaux publics, de services aux touristes, de travaux agricoles, demplois domestiques ; ils sont moins nombreux avoir conscience que, dans cette hypothse, les services durgence hospitaliers en France ne fonctionneraient pas non plus, faute de personnel mdical. Le principe de lexpulsion est accept au nom de la loi, mais critiqu
dans son application, parce que souvent contraire lesprit des Droits de lHomme.
Ltude scientifique des migrations est toffe, la littrature de qualit abondante ;
pourtant, le sujet reste une pine irritative, matire polmiques et simplifications
souvent trs loignes des ralits contrastes de la vie. Autant de paradoxes,
dincertitudes, de contradictions, partir desquels notre groupe a engag un travail de
rflexion, fait de synthse des savoirs existants, denqutes auprs des acteurs organiss et, in fine, de propositions aux dcideurs politiques.
Parler dun sujet qui fche, voici le premier objectif de cette tude. Non par got de
la provocation mais par conviction de limportance du problme ; non par volont de
diviser mais par souci de runir. Son ambition est grande, puisque, en sinterrogeant
sur les conditions dune bonne mobilit, il ne sagit de rien de moins que de changer le
regard pos sur le phnomne migratoire et dtablir les bases dune gouvernance
mondiale destine en tirer le meilleur parti pour tous. Rechercher les intrts communs, ceux qui rassemblent tats daccueil et tats dorigine, migrants et rsidents,
dynamisme conomique et protection sociale, tenter dharmoniser les intrts rivaux,
tel est lenjeu de la gouvernance quaborde cette tude. Pour cela, il fallait se dfaire
des ides reues, y compris de celles qui fournissent de fausses assurances. Ainsi en
va-t-il de cette affirmation courante selon laquelle le dveloppement des conomies
peu productives on pense aux pays africains en particulier permettra denrayer les
flux migratoires en provenance de ce continent. On verra quil nen est rien. Ou encore
que la fermeture des frontires et la coercition sont des rponses dplaisantes mais justifies, que seules les migrations de travail sont constructives. Autant dides que

lanalyse des mouvements migratoires, de leurs ressorts et de leurs consquences mettent en dfaut. Il fallait galement mettre en vidence les apports et les contrastes de la
migration selon les modes de perception et daccueil des migrants. Ainsi, le phnomne croissant de la circulation migratoire ou des migrations pendulaires
migrants inscrits dans la mobilit et pratiquant des allers-retours frquents , qui permet le maintien dune relation stable entre des migrants et leur socit dorigine, vientil nuancer lopposition classique entre libert de se dplacer et libert de sinstaller.
Des frontires fermes imposent la fixation, y compris clandestine, des migrants, tandis que des frontires ouvertes permettent une mobilit souhaite par nombre dentre
eux et conomiquement productive.
Ouverture ne signifie pas ici absence de contrle mais volont de rguler positivement des flux aujourdhui capts par des oprateurs privs et soustraits aux contrles
de la puissance publique. Les modalits de gouvernance avances ici sefforcent de
rendre visible et daccompagner ce mouvement, non de le rglementer, ne serait-ce
que par souci de ralisme. Il sagit dabord dassocier des acteurs conomiques, politiques et sociaux dans le but dtablir le cadre de principes lintrieur duquel seront
noncs les droits et obligations relatifs la migration. Une Charte, dont la discussion
et la rdaction seraient le point de dpart de cette nouvelle dynamique, devra fixer les
termes de lquilibre souhaitable entre liberts des personnes et pouvoirs rgaliens. Les
perspectives de migrations des prochaines dcennies, tout autant que le vieillissement
des socits industrielles, interdisent dsormais dignorer le phnomne, ou de se
contenter dune stratgie dendiguement. Il nest pas moins vrai que le mcanisme institutionnel propos ne pourra aboutir, sil est adopt, quau prix dun changement des
perceptions publiques et donc des discours politiques sur la migration. Cest cette
ncessit et cette ambition quentend rpondre cette tude.

1. Reconstruire lenjeu des migrations


On est aujourdhui comme install dans un paradoxe des plus dangereux. Avec les
progrs de la mondialisation, les facilits croissantes de transport et de communication, les migrations internationales tendent se banaliser. En mme temps, elles suscitent des craintes de plus en plus aigus, des politiques de contrle de plus en plus sophistiques, des dbats de plus en plus passionns. Certes, la migration na pas perdu
sa dimension dramatique pour celui qui lentreprend : mais le migrant trouve dans son
environnement quotidien des incitations matrielles et symboliques sans cesse plus
nombreuses bouger, voire braver les interdictions et les dissuasions quon lui oppose. Cette volution lente, mais confirme par la trs progressive monte en puissance du taux de migration mondiale (environ 3 % aujourdhui, pour un peu plus de
2 % il y a quarante ans) sinscrit dans un paysage dsormais familier : la migration
appartient dabord lespace mondial devenu interdpendant et tmoigne de la mobilit grandissante des personnes.
Une mobilit banalise mais regarde comme dangereuse
Il convient que les politiques publiques, nationales et internationales accueillent
avec srnit ce constat simple. Avant de se heurter aux frontires, la migration a une
existence qui lui est propre, presque mta-tatique. Avant dtre la cible des politiques
nationales, elle est dsormais objet potentiel de gouvernance globale. Ou cette dernire
sen saisit et offre aux tats des opportunits nouvelles, ou elle sen dsintresse et
donne alors la migration cette configuration dobjet de crainte et de rpression qui la
conduit tragiquement dans une impasse. Ce second choix est pour beaucoup dans
lunivers des peurs qui oblitrent aujourdhui lordinaire du sujet. Lisible aux seules
frontires des tats, la migration est dabord perue comme une anomalie, une menace,
une incertitude ; elle se pare mme de dangers associs ordinairement aux dfauts de
gouvernance mondiale : elle est dnonce comme mafieuse, imprvisible, hostile et
incontrlable.
Les espaces du multilatralisme ont t les premiers sen alarmer. Le thme de la
migration a t saisi par Kofi Annan, lorsquil tait Secrtaire gnral de lONU, pour

occuper une place non ngligeable dans lagenda onusien. Ds 2000, la Division de la
population lONU (Dpartement des affaires conomiques et sociales) publie un rapport novateur, porteur dun impact certain, et renforce sensiblement ses travaux sur le
sujet. En 2003, le Secrtaire gnral se prononce clairement en faveur dune
gouvernance globale des processus de migration dans le monde et persuade un certain nombre dtats de mandater une commission mondiale sur les migrations internationales, indpendante, pour tablir un rapport sur le sujet. En 2006, il nomme un reprsentant spcial, en la personne de Peter Sutherland, et met en place un dialogue
de haut niveau sur le sujet, qui dbouchera sur le Forum mondial sur la migration et
le dveloppement 1. Cette volont trs nette dinstaller ce thme au centre des proccupations du multilatralisme ne trompe pas. Elle exprime certes lintrt du prcdent
Secrtaire gnral pour les questions sociales internationales et sa volont de renforcer
la Maison de verre face aux tats, en sen saisissant activement, mais elle traduit surtout la conviction que les questions de mondialisation sinstallent progressivement au
centre des enjeux internationaux majeurs et quils sont, ce titre, autant dexigences
prioritaires pour construire la paix et la scurit collective.
En mme temps, ce tournant claire les faiblesses prsentes du systme onusien :
lOrganisation internationale pour les migrations (OIM) est extrieure celui-ci tandis
quon ne compte plus les institutions ou agences spcialises du systme des Nations
Unies qui dveloppent des activits sur ce sujet. lONU en tant que telle sajoutent
lOIT, le HCR, le PNUD, le HCDH, sans compter la Banque mondiale, lOMC 2. Le
traitement multilatral de la question, mesure quil simpose intellectuellement, cre
ainsi les conditions de sa propre dfaite en sinstallant dans lclatement, la rivalit,
voire la cacophonie. Lenjeu social se double donc dun enjeu institutionnel qui le paralyse et le condamne dangereusement loccultation. Il est mme craindre que la
question devienne terme un instrument daffirmation et de comptition entre les
mains des agences spcialises, reconstruit souhait en fonction des intrts propres
chacune.
1

Cf. infra.

Pour une gouvernance multi-acteurs


Il est ds lors indispensable de recentrer clairement la question autour des exigences
spcifiques la logique de gouvernance, afin den dgager les lignes directrices et
dimaginer ensuite les moyens institutionnels et ncessaires leur mise en uvre. On
doit demble rappeler que gouvernance nest pas synonyme de gouvernement, mais
indique au contraire un cadre de conception, de rflexion et de dlibration permettant
de runir des acteurs publics et des acteurs privs, des acteurs nationaux, internationaux et transnationaux, participant tous la dfinition dobjectifs communment partags, runissant, ou du moins coordonnant leurs moyens et leurs ressources pour parvenir un traitement plus fonctionnel et plus rationalis des problmes considrs.
Soulignons tout de suite que la mthode ne suppose nullement labolition des choix
souverains des tats, mais entend encadrer ceux-ci dans un champ des possibles et du
raisonnable. Au lieu que cette limitation des souverainets se fasse sous les coups de
processus incontrlables ou mafieux, comme aujourdhui, elle devrait ainsi soprer
par la pleine et juste mesure de ce quil est possible de faire compte tenu de ce que le
monde est devenu, de ce que sont les intrts de tous et de chacun, de ce que peuvent
tre les biens communs de lhumanit.
Nous nous trouvons ainsi de plain-pied dans le monde des migrations, tel quil est et
tel que nul ne pourra jamais labolir. Telle est dj la premire prcaution prendre :
les paramtres de la migration, qui appartiennent totalement la mondialit (cest-dire au rsultat des interdpendances globales), ne sont que trs peu sensibles aux politiques dtat et leurs sinuosits, quil sagisse des tats dorigine, des tats daccueil
ou des tats de transit. Ces politiques sont elles-mmes assez dsordonnes, mais globalement moins portes la rpression quon ne le croit communment. Ainsi 54 %
des tats daujourdhui cherchent maintenir le flux dimmigration auquel ils sont
exposs, 22 % cherchent le rduire, 6 % laugmenter, tandis que 18 % nont aucune
politique clairement articule. Un quart seulement des tats sujets lmigration cherchent activement contenir celle-ci, si on laisse de ct la question particulire de

OIT : Organisation internationale du travail ; HCR : Haut Commissariat des Nations unies pour
les rfugis ; PNUD : Programme des Nations unies pour le dveloppement ; HCDH : Haut Commissaire aux droits de lhomme ; OMC : Organisation mondiale du commerce.

lexil des cerveaux 3.


Cest donc lintrieur mme du monde des migrants 4 quil faut aller chercher les
lments de comportement les plus explicatifs, voire les micro-stratgies les plus actives et les plus dterminantes. Il est mthodologiquement indispensable de prendre en
compte les dimensions affectives, valuatives et normatives qui les structurent. Au lieu
de postuler dangereusement quon peut les abolir par dcret, il convient de les concevoir comme autant de micro-intrts susceptibles de sharmoniser, au moins partiellement, avec les autres intrts en concurrence. Le propre de la gouvernance est de favoriser larticulation et lagrgation de ces intrts, peu lisibles, parfois non conscients,
dautant plus complexes saisir quils sont fortement individualiss, renvoyant plus
des assemblages de prfrences individuelles qu des flux organiss. La gouvernance,
si elle est convenablement mene, aide ainsi faire merger ces intrts, les rationaliser et les convertir en partenariats rels.
Or, lextrme complexit du dossier des migrations tient en mme temps
labsence dun partenariat vident, indiscutable, avec un nombre extrmement lev
dacteurs sociaux qui se considrent comme impliqus et dont les intrts sont objectivement mls lvolution mme des processus migratoires : entrepreneurs, salaris,
acteurs religieux, ONG spcialises dans les Droits de lhomme, dans la protection des
populations, dans le dveloppement, collectivits territoriales. Le succs dune gouvernance globale passe par leur mobilisation, donnant ainsi tout son sens la mthode
propose. Rares sont, de fait, les enjeux mondiaux qui appellent ce point une gouvernance multi-acteurs et dont la dtrioration sexplique par les effets contre-indiqus
de lunilatralisme.
Celui-ci a, pour le moins, produit des checs et des souffrances. Quil soit incitatif
ou rpressif, lacte unilatral cadre mal avec la complexit, la nature profondment
sociale et transnationale de la migration. Nagure, laide au retour na t porteuse
daucun effet probant ; aujourdhui, lillusion du co-dveloppement ne fait pas davantage recette : lacte de migrer est trop charg dun imaginaire nourri de diffrentiels et
3

ONU, Division de la population, Plaquette dinformation International Migration 2006 .

10

de dcalages de toute sorte pour que le seul maintien dun retard entre deux socits ne
vienne pas agir en force dattraction et en incitation bouger. Lexprience, autant du
e

XIX

sicle en Europe que, de nos jours, dans le monde, est l pour montrer que le d-

veloppement nteint pas le flux de migration, bien au contraire. Quant la coercition,


porteuse de souffrances, datteintes aux Droits de lhomme et dambiance alarmante de
stigmatisation, elle est videmment coteuse pour tous sans se rvler vraiment efficace. Elle suscite au contraire des stratgies complexes de contournement, elle rgale
les entreprises mafieuses, elle conduit des surenchres pernicieuses et installe la
clandestinit au centre mme des drames sociaux visibles au quotidien, que ce soit aux
frontires, dans les centres de rtention, lcole ou dans le monde du travail, crant
de surcrot une clientle facile pour les entrepreneurs de violence.
Cet chec dun traitement uniquement politique et national de la question de la migration explique cette rvaluation en mme temps sociale et multilatrale du sujet. Il
rend compte dune volution remarquable qui sopre sur le plan onusien, avec les initiatives prcites de lancien Secrtaire gnral mais aussi lchelle europenne,
comme le suggre le Livre Vert de lUnion europenne en 2005 5. Il engage inverser
la mthode dapprhension de la migration : au lieu dtre saisie en fonction des logiques de frontires et de territoires, elle doit dabord tre comprise pour elle-mme
comme fait social total et ordinaire, en commenant donc par une rflexion sur le phnomne tel quil est et tel quil se prsente, en mettant ensuite en scne les acteurs
quil implique et les intrts sociaux quil intgre. Ce regard sur la ralit permettra
ensuite de poser les questions que suscite lide mme de gouvernance et de dboucher
ainsi sur les orientations politiques et les propositions daction qui en drivent. Dans
une problmatique de cette nature, nul ne saurait y perdre, surtout pas les tats : justement soucieux dun ordre politique dont ils sont les grants, porteurs dintrts nationaux quon ne saurait effacer, ceux-ci ne peuvent que bnficier dun traitement
social et global dun phnomne qui trouve, dans cette thrapie, les conditions optima-

Daprs la dfinition quen donne lONU, les migrants sont des personnes nes hors de leur pays
de rsidence, qui ne sont pas ncessairement des trangers sils ont acquis la nationalit du pays
daccueil.
5
COM/2004/0811 : Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations conomiques, Bruxelles, 11 janvier 2005.

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les de sa rationalisation. ce titre, la gouvernance ne peut dboucher que sur un modle gagnant-gagnant-gagnant6 , rduisant au maximum les externalits ngatives et
les dysfonctions dun phnomne apprhend partir dune seule juxtaposition de lectures nationales, donc fragmentes.

Nous parlerons de modle gagnant-gagnant-gagnant pour montrer que le jeu par lequel le gain
des uns nimplique pas la perte des autres inclut non seulement les tats dorigine et daccueil, mais
aussi les migrants.

12

2. Un fait social ordinaire


Ce nouveau regard passe par une banalisation de limmigration et de ses effets, car
il y aura toujours des migrations, comme il y a des naissances et des dcs. Il en rsulte une gnralisation des comportements de mobilit par-del les frontires, y compris en bousculant les souverainets des tats-nations, une mergence de lindividu
migrant comme acteur part entire des relations internationales et un marquage de
lempreinte du phnomne migratoire dans les faits sociaux quotidiens. Limmigration
est en effet porteuse de modifications dans le march du travail mais aussi de mtissages, de mixit culturelle, de double nationalit, de pluralit des allgeances.
La migration internationale est lun des principaux facteurs de transformation du
monde dans lequel nous vivons. Elle en est aussi la consquence, car elle entretient des
relations complexes avec la mutation des socits et des conomies, sur des distances
de plus en plus vastes et qui entretiennent entre elles des interdpendances multiples.
Elle a toujours fait partie des volutions conomiques et politiques, constituant un moteur de changement dans les socits de dpart et daccueil. Le dveloppement chaotique de nombreuses rgions du monde est associ une croissance rcente de la migration (exode rural, urbanisation dsordonne, progrs de la scolarisation, dpendance
lgard des transferts de fonds). Ce phnomne a exist dans lEurope de la fin du XIXe
sicle et de la premire moiti du XXe sicle, mais il est nouveau dans les rgions du
Sud et dEurope orientale qui sont entres aujourdhui en mobilit. Il est possible
quau vu des perspectives dmographiques pour 2050 (2 milliards dhabitants en Afrique, 1,6 milliards en Inde, stabilisation de la population chinoise et sur le pourtour sud
de la Mditerrane 7), loffre de migration commence dcrotre dans les rgions de
dpart o la population stagne, entranant une concurrence internationale pour la mainduvre qualifie et non qualifie, soulignant lobsolescence des politiques migratoires actuelles.
Quelques chiffres

ONU, Division de la Population, Rapport 2006 sur les migrations internationales.

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En ce dbut de XXIe sicle, les flux migratoires se sont mondialiss. Presque tous les
pays du monde sont aujourdhui concerns, de prs ou de loin, par les migrations, quil
sagisse du dpart, de laccueil ou du transit, certains pays tant lun et lautre la fois,
lmigration suscitant une immigration nouvelle venue la combler. Ce phnomne,
aujourdhui global, est le fruit dune conjonction de facteurs qui se sont produits au
cours des vingt dernires annes.
Quelques chiffres permettent den mesurer limportance, mme si les migrations
dans certaines rgions du monde restent mal connues (Afrique sub-saharienne, Amrique latine). Les migrants reprsentent prs de 3 % de la population mondiale : selon
les Nations unies 8, en 2005, on en comptait 191 millions dans le monde, dont
115 millions dans les pays dvelopps et 75 millions dans les pays en dveloppement.
Cette progression sest effectue rapidement : 75 millions en 1965, 155 millions en
1990. Alors que la population mondiale sest accrue denviron 1,7 % par an de 1985
1990, la part des migrants saccroissait de 2,59 %. Entre 1990 et 2005, leur nombre
dans le monde a augment de 36 millions, dont seulement peine 3 millions dans les
pays en dveloppement. Ainsi en 2005, 61 % des migrants vivaient dans les pays dvelopps. La rpartition des migrants par continent tait la suivante : 34 % en Europe,
23 % en Amrique du Nord, 28 % en Asie, 9 % en Afrique et 4 % en Amrique latine
et dans les Carabes. 28 pays accueillent 75 % des migrants. Les tats-Unis en comptent 20 %, gagnant 15 millions de migrants entre 1990 et 2005, suivis par lAllemagne,
le plus grand pays dimmigration en Europe le nombre dimmigrs y a presque doubl depuis la chute du mur de Berlin, si lon y ajoute les Aussiedler 9 . Vient ensuite lEspagne, qui a connu le plus fort afflux en Europe ces cinq dernires annes.
Concentrs dans un nombre de pays restreint, les migrants reprsentent au moins
20 % de la population dans 41 pays, en particulier dans les pays du Golfe, en Arabie
Saoudite, Hong-Kong, en Isral, en Jordanie, Singapour, au Luxembourg, en
Suisse, en Australie. Les femmes en constituent la moiti (49,6 %) et ont devanc les
8

Nations unies. Assemble gnrale. Migrations internationales et dveloppement. Rapport du Secrtaire Gnral, mai 2006, p. 32.
9
On dsigne par Aussiedler les Allemands dits ethniques , installs pour lessentiel en Russie et dans les pays baltes parfois depuis Catherine II, qui sont retourns en Allemagne le plus souvent

14

hommes dans les pays dvelopps depuis 1990. 80 % des migrants vivant dans les
pays en dveloppement sont originaires dautres pays en dveloppement, tandis que
54 % des migrants vivant dans les pays dvelopps sont originaires de pays en dveloppement. Seulement 8,5 % des immigrs dans les pays de lOCDE proviennent de
lAfrique, tandis que 16,8 % sont originaires dAsie, 13,5 % dEurope et 25 %
dAmrique Latine 10. Les migrants sont ainsi ingalement rpartis dans le monde.
Le migrant moyen est originaire dAsie continent qui est le plus grand rservoir mondial de population, vit et circule en Asie, dans un pays en dveloppement. Or,
ce portrait-robot cache diffrents types de migrants :
- migration dtablissement : lAustralie, le Canada, les tats-Unis et la Nouvelle
Zlande admettent des migrants auxquels ils octroient un titre de rsident permanent
au regard du regroupement familial, de la qualification professionnelle recherche ou
de lasile ;
- migration de travail (contractuels, stagiaires, saisonniers, personnel dentreprises
multinationales), dont le nombre est pass en Europe de 6,4 9,6 millions de 1990
2005 pour une population totale dtrangers de plus de 20 millions ;
- migration familiale importante, notamment dans les pays europens, o elle a reprsent plus de la moiti des migrations depuis ces dix dernires annes, si on y inclut
la migration pour mariage ;
- migration tudiante, avec 2 millions dtrangers inscrits en 2000 dans les universits des pays dvelopps ;
- rfugis et demandeurs dasile (dont le nombre a chut de 18,5 millions en 1990
13,5 millions en 2005), les pays en dveloppement en abritant 10,8 millions ;
- migrants illgaux (estims environ 12 millions aux Etats-Unis mais difficiles
comptabiliser en France et en Europe) parfois absorbs par les rgularisations occasionnelles ;
- enfin, le cas particulier des touristes, un phnomne en expansion.

aprs la chute du rideau de fer et ont pu y acqurir la nationalit allemande fonde alors sur le droit du
sang. Ils sont appels les Russes en Allemagne.
10
Centre de dveloppement de lOCDE, La cohrence des politiques au service du dveloppement : migrations et pays en dveloppement, 2007, p. 22-23.

15

Les facteurs de la mobilit


Plusieurs facteurs illustrent la forte hausse des migrations. La plupart sexpliquent
par la conjoncture de ces vingt dernires annes.
Linformation, tout dabord : un imaginaire migratoire sest construit sous
linfluence des mdias et notamment de la tlvision, qui donne voir au travers de ses
films et de ses informations un eldorado occidental, parfois proximit, fait de
consommation et de liberts, avec des salaires sans commune mesure avec les pays de
dpart pour la mme qualification ou le mme emploi. Ce rve est galement aliment
par les migrants eux-mmes, qui transfrent des fonds et reviennent en vacances avec
les symboles de la prosprit.
La persistance de zones de fracture conomique, politique, sociale et dmographique, gnratrices de migrations clandestines (Mditerrane, frontire amricanomexicaine, frontires orientales de la Russie avec la Chine), ainsi quaux portes de
lEurope (Gibraltar, Ceuta et Melilla, les Canaries, les siciliennes, les grecques) ou
du fait de dispositifs juridiques diffrents (le Pas-de-Calais pour le Royaume Uni) est
une forte incitation tenter sa chance ailleurs.
Lurbanisation rapide dans les grandes mtropoles des pays en dveloppement, favorise llaboration de nombre de projets migratoires vers les villes globales des pays
dvelopps du fait de lacclration de lexode rural. Dans ce cas, ce sont moins les
facteurs qui poussent les migrants hors de chez eux ( push : dmographie et pauvret) que les facteurs dattraction ( pull : lenvie de richesse et parfois dOccident) qui
dominent : les migrants sont de moins en moins des ruraux analphabtes et pauvres,
leur profil devenant celui durbains scolariss qui ont pu accumuler un pcule et tenter
lexprience du franchissement des frontires.
Llargissement du champ de la mobilit du fait de la baisse du cot des transports
transforme des logiques migratoires en champs migratoires mondialiss, par exemple
dans les pays du Golfe o les migrations inter-arabes sont nombreuses.
Lconomie du passage, qui a toujours exist, sest particulirement dveloppe la
mesure de la fermeture des frontires et de loffre accrue de moyens de transport. La
frontire est devenue une ressource. Des rseaux transnationaux se sont construits
lest, depuis la chute du mur de Berlin, en Asie et, de faon plus artisanale, au sud,

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proposant leurs services dun bout lautre du voyage. Cette conomie est devenue
prospre et senrichit la faveur de la sophistication des documents exigs. Elle constitue souvent une offre de mobilit pour une population entreprenante et dsoeuvre.
La gnralisation progressive des passeports, survenue il y a moins de vingt ans
lEst et au Sud a gnr dans les esprits un droit la mobilit. Alors que beaucoup de
pays rendaient difficile la sortie (pays du bloc communiste, rgimes autoritaires et dictatures, comme le Portugal, nagure premier pays dimmigration vers la France qui ne
dlivrait quexceptionnellement des passeports, et quelques pays africains), aujourdhui peu dentre eux linterdisent ou laccordent avec parcimonie (Chine, Core
du Nord, Cuba). Ce droit de sortie , quoique fortement limit du fait des politiques
de contrle des pays daccueil, a provoqu une envie de mobilit comme mode de vie.
On la trouve notamment parmi les migrants pendulaires des pays de lest europen
vers louest, sinstallant dans une co-prsence entre plusieurs espaces.
Lasile, a, quant lui, explos dans les annes 1990 pour diminuer rapidement ensuite : Balkans, Afrique des Grands Lacs, Algrie, Proche-Orient ( travers la question
kurde), Afghanistan, Irak, Iran, Sri Lanka, Amrique centrale. ceux qui ont obtenu
le statut de rfugi de la Convention de Genve, se sont ajoutes les personnes dplaces (7 sur 20 millions en 2004), comme dans la Corne de lAfrique, accueillis par des
pays en crise, aussi pauvres que ceux quils ont quitts.
Un autre facteur de migration est la cration de larges espaces de libre circulation
des personnes et des marchandises (Union europenne, tats-Unis/Canada, march
nordique) pour ceux qui peuvent librement franchir les frontires.
Lexistence de solidarits, elles aussi transnationales de nature familiale, conomique, associative (les associations de dveloppement), culturelle (notamment linguistique), religieuse (plerinages chrtiens ou musulmans) est un autre facteur dappel ; il
cre des liens, des interdpendances, traverse les frontires, et gnre des couples
migratoires un groupe national fortement majoritaire dans un seul pays daccueil
ou au contraire des quasi-diasporas un mme groupe dans une multiplicit de pays et
une activit transnationale qui relie entre elles ces communauts disperses, parfois
lchelon rgional ou transcontinental.
Enfin, la construction de nouveaux rseaux, fruits de la mondialisation, sans aucun

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lien avec le pass colonial ni la proximit gographique ou culturelle : il en va ainsi de


beaucoup de nouvelles migrations asiatiques dans le monde, des nouveaux demandeurs dasile de la CEI vers lEurope qui cherchent venir l o une tte de pont a t
constitue, de rseaux religieux (congrgations religieuses pour les Philippins et les
Polonais en Italie) ou locaux (Roumains).
De nouvelles tendances
Le modle fondamental affectant les dynamiques migratoires futures sera le changement dmographique. Dans le monde, le face--face dmographique et conomique
se poursuit. Le dernier rapport du SOPEMI 2007 de lOCDE 11 souligne que les migrations internationales ont continu daugmenter dans 17 pays de lOCDE. En revanche,
on sait trs peu de chose sur la mobilit des personnes dans certaines rgions
dAmrique latine, dAsie et surtout dAfrique qui ne fournissent pas de chiffres au
SOPEMI ; les migrations Sud-Sud et interrgionales sont mal connues. Sagissant de
limmigration lgale, les plus fortes progressions entre 2005 et 2007 ont t observes
aux tats-Unis, en Espagne, au Royaume-Uni, en Italie, en Irlande et en NouvelleZlande. Dans la plupart des pays, limmigration familiale reprsente entre 45% et
60 % des migrations permanentes (70 % aux tats-Unis). Les migrations humanitaires
constituent entre 15 et 20 % de limmigration au Royaume-Uni, Norvge et Canada et
prs de 30 % aux Pays-Bas. Les dplacements volontaires ethniques demeurent importants au Japon (nikkeijins 12) et en Allemagne (Aussiedler), tandis que ceux des retraits
le sont en France, en Espagne et au Portugal. En Europe, Pologne et Roumanie sont
devenues les principaux pays de dpart destination du Royaume-Uni, de
lAllemagne, de lItalie, de lIrlande et de lAutriche. On observe une progression de
lmigration au dpart de lInde et de la Chine. Le Mexique, premier pays de partance
vers les tats-Unis, ne reprsente plus que 15 % des flux car limmigration sest diversifie. Quant aux migrants africains hors du continent, ils ont pour premire destination lEurope puis lAmrique du Nord. Le Maroc, la Turquie et le Mexique sont de-

11

SOPEMI : Systme dobservation permanent des migrations de lOrganisation de coopration et


de dveloppement conomiques.
12
Japonais installs au Brsil et dans dautres pays dAmrique Latine au XIXe sicle rentrant dans
leur pays dorigine.

18

venus des terres daccueil et de transit pour des migrants venus de plus loin. La crise
au Moyen-Orient continue gnrer un vaste exode, notamment vers les pays voisins,
Syrie, Iran, Pakistan.
La plupart des pays de lOCDE sattendent des pnuries dimmigrs hautement
qualifis car leurs conomies reposent de faon croissante sur le savoir, mais lemploi
immigr se concentre dans les services et dans les emplois peu qualifis, quils cherchent attirer avec une immigration saisonnire. Avec le vieillissement dmographique annonc au cours des quinze prochaines annes, notamment en Europe et au Japon, le nombre des inactifs dpassera celui des actifs. Faute de migrations, la population dge actif commencera dcliner dans un contexte de demande accrue de biens
et de services ; lhorizon 2030, dans tous les pays europens, le seul facteur de croissance de la population sera limmigration. Or, un pourcentage croissant de la population mondiale vit dans les 175 pays en dveloppement, alors que la richesse et les revenus sont concentrs dans les 25 pays les plus dvelopps. Sur la rive sud de la Mditerrane, 50 % de la population a moins de 25 ans et le chmage atteint 30% 40 % de
cette tranche dge.
Les migrations se modifient, dabord dans la structure et dans la faon quont les
pays daccueil et potentiellement de dpart de les grer. On parle aujourdhui de
circulation migratoire : beaucoup de nouveaux migrants aspirent circuler, sans
ncessairement souhaiter se sdentariser dfinitivement, et beaucoup de pays daccueil
croient pouvoir rsoudre ainsi lpineux problme de lintgration. Cest la consquence dune plus grande mobilit des facteurs de production, comme le capital et la
main-duvre trs qualifie, mais aussi des plus grandes facilits de partir, revenir et
repartir. Ceux qui vivent ainsi ont souvent un statut de rsident privilgi, des titres de
sjour entres multiples ou la double nationalit, situation qui tend se dvelopper.
Plus les frontires leur sont ouvertes, plus ils circulent et moins ils sinstallent, puisquils peuvent aller et venir. Ceux qui se sdentarisent de faon alatoire et non prvue
sont ceux pour qui les frontires sont fermes, ceux qui sont entrs clandestinement ou
ont un statut prcaire : sils repartent chez eux, ils ne pourront plus revenir. Plus les
frontires leur sont fermes, plus ils sinstallent, dautant plus que chez eux, souvent, il
ny a aucun espoir de voir leur existence changer lchelle dune vie. En un mot,

19

louverture des frontires favorise la mobilit et la fermeture la sdentarisation des


migrants, ce qui va lencontre de bien des ides reues 13.
Un autre lment nouveau rside dans le changement de regard conomique des
pays daccueil et de dpart sur la migration : longtemps considrs comme peu productifs, les transferts de fonds des migrants sont aujourdhui apprhends comme un
facteur essentiel du dveloppement des pays dorigine. Daprs la Banque mondiale,
les envois de fonds ont plus que doubl au cours de la dcennie coule, passant de
102 milliards de dollars en 1995 environ 232 milliards de dollars en 2006. Les tats
daccueil essaient de cooprer avec les rgions de dpart pour favoriser les investissements productifs et la cration dentreprises ; les tats de dpart commencent changer de discours sur les effets ngatifs de lmigration, et certains favorisent mme
lexportation de leur main-duvre (Philippines dont un ressortissant sur onze est un
migrant , Indonsie). En 2005, 14 milliards deuros ont t envoys par les migrants
travaillant en Europe vers leurs rgions dorigine. Des associations de dveloppement
sont soutenues par des rgions daccueil comme lUnion europenne pour canaliser
cette manne. Mais cette approche favorable la mobilit est en dcalage par rapport
aux politiques migratoires des pays daccueil, qui justifient leurs politiques restrictives
par leurs opinions publiques rputes majoritairement critiques lgard de
limmigration.
Enfin et surtout, le regard international a chang : les rapports des organisations internationales, sous limpulsion notamment de lONU et dONG, rvlent les effets bnfiques des migrations. Tant pour les socits de dpart (transferts de connaissances
et de technologies, stimulation de lconomie par la migration la plus qualifie dans les
socits dorigine, limitation du chmage, changement des mentalits) que pour les
pays daccueil (occupation de mtiers dlaisss par les nationaux, solution aux pnuries de main-duvre, apport dmographique, accroissement de la consommation,
cration dentreprises dans des niches inexplores, crativit culturelle).
Les pays qui tireront le meilleur parti de ces migrations sont ceux qui sauront le
mieux les intgrer et viter que la mobilit ne soit perue comme perturbatrice, voire
13

Catherine WIHTOL DE WENDEN, Faut-il ouvrir les frontires ? Presses de Sciences-Po, Paris,

1999.

20

subversive vis--vis du pouvoir politique. Le plus grand risque est celui de ne rien
faire, car les migrations clandestines interpellent un monde en mouvement dpourvu
de rgles communes.

21

3. Une combinaison dacteurs et dintrts sociaux


Les acteurs qui gravitent autour des migrations internationales sont multiples : si
ltat daccueil reste encore le principal matre du jeu, de concert avec des mcanismes en voie de communautarisation dans lUnion europenne, qui dplacent la dcision de lchelon national lchelon europen, les entreprises sont particulirement
impliques, tandis que ltat dorigine commence merger timidement. Dautres acteurs agissent plutt comme contre-pouvoirs, soit lchelon international (organisations intergouvernementales/OIG, ONG, syndicats), soit lchelon rgional (associations de co-dveloppement, associations humanitaires et de dfense des Droits de
lhomme), soit lchelon national ou local (associations de dfense des droits des
migrants, associations civiques ou culturelles).
Leurs intrts sopposent souvent sur la question de louverture ou de la fermeture
des frontires. Cette distinction initiale sarticule autour dautres enjeux en plusieurs
lieux de dbat et daffrontement : le march du travail et de limmigration clandestine,
les phnomnes de mode (espoir dune vie meilleure) et dopinion (peur de
limmigration), les ngociations bilatrales sur les flux, les dbats nationaux et internationaux, la recherche dune rgle choisie en commun (instance multilatrale de rgulation) 14.
Pour ou contre la libert de circulation
Les partisans de louverture estiment que la conception souverainiste et scuritaire
des flux migratoires nest pas raliste. Concurrenc par des rseaux transnationaux
conomiques, familiaux, culturels ou lis lconomie du voyage, ltat nest plus
toujours le principal acteur. Des valeurs universelles comme le droit la mobilit pour
tous sopposent des considrations de solidarit entre les tats daccueil (comme la
solidarit europenne) ou lintrieur mme de ceux-ci (difficile acceptation par
lopinion publique). Les pays de dpart sont confronts des enjeux de plus en plus
14

Jean-Michel SEVERINO et Olivier CHARNOZ, De lordre global la justice globale. Vers une
politique mondiale de rgulation , document de travail 2007, p. 13. Ces auteurs distinguent, la ma-

22

vastes : dsertification, rchauffement climatique et catastrophes naturelles (rfugis


environnementaux) ; faible rentabilit des mtiers agricoles et de lexploitation des
ressources, quand celles-ci sont mises en valeur par des pays mergents important leur
main-duvre sur place ou industrialisant la production (exode rural et urbanisation
des pays en dveloppement) ; crises politiques nationales ou rgionales mettant sur les
routes des exils forcs ou volontaires (rfugis et dplacs) ; marasme conomique et
politique ; absence despoir de voir la situation samliorer terme sur place et trs
grandes ingalits (immigration conomique, familiale et matrimoniale, exode des
cerveaux) ; crise sociale (dpart des femmes, des mineurs isols).
Les dfenseurs du droit de migrer sappuient sur des principes philosophiques inspirs de Voltaire 15, de Kant (le citoyen du monde 16) et sa suite, dauteurs comme Zygmunt Baumann (la dmocratisation des frontires comme solution au fait de vivre ensemble dans un monde plein). Ils se fondent aussi sur la Dclaration universelle des
Droits de lhomme de 1948 ( toute personne a le droit de quitter un pays y compris le
sien 17 ), sur la Convention des Nations unies sur les droits des travailleurs migrants et
de leurs familles de 1990, sur les Conventions de lOIT (n 97 et 143) et du Conseil de
lEurope 18, et surtout sur le phnomne des sans-papiers.
Ils soulignent la contradiction entre la libre circulation des ides, des marchandises,
des fonds et les restrictions la circulation des personnes (le paradoxe libral , dvelopp par James Hollifield 19), ce qui pnalise le march du travail et lconomie
(proposition n 222 du rapport Attali 20 accueillir plus de travailleurs trangers ) et
porte atteinte aux droits fondamentaux. Ils insistent sur le fait que dans le contexte

nire des institutions de la Rome antique, plusieurs niveaux de dbat : le march, la foule, larne, le
forum, le contrat.
15
Dans son Dictionnaire philosophique (1764), Voltaire fustige les monarchies dEurope qui interdisent leurs sujets de sortir de leurs territoires. Il montre par l mme qu lpoque, et jusquau milieu du XIXe sicle, ctait la sortie et non lentre (comme aujourdhui) qui tait prohibe.
16
Emmanuel KANT, Projet de paix perptuelle (1795). Celui-ci distingue entre le droit de circulation (universel) et le droit dinstallation (soumis la volont des tats).
17
Ce texte, crit dans un contexte de guerre froide, se garde dnoncer le droit linstallation dans
un autre pays. Cf. Monique CHEMILLIER-GENDREAU, in Etienne BALIBAR et al., Sans papiers :
larchasme fatal. La Dcouverte, Paris, 1999.
18
Cf. infra.
19
Wayne CORNELIUS, James HOLLIFIELD, Philip MARTIN (dir.), Controlling Migration, A Global
Perspective, Stanford University Press, Stanford, 1994.

23

mondialis du XXIe sicle, ceux qui circulent ont dans lensemble paradoxalement
moins de droits que ceux qui sont sdentaires 21. La fermeture des frontires favorise
les ingalits de dveloppement, met fin aux mobilits sculaires des norias bnficiaires aux socits de dpart et daccueil. Elle bloque, galement, le dialogue culturel et lchange conomique, social et dmographique entre les grandes lignes de fractures du monde (rives nord et sud de la Mditerrane, frontire amricano-mexicaine,
frontires de la nouvelle Europe avec ses voisins, frontire orientale de la Russie avec
la Chine, relations entre le Japon et lAustralie et leurs voisins).
Les expriences douverture lest de lEurope, prfigurant llargissement de
lUnion europenne au dbut des annes 1990, ont montr que des migrations pendulaires sy sont cres du fait de la libert de circuler 22 alors que la fermeture des frontires europennes au Sud a maintenu sur place des migrants en situation irrgulire,
sans autre issue quune hypothtique rgularisation. Leur mobilit nest alors que force, dans le cadre de reconductions la frontire et dexpulsions, prcde de temps
dattente dans des centres de rtention o lexercice des droits est prcaire.
Les exemples de lEspagne ou de la Californie, qui doivent en partie leur croissance
conomique limmigration, plaident en faveur de louverture. Les pays daccueil, qui
sabritent derrire la rigidit des systmes de contrles (visas) exercs distance, gagneraient voir circuler des migrants qui ne sont pas les plus pauvres, qui souhaitent
pouvoir aller et venir librement et qui se sdentarisent dautant moins quils peuvent
circuler. Lchec partiel de la fermeture des frontires porte rflexion : dveloppement de limmigration clandestine et des filires de passage, morts par milliers aux
frontires de lEurope et des tats-Unis, cot humain et financier du dispositif rpressif, dpendance des politiques rpressives de lopinion publique, violations des droits
de lhomme, gchis conomique dans lutilisation des ressources humaines, amalgame
de limmigration clandestine avec la criminalit organise.
Le jeu consiste donner lopinion publique lillusion que les migrations sont
20

Commission Attali, Pour la libralisation de la croissance, 316 propositions, Rapport remis au


Prsident de la Rpublique, janvier 2008.
21
Congrs mondial de la FIDH (Fdration internationale des Droits de lhomme) Lisbonne en
avril 2007, et dont le thme portait sur les migrations.

24

contrles, tout en sachant que limmigration clandestine sert le march du travail, du


fait des salaires bas cot quelle permet.
Dans ce dbat, et avec des arguments diffrents, les pays de dpart bnficiaires des
transferts de fonds et soucieux dexporter leurs excdents de main-duvre et leur
contestation sociale, les dfenseurs des Droits de lHomme et les protagonistes de
lconomie librale plaident en faveur de louverture (notion de migration de ncessit ).
Les opposants la libert de circulation sont la fois les souverainistes, les protectionnistes et ceux qui craignent une crise de ltat Providence. Largument est li la
fois la prennit de ltat dans lexercice de sa souverainet sur les frontires, la
scurit, au systme de protection sociale et aux difficults de lintgration des gnrations issues de limmigration.
Le dveloppement de la citoyennet sociale, dans les pays europens notamment,
implique une solidarit de ltat lgard des rsidents lgaux pour laccs aux droits
sociaux. Cest un argument fort contre louverture des frontires, car le lien social se
noue autour de ce bien commun lintrieur dun mme pays, en Europe mais aussi
aux tats-Unis (proposition 187 de la Californie contre laccs aux droits sociaux des
migrants en 1994). Cette notion de solidarit sociale intgre les affrontements autour
du cot social de limmigration et de la lutte contre linscurit et lexclusion, des
thmes exploits par lextrme droite en Europe comme aux tats-Unis.
Les tats occidentaux se trouvent alors cartels entre la sanction lectorale de
lentrouverture des frontires, les impratifs scuritaires internationaux, la crise dmographique, les pnuries de main-duvre, la comptitivit pour le recrutement des
lites et le respect des Droits de lHomme. Limmigration est-elle une partie de la solution ou une partie du problme, comme le dclarait Kofi Annan dans son allocution
au Parlement europen en janvier 2004 : La majorit des migrants sont une chance
pour lEurope Les migrants ont besoin de lEurope et lEurope a besoin des migrants. Une Europe ferme serait une Europe plus faible, plus pauvre, plus vieille. Une
Europe ouverte sera plus riche, plus forte, plus jeune Les migrants sont une partie de
22

Anne de TINGUY, La Grande Migration, Plon, Paris, 2004 ; voir aussi Serge WEBER, Des chemins qui mnent Rome, Thse de gographie, Universit Paris I, 2004.

25

la solution et non une partie du problme ?


La socit civile : associations, syndicats et secteur priv
La complexit de la combinaison des acteurs pour la constitution dun rgime international des migrations est lie au fait que le champ de la socit civile est dispers
dans les pays daccueil sur ce sujet et peu diversifi dans les pays de dpart. Favoriser
lmergence dune socit civile est une politique en soi et les politiques publiques
dimmigration se sont montres timides, voire mfiantes dans ce domaine 23. Des millions de personnes sont en mouvement dans le monde, sans aucun statut. Dans les pays
daccueil, ils trouvent des relais de soutien. Depuis trente ans, on assiste ainsi en
France un conflit entre ltat et les associations de dfense des Droits de lhomme
(GISTI, LDH, CIMADE, glises, associations antiracistes, associations dimmigrs
par nationalits 24) sur les flux migratoires. Un mouvement associatif europen est
apparu face la politique de Bruxelles sur lasile (ECRE) 25, le contrle des frontires
et les sans-papiers (PICUM), les droits sociaux (ICMC, Migrants Rights International).
Mais le Forum des migrants, un collectif dassociations civiques immigres cr sur
linitiative de Bruxelles au dbut des annes 1990 pour servir dinterlocuteur la politique de la Commission a vite tourn court.
Dans les pays daccueil, la plupart des associations sont sur la dfensive, dans une
fonction tribunitienne de dnonciation des atteintes aux droits fondamentaux et dans
une logique de non-partenariat avec les pouvoirs publics ; au risque de ne recueillir
dans la socit civile que des professionnels de la dfense des droits, malgr la qualit
des causes quelles revendiquent. Limplication de la socit civile dans les mcanismes de dcision concernant les flux est trs faible. Et les acteurs associatifs et syndi-

23

Il en va de mme sagissant de nombreux enjeux mondiaux pour lesquels ltat reste frileux dans
son encouragement favoriser lmergence dune socit civile. Voir Hubert VEDRINE, Rapport pour
le Prsident de la Rpublique sur la mondialisation, Paris, 4 septembre 2007 : Les anti ou alter mondialistes ne reconnaissent presque aucun aspect positif la mondialisation, sauf peut-tre de favoriser la circulation des populations et de dissoudre les identits nationales. Cette partie de lopinion attribue aux dlocalisations ou larrive sur notre march du travail de travailleurs trangers tous les
problmes de lemploi en France. , p. 6.
24
GISTI : Groupe dinformation et de soutien des immigrs, LDH : Ligue des Droits de lhomme,
CIMADE : Comit Inter-Mouvements Auprs des Evacus.
25
ECRE : European Council on Refugees and Exiles.

26

caux 26, ainsi que les pays dorigine, manquent dune plate-forme revendicative commune du fait de labsence de convergence pour un dialogue. La plupart se contentent
de demander la ratification de la Convention internationale sur la protection des droits
de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille adopte par les Nations
unies en 1990, ainsi que la lutte contre les filires clandestines et lesclavage moderne.
Mais ils sont conscients des contradictions de leur discours : la reconnaissance dun
droit la mobilit favorise la mondialisation conomique, les dlocalisations,
lacclration de lexode rural. Ils demandent de scuriser les parcours de mobilit .
Quant aux associations patronales, leur travail daccompagnement de la gouvernance globale des migrations est davantage tourn vers lchelon transnational des
firmes et notamment les pnuries de main-duvre que vers lchelon national du
contrle des flux, pour lequel elles dnoncent labsence de consensus politique, sans
sopposer aux politiques menes (Organisation internationale des employeurs). Tout
en sintressant surtout la question des travailleurs qualifis et en soutenant le multilatralisme des dcisions, elles restent sceptiques lide dune gestion des migrations
lchelon international. Elles dplorent labsence de protection des pays en dveloppement contre les investisseurs, qui posent leurs conditions sans se soucier de la socit civile quils privent parfois demplois (MEDEF) 27. Elles proposent la notion de travail dcent. Le MEDEF rflchit des dispositifs de formation dans les pays d'origine,
au cot moindre que la migration dans les pays riches.
Les gouvernements des pays en dveloppement sont dans un tel dcalage avec leur
socit civile quils ont une faible lgitimit sans pour autant faire de place la lgitimit des autres acteurs. Ils sont en prise des contradictions. Il est difficile de
convaincre les pays dorigine de lutter contre limmigration clandestine et de mieux
contrler leurs frontires, si la migration et les transferts de fonds sont une contribution
leur dveloppement.
La migration circulaire est prsente comme la solution lexode des cerveaux,
substituant le brain gain au brain drain. Mais la situation politique et labsence

26

Notamment la CFDT, la CGT, FO, la Confdration internationale des syndicats et la Confdration europenne des syndicats.
27
MEDEF : Mouvement des entreprises de France.

27

davenir dfini de ces pays est souvent un obstacle au retour des plus qualifis. Certains pays de dpart, devenus des pays daccueil et de transit, comme le Maroc, dcouvrent que la protection des migrants quils dfendent pour leurs nationaux sapplique
aussi aux nouveaux arrivants chez eux. Tout pays de dpart pense que lmigration de
ses nationaux est une bonne chose et que limmigration de nouveaux venus chez lui est
une mauvaise chose. Labsence de contre-pouvoirs nuit la mise en uvre des dcisions qui pourraient rellement contribuer au dveloppement. Aujourdhui, la signature daccords bilatraux avec des pays de dpart revient ngocier laide au dveloppement en change de lacceptation daccords de radmission. Les politiques de codveloppement se trompent parfois de cibles. Ainsi, au Mali, lpargne nest pas toujours oriente vers des infrastructures qui suscitent le dveloppement car les rgions de
dpart sont peuples de femmes, denfants et dhommes gs devenus dpendants de
la migration des hommes dge actif.
La redcouverte du potentiel des migrations, qui concide avec une augmentation
soudaine et inattendue des transferts de fonds, tend ngliger les contextes des pays de
dpart et leur diversit : inscurit des investissements, corruption, clientlisme, faible
segmentation du march du travail, risque pays . La plupart des initiatives cherchant bancariser les transferts de fonds dans une perspective de co-dveloppement
consistent faire payer aux migrants le dveloppement de leur propre pays. On oublie
que leur dpart peut souvent tre interprt comme une dissidence et que ce sont les
migrants pauvres qui envoient le plus. De nombreuses organisations internationales
financent les projets de dveloppement, mais elles restent insuffisamment coordonnes entre elles. Par ailleurs, elles ngligent souvent la mise en uvre long terme de
ces projets en accordant une trop grande confiance aux dirigeants publics, en
nassurant pas suffisamment le suivi des projets, en se montrant tolrantes lgard du
pillage des richesses par des entreprises trangres, et en perptuant lexistence de
chanons manquants dans laccs au march des produits (faiblesse des financements
autres que les microprojets). Le discours associant migration et dveloppement a
lavantage de plaire aux pays du Sud et de donner bonne conscience aux pays du Nord,
en confondant le court et le long terme.
Comment rendre conciliables les arguments relevant de considrations humanitaires

28

(protection internationale des migrants, intgration), les arguments conomiques, les


proccupations scuritaires, le containment des flux ou ceux qui cherchent faire de la
migration une stratgie de dveloppement dans une priode de transition ? Ce qui
merge de cette cacophonie relative est la revendication dun droit la mobilit
comme droit fondamental de lhomme accompagn de la protection des droits des migrants. Une instance internationale de la migration pourrait permettre de faire respecter
les principes noncs, mais la question de savoir si ces lacunes justifient ladoption de
nouveaux instruments reste ouverte parmi les acteurs.
Les positions des OIG et des ONG
OIG et ONG considrent que les confrences mondiales du Caire sur la population
(1994), de Pkin sur les femmes (1995), de Durban contre les discriminations (2001)
ont tabli un agenda pour les pays du Nord en montrant que la libert de circulation
sinscrivait comme bien public mondial. Mais sa gouvernance est peine entame.
Une analyse du paysage institutionnel fera lobjet de la suite de cette tude. ce stade,
plantons succinctement le dcor qui fait apparatre une forte htrognit, dj
constate en 2005 par la Commission mondiale sur les migrations internationales.
LONU na pas dagence spcialise sur les migrations et les responsabilits dans ce
domaine sont partages entre le HCR, lOIT et quelques autres structures dont les
mandats ont volu dans des contextes historiques, gographiques et thmatiques diffrents (HCDH, UNDESA, FNUAP). LOIM, la plus grande agence intergouvernementale agissant dans ce domaine, vise une migration ordonne et humaine, respectueuse du droit de rester et de ne pas partir. Des organismes qui ntaient pas initialement impliqus dans les migrations mais dans le dveloppement et le commerce mondial (Banque mondiale, CNUCED, PNUD, OMC) se sont investis depuis quelques
annes dans cette question cause du lien entre la migration et leurs mandats spcifiques. Mais toutes ces structures soulignent la contradiction entre la circulation des personnes et un systme institutionnel domin par les tats, dans une opposition relative
entre ltat et la socit civile, et plaident pour le renforcement du cadre multilatral
de rgulation de la migration.
Or, la coopration intergouvernementale est coteuse et de peu deffets. Les conf-

29

rences euro-africaines de Rabat de juillet 2006 et de Tripoli de novembre 2006 nont


pas mis fin en t 2007 la pche aux clandestins en Mditerrane : des Africains
agripps aux cages mtalliques de la pche au thon pour lesquels Malte et lItalie se
sont renvoys la charge du sauvetage, avant que les pcheurs ne soient condamns
pour leur avoir port secours. Dautres morts sont venus sajouter la liste annuelle
(plusieurs milliers depuis 2000) aux les Canaries, au large de Lampedusa et des les
grecques. Les ngociations amricano-mexicaines de 2006 ont avort sans grands rsultats.
Selon lOIM, les choses ne sont pas mres pour dbattre lchelle mondiale de
cette question et la prfrence va la voie informelle 28 . Dautres voient dans
linitiative interinstitutionnelle un cadre normatif pour la politique migratoire mondiale
(cest le cas du Global Migration Group 29), tandis que lOIT se prononce davantage en
faveur dun Bretton Woods des migrations . Cest pour favoriser la rencontre entre
les tats du Nord et du Sud, les ONG, et lmergence dune socit civile apte dfinir des rgles communes capables de scuriser les parcours de mobilit que le Forum
mondial sur la migration et le dveloppement a vu le jour Bruxelles en juillet 2007.
Mais le processus bottom up (mcanisme de dcision du bas vers le haut) encore
beaucoup de verrous faire sauter : lacceptation de la mobilit par lopinion publique
comme valeur culturelle dans les pays du Nord, la circularit plutt que la fermeture
des frontires, la conqute de nouveaux droits (cest essentiellement parce que la
Convention des Nations unies de 1990 sur les droits des travailleurs migrants ouvre le
droit la protection des sans-papiers quelle a t rejete par tous les pays daccueil),
un ordre international qui simpose aux nouveaux investisseurs, des rgles encadres
sur le commerce des pays en dveloppement, dont la filire coton constitue un exemple emblmatique.
Pour dpasser une seule lecture du phnomne migratoire par une vision tatique et
frontalire, gele dans le temps et dans le droit, o des rgles anciennes coexistent
avec de nouveaux acteurs, il convient de forcer le dcalage entre les politiques et la
ralit des flux. Cest lesprit mme du multilatralisme. Tel sera lagenda de la
28
29

Entretien lOIM, 9 juillet 2007.


Pour le dtail du Global Migration Group, voir chapitre 6.

30

Confrence de Manille de 2008 qui suit le Forum de Bruxelles de 2007. La faible


coordination des acteurs nuit un traitement rapide dun tel enjeu.

31

4. Une reconstruction sociale et globale


Les migrations sont un rservoir de fonctionnalits dont lanalyse logique devrait
dissiper bon nombre de craintes et conduire les diffrents responsables, publics, associatifs, conomiques et culturels un effort dducation de lopinion publique. Tout
dpend de lusage social quon en fait : do limportance du travail politique qui est
cens laccompagner. Un mauvais traitement de la question peut faire des processus
migratoires une source importante dexternalits ngatives dont la forte visibilit
conduira des effets de cercle vicieux. Une dmarche contraire peut en revanche optimiser ses fonctions positives. Le propre dune bonne gouvernance est donc de parvenir la construction dune bonne mobilit : cette condition, la migration peut tre
conue comme un bien public mondial, et concourir alors la stabilit globale de
lespace mondial.
Les migrations comme bien public mondial
Un bien public mondial sapprcie dans sa capacit de crer du bnfice pour
lensemble des acteurs, sans que son usage par lun ait un effet ngatif ou privatif pour
lautre, sans que les avantages retirs par les uns ne viennent exclure les autres. Des
travaux rcents montrent comment cette notion peut tre largie dans le contexte de la
mondialisation 30, pour dcrire la manire dont certains biens, matriels ou symboliques, sont capables de satisfaire des besoins nouveaux ou renouvels, suscits par le
processus de mondialisation et notamment par linterdpendance croissante qui
simpose entre acteurs et entre processus. Les biens publics mondiaux sidentifient
ainsi dans leur aptitude produire, en faveur de tous, de la richesse, du bien-tre et du
savoir.
La capacit de la migration produire de la richesse est incontestable et en partie
bien connue. Les transferts en direction des pays en dveloppement, lis la migration, stablissaient en 2004 150 milliards de dollars, dont 16 milliards pour le seul

30

Inge KAUL, Isabelle GRUNBERG, Marc STERN, (dir.), Les Biens publics mondiaux, Economica,
Paris, 2002.

32

Mexique et 10 milliards pour lInde31. Ceux-ci reprsentent 23 % du PIB de la Jordanie, 27 % de celui du Lesotho. De tels transferts ne sapprcient pas seulement en termes denrichissement brut ; ils sont aussi des sources directes dinvestissement, dans
lenseignement, dans la production de biens, ils ont un impact rel, au niveau macroconomique, en amliorant les cotes de crdit, ils amorcent de vrais systmes
dassurance, de protection sociale et de pension vieillesse.
En mme temps, la migration cre de la richesse dans les pays daccueil. Dabord,
en comblant les dficits dmographiques. De 1990 2000, la migration mondiale est
lorigine de 56 % de la croissance de la population dans le monde dvelopp (et seulement 8 % dans le monde en dveloppement) ; elle correspond mme 89 % de la
croissance dmographique en Europe, qui aurait dclin de 4,4 millions dmes sans
cet apport32. Dans son rapport de 2006, la Banque mondiale estime que laugmentation
de 3 % de la main-duvre totale des pays industrialiss due limmigration a dgag
un revenu supplmentaire de 160 milliards de dollars, soit davantage que les gains raliss grce la libralisation du commerce des marchandises.
Contrairement aux analyses les plus couramment diffuses auprs de lopinion publique, on admet de plus en plus que cette observation vaut galement pour lemploi.
Lemploi immigr attire lemploi tout court33. LItalie avait un taux de chmage de
10,1 % en 2000, qui a t ramen 6 % en 2007. Le solde migratoire est pourtant pass, sur la mme priode, de + 49 000 + 377 000 (aprs avoir dpass les 600 000 en
2003). De mme, lEspagne affichait-elle en 2000 un taux de chmage de 11,1 %, ramen 8,5 % en 2006, tandis quelle comptait 389 000 immigrs en 2000, et 611 000
en 2006. Si la croissance de lEspagne tait forte, lItalie a au contraire stagn. La
France, avec une migration bloque, na pas russi abaisser significativement son
taux de chmage. On peut admettre quen pourvoyant nombre demplois, la migration
relance les contrats dans plusieurs secteurs (btiment, restauration, petite industrie),

31

Rapport de la Commission mondiale sur les migrations internationales, 2005


Ibid.
33
Lysiane BAUDU, Une forte immigration a favoris lemploi au Sud de lEurope , La Tribune,
21 septembre 2007.
32

33

suscitant de la richesse et crant de nouveaux emplois 34.


La rfrence lemploi touche dj au domaine du bien-tre. Celui-ci stend au
demeurant dautres secteurs. La migration contribue, par lafflux de cotisations, au
rquilibrage des budgets sociaux dans les pays dvelopps, tout en permettant
dlargir et de populariser lide et la pratique de la protection sociale au sein des pays
en dveloppement. Le migrant devient ainsi un diffuseur actif et efficace, non seulement des lgislations sociales avances, mais aussi des thmatiques lies aux Droits de
lhomme et apprises dans les socits industrialises. Il suscite de la sorte un dbat
public et des attentes renouveles dans les pays du Sud : il est, en ce sens, un agent de
diffusion du bien-tre.
De la mme manire, la migration concourt la mondialisation du savoir. La solidarit du Nord et du Sud est, de ce point de vue, incontestable : en accueillant chaque
anne 86 000 chercheurs trangers (dont 15 000 Chinois), les universits et centres de
recherche amricains non seulement renforcent leur potentiel, mais parviennent, par ce
biais, maintenir la mainmise des tats-Unis sur le soft power, se constituer des rseaux transnationaux, les contrler, voire les surveiller. La contrepartie pour le Sud
peut certes tre value en termes de fuite des cerveaux, particulirement prjudiciable
en Afrique : celle-ci saccompagne pourtant dun gain en comptence (brain gain) fortement mobilisable par les pays en dveloppement ds lors que le contact nest pas
interrompu entre le migrant et son pays dorigine. Les avantages peuvent tre alors
apprciables pour les pays du Sud et ont t prcisment souligns lors du Forum
mondial sur la migration et le dveloppement de Bruxelles : la diaspora scientifique
dont se dotent les pays en dveloppement peut crer alors de multiples rseaux de
contacts et de projets, assurant un rel transfert de connaissances et permettant un vritable travail de dveloppement mutuel 35.
Certes, ce modle gagnant-gagnant-gagnant , sur lequel repose lhypothse de

34

Voir notamment El Mouhoub MOUHOUD et Jolle OUDINET, LEurope et ses migrants : ouverture ou repli ?, LHarmattan, Paris, 2007.
35
Voir lexemple du programme MIDA (Migration pour le dveloppement en Afrique), pilot
par lOIM. Le projet Grand Lacs, impliquant la Rpublique dmocratique du Congo et le Burundi vise
recenser les besoins des pays dorigine par secteur et les comptences disponibles au sein de la diaspora. Parmi les activits existantes ce stade, figure la cration dun pool dexperts issus de la diaspora dans le domaine de lenseignement distance.

34

bien public mondial, est loin dtre accompli dans la ralit. Sa logique est videmment entrave par des externalits ngatives, dont lopinion publique a cependant une
connaissance caricaturale et injustement dramatique. Il en est ainsi notamment de la
comptition sur les mmes emplois ou des cots sociaux de la migration. Certaines de
ces externalits sont trs difficiles valuer, mais doivent tre prises en compte. Une
augmentation du flux de la main-duvre migrante peut avoir ainsi, du moins terme,
un effet ngatif sur lvolution des salaires et conduire une baisse de ceux-ci. En
mme temps, il convient dadmettre que si tel tait le cas, on devrait assister une diminution des incitations dlocaliser les entreprises et donc une consolidation du
march de lemploi dans les pays dvelopps. De plus, cette spirale vers le bas pourrait
tre combattue, long terme, par un effort pour llvation des standards du march du
travail que syndicats et patronats occidentaux rclament pour rduire une concurrence
dloyale. Preuve supplmentaire que les migrations sinscrivent dcidment dans un
processus de mondialisation dont elles sont dpendantes.
Encore une fois, reprer dans les migrations les contours possibles dun bien public
mondial ne signifie pas que nous nous placions dans une perspective rsolument fonctionnelle ; ni que nous plaidions que le phnomne nest porteur que de bnfices.
Nous nous limitons observer que les qualits de bien public mondial de la migration
sont assez installes (mme si elles sont loin dtre exclusives) pour ne pas caler celleci dans une orientation principalement rpressive, pour inspirer un travail de gouvernance globale visant prioritairement favoriser les externalits positives, pour penser
le phnomne de faon systmatique travers ce modle gagnant-gagnant-gagnant ,
et non pas en fonction du seul intrt national.
Cette vertu systmatique de la migration apparat trs clairement travers le lien intime qui la relie aux logiques de stabilisation globale de lespace mondial. Quon le
veuille ou non, et indpendamment des politiques produites, la migration nintervient
que comme thermostat , vritable rgulateur des grands quilibres mondiaux que le
progrs des communications rend visibles et connus de tout micro dcideur, donc de
tout migrant potentiel devenant du mme coup de plus en plus stratge. Celui-ci
nignore pas, mme sil lintellectualise videmment dune autre manire, que
lEurope recouvre 32 % du PIB mondial pour seulement 6,5 % de la population du

35

globe ; il comprend que, dici 2020, lItalie perdra 3 millions dactifs alors que le
Nigeria en gagnera 25 millions, tout comme lgypte, et que ceux-ci nauront que trs
peu de chances de trouver un emploi ; il sait que lesprance de vie est de 58 ans dans
les pays les moins avancs et de 78 ans dans les pays les plus dvelopps ; il peut mener les mmes observations dans les domaines du niveau de vie, de lducation, de la
sant, de la consommation
Tous ces paramtres bien connus ont dsormais une existence sociale et pas seulement technocratique. Ils engendrent mcaniquement des effets dattraction que les incitations politiques peuvent moduler la marge, mais de manire aussi coteuse
quinefficace. Ds lors que les conomies dveloppes consacrent 300 milliards de
dollars par an pour aider leur agriculture (soit trois fois laide au dveloppement !),
elles gnrent un formidable appel dair auprs du paysan du Sud : celui-ci comprend
quil est plus rmunrateur de venir travailler au Nord que dans son champ, o il na
quune faible chance de trouver des dbouchs pour ses produits. Cette rationalit individuelle, de plus en plus pratique, conduit des rationalits collectives de mieux en
mieux installes, par lesquelles les tats du Sud, linstar des Philippines ou de
lIndonsie, dveloppent des politiques dincitation lmigration de leur propre mainduvre.
Ces quilibres macro-conomiques ne peuvent tre ignors. Ils viennent ds lors
complter les vertus de bien public mondial de la migration, en inscrivant celle-ci dans
un cadre de temporalit quil convient de respecter. Les politiques publiques nationales
ont eu probablement le tort de travailler sur le court terme, oubliant peut-tre que les
grands quilibres dmographiques, conomiques, sociaux rclamaient une gestion sur
le long terme. On sait, par exemple, que si le Japon veut maintenir le niveau actuel de
sa population active dici 2050, il lui faudra alors accueillir une migration jusqu
concurrence de 30 % de sa population active nationale 36! La Chine prend progressivement le mme chemin, sur lequel lEurope est dj bien avance. Cest en partie
pour cela que le rapport publi en 2000 par la Division de la population des Nations

36

Rapport des Nations Unies / Division de la population du Dpartement des affaires conomiques
et sociales Migration de remplacement : est-ce une solution pour les populations en dclin et vieillissantes ? , 2000 (http://www.un.org/esa/population/unpop.htm).

36

unies considre que lUE devrait accueillir annuellement jusqu 1,6 million de migrants. Sans entrer dans des logiques aussi mcaniques et navement arithmtiques, on
comprend que le jeu mme de la temporalit donne leffort de gouvernance mondiale
une orientation claire et un agenda.
Comme dans toute gouvernance, il sagit ds lors daccompagner et non de rglementer. Mme si toute entreprise collective doit pouvoir dboucher sur de la norme,
celle-ci a peu de chances de simposer au premier chef dans un domaine o les intrts
nationaux sont trs affirms et o la reprsentation des acteurs sociaux concerns reste
peu articule et peu formalise. Lchec de la Convention internationale de 1990 est l
pour en attester. Cest au contraire la rptition des contacts et des dbats qui pourra
favoriser la construction progressive dune bonne mobilit, tablir entre acteurs qui se
dcouvrent les uns les autres ce lien social qui, plus long terme, pourra conduire
une production normative acceptable et accepte.
La difficult de lenjeu migratoire tient pour beaucoup son anonymat, au dfaut de
partenariat dj signal, au manque de visibilit des acteurs qui ne saffichent que
lorsquils sont dj dnoncs comme contrevenants ou dlinquants. Elle tient aujourdhui lextrme quivoque, voire la partialit des rfrences, des modes de mesure et dvaluation qui nexistent prsentement qu ltat dinstruments et souvent
dans des cadres exclusivement nationaux. Pour toutes ces raisons, une gouvernance
doit sorganiser en trois grands moments successifs : dlibration, coordination, production normative.
Les tapes de la gouvernance
La dlibration est lamorce de toute entreprise collective, largement escamote en
matire de migration. Elle doit dabord susciter des partenariats clairs, l o
limprcision, voire lambigut rgnent jusqu aujourdhui. Ce qui suppose un travail
fort didentification et de reconnaissance dacteurs partenaires : tats dorigine, de
transit et daccueil, organisations rgionales et internationales concernes, entreprises,
acteurs sociaux impliqus dans les questions migratoires et reprsentants des migrants.
Les contours imprcis de ces derniers constituent la difficult principale en la matire.
Lobjectif devrait tre dexprimer et articuler, de faon claire et sur le mode internatio-

37

nal, les diffrents intrts en jeu : ceux-ci doivent tre connus, entendus de tous, ramens aux biens collectifs affichs, eux-mmes articulables en termes de scurit humaine.
Mobilit est aussi une mobilit coordonne, rduisant les effets de hasard, de
conjoncture ou dignorance. Cette coordination suppose dabord de pouvoir travailler
sur de linformation stocke et partage, supposant la comprhension dune terminologie identique, la comparabilit des donnes entre les diffrents pays concerns, le renforcement des capacits de recherche en la matire, notamment dans les pays en dveloppement o linstrument statistique est trs insuffisant. Une bonne matrise de
linformation permet ensuite duvrer la ncessaire convergence des besoins de
tous : cette harmonisation, base de toute gouvernance, nest possible quune fois admise la matire sur laquelle on travaille, une fois rpertoris et reconnus les besoins
des uns et des autres. Cest alors que peuvent tre envisags des modles de convergence dintrts entre acteurs et que peuvent tre dgags des modes damnagement
des flux migratoires.
Cette fonction damnagement est l pour nourrir la fonction normative, troisime
et ultime tape de la gouvernance. Il sagit dabord doprer sur le contenu et ensuite
sur lorientation des flux. Sur le premier de ces deux points, le chantier est extrmement vaste. Les migrations se rvlent dabord coteuses, de manire bien souvent
solidaire : le dfaut daccompagnement produit des effets pervers, prjudiciables pour
tous et qui devraient pouvoir tre compenss avantageusement par une activation des
processus de gouvernance globale. Il est en particulier onreux pour tous que le migrant ne dispose pas dune connaissance minimale de la socit daccueil vers laquelle
il se dirige : le Bangladesh, les Philippines, le Sri Lanka, par exemple, dispensent aujourdhui des cours acclrs aux candidats au dpart. Rciproquement, le Canada et
lItalie organisent des cours de pr-orientation pour les travailleurs trangers quils
accueillent, jusque sur le territoire philippin o ils forment de futurs soignants domicile, sappuyant en outre sur des ONG et des organisations internationales. Singapour
offre des sminaires dintroduction pour travailleurs domestiques trangers et, en
France, deux confdrations syndicales ont amorc un travail dans ce sens avec laide
de collectivits locales. Ce type de chantier est en ralit considrable : rduire ses

38

cots, optimiser son efficacit et son rendement, viter des dissonances qui peuvent
prter consquence commandent de rduire les dispersions dinitiatives et de cooprer dans la dfinition mme des oprations. terme, la rforme sinscrirait dans une
transnationalisation de la formation et dans la mise disposition, lchelle globale,
des stocks dinformation dtenus par chaque pays.
Plus gnralement, une meilleure circulation de linformation se rvle indispensable. Le dplacement lve dangereusement les incertitudes qui peuvent conduire le
migrant soit des comportements inadapts, soit rechercher la protection de groupes
ou dassociations tourns vers dautres objectifs.
De la mme manire, le dsordre socio-conomique dont souffre le monde de la
migration est prjudiciable tous. Nul ne gagne terme ce que le salaire dun immigr et les conditions de son travail soient infrieurs ceux dun ressortissant national.
La concurrence qui risque den driver, les craintes et la suspicion qui peuvent en dcouler chez les salaris autochtones et au sein de leurs syndicats reproduisent des effets de dsordre comparables ceux qui avaient suscit, ds la fin du XIXe sicle, des
politiques dharmonisation et de protection sociale au sein des nations europennes.
Plusieurs pays dorigine, notamment asiatiques (Philippines, Thalande, Pakistan, Sri
Lanka) recherchent ainsi des contrats de travail standard protgeant les migrants contre
des placements abusifs et indiquant des salaires minimaux et des conditions plancher
de protection sociale. Certains pays daccueil, linstar de la Jordanie, sefforcent aujourdhui de les introduire, notamment dans le secteur du travail domestique.
La mme logique vaut pour la protection sociale. Labsence de couverture sociale
pour la famille du migrant est source de stress chez ce dernier et aggrave les conditions
du regroupement familial. Elle commence tre compense par des initiatives de certains pays dorigine qui offrent leurs migrs des conditions favorables de mise en
place de fonds dassistance. On a vu galement des immigrs marocains en Belgique
fonder et financer un hpital Tanger, certifi par des mutuelles belges (Forum de
Bruxelles, juillet 2007). La ralisation de ces processus dextension et peut-tre
dharmonisation progressive des lgislations sociales peut saccomplir par diffrents
biais, bilatralement ou multilatralement, par la mdiation de lOIT comme travers
la rptition des forums. ce stade de notre rapport, nous nous limitons simplement

39

indiquer que ce domaine est un secteur essentiel de la gouvernance migratoire et un


lment dcisif de la bonne mobilit, qui concourt en fait aux intrts bien compris de
chacun des acteurs qui y participent.
La mme remarque vaut sur le plan financier. Une gouvernance multi-acteurs bien
conue devrait se saisir de cette dimension. Une bonne mobilit suppose une maximisation des revenus qui peuvent en tre dgags. Lpargne qui en drive doit pouvoir
profiter tous, tre notamment canalise vers des investissements productifs, conformes aux exigences dun dveloppement durable, de rduction de la pauvret, de cration demplois nouveaux dans les pays dorigine.
Enfin, de manire favoriser une bonne mobilit, il serait possible danticiper sur
ces transferts, sous forme de prts initiaux consentis aux migrants, leur permettant de
couvrir leurs frais de vol et dinstallation dans leur pays daccueil. On comprend que,
dans un cas comme dans lautre, propos de transferts ou de prts, les processus de
gouvernance impliquent que soient mis en relation tats dorigine, tats daccueil,
agents financiers et recruteurs. Il semblerait peu judicieux, peu raliste et mme
contre-indiqu de procder sous forme dencadrement institutionnel et autoritaire, mais
plus efficace de recourir des pratiques de mise en rseaux qui devraient tre encourages par des ONG ou des banques, linstar de la Banco solidario qui, en quateur, prte aux migrants destination de lEspagne.
Des russites dans tous ces domaines pourraient conduire, dans un stade ultime,
agir sur lorientation mme des flux. Cette question est dautant plus accessible la
gouvernance que les acteurs impliqus se sont pralablement convertis des actions
collectives, ont cr entre eux un climat de confiance et dcouvert les vertus de la coopration. Plus une information commune et partage tend circuler et plus les choix
individuels ont invitablement tendance converger. Dans le contexte actuel de noncoopration, la prise en compte consensuelle des besoins des conomies nationales est
peu probable. Dans un jeu coopratif confiant, elle sinstalle banalement comme un
paramtre crdible et accept. Le march mondial de lemploi pourra alors tre peru
selon une configuration proche de celle du march national.
Fruit dun long apprentissage, cette gouvernance multi-acteurs devient ainsi un instrument opratoire de la construction de la migration, devenue bonne mobilit, en bien

40

public mondial. Cette mutation nest pour autant possible que si elle sinscrit dans une
triple continuit : intergnrationnelle, et donc inscrite dans la dure ; inclusive, et
donc ne laissant aucun pays hors de son champ ; sociale, cest--dire runissant riches
et pauvres. Autant dlments qui rendent indispensable un traitement institutionnel du
sujet.

41

5. Un paysage institutionnel fragment et inefficace


La recherche dune approche globale de la migration internationale trouve sa traduction sur le terrain institutionnel. On a vu ces dernires annes se multiplier les
changes dinformations, les tentatives de coordination et de concertation entre les
diffrents acteurs, tant gouvernementaux que non gouvernementaux, autour des diffrents aspects de la migration. Le thme est dsormais inscrit lagenda de nombreuses
institutions internationales qui sefforcent, dans le cadre dun groupe de coordination
inter-agences comme le Global Migration Group (cf. infra) ou de rencontres plus informelles, de dterminer leurs domaines respectifs daction et de renforcer leur efficacit. Il nen reste pas moins que ces initiatives, aussi diverses et intressantes soientelles, sarticulent difficilement entre elles, du fait dune absence de cadre de rfrence
commun qui permettrait aux diffrents acteurs de la migration, partir de leurs intrts
et de leurs comptences propres, de fonder des actions communes ou cohrentes entre
elles.
Des organisations et institutions disperses
Le traitement international des migrations a cela de spcifique quil est pris en
charge, on la vu, par plusieurs organisations internationales. Les aspects pris en
compte, les approches adoptes varient fortement dune organisation lautre selon
leur culture et leur domaine de comptences respectifs. Or cette pluralit nest pas en
tant que telle problmatique, compte tenu du caractre multidimensionnel du phnomne migratoire. Selon que lon sintresse aux effets de la migration sur le march de
lemploi, la mobilit tudiante ou la rinstallation des personnes dplaces, il parat
logique de faire appel des organisations distinctes, reconnues pour leurs comptences
techniques et leur savoir-faire accumuls dans un domaine particulier. En dpit des
critiques faisant valoir leffet de dispersion li au traitement de la migration par plusieurs institutions, les domaines dexpertise de chaque organisation en matire de migrations internationales peuvent tre clairement dfinis et relvent chaque fois dune
dimension importante des phnomnes migratoires.
Parmi les institutions les plus anciennement impliques sur la question, le Haut-

42

commissariat des Nations unies pour les rfugis est sans doute celle dont la lgitimit
est la plus reconnue. Investi dun mandat clair de protection des rfugis et des personnes dplaces, il dispose de moyens financiers et humains, de fortes capacits
dexpertise et daction sur le terrain. La stratgie du HCR, renouvele au dbut des
annes 1990, tmoigne dune vigilance renforce devant la migration dite
volontaire ou conomique. Le HCR tend ainsi limiter les migrations conomiques dguises, raffirmant la demande dasile politique, fonde sur la crainte dune
perscution, qui relve de son mandat historique. Face la multiplication des situations durgence et de crise, lorganisation a aussi dvelopp au cours des annes 1990
linstrument de protection temporaire 37.
LOIT, avec en particulier le programme MIGRANT, est pleinement comptente
sur les questions relatives la migration de travail. Son action comprend dune part un
volet normatif de production et de suivi des Conventions internationales du travail ,
comme la convention n 97 sur les travailleurs migrants (rvise) de 1949 et la
convention n 143 de 1975 comportant des mesures complmentaires et, dautre part,
un volet plus oprationnel dassistance technique auprs des tats et des partenaires
sociaux. Les conclusions du rapport de la confrence de 2004 Lemploi dcent pour
les travailleurs migrants soulignent la ncessit pour lOIT dlargir son champ
dactivits au-del de la stricte production de conventions internationales. Ce constat a
dbouch sur llaboration et la publication en 2006 dun Cadre multilatral de lOIT
pour les migrations de main-duvre . Celui-ci consiste en un nonc des grands
principes assortis de bonnes pratiques, destines orienter la coopration internationale en matire de migrations internationales, sous ses diffrents volets 38.
Loriginalit de lOIT, par rapport aux autres organisations internationales, rside
avant tout dans sa structure tripartite (tats employeurs syndicats). Ce systme de
cogestion lui confre une lgitimit forte auprs des organisations syndicales, mais
aussi des ONG et des associations qui en apprcient lattachement aux Droits de
lhomme et notamment aux droits sociaux des migrants.

37

La protection temporaire consiste maintenir sur place des populations dans des pays en
crise, dans des zones protges par des organisations internationales ou des ONG.
38
Voir les rfrences dtailles de ces documents en annexe 2.

43

loppos, lOIM fait lobjet dune suspicion persistante de la part des organisations syndicales, des ONG ainsi que des autres organisations internationales. Celles-ci
critiquent principalement son autonomie vis--vis du systme onusien, tant par son
statut que par ses pratiques, qui ne sinscrivent pas toujours explicitement dans le cadre des Droits de lhomme ; autonomie renforce par un financement 95 % sur projets. Les responsables auditionns par les auteurs dfinissent la mission de lOIM
comme une tentative de conciliation permanente des intrts souvent contradictoires
entre les tats. La stratgie de lorganisation, adopte par son Conseil en juin 2007, en
raction aux critiques qui lui ont t adresses, na pas fondamentalement modifi la
donne. LOIM nen reste pas moins lorganisation la plus sollicite par les tats pour
coordonner, assister, encadrer des projets extrmement divers, allant du soutien aux
associations de la diaspora en direction des pays dorigine (programme MIDA) des
programmes de rinstallation des personnes dplaces, ou de retour volontaire des migrants dans leurs pays dorigine.
LOIT et lOIM sont incontestablement les deux organisations ayant accumul le
plus grand savoir-faire dans le domaine des migrations dites conomiques . Pour
autant, aucun des responsables ne revendique pour lune ou pour lautre, avec les
contraintes que cela impliquerait, le rle de chef de file des organisations internationales 39. Malgr son cadre stratgique, les responsables de lOIT soulignent que
lorganisation ne couvre quune dimension particulire de la migration, savoir la migration de travail. Les responsables de lOIM insistent sur les prrogatives des tats
ainsi que sur lautonomie de lorganisation, gage selon eux defficacit, et assument
ainsi sa vocation originelle de prestataire de services.
Il convient de noter que cette modestie relative des deux plus importantes organisations internationales traitant des migrations na pas toujours exist. Labsence dun
rgime international de protection des migrants renvoie au contexte gopolitique de la
guerre froide, qui a frein les aspirations de lOIT en matire de rgulation des migra39

Le document de stratgie de lOIM, adopt par son Conseil en juin 2007, prtend bien, mais selon une expression qui ne doit pas tre mal interprte, exercer son rle dorganisation mondiale de
chef de file dans le domaine de la gestion des migrations . Il ne sagit pas den accepter les contreparties institutionnelles en se pliant une discipline commune des organisations onusiennes, mais

44

tions internationales 40. Cette absence de monopole a ouvert la voie dautres organisations qui ont labor un volume impressionnant doutils statistiques, de recherches
empiriques et de capacits dassistance technique dans ce domaine. Lintrt des organisations internationales sest largement renforc depuis le dbut des annes 1990.
La Division de la population au sein du Dpartement conomique et social des Nations unies publie chaque anne un rapport sur des aspects importants des migrations.
titre dexemple, le rapport de 2006 intitul Migration de remplacement : est-ce une
solution pour les populations en dclin et vieillissantes ? a contribu susciter les
dbats sur la question des migrations comme rponse partielle au dfi dmographique auquel sont ou seront confronts la plupart des pays occidentaux.
Paralllement, la question des Droits de lhomme des migrants est galement traite
dans les organes des Nations unies comptents. Cest lAssemble gnrale qui a
adopt en 1990 la Convention internationale sur la protection des droits de tous les
travailleurs migrants et des membres de leur famille (cf. infra). La Commission des
Droits de lhomme, et aujourdhui le Conseil des droits de lhomme, avec lassistance
technique du Haut-commissariat aux Droits de lhomme, ont jou galement un rle,
servant de relais aux demandes des tats et des ONG. En 1999, la Commission des
Droits de lhomme a cr un mandat de Rapporteur spcial sur les droits des migrants
qui a t renouvel pour trois ans en 2005.
Dans le cadre des discussions allant croissant sur les articulations entre migration et
dveloppement, les organisations en charge traditionnellement des problmatiques de
dveloppement participent aussi au dbat. La Banque mondiale a ainsi financ de
nombreuses tudes, ces dernires annes, sur limpact diffrenci des transferts de
fonds sur les conomies dorigine des populations migrantes ainsi que des projets, certes encore de trs petite envergure, de soutien linvestissement des diasporas dans

dexercer un magistre sur les questions migratoires en conservant son positionnement et son fonctionnement part.
40
Pour une tude historique approfondie du rapport entre lOIM et le BIT, voir Rieko KARATANI,
How History separated refugee and migrant Regimes : In search of their institutional origins, Oxford
University Press, 2004.

45

leur pays dorigine 41.


Enfin, dautres organisations travaillent sur des aspects trs cibls, conformment
leur mandat, mais qui ne relvent pas moins de composantes significatives de la ralit
nouvelle des migrations internationales. LUNESCO sintresse aux volets ducatif et
culturel de la migration, autour desquels elle labore plusieurs projets 42 depuis la cration, en 2001, dune section des migrations internationales. LUNICEF a, pour sa part,
prsent, lors de la dernire runion de novembre 2007 du Global Migration Group,
deux projets de recherche, lun portant sur les effets des dparts de parents seuls en
particulier de femmes seules et sur les enfants laisss au pays, lautre sur les migrations de mineurs.
La pluralit des approches des dimensions traites, normatives (HCR, OIT), plus
oprationnelles (OIM), sous langle du dveloppement (PNUD, Banque mondiale), du
fonctionnement du march du travail (OIT) ou encore ducatif (UNESCO) nest pas en
elle-mme problmatique. Une approche globale des migrations internationales requiert ces diffrents angles et ces diffrentes composantes, et le fait que les diverses
organisations sen saisissent, conformment leurs comptences spcifiques, est tout
fait souhaitable.
De ce point de vue, la cration dune organisation internationale des migrations qui
concentrerait elle seule toutes les activits relatives aux migrations internationales ne
semble pas pertinente, y compris en terme dutilisation des ressources. Sil est certain
que la migration doit tre apprhende comme un enjeu en tant que tel, commun de
multiples acteurs, son traitement effectif requiert incontestablement les contributions
de ces acteurs dans toute leur diversit.
Les raisons de linefficacit du dispositif institutionnel
Le problme tient essentiellement au manque de conscience commune de responsa-

41

La Banque mondiale a lanc en juin 2007, en partenariat avec le MEDEF international et lAFD,
le programme D-made de soutien financier des projets dinvestissements privs des membres de la
diaspora dans les pays dorigine.
42
LUNESCO a notamment entrepris des recherches sur les tudiants internationaux. Elle travaille
en partenariat avec lOIM sur des projets de retours ponctuels du personnel enseignant issu de la diaspora dans les universits dorigine. Dans le domaine culturel, la section Migrations internationales a
instaur une plateforme dchanges entre les muses de limmigration du monde entier.

46

bilit partage. Si linvestissement des diffrentes organisations sur le terrain des migrations est ncessaire au regard du caractre transversal et multidimensionnel des
phnomnes migratoires, larticulation entre ces diffrents champs de comptences est
aujourdhui relativement inexistante.
Les rapports des deux principales organisations, lOIT et lOIM, illustrent bien cette
absence de complmentarit. On pourrait attendre une collaboration troite entre la
premire, une institution vocation essentiellement normative, et la seconde, fonctionnant sur une logique de projets. Les activits de cette dernire pourraient en effet
tre encadres par les principes noncs par les conventions de lOIT. Sans en faire
une organisation onusienne en tant que telle, cela lui permettrait de conforter sa lgitimit auprs des acteurs qui la critiquent actuellement. Inversement, la production normative de lOIT serait revalorise par les prolongements oprationnels pris en charge
par lOIM. Or, cest la concurrence plus que la complmentarit qui caractrise les
rapports entre les deux organisations. LOIM fait peu rfrence aux conventions de
lOIT dans son activit quotidienne. De son ct, lOIT ne cherche pas particulirement collaborer avec lOIM.
Cette rivalit est certes ancienne et propre au contexte de cration de lOIM. Pour
autant, les autres organisations, plus rcemment impliques dans le domaine des migrations, ne collaborent pas davantage les unes avec les autres. Cela favorise le chevauchement des projets et la multiplication des doublons.
Lmergence des discussions au sujet de larticulation entre migration et dveloppement est cet gard emblmatique. Toutes les organisations, quels que soient leurs
domaines de comptences, cherchent un discours et la mise en uvre de projets autour
de laxe migration et dveloppement , sans concertation relle entre elles. Les interprtations de cette articulation varient fortement dune organisation lautre. Ainsi,
alors que lOIM lance des projets de soutien aux diasporas africaines dans les pays
dorigine, le PNUD continue apprhender la problmatique migration et dveloppement selon lquation traditionnelle : plus de dveloppement entrane moins de
migration.
Le Global Migration Group (GMG) avait t cr en 2003 sous le nom de Groupe
de Genve dans lintention de remdier ce dfaut de coordination entre organisa-

47

tions internationales. Il ne cesse de slargir et compte actuellement 13 membres43


auxquels sajoutent depuis novembre 2007 les Commissions conomiques rgionales.
Les chefs dagence du groupe se runissent quatre fois par an afin daccrotre la complmentarit des activits conduites par ses diffrents membres. Malgr un lger renforcement de ce mcanisme par la tenue de quelques runions au niveau des services et
la pratique tablie dun programme de la prsidence semestrielle tournante, les responsables des organisations membres reconnaissent la faible effectivit de ces runions de concertation. Le GMG est lheure actuelle une structure faible, incapable
de remplir ses objectifs 44.
Le rapport de la Commission mondiale sur les migrations internationales (2005)
avait dj diagnostiqu cette faiblesse. Il avait recommand la cration dun groupe
inter-institutionnel de haut niveau, destin identifier dune part, les chevauchements
et les lacunes du traitement global des phnomnes migratoires et dautre part, dvelopper des complmentarits. moyen terme, le groupe inter-institutionnel devait laisser place un nouveau groupe mondial inter-agences pour la migration, charg
dtablir une approche cohrente en vue dune rponse institutionnelle globale aux
migrations internationales. Cette recommandation a donn lieu au projet IMDI, dvelopp par lOIM en partenariat avec la Banque mondiale 45. Il sagit dun ensemble de
projets susceptibles dassocier progressivement les diffrentes organisations internationales. Mais, jusqu aujourdhui, cette initiative na dbouch sur aucun rsultat
effectif et reste trs peu connue en dehors des cercles institutionnels. De surcrot, le
projet est considr avec circonspection par dautres organisations en raison de son
pilotage par lOIM, qui ne peut constituer linstitution fdratrice des questions migratoires.
Lchec relatif de ces diverses tentatives met en question la pertinence de lanalyse
selon laquelle linefficience de larchitecture institutionnelle actuelle rsulterait dun
dfaut de coordination horizontale entre organisations internationales. Le principal
43

OIT, OIM, CNUCED, PNUD, UNDESA, UNESCO, FNUAP, HCDH, HCR, UNICEF, UNITAR, ONUDC, Banque mondiale.
44
Ses termes de rfrences (voir en annexe 2) lui assignent comme premier objectif d tablir une
approche cohrente et globale dans le cadre dune rponse institutionnelle densemble la migration
internationale .

48

inconvnient de la proposition avance par la Commission mondiale est sans doute,


linstar dailleurs du modle du Global Migration Group, de se focaliser trop exclusivement sur un processus horizontal et inter-institutionnel de coordination,
lexclusion des autres chelons nationaux et rgionaux de gouvernance et des autres
acteurs de la migration.
Larticulation entre les diffrents domaines de comptences ne peut se produire sans
une impulsion et un pilotage politiques, qui associeraient les diffrents aspects traits
des perspectives communes. De telles orientations globales, qui donneraient aux coordinations inter-institutionnelles leur centre de gravit, ne peuvent venir que des tats
membres de ces organisations. Une logique qui se distingue de lapproche purement
nationale, et au cas par cas, retenue par lOIM (matrise des frontires, fourniture de
main-duvre qualifie et non qualifie, apport dmographique, etc.). Elle ncessite,
de la part des tats, une perspective largie par lapport des diffrents acteurs nongouvernementaux concerns et impliqus sur le terrain des migrations internationales.
Le rapport de la Commission mondiale soulignait limportance de la gouvernance
nationale, condition essentielle la mise en uvre de mcanismes de gouvernance au
niveau mondial. La cohrence nationale telle quvoque dans le rapport faisait
avant tout rfrence aux positions distinctes des ministres au sein dun mme tat.
Or, une interaction effective entre les deux chelons de gouvernance, national et mondial, suppose un largissement de la comprhension de la gouvernance nationale
dautres acteurs socio-conomiques : les ONG, les syndicats et les entreprises, ainsi
que les collectivits locales. Plus la prise en compte par les responsables gouvernementaux de cette pluralit dintrts sera importante en amont des mcanismes de
gouvernance mondiale, plus les propositions des diffrentes organisations internationales seront orientes par les besoins des tats.
Cela suppose bien plus quun renforcement des procdures de coordination interinstitutionnelle des mcanismes de consultation largis au sein de chaque tat et un
espace commun dchanges et de formulation des grands enjeux de gouvernance ; celui-ci associant les tats, les institutions internationales et les acteurs non gouverne-

45

IMDI : Initiative internationale migration et dveloppement.

49

mentaux. Cest seulement partir de la formulation de ces grands enjeux politiques


articulant diffrents aspects de la migration que les institutions concernes seront en
mesure dassister correctement les tats dans la mise en uvre dune gestion plus efficace des migrations internationales.

50

6. Les attentes institutionnelles


Un tel projet de formulation dun cadre commun de rfrence se heurte manifestement aux intrts trs divergents des tats en matire de migrations. Il est simpliste
dopposer les intrts des pays dorigine aux intrts des pays daccueil. Les tats
daccueil font des choix politiques diffrents les uns par rapport aux autres, du fait des
liens historiques anciens avec telle ou telle population migrante, mais aussi de situations socio-conomiques diffrentes. Les choix contrasts des gouvernements espagnol
et franais en matire dimmigration en sont une illustration.
Avantages et limites des processus dintgration rgionale
La prise en compte de ces intrts multiples, parfois contradictoires, peut amener
se demander sil ny a pas lieu de privilgier lchelon rgional pour progresser dans
les discussions et dans la formation de consensus. Les responsables des organisations
internationales tendent eux-mmes valoriser la dimension rgionale dans leurs tudes
et leurs programmes daction. LOIM a ainsi ddi plusieurs de ses ateliers au libre
mouvement des personnes dans les processus dintgration rgionale et aux moyens
daccrotre la coopration ce niveau-l. Cette attention renforce est justifie par le
fait que le nombre limit de pays impliqus favorise les possibilits daccords de
coopration sur des aspects complexes des dynamiques migratoires 46.
La prolifration de processus consultatifs rgionaux ces dernires annes semble
confirmer cette observation. Ceux-ci ont en particulier favoris la recherche de
consensus entre les tats par des changes dinformations et des dialogues qui, du fait
de leur caractre informel et de leur frquence relativement importante, ont t plus
nourris que lors des discussions internationales.
Pour informelles quelles soient, ces discussions sont susceptibles de renforcer
lintgration institutionnelle dans le cadre des organisations rgionales existantes. Les

46

In International Dialogue on Migration / Intersessional Workshop on Free Movement of Persons


in Regional Integration Processes.

51

organisations rgionales telles que lALENA, lASEAN et la CEDEAO 47 incluent dj


des accords sur la libre circulation intra-rgionale des personnes. Lintgration rgionale pourrait tre approfondie par dautres accords entre tats dune mme rgion qui
porteraient cette fois-ci sur les migrations en provenance dautres rgions.
Lexemple le plus pouss dintgration rgionale est lUnion europenne au sein de
laquelle les citoyens europens circulent, travaillent et sinstallent librement, exception
faite des accords transitoires. Ces dernires annes, la Commission et le Parlement
europen ont multipli les initiatives pour favoriser une harmonisation des politiques
en matire dimmigration et dasile, dans le cadre du troisime pilier, le renforcement
des frontires externes tant la contrepartie de la suppression des frontires internes,
notamment dans lespace Schengen. Le constat des besoins conomiques et dmographiques de lensemble des tats europens a fond la proposition dune approche
globale commune lensemble des tats europens 48. Y est notamment pris en
compte limpact des migrations sur les tats dorigine dans la proposition
dlaboration de partenariats de mobilit selon le modle gagnant-gagnantgagnant49 .
La poursuite et lapprofondissement de telles initiatives en un ensemble cohrent
pourraient faire de lEurope un modle dintgration rgionale dans le domaine de la
migration internationale. Ils pourraient tout particulirement trouver une concrtisation
avec dautres rgions du monde via des initiatives en cours, tels que le partenariat euro-mditerranen issu du processus de Barcelone, dont la migration reprsente un des
enjeux phare, les confrences euro-africaines sur migration et dveloppement dj
mentionnes ( Rabat I et Tripoli en 2006, Rabat II Paris les 20 et 21 octobre
2008) ou encore le projet franais dUnion mditerranenne. Dautre part, lvolution
de la gographie migratoire appelle un largissement de la coopration rgionale audel des couples migratoires traditionnels. En tmoigne limmigration chinoise en

47

ALENA : Association de libre-change nord-amricain ; ASEAN : Association des nations du


Sud-Est asiatique ; CEDEAO : Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest.
48
Cf. principalement Le Livre vert de la Commission europenne et lApproche Globale, 2005.
49
Sur le contenu des partenariats de mobilit voir, dans le chapitre 8, La formation de partenariats .

52

France, devenue lune des plus importantes en 2007 parmi les flux irrguliers 50.
Cependant, la ralit de ces partenariats, et en particulier du partenariat euromditerranen, tmoigne des limites videntes de lapproche formule et mise en pratique par les institutions europennes et les tats membres. Fonde pour lessentiel sur
une logique de contrle, la coopration inter-rgionale se rduit de fait un accord a
minima entre tats. On est loin de lmergence de consensus face aux dfis long
terme des migrations internationales.
Dune manire plus gnrale, la politique europenne illustre les apports mais aussi
les limites de lchelon de gouvernance rgionale vers une gouvernance mondiale des
migrations internationales. En effet, depuis 2000, un dbat nouveau est venu bousculer
le consensus scuritaire et le credo de l immigration zro qui caractrisait jusqualors les positions des institutions europennes en matire de migration. On a ainsi
vu se dvelopper, au fil des communications de la Commission europenne, un discours sur l entrouverture des frontires, jusqu la parution du Livre Vert le
11 janvier 2005. Par celui-ci, la Commission sest efforce de dfinir une approche
communautaire tenant compte des besoins dmographiques et conomiques des pays
europens, mais aussi de limpact des politiques migratoires sur les conomies et les
socits dorigine. Ce dernier volet a t repris et dvelopp dans le cadre de
partenariats pour la mobilit dcids par le Conseil 51. Le projet de Directive de la
Commission doctobre 2007 sur un titre de sjour et de travail unique et les droits des
travailleurs ressortissants de pays tiers 52 marque une reconnaissance des besoins durables de main-duvre immigre et de limportance de la protection des travailleurs
migrants.
Ces diverses initiatives doivent tre salues comme des avances significatives sur
la voie dune gouvernance mondiale des migrations. Il nen reste pas moins que les
volets restrictifs et scuritaires restent les traits dominants de lensemble des actions

50

Rapport au Parlement du Secrtariat du Comit interministriel de contrle de limmigration sur


les orientations de la politique dimmigration, dcembre 2007.
51
Voir Conclusions du Conseil des 17-18 juin et 10 dcembre 2007.
52
Lintitul exact du projet est Directive du Conseil tablissant une procdure de demande unique
en vue de la dlivrance dun permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers rsider et travailler sur le territoire dun Etat membre et tablissant un socle commun de droits pour les travailleurs
issus de pays tiers qui rsident lgalement dans un tat membre . Cest nous qui soulignons.

53

europennes. La mise en uvre de partenariats pour la mobilit auprs de pays tiers est
conditionne par le soutien de la part de ces mmes pays la lutte contre
limmigration illgale. Le projet de directive sur les droits des travailleurs migrants fait
limpasse sur la situation des irrguliers. La prise en compte encore trs limite des
intrts des pays dorigine dans la construction des positions de lUnion europenne,
fondes sur les besoins des conomies des pays membres, marque aussi la limite de
l approche globale de lUnion europenne. Enfin, la politique migratoire europenne a tendance se focaliser sur lAfrique, en ngligeant dautres sources
dimmigration qui se renforcent, notamment en Asie.
Pour donner toute sa mesure, lchelon rgional de gouvernance des migrations doit
tre complt par un processus de concertation inter-rgional et/ou mondial.
Un espace de dlibration recherch
Quels que soient les acteurs concerns tats, organisations internationales, acteurs
privs et les positions affiches sur la rgulation des flux migratoires, des plus librales aux plus restrictives, tous affirment la ncessit dun espace de dbat et de traitement global des migrations internationales.
La question des migrations est devenue un enjeu majeur pour un nombre grandissant dacteurs. Pris isolment, chaque acteur est confront un versant problmatique
des migrations. Les gouvernements craignent dtre dbords par des flux de populations incontrlables et crateurs de problmes de scurit publique (trafics, terrorisme),
sociaux (travail au noir, difficults dintgration), conomiques (dpenses sociales),
socitaux (cohsion sociale). Les migrants apprhendent les obstacles rglementaires
croissants et les discriminations et dveloppent des stratgies fondes sur le contournement des rgles, lgales et socitales. Les populations locales, en tant que citoyens et
salaris, craignent une concurrence dloyale qui affecterait leurs moyens dexistence,
leurs valeurs et une certaine conception du vivre ensemble. Les syndicats sont tiraills
entre le dveloppement dune rflexion globale sur les migrations au niveau confdral/rgional/mondial et les situations de terrain o sexprime la frustration. Les entreprises, confrontes des manques de main-duvre, ne veulent pas tre accuses de se
servir de la migration comme dun moyen de pression sur les salaris (niveau des sa-

54

laires et de la protection). Le monde associatif sinquite dun recul des droits de


lhomme. Les collectivits locales craignent de devoir grer les problmes sociaux des
populations immigres, gestion laquelle les entreprises ne participent pas, contrairement un sicle de migrations (jusquaux annes 1970) pendant lequel les primo arrivants taient demble embauchs par de grandes firmes qui leur assuraient rgularit
du sjour, logement, etc., mme dans des conditions trs difficiles. Enfin, les organisations internationales sont soucieuses de ne pas tre absentes sur un sujet majeur, mais
sans connatre leur mission. Si, de fait, en matire de migration, tous les acteurs forment un tout interdpendant, chacun semble dfendre ses priorits.
Toutefois, ces inquitudes diverses ont suscit une prise de conscience quant aux
limites dune approche strictement nationale, restrictive et court terme des phnomnes migratoires. Les discussions internationales successives, le Dialogue de Haut Niveau aux Nations unies en 2006, puis le Forum mondial sur la migration et le dveloppement en 2007 tmoignent de cette prise de conscience de la part des tats. Le secteur priv, via notamment les organisations qui le reprsentent, anticipe sur les besoins
de main-duvre venir et sintresse donc aux conditions de mobilit des personnes
migrantes, dans le cadre notamment de consultations europennes. Les ONG et les
organisations syndicales sefforcent de coordonner leurs projets au niveau international en crant des espaces dchanges, ou au sein de structures dj existantes telles que
la Confdration internationale des syndicats (CIS). Les organisations internationales
tentent quant elles de coordonner leurs activits dans le cadre du Global Migration
Group.
Cependant, ces initiatives, encore fortement clates et autonomes les unes vis--vis
des autres, ne permettent pas ltablissement effectif dun espace commun runissant
les diffrents acteurs et, par l mme, les diffrents aspects de la migration. La ncessit de rconcilier et darticuler les diffrentes dimensions luvre dans les migrations
au sein dun espace de traitement global connat un lent processus de reconnaissance
au niveau international.
Le point de dpart dune telle rflexion se situe, on la vu, dans les annes 1990. Un
consensus pour la gouvernance globale se dessine avec la confrence du Caire sur la
population et le dveloppement de 1994 : lide germe alors de la ncessit de princi-

55

pes de rgles internationales la migration. En 2000, la publication du rapport de la


Division de la population des Nations unies sur les migrations de remplacement prend
la mesure des dsquilibres dmographiques et du vieillissement de la population, notamment en Europe (Russie incluse) et au Japon. Une prise de conscience se dessine :
la population active nest pas une ressource inpuisable et elle va se rarfier
lhorizon 2030.
Le Secrtaire gnral de lONU, Kofi Annan, stait personnellement impliqu,
comme on la dit, suscitant la mise en place de la Commission mondiale sur les Migrations internationales, compose de dix-neuf personnalits sigeant titre indpendant,
mais en consultation avec les gouvernements. Les tats ont peu contribu lexercice.
Mme si, par la force des choses, les recommandations de la Commission en octobre 2005 sont restes trs gnrales, le rapport nen a pas moins constitu le premier
exercice international traitant les migrations comme enjeu global et abordant plusieurs
aspects : travail, dveloppement, scurit des tats et des personnes, intgration, protection des migrants, gouvernance mondiale. En octobre 2006, lAssemble gnrale
des Nations unies a tenu un Dialogue de Haut Niveau consacr au lien entre migration et dveloppement, seul dnominateur commun accept par lensemble de la communaut internationale, mais qui demeure interprt diversement. Ce dialogue a toutefois dbouch sur linitiative dun Forum mondial pour traiter des questions lies aux
migrations internationales et au dveloppement dune manire systmatique et globale 53. Le Forum est officieux, volontaire et dirig par les tats membres et ne produit pas de textes ngocis ou de dcisions doctrinales, mais encourage une coopration plus troite entre gouvernements 54 . Kofi Annan aurait souhait que le Forum se
tienne dans le cadre de lONU, mais le seul lien avec les Nations unies reste symbolique, en la personne du Reprsentant spcial du Secrtaire Gnral, M. Peter Sutherland.
Lengagement dtermin de la Belgique, qui a accueilli le premier Forum Bruxelles du 9 au 11 juillet 2007, a permis de tirer certains bnfices des opportunits quil
offrait. La question migratoire est sortie du champ bilatral pour faire lobjet dune
53
54

Le texte tablissant le Forum est une note de la prsidente de lAssemble gnrale .


Ibid

56

plateforme mondiale. Elle a quitt le seul terrain scuritaire et du contrle du territoire.


Par ricochet, la prparation des positions des tats a conduit une concertation interministrielle, souvent indite, au plan national. Les thmes abords lors du Forum ont
orient certains travaux des organisations internationales. Enfin une partie de la socit
civile sest mobilise autour du Forum. ONG et organisations syndicales du monde
entier ont t conduites des rapprochements rgionaux et internationaux, afin
dlaborer des positions communes sur un certain nombre de thmes.
Sans se prononcer en faveur dune organisation internationale en tant que telle,
lensemble des acteurs concerns plus ou moins directement par la question des migrations internationales sont donc demandeurs de solutions globales et communes.
Le Forum mondial nen prsente pas moins des dfauts majeurs. Il na pas de structure prenne, ni administrative, ni financire, ni politique. Le cantonnement au thme
du dveloppement restreint le champ des diffrents aspects du sujet, dont la connexion
est la base dune gouvernance globale. Larticulation entre migration et dveloppement fait elle-mme lobjet dinterprtations trs diverses, du fait de la varit des
contextes migratoires mais aussi des attentes et intrts spcifiques des diffrents acteurs. En cela, elle ne constitue pas un cadre structurant de discussions et de dcisions.
Alors que de nombreux gouvernements souhaitent favoriser la contribution des migrants au dveloppement des pays dorigine, via les transferts de fonds, les projets de
co-dveloppement ou le retour de personnel qualifi, certains pays daccueil voient
dans le dveloppement des pays dorigine un moyen durable de rduire les flux migratoires, alors que de rcents rapports montrent linverse 55. Nombre dONG observent
quant elles avec apprhension les volutions de dbats auxquels elles participent peu.
Elles y voient notamment des risques didentification des migrants des instruments de dveloppement, au dtriment de la reconnaissance de leurs droits humains
fondamentaux.
Le fait que le Forum de Bruxelles se soit droul en dehors du cadre onusien a renforc cette inquitude et explique la tenue dun forum parallle de la socit civile intitul : Droits des migrants, migration et dveloppement . De ce point de vue aussi, le
55

Cf. La cohrence des politiques au service du dveloppement, Centre de dveloppement de


lOCDE, 2007.

57

fonctionnement du Forum na pas t satisfaisant. Les tats ont dcid seuls de lordre
du jour et leurs dlibrations se sont tenues huis clos. Confines la lisire dans une
session spare, les ONG nont gure dbattu avec les tats mais surtout revendiqu.
Cette rencontre manque est regrettable, dans la mesure o elle accrot les malentendus et les antagonismes alors quil est de plus en plus vident sur le terrain que les acteurs tatiques et non tatiques ne peuvent pas vraiment se passer les uns des autres. Le
cantonnement des acteurs de la socit civile la perspective des droits de lhomme a
eu pour effet de renforcer leur marginalisation dans les discussions internationales. Les
tats ont ainsi t privs des capacits dexpertise et du savoir-faire de ces acteurs sur
les diffrents aspects des migrations.
En effet, rien ne serait plus simpliste que dopposer la dfense des prrogatives rgaliennes un partage du pouvoir entre les gouvernements et la socit civile. Se
prononcer pour une gouvernance, cest dabord reconnatre la diversit des intrts en
prsence et chercher construire un cadre partag de rfrences pour mieux fonder
laction commune. Rassembler les acteurs concerns ne signifie donc pas les confondre. Chacun joue son rle et incarne une dimension de la question traiter. Une gouvernance globale de la migration viserait confrer aux uns et aux autres une meilleure capacit intgrer lensemble de ces dimensions, aussi bien dans la dfinition
des objectifs poursuivis que dans leur ralisation. Cest ici que lassociation des acteurs de la socit civile est cruciale : non pas tant au stade ultime de la prise de dcision que dans les tapes de la dlibration qui le prcdent.
Or, la seule articulation entre migration et dveloppement ne permet pas, de toute
vidence, aux diffrentes parties prenantes de dfinir le cadre commun de rfrences
attendu. La jonction des intrts divers doit ncessairement se faire autour de perspectives politiques claires qui sont lheure actuelle absentes des diffrentes discussions
internationales.

58

7. Une gouvernance mondiale pour la protection des migrants


Le dfi migratoire peut tre une chance et une opportunit. Les attentes sont nombreuses et largement partages. Cest dsormais aux acteurs de prendre des initiatives
fortes pour attester des nouvelles perceptions positives de la migration et les transformer en pratiques largies de coopration. Dans un domaine o la place des tats est
essentielle, les diplomaties ont, sans aucun doute, un rle majeur jouer. Celles qui
sauront proposer des objectifs et des mthodes, la fois audacieux et consensuels, seront les artisans dun vritable rgime international des migrations.
Quil sagisse de la dcision de migrer, des besoins des tats daccueil ou des
consquences pour les tats de dpart, les dimensions des migrations sont multiples.
Face un phnomne aussi complexe, les effets conomiques des migrations restent
dune interprtation ambigu et les thories dune faible utilit. Ainsi, daprs la thorie dite noclassique, les travailleurs des pays pauvres sont logiquement attirs par les
emplois proposs dans les pays riches, mais leurs migrations auront terme un impact
positif et feront disparatre les causes qui les ont dclenches. Le retour du migrant
enrichi et qualifi professionnellement doit contribuer au rajustement entre les conomies. Mais il est impossible den valuer la dure. De plus, les retours significatifs
ne concernent que certains pays, essentiellement asiatiques. La majorit des autres zones de dpart demeurent plutt confrontes la question de la fuite des cerveaux.
Des tudes conomiques empiriques se rvlent plus profitables 56. Elles montrent
notamment que les motifs de migration sont nombreux et non rductibles au seul facteur de pauvret. Elles soulignent surtout le fort lien qui existe entre les conditions plus
ou moins favorables de dpart et les impacts plus ou moins positifs des flux migratoires, tant dans les pays dorigine que dans ceux de dpart. De ces travaux, il faut retenir
que la migration est, au sens plein du terme, un enjeu : il ny a pas de fatalisme mais
des processus qui demandent tre mieux connus et surtout encadrs par des choix
politiques clairs si lon veut leur faire produire des effets bnfiques.

56

Voir notamment les tudes de F.Gubert lInstitut de recherche et de dveloppement, J.-Ch.


Dumont et J.-P. Garson lOCDE et les nombreuses tudes du Sussex Centre for Migration Research , Universit de Sussex.

59

Lorientation principale est certainement damliorer les conditions de mobilit des


individus entre les pays dorigine et les pays daccueil. court terme, il sagit de rduire la vulnrabilit des migrants, qui est une des causes premires du contournement
des lois et de linefficacit relative des politiques exclusivement rpressives. plus
long terme, il sagit daccompagner lmergence dun droit la mobilit et den faire
un dynamisme majeur et assum de la mondialisation.
Deux fonctions, gnrales et complmentaires, doivent donc tre assignes un
projet de gouvernance mondiale : une fonction de protection des migrants, objet de
cette premire section, et une fonction de promotion de la bonne mobilit traite
ensuite, chacune de ces deux fonctions ayant le double souci de scuriser les parcours
migratoires et les territoires.
La protection comme objectif prioritaire de gouvernance
La vulnrabilit des migrants est aujourdhui une ralit qui, du fait de ses effets
fortement dstabilisateurs, devrait mobiliser lensemble des acteurs concerns par la
gestion des flux migratoires. La vulnrabilit des migrants sest en effet accrue sous le
double effet des volutions restrictives des politiques migratoires au plan national et de
lintensification sensible des flux migratoires lchelle plantaire. Le traitement essentiellement scuritaire de la migration est devenue de facto la norme mondiale de
rgulation, y compris dans les nouveaux pays dimmigration. Louverture trs ponctuelle des frontires, indexe sur les besoins court terme des pays daccueil, a pour
consquence de remettre lordre du jour les migrations temporaires et de rendre plus
prcaires les conditions daccueil des personnes migrantes. La situation des travailleurs domestiques dans de nombreux pays dAsie et du Golfe pour lessentiel des
femmes vivant dans la totale dpendance de leurs employeurs est emblmatique de
cette vulnrabilit. Limportation par de grandes entreprises de populations bon march renforce galement le chmage local et alimente indirectement le flux des dparts.
Plus gnralement, on peut estimer que, dans un contexte marqu par lintensification
des changes et la monte en puissance de pays au capital humain trs important et peu
coteux, la dlocalisation de populations actives bon march est une situation appele
se gnraliser. Prcarit des migrants et instabilit des tats risquent de se nourrir

60

rciproquement.
Les Philippines ont ainsi labor ces dernires annes un programme dencadrement
des pratiques des agences prives de recrutement. Cependant, lefficacit de ces mesures dpend largement de la collaboration des tats daccueil. Sils ne sont pas traits
quitablement, les migrants perdront aussitt dans le pays daccueil tous les avantages
des mesures de protection offertes par leur pays dorigine. Dans le cas philippin, la
coopration est rduite quelques accords bilatraux, avec le Liban notamment. Cest
insuffisant, comme en tmoigne le sort peu enviable des domestiques philippines dans
les pays du Golfe, et seul un cadre multilatral serait mme de donner toute sa porte
une politique de protection des migrants.
Les tats dorigine ne sont pas les seuls craindre labsence de protection ou la
protection insuffisante des migrants. Les tats daccueil ont galement beaucoup
perdre dans la prolifration de passages et de trafics clandestins qui menacent potentiellement la scurit de leur territoire. Or le dveloppement de ces rseaux transfrontaliers sappuie essentiellement sur la vulnrabilit juridique, conomique et humaine
des migrants. Lexistence dorganisations criminelles nest pas nouvelle. Toute migration a toujours gnr ses profiteurs et ses parasites. La nouveaut rside dans les capacits transnationales de ces organisations et dans leur structuration en rseaux, de
telle sorte quelles peuvent btir des filires dimmigration plus mobiles et plus tendues, incluant lacheminement de populations en qute dasile, le trafic de mainduvre et la traite des tres humains (prostitution, esclavage moderne). Cette menace
globale ncessite une rponse globale. Lapplication des conventions internationales
visant rprimer les organisations criminelles natteindra lobjectif fix qu la condition de sattaquer la ressource principale de ces organisations, savoir la vulnrabilit des personnes migrantes. La lutte contre ces rseaux transfrontaliers, au nom de la
scurit des tats, passe donc autant par le dmantlement de ces organisations et le
renforcement de la police des frontires que par le renforcement des droits des migrants, cest--dire de leurs capacits migrer lgalement et dnoncer les pratiques
mafieuses.
La protection des migrants est devenue galement un objectif central pour un nombre croissant dorganisations non gouvernementales et syndicales. Des ONG interna-

61

tionales, traditionnellement impliques dans la protection des rfugis, promeuvent


dsormais la protection des droits des migrants auprs des institutions internationales 57.
Les organisations les plus reconnues de dfense des Droits de lhomme participent de
plus en plus des campagnes de dfense des droits des migrants, en tant que population particulirement vulnrable. Lensemble des organisations syndicales, parlant jusqualors au nom de lensemble des travailleurs, organisent des rflexions communes,
au niveau confdral et international, touchant la protection des droits des travailleurs migrants.
Cest le constat dun recul des droits humains et socio-conomiques des migrants
qui provoque la mobilisation dune partie du mouvement associatif et syndical. La tenue du Forum de la socit civile droits de lhomme, migrations et dveloppement ,
organis paralllement celui des tats de 2007 Bruxelles, a ainsi tmoign de fortes
inquitudes et de relles contestations lgard de la politique trop souvent rpressive
des tats. Faute de reconnaissance explicite dun statut du migrant tout du moins
dans ses grandes lignes il y a tout lieu de penser que la lgitimit et lefficacit de
toute tentative de rgulation des flux migratoires seront srieusement affaiblies.
Nombre dONG et de syndicats refuseront dy participer en privant les tats de leur
exprience et de leur savoir-faire, tandis que les organisations patronales ne disposeront pas de standards communs permettant dharmoniser leurs pratiques de recrutement.
Les effets dstabilisateurs de la vulnrabilit des populations migrantes ne sont plus
gure contests. Acteurs tatiques et non tatiques partagent le mme constat, mais
peinent trouver des solutions communes. Llaboration dun statut international du
migrant qui prendrait la forme dune Charte de droits et dobligations devrait constituer la premire tape dune ngociation multilatrale sur la rgulation des flux
migratoires.
Lhypothque de la Convention internationale de 1990
Avant daborder le contenu et la porte de cette Charte, il conviendrait de lever
57

Une organisation telle que ICMC (International Catholic Migration Commission), traditionnellement implique sur la question des rfugis et du droit dasile, a rcemment largi son champ

62

lhypothque de la Convention internationale sur la protection des droits de tous les


travailleurs migrants et des membres de leur famille, qui figure dsormais parmi les
neuf instruments internationaux majeurs relatifs aux droits de lhomme, comme le
Comit pour llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes
(CEDAW) vient de le rappeler la France 58. Par ailleurs, de nombreuses dispositions
des autres grands instruments internationaux comme les deux Pactes sur les droits de
lhomme, la Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination raciale, la Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard
des femmes ou la Convention sur les droits de lenfant sappliquent, faut-il le souligner, aux migrants.
Le statut de la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille nen reste pas moins problmatique.
Adopte en 1990 par lAssemble gnrale des Nations unies aprs des travaux prparatoires difficiles (pendant une douzaine dannes au sein dun groupe de travail institu en 1979), son entre en vigueur a galement t particulirement lente puisquil a
fallu attendre le 1er juillet 2003 pour atteindre les vingt premires ratifications requises.
Au 1er janvier 2008, la Convention tait ratifie par 37 tats parties, les derniers en
date tant lArgentine, lAlbanie et la Mauritanie qui lont ratifie en 2007. Quinze
autres tats sont signataires 59.
Ces chiffres sont doublement proccupants. Dabord parce quils restent trs faibles
par rapport au nombre dtats membres des Nations unies, reprsentant peine un
quart dentre eux. Dautre part, parce quils introduisent une distorsion gopolitique
marque entre tats dvelopps et tats en dveloppement. Autrement dit, la Convention internationale est devenue un instrument rgional au lieu dtre un trait universel.
Cette situation peut ntre que transitoire, mais elle a des effets pervers vidents. Le
Comit des travailleurs migrants nest compos que dexperts des tats parties.
Lexamen des rapports priodiques porte sur des tats dorigine, ou des tats de transit, comme le Mexique. Malgr ces dsquilibres, rien nindique que les tats parties

daction la dfense des droits de lensemble des migrants.


58
CEDAW/C/FRA/CO/6, .44, 1er fvrier 2008.

63

remettront en cause leur adhsion, face labstention des tats occidentaux, et notamment des membres de lUnion europenne. Dans le contexte dantagonisme politique du nouveau Conseil des droits de lhomme, tout porte croire quils en tireront
profit pour mettre en cause les doubles standards des tats occidentaux.
Les tats europens semblent dautant plus en contradiction avec leur propre discours que la Convention, pour lessentiel, ne fait que reprendre des droits dj consacrs par les deux Pactes internationaux relatifs aux droits de lhomme, qui sappliquent
tous les individus sans distinction fonde sur lorigine nationale ou sociale .
dfaut de la comptence du Comit des droits des migrants, les autres comits conventionnels exercent pleinement leur comptence en ces matires. Cest notamment le cas
du Comit des droits conomiques, sociaux et culturels, qui a adopt une observation
gnrale (n 15) sur la situation des trangers au regard du Pacte (1986) et le Comit
pour llimination de la discrimination raciale qui a adopt la recommandation gnrale concernant la discrimination contre les non ressortissants (2005). Par ailleurs, le
Rapporteur spcial sur les droits des migrants, tout comme les autres rapporteurs thmatiques, a une comptence gnrale lgard de lensemble des tats membres des
Nations unies. Chaque anne, le Conseil des droits de lhomme, comme lAssemble
gnrale adoptent des rsolutions visant le statut de la Convention de 1990 et la situation des droits de lhomme des travailleurs migrants.
Les analyses rcentes saccordent pour reconnatre quau-del de la diversit des
motifs de non ratification de la Convention, le blocage est de nature plus politique que
juridique. 60 Le contexte actuel, domin par des ractions essentiellement dfensives et
restrictives aux dfis de la migration internationale, est peu propice la ratification de
ce texte. Une rengociation est tout aussi utopique, les pays en dveloppement, parties
la convention, ne pouvant abdiquer une position de principe qui leur donne un levier
politico-juridique sur les tats tiers.

59

Bangladesh, Bnin, Cambodge, Comores, Gabon, Guine-Bissau, Guyana, Indonsie, Liberia,


Montngro, Paraguay, Sao Tome et Principe, Serbie, Sierra Leone, Togo.
60
Voir notamment la dernire publication de lUNESCO sur les raisons de la non ratification de la
Convention. The migrant workers Convention in Europe / Obstacles to the ratification of the
International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their
Families : EU/EEA Perspectives, in P. de GUCHTENEIRE, Antoine PECOUD, UNESCO Migration
Studies, 2007.

64

Ainsi, sans mettre en cause la valeur normative de la Convention, le texte onusien


ne peut constituer en tant que tel la base de nouvelles ngociations globales sur la protection des migrants.
Lhypothse dune Charte comme texte de rfrence
Selon une logique classique de gouvernance, la production normative constitue
laboutissement du processus de ngociations entre tous les acteurs concerns, et non
son point de dpart. Or, en matire de gouvernance des migrations, on a relev un dcalage entre, dune part, labsence dorientations politiques communes et, dautre part,
lexistence dun instrument juridique aussi rigide que la Convention internationale sur
les droits des migrants. Il convient de rappeler que les discussions internationales sur
la migration nont rellement dbut quen 2006, loccasion du Dialogue de Haut
Niveau des Nations unies sur la migration et le dveloppement. De plus, du fait du caractre exclusivement intergouvernemental des diffrents forums, les questions relatives la protection et aux droits des migrants taient subordonnes des proccupations relevant plus directement des intrts nationaux, telles que la lutte contre
limmigration clandestine et la rduction des flux migratoires. La reconnaissance par
tous les acteurs concerns et, partir de leurs intrts propres, de la ncessit dun statut international des migrants, na ds lors pas pu se produire et la question de la protection a volu vers la situation que lon connat : une opposition entre souverainet
nationale dune part et protection des migrants dautre part, cristallise par les forums
et contre forums successifs.
Les dveloppements prcdents ont montr quil nexistait aucune contradiction,
bien au contraire, entre protection des migrants et proccupations scuritaires des
tats. La protection des personnes migrantes peut tre envisage de multiples manires
selon que lon se place du point de vue des tats daccueil, des tats dorigine, du secteur priv ou des associations de migrants, et ces points de vue doivent se rencontrer et
se confronter avant daboutir une production normative accepte et acceptable par
tous. Cette tape indispensable de discussions et de ngociations na pas encore eu lieu
entre les acteurs sociaux et gouvernementaux impliqus. Chacun pris sparment
continue de nourrir un certain nombre dides prconues sur chacun des autres ac-

65

teurs. Ainsi, alors que de nombreuses ONG affirment que le secteur marchand dans
son entier est rticent toute ide de protection internationale des migrants, des responsables de grandes organisations patronales dfendent la ncessit dun statut international du migrant comme pralable indispensable une migration russie. Sil parat
clair que le contenu de ce statut diffre dun intrt lautre, ce moment de reconnaissance rciproque puis de ngociations nen est pas moins indispensable.
Un moyen de surmonter le blocage pos par la Convention internationale de 1990
serait dnoncer un certain nombre de principes gnraux et communs. Plus modestes,
mais plus consensuels, ces principes, inscrits dans une Charte commune, nauraient
pas demble une valeur contraignante, mais la fonction dindicateurs tendant harmoniser les conduites et prparer, le moment venu, un travail normatif plus pouss.
Il ny a pas lieu ici de dfinir le contenu de cette Charte : cest prcisment ce qui
devrait faire lobjet dune ngociation entre toutes les parties concernes, dans le cadre
dun mcanisme multilatral dun type nouveau sur lequel nous reviendrons. Indiquons seulement que la Charte devrait veiller respecter un quilibre entre les droits et
les obligations de chaque partie. Sagissant des personnes, la protection de leur choix
de migrer ou non, selon des modalits diverses, nest gure envisageable sans quils
acceptent de respecter dans leur pays de rsidence les devoirs exprims dmocratiquement qui sappliquent lensemble de la population. De mme, il nest pas contestable que les tats exercent leur pouvoir rgalien de contrle des frontires et de
laccs leur territoire pourvu quils reconnaissent galement le bnfice collectif des
migrations et les vertus de louverture des socits. Il nest pas non plus question de
refuser aux tats dorigine le droit de profiter des retombes positives de lmigration
tant quils sengagent assurer aux candidats au dpart de bonnes conditions de mobilit.
Une Charte des droits et des obligations relatifs la migration est un point de dpart. Lobjectif est de fournir un cadre assez large et souple pour quil puisse faciliter
les convergences, mais aussi un ensemble de principes suffisamment clairs pour quil
puisse orienter les dlibrations des parties vers un accompagnement constructif de la
migration.

66

8. Une gouvernance mondiale pour promouvoir une bonne mobilit


Ni force, ni mafieuse, la bonne mobilit implique la libert et la scurit des parcours migratoires. Elle doit servir un objectif gagnant pour les parties concernes : les
migrants, les tats dorigine et les tats daccueil.
Les effets dstabilisateurs dune mobilit drgule
Les dveloppements prcdents ont montr que les migrations internationales
avaient sensiblement augment ces dernires annes et quelles taient caractrises
par une diversification des formes de mobilit entre plusieurs territoires : dveloppement des migrations temporaires dans la plupart des pays dAsie et, plus rcemment,
dans certains pays dEurope, migrations rptes de qualifis cherchant valoriser
leurs diplmes ou dirrguliers sefforant de rejoindre leldorado europen, mouvements pendulaires des retraits, etc. La mobilit humaine est une donne inhrente au
rapprochement des espaces culturels et conomiques ; ses externalits positives ou ngatives dpendent troitement de la manire dont elle est organise. titre dexemple,
les migrations temporaires napparaissent pas aussi profitables quelles pourraient
ltre : les flux informels prosprent et les migrants sont rduits une grande prcarit.
Fonde sur des partenariats publics-privs, respectueux des droits des migrants, la migration temporaire retrouverait ses atouts, notamment sa facult de combler les besoins
du march du travail dans les pays hauts revenus, tout en allgeant le poids du chmage et la pression dmographique dans les pays dorigine.
De manire gnrale, cest labsence de dispositifs daccompagnement qui pnalise
les bnfices potentiels de la migration internationale. Alors que le march des biens et
des services est soumis des mcanismes mondiaux de rgulation, la migration des
personnes est livre la prolifration doprateurs privs qui complique trs srieusement le contrle des tats et favorise la croissance des migrations clandestines.
Au regard des dsquilibres conomiques et dmographiques prsents et venir,
lignorance de ces phnomnes sera de plus en plus coteuse pour les tats. Des tudes rcentes ont ainsi mis en lumire les enjeux migratoires en Afrique subsaharienne,

67

o le doublement attendu des arrives sur le march du travail va entraner une intensification des mobilits 61 si la cration demplois dans les pays dorigine nest pas en
rapport. Ces migrations seront-elles dfinitives, temporaires ou circulaires, principalement internes ou plutt internationales ? Sil reste difficile aujourdhui de rpondre
ces questions, il est probable que lampleur de ces mouvements risque de crer de
nouvelles tensions aux niveaux local, national, rgional et international.
Les rponses actuelles ne sont pas la mesure des enjeux. Les mesures
dendiguement des flux migratoires en provenance dAfrique subsaharienne, via des
accords complexes avec des pays frontaliers tels que le Maroc ou la Turquie, comme
par le pass, ont comme effet pervers de favoriser linvention de nouvelles stratgies
de contournements et ne fournissent aucune perspective moyen terme. Louverture
des frontires fonde sur les besoins conomiques des pays europens, tout en marquant une volution par rapport la priode dite de l immigration zro , ne permet
pas non plus de rpondre aux dfis actuels lis la mobilit des personnes. Le dbat
suscit par la fuite des cerveaux a montr les limites dun traitement qui, en paraissant
bnfique court terme aux conomies des pays daccueil, alimentait, moyen terme,
la spirale dune mobilit coteuse pour les pays dorigine.
Les tentatives de la communaut internationale visant surmonter ces difficults
par un modle gagnant-gagnant-gagnant se sont rvles dune effectivit limite.
Lcart entre le discours et les pratiques est frappant. Officiellement, lOIM est cense
promouvoir une migration bnfique toutes les parties concernes, mais sa fonction
de prestataire de services auprs des tats ignore largement les droits des migrants.
Plus gnralement, ce sont les divergences dintrts qui se rvlent paralysantes.
Lintrt dun tat dorigine qui cherche tirer parti des transferts financiers de ses
migrants quitte faciliter des dparts massifs de population est contradictoire avec
le libre choix des intresss et tout fait indiffrent lintrt de ltat daccueil.
linverse, le souhait des tats daccueil dadapter les flux migratoires leurs besoins
ponctuels de main-duvre ne rejoint pas forcment les besoins des tats dorigine,

61

Ces arrives sont estimes 14 millions de personnes au dbut des annes 2000 et 27 millions
au dbut des annes 2030. Benot FERRY (dir.), LAfrique face ses dfis dmographiques : un avenir
incertain, Karthala, CEPED, AFD, Paris, 2007.

68

notamment long terme. En ltat, et faute de dlibrations srieuses sur des perspectives communes, les migrations ne peuvent tre perues que comme des facteurs de
dsordre.
Rcemment, il a sembl que la question des liens tablir entre les migrations et le
dveloppement pourrait constituer un point de dpart commun pour rassembler les acteurs. De fait, cet agenda, qui fut celui du Forum de Bruxelles, a le mrite de dpasser
les approches restrictives et policires des phnomnes migratoires. Pour autant, on y
retrouve de nombreuses contradictions entre ceux qui attendent du dveloppement une
rduction des migrations et ceux qui parient sur les migrations pour stimuler le dveloppement. En dautres termes, le dbat a toutes les chances dtre bloqu, la fois
parce quil rduit la mobilit un argumentaire conomique et parce quil la pige
dans le seul registre des intrts nationaux.
Un projet de gouvernance mondiale des migrations doit faire des choix. Il doit dpasser la logique des marchandages nationaux et fixer des perspectives. Construire une
bonne mobilit lchelle mondiale est un impratif pour que le dfi migratoire ne se
transforme pas en menace pour les tats et en cauchemar pour les migrants. Cest la
condition dun modle gagnant-gagnant-gagnant appel de ses vux par la communaut internationale.
Les dveloppements prcdents ont montr quune protection renforce des migrants est un premier pas vers la rduction des effets dstabilisateurs actuels. Il doit
tre complt par des dispositifs daccompagnement et dassistance la migration, de
manire faire de la mobilit une ressource pour toutes les parties concernes.
Un principe fdrateur
Le droit individuel la mobilit ou encore droit de migrer nexiste pas. Nombre
de spcialistes ont relev le paradoxe du droit international qui reconnat le droit
dmigrer (article 13 de la Dclaration universelle des Droits de lhomme) mais pas le
droit dimmigrer. Il peut cependant exister un droit la migration lorsque les droits
fondamentaux sont en cause. Cest lorigine du droit dasile et du droit au regroupement familial. En approfondissant les distinctions entre migrants de droit (rfugis,
familles) et migrants de faveur (travailleurs), lutilit dun droit relatif la migration

69

dinstallation mrite examen 62. Ce droit se dveloppe dans le cadre dintgrations rgionales, dont lUnion europenne est actuellement lexemple le plus abouti. Des
avances sensibles sont observables dans dautres rgions du monde. Ainsi les responsables de la CEDEAO se sont runis plusieurs reprises ces dernires annes pour
discuter de moyens de mise en uvre du protocole de 1979 sur la libre circulation des
personnes. Dans le cadre dune gouvernance mondiale de la migration, le droit individuel la mobilit ou droit de migrer pourrait utilement faire uvre dhorizon normatif
commun pour la mise en uvre concerte de dispositifs dassistance et
daccompagnement des migrants.
Dfinir la migration comme un droit individuel consiste placer lindividu migrant
et la russite de sa migration au centre des proccupations. Il ne sagit pas de nier les
contradictions qui existent entre les intrts nationaux, mais den faire les lments
constitutifs dune responsabilit commune. En assurant les meilleures conditions possibles de mobilit, les tats se donneront les moyens de transformer des mouvements
dsordonns et dstabilisateurs en une ressource profitable tous.
ce titre, la plupart des tudes montrent que ce sont les migrants qui disposent des
meilleures conditions de mobilit qui contribuent le plus significativement au dveloppement de leur pays dorigine 63. Les actions les plus russies nont jamais t lies
des politiques de retour. Ainsi, au Sngal, un des pays dAfrique bnficiant du plus
grand nombre de projets de dveloppement entrepris par les migrants, les retours spontans des migrants sont prs de dix fois plus nombreux que les retours encadrs .
Ces derniers se droulent la faveur de diverses procdures daide financire mais ont
souvent pour contrepartie le renoncement au droit de sjour. Plus gnralement, les
rgions de dpart des migrants restent conomiquement fragiles et profitent bien plus
de lapport des rseaux de solidarit des diasporas que du retour dfinitif des migrants.
Du point de vue du pays daccueil, les avantages de la bonne mobilit sont galement sensibles : plus les migrants arrivent informs sur les conditions demploi et les
possibilits existantes du pays de destination, via leur rseau ou dautres dispositifs
62

Cf. les publications de la Chaire de recherche du Canada en droit international des migrations de
lUniversit de Montral.

70

publics, plus la prise en charge par les pays daccueil est facilite.
Le droit de migrer est un principe autant quun moyen de corriger la fatalit dtre
n ici ou l. Mais cest une libert, non une obligation. Il ne saurait servir les politiques
autoritaires de migrations forces, pas plus que la dmission des tats lgard de
leurs responsabilits conomiques et sociales. Rappeler que la migration est un droit
individuel constitue une protection essentielle contre les tentations de certains de tirer
un profit maximal de la manne migratoire , au dtriment de politiques concertes de
croissance et de cration demploi.
Le droit la mobilit ne devrait donc pas tre dtach des autres droits fondamentaux. Il les prolonge et les complte sans entraner pour les tats des charges indites.
Le libre choix du travail (article 23 de la Dclaration universelle des Droits de
lhomme) ou laccs un niveau de vie suffisant (article 25) relvent de la mme responsabilit. Dfinir un horizon normatif commun a souvent permis une dynamique de
ngociation, mme si la ralisation pratique des promesses demande ncessairement
plus de temps. Il en va pareillement du droit la mobilit : servir de cadre de rfrence
des initiatives communes.
Dfinir des priorits, cest se tourner vers les acteurs de la migration : non seulement les tats et les migrants, mais les nombreux acteurs de la socit civile qui facilitent et accompagnent les parcours migratoires. Organisations non gouvernementales,
entreprises, banques, collectivits territoriales, glises ou organisations syndicales sont
les interlocuteurs permanents des migrants. En raison dune solide exprience, ce sont
galement des acteurs sociaux, fins connaisseurs des ralits de la migration. Les pouvoirs publics devraient les associer beaucoup plus intimement leurs objectifs, tant au
plan national quau plan international. Sans dresser ici une liste exhaustive, plusieurs
objectifs apparaissent prioritaires : autant dtapes vers une gouvernance mondiale des
migrations 64.
Le renforcement de linformation

63

Voir sur ce point les publications du Centre de Dveloppement de lOCDE, en particulier : Faire
des migrations un atout. Pour un nouveau systme de mobilit, Paris, 2007.

71

Une bonne mobilit est dabord, on la vu, une mobilit informe et anticipe.
Linformation, tant auprs des dcideurs que des personnes migrantes, est une condition essentielle pour la russite du parcours migratoire et une tape incontournable vers
la rduction des incertitudes et des alas lis la mobilit des personnes. Or ces dispositifs dinformation et dassistance, nombreux et souvent mconnus par les acteurs
gouvernementaux, sont fortement disperss. Cette dispersion est non seulement prjudiciable aux migrants mais galement lensemble des acteurs gouvernementaux et
non gouvernementaux qui auraient tous gagner dune coopration renforce.
Une premire tche pourrait tre de centraliser les informations disponibles sur les
migrations internationales. Cet objectif faisait dj partie des recommandations de la
Commission mondiale. Faute dinitiatives concrtes, il reste dactualit. On imagine
mal, en effet, la mise en uvre de mesures communes daccompagnement des flux
migratoires sans une information complte et partage lchelle mondiale. Il convient
nanmoins dinsister davantage que ne le fait le rapport de la Commission mondiale
sur la contribution ncessaire de lensemble des acteurs, y compris les associations de
migrants, les ONG et les organisations syndicales qui disposent souvent de matriaux
trs riches bien que partiels, du fait de leurs domaines dexpertise spcifiques.
On compte dj un certain nombre de rseaux de centres de recherche rgionaux ou
internationaux tels que IMISCOE 65 ou le rseau MIGREUROPE au niveau europen.
Les organisations internationales telles que lUNESCO et lOIT ou encore lOCDE
sont aussi des centres de ressources importants. De son ct, lOIM publie un rapport
annuel sur les migrations internationales retraant les volutions majeures des mouvements migratoires. Une politique entreprenante de diffusion des donnes et un soutien
technique et mthodologique des pays faiblement dots en outils statistiques sont de
nature amliorer linformation, quantitative et qualitative, et faciliter le dialogue. Il
ny a pas de coopration durable et sincre sans une information suffisante et fiable.
Linformation est galement cruciale auprs des migrants. Les candidats au dpart
manquent souvent de connaissances sur les possibilits et les conditions demploi et
64

Ces tapes sont des pralables indispensables la mise en uvre de dispositifs plus sophistiqus
pour promouvoir les migrations circulaires, temporaires, lutter contre la fuite des cerveaux, tels que
ceux dj mis en uvre par lOIM (programme MIDA) ou proposs par lOCDE.

72

dintgration dans les diffrents pays de destination. Plus prcisment, ils tirent leurs
informations de rseaux de solidarit communautaires. Favorisant des effets de
niches ethniques , cette information est rduite quelques expriences personnelles
et familiales, lorsquelle nest pas gre par des professionnels peu scrupuleux qui exposent les migrants de graves dsillusions. Dautres structures, disposant dune longue exprience dans laccueil des migrants, pourraient tre des interlocuteurs bien plus
fiables. Cest le cas, par exemple, dorganisations comme le GISTI ou la CIMADE en
France, qui devraient tre bien plus fortement relayes lchelon international, et a
fortiori dans les pays dorigine des migrants. De ce point de vue, une meilleure circulation de linformation passe ncessairement par une plus forte reprsentation des associations et, plus gnralement, des acteurs non tatiques dans les dispositifs de coopration.
Il est vrai que la faiblesse de la socit civile dans un certain nombre de pays rend
difficile ce travail dinformation et daccompagnement en rseau entre pays de dpart
et pays de destination. Ainsi, dans un pays comme les Philippines, les structures
dassistance mises disposition des migrs sont essentiellement gouvernementales.
Quant aux dispositifs daccueil des immigrs, ils sont inexistants dans de nombreux
pays de destination, comme par exemple dans les pays du Golfe.
Il existe nanmoins des ONG trs organises du local au global en passant par
lchelon rgional, qui sont lorigine de nombreux rseaux internationaux
dassistance aux migrants et sur lesquelles il serait bienvenu de prendre appui.
Lorganisation ICMC 66 est lune delles. Elle se dcline en diverses structures rgionales, nationales et locales telle que la Pastorale des migrants en France. La prsence
daumneries dans les pays dorigine permet une remonte trs rapide de linformation
auprs des organisations des pays de destination et un vritable dispositif
daccompagnement des personnes du pays dorigine jusqu linstallation dans le pays
daccueil. Ces structures peuvent jouer un rle de fdrateur et danimateur pour le
dveloppement dautres rseaux de mme type.
Les organisations syndicales sont, elles aussi, des sources dinformation quil faut
65
66

International Migration Integration Social Cohesion.


International Catholic Migration Commission.

73

valoriser. Attentifs aux conditions demploi et au respect du droit du travail, de nombreux syndicats europens travaillent avec leurs correspondants des pays du Sud et
sont mme de scuriser pour partie les parcours migratoires par la transmission
dinformations pertinentes. Nanmoins, ces collaborations sont encore fragiles compte
tenu des possibles contradictions dintrt et/ou de labsence de partenaires syndicaux.
La participation dONG ces efforts croiss dinformation nen est que plus souhaitable.
LONG Public Service International (PSI), une des organisations les plus actives au
niveau international (aux cts du PICUM, dICMC et de quelques autres) est un
exemple intressant de collaboration troite entre ONG et organisations syndicales.
Implante dans toutes les rgions du monde avec pour mission la protection du service
public, PSI tient son originalit de sa structure mixte. Runissant la fois des organisations syndicales et des ONG, elle conjugue les qualits propres chaque type
dorganisation. En tmoigne un programme ambitieux en direction des migrants issus
du secteur public. Paralllement un travail dinformation auprs des candidats au
dpart, les organisations membres interviennent galement auprs des gouvernements
et des entreprises publiques pour amliorer les conditions demploi.
Linformation exige la mobilisation des ressources de plusieurs acteurs. Sans cette
action combine, les reprsentations de la migration resteront enfermes dans des logiques sectorielles et nationales. Les rencontres, les contacts, les sites dinformation
communs doivent tre encourags. Il y a l un facteur important dapprentissage collectif. La cration rcente, par la Commission europenne, dun centre dinformation
au Mali va dans ce sens. Une de ses missions essentielles est de centraliser
lintention des candidats la migration lensemble de linformation disponible concernant les conditions demplois et la lgislation sur les trangers dans plusieurs pays de
lUnion europenne. Mais cest seulement en associant part entire les acteurs de la
socit civile, ce qui nest pas le cas lheure actuelle, que cette initiative jouera pleinement sa fonction de socialisation.
La formation de partenariats
Aprs linformation des migrants, leur bonne installation est une seconde tape de

74

mise en uvre de la bonne mobilit, pour des raisons lies la fois au respect de la
personne et aux exigences de la scurit publique. Cest galement une uvre collective. Paralllement aux dispositifs publics, nombre dassociations assistent directement
les personnes migrantes dans leur recherche demploi, leurs dmarches administratives
et leurs projets dinsertion (cours de langue, formation professionnelle, etc.). En tablissant des partenariats avec des coles et des universits locales, ainsi quavec des
hpitaux et des centres de formation professionnelle, ces associations fournissent
leurs membres des services importants. Elles servent souvent de relais des rseaux
largis de solidarit qui contribuent aussi par le biais de services communautaires divers rduire le cot de la mobilit. Les employeurs jouent galement leur rle en
sappuyant par exemple, comme dans le cas de certaines entreprises allemandes, sur
leurs salaris trangers pour proposer des emplois de nouveaux migrants. Dans tous
les cas, il sagit de mieux coordonner les attentes pour fluidifier le march de la migration et lencadrer sans contraintes excessives.
Le prolongement logique de ces initiatives consiste encourager le partenariat entre
les acteurs de la migration : non plus seulement se satisfaire des actions
daccompagnement ou dassistance isoles de tel ou tel acteur, mais pousser leur
rapprochement. Ici encore, il sagit de mettre en commun les ressources de partenaires
qui signorent souvent. Quelques expriences commencent montrer la voie. Ainsi, en
Italie, a t cre une srie de services daide lemploi destins spcifiquement aux
travailleurs migrants dans le cadre du programme de financement europen Equal. Ce
programme associe la fois la rgion du Pimont, deux provinces industrielles de cette
mme rgion, une grande organisation patronale, lUnion de la Chambre des mtiers,
les syndicats de la CISL et des associations dinsertion. Lobjectif est de mettre en relation les migrants et les entreprises afin de faciliter la recherche demploi des premiers et offrir aux secondes une meilleure connaissance du march des comptences.
Ce type de programme est exigeant. En raison de son caractre multi acteurs, il demande une coordination effective, mais il a lavantage de mieux cerner les besoins et
les attentes rciproques et dy rpondre dans les conditions les plus favorables. Il est
plus complexe que le recrutement direct par les entreprises en fonction de besoins
ponctuels ( linstar des contrats de mobilit en Espagne, par exemple), mais peut

75

stendre bien au-del dun seul secteur dactivit et ne se rduit pas une prise en
charge conomique. Sa fonction ducative nest pas ngligeable non plus, dans la mesure o elle permet des acteurs poursuivant des intrts diffrents (entreprises, collectivits territoriales, syndicats, associations dinsertion et leurs relais dans les pays
dorigine, le cas chant) de procder un diagnostic commun. On ninsistera jamais
assez sur le fait que cest au plan national et subnational que doit samorcer cette
concertation, sans laquelle les arrangements internationaux demeureront toujours extrmement fragiles. Une logique partenariale russie doit aussi impliquer davantage les
pays de dpart et leurs organisations. Cest sur ce point que les partenariats doivent
tre renforcs.
Certaines orientations europennes rcentes sinscrivent pour partie dans cette perspective. En mai 2007, une communication de la Commission europenne a introduit la
notion de partenariats pour la mobilit . Il sagit de programmes, financs et mis en
uvre par lUnion europenne, qui associeraient les tats membres et des pays tiers
afin de mieux ajuster loffre et la demande de main-duvre et de favoriser la libre
circulation de certaines catgories professionnelles. Dautres exemples de partenariats
comparables existent dj en Amrique du Nord, tel le Security and Prosperity Partnership of North America, et, dans le Pacifique, le Partenariat de stratgie conomique
trans-pacifique. Nanmoins, ce sont souvent des initiatives relevant des tats dont les
intrts scuritaires et conomiques donnent une dimension manichenne menaante
ou profitable des migrations. Lassociation des acteurs de la socit civile est rarement juge centrale. tort. Elle aurait, en effet, lavantage dapporter une expertise
utile (telles ONG spcialises sur la sant sont sans doute les plus mme danticiper
les effets du dpart des professionnels sur linfrastructure sanitaire des pays dorigine
et de proposer des mesures appropries), mais aussi de dpasser les conceptions strictement utilitaristes de limmigration et de banaliser le fait migratoire. Il est souhaiter
que les initiatives europennes fassent clairement le choix dune association avec les
acteurs de la socit civile.
Entreprises, associations, syndicats reprsentent une pluralit dintrts et des
conceptions diffrentes des migrations et des migrants. Un gisement dinventions pratiques aussi. Les tats devraient en faire linventaire et sengager dans des collabora-

76

tions bien plus rgulires. Faute de partenariats bien ordonns, la mobilit demeurera
dsordonne.
Loptimisation des transferts
Promouvoir la bonne mobilit implique de scuriser et doptimiser les externalits
positives des migrations dans les pays dorigine. La question des transferts de fonds
des travailleurs immigrs vers leur pays dorigine est ici centrale.
Mme sil ne faut pas en surestimer limpact, les montants globaux de ces transferts, qui dpassent ceux de laide publique au dveloppement 67, sont importants. Cest
assez rcemment que les tats dvelopps se sont proccups de la valorisation de
lpargne des migrants (en France, le rapport Milhaud de 2006). Plusieurs approches
sont retenues : la mise en concurrence des services financiers pour abaisser les cots
des transferts, la bancarisation des migrants pour dynamiser lpargne ou lorientation
des transferts vers des investissements productifs. Des dispositifs se mettent en place
en France, ceux proposs par les Caisses dpargne ou par lAgence franaise de dveloppement et il faut se fliciter de ces efforts qui peuvent contribuer une vritable
politique de co-dveloppement 68. Les transferts ont souvent les qualits de projets
micro , prcision du financement, souplesse et efficacit, mais galement lavantage
de ne pas transiter par les comptes de ltat, ce qui rduit les risques de lenteur et de
corruption.
Pour autant, les vertus des transferts ne doivent pas tre retournes contre le principe de la libre migration ni celui de laide au dveloppement. Les transferts accompagnent la libre circulation des personnes en favorisant les conditions dune bonne mobilit. Ils psent loccasion sur les flux et contribuent partiellement au dveloppement,
mais ils ne sauraient tre les instruments dune politique dguise de fermeture des
frontires et de rduction de laide publique de dveloppement. Il y a l une conception densemble sur laquelle il serait bon que des positions internationales communes

67

Sagissant du cas franais, on estime quenviron 8 milliards deuros partent chaque anne de
France vers les pays dmigration hors Union europenne, un montant peu ou prou quivalant laide
publique de la France au dveloppement.
68
Voir en particulier, sur le site de la Banque africaine de dveloppement, la dernire tude rendue
publique le 28 janvier 2007 : Les transferts de fonds des migrants, un enjeu de dveloppement .

77

soient ngocies et explicites.


Par ailleurs, les exigences dinformation et de partenariats, dj voques, sont des
moyens essentiels pour optimiser les transferts. Les premires pour donner aux migrants les moyens dorienter au mieux leurs investissements, compte tenu des opportunits du march et des possibilits existantes dans les pays dorigine. Les secondes
pour scuriser les transactions et sassurer que les objectifs sont bien remplis. Les acteurs non tatiques sont dj pleinement engags dans ces actions. En tant que groupes
de pression militant pour un meilleur accs des migrs aux services financiers, les
associations jouent un rle significatif et reconnu par les autorits publiques. Elles
contribuent collecter et diffuser des informations sur les modes de transferts disponibles. Elles constituent galement une source dexpertise importante sur limpact des
transferts lchelon local, compltant ainsi les analyses macro-conomiques des
grands centres dtude tels que lOCDE. La part la plus importante des transferts de
fonds tant aujourdhui consacre lassurance des familles restes au pays, les compagnies dassurance sont galement des acteurs de premier plan. Les banques et les
entreprises cherchent aussi des partenaires pour mieux rpondre aux demandes des
migrants qui sont devenus leurs clients ou leurs salaris.
Labsence de coopration, de coordination et de partage des tches entre les diffrents acteurs engendre des dysfonctionnements. Les transferts, tout en amliorant la
situation des populations sur place, ne permettent pas de dvelopper des emplois pour
survivre aux inscurits majeures dans la vie quotidienne. Ils contribuent plutt nourrir la spirale de la mobilit quil ne faut pas confondre avec la promotion dun droit
la mobilit, dont le pendant est le droit de rester 69. Il faudrait trouver des moyens
dlargir et damliorer qualitativement les investissements des migrants dans les pays
dorigine en partenariat troit avec les acteurs concerns, notamment les entreprises,
les banques, les collectivits territoriales, les organisations de protection des droits des
migrants.
travers le transfert des fonds des migrants, cest une perception nouvelle de la

69

Il convient ici de rappeler que ce sont les migrants en situations les plus prcaires (sans famille)
qui sont les principaux pourvoyeurs de fonds. De ce point de vue, la valorisation des transferts ne doit
pas justifier la prennisation de ces situations de prcarit.

78

migration qui est en train de saffirmer : une contribution au dveloppement des pays
pauvres, dans le sens des intrts bien compris des migrants et des pays riches. Un
exemple, parmi dautres, du modle gagnant-gagnant-gagnant dont on peroit ici
les potentialits, mais aussi toute la complexit. Une volution analogue est luvre
dans le domaine du co-dveloppement associatif o des partenariats stablissent entre
associations de migrants, collectivits territoriales, ONG de dveloppement et institutions internationales spcialises. Cest le cas, par exemple, du programme PADDY
coordonn par la collectivit de Montreuil. La collaboration troite avec les associations de migrants issus du cercle de Yeliman au Mali a permis la ville de Montreuil
dlargir ses projets de coopration dcentralise d'autres collectivits locales qui
abritent galement des communauts de migrants issus de la mme rgion du Mali et
de renforcer ses contacts avec la communaut malienne, la plus importante de la ville.
De leur ct, les collectivits territoriales maliennes ont profit des ressources et du
savoir-faire de plusieurs partenariats associatifs incluant les migrants eux-mmes.
Les constructions gagnantes sont ralistes parce quelles sont possibles.
Lempirisme nest pas bannir, ni les initiatives locales ou nationales, mais
lharmonisation des conceptions et lagencement des intrts requirent toutefois une
rflexion de plus grande ampleur. Faute de coordination ambitieuse, la migration
phnomne transnational sil en est demeurera coupe de sa dynamique globale.
Celle-ci nest pas prte de se relcher et personne ne lignore. Il est donc temps de
chercher et de trouver des principes de solution communs par un mcanisme institutionnel adquat.

79

9. Une gouvernance mondiale sous forme de dispositif multi acteurs


Lide premire est de promouvoir la concertation sur les migrations internationales
et de louvrir largement aux acteurs non tatiques. Le multilatralisme classique ny
est gure prpar et cest vers des solutions neuves quil faut se tourner. Lactuel Forum sur la migration et le dveloppement pourrait constituer un point de dpart.
Une proposition institutionnelle nouvelle sur une question encore aussi sensible que
les migrations risque de susciter le scepticisme. Il faut donc combiner la rforme et le
ralisme : innover par des mcanismes simples mais politiquement significatifs.
Un dispositif souple
Rappelons que, pour lessentiel, le traitement du phnomne migratoire se caractrise par les lments suivants : amorce timide de sa reconnaissance par la communaut
internationale comme enjeu mondial (le cas des rfugis tant rserv par la Convention de Genve de 1951) ; forte dimension tatique reposant sur le contrle rgalien de
laccs au territoire ; caractre transversal de la migration ; capacits institutionnelles
internationales existantes mais disperses ; forte implication sur le terrain des collectivits locales et de la socit civile, quil sagisse des entreprises, des ONG nationales
et transnationales, des syndicats.
Ces caractristiques ne plaident pas en faveur dun schma institutionnel classique
dorganisation internationale sous la forme dun mandat confi une agence internationale, pour une srie de raisons. Premirement, bien que la mobilit commence tre
reconnue comme un enjeu mondial, le primtre de cet enjeu est encore trs vaguement dfini et de faon souvent restrictive. Seule lapproche de la migration sous
langle du dveloppement a t accepte jusquici par la communaut internationale,
bien que le rapport entre les deux termes ne soit pas compris par tous de la mme faon. Apprhender les diffrentes dimensions des migrations et leurs articulations est
lagenda des ngociations. Un mandat serait donc tout fait prmatur.
Deuximement, la tension entre le volet rgalien de laccs aux territoires nationaux
et la ralit dune mobilit transnationale, qui chappe pour partie au contrle des
tats, impose aussi une acclimatation des enjeux pour rapprocher ces deux plans.

80

Cette situation conduit la ncessit dune dmarche progressive et souple.


Troisimement, lexpertise dveloppe par un certain nombre dorganisations internationales est fortement ancre dans leur champ de comptences. Chaque dimension
de la migration est une dclinaison spcifique dune question se rapportant une thmatique relevant dune institution spcialise. Cest lOMS qui est la mieux mme
dapporter son expertise lorsquon aborde les aspects sanitaires de la migration ; le
droit du travail appliqu la migration fera lobjet du traitement le plus pertinent
lOIT. Les exemples pourraient tre multiplis et tous plaident pour un dispositif original et pluraliste de concertation lchelon mondial.
Quatrimement, le rle que la socit civile joue dores et dj dans les migrations
implique que sa place dans une gouvernance mondiale soit mieux reconnue et plus
intgre aux mcanismes de consultation et de ngociation entre tats.
En conclusion, le dispositif adquat doit tre progressif, prendre en compte les
comptences des organisations internationales existantes, et avoir un fondement multiacteurs.
Une comptence politique
La segmentation du traitement international de la migration ne permet pas une gouvernance efficace. Comme on la vu prcdemment, les concertations inter-agences
sont dcevantes, notamment via le Global Migration Group. Quand bien mme les
contacts sont susceptibles de donner lieu des initiatives communes plusieurs organisations, ces actions isoles ne rpondent pas la ncessit dun agenda politique.
Sans impulsion politique, on ne pourra gure exploiter lexpertise des diffrentes organisations internationales comptentes en matire de migration, individuellement ou
collectivement en fonction des sujets traiter.
La segmentation atteint les tats eux-mmes. Non seulement la transversalit est insuffisamment pratique en matire de migration entre les administrations nationales,
mais ladoption de positions diffrentes par les tats selon les enceintes internationales
est un phnomne qui nest pas rare en raison du poids des cloisonnements des thmatiques et des logiques administratives propres chaque organisation. Ce travers est
particulirement vident en matire de migrations, dans la mesure o lenjeu global est

81

encore largement construire au-del des approches exclusives.


Il faut donc redonner aux tats la capacit politique de semparer du phnomne
migratoire, ce quils ne sont pas en position de faire dans le cadre de chaque organisation internationale.
Une logique pluraliste
La premire tche dun dispositif multi acteurs est de runir les acteurs pertinents.
Leur identification ne va pas de soi. En ce qui concerne les tats, les gouvernements
doivent tre en mesure dapprhender la transversalit du phnomne migratoire : la
fois par une inter ministrialit robuste, mais aussi par une implication forte des acteurs de la socit civile. Du ct de la socit civile, le poids et lorganisation des acteurs sont trs variables selon les rgions et les pays.
En runissant des acteurs de nature diffrente, une gouvernance multipartite doit reconnatre et reflter les rles de chacune de ses composantes. Linnovation ne consiste
pas choisir entre le splendide isolement des tats et la revanche des socits, mais
btir une formule institutionnelle qui soit au plus prs des ralits pour mieux les traiter. Associer les acteurs tatiques et non tatiques dans laccompagnement des migrations ne fait que traduire ce qui se passe sur le terrain. Pour autant, lassociation institutionnelle ne signifie pas la confusion des genres : les tats comme les acteurs de la
socit civile conservent leurs comptences propres.
On peut distinguer schmatiquement cinq phases : la fixation de lagenda, le dbat,
la prise de dcision, la mise en uvre et le suivi ou le contrle. Limplication des diffrents acteurs na pas tre la mme tout au long du processus. En revanche, une
pleine participation dans les deux premires phases conditionne la bonne excution des
deux dernires.
Sagissant de la gouvernance mondiale des migrations, la dfinition de lagenda est
dautant plus importante quil sagit dun pralable pour rapprocher des acteurs qui
sont souvent en situation de confrontation. Il ny aura pas de prolongements des tentatives de gouvernance multipartite si les ordres du jour sont imposs unilatralement
par les tats. La collaboration doit samorcer dans la reconnaissance rciproque des
intrts et des objectifs ports par chacun des acteurs.

82

cet gard, comme on la vu, la manire dont des acteurs de la socit civile ont
t invits au Forum de Bruxelles na pas t satisfaisante. Non seulement lordre du
jour na t dfini que par les tats, mais les organisations non gouvernementales prsentes ont t tenues distance, dans une session spare du Forum proprement dit. En
consquence, les associations ont utilis le Forum comme une tribune, sans vritable
souci de dialogue, ce que les tats ne recherchaient pas non plus. Le fait que ces associations aient t essentiellement des ONG de plaidoyer na fait quaccentuer ce dialogue de sourds.
Le dbat et llaboration de propositions constituent un deuxime temps fort des
changes. Dans toute la mesure du possible, les conclusions doivent reflter la diversit des points de vue exprims. En revanche, la phase dcisionnelle revient aux acteurs
pris sparment. Les dcisions engageant les gouvernements doivent tre adoptes par
leurs reprsentants, tandis que certaines dcisions peuvent, le cas chant, relever
dacteurs non gouvernementaux. En ralit, si les processus strictement dcisionnels
sont rservs , ils ne devraient jamais tre entirement coups des dbats pralables.
Enfin, sagissant de la mise en uvre et du contrle, les acteurs retrouvent une certaine
proximit au-del de leurs comptences propres : tel est le rle des procdures de monitoring ou des comits de suivi multipartites.
La question de la reprsentativit des acteurs de la socit civile dans un dispositif
multi-acteurs est primordiale. Elle se pose essentiellement pour les ONG. Les associations religieuses, les fondations, les entreprises, les syndicats et les collectivits locales
ont souvent des organes internationaux de coopration et de reprsentation. Certaines
grandes organisations non gouvernementales sont galement fort bien reprsentes au
plan international. En revanche, les ONG actives en direction des migrants, au plan
local ou national, peuvent tre plus difficiles identifier. Leur qualit ne repose pas sur
une reprsentation de type lectif. Cest leur lgitimit qui est dterminante. Or, sur ce
point, il nexiste pas de critres intangibles ni de doctrine tablie. Certaines organisations ont des fonctions ambivalentes. Ainsi, des associations religieuses peuvent avoir,
tout la fois, des fonctions positives de socialisation et dintgration des migrants, et
jouer un rle de contre-socit plus contestable et dstabilisant. Le reprage des partenaires est une affaire dlicate qui doit tre tranche par les gouvernements au cours de

83

concertations nationales.
Il existe nanmoins des sries de rfrentiels qui sont appliqus empiriquement. Ce
fut le cas lors de la prparation de grandes ngociations internationales : Protocole de
Kyoto, CITES, GAVI, UNITAID 70, Forum sur la gouvernance de lInternet. Le fait
que la lgitimit de ces dispositifs, et en particulier le choix des acteurs de la socit
civile, ne fasse pas lobjet de contestation montre que lon peut parvenir des solutions satisfaisantes. L ligibilit dun acteur non-gouvernemental repose sur une
combinaison de nombreux critres : lexpertise, les rsultats et limpact des actions
menes ; la facult de proposition, daction et de mobilisation ; la notorit, ladhsion
des citoyens, la capacit se fdrer avec dautres organisations similaires ou agir de
manire transnationale. La lgitimit des ONG nest dailleurs pas fige et peut voluer selon les problmes rsoudre et les conjonctures.
Lefficacit des enceintes doit combiner une dmarche inclusive et llaboration de
propositions par des groupes plus restreints. certains stades, une trs large participation doit tre recherche. dautres, en revanche, cest une forme de reprsentativit
que lon doit privilgier pour passer du dbat et de la confrontation des positions des
propositions de conclusions. De mme est-il souhaitable de recourir, selon les phases,
tantt des reprsentants de groupes, tantt des personnes qualifies.
Devant tant de diversit et de contestations possibles, comment la slection pourrait-elle soprer ? Le principe de solution doit tre simple et il pourrait tre le suivant :
dune part, les acteurs non tatiques pourvus dorganes de reprsentation au plan international (rgional et/ou mondial) seraient retenus en fonction de prcdentes habilitations dlivres par des organisations internationales (organisations onusiennes et/ou
rgionales) ; dautre part, les acteurs non tatiques locaux et/ou nationaux, privs de
reprsentation internationale, seraient identifis par les gouvernements de chaque pays,
au cours dun processus de concertation nationale, et associs, selon des modalits
dfinir, la constitution des dlgations nationales. On peut objecter que la concertation et lassociation risquent dtre de pure faade, l o la socit civile est inexistante

70

CITES : Convention sur le commerce international despces de faune et de flore sauvage menaces dextinction ; GAVI : Global Alliance for Vaccination and Immunisation; UNITAID : Facilit
internationale dachat de mdicaments.

84

ou contrle, notamment dans les rgimes autoritaires. Mais cest probablement le prix
payer pour rassurer les tats sur le fait quils demeurent les acteurs centraux de la
gouvernance des migrations, tout en enclenchant une dynamique radicalement nouvelle dans son fonctionnement.
Utiliser les potentialits du Forum mondial sur la migration et le dveloppement
On a dj prsent le Forum. Malgr ses limites, cest une initiative qui peut constituer un embryon de gouvernance mondiale des migrations la condition dtre largi
et approfondi.
Le caractre trs informel du Forum est plutt un atout tant le sujet de la migration
est complexe, rcent et sensible. Son organisation, extrieure aux procdures onusiennes, permet dviter une confrontation idologique strile, qui se manifeste rituellement, lors du dbat sur migration et dveloppement tous les deux ans lAssemble
gnrale des Nations unies. La souplesse du Forum facilite les changes intertatiques
et la reconnaissance progressive de la dimension mondiale des enjeux migratoires. Des
sujets comme la mobilit du capital humain, limpact des transferts financiers des migrants, la cohrence des politiques navaient jamais t abords ce niveau et sous un
angle aussi positif : la conscience des limites dun traitement principalement dfensif
et national a progress. De ce point de vue, le lien avec les Nations unies a t prserv.
Par ailleurs, la dynamique de la prparation du Forum a t au moins aussi importante que le Forum lui-mme : une approche interministrielle a t stimule, grce
la mise en place de points focaux au sein de chaque pays, dans le but dassocier
diffrents partenaires autour de thmatiques prcises ; des groupes de travail prparatoires ont rapproch des pays industrialiss et en dveloppement ; des acteurs de la
socit civile ont particip la prparation des tables rondes entre tats.
En fin de compte, malgr un agenda restrictif et une participation principalement intertatique, le Forum peut voluer. Les relations entre migrations et dveloppement
peuvent conduire des interrogations plus larges. En tmoigne le rapport du Secrtaire
gnral des Nations unies pour le Dialogue de haut niveau (2006) qui consacre la
fois un chapitre entier lincidence des migrations sur lconomie mondiale et no-

85

tamment sur les pays dvelopps de destination, et un autre chapitre leurs consquences sur les pays de dpart 71. Lintgration des migrants dans les pays daccueil y
est galement aborde. Quant au respect des droits de lhomme, il dborde ncessairement thmatiquement et gographiquement le cadre des relations entre migrations et dveloppement et il offre une perspective de ngociation largie tous les acteurs concerns.
Un processus multilatral nest jamais prcisment finalis. Il ne devient que ce que
lon veut en faire. Dans un autre domaine, le Sommet mondial de la Socit de
lInformation (SMSI) avait t convoqu initialement pour traiter de la fracture numrique ; il a dbouch sur la cration dun autre Forum et lanc le dialogue sur la gouvernance de lInternet.
Proposition de schma
Les missions du dispositif multi acteurs seraient notamment les suivantes :
-

runir quatre types dacteurs : pouvoirs publics (tat et collectivits territoriales), syndicats de salaris, employeurs, reprsentants de la socit civile ;

favoriser la structuration des acteurs non tatiques, en particulier les associations de migrants, dans les pays de destination comme dans les pays de dpart ;

tablir progressivement un mode de fonctionnement multipartite ;

formuler les enjeux ; fixer les ordres du jour et organiser les dbats ;

dfinir des cadres daction pour orienter lactivit des organisations internationales comptentes et celle des autres acteurs ;

tablir un lien entre les questions devant tre abordes au niveau mondial et
leur traitement au niveau rgional ;

orienter le travail normatif ;

assurer le suivi et lvaluation des objectifs.

La participation de la socit civile pourrait seffectuer selon des modalits dont on


a dj voqu le principe. En premier lieu, par une habilitation slective des acteurs
non tatiques disposant dorganes de reprsentation lchelle internationale : syndicats de salaris, employeurs, ONG transnationales, collectivits locales ; en second
71

Kofi Annan, Rapport Migrations internationales et Dveloppement , 2006.


86

lieu, par limplication des autres associations et ONG sur la base dune ngociation
avec leur gouvernement et leur inclusion dans chacune des dlgations nationales.
Cette mthode serait davantage un truchement et naurait pas pour but dlaborer des
positions consolides au niveau national. Les reprsentants de la socit civile conserveraient leur libert de parole durant les dbats. Le procd nest pas radicalement
nouveau. Dans dautres enceintes multilatrales, consacres lenvironnement par
exemple, on a dj vu des dlgations nationales comprendre des reprsentants non
gouvernementaux. Rptons-le : la reprsentativit parfaite nexiste pas et nest pas
raliste. Il sagit de trouver une voie moyenne qui, tout en respectant la souverainet
des tats, conduise des pratiques multilatrales plus reprsentatives. Les rsultats
seront bien sr ingaux, mais ils pourraient reprsenter une innovation significative en
direction dun multilatralisme ouvert ; non plus seulement inter-tatique, ni mme
tripartite linstar de lOrganisation internationale du travail qui fut une relle avance en son temps mais quadripartite avec lintroduction de nouveaux acteurs de la
socit civile.
Un lien politique avec les Nations unies est une condition indispensable pour la lgitimit du dispositif tant vis--vis des tats et des socits civiles que des organisations internationales. Dune part, les organisations intergouvernementales comptentes
doivent trouver leur place comme observateurs de droit. Dautre part, le lien dfinir
doit concilier la volont des tats de contrler le processus de gouvernance, sans laquelle il ny aura pas dengagement, et la ncessit de faire merger un intrt commun que les Nations unies sont les mieux mme dincarner. Ce compromis pourrait
prendre la forme dun Comit de suivi, fort de trente quarante personnes, dsign par
le Forum, qui serait plac auprs du Secrtaire gnral des Nations unies et charg
dassister son Reprsentant spcial pour les migrations. Il devrait reflter la composition multi acteurs du dispositif et valuer la mise en uvre des directives du Forum par
les organisations internationales concernes. En retour, un rapport priodique du Comit alimenterait les dlibrations du Forum et orienterait son travail normatif.
La prsidence tournante du dispositif par la nation hte devrait tre prserve. Elle
est satisfaisante pour les tats qui en tirent une forme de contrle et de lgitimit favorable leur implication. Elle est galement profitable aux autres acteurs, dans la me-

87

sure o les tats peuvent avoir plus dintrt dfendre un processus quils matrisent
que de favoriser la concurrence dune institution nouvelle.
Actuellement, cest la nation hte qui fait office de secrtariat permanent du Forum.
Dans le nouveau dispositif propos, cette fonction pourrait tre exerce par la Division
de la population au sein du Dpartement des affaires conomiques et sociales de
lONU : elle en a les comptences et avait organis le Dialogue de Haut Niveau en
2006. Le secrtariat oprerait sous la direction de la nation hte dont la tutelle devrait
tre conserve. Cest l une drogation par rapport au systme administratif onusien
dans lequel le personnel est subordonn au Secrtaire gnral. Mais loccasion pour
lONU de gagner une place part entire dans le dispositif devrait compenser la novation non orthodoxe de ce montage.
Sur la base de lanalyse prsente dans le chapitre 5, le lien entre lchelon mondial
et rgional devrait tre un lment cl du dispositif. Le niveau rgional est souvent mis
en avant dans lanalyse et la rgulation du fait migratoire pour deux raisons essentielles : dune part, plus de la moiti des migrations se fait lintrieur dun continent ou
dune sous-rgion selon des logiques de proximit gographiques ou historiques ;
dautre part, les pays dune mme zone sont, en gnral, moins htrognes. Ces
considrations sont pertinentes, aussi lchelon rgional doit-il tre exploit. Mais le
niveau mondial conserve toute son importance. Si la migration intra-rgionale est majoritaire, elle nest pas exclusive et peut se rvler temporaire. Quant aux normes appliques un fait intimement li la mondialisation, elles gagnent en lgitimit, sinon
en effectivit, tre tablies, au moins pour partie, au niveau global. De ce point de
vue, le tte--tte entre les tats du Golfe et les pays asiatiques nest pas un exemple
trs convaincant du renforcement des droits des populations migrantes lchelon rgional. En fait, il ny a pas de schma unique des rapports entre le rgional et le mondial : les dynamiques politiques exigent de jouer sur les deux registres. Tantt, il faut
dfinir des principes universels pour les traduire concrtement au plan rgional ; tantt, il faut profiter des expriences rgionales pour btir un consensus global.
Sur ce point, comme sur bien dautres, lexpertise et la recherche sont des fonctions
indispensables. Le dcalage que lon constate entre lanalyse du phnomne migratoire, qui senrichit depuis un certain nombre dannes de multiples travaux de recher-

88

che, y compris au sein des secrtariats des organisations internationales malgr des
lacunes statistiques , et les prmisses sur lesquels reposent les politiques nationales
est considrable. Il est, en partie, responsable de lapproche trop exclusivement territoriale et scuritaire des migrations. Un Comit scientifique devrait tre adjoint au dispositif propos.
La construction des migrations en bien public mondial est une occasion de renouveler le multilatralisme travers une formule originale de reprsentation et de ngociation multi-acteurs. Les convergences ne manquent pas, mme sil ne faut pas sousestimer les obstacles. Une dynamique nouvelle est possible. Elle appelle une initiative
diplomatique forte.

89

Conclusion
La nouvelle approche des questions de migrations, telle que nous la recommandons,
suppose, bien entendu, un choix politique qui devra la valider. Elle impliquerait alors
ladoption dun ensemble de mesures qui iraient videmment au-del, en prcisions, de
celles que nous prconisons et qui restent encore de simples pistes de rflexion.
Mais notre rapport est en mme temps solidaire dune lecture plus large de
lenvironnement institutionnel. Il sinscrit dans une sensibilit plus globale qui refuse
de considrer que chaque nation peut aujourdhui construire des choix souverains,
dans lignorance de ses partenariats proches ou loigns. Certes, on peut prenniser
lillusion de dcisions discrtionnaires hexagonales : mais celles-ci sont alors trompeuses, artificielles et peu efficaces. Nous suggrons donc de nous inscrire dans une gouvernance globale, elle-mme actualise et rnove, tenant compte des paramtres nouveaux, issus notamment de la mondialisation et de la complexit croissante des socits.
En cela notre tude et nos propositions relvent aussi de ce renouveau du multilatralisme, qui doit prioritairement tenir compte des transformations profondes opres
depuis 1945, date dadoption de la Charte des Nations unies. Ce qui est vrai des migrations lest tout autant de quantit dautres enjeux sociaux : non seulement ceux-ci sont
plus que jamais au centre des dfis internationaux, mais ils supposent, de par leur nature, un multilatralisme ouvert, impliquant les acteurs sociaux dans leur grande diversit, trouvant ainsi des relais forts au sein des socits civiles, largissant la responsabilit au-del des frontires classiques et convenues du politique. Cest cette gouvernance multi-acteurs quil convient, sur ce sujet, comme sur dautres, de promouvoir.

91

Annexe 1 Table des acronymes

ALENA

Accord de libre-change nord-amricain

ASEAN

Association des nations du Sud-Est asiatique

CEI

Communaut des tats indpendants

CDH

Conseil des droits de lhomme

APD

Aide publique au dveloppement

CEDEAO

Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest

CIMADE

Comit inter-mouvements auprs des vacus

CITES

Convention sur le commerce international des espces de faune et de flore sauvages menaces dextinction

CNUCED

Confrence des Nations unies sur le commerce et le dveloppement

ECRE

European Council on Refugees and Exiles

FIDH

Fdration internationale des Droits de lhomme

FNUAP

Fonds des Nations unies pour la population

FORIM

Forum des organisations de solidarit internationale issues des migrations

FMMD

Forum mondial sur la migration et le dveloppement

GAVI

Global Alliance for Vaccination and Immunisation

GISTI

Groupe dinformation et de soutien des immigrs

GMG

Global Migration Group

HCDH

Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de lhomme

ICMC

International Catholic Migration Commission

IMDI

Initiative internationale migration et dveloppement

92

IMISCOE

International Migration Integration Social Cohesion

LDH

Ligue des Droits de lhomme

MEDEF

Mouvement des entreprises de France

MIDA

Migration pour le dveloppement en Afrique

OCDE

Organisation de coopration et de dveloppement conomiques

OIG

Organisation intergouvernementale

OIM

Organisation internationale pour les migrations

OIT

Organisation internationale du travail

OMC

Organisation mondiale du commerce

ONG

Organisation non gouvernementale

ONU

Organisation des Nations unies

ONUDC

Office des Nations unies pour le contrle des drogues et la prvention du crime

PICUM

Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants

PNUD

Programme des Nations unies pour le dveloppement

SOPEMI

Systme dobservation permanent des migrations de lOCDE

UNDESA

Dpartement des Affaires conomiques et sociales des Nations Unies

UNESCO

Organisation des Nations unies pour lducation, la science et la culture

UNICEF

Fonds des Nations Unies pour lenfance

UNITAID

Facilit internationale dachat de mdicaments

UNITAR

Institut des Nations Unies pour la formation et la recherche

93

Annexe 2 Rfrences documentaires

Commission Europenne
COM/2004/0811 : Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des
migrations conomiques, 11.01.2005.
COM/2006/0735 : Lapproche globale sur la migration : vers une politique migratoire europenne, 30.11.2006.
COM/2007/0248 : Les migrations circulaires et les partenariats pour la mobilit
entre lUnion europenne et les pays tiers, 16.5.2007.
COM/2005/0390 : Migration et dveloppement : des orientations concrtes,
01.09.2005.

OIT
Convention N 97 sur les travailleurs migrants, 1949.
Convention N 143 sur les travailleurs migrants, 1975.
Rapport : Une approche quitable pour les travailleurs migrants dans une conomie mondialise, 2004.
Rapport : Runion tripartite dexperts sur le Cadre multilatral de lOIT pour les
migrations de main-duvre, 2005.
Rapport : Cadre multilatral de lOIT pour les migrations de main-duvre, 2006.

ONU et autres agences spcialises onusiennes


Commission mondiale sur les migrations internationales, Rapport : Les migrations
dans un monde interconnect : nouvelles perspectives daction, 2005.
Kofi Annan, Rapport Migrations internationales et Dveloppement, 2006.
Fondation Roi Baudoin, Rapport du Forum international sur la migration et le dveloppement juillet 2007, 2008 : www.gfmd-fmmd.org
Rapport du forum parallle de la socit civile juillet 2007 : gfmd-civil-society.
org
UNDESA, Population Challenges and Development goals, 2005
94

UNESCO Migration Studies, The migrant workers Convention in Europe, 2007.


Texte de la Convention internationale sur la protection de tous les travailleurs migrants et des membres de leurs familles : un. org/documents

OIM
Rapport annuel : Ltat de la migration dans le monde

Global Migration Group (GMG)


Termes de rfrences : www.iom.int/

OCDE
Rapport : Perspectives des migrations internationales , SOPEMI, 2007.
Centre de Dveloppement : Faire des migrations un atout/Pour un nouveau systme
de mobilit, 2007.
Centre de dveloppement : Cahier de politique conomique N 28 Migration, aide
et commerce : plus de cohrence en faveur du dveloppement, 2007.
Centre de dveloppement : Cahier de politique conomique N 30 Politiques migratoires et dveloppement : une perspective europenne, 2007.
Centre de dveloppement : La cohrence des politiques au service du dveloppement Migrations et pays en dveloppement, 2007.

95

Annexe 3 Liste des personnes auditionnes

Socit civile
ONG (France)
Forum

des

organisations

de

solidarit

internationale

issues

de

limmigration/FORIM : M. Chamsamone Voravong, Prsident.


Migration et Dveloppement : M. Jacques Ould-Aoudia, Prsident.
Secrtariat national de la Pastorale des migrants : M. Stphane Joulain, Dlgu national.
Groupe dinformation et de soutien des immigrs/GISTI : Mme Claire Rodier, juriste, Prsidente de MIGREUROP.
Mdecins sans frontires/MSF : Mme Annick Hamel, responsable de la campagne
pour laccs aux soins.

ONG (trangres et internationales)


Fdration internationale des droits de lHomme : M. Driss El Yazami, Secrtaire
gnral.
M. Ousmane Sy, ancien ministre de la dcentralisation du Mali, Conseiller spcial
du Prsident de la Commission de lUnion africaine, Alpha Oumar Konare, et Coordinateur de lAlliance pour la refondation de la gouvernance en Afrique.
Fondation Roi Baudoin : Mme Franoise Pissart, directrice.
Caritas :

M. Peter

Verhaeghe,

responsable

du

service

migration ;

Mme Aude Guimont, responsable du service de liaison international.


Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants/PICUM :
Mme Michle Levoy, Directrice.
International Catholic Commission on Migration : M. Jeremy Bingham, responsable de la stratgie et M. Johan Ketelers, Secrtaire gnral, Mme Petra Hueck, service
de liaison.
Public Service International : Mme Yvette de la Cruz, Coordinatrice de la campagne pour la protection des femmes migrantes domestiques.
96

Syndicats
CGT : Mme An Le Nouail-Marlire, Conseillre lEspace Europe/International,
membre du Conseil conomique et social europen.
FO : M. Jean-Louis Bekamba, Coordonnateur adjoint, section Europe/International.
CFDT : Mme Anousheh Karvar, Secrtaire nationale en charge de la politique internationale ; M. Ommar Benfaid, Secrtaire confdral au service Economie et Socit ; M. Luc Martinet, Secrtaire confdral au service International et Europe
Confdration Europenne des Syndicats : Mme Catelne Passchier, Directrice de la
section Politiques dimmigration ; M. Marco Cilento, Conseiller.
Confdration internationale des Syndicats : Mme Kamalam, Directrice du dpartement Egalit.

Patronat
MEDEF International : M. Philippe Gautier, Chef du Service Afrique, Europe et
dveloppement ; M. Emmanuel Julien, Directeur adjoint des relations sociales.
Vinci : M. Yves Thibault de Silguy, Prsident.
Business Europe (organisation patronale europenne) : M. Steven DHaeseleer,
Conseiller aux affaires sociales.

Commission europenne

Mme Sandra Pratt, Chef de lunit immigration et asile, Direction gnrale justice,
libert et scurit.

Organisations internationales
ONU
Forum mondial sur la migration et le dveloppement : M. Franois Fouinat,
Conseiller spcial du Reprsentant spcial du Secrtaire gnral de lONU pour les
migrations ;
97

Division de la population : M. Bela Hovy, Directeur adjoint.


ECOSOC : Mme Elisa Peter, Chef du Service de liaison avec les organisations non
gouvernementales ;
Haut Commissaire aux droits de lhomme : Mme. Sepideh Mohadjer, bureau du
Rapporteur spcial pour les migrations.

PNUD
M. Thierry Soret, Conseiller politique, bureau de lAdministrateur.

OIM
M. Paul Boncour, Chef de la Division du dialogue international sur la migration ;
M. Robert Paiva, Directeur des relations extrieures ; M. Richard Perruchoud, Chef du
Dpartement du droit international des migrations.

BIT
M. Patrick Taran, Coordinateur du programme Migrations ; M. Ibrahim Awad, Directeur du programme Migrations internationales ; M. Jean-Franois Trogrlic, Reprsentant du BIT en France.

HCR
M. Jeff Crisp, Chef du service dlaboration de la politique gnrale, ancien secrtaire gnral de la Commission mondiale sur les migrations.

OMC
M. A. Hamid Mamdouch, Directeur de la Division des services.

OIF
M. Hugo Sada, Dlgu la paix, la dmocratie et aux droits de lhomme.

OCDE
M. Jean-Christophe Dumont, conomiste, Direction de lemploi, du travail et des
98

affaires sociales.

Personnes qualifies

M. Jean-Michel Severino, Directeur gnral de lAgence franaise de Dveloppement (AFD).


Mme Rgine de Clercq, Ambassadeur de Belgique, Haut reprsentant du pays hte
du premier Forum mondial sur la migration et le dveloppement de Bruxelles, les 11 et
12 juillet 2007.
M. Serge Tomasi, Directeur financier pour lAfrique australe, occidentale et
lOcan indien, Direction gnrale du Trsor et de la Politique conomique (DGTPE).
Mme Flore Gubert, conomiste, Institut de recherches pour le dveloppement (IRD)
/Dveloppement, institutions et analyses de long terme (DIAL).
M. Grard Moreau, Conseiller Matre la Cour des Comptes, ancien Directeur de la
population et des migrations au Ministre des Affaires sociales.
Mme Inge Kaul, ancienne Directrice du Bureau des tudes de dveloppement du
PNUD.
M. Bertrand de La Chapelle, Dlgu spcial pour la Socit de lInformation.
M. Philippe Ryfman, professeur chercheur associ lUniversit Paris I Panthon
Sorbonne.
Mme Lisa Jordan, Directrice adjointe du Programme gouvernance et socit civile
de la Fondation Ford.

99

Les auteurs............................................................................................................................ 3
Prface ..........................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
Avant-propos ......................................................................................................................... 4
Introduction .......................................................................................................................... 5
1.

Reconstruire lenjeu des migrations............................................................................ 7


Une mobilit banalise mais regarde comme dangereuse ...................................................... 7
Pour une gouvernance multi-acteurs......................................................................................... 9

2. Un fait social ordinaire................................................................................................... 13


Quelques chiffres ....................................................................................................................... 13
Les facteurs de la mobilit ........................................................................................................ 16
De nouvelles tendances.............................................................................................................. 18

3. Une combinaison dacteurs et dintrts sociaux.......................................................... 22


Pour ou contre la libert de circulation ................................................................................... 22
La socit civile : associations, syndicats et secteur priv...................................................... 26
Les positions des OIG et des ONG ........................................................................................... 29

4. Une reconstruction sociale et globale ............................................................................ 32


Les migrations comme bien public mondial............................................................................ 32
Les tapes de la gouvernance.................................................................................................... 37

5. Un paysage institutionnel fragment et inefficace ........................................................ 42


Des organisations et institutions disperses............................................................................. 42
Les raisons de linefficacit du dispositif institutionnel ......................................................... 46

6. Les attentes institutionnelles .......................................................................................... 51


Avantages et limites des processus dintgration rgionale................................................... 51
Un espace de dlibration recherch ....................................................................................... 54

7. Une gouvernance mondiale pour la protection des migrants ....................................... 59


La protection comme objectif prioritaire de gouvernance .................................................... 60
Lhypothque de la Convention internationale de 1990 ........................................................ 62

100

Lhypothse dune Charte comme texte de rfrence ............................................................ 65

8. Une gouvernance mondiale pour promouvoir une bonne mobilit ....................... 67


Les effets dstabilisateurs dune mobilit drgule .............................................................. 67
Un principe fdrateur.............................................................................................................. 69
Le renforcement de linformation............................................................................................ 71
La formation de partenariats ................................................................................................... 74
Loptimisation des transferts.................................................................................................... 77

9. Une gouvernance mondiale sous forme de dispositif multi acteurs ............................ 80


Un dispositif souple.................................................................................................................... 80
Une comptence politique ......................................................................................................... 81
Une logique pluraliste................................................................................................................ 82
Utiliser les potentialits du Forum mondial sur la migration et le dveloppement ............. 85
Proposition de schma............................................................................................................... 86

Conclusion .......................................................................................................................... 91
Annexe 1 Table des acronymes ....................................................................................... 92
Annexe 2 Rfrences documentaires .............................................................................. 94
Annexe 3 Liste des personnes auditionnes ................................................................... 96
Socit civile ............................................................................................................................... 96
Commission europenne ........................................................................................................... 97
Organisations internationales................................................................................................... 97
Personnes qualifies................................................................................................................... 99

101