Universidade de Braslia UnB

Instituto de Cincias Sociais ICS

Departamento de Antropologia DAN
Programa de Ps-Graduao em Antropologia Social PPGAS

RODRIGO PARANHOS FALEIRO

Unidade de Conservao versus Terra Indgena, um Estado em
conflito: estudo da influncia da pessoa na gesto pblica

Braslia 2005

Universidade de Braslia UnB

Instituto de Cincias Sociais ICS
Departamento de Antropologia DAN
Programa de Ps-Graduao em Antropologia Social PPGAS

Unidade de Conservao versus Terra Indgena, um Estado em

conflito: estudo da influncia da pessoa na gesto pblica
Rodrigo Paranhos Faleiro

Dissertao

de

Mestrado

apresentada ao Programa de
Ps-Graduao em Antropologia
Social

do

Departamento

de

Antropologia da Universidade de
Braslia sob a orientao do
Doutor Paul Elliott Little.

Braslia 2005

queles sem os quais eu nada seria,

minha famlia, meus irmos e amigos.
Lucia, por ensinar-me a sonhar, e a
Aisha, Iago e Michele, meus filhos e
minha esposa, por inspirarem
as minhas melhores virtudes.

Agradecimentos
Perambulando por caminhos sem fim, em algum momento dei por mim: senti-me
Narciso desafogado. Ao contrrio da fatal auto-seduo do personagem grego, tive a
oportunidade de rever-me desnudo das artimanhas do meu ego altivo e, assim, pude refletir
sobre mim, minhas atitudes e meus propsitos.
Revivendo a Teoria da Relatividade de Albert Einstein, percebi o quo grato devo
ser ao tempo. Nos ltimos meses reescrevi estas pginas inmeras vezes; no ltimo ano,
revi minha humanidade como antroplogo; nos ltimos dois anos, reaprendi a pensar como
pesquisador; e nos ltimos dez anos, pensei vislumbrar inmeras possibilidades de
contribuir com o mundo, sem perceber minha gradativa converso mediocridade, contra a
qual sempre acreditei lutar. Porm, se minha fisiologia permitir e a medicina apoiar, creio
poder retomar o implacvel tempo em outra perspectiva, na qual minha singela
contribuio para a humanidade seja uma constante capaz de converter meus erros em
acertos e/ou consertos.
Inspirando-me na amplitude temtica da obra de Edmund R. Leach, no posso
omitir minha gratido antropologia e tudo que este conceito abarca. Ao estudar o ser
humano como ente social e os desdobramentos desta assertiva, os antroplogos podem
tanto refletir sobre seu papel social e humano quanto contribuir com a cincia, a sociedade
e a vida. Portanto, esta dissertao que defende idias, tambm celebra uma terapia
pessoal, um compromisso acadmico, profissional, poltico e social e ainda, muita
gratido: seja ao conjunto de saber antropolgico e social e de pessoas que o pensam; seja
queles que nos cercam como amigos e familiares, e que, de alguma maneira, participaram
da antropologia que pude vivenciar nos ltimos dois anos.
Assim, comeo agradecendo ao conjunto de pessoas que faz parte do Programa de
Ps-Graduao em Antropologia Social PPGAS da Universidade de Braslia UnB. E,
justia seja feita, inicio meus agradecimentos roldana que, carregando o piano, no deixa
o Departamento de Antropologia DAN parar. Falo da Sra. Rosa Cordeiro, do Sr. Paulo
Gomes Sousa, do Sr. Lus Gonzaga Ribeiro da Silva, da Sra. Branca Antonio Herculano e
da Sra. Adriana Sacramento. Graas a essa equipe, o corpo docente e discente do
Departamento vm contando com a estabilidade necessria ao alcance dos seus inmeros
xitos.
i

Ainda que pesem sobre ensino pblico no Brasil agruras de diferentes ordens, o
compromisso velado por aqueles que produzem intelectualmente no Departamento, pactuase justamente no Programa para o qual fui aceito, no qual o comprometimento reza sua
melhor cartilha, com a produo intelectual e antropolgica, em especial, a brasileira, e
com os nativos e seus objetos de estudo. Perspectiva essa engrandecida, ora pela qualidade
imposta pelos Professores Alcida Rita Ramos, Carla Costa Teixeira, Gabriel Omar
Alvarez, Klaas Axel A. W. Woortmann, Lus R. Cardoso de Oliveira, Mariza G. S.
Peirano, Roque de Barros Laraia, Stephen Grant Baines e Wilson Trajano Filho; ora pela
no menos qualificada, mas tambm bastante instigante viso dos Professores Ellen F.
Woortmann, Eurpedes da Cunha Dias, Gustavo Lins Ribeiro, Henyo Trindade Barretto
Filho, Lia Zanotta Machado e Paul Elliott Little; e ora pelos efervescentes Professores Jos
Jorge de Carvalho e Rita Laura Segato. Evidentemente, qualificar seres humanos significa
incorrer em injustias, dada a complexidade e riqueza de que cada um. Para dirimir meu
pecado, agradeo o investimento que recebi de TODO o Departamento, reconhecendo
algumas contribuies emblemticas, mas no exclusivas, dos Professores: Mireya Surez
de Soares, que coordenou a graduao quando ingressei; Julio Cezar Melatti, que
possibilitou inmeras aulas de antropologia, de humanidade e de cincia sria e honesta;
Ana Carolina Cambeses Pareschi, com quem fiz estgio docente; Stephen Grant Baines,
com quem trabalhei no Grupo de Estudos de Relaes Intertnicas GERI; Gustavo Lins
Ribeiro, grande amigo e eterno orientador; Paul Elliott Little, grande amigo e meu atual
orientador; e Henyo Trindade Barretto Filho, grande amigo e que, junto com Gustavo e o
Paul, engrandecem a linha de pesquisa a qual estou vinculado: Antropologia do
Desenvolvimento, Meio Ambiente e Transnacionalismo.
Em contrapartida ao pacto, percebo nos colegas que estiveram, esto e naqueles que
continuaro no doutorado ou na docncia um compromisso pretensamente equivalente.
Sem apresentar seus protagonistas, denuncio os feitos que efervescem na Catacumba por
onde pairam textos, discusses, dissertaes e teses e onde acontecem o feitio da Revista
Ps e as proposies de inmeros eventos na UnB, e em outros fruns nacionais e
internacionais. Nesta ambincia de inmeras solidariedades, flagro a contribuio dos
contemporneos: as turmas que ingressaram entre 2002 e 2004, na institucionalizao da
Revista Ps, sem desmerecer a contribuio dos seus predecessores; na organizao e
operacionalizao da Catacumba, provando a compatibilidade da liberdade com alguma
institucionalizao; na apresentao e participao de eventos e publicaes cientficas

ii

relevantes; no ingresso em projetos, programas e instituies que atuam direta ou

indiretamente em temas afetos antropologia. A todos eles expresso minha gratido pelos
mais variados motivos.
Na trilha da gratido no posso esquecer os que esto fora do Programa de PsGraduao em Antropologia Social, sobretudo aqueles com quem compartilhei o caminho
dessa dissertao: os colegas dos eventos, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis IBAMA, da Fundao Nacional do ndio FUNAI e de
outros rgos. A lista seria demasiado grande, por isso, alm daqueles j citados na Lista
de Entrevistados, elejo os que facultaram o meu acesso ao material utilizado na pesquisa:
Maria Helena Nascimento, Artur Nobre Mendes e Rogrio Oliveira na FUNAI; Boris
Alexandre Csar, Cleuza Fernandes Santos, Marcos Ramos Vieira, Mnica da Silva F.
Arajo, Alessandro Oliveira Neiva e Manoel Lima Feitosa no IBAMA; a Francisco Javier
Fernandez Fawaz, que me orientou a solicitar os dados cartogrficos ao Sistema de
Proteo da Amaznia SIPAM; a Fernando Regis de Siqueira no Centro Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel das Populaes Tradicionais CNPT do IBAMA, que me
ensinou um pouco de Arq View, quando encontrei a pessoalidade e o exerccio da
microfsica do poder em um dos setores de cartografia do IBAMA; e Sandra Maria da
Silva Barbosa, tambm do CNPT, que fez o mapa das sobreposies (vide anexo).
Tambm agradeo queles que aprovaram e deram andamento ao meu afastamento do
IBAMA, Flvia Maria de Castro Rocha, Valrio Martins de Souza, Marlene Afonso
Castro, Tnia Mara Moura Diehl, Hlio Pereira Silva, Paulo Roberto da Silva, Neusa
Santos Neiva, Julio Csar Gonchorosky, Pedro Eymard Camelo Melo, Osnil Jos
Nepomuceno, Luis F. S. Nogueira de S, Moacir Bueno Arruda e Dione Anglica de
Arajo Corte, cuja anuncia propiciou-me cursar o mestrado dentro dos parmetros de
dedicao exclusiva exigidos pelo Programa, e evidenciou o compromisso deste rgo em
qualificar seus quadros para melhor atender s demandas da sociedade. E, por fim, devo
prestar minha gratido queles que incentivaram direta e indiretamente o meu crescimento
intelectual acadmico como servidor pblico: Sebastio Kengen, Sergio Alberto de
Oliveira Almeida, Maria Isabel de Oliveira, Marco Aurlio Belmont Figueira, Eliana Maria
Corbucci, Luiz Roberto Bezerra, Jos Carlos Machado (in memoriam) e demais colegas da
Diretoria de Ecossistemas DIREC do IBAMA.

iii

Evidentemente, no poderia ausentar desta j extensa e nunca conclusa lista, minha

gratido: aos amigos de antes, Geraldo Lessa e turma, Carlos Alexandre, Adriana Frota,
Deize Menezes, Antonio Carlos de Souza Lima, Adriana Ramos, Mauro Pires, Fernando
Scardua, Tnia Jardim, Eduardo Bede, Eduardo Barnes, Hber e Soraya Gracio, Manuel e
Norma Girard, Rodrigo Chaves, Magno Bueno, Mnica Han, Antonio Velkarrch e suas
senhoras restringindo-me apenas a alguns; aos amigos que chegaram durante este curso:
David Ivan R. Fleischer e Carol, Ivan Stibich e Grazi, Roberto Almeida e mulheres, e toda
turma do Programa e das antropologias. Por fim, agradeo o apoio encontrado naqueles
que no citei, mas que estiveram e esto presentes como os amigos de sempre.
Finalmente, jamais poderia deixar de expressar minha gratido, devoo e amor
minha famlia. Tudo o que eu sou, fiz e tenho, devo a eles... desde os exemplos daqueles
com quem no convivi, aqueles manifestos pelos meus tios, padrinhos, primos e sogros,
sem exceo. Sou grato a TODOS! Mas, fundamentalmente, minha me, Lucia Maria
Paranhos, e aos meus irmos, Junior, Andrea e Marcus, e aos seus respectivos cnjuges,
Ethel, Jorge e Lucilene, e filhos, Thayn, Nathalie, Thiago, Mariana, Caio e Letcia, com
quem a difcil jornada sempre foi amainada pelo apoio e pelas palavras de esperana.
Finalmente, por motivos no menos fundamentais, agradeo, de modo especial Michele
Trindade Vargas e aos meus filhos Iago e Aisha Vargas Paranhos, por sua compreenso,
carinho e as inmeras alegrias que compartilhamos e compartilharemos... enfim, por serem
a razo da minha existncia.

iv

RESUMO
Nesta dissertao analiso a influncia da pessoalidade na gesto publica, em
especial, nos casos de superposio jurisdicionais e territoriais entre unidades de
conservao federais e terras indgenas, respectivamente administradas pelo Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA e a Fundao
Nacional do ndio FUNAI. Para tanto, descrevo a ocupao do territrio brasileiro como
uma forma de conquista que, baseada na instalao do Estado, propiciou a consolidao da
Nao brasileira. Paralelamente, esboo a constituio das polticas indigenistas e
ambientalistas, e das instituies responsveis por sua execuo. Com isso, descrevo os
conflitos de superposio entre as categorias a partir das cosmologias e disputas de poder
em cada rgo. Assim, analiso essas instituies a partir das suas equipes, por sua
constituio como grupo atuante na poltica, por sua ideologia, identidade e pessoalidade, e
pelos efeitos destas sobre as polticas pblicas. Por fim, enfatizo a importncia dessa
ambigidade estatal na execuo da poltica pblica, ainda que, nem sempre seja desejada.
Palavras-chave: antropologia, administrao pblica, Brasil, Estado, territrio, nao,
FUNAI, IBAMA, superposio, conflito, polticas pblicas, unidades de conservao,
terras indgenas, indigenismo, ambientalismo, ideologia, identidade, pessoalidade, recursos
humanos.

ABSTRACT
This dissertation analyzes the influence of personality in the public administration,
especially, superimpose cases between federal natural protected areas and indigenous
areas, respectively administrated by Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis IBAMA and Fundao Nacional do ndio FUNAI. By this, I
describe the occupation of the Brazilian territory how a conquest, based on State's
installation, it propitiated the consolidation of the Brazilian nation. At the time, I draw the
constitution of the indigenous and environmental police, and their execution. With this, I
describe the superimpose conflicts among categories from the power cosmologies and
disputes in each institution. This way, I analyze the institutions from their teams, by their
formation while acting as political groups, by their ideology, identity and personality, and
finally, by the effects on this public police. At the end, I emphasize the importance of the
ambiguity in the execution of the police public, although, not always it is wished.
Keywords: Anthropology, public administration, political, Brazil, State, territory, nation,
FUNAI, IBAMA, superimpose, conflict, policy, protected area, indigenous area,
indigenous cause, environment cause, ideology, identity, personality, human resources.

vi

Sumrio
Agradecimentos ................................................................................................................... i
Resumo ............................................................................................................................... v
Abstract.............................................................................................................................. vi
Sumrio............................................................................................................................. vii
Lista de Tabelas ...............................................................................................................viii
Lista de Figuras ................................................................................................................. ix
Lista de Siglas..................................................................................................................... x
Lista de Entrevistados........................................................................................................ xi
Introduo......................................................................................................................... 01
Captulo I: Que pas este? Da conquista ocupao do territrio brasileiro.............. 11
A. O Estado conquista o Brasil ............................................................................... 11
B. A converso dos territrios brasileiros em Brasil............................................... 17
C. Do ndio ao ndio, passando pelo caboclo e o extrativista ................................. 25
Captulo II: Superimpondo categorias jurdicas de interveno territorial: um esboo da
gnese da poltica ambiental e indigenista brasileira de interveno territorial ............ 31
A. Apontamentos sobre a gnese do Estado impessoal .......................................... 31
B. Esboo das polticas pblica de interveno territorial ...................................... 36
B.1. Poltica indigenista ....................................................................................... 37
B.2. Poltica ambientalista ................................................................................... 49
C. Superimpondo categorias jurdicas..................................................................... 68
Captulo III: Fazendo rgos pblicos: a influncia da pessoalidade na execuo das
polticas pblicas.............................................................................................................. 83
A. Modo de preparo: como fazer a FUNAI e o IBAMA ........................................ 84
A.1. Ingredientes da FUNAI: notas sobre a estrutura organizacional.................. 85
A.2. Ingredientes do IBAMA: notas sobre a estrutura organizacional ................ 89
A.3. Modo de fazer o recheio: para alm da estrutura organizacional................. 93
A.4. Um exemplo do Estado relacional: o poder da pessoa................................. 99
B. O Estado individualista conivente com a pessoalidade .................................... 105
C. No papel cabe tudo: do conflito resoluo .................................................... 115
Concluso: O Caminho de volta: do antroplogo ao nativo.......................................... 119
Referncias Bibliogrficas.............................................................................................. 124

vii

Lista de Tabelas
Tabela 1:

Casos de superposio entre TI, UC federais e estaduais, por

unidade de incidncia.
p. 08

Tabela 2:

Situao das terras indgenas no Brasil, por linhas-meta.

p. 48

Tabela 3:
Tabela 4:

Alguns fatos importantes na constituio

conservacionista de reas protegidas no Brasil.

da

poltica
p. 49

Categoria de UC segundo a legislao da poca.

p. 55

Tabela 5:

UC, por nvel de importncia, categoria e finalidade.

p. 56

Tabela 6:

Evoluo histrica dos rgos responsveis por UC que deram

origem ao IBAMA.
p. 57

Tabela 7:

Sntese das categorias de reas protegidas, segundo a IUCN, o

IBDF e SNUC.
p. 64

Tabela 8:

Unidades de conservao federais, por grupo de categorias de

manejo.
p. 67

Tabela 9

Terras indgenas, unidades de conservao federais e reas

superpostas.
p. 71

viii

Lista de Figuras
Figura 1:

A conquista do Brasil pelos civilizados, segundo o sculo no qual a p. 19

regio foi conquistada.

Figura 2:

Estrutura organizacional do IBAMA (IBAMA, 2004).

Figura 3:

Mecanismos de coordenao, segundo o fluxo em relao ao

procedimento (SIGO, 2005).
p. 94

Figura 4:

Diagrama da atuao em grupo das equipes institucionais.

p. 112

Figura 5:

Diagrama da atuao em rede das equipes institucionais.

p. 113

ix

p. 92

Lista de Siglas
Educao, a Cincia e a Cultura UNESCO
Organizao Internacional do Trabalho
OIT
Organizaes No Governamentais ONG
Parque Nacional PARNA ou PN
Partido Progressista Brasileiro PPB
Programa de Ps Graduao em
Antropologia Social PPGAS
Programa Nacional do Meio Ambiente
PNMA
Projetos de Assentamentos Extrativistas
PAE
Reserva Biolgica REBIO ou RB
Reserva Indgena de Recursos Naturais
RIRN
Reserva Particular do Patrimnio Natural
RPPN
Reservas Extrativistas RESEX ou RE
Reunio Brasileira de Antropologia RBA
Reunio de Antropologia do Mercosul
RAM
Secretaria Especial do Meio Ambiente
SEMA
Servio de Proteo ao ndio e Localizao
de Trabalhadores Nacionais SPILTN
Servio de Proteo aos ndios SPI
Servio Florestal SF
Sistema de Monitoramento da
Biodiversidade em Unidades de
Conservao SIMBIO
Sistema de Proteo da Amaznia SIPAM
Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza SNUC
Superintendncia da Borracha
SUDHEVEA
Superintendncia do Desenvolvimento da
Pesca SUDEPE
Superintendncia para o Desenvolvimento
da Amaznia SUDAM
Supremo Tribunal Federal STF
Terra Indgena TI
Unio Internacional para Conservao da
Natureza UICN
Unidade de Conservao UC
Universidade de Braslia UnB
Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFRJ

Administrao Executiva Regional ADR

Advocacia Geral da Unio AGU
rea de Proteo Ambiental APA
Centro de Desenvolvimento Sustentvel
CDS
Centro Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel das Populaes Tradicionais
CNPT
Comisso de Linhas Telegrficas
Estratgicas do Mato Grosso ao Amazonas
CLTEMGA
Comisso de Parques Nacionais e reas
Protegidas CNPPA
Conselho Indigenista Missionrio CIMI
Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONAMA
Conselho Nacional dos Seringueiros CNS
Constituio da Repblica Federativa do
Brasil CRFB
Conveno para a Grafia dos Nomes Tribais
CGNT
Departamento de Antropologia DAN
Escola Nacional de Administrao Pblica
ENAP
Estao Ecolgica ESEC ou EE
Floresta Nacional FLONA ou FN
Florestas Nacionais FLONA
Fundao Brasileira para a Conservao da
Natureza FBCN
Fundao Nacional de Sade FUNASA
Fundao Nacional do ndio FUNAI
Grupo de Estudos de Relaes Intertnicas
GERI
Grupos de Trabalho GT
Instituto Brasileiro do Desenvolvimento
Florestal IBDF
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis IBAMA
Instituto de Cincias Sociais ICS
Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria INCRA
Instituto Socioambiental ISA
Laboratrio de Pesquisas em Etnicidade,
Cultura e Desenvolvimento LACED
Ministrio da Justia MJ
Ministrio do Meio Ambiente MMA
Ministrio Pblico Federal MPF
Museu Nacional MN
Organizao das Naes Unidades para a
x

Lista de Entrevistados
Ana Maria Evaristo Cruz, analista ambiental, funcionria do IBAMA.
Antonio Pereira Neto, antroplogo, funcionrio da FUNAI.
Adriana Ramos, comunicloga, funcionria do ISA.
Alberto Costa de Paula, analista ambiental, funcionrio do IBAMA.
Alceu Cotia Mariz, historiador, funcionrio da FUNAI.
Ana Luisa Fagundes Salomo, analista ambiental, funcionria do IBAMA.
Andr Ramos, indigenista, funcionrio da FUNAI.
Artur Nobre Mendes, antroplogo, funcionrio da FUNAI.
Bernardo Ferreira Alves de Brito, analista ambiental, funcionrio do IBAMA.
Carmen T. A. F. de Magalhes Florncio, analista ambiental, funcionria do IBAMA.
Clia Lontra Vieira Curvello, analista ambiental, funcionria do IBAMA.
Eliane Pequeno, antroploga, funcionria da FUNAI.
Graziela Almeida, antroploga, funcionria da FUNAI.
Ivone de Lima Fecury Marinho, analista ambiental, funcionria do IBAMA.
Joo Baptista Mons, aposentado, funcionrio do IBAMA.
Lourdes Maria Ferreira, analista ambiental, funcionria do IBAMA.
Manoel Lima Feitosa, analista ambiental, funcionrio do IBAMA.
Paulo Nogueira Neto, bilogo, professor da Universidade de So Paulo.
Pedro Eymard Camelo Melo, analista ambiental, funcionrio do IBAMA.
Rafael Pinzn Rueda, aposentado, funcionrio do IBAMA.
Rogrio Oliveira, indigenista, funcionrio da FUNAI.

xi

Introduo
Ao propor um estudo das superposies jurisdicionais e territoriais existentes entre
as unidades de conservao UC e as terras indgenas TI, estava ciente da complexidade
que marcava esse conflito, das posturas antagnicas dos atores dessa contenda e do
passionalismo que as eivavam. J visitara o tema em reunies governamentais,
aparentemente, convocadas para solucion-lo, embora, geralmente, nelas prevalecesse a
evitao das partes em confrontar seus temores na busca de desfechos definitivos. Tais
posturas pareciam transcender a letra da lei e/ou da cincia para garantir sua resistncia
entrincheirada, sem, contudo, avanar um palmo na resoluo da disputa. Outras
edificavam encaminhamentos burocrticos direcionados para o infinito, ou alm,
fossilizando assim aquela situao. Eram posturas em prol da inrcia, em que as falas da
manuteno do deixa isto como est; e da postergao: algum dia os outros vo resolver
este problema eram subsumidas em discursos aparentemente eficazes do estamos
resolvendo. Porm, por estar em um rgo ambiental federal e, at ento, ser o nico
antroplogo do seu quadro funcional, esse bumerangue sempre voltava minha mesa.
Assim, uma vez que o rgo contava com programas de capacitao profissional dos seus
quadros de pessoal e, coincidentemente, no investia na soluo dos conflitos de
superposio, decidi encarar as dificuldades e produzir uma reflexo acadmica sobre o
tema.
Uma vez decidido e ciente do rduo caminho a ser trilhado, tateei algumas
possibilidades de anlise. Assim, em 2002, apresentei na XXIII Reunio Brasileira de
Antropologia RBA, um trabalho preliminar denominado Retomada ou Invaso:
Percepo das Instituies Governamentais sobre a Ocupao do Monte Pascoal pelos
ndios Patax1 (Faleiro, 2002). Naquele momento, focalizei minha anlise nas instituies
governamentais envolvidas no conflito de superposio no Monte Pascoal: FUNAI e
IBAMA, e, com isso, eliminei da minha reflexo os sujeitos concretos, ou seja, a natureza
e o ndio. Mais tarde, em uma verso ampliada e revisada desse trabalho para uma
publicao do Laboratrio de Pesquisas em Etnicidade, Cultura e Desenvolvimento

Este trabalho foi apresentado no Frum de Pesquisa: Indigenismo e Antropologia da Ao: 25 anos
identificando terras indgenas na XXIII RBA, em Gramado, Rio Grande do Sul, no ms de junho de 2002,
sob a Coordenao dos Professores Antonio Carlos de Souza Lima e Henyo Trindade Barretto Filho.
Posteriormente, em 2002, os textos desse Frum foram publicados no Boletim Eletrnico n 06 do Grupo de
Estudos em Relaes Intertnicas GERI do DAN/ICS/UnB.

LACED do Museu Nacional MN da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ2

(Faleiro, 2004), enfatizei os atores das instituies: o ator institucional e as equipes
institucionais. Dessa forma, gradualmente, fui esmiuando esse imbrglio: seja a exemplo
do primeiro ensaio (vide Faleiro, 2002), quando distingui os sujeitos (a) concretos - ndios
e natureza; dos (b) abstratos: IBAMA e FUNAI3; seja a exemplo do segundo ensaio (vide
Faleiro, 2004), quando dissequei esses sujeitos em (a) indivduos/pessoas ator institucional
e equipe institucional; e (b) instituies burocrticas e/ou suas partes Estado teleolgico e o
intermdio institucional. Delineei, assim, o recorte terico necessrio anlise da
influncia da pessoalidade na gesto pblica.
A nfase dada s equipes institucionais no esvaziou a importncia dos rgos
pblicos na resoluo dos conflitos. Ao contrrio, ao converter os sujeitos concretos: ndios
e natureza, em figurantes das contentas, primeiro, a complexidade do conflito foi
amainada, j que eles deixaram de ser atores para servirem de argumentos das equipes
institucionais; segundo, as reflexes aqui desenvolvidas foram isentadas de qualquer juzo
de mrito, valor ou preferncia a favor de algum dos sujeitos concretos; terceiro, algumas
contradies do Estado moderno unvoco e impessoal foram listadas. Por fim, foi
enfatizado o papel dos atores institucionais no conflito e na sua resoluo. Assim, as
questes postas a partir do vis do ator institucional puderam abarcar a influncia deste e
da sua postura, passionalidade, ideologia e identidade sobre o conflito e seus
desdobramentos.
Portanto, ao analisar as superposies entre TI e UC, enfatizando o conflito dentro
do Estado, trato de esmiuar este ente abstrato, unvoco e impessoal, mediante seu
calcanhar de Aquiles: o ator ou a equipe institucional. Entendo por estes, os indivduos
institucionalmente posicionados que do vida aos rgos pblicos quando respondem pela
gesto da coisa pblica, ou seja, da concepo implementao das polticas pblicas. Para
tanto, em carter preliminar, buscarei pontuar o contexto poltico, histrico e espacial da
emergncia desse tipo de conflito; os antecedentes que aparentemente influenciaram a
constituio da ideologia que separa o Estado da pessoa em prol do indivduo; os indcios
2

Este trabalho ser lanado em breve pelo LACED/MN, cuja proposta metodolgica revista apresentei no
Frum de Pesquisa: Meio Ambiente, Desenvolvimento e Sustentabilidade Sesso Polticas Pblicas e
Conflitos Socioambientais, na XXIV RBA, em Olinda, Pernambuco, no ms de junho de 2004, sob a
coordenao das Professoras Andra Zhouri e Deborah Lima.
3
Independentemente das discusses de cunho semiolgico, lingstico e filosfico que esta assertiva
provocaria, as evito, adotando os adjetivos abstratos e concretos por serem classificaes gramaticais das
qualidades atribudas ao ser humano e ao Estado, respectivamente.

da continuidade desta influncia sobre as polticas pblicas ambientais e indigenistas de

interveno territorial, os rgos responsveis por sua execuo e suas polticas; algumas
tentativas de entendimento da superposio nos casos analisados; algumas influncias da
pessoalidade na gesto dos rgos em conflito; e os desdobramentos dessas anlises em
minha experincia de campo. Com isso, espero contribuir com outros estudos
antropolgicos sobre os conflitos jurisdicionais entre rgos pblicos, diferenciando-me
destes pela nfase dada ao ator estatal imbudo de pessoalidade.
Para isso, contei com a prestimosa orientao do Professor Paul Elliott Little; seja
quando ele recomendou fontes, bibliografias e rumos mais adequados ao desenvolvimento
do argumento desta dissertao; seja com suas contundentes crticas daquilo que eu lhe
apresentava; seja, ainda, como farol que me auxiliou a sair das nebulosas armadilhas da
produo intelectual. Ao investimento recebido, somei um levantamento bibliogrfico
paralelo; colhi algumas referncias nos programas das disciplinas do PPGAS da UnB e do
MN e do Mestrado em Desenvolvimento Sustentvel do Centro de Desenvolvimento
Sustentvel CDS, a saber: anlise dos sistemas ideolgicos; antropologia da
administrao pblica; antropologia poltica; cultura e meio ambiente; dimenses
simblicas do poder; ecologia, ambientalismo e antropologia; ecologia cultural;
epistemologia da antropologia; estrutura e sistema de poder; polticas pblicas; relaes
intertnicas; e sociedade e meio ambiente. Acresce esta lista cerca de cinqenta processos
no IBAMA e na FUNAI que tratavam da criao de unidades de conservao, do
reconhecimento homologao de terras indgenas e dos casos de superposio.
Inspirando-me em Thompson (1992), entrevistei de forma semi-estruturada vinte pessoas
das equipes antigas e atuais dos dois rgos, perfazendo aproximadamente vinte horas de
gravao (vide lista de entrevistados). Consultei a internet4 com a inteno de confrontar
mapas e dados estatsticos e tambm, de ter acesso a entrevistas, matrias de peridicos,
etc. Analisei mapas das reas de conflito com auxlio trs dos colegas j citados (vide
Agradecimentos). Por fim, analisei os dados coletados em diversas reunies em que
estavam presentes o IBAMA e a FUNAI, as quais me propiciaram o exerccio de transitar
da categoria de nativo para a de pesquisador, tal qual um ndio formado em antropologia.

Ao longo desta dissertao os vocbulos em itlico sero empregados quando se referirem a estrangeirismo,
nas citaes com este formato e nos ttulos dos captulos.

Em meio a essa rica e ainda no exaurida fonte de dados, subtra este pargrafo do
discurso de abertura do frum que pretendia discutir os conflitos de superposio entre TI e
UC. Com ele, espero subsidiar adequadamente minha introduo ao tema:
O Parque Nacional do Araguaia, criado por Decreto Federal em 1959,
contava na poca com 2 milhes de hectares abrangendo toda a Ilha do
Bananal, a maior ilha fluvial do Brasil. Desde ento, para atender as
sucessivas reivindicaes da FUNAI, teve sua rea reduzida a da original
com conseqente aumento da rea indgena. Uma nova proposta do rgo,
publicada em dezembro de 1999, visa uma nova limitao da rea da terra
indgena Inawe-bohona, que se superpe integralmente ao Parque,
considerado uma das mais importantes Unidades de Conservao do Pas, por
abrigar um ecossistema nico de transio entre o Cerrado e a Amaznia.
Paralelamente, a presso pela utilizao dos recursos naturais do Parque
acabou levando a um conflito direto entre as lideranas indgenas e os
funcionrios que administram a rea. Os ndios deixaram claro o propsito de
invadir o Parque exigindo a sua desocupao pelo IBAMA. Diante do
impasse criado foi feita uma ltima tentativa de negociao entre os ndios, a
FUNAI e o IBAMA. Os lderes disseram que no estavam ali para negociar, e
que no tinham de dar qualquer satisfao sobre os mtodos de explorao
dos recursos naturais que pretendiam para a rea. O representante da FUNAI
disse ento que ao rgo restava apenas providenciar a demarcao da rea.
Acuados pela presso dos ndios, os funcionrios do IBAMA retiraram-se do
Parque no podendo usar, evidentemente, medidas de fora para proteg-lo.
(CONAMA, 2000: 06)
A partir desse histrico, os sujeitos evidenciados na fala, IBAMA, FUNAI, ndios e
funcionrios, so descritos por suas posturas. Ora a FUNAI solicita e o IBAMA
redimensiona o Parque. Ora os ndios ameaam expulsar os funcionrios e a pasta
ambiental negocia. Ora a FUNAI assume-se passiva ante a presso indgena e o IBAMA
retira seus funcionrios para no usar a fora. Portanto, ao longo desse pargrafo, as
instituies esto caracterizadas como sujeitos abstratos, mas, gradativamente, so
substitudas por atores cujas funes sucumbem diante do poder da sociedade que, ao
menos no texto, seria mais forte que o prprio Estado brasileiro. Trata-se do tpico
processo de negociao, no qual as partes tendem a defender suas posies mediante o
emprego de argumentos cientficos ou no, impregnados de subjetividades, emoes e
argumentos histricos (Vivacqua, 1998). Com isso, a assimetria de foras apresentada no
discurso emerge como argumento condescendente e tico, mais apto recepo do apoio
de outras instituies em prol da prevalncia da UC do que posturas mais rgidas e
intransigentes.

Entretanto, evitando desviar o papel desse pargrafo nesta dissertao e

corroborando com a assertiva anterior, proponho analis-lo a partir de duas questes
orientadoras: quem est falando? e do que se est falando? Respondendo primeira
questo, exalo a fala como parte do discurso de abertura da 27 Reunio Extraordinria do
Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, proferido por seu ento Presidente e
Ministro de Estado de Meio Ambiente, Sua Excelncia Jos Sarney Filho. Naquela
Reunio estavam presentes diversos representantes do poder Executivo federal, da
Procuradoria Geral da Repblica PGR, dos governos estaduais, das organizaes no
governamentais ONG e outros segmentos com assento naquele frum. A polarizao dos
participantes a respeito do tema foi expressa na composio da mesa, com o prprio
Ministro de Estado do Meio Ambiente, o representante do Ministrio da Justia MJ, o
Presidente da FUNAI, o Coordenador da 4 Cmara do Ministrio Pblico Federal MPF,
a Coordenadora da 6 Cmara do MPF, o representante do Conselho Indigenista
Missionrio CIMI e a Conselheira representante das ONG da Regio Sul do Brasil.
Todavia, por se tratar da fala da maior autoridade pblica do Brasil em poltica
ambiental que, ao apresentar o confronto platia de especialistas no tema, buscava a
sustentao poltica capaz de solucionar, ou encaminhar neste sentido, os conflitos de
superposio, o desfecho da 27 Reunio foi frustrante. No lugar das resolues, optou-se
por postergar a deciso por meio da criao de um Grupo de Trabalho GT composto por
organizaes ambientalistas, indgenas e indigenistas, cuja finalidade seria aprofundar o
debate e acompanhar os trabalhos do GT concebido pela Lei5 n 9.985, de 18 de julho de
2000, do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza SNUC. Ainda
assim, ao contrrio do segundo Grupo que nunca se reuniu, o primeiro avanou, chegando
a lanar propostas para resolver as superposies entre florestas nacionais FLONAS e TI.
Esse resultado seria previsvel, por ser um tema complexo e enobrecido por sua finalidade:
zelar pelos ndios e pela natureza, e, tambm, por ser debatido em uma reunio que era
presidida por um poltico polido e contava uma platia dividida por seus antagonismos
ideolgicos.
Retomando a segunda questo: do que est falando? este pargrafo assume outra
importncia nesta dissertao, quando o Ministro delineia historicamente um Estado frgil
diante dos grupos minoritrios e, com isso, destoa da caracterstica fundamental que
5

Todas as normas citadas sem meno esfera governamental devem ser consideradas federais.

Thomas Hobbes lhe atribui: deter o monoplio da fora (Hobbes, 1979); e que Max Weber
ameniza: monoplio da fora legtima (Weber, 1991). Segundo o histrico apresentado
pelo Ministro em seu discurso de abertura, o Estado parece ser refm dos grupos
minoritrios e, por isso, estaria subsumido em negociaes nas quais seus interlocutores
preponderam em prol da defesa dos grupos com quem trabalham. Dessa forma, o ente
pblico est amainado de parmetros jurdicos, procedimentos tcnicos, objetivos
estratgicos que o convertem em um palco de relaes sociais (Goffman, 1985) ou uma
arena pblica (Fuks, 2001).
Corrobora com isso o fato do Ministro expungir as normas, procedimentos e
deveres, para abranger a sensibilidade ambiental, humana, institucional e histrica dos
fatos, o que revela, por um lado, a alteridade do Ministro, percebida por muitos como
legtima, algo bastante usual nos bastidores do governo e at bem aceita pela sociedade; e,
por outro, uma postura desviante dos protocolos legais e burocrticos, que foram
elaborados para esvaziar a influncia pessoal do gestor sobre o Estado. Se a contradio
inquietante, j que parece existir a anuncia informal para determinados gestores seguirem
ou no as normas, segundo seu discernimento, seu poder ou sua capacidade, pior ainda so
as possibilidades de desfecho, pois como diz o dito popular: o inferno est cheio de boas
intenes.
Tal contradio reincide na FUNAI e no IBAMA. Pois, ambos tanto negociam
entre si ou com os ndios, quanto descumprem suas obrigaes institucionais ao acatar as
exigncias destes sob protocolos atenuados e aceitos em reunies de gestores. Assim, as
instituies tornam-se equipes, gerentes e pessoas; sua funo amaina-se na negociao
como mais um dos atores na disputa; seus arcabouos legais, tcnicos e administrativos so
relativizados; e o poder pblico enfraquecido desestatizado e personificado.
No decorrer desse discurso de abertura, o Ministro evidencia outras inquietaes na
busca do Estado de direito. Para ele, o governo e a sociedade administram uma dvida
enorme com os ndios e com o meio ambiente, o que no lhes faculta agir de forma
catica e desorganizada, tendo em vista compens-los pela incapacidade histrica de
atender as suas reivindicaes, comprometendo um estado de direito h to pouco tempo
conquistado. Portanto, o Governo deve falar uma s lngua quando se trata de dirimir
conflitos quanto destinao de recursos naturais to caros para a sociedade, o que ser
alcanado pela superao da paralisia diante do estado de barbrie, pela abolio dos
6

antagonismos entre ambientalistas e indigenistas, e com uma poltica comum que amealhe
os esforos para a conservao da biodiversidade e para o pleno desenvolvimento das
comunidades indgenas (CONAMA, 2000: 6).
Do retrato da fragilidade a unio faz a fora, a fala do Ministro apresenta um Estado
fragmentado, influenciado pelos gestores e dependente do apoio externo necessrio
construo do Estado de direito. Nesse contexto, a teleologia do monoplio da fora
legtima, ou no, cede lugar capacidade dos atores sociais, internos e externos ao Estado,
influenciarem o resultado da poltica pblica, em uma lgica na qual, de um lado, o Estado,
os movimentos sociais e as organizaes no governamentais equivalem-se como atores do
conflito; e, do outro, a poltica pblica expungida da norma, lhes faculta elaborar acordos e
rupturas sem alicerce definitivo na legislao pacificada.
As questes que emergem da prtica da governana, das instituies, dos seus
gestores e suas equipes, parafraseando Lvi-Strauss, encontram nos casos de superposio
bons exemplos para pensar a influncia da pessoalidade, identidade e ideologia na
execuo da poltica pblica. Assim, percorrendo da concepo da poltica pblica sua
eficaz implementao, encontram-se universos ideolgicos pautados em tendncias
existentes nos campos (Bourdieu, 1990) das normas, do desempenho, da articulao, da
capacidade e do poder das instituies, de seus gestores ou de suas equipes alcanarem a
finalidade da poltica com maior ou menor grau de personificao.
Essa perspectiva engrandecida pela possibilidade de contribuir com o
entendimento da governabilidade em outras polticas, ou seja: a gesto pblica em seu
sentido mais amplo, pois ao contrrio da nobre e relativa sensibilidade dos gestores dos
rgos ambientais a respeito da questo indgena, o que os torna negligentes e
aparentemente, dignos da indulgncia social? E se aqui fossem analisados os casos de
desvio de verbas pblicas em transaes corruptas!? Certamente, quase todos seriam
favorveis ao exerccio absoluto do monoplio da fora ou coisa pior.
As falas dos participantes ao longo da 27 Reunio tambm expem antagonismos,
discordncias e questes, igualmente interessantes para se pensar o Estado e suas polticas
pblicas. Raimundo Sergio Barros Leito, ento assessor no MJ e seu representante
naquela Reunio do CONAMA, prope alguns temas para abordar o problema: (a)
estrutura de governo ou de prevalncia da jurisdio do IBAMA ou da FUNAI sobre a rea

em litgio; e (b) viso da sociedade em desacordo, a exemplo daqueles que militam

radicalmente a favor dos ndios ou da diversidade biolgica (CONAMA, 2000: 7 e 8).
Paulo Machado Guimares, representante do CIMI, acrescentou outros dois: (c) a ordem
jurdico-normativa; e (d) a ordem administrativa ou gerencial, as quais, Antnio Herman
Benjamim, representante do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, somou a (e)
casustica. Tais perspectivas de tratamento do problema das superposies culminam por
situ-lo em distintos campos: (a) da administrao pblica, (b) da cultura, (c) da norma
jurdica, (d) da gerncia e (e) do caso concreto. Destes, apenas os dois ltimos atingem
diretamente os sujeitos concretos: o ndio e a natureza; enquanto os demais, ao trabalharem
no nvel das administraes pblicas centrais sujeitos abstratos acabam distantes da
localidade onde atuam indiretamente.
Por se situar no nvel dos sujeitos abstratos centrais tomada de decises oficiais,
esses campos exercem o poder normativo sobre a governana e encontram-se imbricados.
Assim, TI e UC, categorias jurdicas de interveno no territrio aqui analisadas, so
concebidas no campo da cultura, definidas no campo da norma e viabilizadas por meio do
campo da administrao pblica; culminando na sua implementao na localidade. Os trs
primeiros so os campos a serem tratados nesta dissertao.
As superposies so bastante variadas, segundo a criatividade de cada rgo
federal e/ou estadual em promov-las. A ttulo de ilustrao, em um levantamento do setor
de geoprocessamento do Instituto Socioambiental ISA, realizado em 2001, foram
agrupadas as superposies entre trs conjuntos de categorias: unidades de conservao
federal, terras indgenas e unidades de conservao estaduais. Em uma anlise numrica
(Tabela 1), as unidades de conservao federais possuam dois casos de superposio entre
si; trinta e nove com terras indgenas e dez com unidades de conservao estaduais. J as
unidades de conservao estaduais possuam quatro casos entre si e quinze com terras
indgenas6.
Tabela 1: Casos de superposio entre TI, UC federais e estaduais, por unidade de incidncia.
UF federais
UC estaduais
TI
39
15
UC estaduais
10
4
UC federais
2

ISA (2001)
6

Recentemente o Instituto Socioambiental ISA lanou Terras Indgenas & Unidades de Conservao da
Natureza: o desafio das sobreposies, organizado por Fany Ricardo. Porm, apesar da importncia da obra,
no houve tempo hbil para incorporar as suas contribuies nesta Dissertao.

Os casos de superposies entre unidades de conservao foram resolvidos com o

SNUC, a partir da s categorias mais restritivas prevaleceram sobre as demais. Com isso,
criou-se um procedimento alternativo para mudar a categoria da unidade, pois, na prtica,
esta situao dispensava a aprovao da proposio pelo legislativo. E, apesar de no
resolvido, o caso de unidades superpostas pertencentes mesma categoria e, por isso, com
igual grau de restrio, pelo simples fato de serem geridas por um s rgo amaina a
maioria dos eventuais conflitos.
Os casos de superposio entre unidades de conservao e terras indgenas so mais
complexos, principalmente, aqueles restritos a esfera federal. Esses casos podem ser
subdivididos em trs grupos, a saber: (a) terra indgena e unidade de conservao de uso
sustentvel; (b) terra indgena e unidade de conservao estadual de proteo integral; e (c)
terra indgena e unidade de conservao federal de proteo integral. No primeiro grupo, as
caractersticas pouco restritivas das categorias de uso sustentvel tendem a limitar os
conflitos s amainadas disputas jurisdicionais entre os rgos gestores ou tentativa de
impor o cumprimento da legislao ambiental aos grupos indgenas no mbito da
localidade. No segundo grupo, geralmente, a pouca efetividade das categorias estaduais faz
com que as terras indgenas prevaleam de fato. Por fim, no ltimo grupo, a disputa
jurisdicional atinge mbitos mais centrais, elevando ainda mais o nvel de complexidade da
disputa.
Por isso, os casos de superposio entre unidades de conservao federais e terras
indgenas emergem como objeto de anlise bastante fecundo. De um lado, a anlise desses
casos permite refletir a respeito dos conflitos intra-Estado com enfoque nas disputas de
poder jurisdicional sobre determinado territrio. Do outro, possibilitam observar a
influncia da pessoalidade, ideologia e identidade sobre o Estado, governo e,
principalmente, as polticas pblicas. Esta anlise contribui para valorao da antropologia
como cincia capaz de pensar questes postas a partir de um objeto marginal para ela: a
instituio pblica.
Finalmente, por se tratar de uma reflexo sobre a atuao da pessoalidade na
execuo da poltica pblica a partir dos conflitos jurisdicionais de territrios sob
interveno estatal, a saber: as superposies entre unidades de conservao de proteo

integral federais e terras indgenas, a abordagem do conflito foi constituda por meio das
histrias, tanto das instituies envolvidas IBAMA e FUNAI quanto das categorias de
interveno territorial, e do aprofundamento da anlise da influncia da pessoalidade a
partir dos casos de superposio em geral.
No Captulo I: Que pas este? Da conquista ocupao do territrio brasileiro,
retrato o processo de conquista e ocupao territorial do Brasil, em especial, na Amaznia.
No Captulo II: Superimpondo categorias jurdicas de interveno territorial: um esboo
da gnese da poltica ambiental e indigenista brasileira de interveno territorial, pontuo
alguns antecedentes que influenciaram a concepo da ideologia que separa o Estado da
pessoa em prol do indivduo, para, ento, vislumbrar alguns indcios da continuidade dessa
influncia sobre a poltica pblica ambiental e indigenista de interveno territorial
brasileira. A esboo a histria dessas polticas rumo interveno territorial e
constituio dos rgos pblicos responsveis por ela. Depois, no Captulo III: Fazendo
rgos pblicos: a influncia da pessoalidade na execuo das polticas pblicas, parto da
influncia da pessoalidade sobre os rgos para abordar seu exerccio na poltica pblica,
refletindo tambm as representaes materializadas sob a territorialidade e os
encaminhamentos para a resoluo do conflito, entre outras facetas do problema. Por fim, a
Concluso: O caminho de volta: do antroplogo ao nativo emerge como corolrio das
discusses postas para reforar a influncia da pessoalidade na gesto pblica, seus
desdobramentos na concepo desta e a minha experincia reflexiva como antroplogo
dentro do conflito e como pesquisador que acaba de pensar na contribuio da cincia para
este tema.

10

Captulo I: Que pas este? Da conquista ocupao do

territrio brasileiro
Nas favelas, no Senado
Sujeira para todo lado
Ningum respeita Constituio
Mas todos acreditam no futuro da nao
(...)
Vamos faturar um milho
Quando vendermos todas as almas
Dos nossos ndios em um leilo.
Que pas este (Russo, 1987).
Da Matta (1979), citando Octavio Paz, recusa-se a aceitar explicaes simples para
problemas complexos, como a teoria determinista que associa a riqueza norte-americana e
a pobreza do Hemisfrio Sul a suas respectivas origens histricas. Assim, desenvolve uma
obra orientada para a cotidianidade brasileira, usufruindo dela como objeto de anlise, de
pertencimento e de compreenso da brasilidade. Longe de tentar igualar-me a qualquer um
dos dois, mas sintonizado com o mesmo incmodo, descrevo neste captulo algumas notas
a respeito da constituio histrica e espacial do contato entre os europeus e seus
descendentes americanos com as populaes pretensamente autctones e, tambm, sobre
seus desdobramentos at a constituio das polticas de interveno territorial ambiental e
indigenista. A partir desse singelo esboo, tentarei subsidiar o entendimento dessas
categorias de interveno, o que ser aprofundado na anlise da constituio dos rgos
pblicos responsveis por sua gesto e da influncia da pessoalidade na gesto pblica.
A. O Estado conquista o Brasil
as naes so, do meu ponto de vista, fenmenos duais, construdos
essencialmente pelo alto, mas que, no entanto, no podem ser compreendidas
sem ser analisadas de baixo, ou seja, em termos das suposies, esperanas,
necessidades, aspiraes e interesses das pessoas comuns, as quais no so
necessariamente nacionais e menos ainda nacionalistas. (Hobsbawm, 1990:
19 20)
Na busca da perspectiva histrica capaz de contextualizar a concepo,
institucionalizao, materializao e evoluo das categorias de interveno territorial
ambiental e indigenista, perpasso pelo processo de conquista daquilo que viria a ser o
Brasil. No entanto, uma vez intencionado a alcanar maior clareza, antes do processo em
si, trato de buscar as contribuies de alguns autores ao tema, em outras palavras, reflexes
11

sobre a conquista do Brasil mediante as categorias de interveno territorial ambiental e

indigenista e seus desdobramentos mais contemporneos.
Em Um Grande Cerco de Paz, Lima (1995) aborda: (a) a Conquista e Poder
Tutelar onde o autor constri o quadro terico que serve de referncia obra; (b) A
Disciplinarizao do Campo como Projeto que abarca a criao e implantao do Servio
de Proteo ao ndio e Localizao de Trabalhadores Nacionais SPILTN, e o paradigma
que orientou a sua atuao; (c) as Estratgias de Conquista e Tticas de Governo que
enfoca a prtica do Servio e seus desdobramentos concretos; e (d) as Vicissitudes do
Governo dos ndios que alm de rever algumas anlises, afirma ser o monoplio
progressivo da violncia uma forma de controle do nativo e dos seus territrios,
pretensamente justificada pelo esforo de edificao do Estado nacional. Perfazendo com
excelncia uma trajetria pouco explorada pelas Cincias Sociais no Brasil, na qual se
vislumbra o Estado, suas estratgias de controle dos territrios para alm da fronteira e
sobre aqueles que ali viviam sem se submeterem ao jugo estatal, o autor resgata tudo isso,
como estratgia daquela poca para dominar esses grupos, condio para consolidar a
nao brasileira.
Por conseguinte, se a totalidade da obra est expressa em sua generosa e
competente abrangncia, tornando sua leitura indispensvel, todavia, ante a necessidade de
adequar seu aporte ao conjunto desta dissertao, opto em apresentar aqui sua contribuio
mais transversal: a pretensa construo da nao pelo Estado brasileiro, em que o SPILTN
o ente por meio do qual a trama se desenvolve, para, ento, retomar o objeto deste
Captulo por meio de outros autores.
Esse autor desenvolve sua tese a partir da seguinte assertiva: a presena no nativa
no que viria a ser o Brasil uma conquista, a ser interpretada como uma modalidade de
guerra e lida na prtica do poder poltico [que]7, ao se fazer a paz, reatualiza a guerra
sobre diferentes modos (Lima, 1995: 44), nos quais as lutas polticas podem ser
interpretadas como continuidade e deslocamento da prpria guerra. Portanto, o governo
dos nativos que detinha por atribuies [d]as primeiras estruturas administrativas
implantadas pelos portugueses, entre as quais, o tratamento das relaes entre os povos

Em diversas citaes, incluo trechos entre colchetes com a inteno de facilitar o entendimento da verso
original inserida no contexto desta dissertao.

12

nativos e o Estado em nosso pas (idem: 12), ao cumprir aquela assertiva, acaba por
inaugurar o que mais tarde seria denominado de: indigenismo e poltica indigenista.
A estratgia de conquista esvaziava a noo de sociedade organizada pr-existente
ao contato para ento afirmar a boa inteno do Estado de pacificar os ndios por meio da
catequese e da ao civilizadora da Igreja, que por sua vez resultou em sistemas de aliana
e seus respectivos antagonismos oriundos da relao: conquistadorconquistado.
Entretanto, como a crtica dos processos de colonizao partia de valores ocidentais
cristos, em nome das populaes nativas, estas foram veiculadas como sendo residuais e
naturalizadas no tempo pela historiografia, para que a sociedade brasileira fosse produzida
a partir da idia de fuso racial procedida cordialmente, o que confundiu a conquista com a
descoberta e o processo com a pacificao (Lima, 1995).
A ao conquistadora alteraria seu sujeito em meados do Sculo XX, quando o
debate pblico pacificar ou exterminar os ndios hostis ofuscava a luta entre o Estado e
a Igreja pelo monoplio da interao com os nativos, j que na Repblica Velha buscou-se
estatizar as atividades ainda laicas. Contudo, ante o desempenho herico e competente do
Tenente-Coronel Cndido Mariano da Silva Rondon, o pacificador e executor legtimo da
proteo fraternal, foi criado o SPILTN como uma associao totalmente descabida: a de
que proteger os ndios era o mesmo que defender a existncia de um nico rgo
burocrtico especialmente dedicado a tal tarefa, dando-se idia de proteo a contedos
muito especficos (idem: 23); e por isso, no existiria espao para outras instituies, o
que levaria a Igreja a dedicar-se a atividades assistncias aos ndios com aporte de recursos
do mesmo Estado (Lima, 1995).
A prtica anterior, catequizar e civilizar, tambm, sofreu modificao ante a
necessidade de adestrar o nativo.
a uma lgica outra que no a de sua prpria defesa, a quebra de um ethos
guerreiro, a seduo e demanda pela tecnologia do conquistador, seriam
conseguidas com atos cnicos nos quais a impresso intencionalmente
emitida e planejada deveria ser a da diferena frente aos outros civilizados at
ento conhecidos [atravs das frentes de expanso econmica]. Por fim, se
todo o espetculo e a capacidade de resistncia intrnseca aos meios
materiais do conquistador no os convencessem de sua superior bondade,
caberia lembrar a possibilidade de o recurso violncia aberta, por meio dos
principais instrumentos da pacificao, conquanto implcito e deslocado
(idem: 174).

13

Assim, mediante o emprego da tutela e em nome da proteo, as tticas de governo

ultrapassaram a meta de controle das populaes dispersas para ento integr-las s lgicas
nacionais governo, modos de vida e territrio por meio dos dispositivos
administrativos de poder destinados a anular a heterogeneidade histricocultural,
submetendo-a ao controle, com algum grau de centralizao e a imagem de
homogeneidade fornecida pela idia de uma nao (idem: 129). No ao acaso que a
expresso o grande cerco de paz, usada por Rondon, revelava
a existncia de um saber militar produzido nas tarefas de assenhoreamento
sobre o espao no-urbano e no controlado pelos aparelhos de poder
estatizado, dentro do espectro geogrfico englobado pelos limites
internacionais do Brasil. Este saber, com toda certeza herdeiro de noes
portugueses acerca da colnia e sua ocupao, elaborava este espao
enquanto representao quer denominando-o fronteira designativa da faixa
de terras prximas aos limites internacionais , quer serto (idem: 278).
Portanto, a tutela era a prtica aprimorada da proteo e esta da pacificao entre a
conquista e a guerra; implicando o monoplio dos atos de definir e controlar (...) a
populao sobre a qual incidir[] (idem: 74) realizando o continuum guerra aliana,
pensado em termos de domnios diferenciados do espao, perpassado por um gradiente de
unidades administrativas (idem: 168). Isso entendido como um modo de integrao
territorial e poltica, operada desde um aparelho estatizado, parte do conjunto de redes
sociais e relaes componentes de um Estado o qual, em diferentes momentos do tempo e
implicando mltiplas relaes entre distintos segmentos sociais (...) tem procurado se
representar como nacional (idem: 42). Assim, ao homogeneizar e classificar
discricionariamente, permitir e reforar, por sua apropriao, as singularidades em
mltiplas tradies nativas, criava-se uma via de mo dupla em que a homogeneidade e
diversidade se entrechocam em processos histricos de inveno. A categoria
homogeneizante ndios vem legitimar o que ela mesma nega e tenta equacionar, isto , as
distintas realidades indgenas, permitindo que a luta pela tutela estatal sirva como um
momento na luta contra o prprio poder tutelar. Dito de outro modo, que a indianidade
sirva enquanto estratgia de lutas tnicas (idem: 261).
Entretanto, se o poder tutelar refora a submisso das mltiplas etnias ainda
relativamente estveis, mediante sua integrao com elementos da sociedade soberana, as
terras indgenas e suas comunidades so o deslocamento fundamental face ao exerccio da
soberania que historicamente a precedera: antes que gerir um territrio, base do poder

14

soberano, tratar-se-ia de conduzir uma populao, j que seria tarefa do Estado conservar o
que vivo (idem: 65). Em outras palavras, trata-se da imposio de uma disciplina para
fora das instituies: para a populao, denominando-a por soberania, disciplina nacional
ou gesto governamental. Ainda assim, ela traduz a inexistncia do Estado que d lugar aos
processos que culminaram em sua formao ou a estatizao de poderes anteriormente
dispersos em aparelhos no governamentalizados.
Se a ptria era concebida como uma reunio de famlias, caracterizando-se
por uma comunidade de governo, este deveria realizar a incorporao dos
fetichistas a sociedade moderna, dando continuidade formao do povo
brasileiro (idem: 121).
Todavia, ante a emergncia de nacionalismos concebidos nos imprios mundiais e
remetidos administrao externa, o Estado buscou edificar as formas de exerccios da
soberania, a exemplo das histrias nacionais elaboradas a partir de heris e da unidade
nacional como fruto da organizao poltico-administrativa que abarcaria toda a
heterogeneidade. Com isso, a condio social do ndio foi pensada entre a lgica da
organizao administrativa, do povo conquistador e da conquista da terra, possibilitando
assim sua integrao como comunidade poltica nacional.
A inteno de constituir o povo brasileiro utilizou a lei como um conjunto de
representaes convertidas em normas universalizadas juridicamente e impostas sobre a
heterogeneidade abarcada como Estado. Tratava-se da comunidade poltica imaginada
como mono nacional, na qual a escravido, a propriedade fundiria e o ttulo de
propriedade estavam extintos ou criados por leis, cabendo a essas normas o papel de
excluir e estratificar, redefinindo hierarquias desde que respeitados os princpios da
diferenciao, o acesso variado a direitos e a manuteno da ordem poltica prvia. Assim,
a condio esttica permitia que as aes previstas em textos legais encenassem uma
sociedade que no existia e era concebida como virtual.
Portanto, a concepo legal e mesmo aquela materializada idealmente nas
estruturas fsicas da administrao pblica, presente em todo o territrio nacional, realizam
a meta do Estado se estabelecer-se como nao, exigindo da heterogeneidade social sua
converso em povo brasileiro. Contudo, tal pacto no coaduna com os princpios da
igualdade, e sim da hierarquia a ser executada na prtica, fazendo da retrica o elemento
legitimador do Estado nacional e, da realidade, a continuao da dominao do diferente,

15

cujo caso do SPILTN, apresentado naquela obra, apenas um entre muitas outras formas
de exerccio de poder estatal.
apesar de toda a retrica em prol da preservao da famlia indgena, do
respeito s tradies tribais, os planos e os procedimentos apontam para o
desenraizamento radical que permitiu criar populaes e territrio brasileiros.
Morte fsica por que aberta ou por pacificao, a necessria reduo dos
efetivos humanos a quebrar solidariedades facilitar outro tipo de morte, a da
alteridade (idem: 308)
Assim, as categorias jurdicas de interveno territorial funcionariam como
instrumentos de submisso de populaes e seus territrios ainda no dominados
efetivamente pelo poder central. Tal assertiva foi desenvolvida por Lima (1995) para as
terras indgenas, o que no invalida totalmente seu emprego nas unidades de conservao.
Quinto8 (1983), em Evoluo do conceito de Parques Nacionais e sua relao com o
processo de desenvolvimento, evidencia as fortes ligaes entre a criao de reas
protegidas e o processo de ocupao do territrio brasileiro, em especial, nos momentos
em que o regime de recesso debatia a ocupao da Amaznia. Para ela, algumas
categorias de unidade de conservao parecem ter sido criadas para ocupar a regio
amaznica, pois elas tanto delimitavam reas sob gesto federal, quanto fortaleciam o
territrio nacional. Essa perspectiva no diminui a importncia dessas reas para
conservao da diversidade biolgica, segundo Quinto, j que eram criadas mediante
estudos de representatividade de amostras dos ecossistemas brasileiros.
A perspectiva adotada por Lima (1995) contribui diretamente nesta dissertao,
pois a discusso que faz sobre o Estado brasileiro na Primeira Repblica essencial ao
entendimento dos Servios existentes na poca, a exemplo do SPILTN e do Servio
Florestal SF. Esses Servios promoveram a implantao de categorias de interveno do
Estado nacional sobre os territrios ainda estaduais, tratava-se da federalizao para fins
especficos sob uma chancela centralizadora: seja para a proteo do ndio seja para a
conservao da natureza. Essa prtica propiciava tanto o controle de reas estratgicas e
suas populaes residentes, quanto a instalao de instrumentos necessrios a essa
atividade, como postos indgenas nas terras indgenas, centros agrcolas, centros de
visitantes de parques nacionais. Tratar do processo histrico de dominao dos nativos por
meio da territorializao e do exerccio da tutela , para esse autor, flagrar o Estado

Apesar da manuteno da referncia original, atualmente, a autora assina por ngela Tresinari Bernardes.

16

brasileiro em formao, ao instalar a administrao pblica ou ao desenvolver o projeto de

nao; seja ao controlar os grupos que ainda no esto sob seu jugo e delimitar seus
territrios. Todo este esforo de instalar a administrao nos confins do Brasil e de
control-lo garantiria, em algum grau, a presena do Estado brasileiro, sob o qual estaria
assentada a nao.
B. A converso dos territrios brasileiros em Brasil
A enorme extenso territorial e a desigualdade de desenvolvimento das suas
vrias regies fazem do Brasil um pas de violentos contrastes, em que tribos
indgenas virgens de contato com a civilizao so contemporneas de
grandes metrpoles modernas. Aquilo que para o Brasil litorneo a histria
mais remota, s registrada nos documentos da colonizao, para o Brasil
interior crnica atual. (Ribeiro, 1996: 19)
Em ndios do Brasil, Julio Cezar Melatti (1986) comea sua abordagem sobre a
conquista do Brasil, rememorando o choque armado entre os brancos e os ndios Canelas
(Ramkokamekr9) do Maranho em 1963. Por um lado, esse fato remete atualidade do
tema; por outro, demonstra que a ocupao do Brasil no foi pacfica: seja pela violncia
ideolgica dos antigos jesutas e dos atuais missionrios catlicos e evanglicos; seja pela
violncia armada das antigas bandeiras, dos seringalistas e das foras armadas, e dos atuais
fazendeiros, entre outros empreendedores (Andrade, 1980); seja pela ao estatal de
submeter s distintas etnias ao seu jugo (Lima, 1995). Seja pela agressividade das doenas
exgenas, como gripe, sarampo, catapora, pneumonia, varola e tuberculose, cuja disperso
era mais acentuada, graas estratgia missionria de reuni-los, a fim de catequiz-los
(Melatti, 1986). Seja pelas conseqncias oriundas desse conjunto de fatores, em outras
palavras, a desagregao social, a ruptura dos sistemas produtivos, a fome e o suicdio
(Ribeiro, 1996).
Desde a chegada das caravelas de Cabral costa brasileira, diferentes iniciativas
foram adotadas para ocupar o territrio brasileiro. No perodo colonial, vislumbra-se a
instalao dos primeiros degredados e seu papel na efetivao das primeiras povoaes
europias e da instalao dos governantes do Rei, pois foi, justamente, por meio deles que
algumas lideranas indgenas passaram a apoiar a ocupao de seu territrio pelos
9

Apesar da Conveno sobre a Grafia dos Nomes Tribais CGNT, entre outros esforos prol a padronizao
da escrita da lngua indgena; ao longo desta dissertao, optei por manter a grafia utilizada pela fonte.
Naqueles casos onde existe mais de uma fonte e no h concordncia entre elas, em geral, decidi manter a
verso do antroplogo mais conhecido, em geral Julio Cezar Melatti. Por fim, em alguns casos, para dirimir
duvidas, consultei o trabalho de Melatti, 2004, e a lista de terras indgenas da FUNAI.

17

europeus (Andrade, 1980). Observa-se, tambm, a experimentao feita pelos primeiros

aparatos de dominao institucional, a Igreja, as milcias e os setores produtivos, a
exemplo das bandeiras, das fazendas e dos engenhos. Mais tarde, a partir do final do
perodo colonial e ao longo do Imprio, nota-se a sensibilizao das elites citadinas em
favor do bom selvagem, o que repercutiu em arcabouos jurdicos cada vez mais
condescendentes com os ndios. No entanto, apenas com a repblica, comeam a
consolidar na prtica as concepes delineadas nas leis, mediante a criao do Servio de
Proteo aos ndios SPI e seu predecessor, e com a conseqente estatizao da poltica
indigenista (Melatti, 1986; Lima, 1995).
Para Melatti (1986), o processo de ocupao territorial e de submisso dos ndios
foi gradual, uma vez que os interesses econmicos priorizavam os empreendimentos de
conquista e o acesso a algumas reas era bastante difcil. No sculo XVI, quando a regio
ocupada era predominantemente o litoral leste e sudeste, os brancos apropriavam-se das
terras indgenas e dos prprios ndios como escravos, o que contribuiu para o
desaparecimento majoritrio do tronco Tupi, por exemplo. No sculo XVII, alm do
cultivo de cana-de-acar, entre outras lavouras, os brancos expandem a pecuria pelo
Nordeste e ao longo do rio So Francisco; extraem as drogas dos sertes pelas entradas ao
longo do rio Amazonas e seus principais afluentes; e investem contra os ndios do interior
da Regio Sul. No sculo XVIII, os conflitos predominam nas regies aurferas de Minas e
Gois, sobretudo com os Kayap do Sul; e tambm, nas reas de pecuria no Mato Grosso
e Nordeste, e na expanso das entradas no Norte. No sculo XIX, os pecuaristas continuam
avanando pelo interior, sobre os Kayap e os Xavante, enquanto na Amaznia expandemse os empreendimentos seringalistas. Por fim, no sculo XX, as lutas continuam, em So
Paulo, com os Kaingng e, na Amaznia, a partir do empreendimento seringalistas e dos
extrativistas de castanha (vide Figura 1).

18

Sculo XVII

Sculo XX

Sculo
XVIII
Sculo
XVI

Sculo
XIX

Figura 1: A conquista do Brasil pelos civilizados, segundo o sculo no qual a regio foi conquistada
(Azevedo, 1966: 107 citado em Melatti, 1986: 181).

Segundo Melatti (1986), as particularidades regionais, os recursos naturais

abundantes em algumas reas e escassos em outras, e os empreendimentos iniciados pelas
distintas frentes em cada local repercutiram em diferentes formas de contato entre os
brancos e os ndios. A frente extrativista, que atuou no litoral nos primrdios da
colonizao, distinguia-se daquela que atuou mais tarde na Regio Norte. Enquanto a
primeira relacionava-se com os ndios por meio do escambo de recursos naturais por
objetos civilizados e/ou pela integrao dos europeus ali residentes com a cultura indgena
local; a segunda, apesar de manter em alguns casos relaes semelhantes, era caracterizada
pelo empreendimento seringalista, de coleta de castanha e demais drogas dos sertes.

19

Estas, quando no deslocavam os ndios dos seringais e castanhais, promoviam as

correrias, caando-os com ces, amasiando-se com suas mulheres e escravizando alguns
homens. Ainda assim, por serem ocupaes dispersas, alguns grupos indgenas resistiam
ocupao e permaneciam escondidos no mesmo local ou deslocavam-se para reas mais
isoladas, situao que persiste nos dias atuais. J a frente agrcola, que predominou no
litoral, em alguns trechos da Regio Norte e Nordeste, e, principalmente, no Sul e Sudeste,
exerceram maior impacto graas ao aumento populacional e as mudanas no ambiente,
obrigando os ndios a enfrentarem mudanas rpidas, como a perda da terra e, algumas
vezes, da liberdade ou da vida. Por fim, a frente pastoril, que buscava apenas terra para o
gado, expandia-se rapidamente sobre as terras dos ndios e os dispensava de qualquer tipo
de relao.
Para o autor, a poltica indigenista do perodo colonial era ambgua e contraditria.
De um lado, ela recomendava bons tratos para os ndios; e, do outro, concebia o extermnio
daqueles considerados inimigos. Da mesma forma, ela era implementada por segmentos
opostos, por missionrios catequizadores ou por colonos em busca de escravos. Apenas,
em meados do Sculo XVIII, o Estado criou o cargo de Diretor de ndios para cada aldeia,
a ser nomeado pelo governador. Mais tarde, em 1798, devido aos abusos cometidos, o
cargo foi extinto. J no final do Sculo XIX, ocorre um retrocesso poltico, com a
autorizao de bandeiras e guerras contra ndios, situao alterada apenas no Governo
Regencial, quando os ndios passaram a ser tratados como rfos. Nesse perodo, a
catequizao seria atribuda ao poder pblico e, depois, retomada pelas entidades
eclesisticas, sob parmetros definidos pelo governo e acompanhados pelo Diretor Geral
dos ndios de cada provncia e pelo Diretor de Aldeia. A estatizao da execuo da
poltica indigenista dar-se-ia apenas no perodo republicano, quando a Igreja e o Estado
separaram-se, o que, por um lado, demandou da Igreja o custeio do trabalho missionrio e
aumentou sua liberdade de ao; e, por outro, levou o Estado a criar o SPILTN. Assim, as
polticas indigenistas estenderam-se para regies menos acessveis do Brasil (Melatti,
1986).
Em Os ndios e a civilizao: a integrao das populaes indgenas no Brasil
moderno, Darcy Ribeiro (1996) aborda diferentes temas afetos questo indigenista no
Brasil, dos quais, nos deteremos no processo de ocupao da Amaznia. Para ele, o
processo de ocupao era decorrente da expanso da fronteira civilizadora que, na

20

Amaznia, assumiu feies extrativistas. Assim, ainda no Sculo XVII, a ocupao militar
do delta para expulsar os franceses, ingleses e holandeses culminou na instalao da
economia mercantil extrativista, na qual os colonizadores trocavam produtos com os ndios
e estes extraam o cacau, cravo, canela, salsaparrilha, baunilha, copaba, entre outras
drogas do serto, as elaboravam e as transportavam.
A busca do ltex sucedeu a das drogas dos sertes de outrora e seus efeitos foram
devastadores para os grupos indgenas. Inicialmente, os caucheiros deslocavam-se pela
floresta em busca do ltex, extrado mediante a derrubada da Castilloa elstica. Para obtlo, seqestravam mulheres e crianas na prpria aldeia, obrigando os homens a extrarem o
produto e lhes entregar; outras vezes atacavam o grupo, dissipando-os, para eles mesmos
poderem extrair o caucho. Posteriormente, com a escassez do caucho, as atenes
voltaram-se para as vrzeas em busca do ltex da Hevea brasiliensis, o que expulsou e/ou
aliciou ndios que, mesmo preservando sua economia tribal de subsistncia,
comercializavam com os civilizados sua fora de trabalho e seus produtos, a exemplo do
peixe seco, das peles de caa, dos ovos de tartaruga (Ribeiro, 1996). E assim, medida que
os ndios eram expulsos, exterminados ou incorporados pelos aventureiros, dava-se o
batismo, tanto da terra que deixava de ser floresta para se tornar seringal, quanto dos seus
conquistadores que, na mesma metfora, passavam a ser o seringalista e o dono do
barranco. Nesse mundo recm criado, seu novo senhor institua o patro, gerente do
seringal, a quem competia o controle do barraco, ponto de escambo de todos os produtos
que entravam e saam do seringal; dos imigrantes nordestinos recm fixados nas
colocaes e subdivises do seringal; e do aluguel das estradas de seringa, utilizadas para a
extrao do ltex, j que, na Amaznia, o interesse econmico no estava na propriedade
da terra, mas sim no domnio do acesso dos seringais e da produo em moldes anlogos
escravido (Pereira Neto, 2000; Ribeiro, 1996; Faleiro, 2002).
Para Ribeiro (1996), a busca de produtos em uma empreitada sem linearidade
caracterizou uma ocupao ao redor dos rios e nos pontos onde abundavam os produtos a
serem extrados. Ainda hoje possvel perceber os resultados desta feio, com reas mais
ocupadas ao lado de outras sem nenhum contato com a civilizao, o que, porm, no
diminuiu as compulses sobre os indgenas, seja pela sujigao, seja pelos descimentos,
seja pelo aliciamento com produtos civilizados. Por outro lado, os ndios sobreviventes e
no fugidios, desenvolveram diferentes formas de interao com os no ndios, desde a

21

tolerncia, a miscigenao, a absoro de elementos culturais at o seu deslocamento, a

escravido e o extermnio.
Em Reservas Extrativistas, especificamente, na Introduo e na Evoluo
Histrica do Extrativismo, Rafael Pinzn Rueda (UICN, 1995) descreve os ciclos
extrativistas na Amaznia em perodos nos quais se buscava: (a) Sculo XVIII: as drogas
do serto: plantas medicinais, leos, resinas, cacau, peles, peixes e carnes secas; (b) Sculo
XIX: o caucho; (c) entre o Sculo XIX e XX: a seringa e a castanha, quando o ciclo da
borracha promoveu a instalao de quatrocentas mil famlias oriundas do Nordeste e, aps
o seu declnio em 1920, retomou o empreendimento com os soldados da borracha a partir
da demanda decorrente da II Guerra Mundial; (d) sculo XX: com o declnio da borracha e,
conseqentemente, da economia local, prevalecendo ento a extrao da madeira, a
pecuria e a agricultura de larga escala.
Em A luta pela borracha no Brasil, Warren Dean (1989) retrata a histria da
borracha no Brasil e no mundo e evidencia a sua importncia para o capitalismo colonial,
entre os produtos botnicos. Embora seja conhecida pelos europeus desde a descoberta da
Amrica, apenas em 1839, quando foram potencializadas suas propriedades elsticas com
enxofre e calor, ela causou a ocupao gradativa da bacia amaznica com os seringais e as
incurses dos barcos em busca da borracha do Par. Nesse perodo, a borracha respondia
por 40% das nossas exportaes, quase se igualando s do caf. Paralelamente, com a
superao de problemas relativos identificao botnica, informaes sobre crescimento,
mtodo de extrao, coleta de sementes vantajosas e programas experimentais para o
desenvolvimento de tcnicas, ela foi sendo domesticada e racionalmente cultivada no
sudeste asitico, especialmente na Malsia, no Ceilo, na Sumatra, em Java e na
Cochinchina. O impacto da produo racional e em grande escala no mundo possibilitou a
popularizao da produo de automveis, enquanto no Brasil, o extrativismo decaa e o
governo passava a perseguir, obsessivamente e sem grandes xitos, o cultivo racional da
borracha. Ainda hoje, mesmo com a emancipao das antigas colnias, a produo de
borracha possui destaque na economia dos pases j independentes e tenta ser
implementada em outros pases que demandam esta matria prima no lugar do ainda
escasso petrleo.
Pinzn Rueda (UICN, 1995) retrata a relao entre a extrao da borracha e o
capitalismo internacional. Segundo ele, o capital oriundo do exterior financiava o
22

exportador, que, por sua vez, financiava o comprador citadino que fazia o mesmo pelo
intermedirio, e assim, sucessivamente, do seringalista at o seringueiro. Essa cadeia
produtiva estava ligada aos resultados, o que, por um lado, exigia a adequao da
propriedade disponibilidade de recursos, a saber: seringais e suas subdivises:
colocaes; por outro, a vinculao do seringueiro ao seu financiador pelo monoplio do
barraco ou pelo aluguel das estradas. Para Dean (1989), do monoplio quase exclusivo do
Brasil sobre a produo de borracha ao seu declnio, perpassamos por investimentos
vultosos que mantiveram a ocupao da Amaznia nos moldes tradicionais, com cultivos
inexpressivos de borracha e com o saudosismo do perodo no qual a borracha emergiu
como segundo produto capaz de trazer divisas ao pas. Justamente a, o autor desmistifica
alguns equvocos brasileiros: a populao no era escassa na Amaznia; no faltou
interesse pelo trabalho; a borracha foi aprimorada e plantada em outros pases; no faltou
interesse pelo cultivo racionalmente a borracha; no foi superado o problema do fungo
Microcyclus; e no faltou vontade poltica para mudar a situao dado o empenho da
Superintendncia da Borracha SUDHEVEA; entre outras fantasiosas justificativas para
falta de xito do extrativismo da borracha no Brasil.
Para Ribeiro (1996), a alta cotao da borracha ocasionou o abandono das
economias pastoris e as lavouras; alm disso, fez com que a maioria das pessoas engajadas
na produo do ltex perecesse em pouco tempo, vtima de febres e doenas oriundas da
desnutrio, cujo carter endmico entendeu-se por toda a Amaznia. Esta situao foi
agravada pelo declnio do preo da borracha, quando os seringueiros perderam o acesso
aos bens importados de outras regies e pases, obrigando muitos a deixarem os seringais,
pois os que permaneciam passavam fome. Mais tarde, com o aumento da demanda, a falta
de seringueiros passou a ser suprida com as correrias, onde os ndios que tinham
sobrevivido ocupao de seus territrios e refugiando-se nas reas de difcil acesso,
passaram a ser convertidos ao mundo dos brancos, tanto pelo cachorro que os caava,
quanto pelo trabalho nos seringais, onde eram separados das caas, aqueles que mereciam
viver e at mesmo casar com seringueiros e patres (Pereira Neto, 2000; Montagner, 2002;
Faleiro, 2002).
Mais tarde, com o fim dos subsdios produo seringueira, a organizao interna
dos seringais foi gradativamente alterada: o antigo patro foi substitudo pelo arrendatrio
do seringal. Este, alm de assumir o papel e o ttulo do primeiro, passou a exigir o aumento

23

da extrao de ltex, comprometendo assim a longevidade das seringueiras e sua

capacidade de produo, o que acirrou a relao proprietrio seringueiro.
Gradativamente, o monoplio do barraco foi quebrado, tanto pelas roas de subsistncia
que os seringueiros passaram a manter, quanto pelos regates, barcos que traziam produtos
das cidades prximas para troc-los pelos da floresta como a seringa, castanha e carne de
caa. E, finalmente, com a pouca viabilidade financeira do extrativismo de ltex, as
estradas deixaram de ser pagas, os seringueiros substituram o extrativismo pela agricultura
e os seringalistas venderam seus seringais para os fazendeiros (Lima, 1993) ou
simplesmente os abandonaram, levando os seringueiros a buscarem outros produtos
capazes de manter a economia de trocas ou ainda, a converterem-se em pecuaristas
(Ribeiro, 1996; Lima, 1993).
Em Percia Antropolgica sobre o Parque Nacional da Serra do Divisor (Rios Moa
e Azul), Edilene Coffaci de Lima (1993) descreve a chegada da frente pecuarista no Acre
em substituio ao vazio decorrente do fim da poltica de subsdios da borracha natural.
Dada s caractersticas de privatizao da terra, a derrubada da floresta e a excluso dos
moradores locais, notadamente posseiros, essa frente rompe com as formas tradicionais de
uso e ocupao territorial desenvolvida naqueles ambientes florestais, segundo a
disponibilidade de recursos e as relaes sociais alcanadas por dcadas de colocao na
regio. Nesse estudo, a pequena fazenda e a frente da soja diferem-se apenas pela
magnitude do investimento, sendo que a primeira era mais acessvel aos proprietrios e
posseiros j instalados e a segunda exigia mais investimento; e ambas se distinguem da
frente madeireira que, geralmente, as precede. Com isso, os ambientes amaznicos so
substitudos por campos; a riqueza biolgica d lugar s criaes de gado e os seringueiros
passam a compor as estatsticas de xodo rural.
A expanso das fronteiras desenvolvimentistas sobre a regio amaznica culminou
na excluso social dos seringueiros e restringiu a atividade extrativista a reas sem
interesse para a extrao madeireira e mineral em grande escala, a pecuria extensiva e a
monocultura agrcola. A partir 1976, essas frentes ameaam o modo de vida seringueiro e
estes passam a realizar empates, aes contra o desmatamento de novas reas. Com isso,
organizam o movimento que culminaria na criao dos sindicatos e, em 1985, do Conselho
Nacional dos Seringueiros CNS. No decorrer desse processo, em 1978 e em 1988,

24

algumas lideranas foram assassinadas, o que levou a opinio pblica a apoiar as

reivindicaes desse movimento, fortalecendo-o (UICN, 1995).
O movimento seringueiro buscou o apoio da SUDHEVEA para instituir categorias
de gesto territorial mais apropriadas para o seu modo de vida. No entanto, apenas em
1982, essa Superintendncia comeou a dissuadir o Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria INCRA a implementar os Assentamentos Dirigidos, retngulos criados
para assentar colonos. Mais tarde, ambos propuseram a Concesso Real de Uso como
garantia aos seringueiros dos direitos sobre suas reas que, em 1985, aps o Encontro
Nacional dos Seringueiros, subsidiaram, em 1987, o INCRA a criar os primeiros Projetos
de Assentamentos Extrativistas PAE. Porm, como o apelo dessas reas tambm era
ambiental e os PAE no deram resposta s expectativas do movimento, este, articulado
como Povos da Floresta, consegue que o IBAMA a crie as Reservas Extrativistas
RESEX, por meio da Lei n 7.804, de 18 de julho de 1989, regulamentada pelo Decreto n
98.897, de 30 de janeiro de 1990 (UICN, 1995).
As Reservas Extrativistas no so a panacia para os problemas da
Amaznia, nem a soluo mgica para sua ocupao, mesmo porque mais da
metade da rea j foi ocupada e colonizada atravs de diferentes projetos,
especialmente agropecurios. Da superfcie total, talvez apenas 20%
apresente as condies exigidas por lei para implantao daquelas.
Exatamente porque esto chegando j um pouco tarde, preciso acelerar o
processo, para proteger as reas que ainda podem ser protegidas. (UICN,
1995: 2).
Ainda assim, as Reservas Extrativistas criaram expectativas positivas e assumiram
um carter emblemtico e mpar no Brasil, seja por promoverem a Reforma Agrria para
extrativistas, seja por associar a produo extrativista com a conservao da diversidade
biolgica. Alm disso, seu significado simblico derivado do mito do paraso, um jardim
onde reina a felicidade, que se ope ao materialismo individualista, no qual a terra coletiva
d lugar propriedade, celebra a juno homem e natureza em benefcio do primeiro
(UICN, 1995).
C. Do ndio ao ndio, passando pelo caboclo e o extrativista
convm esclarecer que o ndio isolado torna-se cada vez mais uma categoria
abstrata, i.e., irreal; e que a nica realidade, atualmente, o caboclo. Este,
penetrado pela histria da sociedade envolvente e dominante, , ao mesmo

25

tempo, o seu mais autntico resultado, pois foi gerado pela histria da frico
intertnica no Solimes. (Cardoso de Oliveira, 1963: 94)
Aparentemente, sob a categoria extrativista enaltecida como tradicional, distanciada
da finalidade comercial da atividade e aproximada de prticas ditas sustentveis, o antigo
seringueiro assumiu nova identidade. Essa positivao decorre do engrandecimento da
questo ambiental e das populaes imbricadas em ambientes naturais, a exemplo dos
seringueiros, ribeirinhos, caiaras, quilombos, ndios. Em contrapartida a esse
enaltecimento, flagrou-se a ineficcia do Estado no controle dos impactos ambientais; seja
ao no evitar a disseminao da extrao mineral por toda Amaznia aps interditar a Serra
Pelada para os garimpeiros; seja pela pirataria de recursos biolgicos e a extrao ilegal de
madeira. Tambm em linha contrria a esta assertiva, a extrao de produtos e subprodutos
da fauna e flora por populaes locais vem sendo prejudicada pelas regras de controle, e
interdio que lhes convertem em ilcitos (UICN, 1995).
Para Pinzn Rueda (UICN, 1995), o extrativismo uma atividade de coleta de
produtos naturais extrados do minrio, da fauna ou da flora, bem com apropriados de
recursos cuja ocorrncia natural no tenha sido intencionalmente aumentada para fins de
explorao, ou ainda como uso racional da biota para o mercado. Entretanto, nas reservas
extrativistas, o autor d nfase ao adjetivo tradicional. Com isso, ele elege os grupos
locais que priorizam, na atividade de extrao, primeiro o recurso, depois o mercado. Por
isso, o extrativismo torna-se um modo de vida: um etos, cujo detentor o sujeito a ser
tratado nesta dissertao simplesmente por extrativista. Esse modo de vida atinge outras
regies, a exemplo do extrativismo do babau (Orbygna martiana) na transio da
Amaznia com Cerrado; da carnaba (Operncia cerifera) no Nordeste; de plantas
medicinais e ornamentais no Cerrado, na Mata Atlntica e na Caatinga; e da pesca
artesanal no litoral e nos rios, cujas variaes no sero tratadas aqui.
[Este] o autntico homem amaznico, o caboclo, o ribeirinho, o ndio,
o seringueiro, o pescador, o castanheiro que preciso salvar pois ele o
nico que poder salvar a Amaznia, se continuar ali vivendo em harmonia
com o meio ambiente, como sentinela avanado contra destruio, nos mais
longnquos lagos, rios, igaraps, seringais, vrzeas, terras altas e cabeceiras.
As Reservas Extrativistas vieram com esta misso. (UICN, 1995: 01)
Abarcado pela categoria homem amaznico, o extrativista rev sua relao com o
ndio, pois, por um lado, se ele foi seu algoz, por outro, ele o caboclo; ou seja, aquele que
descende do ndio. Para essa anlise, resgato o livro O ndio e o Mundo dos Brancos: A
26

situao dos Tukna do Alto Solimes, no qual Roberto Cardoso de Oliveira (1963)
estuda o caso Tukna e revela o carter pernicioso da identidade ambivalente, na qual, o
sujeito, ora defende sua condio indgena com a finalidade de usufruir os direitos
reservados a esses grupos, ora vale-se da condio de caboclo para ter acesso aos
benefcios do mundo dos brancos.
[Para ele,] essas modalidades de ser Tukna numa conjuno intercultural e
numa rea de frico intertnica, no resultam seno em formas de
caboclismo, por que se entendem aquelas modalidades penetradas de um
pathos que em grau varivel as caracteriza. O caboclo , num certo sentido, a
prpria negao do Tukna; noutro, a sua prpria afirmao em oposio ao
branco. E para uma compreenso cabal da histria do caboclo e de seu
destino, torna-se indispensvel uma referncia sociedade dos brancos e do
mundo que esta promete aos Tukna. (Cardoso de Oliveira, 1963: 103)
Para Cardoso de Oliveira (1963), as diferentes formas de ser tukuna foram impostas
pelo mundo criado pelos brancos em seu territrio, o que lhes inculca um sentido
ambivalente diante de si mesmos e da sociedade regional, legando-lhes uma situao
marcada pela ambigidade. Ora o tecnicismo admirvel da sociedade envolvente enseja-os
a adquirir bens com a inteno de diminuir a distncia entre os dois mundos; ora os
estatutos intergrupais de crente, reservista e outros estabelecem simetrias entre os dois
mundos. Ora as posies exgenas de Capito e outras categorias de dominao do branco
para indgenas revelam o oportunismo de alguns ndios interessados em partilha do poder e
prestgio da sociedade nacional dominante. Ainda que sejam crticos sobre sua condio de
submetidos, geralmente, traduzem sua incapacidade de conduzir sua emancipao por meio
da transferncia desse anseio para o plano mtico-religioso, a exemplo dos surtos
messinicos (Cardoso de Oliveira, 1963: 102).
[Segundo o autor,] o Servio de Proteo aos ndios, mediante a ao de
seus Postos Indgenas, tende a dificultar (seno impedir) o processo de
assimilao dos ndios sociedade brasileira na medida em que fortalece,
estimulando, a identificao tribal dos componentes de populaes
aborgenes, alvos de assistncia direta. Constata-se assim a contradio entre
a poltica indigenista, voltada para a integrao e a assimilao dos grupos
tribais, e a prtica dessa poltica. (Cardoso de Oliveira, 1963: 84)
Segundo o autor, a criao de uma situao de estufa ou de segregao nunca foi
proposta e nem foi posta em prtica pelo Estado. Ainda assim,
O fato de incorpor-los (ou ao menos a isso tender) na classe mais baixa da
estrutura social, regional, a saber, na de seringueiro, j constitui por si s um
27

mecanismo de defesa da classe dominante e dos grupos com ela identificados.

O seringalista, como a anttese do seringueiro, no necessita de outros
instrumentos alm daqueles de que j dispe para manter privilgios em seus
domnios. E de todo conveniente mostrar compreensivo diante da situao
de seus seringueiros, sobretudo quando estes so caboclos, i.e., quando ainda
no esto em condies de se beneficiarem dos privilgios do branco.
(Cardoso de Oliveira, 1963: 94-95)
Portanto, o processo de ocupao do Brasil vai alm do estabelecimento de
soberanias e fronteiras territoriais internacionalmente aceitas. Diante do pas continental e
das dificuldades naturais impostas ao exerccio efetivo do poder, o Estado tratou de
territorializar reas a serem geridas de forma distinta: terras indgenas e unidades de
conservao; incluindo a seus habitantes. Essas populaes deixavam sua condio alheia
ao jugo estatal e passavam a estar sob seu domnio e sua categorizao. Eram identidades
nas quais as diferenas estavam subsumidas. Tudo isso, no escopo do processo de
territorializao, conquista o exerccio do poder pblico sobre grupos re-enquadrados nas
lgicas legais e nacionais.
Nesse jogo de identidade, a categoria de caboclo est associada de ndio, dada a
sua pretensa ligao biolgica, na qual o primeiro entendido como descendente ou
remanescente do segundo. Para tanto, observa-se a ambigidade das identidades:
extrativista e ndio; ora antagnicas pelo processo de ocupao dos territrios indgenas
pelos seringueiros, quando, inicialmente, os ndios foram extirpados ou eventualmente
incorporados; ora subsumidos em categorias genricas, a exemplo dos caboclos; ora
novamente isolados como extrativista e ndio. E, justamente, nesse processo temporal
dinmico, as categorias genricas foram capazes de metamorfosear polaridades, ndio
versus seringueiro, em caboclos; para ento, em um processo de resgate da identidade do
grupo, emergirem sob as categorias de ndio e extrativista, abarcadas no mais como
caboclos e sim, como povos da floresta.
Thiago Almeida Garcia (2004), em Povos Emergentes ou Resistentes e o
Estado: a busca por cidadania, ao realizar uma leitura sobre diversas fontes que tratam da
emergncia tnica no Brasil, analisa algumas mudanas no reconhecimento desses grupos
na atualidade. Para ele, as particularidades tnicas so influenciadas pela globalizao,
tanto pelo vetor centro-periferia de homogeneizao da populao mundial sob valores
ticos do ocidente em uma colonizao humanitria, quanto pela capacidade dos grupos
renegociarem seu lugar no ambiente global por meio da cidadania. Com isso, a cultura dos

28

direitos humanos passa a ser referncia para Estados-nao, pressupondo uma garantia de
proteo cultural e moral a grupos etnicamente minoritrios (Garcia, 2004: 2). Estas
polticas afirmativas ou etno-polticas foram geradas pela construo da categoria ndio no
mbito da poltica oficial, perpassando assim pelo colonialismo, a poltica assimilacionista,
a manipulao de identidade e a prpria negociao da relao assimtrica entre o ndio e o
no ndio, pois, em geral,
as etnias indgenas foram submetidas, com diferentes graus de intensidade, a
um processo de desestruturao, que produziu uma disperso das
comunidades, a partir da perda de seus territrios, condio na qual o sentido
de ser indgena negado, por conta do preconceito e discriminao, ou
mesmo pelo enfraquecimento da conscincia tnica. (Garcia, 2004: 3)
A partir do amadurecimento e da reviso do papel da antropologia; da atuao das
ONG como mediadoras entre os grupos indgenas e a sociedade nacional; e da organizao
e do fortalecimento do movimento indgena; ocorreram avanos que repercutiram
diretamente na legislao. Se a Lei n 6.001, de 19 de dezembro de 1973, relativa ao
Estatuto do ndio, vale-se: (a) da biologia para definir o ndio e sua comunidade; (b) da
relao desta com a sociedade no indgena para classificar o grau de interao e, com isso,
a necessidade de assisti-los e como faz-lo; noutro sentido, a Constituio da Repblica
Federativa do Brasil CRFB, promulgada em 5 de outubro de 1988, avana ao reconhecer
a diversidade tnica e cultural dos ndios e ao abandonar o discurso integracionista at
ento vigente (Garcia, 2004).
Segundo Garcia (2004), seja sob o ttulo de etnognese, seja de ressurgimento
tnico, seja de emergncia tnica, esse fenmeno no Brasil pode ser entendido pela
capacidade de determinados movimentos sociais que, ao fazerem uso de uma condio
social que os remete a um passado indgena, passam a reivindicar direitos sobre seus
territrios e, conseqentemente, a ser assistidos por servios de sade e educao, e a
poder exercitar seus direitos de cidado. Esse exerccio de direitos deveria ser estendido a
todos brasileiros, mas, dada as condies do pas, no caso dessas comunidades j
identificadas, s podem ser alcanados via polticas pblicas de afirmao (Garcia, 2004:
7).
Diversos antroplogos apresentam a indianidade como resultado da interao entre
o dito ndio com o no ndio, no qual a sociedade ou o Estado abarcam a diversidade tnica
da primeira sob o ttulo de ndio e suas derivaes. Em contrapartida, a atribuio
29

unilateral do no ndio, tanto o ndio teleolgico gradativamente vai assumindo sua

condio, quanto os diferentes grupos tnicos ali abarcados tentam diferenciar-se e
capitalizar mais poder poltico hegemnico ou no diante do Estado. No entanto,
resgatando Grcia (2004), em especial, a fala que ele atribui a um cacique do Nordeste:
ndio sem pena, ningum tem pena; e tambm, a assertiva de Cardoso de Oliveira (1963)
a respeito da dificuldade do ndio em libertar-se da submisso. Segundo Grcia (2004),
quando o papel desse resgate tnico revelado para as lideranas indgenas que, aps um
aprendizado poltico, passam a ter condies de reivindicar seus direitos, usando a
categoria ndio como instrumento de luta poltica, muitas vezes, a categoria que lhes
atribuda foi inspirada em povos j reconhecidos como tal (Grcia, 2004: 5).
A dinmica imposta pelo reconhecimento tnico tcnico, jurdico e burocrtico
fortalece a diferenciao dos grupos sociais dentro das categorias genricas, a exemplo dos
caboclos e das etnicidades dentro da categoria ndio. Por um lado, o seringueiro
abandonado pelo mercado converteu-se em povo da floresta e, uma vez como tal,
evidenciou suas caractersticas mais prximas natureza, com isso, seu etos fortalecido
como extrativista; por outro, em alguns casos, o ndio tornou-se caboclo aproximando-se
do no ndio e, a partir do apoio das polticas afirmativas, vem reassumindo sua identidade
tnica mais especfica. Trata-se da subordinao da identidade tnica oferta de vantagens
concretas ou simblicas feita pela sociedade, nessa trilha que culmina em identidades
culturais outrora opostas e atualmente prximas. Dessa forma, a efetividade da ocupao
territorial no s transcendeu o espao fsico em prol da idia de nao, como efetivou as
diferentes identidades sob estatutos prximos, a saber: o ndio, o extrativista e os povos da
floresta.
Ao longo deste Captulo, perpassou-se pela conquista como forma de controle
estatal de territrios e seus habitantes, com a finalidade de instalar o Estado brasileiro, no
qual seria assentada a nao homnima. Para isso, o processo de ocupao territorial do
Brasil, apesar de gradual e, ainda, passivo de eficcia, ora dizimou, ora converteu as
populaes autctones em identidades intermedirias entre o ndio e o brasileiro, para
ento, recriar a primeira enquanto figura destituda de autonomia em relao ao Brasil.
Perspectiva essa a ser retomada em outro vis nos prximos captulos.

30

Captulo II: Superimpondo categorias jurdicas de

interveno territorial: um esboo da gnese da poltica
ambiental e indigenista brasileira de interveno territorial
The superimposition of cosmographies creates a complex power dynamic
which is invariably asymmetrical. New cosmographies emerge during
particular historical epochs and are generally backed by powerful forces
that seek to impose their hegemony over preceeding cosmographies. This
invariably produces situations of conflict that may provoke if the power
inequality between these forces is sufficently great the extinction of
entire societies and their territorialities10 (Little, 1997: 4)
Aps trilhar o processo histrico de ocupao e efetivao do territrio
brasileiro, fez-se necessrio constituir este ente intervencionista chamado Estado, em
especial, seu carter pessoal. Para isso, creio na necessidade de visitar o escopo
ideolgico sob o qual foram concebidas as polticas de interveno territorial.
Evidentemente, no pretendo transitar por caminhos j apresentados, a exemplo da
teoria da conquista estatal de Lima (1995); todavia, em alguns casos, autores podem ser
retomados por outro vis. Neste captulo, em especial, perpassarei pela concepo de
algumas categorias ideais, a partir das quais, adentrarei na gnese da poltica ambiental
e indigenista brasileira de interveno territorial, enfatizando os seus rgos executores
destas; e, por fim, abordarei a constituio da superposio de UC e TI indgena por sua
faceta ideolgica. Com isto, mediante uma reflexo sobre os conflitos jurisdicionais de
territrios sob interveno estatal, pretendo introduzir o quo o Estado sujeito e objeto
das suas convices.
A. Apontamentos sobre a gnese do Estado impessoal
...pois, se aquele que governa os homens no deve governar as leis, o que
governa as leis no deve tambm governar os homens: de outra forma,
suas leis, instrumentos de suas paixes, freqentemente no fariam mais
do que perpetuar suas injustias e jamais ele poderia evitar que pontos de
vista particulares alterassem a integridade de sua obra. (Rousseau, 1978:
58)
10

Minha traduo: A superimposio de cosmografias cria um complexo poder dinmico que

invariavelmente assimtrico. Novas cosmografias emergem durante pocas histricas particulares e so
geralmente oriundas de foras poderosas que buscam impor sua hegemonia sobre as cosmografias
precedentes. Isso, invariavelmente, produz situaes de conflito que podem provocar se a desigualdade
de poder entre estas foras for suficientemente grande a extino de sociedades inteiras e dos seus
territrios.

31

Em El Estado Nacin, organizado por Leonard Tivey (1981), especialmente

na Introduccin de sua autoria, o Estado surge na Renascena, associado terra ou ao
territrio, edificado por meio da unificao soberana de uma instituio particular sobre
as demais e respaldado na legitimidade poltica da vontade do povo, expressa pela idia
de nao. Para ele, esto excludas desse conceito, as formas prvias e at similares ao
Estado moderno, uma vez que lhes faltava a idia de nao. Essa assertiva corroborada
em Los Origenes del Estado Nacin, outro Captulo do mesmo livro, escrito por
Cornelia Navari que, ao analisar a construo terica do Estado-nao sob o vis das
organizaes sociais, defende que o conceito Estado-nao no existia na prtica,
surgindo apenas com a decadncia do antigo regime e a ascenso do Estado territorial
absolutista. Para ela, vrios fatores contriburam para isso: a mudana das idias da
poca que conceberam o racionalismo iluminista em oposio tradio medieval; o
capitalismo que propiciou a substituio da pessoa pelo indivduo; o Estado burocrtico
respaldado na soberania e na nacionalidade. Enfim, foram as foras destrutivas do
antigo regime que fomentaram o Estado-nao.
Entretanto, a partir da leitura de Quentin Skinner, Tivey (1981) afirma ser uma
idia moderna o Estado como poder pblico separado do governante, dos governados e
da autoridade poltica suprema, como um aparato poltico independente e perptuo, com
sistemas de direito respaldados na fora, na soberania e no territrio definido e
consolidado, dirigidos por um governo que goze de autoridade. Em outras palavras,
mais precisamente as de Kolb:
Por Estado entende-se um agrupamento de pessoas que vivem num
territrio definido, organizado de tal modo que apenas algumas delas so
designadas para controlar, direta ou indiretamente, uma srie mais ou
menos restrita de atividades desse mesmo grupo, com base em valores
reais ou socialmente reconhecidos e, se necessrio, na fora. (Kolb, 1978:
416)
Essa definio atribui ao Estado s pessoas, o territrio e a incumbncia de
gerenci-lo na forma de governo e de poder pblico, o que no elimina sua
caracterstica mais reconhecida o monoplio da fora (Hobbes, 1979) e sim a qualifica
de forma mais amena: o monoplio da fora legtima (Weber, 1991). Entretanto, esta
assertiva impe os direitos fundamentais como parmetro de atuao do Estado, ao
mesmo tempo em que define as qualificaes de quem deve participar do governo ou

32

deter a cidadania em um estado de direito, anunciando, ainda, quais seriam esses

direitos.
Para Bobbio:
Se os direitos fundamentais so a garantia de uma sociedade burguesa
separada do Estado, os direitos sociais, pelo contrrio, representam a via
por onde a sociedade entra no Estado, modificando-lhe a estrutura formal.
(Bobbio et al, 1994: 401)
Portanto, o Estado contemporneo percebido por sua estrutura formal,
material, social e poltica, definida pelo sistema jurdico, o que deixa transparecer seu
carter abstrato e coeso (Idem, 1994; Faleiro, 2002).
Embora ela [nao] ocupe um territrio, levando seus membros a terem
uma identidade de interesse sobre o lugar e a terra, sua unidade vital
provm de um sentimento profundo de sua prpria histria, de sua religio
ou de sua originalidade cultural, inclusive lingstica. Uma nao pode
existir como comunidade histrica e cultural, independentemente de
autonomia poltica ou soberania estatal. (Mangone, 1978: 800)
Ao associar nao idia de povo que tem uma ascendncia ou local de origem
comum, Tivey e Navari resgatam seu conceito a partir do nacionalismo inventado como
ideologia no Sculo XIX, perodo das revolues democrticas. Isso ocorre, justamente,
quando emerge o ideal de nao dos nacionalistas, uma unidade natural da sociedade em
uma homogeneidade mais que formal e legal, o direito inalienvel sobre seu territrio
ou ptria e a necessidade de sua prpria organizao poltica, com prestgio, xitos,
respeito e reconhecimento de outras naes, alm do seu atributo mais importante a
conscincia de si mesma.
Tanto Mauss (1972), em Nao e internacionalismo, quanto Hobsbawm
(1990), em Naes e nacionalismo desde 1780, buscam o critrio que delimita a
nao

em

oposio

ao

internacionalismo

em

relao

ao

nacionalismo,

respectivamente. E, apesar da evidncia dada lngua, religio, moral, poltica,

economia, autodefinio ou reconhecimento, mais em um autor que no outro, ambos
no deixam de reforar a perspectiva de Tivey e Navari que associam e evidenciam o
papel da nao, ao menos em sua gnese, na imposio da soberania do Estado sob uma
determinada jurisdio, seja ela populacional ou territorial. Nesse conflituoso campo
hermenutico, resta o refgio ofertado por Bobbio, para quem: A Nao seria a

33

ideologia do Estado burocrtico centralizado (Bobbio et al, 1994: 798). Assim:

Governo pode designar um determinado sistema ou forma de governo,
i.e., a constituio e mais freqentemente a constituio real em oposio
constituio formal de um Estado (...) Da o seu emprego adjetivado, ao se
classificarem as formas pelas quais o governo exercido, como em
governo parlamentar, governo presidencial ou governo de gabinete.
(Finer, 1978: 522)
Essa definio enriquecida por Bobbio et al, que identifica o emprego do
termo governo como: (a) o conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e que
determinam a orientao poltica de uma determinada sociedade; (b) o complexo dos
rgos que institucionalmente tm o exerccio do poder; (c) e, no caso italiano, entre
outros, empregado para definir o regime poltico (Bobbio et al, 1994: 553).
Seja por constituir o que Rousseau chamou de corpo intermedirio, referindose equipe de apoio s Assemblias (Rousseau, 1978: 74; Nascimento, 1990), seja a
administrao burocrtica de Weber (Weber, 1991), a expresso administrao pblica
foi utilizada, em 1887, para referir-se execuo detalhada e sistemtica do direito
pblico, tendo sido deslocada ao longo do Sculo XX exclusivamente para tratar do
Estado. Com isso, o termo passou a estar associado: (a) s atividades do poder executivo
do nosso governo; (b) [a ] autoridade que pe as leis em execuo; (c) distino
entre administrao de empresas ou privada (Harrison, 1978: 23 24). Entretanto,
com os regimes constitucionais, o termo passou a ser subordinado lei inserido no
poder executivo estatal, designando assim:
o conjunto das atividades diretamente destinadas execuo concreta das
tarefas ou incumbncias consideradas de interesse pblico ou comum,
numa coletividade ou numa organizao estatal (Bobbio et al, 1994: 10)
Portanto, o conceito Estado e administrao pblica parecem associar-se
execuo ou gesto, na perspectiva de Estado e governo, ao mandato ou poltica, e
Estado e nao identidade ou cultura. Nesse sentido, todos atuam mutuamente na
definio do poder pblico brasileiro e por isso tm sido objeto de inmeros estudos nos
ltimos anos.
Para Max Weber, em Economia e Sociedade (1991), os conceitos de
dominao so delineados pelos adjetivos: legal, tradicional e carismtico; os quais tm
subsidiado os estudos do poder do Estado e as interpretaes da gesto pblica do
34

Estado brasileiro. Um caso exemplar seria o contedo ministrado pela Escola Nacional
de Administrao Pblica ENAP, onde o nativo da administrao pblica apreende a
necessidade de transpor o Estado patrimonialista para o gerencial dando um salto
sobre o Estado burocrtico que, esquematicamente, est situado entre os dois. No
entanto, essa concepo estratgica foi construda ao longo das reflexes sobre o Brasil,
por meio dos insumos gerados pelos pensadores brasileiros do Sculo XX, Raimundo
Faoro (1977) e Jos Murilo de Carvalho (1990; 1981), os quais tm sido parcialmente
revistos nas discusses de Lima (1995) e de Da Matta (1979). Neles a cultura brasileira
inserida como elemento diferenciador das anlises fortemente influenciadas pela
experincia de outros pases. Alm disso, convm lembrar o contexto no qual esses
autores escreveram, quando o Estado est longe de deter uma administrao pblica e
um governo genuno, exemplificados no trabalho de Maria Isaura Pereira de Queiroz
(1976), uma vez que o projeto de construo de uma nao brasileira era ditado pelas
elites para o povo, de forma similar da Europa de dois ou trs sculos atrs,
perspectiva reforada pelos trabalhos de Vitor Nunes Leal (1993), Manuel Correia de
Andrade (1980) e Fernando Abrucio (1998).
Portanto, resumindo de forma simples, o Estado percebido por sua estrutura
formal, material, social e poltica, o que transpassa seu carter abstrato, coeso e
permanente, delineado nas normas (Bobbio et al, 1994). O governo percebido mais
freqentemente por aqueles que ocupam formalmente o Estado (Finer, 1978), ou seja,
pelo conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e que determinam a orientao
poltica de uma determinada sociedade (Bobbio et al, 1994). Por fim, administrao
pblica o conjunto das atividades diretamente destinadas execuo concreta das
tarefas ou incumbncias consideradas de interesse pblico ou comum, numa
coletividade ou numa organizao estatal (Bobbio et al, 1994: 10) desde que
subordinadas legislao. Dessa forma, a FUNAI e o IBAMA, como rgos da
administrao pblica e detentores de quadros funcionais estveis, pertencem ao Estado,
mas tm seus dirigentes e suas agendas determinadas pelo governo, pois, normalmente,
os dirigentes fazem parte deste ltimo.
Todavia, pensando no enfoque dado aos casos de superposio entre terras
indgenas e unidades de conservao, para, a partir deles, discutir a influncia da
pessoalidade na gesto pblica, faz-se necessrio aproximar os subsdios tericos e

35

argumentativos daqueles desenvolvidos ao longo dessa dissertao. Para tanto,

evidencio trs aspectos: (a) o momento no qual comea a ser distinguido o Estado da
pessoa em favor do indivduo; (b) as categorias ideais de Estado, governo e
administrao pblica; e (c) uma aproximao dessas categorias daquilo que denomino
Estado teleolgico e intermdio institucional. O primeiro aspecto refora que a inteno
em separar a pessoa do Estado aparentemente data da modernidade, embora seja o
coroamento de iniciativas anteriores, a exemplo de alguns trabalhos Iluministas, como o
Do Contrato Social de Jean-Jacques Rousseau (1978), que contriburam com os
postulados seguintes ao Absolutismo. Devo evidenciar, porm, que esta assertiva uma
proposio em andamento e que qui ser concluda.
Por fim, os dois outros aspectos associam-se ao carter teleolgico dos conceitos
de Estado, governo e Administrao Pblica, os quais agrupo de forma simplificada
como Estado teleolgico. Trata-se da instituio pblica abstrata, legalista e idealizada.
Enquanto, no carter mais prximo da realidade, inspiro-me em Rousseau (1978) para
denomin-lo de intermdio institucional, ou seja, aquilo que praticado de fato. Com
isso, vislumbra-se nesses conceitos a coexistncia dos universos ideolgicos do
individualismo e do holismo, em uma contnua transio, ainda que nunca venha a ser
finalizada (Dumont, 1985). Portanto, nesta dissertao, constituirei minha anlise a
partir das categorias ideais ou teleolgicas imbricadas naquelas mais pragmticas ou no
intermdio institucional.
B. Esboo das polticas pblicas de interveno territorial
Minha experincia diz que s existe sobreposio entre reas protegidas,
quando a gesto est a cargo de duas instituies diferentes. (Michel
Leenhardt, Diretor da Federao de Parques Regionais Naturais da Frana,
em uma apresentao em Florianpolis, 2002)
Tratar das categorias jurdicas de interveno territorial remete aos primrdios
da nossa espcie, quando disputvamos o acesso aos recursos naturais por meio da fora
bruta. De l para c, a humanidade experimentou diferentes formas de exerccio desta
dominao, entre as quais se destaca o estabelecimento da soberania sobre um
determinado territrio, com vistas a implementar o modelo de Estado-nao na Europa
(Tivey, 1981) que, por sua vez, passou a ser difundido pelo resto do mundo.

36

Essa assero corroborada por Lima (1995), porm, sob o vis especifico da
implementao da soberania sobre as fronteiras internas ao territrio pretensamente
nacional. Nesse captulo, o referido autor oferece duas contribuies fundamentais, a
saber: (a) as atividades pretensamente pblicas foram estatizadas ao longo da histria do
Brasil; e (b) a territorializao serviu tanto inteno do governo de estabelecer um
Estado nacional, quanto s instituies pblicas sedentas de exercer seu poder em
algumas localidades. Ambas fortalecem a constituio daquilo que hoje denominamos
administrao pblica no Brasil.
Seguindo-as, resgato o captulo anterior, quando pontuei o processo gradual de
ocupao e conquista do Brasil, na perspectiva de territrio e daqueles que ali viviam.
Esse processo foi desenvolvido no escopo de um projeto nacional, embora, inicialmente,
fosse incipiente e restrito aos ncleos urbanos, e apenas, gradativamente, passasse a ser
resguardado em grau de implementao e segundo as particularidades locais. Dessa
forma, o Estado adentrou o territrio, assumiu feies hegemnicas, efetivou seu poder
e tornou-se estatal e pretensamente nacional. Paralelamente, por essas e outras razes, o
Estado brasileiro tentou seguir seus pares do Hemisfrio Norte, transvestindo-se de
racional, moderno e impessoal, sem, contudo, concretizar a imagem que tentava
promover.
Em uma perspectiva histrica capaz de contextualizar a concepo,
institucionalizao, materializao e evoluo das categorias de interveno territorial
ambiental e indigenista, opto por distinguir a poltica indigenista da ambiental e, assim,
inicio a descrio das terras indgenas e sigo pelas unidades de conservao, para ento,
confront-las em suas disputas por domnio territorial. A dinmica que constituiu esses
entes estatais perpassou pela incapacidade de o Estado estar presente em todo o
territrio da Colnia, quando sua estrutura era complementada pela atividade de
vassalos, do clero, da nobreza e da burocracia em nome da Corte, inicialmente,
portuguesa, depois, brasileira e mais tarde, do Estado brasileiro (Lima, 1995; Andrade,
1980).
B.1. Poltica indigenista
As polticas pblicas brasileiras esto ligadas constituio do Estado, em
especial, aquelas intervencionistas, que se associam com maior estreiteza com a

37

implementao da soberania sobre o territrio nacional. Talvez, por isso, inmeras

lendas marcaram o processo de estabelecimento dessas polticas, as quais passaram por
dois momentos que se distinguem pela predominncia da execuo das atividades por
entes estatais ou no. No primeiro momento, o Estado como Corte era composto da
Famlia Real, nobres e outras pessoas vinculadas ao governo. Ali, a Igreja atuava de
forma, ora exercendo seu jugo sobre os governantes, a exemplo das decises do Papa,
ora complementar a eles, no caso da catequese dos povos do Novo Mundo, ora
conflituosa, durante o governo do Marqus de Pombal. Da mesma forma, os demais
partcipes do Estado exerceram atividades hoje inclusas no escopo exclusivamente
estatal. Dadas as motivaes histricas, gradativamente, as atividades foram absorvidas
pelo Estado brasileiro, tanto de forma pacfica ou no, quanto absoluta ou no. Neste
contexto, desenvolveu-se a poltica indigenista e ambientalista que tratarei a seguir.
Em Lima (1995), Ribeiro (1996), Melatti (1986), entre outros j citados, a
minoria dos ndios sobrevivia s epidemias, desagregao social e s aes de
conquista e submisso. Os sobreviventes no fugidios para regies ainda inacessveis na
poca e que no eram perseguidos e nem exterminados acabavam submetidos religio,
aliciados como mo-de-obra, incorporados na vida domstica dos colonizadores ou
restringidos s aldeias criadas pela Coroa. Desse modo, tanto as corporaes
eclesisticas responsveis pela converso religiosa dos ndios, quanto as blicas da
coroa ou de seus vassalos, zelosas pelo controle das foras indgenas hostis ou teis
como mo-de-obra domesticada, ambas cuidavam das interaes entre europeus e os
grupos autctones, segundo as normas ditadas pelo poder central.
Em Terras Indgenas no Brasil: definio, reconhecimento e novas formas de
aquisio, Rios (1999) confirma o carter intervencionista da poltica indigenista nos
primrdios da colonizao. Para ele, o prprio direito indgena no foi firmado por eles,
e sim pelos colonizadores em uma arbitragem internacional que lhes permitisse fixar o
alcance e a extenso desses direitos. Enquanto atos como a Carta Rgia, de 10 de
setembro de 1611, que declarava os direitos dos gentios sobre suas fazendas, do Alvar
Rgio, de 1 de abril de 1680, que reconhece os ndios como primeiros ocupantes e
donos naturais das terras do Brasil, e de sua ratificao na Lei de 6 de julho de 1775,
que reconhecia a primazia dos direitos indgenas sobre as terras, a Coroa Portuguesa
raramente imps ordenamentos capazes de controlar os colonizadores. Esses

38

consideravam que os territrios indgenas no pertenciam a ningum, sendo, portanto,

automaticamente apropriveis por aqueles que investissem dinheiro e esforo para
explor-los. Para eles o nativo era um obstculo a ser vencido ou revertido em artigo
comercial ou no. Segundo Melatti (1986) e Andrade (1980), a ambigidade e as
contradies dos ordenamentos da Coroa decorriam apenas de seus interesses em
agradar tanto a Igreja quanto os colonos. Por isso, para alm das tentativas de agradar a
ambos, suas orientaes sobre o tratamento a ser dispensado aos ndios,
especificamente, consistiam apenas em efetivar seu domnio territorial e auferir mais
ganhos.
Restringindo-me ao domnio territorial, evidencio a Lei n 601, de 1850,
denominada Lei das Terras do Imprio, com a qual o Brasil passa a distinguir as terras
pblicas das privadas e a reservar aos ndios as terras devolutas que ocupavam e usavam
para o seu sustento, desde que no fossem contestadas, nem tivessem destinao
econmica e que no fossem posteriormente registradas. Isso no impediu de serem
lesados os direitos primrios e originrios dos ndios sobre as terras que tradicional e
permanentemente ocupavam. Mais ainda, a referida Lei, ao considerar devolutas as
terras de aldeias despovoadas pelos ndios, facultou aos governadores da poca,
conhecidos como presidentes de Provncia, informar a inexistncia de ndios
verdadeiros em suas provncias. Na Constituio de 1891, esta situao foi omitida,
embora alguns juristas j questionassem o estatuto devoluto das terras indgenas e
flagrassem a necessidade de reconhec-la em vez de cri-la ou legitim-la (Rios, 1999).
Retomando o perodo de estatizao das prticas que vieram a ser pblicas,
resgato no estudo de Lima (1995), a estatizao das aes para os ndios, datada do final
do Sculo XIX. Essa prtica do Estado brasileiro atingiu diversos servios que hoje so
pblicos, a exemplo das polticas de defesa nacional, educacionais, indigenista, de
sade, dentre outras. At aquele momento, no lugar do servio pblico, existiam:
milcias descentralizadas, escolas pertencentes Igreja, misses religiosas para
catequizar os ndios e Santas Casas. Com advento da Repblica, a proliferao do
Estado laico e a disputa de poder entre as diferentes ideologias presentes no setor
pblico, a estatizao dessas atividades foi inevitvel. No que tange poltica
indigenista, o auge dessa transio ocorreu com a criao do SPILTN, em 1910 (Lima,
1995), a poltica indigenista j passava a assumir contornos mais humanitrios (Ribeiro,

39

1996). No mbito da disputa de foras ideolgicas dentro do Estado, os positivistas

assumiram espaos marginais em relao aos liberais (Murilo de Carvalho, 1990),
dentre os quais, a poltica indigenista (Lima, 1995). Entre esses positivistas, destacar-seia o seu arauto Cndido Mariano da Silva Rondon, que, dada a sua experincia frente
da Comisso de Linhas Telegrficas Estratgicas do Mato Grosso ao Amazonas
CLTEMGA, e seu conseqente contato com ndios hostis, passou a defender a presena
do Estado na relao com esses grupos, a ser feita dentro dos parmetros cientficos do
positivismo.
Assim, paulatinamente, Rondon converteu sua proposta de pacificao dos
ndios hostis em uma poltica pblica admirvel na poca. Antes mesmo da criao do
SPILTN, ele representou a voz citadina e humanista brasileira em oposio ao frio
cientificismo alemo, porta-voz dos discursos pr-extermnio dos ndios hostis (Ribeiro,
1996; Lima, 1995). Ele tambm, confrontou os interesses eclesisticos ao propor uma
poltica laica para a questo indgena, resultando, por um lado, na criao do SPILTN e
no xito de sua proposta, e, por outro, nas presses que sofreria frente do rgo
(Lima, 1995).
No entanto, a poltica indigenista executada pelo SPILTN, ainda que
fundamentada em bases positivistas pretensamente cientficas, tinha seu alicerce no
assimilacionismo e na efetivao do territrio do Estado nacional brasileiro. Para tanto,
contava com metodologias de classificao dos ndios, a partir das quais eram
empregadas tcnicas para atrair os selvagens; capacitar os semi-selvagens; treinar
profissionalmente os semicivilizados para incorpor-los na cadeia produtiva; e
emancipar definitivamente os civilizados (idem). Assim, as reas originalmente
ocupadas pelos ndios hostis eram diminudas, para abrir espao para as frentes de
expanso da sociedade nacional, e seus ocupantes eram pacificados, para poderem
servir como mo-de-obra ao empreendimento colonizador; uma vez que ambos eram
categorias transitrias. Tratava-se dos primeiros esboos da territorialidade indgena
onde a aldeia dava lugar rea indgena; o selvagem ao civilizado; e a reproduo
cultural autctone assimilao da cultura dominante; tudo isto no escopo de um
processo de civilizao e constituio do Estado nacional brasileiro que subsumiria
qualquer manifestao de singularidade cultural.

40

Paralelamente ao SPI, j suprimido de e Localizao de Trabalhadores

Nacionais, a Constituio Federal de 1934, entre outras que lhe sucederam,
consagraram o domnio da Unio sobre as terras ocupadas pelos ndios e declararam
nulos os ttulos de propriedade j concedidos (Rios, 1999). Todavia, a maior tentativa de
aprimorar juridicamente o estatuto das territorialidades indgenas s foi alcanada, em
conjunto com a reviso dos pressupostos assimilacionistas, no mbito da Lei n 6.001,
de 19 de dezembro de 1973, que instituiu o Estatuto do ndio e do aparelho estatal
responsvel por sua execuo, Lei n 5.371, de 5 de dezembro de 1967, que criou a
FUNAI.
Para alm do arcabouo jurdico, esse Estatuto assume feies estratgicas e
metodolgicas que culminariam na integrao do ndio sociedade nacional, mediante
sua insero no mercado de trabalho. Essa estratgia rondoniana, descrita pelo prprio e
por Nimuendaju dcadas antes (Lima, 1995), baseia-se no estgio de assimilao e no
direito terra. Assim, no seu Artigo 4, esto delineadas as seguintes categorias de
estgio de integrao do ndio com a sociedade nacional: (a) isolados, quando
desconhecidos, com vagas informaes ou com eventuais contatos com a comunho
nacional; (b) em vias de integrao, quando mantm sua vida nativa, em menor ou
maior grau, mas aceitam algumas prticas e produtos da comunho nacional, dos quais
vo necessitando cada vez mais para o prprio sustento; e (c) integrados, quando
incorporados comunho nacional e reconhecidos no pleno exerccio dos direitos civis,
ainda que conservando usos, costumes e tradies caractersticos da sua cultura. Mais
adiante, no Artigo 17, da Lei 6.001, esto definidas as categorias de rea indgena: (a)
Reserva indgena uma rea destinada a servir de habitat ao grupo indgena, com os
meios suficientes sua subsistncia; (b) Parque indgena a rea contida em terra de
posse dos ndios, cujo grau de integrao permita assistncia econmica, educacional e
sanitria dos rgos da Unio, em que se preservem as reservas de flora e fauna e as
belezas naturais da regio; (c) Colnia Agrcola Indgena a rea destinada
explorao agropecuria, administrada pelo rgo de assistncia ao ndio, onde
convivam tribos aculturadas e membros da comunidade nacional; e (d) Territrio
Federal Indgena a unidade administrativa subordinada Unio, instituda em regio
na qual pelo menos um tero da populao seja formado por ndios. Das quatro
categorias descritas no Estatuto, apenas a ltima no foi instituda e a penltima, que

41

chegou a ser criada, j deixou de existir. As reas reservadas distinguiam-se daquelas de

posse imemorial das tribos indgenas, a saber: as terras indgenas.
A proposio identitria e territorial no Estatuto, alm de legalizar as aes de
assimilao dos grupos ainda autctones, amainam seu contedo integracionista,
conotando-o

de

complacente

respeitoso,

sem

abandonar

os

espelhinhos

proporcionados pela assistncia e o controle a ser exercido pela tutela e/ou pela
interveno. Esse pragmatismo, legalmente institudo, assumiria novos contornos com a
promulgao da CRFB, de 5 de outubro de 1988, quando trs contribuies reforam os
direitos indgenas. Alm do fim do integracionismo, o estatuto das terras
tradicionalmente ocupadas por ndios como bens da Unio definido (Art. 10, Inciso
XI), a posse permanente e o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos
lagos nelas existentes assegurada (Art. 231, 1); o estabelecimento de critrios para
sua definio: serem habitadas por ndios em carter permanente; serem utilizadas para
suas atividades produtivas; serem imprescindveis preservao dos recursos
necessrios a seu bem-estar; e serem necessrias sua reproduo fsica e cultural,
segundo seus usos, costumes e tradies.
O avano alcanado pela legislao no Estatuto do ndio, principalmente, na
CRFB vigente, origina-se da retrica do resgate da dvida histrica com os primeiros
habitantes dessas terras, a ser feita em condies fundamentais para a sua sobrevivncia
fsica e cultural, e a preservao da diversidade cultural brasileira (Art. 231, 1). Para
Rios (1999), o fator tempo fundamental para entender o alcance da proteo
constitucional, pois, se as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se a
sua ocupao permanente, isso significa que so herdadas de um direito originrio e
preexistente ocupao ocidental, e, ainda, garantidas para o futuro. Essa afirmativa
corroborada por Zamariola (2004), em O Direito Indgena, quando identifica a origem
dos direitos originrios, positivado em diversos artigos constitucionais, no
reconhecimento do instituto do indigenato do direito lusitano de 1680 (op.cit.). Assim,
essas terras inalienveis e indisponveis, cujos direitos so imprescritveis, precisam ser
ocupadas e usadas de modo tradicional pelo grupo para serem reconhecidas como terra
indgena. Ainda que a legislao dos ndios na colnia lusitana fosse ambgua e
contraditria, para no dizer, leviana; foi justamente sua formulao humanitria que
delineou, subsidiou e justificou o direito indgena ora vigente.

42

Antes, porm, ressalto o passivo criado pela CRFB: a necessidade de

regulament-la mediante uma reviso do Estatuto do ndio. Entre as diversas propostas
de reformulao em tramitao no Congresso Nacional, destacam-se duas: O
Substitutivo do Deputado Luciano Pizzatto ao Projeto de Lei n 2.057/91 que Institui o
Estatuto do ndio, cujas verses aqui analisadas so: a primeira e aquela datada de
maio de 2001; e a Proposta Alternativa do Executivo ao Substitutivo do Deputado
Luciano Pizzatto ao Projeto de Lei n 2.057/91 atribuda ao Executivo e assinada pelo
Deputado Domingos Juvenil. No que tange s terras indgenas, observa-se a
preocupao em caracteriz-las, a exemplo do Art. 46 do Substitutivo de 2001 que
prope as seguintes categorias: terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios; terras
reservadas pela Unio, destinadas posse e ocupao pelos ndios; e terras de domnio
das sociedades ou comunidades indgenas, destinadas a seu usufruto exclusivo e
permanente; em uma aparente seqncia do ato de territorializar.
Para Rios (1999), o bom exemplo norte-americano de garantir territrio aos
grupos indgenas consiste em valer-se das reas reservadas por fora de tratados
firmados com a Unio e com os estados federados; e/ou adquirir de particulares em
nome da comunidade. No primeiro caso, o regime similar ao brasileiro; porm, no
segundo caso parece existir no Brasil relativa resistncia s aquisies de propriedades
feitas diretamente pelos ndios, a exemplo da excluso dessa possibilidade presente no
Substitutivo e ausente na Proposta Alternativa. Atualmente, a prtica da FUNAI ante as
terras escrituradas em nome de grupos indgenas reconhec-las; em outras palavras,
todas as reas indgenas devem pertencer a Unio. Este procedimento bastante comum
demonstra a ambigidade do Estado garantir direitos e controlar as populaes
indgenas ainda no submetidas ao poder central (Lima, 1995).
Enquanto a reviso do Estatuto do ndio no concluda, prevalece uma lacuna
entre a CRFB e ele prprio, pois, tanto as normas do Estatuto no revogadas pela CRFB
continuam valendo, quanto as novidades constitucionais ainda no regulamentadas
abrem espao para inmeras especulaes. Restrigindo-me s categorias de interveno
territorial, ressalto a prtica de a Funai territorializar em apenas duas categorias, pois
afirma Alceu Cotia Mariz, dessa instituio, uma vez que o Estatuto continue
vigorando, as categorias tambm vigorariam. Porm, continua Alceu, algumas
categorias no cabem mais, por isso, a FUNAI emprega apenas duas: (a) terra indgena:

43

quando reconhece as reas de uso tradicional indgena; e (b) reserva indgena: quando
instituda em reas sem uso tradicional que foram adquiridas pelo Estado para grupos
indgenas. Exceto as Reservas Indgenas, todas as reas indgenas anteriores CRFB
foram nominadas de Terra Indgena, ainda que denominadas tambm por parques e
outros.
Um tema que desaparece na Proposta Alternativa a possibilidade de interao
das terras indgenas com as unidades de conservao. No Substitutivo de maio de 2001,
dois artigos tratavam do tema11, no entanto, deixam de existir na Proposta Alternativa.
Aparentemente, essa mudana na Proposta est relacionada com a sua concepo, pois,
como diz Rogrio Oliveira, da FUNAI, embora ela tenha sido elaborada por alguns
funcionrios da prpria Fundao, isto no garante sua legitimidade, uma vez que no
foi discutida internamente. Essa assertiva deixa transparecer a existncia de grupos
internos na instituio, o que confirmado pela entrevista de Andr Ramos na FUNAI e
por Ana Maria Evaristo Cruz no IBAMA. Tais grupos caracterizam as referidas
instituies.
Igualmente, convm enfatizar a pluralidade de prognsticos desejados pelos
funcionrios daquele rgo. Em especial, duas concepes predominam na FUNAI. Na
primeira, a FUNAI defende a retomada das suas funes que foram perdidas, enquanto
na outra, prope transcender seu patamar atual, transformando-se em defensora dos
direitos indgenas. Essa perspectiva parece mais condizente com o momento atual, pois
as aes prticas em TI, com ou sem o acompanhamento interveniente da FUNAI, vm
sendo desenvolvidas pelas pastas setoriais de sade, educao, segurana, meio
ambiente, entre outras. Porm, essa deciso do papel estatal a ser ocupado pela FUNAI
premente, uma vez que o assessoramento e fortalecimento poltico das entidades
indgenas j so apoiados pelas entidades indigenistas governamentais ou no.
Por outro lado, o saudosismo da FUNAI de outrora, na qual pretensamente tudo
era executado pelos seu quadro funcional, parece consistir em equvocos. Afinal,
11

Art. 91 - Podero ser estabelecidas reas destinadas conservao ambiental localizadas em terras
indgenas, por iniciativa das comunidades indgenas que as ocupam ou pelo poder pblico, assegurada a
anuncia da comunidade interessada.
Pargrafo nico O estabelecimento dessas reas previstas no caput poder ser viabilizado mediante a
formulao de programas visando auto-sustentao econmica das comunidades indgenas.
Art. 89 - O estabelecimento de reas destinadas preservao ambiental em terras indgenas no dever
prejudicar o livre trnsito dos ndios em suas terras.

44

nenhum rgo pblico prioritrio para o Estado conseguiu exercer plenamente suas
obrigaes atuando sozinho, qui, rgos marginais aos interesses nacionais vigentes,
como a FUNAI e o IBAMA. Portanto, situar a Proposta Alternativa dentro do escopo
saudosista, tornaria compreensvel excluir o Art. 91 que parecia acatar a proposta
defendida pelo ISA de Reserva Indgena de Recursos Naturais RIRN, cujo teor
consiste na criao dessas reservas dentro de terras indgenas, por iniciativa dos ndios,
visando engajar o grupo na conservao da diversidade biolgica e alcanar solues
para os casos de superposio. Para isso, seria analisada a proposta por um grupo de
trabalho interinstitucional (comunidade indgena, rgos indigenistas e ambientalistas e
outras instituies, pblicas ou privadas), com o objetivo de encaminhar os casos de
sobreposio para uma convivncia natural e legalmente compartilhada. Em outras
palavras, uma vez superpostas, as categorias seriam reclassificadas como RIRN.
Embora tenha sido desenhada para o SNUC, ela acabou preterida dada a oposio de
setores governamentais e no-governamentais envolvidos na discusso (Bensusan e
Gonalves, 2000).
Enquanto o Substitutivo acrescenta temas ao Projeto de Lei original, a Proposta
Alternativa no apenas retroage em relao segunda, mas tambm no que se refere
primeira. Um exemplo claro seria a excluso dos encaminhamentos a serem adotados
nos casos de superposies, o que lembraria as prticas ocorridas ao longo da discusso
do SNUC:
Art. 115 - As unidades de conservao j existentes, parcial ou totalmente
incidentes em terras indgenas, devero submeter-se ao procedimento
previsto no art. 110 desta Lei no prazo de um ano aps a sua promulgao,
sendo que a impossibilidade de negociao ou autorizao das
comunidades indgenas implicar na retificao dos respectivos limites,
excluindo-se a parte incidente sobre as terras por elas ocupadas.
Art. 110 - A elaborao de projetos ser feita com a comunidade
envolvida, respeitando-se sua organizao social, seus costumes, crenas e
tradies.
Todavia, a essa sintomtica ressurreio da FUNAI antiga, ou melhor, daquela
que nunca existiu para alm da letra da lei, nota-se tambm a dificuldade do legislador
responder determinadas questes postas pela realidade. A exemplo das superposies
entre unidades de conservao e terras indgenas, essa viso dicotmica dentro da
FUNAI expressa por alguns tcnicos defensores da caracterstica cabal do ato de

45

reconhecimento da TI, ou seja, ele anularia atos que outrora criaram a UC, ou daqueles
que no a reconhecem. Para os ltimos, essa viso alm de enviesada, impossibilita que,
em alguns casos, prevaleam ambas as categorias. Essa dicotomia de posies tambm
encontrada entre as percepes do IBAMA, do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico,
por se tratar, no direito, de um tema no pacifico.
Retomando a segunda questo do pargrafo anterior, resgato Duarte (2003), em
Direitos Indgenas: anlise das principais propostas que tramitam no Congresso
Nacional, que, ao examinar as proposies sobre ndios, em tramitao no Congresso
Nacional, em 2003, observou diversas iniciativas parlamentares com vistas a diminuir
os direitos indgenas, por meio da interveno no procedimento de reconhecimento
territorial ou no acesso aos recursos naturais nessas reas. Entre os casos analisados,
cita: o PEC 38/99, de autoria do Senador Mozarildo Cavalvanti, que limita em 50% a
rea total de cada estado a ser destinada para unidades de conservao e terras
indgenas; as tentativas de regulamentar a competncia exclusiva do Congresso
Nacional de autorizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de
recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas naturais (Art. 49, inciso XVI); as
proposies de reviso, anulao e condicionantes restritivas demarcao dessas
terras; enfim, de diversas iniciativas parlamentares, convergindo para condicionar a
demarcao das terras indgenas apreciao do Congresso Nacional.
Para essa autora, o novo Estatuto das Sociedades Indgenas, esmiuado nas trs
proposies citadas, a saber: proposta original, Substitutivo e Proposta Alternativa;
todas apensadas ao Projeto de Lei n 2.057 de 1991, de autoria do ento deputado
Aloizio Mercadante, demora para ser aprovado por causa dos interesses contrrios
demarcao de terras indgenas. Entretanto existem ainda outras inovaes positivas:
substituio do regime de tutela; proteo ao direito autoral e a propriedade intelectual;
demarcao das terras j identificadas; estmulos preservao ambiental; regulao da
explorao mineral; assistncia especial para sade e educao; entre outros.
Para Rios (1999), a Constituio vigente possibilitou a acelerao do
procedimento de demarcao de terras indgenas, em razo de j ter superado prazo de
cinco anos dado pela CRFB e da ao do Estado em promover o resgate histrico dos
direitos dos ndios s terras que restam ser reconhecidas, em decorrncia do empenho
das organizaes, comunidades indgenas e do Ministrio Pblico que exigem do poder
46

pblico o cumprimento da legislao. No entanto, segundo Duarte (2003), o movimento

indgena cobra celeridade e determinao do Poder Executivo na demarcao de suas
por estar aqum daquilo estabelecido na CRFB.
Duarte (2003) considera a Conveno 169 da Organizao Internacional do
Trabalho OIT, em vigor desde 25 de julho de 2003, mais um instrumento, em mbito
internacional, de defesa dos direitos dos povos indgenas do Brasil. Nessa Conveno,
destacam-se o reconhecimento de que povos indgenas so sociedades permanentes que
detm o direito de decidir sobre suas prioridades e suas formas de desenvolvimento; o
dever dos governos reconhecerem os direitos de propriedade e de posse das terras
tradicionalmente ocupadas, identificando-as e protegendo-as; a obrigao dos governos
efetivarem estudos de eventuais impactos dos projetos a serem desenvolvidos em reas
indgenas; o dever dos governos assegurarem aos povos indgenas a igualdade de
direitos concedidos aos demais membros daquela sociedade ou comunidade nacional; os
direitos a uma existncia duradoura e a serem consultados sobre as polticas que lhes
afetem e que influenciem seus costumes e tambm, a destinao dos recursos naturais
existentes em suas reas (Duarte, 2003; Grcia, 2004).
Para Rios, essa Conveno n 169 da OIT complementa a Constituio, pois,
alm de reconhecer a alguns povos os direitos de propriedade e de posse sobre as terras
que tradicionalmente ocupam, ela refora o direito de os povos utilizarem as terras que
ocupam no presente e que ocuparam outrora, mesmo que no estejam exclusivamente
habitadas por eles. Entretanto, sua maior contribuio a desmistificao do perigo que
tais reconhecimentos acarretam para a soberania nacional, j que deter o domnio do
territrio mais comum e disseminado do que os xenfobos tendem a reconhecer.
Santilli (Ricardo e Santilli, 1997), em As Terras Indgenas e o Decreto 1.775:
balano e perspectivas, mais precisamente em seu Resumo das sistemticas de
demarcao das terras indgenas, oferece um quadro evolutivo do procedimento
demarcatrio antes e depois do Decreto n 1.775, de 8 de janeiro de 1996 (vide Anexo
1). Nesse trabalho, assinala o desenvolvimento histrico do procedimento
administrativo que reconhece a terra indgena no Brasil e adquire maior transparncia
com o tempo. Para alguns, entre os quais Santilli, o referido Decreto surtiu um efeito
inverso ao esperado. Na poca da sua edio, com o argumento de sanear juridicamente
o procedimento de reconhecimento da terra indgena, esperava-se evitar decises
47

desfavorveis a ele no Supremo Tribunal Federal STF. Entretanto, aps a edio do

Decreto, o nmero de reas sob litgio aumentou, e ainda que os questionamentos
fossem encaminhados apenas administrativamente, o STF no arquivou os processos em
tramitao.
Tabela 2: Situao das terras indgenas no Brasil, por linhas meta.
SITUAO DAS TERRAS INDGENAS
(Resumo Geral)

I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX

Linha Meta

A Identificar
Em Identificao
Identificadas
Declaradas
Em Demarcao
Demarcadas
Reservadas/Dominiais
Homologadas
Registradas
Total

63
76
26
15
31
17
12
22
318
580

10,86
13,10
4,48
2,59
5,35
2,93
2,06
3,80
54,83
100

Reviso de Limites
A revisar Em reviso
5
1
1
2
2
13
26
16
34
(Fonte: FUNAI, 2004)

Segundo a FUNAI (2004), vivem em aldeias no Brasil trezentos e quarenta e

cinco mil ndios, distribudos entre duzentas e quinze sociedades indgenas, falando
cento e oitenta lnguas distintas e perfazem cerca de 0,2 % da populao brasileira. A
estes se somam entre cem e cento e noventa mil ndios que vivem fora das terras
indgenas, incluindo a reas urbanas; cerca de cinqenta e trs grupos ainda no
contatados; e aqueles que esto requerendo o reconhecimento de sua condio indgena
junto a FUNAI atingindo cerca de quinhentos e oitenta reas, em 98.954.645 ha ou
cerca de 11,58% do territrio nacional. Todo o contingente indgena depende dos seus
territrios para a sobrevivncia, por isso a demarcao das terras indgenas tem sido
prioridade nos processos de reconhecimento.
Porm, tanto a categoria terra indgena quanto suas precursoras no limitavam
sua existncia por meio do processo demarcatrio. A este, outrora sucediam projetos de
assistncia de sade, educao e produo do rgo indigenista, que, alm de
continuarem a existir fora da FUNAI ou em parceria com esta, esto adquirindo cada
vez mais importncia. Segundo Rios (1999), nos ltimos anos o problema da definio
das terras indgenas, o seu reconhecimento oficial e posterior demarcao fsica foram
feitos pedra-de-toque do indigenismo e o debate sobre a auto-sustentao dos povos

48

indgenas parece ser a principal e a mais controvertida questo indgena para o prximo
sculo. Como diz Adriana Ramos do ISA, a prioridade dada demarcao est sendo
revista na ltima dcada. Bem ou mal, os avanos jurdicos no reconhecimento dos
territrios indgenas, ainda em consolidao e distantes de serem uma poltica de
execuo fcil, esto sendo implementados, o que possibilita ao movimento indigenista
um flego extra para pensar e tratar de outras questes tambm emergenciais. Tais
questes esto relacionadas ao uso, sustentabilidade dos recursos naturais e
imbricao da economia indgena na nacional, que, atualmente, so tratadas apenas em
projetos pontuais e espontneos, porm deveriam existir na forma de poltica de Estado.
Essa perspectiva, aparentemente, compreendida pelos autores da Proposta Alternativa,
dada a evidncia no texto do projeto e as efervescentes discusses sobre biopirataria
entre os funcionrios da FUNAI.
B.2. Poltica ambientalista
As polticas ambientais ascenderam sua importncia mundial apenas no ltimo
sculo, e entre elas a destinao de espaos naturais para conservao do meio ambiente
e, mais tarde, da diversidade biolgica, adquiriram feies mais precisas apenas nas
ltimas dcadas. reas antes destinadas conservao dos recursos hdricos, de
estoques de madeira ou de fauna, ou, simplesmente, preservadas para o lazer das
populaes citadinas, gradativamente, passaram a ser repensadas no escopo da ao
global de conservao da diversidade biolgica. Esse processo histrico gerou
conhecimento, consolidou conceitos, desenvolveu instrumentos tcnicos, formulou
polticas e normas, e fundou instituies nacionais e internacionais. Tudo isso em um
esforo de implementar unidades de conservao em todo o planeta.
Tabela 3: Alguns fatos importantes na constituio da poltica conservacionista de reas protegidas no
Brasil.
Ano
Fato
Desdobramentos
Primeiras reas criadas na Europa pela
aristocracia (reservas para caa) e a Igreja ou a Bases para as futuras idias conservacionistas.
Idade
Coroa (reserva de madeira)
Mdia
Estabelecimento dos Forest pelos normandos Restries normativas aos camponeses visando
nas terras britnicas
preservao de caas.
Sculo Criao de reas naturais destinadas ao lazer
Noes de uso pblico de reas naturais.
XVIII
dos trabalhadores da Revoluo Industrial
1
1832*
Criao da Arkansas Hot Springs
Primeira reserva nacional.
Reflorestamento
do atual Parque Nacional da
1862*2
Floresta da Tijuca
Tijuca.

49

Ano
1872
1876
1855
1894

1898

1894
1896*2
1910*2
1911*2
1914
1916
1921
1922
1933

1934

1937

1940

1944

1948

1959

1960

Fato

Desdobramentos
Primeiro parque pblico destinado
Yellowstone National Park nos EUA
conservao dos recursos naturais para uso
pblico e recreao.
Andr Rebouas prope a criao de parques
Prope-se criar parques na Ilha do Bananal e
nacionais
nas Sete Quedas.
Quinto, 1983, atribui a omisso da Europa em
Primeiro parque nacional do Canad
criar parques a sua adaptao histrica aos
Primeiro parque nacional da Nova Zelndia
impactos oriundos das revolues, enquanto nas
novas naes ela era causada pela presso do
Primeiro parque nacional da Austrlia
poder econmico.
Primeiro parque nacional visando
Krger National Park na frica do Sul
conservao.
No governamental que adquiria terras para
Criao da National Trust for Place of
proteger o patrimnio nacional, natural e
Historic Interest or Natural Beauty
cultural.
Serra da Cantareira
Primeira reserva florestal de So Paulo.
Estao Biolgica do Alto da Serra
Criado por von Ihering do Museu Paulista.
Reserva Florestal do Acre
Precede o Servio Florestal em 10 anos.
Primeiros parques europeus na Sua e Sucia
Primeiros parques dedicados pesquisa.
Criado o National Parks Service NPS
Primeiro gestor de unidades de conservao.
Criado o Servio Florestal SF do Brasil
Regulamentado em 1925, atuou pontualmente.
Primeiro parque na Argentina e Amrica
Nahuel Huapi foi criado nas terras doadas para
Latina
este fim por Francisco P. Moreno em 1903.
Conveno para a Preservao da Fauna e
Primeira definio conceitual de parque
Flora em Estado Natural em Londres,
nacional.
Inglaterra
Paralelo a I Conferncia para a Conservao da
Natureza, em 1931, o MJ definiu o conceito de
parque nacional no Art. 9 do Cdigo Florestal.
Aprovado o Decreto 23.793 Cdigo
Isso possibilitou a criao dos primeiros
Florestal
parques no Brasil. Este Decreto foi referendado
no Art. 10, item III da Constituio Federal de
1934, depois, no Art. 134 da Constituio de
1937 e na Constituio de 1946.
Criao do Parque Nacional de Itatiaia
Primeiro parque brasileiro
Reunio dos membros da Unio Panamericana
que avaliaram os resultados da Conveno de
Conveno para Proteo da Flora, da Fauna e
Londres e outros acordos internacionais; e
das Belezas Cnicas Naturais dos Pases da
tambm, a reviso do conceito de parque,
Amrica em Washington, USA
aprovado pelo Brasil em 1948, atravs do
Decreto Legislativo n 3.
Atribui Seo de Parques Nacionais do SF:
orientar, fiscalizar, coordenar e elaborar
Decreto n 16.677, de 29 de setembro de 1944
programas de trabalho nas unidades de
conservao.
Composta por agncias governamentais e
Criao da Unio Internacional para
organizaes no-govenamentais, busca
Conservao da Natureza IUCN
garantir a perpetuidade dos recursos naturais.
Busca aglutinar informaes sobre parques e
Conselho Econmico e Social das Naes
uniformizar conceitos. Para isso, se adotou das
Unidas cria a Lista de Parques Nacionais e
Convenes os conceitos de parques e tambm,
Reservas Equivalentes
das demais reservas equivalentes
Objetiva promover e monitorar os parques
IUCN cria a Comisso de Parques Nacionais e
nacionais e outras reas dedicadas
reas Protegidas CNPPA
conservao.

50

Ano

Fato

Desdobramentos
Recomendaes: priorizar unidades marinhas;
interpretao nos contedos educativos;
Conferncia Mundial sobre Parques Nacionais pesquisas interdisciplinares; qualificar equipes
1962
em Seattle, USA
de manejo; inserir unidades nas polticas;
monitorar impactos; integrar reas com espcies
em extino.
1965
Novo Cdigo Florestal
Incorpora o conceito de parque nacional
Padronizao do conceito parque nacional e
X Assemblia Geral da IUCN em Nova Delhi,
1969
proposio de estmulos aos governos que
ndia
utilizarem esta categoria.
Recomendaes: aumentar a representatividade
ecolgica em unidades; administrar de forma
II Congresso de Parques Nacionais em
1972
sistmica, coordenada e planejada
Yellowstone, USA
regionalmente; proteger reas em risco;
implementar unidades de conservao.
Acontecimentos mundiais: Conferncia de Estolcomo; crise mundial de energia; nova ordem
1972 a
econmica internacional; exploso demogrfica; reconhecimento da relevncia dos problemas
1982
ambientais
Institui o Regulamento dos Parques Nacionais
1979 Decreto n 84.017, de 21 de setembro de 1979
do Brasil, j com as recomendaes de Nova
Delhi.
IUCN lana a Estratgia Mundial para
Prope estudos e aes que efetivem a proteo
1980
Conservao
e o uso racional dos recursos naturais
Aprofunda o debate sobre: pobreza e
superexplorao dos recursos; riqueza e
explorao suprflua; controle da poluio, da
demografia e do desarmamento.
III Congresso Mundial de Parques Nacionais Proposies: expanso da rede global e regional
1982
em Bali, Indonsia
de unidades; aumento da eficcia das unidades
na conservao da diversidade biolgica;
adoo do desenvolvimento sustentvel por
todos os pases; e polticas orientadas para
sociedades tradicionais.
O Brasil est se redemocratizando enquanto no Norte, ocorre a mobilizao dos seringueiros
contra a expanso das fazendas sobre os seringais; nas cidades cresce o interesse pela questo
ambiental e vrios segmentos da sociedade organizam movimentos reinvidicatrios sociais e
1988 a
ambientais. Pressionado pela eminncia da Conferncia das Naes Unidas e a mobilizao
1991*3
social crescente, em 1989,o governo cria o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis IBAMA.
IV Congresso Mundial de Parques e reas
Intercalao com os Congressos Mundiais.
Protegidas em Caracas, Venezuela
3
1992*
Conveno da Diversidade Biolgica,
Reunio do Rio-92 no Rio de Janeiro, Brasil
Conveno sobre o Combate Desertificao,
Agenda 21, entre outros.
Discusso sobre aes globais, gesto
I Congresso Latino Americano de Parques
participativa de reas protegidas, incorporao
1997*3
Nacionais e Outras reas Protegidas
de mercados e avaliao de resultados.
Reunio Rio+10 em Johanesburg, frica do
3
Reviso dos acordos e priorizao da frica
2002*
Sul
V Congresso Mundial de Parques em Durban,
Tendncia aes globais, incorporao de
2003*3
frica do Sul
mercados e avaliao de resultados.
1
(Fontes: Quinto, 1983; * Ferreira, 1997; *2Barretto Filho, 2001; *3 fontes avulsas)

51

Entre as unidades de conservao, os parques nacionais tm sido a categoria

mais prestigiada nas ltimas dcadas. Apesar da multiplicidade funcional que a
categoria congrega: preservao, pesquisa, educao ambiental e uso pblico, para
alguns, sua importncia decorrente do xito do primognito: Yellowstone National
Park. Porm, Barretto Filho (2001), em Da Nao ao Planeta atravs da Natureza: uma
abordagem antropolgica das unidades de conservao de proteo integral na
Amaznia brasileira, ao analisar as imagens atribudas ao primeiro parque nacional
criado no mundo, ele desmonta o mito de origem, redimensionando a primazia, o
idealismo, o altrusmo em oposio ao utilitarismo e a aliana pragmtica, e anuncia
que:
Destarte, a paisagem monumental do oeste americano suscitava, para os
americanos savant de meados do sculo XIX, a efgie de um pas cuja
tradio e enraizamento culturais se projetavam para trs numa escala de
tempo geolgico. Mais ainda, (...), uma paisagem em contato com a qual
se nutria o desenvolvimento dos valores e traos culturais americanos
peculiares, proporcionando desenvolvimento dos valores e traos culturais
americanos peculiares, proporcionando uma experincia de regenerao
nacional fazendo do americano um ser diferente e melhor do que o
europeu. Se a vida na paisagem inspita da fronteira oeste promoveu os
valores que aliceram a democracia americana, a proteo de seus
derradeiros
remanescentes
implica
verdadeiro
processo
de
monumentalizao desses espaos produo coletiva, mais ou menos
consciente e/ou voluntria, segundo as relaes de foras hegemnicas em
uma dada conjuntura, visando impor ao futuro determinada imagem de
uma dada sociedade. (Barretto Filho, 2001: 106)
Em Pesquisa Biolgica e Cultural nas Unidades de Conservao: as
necessidades e os limites, Ferreira (1997) corrobora com essa tese, quando tambm cita
Roderick Nash e evidencia a diferena entre a motivao da criao e as posteriores
leituras do mesmo fato. Se ao criar as primeiras unidades nos Estados Unidos da
Amrica existiam correntes inspiradas em valores estticos, espirituais ou culturais da
natureza, estas no teriam motivado a criao, e sim uma pretensa inteno de evitar a
apropriao dos recursos naturais, das belezas cnicas e de apoiar a pesquisa cientfica.
Por fim, apenas entre o final da dcada de sessenta e durante a seguinte, quando a
conscincia ecolgica foi fortalecida, os seres humanos passaram a perceber sua
vulnerabilidade e sua dependncia do meio ambiente. Estava inaugurada a era
ambientalista no-antropocntrica (169), escreve Ferreira, parafraseando Nash.

52

Retomando a importncia dada aos parques nacionais, Quinto (1983) aponta o

prejuzo dessa opo em: a nfase dispensada aos Parques Nacionais, de certa forma
deixou relegado ao segundo plano as outras categorias de manejo (Quinto, 1983: 20).
Entretanto, o dogmtico caminho seguido e eficazmente difundido por meio do
Yellowstone National Park, amainou no Brasil a instituio de outras categorias de
conservao. Perspectiva que foi alterada nos ltimos quinze anos em funo, tanto da
difuso de experincias de outros pases, quanto da reflexo sobre a realidade brasileira
a ser abarcada nessas unidades.
Barretto Filho (2001) d outras contribuies quando resgata a gnese das reas
protegidas no Brasil. Para ele, o discurso que enaltece a importncia do Parque
Yellowstone tende a obscurecer a autenticidade do pensamento ecolgico-poltico
brasileiro, perspectiva apoiada em Pdua (1987). Para tanto, faz-se um resgate, tanto da
existncia da singular tradio de reflexo ecolgico-poltico brasileira datada do Sculo
XVIII, quanto da experincia do Brasil na implementao de espaos pblicos sob a
perspectiva esttica dos ambientes naturais ou das paisagens que lhe remetem. A
primeira originria de Portugal, em especial, da Universidade de Coimbra e est
assentada precisamente na proposio estatal de rever o ensino universitrio e de
incorporar alguns fundamentos iluministas, com a inteno de propiciar uma formao
mais atualizada para as elites portuguesas da metrpole e das colnias. Da surge
primeira gerao de intelectuais nascidos na Colnia que se prope a pensar um projeto
nacional para o Brasil, no qual a questo ambiental emerge como oportunidade de
desenvolvimento desde que seja bem empregada.
Apoiado em outra obra de Pdua, Barretto Filho (2001) ressalta a experincia
brasileira na implementao de espaos pblicos com caractersticas estticas similares
aos ambientes naturais e ancorada na tradio portuguesa de interveno no territrio.
Da nasceram proposies a respeito da gesto dos bosques, a exemplo do Regimento
do Monteiro-Mor de 1605, que submete o controle dos bosques Coroa; da conservao
dos recursos madeireiros expressa nos argumentos, tanto de Baltasar da Silva Lisboa em
1786, quanto de Jos Gregrio de Moraes Navarro em 1799, em prol da conservao
das florestas; e tambm, dos ditames portugueses sobre a aclimatao de espcies no
final do sculo XVIII, que resultaria nas primeiras verses de algo semelhante aos
hortos e jardins botnicos dotados de passeios pblicos.

53

Dos primrdios da conservao s unidades de fato, Barretto Filho (2001)

perpassa s primeiras verses dos hortos e jardins botnicos com caractersticas
preponderantemente cientficas, para relembrar o replantio da Floresta da Tijuca
iniciado em 1862, hoje, Parque Nacional da Tijuca; a reserva florestal do estado de So
Paulo na Serra da Cantareira de 1896; a Estao Biolgica do Alto da Serra, fundada em
1910, por Hermann von Ihering, do Museu Paulista; e a Reserva Florestal do Acre de
1911. A essas iniciativas de proteger espaos naturais soma-se uma pluralidade de
categorias de espaos florestados protegidos sob a gesto do Poder Pblico e, ainda, as
reservas particulares: florestas nativas, florestas protetoras, hortos florestais, jardins
botnicos, estaes experimentais, postos zootcnicos, fazendas modelos, etc; cada uma
sob uma instituio gestora em um todo anrquico, sem codificao e indisciplinado.
A codificao das categorias de conservao comearia apenas na dcada de
vinte quando foi criado o SF, em 1921, e foram promulgados diversos Cdigos, entre os
quais, o Florestal, em 1934. Assim, as categorias de unidade de conservao sob
administrao do SF comeavam a ser esboadas na legislao brasileira como os
parques nacionais, as florestas nacionais, estaduais e municipais, e florestas protetoras.
Entretanto, as categorias vigentes na poca estavam separadas das atuais por dcadas de
amadurecimento conceitual, terico, ideolgico e tecnolgico, que exerceriam grande
influncia na relao da poltica conservacionista com o Estado e com a prpria
sociedade.
Quinto (1983) demonstra a contribuio do debate nacional sobre o
desenvolvimento da Amaznia para as unidades de conservao. Com a criao tanto da
Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia SUDAM e, por indicao desta,
a realizao do Projeto RADAMBRASIL, quanto do Programa de Plos Agropecurios
e Agrominerais da Amaznia POLAMAZNIA e, um pouco mais tarde, dentro do
Programa de Integrao Nacional PIN, comeam a ser propostas reas para criao de
unidades de conservao, as quais seriam reafirmadas no II Plano Nacional de
Desenvolvimento II PND. Entretanto, apenas com o Plano do Sistema de Unidades de
Conservao do Brasil, elaborado pelo Instituto Brasileiro do Desenvolvimento
Florestal IBDF, penltimo rgo a herdar as atribuies do SF, entre aqueles que o
sucederam, foram identificadas as reas prioritrias para conservao na poca e
realizados os estudos necessrios para criao das unidades de conservao.

54

Elaborado pelo IBDF e a Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza

FBCN, em 1982, o Plano do Sistema de Unidades de Conservao do Brasil II Etapa
apresentou um trabalho mais consolidado sobre as categorias de conservao e as metas
a serem alcanadas pelo Brasil, conforme as categorias e o paradigma jurdico
apresentados na Tabela 4.
Tabela 4: Categoria de UC segundo a legislao da poca.
Parque Nacional
Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965
Floresta Nacional
Reserva Biolgica
Lei n 5.197, de 03 de janeiro de 1967 Lei de Proteo a Fauna
Parque de Caa
(Fonte: IBDF; FBCN, 1982)

Entretanto, uma vez institucionalizada as categorias de territorialidade

ambiental, o IBDF reconheceu as categorias legalmente institudas e, ainda, ampliou sua
tipologia como proposta de Sistema (IBDF; FBCN, 1982). Para isso, valeu-se dos
debates realizados em fruns internacionais, de modelos oriundos de outros pases (vide
Tabela 9) e tambm, avaliou as categorias da Secretria Especial de Meio Ambiente
SEMA.
O desenvolvimento histrico dessas categorias territoriais recebeu insumos da
academia, da militncia ambientalista, da burocracia estatal e do contexto poltico.
Todos esses esforos culminaram no estabelecimento de estratgias de implementao,
na formao de aparelhos institucionais e de capacitao de equipes. De alguma forma,
gradativamente, o conjunto desses fatores constituiu ideologias identificadas com as
prticas, as instituies e as proposies. Tratava-se de instituies com feies quase
escolares. Segundo Lourdes Maria Ferreira do IBAMA, as unidades de conservao no
Brasil, em grande parte, assumiram sua efetividade, graas ao empenho de pessoas
comprometidas com a proposta de institu-las. Ao relembrar seu ingresso no IBDF, ela
fala do compromisso com os Parques Nacionais da ento chefe do Departamento de
Parques Nacionais e Reservas Equivalentes DN, Maria Tereza Jorge Pdua, e sua
equipe. Segundo ela, Pdua valia-se do cargo para articular apoio em prol da criao dos
parques nacionais no Brasil. Para isso, ela atuava em diversos nveis: em eventos no
exterior, onde contribua para o enlace do Brasil nos compromissos de conservao
internacionais; nas reunies governamentais no Brasil, onde defendia a necessidade de
criar unidades de conservao; nas reunies informais da equipe do Departamento,
criando uma sociabilidade ao redor do objetivo de conservar a natureza. E, como nos

55

conta Ferreira, esse compromisso de Pdua para alm da burocracia encontrava

ressonncia em outras instituies governamentais ou no; e, tambm, em sua equipe.
Assertiva reafirmada por Alberto de Paula do IBAMA, quando revela o emblemtico
apelido da equipe desse Departamento: os meninos do DN; cujo significado
desdobrar-se-ia no compromisso com os objetivos do Departamento, sobretudo, por ser
uma equipe de servidores pblicos mais jovens e de formao acadmica recente. De
alguma maneira, esse compromisso que transcende a burocracia pblica baseava-se na
ideologia quase escolar que estava sendo constituda.
Tabela 5: UC, por nvel de importncia, categoria e finalidade.
Importncia
Categoria
Finalidade
9 Proteo integral dos recursos naturais;
Parque Nacional, Reserva
9 Uso indireto dos recursos naturais;
Cientfica ou Biolgica,
Nacional
9 Manuteno dos ecossistemas ou parte deles
Monumento Natural e Santurio
em estado natural; e
ou Refgio da Vida Silvestre
9 Propriedade do poder pblico
9 Proteo parcial dos recursos naturais;
Estao Ecolgica, Rio Cnico,
9 Uso indireto;
Manejo
Estrada Parque e Reserva de
9 Ambiente pode ter variaes antrpicas; e
Complementar
9
Propriedade parcial ou integral do poder
Recursos ou Reserva Florestal
pblico
Manejo
Reserva de Fauna, Parque Natural, Floresta Nacional, Reserva Indgena, Parque de
Adicional
Caa e Monumento Cultural
Manejo
Parque Estadual, Parque Municipal, Reserva Biolgica Estadual, Reserva Biolgica
regional ou
Municipal, Parque de Caa Estadual, Parque de Caa Municipal, entre outras
local
Importncia
Reserva da Biosfera e Reserva do Patrimnio Mundial
mundial
(Fonte: IBDF; FBCN, 1982)

Segundo Ana Maria Evaristo Cruz, algo semelhante ocorreu na Secretaria

Especial de Meio Ambiente SEMA, com Paulo Nogueira Neto, que aps a
Conferncia de Estocolmo, foi convidado a implementar no Ministrio do Interior, uma
Secretaria dedicada ao meio ambiente. Alm da poltica ambiental e de controle da
poluio, ele tratou de implementar aes dedicadas s reas protegidas nessa
Secretaria. Para isso, sua primeira iniciativa foi convidar a equipe de Maria Tereza
Jorge Pdua do IBDF a ingressar nesse rgo, cujo convite no foi aceito. Ento,
inspirado no modelo portugus, delineou a categoria rea de Proteo Ambiental
APA e, associando a conservao com a pesquisa, criou a Estao Ecolgica ESEC,
as quais iriam somar se quelas administradas pelo IBDF na constituio do SNUC em
2000.

56

Paulo Nogueira Neto dirigiu a SEMA de forma similar a Pdua no IBDF. Talvez
por seu perfil acadmico, sua equipe costumava reunir-se ao seu redor, como se
buscasse aprender com o Professor Paulo, lembra Cruz. Essa semelhana escolstica na
forma de administrar repercutiu na formao e no desempenho das equipes de Paulo
Nogueira Neto e de Maria Tereza Jorge Pdua. Ambos, ao formarem equipes
comprometidas com a conservao da natureza, acabaram por instituir tendncias ainda
hoje seguidas e defendidas. Outrora, j sem Nogueira Neto e Pdua na direo, as
equipes formadas por eles mantinham suas diferenas, chegando a concorrer pela
prevalncia da categoria a ser implementada em rea de interesse comum. Essa situao
seria reproduzida na estrutura do IBAMA.
Tabela 6: Evoluo histrica dos rgos responsveis por UC que deram origem ao IBAMA.
Polticas orientadas
Fases
para
Primeira
Segunda
Terceira
Atual
Dep.Nacional de
Servio Florestal
Recursos
Manejo Florestal e
Renovveis
IBDF
UC

Instituto do Pinho

Instituto do Mate
IBAMA
Poluio e UC

SEMA
Eventualmente, rgos precursores as
Pesca
SUDEPE
Superintendncias no foram resgatados,
por no tratarem de reas a serem
SUDHEVEA
Borracha
incorporadas no SNUC.

Entretanto, a acomodao de estruturas burocrticas em um processo histrico,

por si s, j encontra obstculos para a sua aprovao legal, mais ainda, para a sua
implementao prtica. De forma similar, tanto as categorias de reas protegidas
consolidaram o SNUC, quanto os rgos, em alguma medida ambientais, fusionaram-se
no IBAMA. As iniciativas de conservao de espaos naturais ou a eles remetidos so
relativamente antigas no Brasil, como lembra Barretto Filho (2001), bem como os
rgos ambientais que originaram o IBAMA. Em uma cronologia histrica, o SF deu
origem ao Departamento Nacional de Recursos Renovveis, que, paralelamente ao
Instituto do Pinho e o Instituto do Mate, atuava na rea de manejo florestal e instituam
reas com essa finalidade. Mais tarde, esses trs deram origem ao IBDF que, alm de
atuar na poltica florestal, cuidava da conservao da natureza, espcies, comunidades
ou ecossistemas. Por fim, trs anos antes da Reunio do Rio-92 o IBDF, SEMA,

57

SUDHEVEA e Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca SUDEPE fundiram-se

no IBAMA.
Todavia, o ato jurdico no Brasil no representa efetividade ou eficcia, algumas
vezes no passa de uma inteno. Entre essa e a prtica, na maioria das vezes, existe um
caminho a ser trilhado at que a norma converta-se em prtica social. Um exemplo claro
ocorreu com a criao do IBAMA. Naquele momento, as equipes tcnicas da extinta
SEMA e do extinto IBDF, tanto aquelas oriundas do Departamento de Economia
Florestal e do DN, ambos no IBDF, depararam-se com situaes constrangedoras e
contraproducentes. No primeiro caso, a concorrncia institucional existente entre o
IBDF e a SEMA antes do IBAMA ser criado, simplesmente, foi reproduzida dentro do
novo rgo. Segundo Joo Baptista Mons, servidor aposentado do IBAMA, essa
situao foi agravada pela inabilidade do Secretario de Meio Ambiente da poca, pois,
talvez por um erro de redao, o primeiro ato jurdico colocou os trs rgos sob a
direo da SEMA. Talvez por isso, o ento Secretrio tratou de assumir seu posto no
gabinete do Presidente do IBDF com atribudos ares de arrogncia. Apesar dessa
preciosa anlise, tal ato pode ser no mximo metafrico, pois, de fato, os setores de
reas protegidas da SEMA e do IBDF concorriam pelas mesmas reas e por suas
categorias. Ainda que Pdua e Nogueira Neto digam o contrrio, denotando o pretenso
acordo de cavalheiros existente entre ambos, aparentemente, no estava disseminado
nas duas equipes. Essa assertiva confirmada por Cruz, quando diz que Fernando Csar
Mesquita, ento Presidente do IBAMA, para acomodar as tenses dos grupos internos
ao rgo, teve que criar uma estrutura que derivasse das idiossincrasias desses, ainda
que formasse um organograma incoerente e no funcional. Assim, no que se refere
unidade de conservao, a primeira estrutura do IBAMA possua distores claras,
apesar das justificativas aparentemente vlidas para as partes. Enquanto as unidades
oriundas do IBDF eram geridas pelo Departamento de Unidades de Conservao,
aquelas concebidas na SEMA, em especial as APA, estavam sob os cuidados do
Departamento de Vida Silvestre. Cada lado desqualificava as categorias do outro,
questionando a idoneidade e o pragmatismo dos critrios utilizados para a sua criao e,
at mesmo, a competncia tcnica das equipes de uma ou outra instituio. Esta
estrutura e suas motivaes levaram anos para serem superadas.

58

O segundo caso reflete, por um lado, a relao entre o dentro e o fora da

instituio pblica; por outro, a dinmica conceitual que influencia as categorias e seus
objetos de trabalho. Embora, no Plano do Sistema, as Florestas Nacionais FLONAS
sejam descritas por seu potencial para conservao, lazer, educao ambiental e turismo,
tudo isso conciliado com manejo de recursos naturais, segundo Ana Luisa Salomo,
oriunda do Departamento de Economia Florestal; Alberto de Paula, do Departamento de
Parques Nacionais e Reservas Equivalentes e Pedro Eymard Camelo Melo, da SEMA,
todos participantes diretos ou indiretos das discusses sobre a primeira estrutura do
IBAMA, contam que ningum cogitou a juno das FLONA com as demais UC,
simplesmente, por no as considerarem uma delas. Este entendimento sofreu mudanas
ao longo dos diversos debates sobre a estrutura do IBAMA que ocorreram
posteriormente e, ainda hoje, sempre volta pauta dos debates de reestruturao
institucional a transferncia das FLONA, sob coordenao da Diretoria de Florestas,
para a DIREC, responsvel pela gesto de quase todas as categorias de UC. Aps o
SNUC, corolrio das FLONAS como UC, e com a influncia do intercmbio com o
Servio Florestal norte-americano, as equipes responsveis pela gesto das florestas
passaram a discutir grandes mudanas a fim de aproxim-las do arcabouo previsto no
SNUC e de potencializ-las como unidades realmente importantes para esse Sistema.
Paralelo a isso, as experincias de interveno territorial na Amaznia
produziram resultados concretos: as Reservas Extrativistas e a Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel Mamirau RDS Mamirau. No primeiro caso, Pinzn
Rueda (IUCN, 1995), em Evoluo Histrica do Extrativismo (op cit), apresenta a
gnese das Reservas Extrativistas, analisando a mudana poltica na Regio Norte, a
decadncia da economia extrativista, a excluso dessas populaes, sua mobilizao e
conseqente organizao em prol do estabelecimento de polticas especficas para eles.
Tudo isso alcanou o pice com a criao do CNS, em 1985, e no convencimento do
INCRA em instituir Projetos de Assentamento Extrativistas PAE, como resultado da
adaptao dos tradicionais Projetos de Assentamento para realidade dos seringais, com
atividades economicamente viveis e ecologicamente sustentveis, ocupados por
populaes em regime comunal: associativa, condominial ou cooperativista (IUCN,
1995).

59

Segundo Pinzn Rueda (idem), diante da baixa implementao dos PAE pelo
INCRA, o CNS buscou alternativas. Ento, a partir da perspectiva extrativista, em que a
conservao da natureza est imbricada com o seu uso, e em conseqncia, eles tanto
podem auferir ganhos econmicos com o seu trabalho, quanto garantir a
sustentabilidade do seu modo de vida e dos recursos dos quais dependem, o movimento
edificou argumentos capazes de sensibilizar o governo. Assim, sem abandonar o PAE,
tanto o CNS, com suas campanhas: queremos ao menos ser bicho (citada por Cruz),
quanto a opinio pblica nacional e internacional, sensibilizadas pelo assassinato de
Chico Mendes em 1988, passaram a pressionar o governo em prol da instituio das
reservas extrativistas. Proposta essa alcanada com a Lei n 7.804, de 18 de julho de
1989, regulamentada pelo Decreto n 98.897, de 30 de janeiro de 1990. O IBAMA,
instituio responsvel pelas reservas extrativistas criou, ento, pela Portaria n 22-N,
de 10 de fevereiro de 1992, o CNPT, Centro responsvel pelas Reservas Extrativistas
(IUCN, 1995).
As RESEX propiciaram o entendimento de outros modelos de interveno
territorial que tambm garantissem a conservao da diversidade biolgica. De um lado,
houve a inverso do processo de instituio de reas protegidas, antes originado em
demandas institucionais, cientficas e/ou polticas, passando a ser provocado pelas
comunidades extrativistas interessadas em se submeterem s regras da Reserva. Por
outro, o ordenamento, o planejamento e a gesto feitas pelos moradores com o apoio
tcnico, administrativo e financeiro do Estado, demonstrou grande xito diante de
outros projetos de conservao da natureza. Tanto que durante anos, o Projeto Reserva
Extrativista foi vitrine do IBAMA e dos seus financiadores, mesmo nos momentos em
que era criticado.
A histria da RDS Mamirau no estado do Amazonas corrobora com a
elucidao destas e outras questes que culminaram na formulao do SNUC. Criada
pelo Decreto n 12.836, de 9 de maro de 1990, do Estado do Amazonas, a ESEC
Mamirau abrangia uma rea de vrzea ocupada por populaes miscigenadas,
indgenas, extrativistas e assentados; todos organizados segundo o modelo do
Movimento de Educao de Base, da Igreja Catlica. Por isso a sua implementao
precisou passar pela participao das comunidades residentes, que, deliberando sobre o
manejo da rea, tambm subsidiaram um modelo de zoneamento, conservao e uso de

60

recursos naturais. Assim, em vez dos comunitrios restringirem sua compreenso sobre
o manejo da pesca, eles passaram a dominar a prtica de forma racional, contbil,
manejvel e economicamente rentvel. O xito obtido com a participao das
comunidades nas aes de conservao da Estao convenceu os pesquisadores e a
Secretaria de Meio Ambiente Cincia e Tecnologia do Estado do Amazonas a propor a
criao da RDS (Lima, 1996; Mamirau, 1996). Dessa forma:
A experincia mostrou que o processo de implantao no tem um ponto
final. A evoluo da sociedade envolvente e as mudanas nas condies
naturais decorrentes da implantao da reserva implicam na necessidade
de reajustes contnuos, definidos a partir de um monitoramento das
condies sociais e naturais e da manuteno do dilogo com a
populao. (Lima, 1996: 40)
Essas experincias de interveno territorial na Amaznia forneceram subsdios
ao SNUC, tanto ao evidenciar a necessidade de categorias mais adaptveis realidade
local, quanto por torn-las mais adaptadas ao contexto da regio. Igualmente,
demonstraram a importncia da participao social plena na criao, na gesto e no
manejo das unidades de conservao, bem como contriburam para a eficcia das aes
de conservao. Fundamentalmente, essas duas experincias redefiniram a diretiva de
interveno territorial, pois, se pretensamente em nome da humanidade atual ou futura,
reas protegidas tm sido criadas revelia dos contextos sociais locais, mesmo sendo
experincias de interveno de cima para baixo, nessas categorias, a deciso pela
criao e sobre a forma de manejo est a cargo da comunidade local que vive na rea
(entrevista com Rafael Pinzn Rueda).
A viabilidade da criatividade manifesta tanto em Mamirau quanto nas RESEX,
podem estar amparadas na CRFB e na prtica de criao das primeiras unidades.
Segundo Abrucio (1998), a histria do Brasil ora distribuiu o poder entre os
governadores, ora o centralizou no Presidente ou afim. Neste sentido, em 1982, no
incio da redemocratizao, o poder dos governadores cresceu novamente,
consolidando-se, em 1988, com a Constituio. Um bom exemplo disso seriam os
incisos VI, VII e VIII do Art. 24 da Constituio, que estabelecem que a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os municpios devero legislar concorrentemente sobre
diversos temas, dentre os quais: o inciso I - Florestas, caa, pesca, fauna, conservao
da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e
controle da poluio; o inciso VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico,
61

turstico e paisagstico; e inciso VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao

consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico. Talvez, por isto, dada a ausncia de parmetros legais que viriam a ser
aprovados com o SNUC e, ainda, considerando esse carter concorrente atribudo pela
CRFB, o estado do Amazonas pde criar esta nova categoria de unidade de
conservao: Reserva do Desenvolvimento Sustentvel Mamirau.
Porm, no se pode negligenciar a fora adquirida pela proposio em funo da
sua origem e data, pois, como assinala Barretto Filho (2001), no passado recente,
considerando a distncia entre o Estado getulista e a sociedade, respeitando as
diferenas entre os casos, naquele momento a cincia, por sua vez, estava
institucionalizada no aparelho do Estado. Assim sendo, o lobby cientfico sofria de
limitaes estruturais como fora de presso, pois, sendo as instituies cientficas
governamentais, os cientistas eram funcionrios do Estado (128).
Ainda assim, as instituies pblicas funcionaram como lugar de fala dos
cientistas, o que propiciou a criao das primeiras reas protegidas vinculadas a
ambientes naturais. Ali, pesquisadores cientes da necessidade de reas naturais para o
desenvolvimento de suas pesquisas foram capazes de promover a instalao daquelas
que viriam a ser as primeiras unidades de conservao.
Retomando o caso Mamirau, observa-se que a academia assume o
convencimento da SEMACT e alcana xito, tanto na reformulao da categoria da
unidade, quanto nos meios para sua implementao. Paralelamente, a ambincia daquele
momento extremamente favorvel, j que a Reunio do Rio, em 1992, iniciou-se um
perodo em que as populaes tradicionais, em especial, da Amaznia, converteram-se
em objeto de trabalho do movimento ambientalista menos radical. Assim, tanto
Mamirau quanto as RESEX serviram de laboratrio para essas experincias e
concretizaram formas de gesto de reas protegidas mais aptas realidade amaznica e
aos excludos da economia nacional.
Entretanto, nesse momento de amadurecimento das formas de manejo e gesto
de unidades de conservao, em especial, de uso direto ou com presena humana dentro
dos seus limites, coincidiu com o questionamento daquelas de uso indireto ou sem
presena humana. A experincia positiva das primeiras serviu de argumento contrrio

62

ao pretenso xito das segundas ou a ineficcia de sua proposta, convertendo assim,

como disse Maria Tereza Jorge Pdua na poca, o pndulo para o outro extremo, ou
seja, em favor das primeiras. Esta situao antagnica foi evidenciada na discusso do
SNUC, cuja origem remete ao Sistema de Unidades de Conservao do Brasil,
elaborado pelo IBDF e a FBCN, retomado como subsdio para a proposio do projeto
de lei no documento Possibilidades Alternativas para o Manejo e o Gerenciamento das
Unidades de Conservao, elaborado por Milano, Bernardes (ex-Quinto) e Ferreira
(1993).
A proposta desse documento e seu conseqente Projeto de Lei declinariam a
favor do Substitutivo do Deputado Fernando Gabeira que, no Seminrio Presena
Humana em Unidades de Conservao, propiciaria a polarizao radical entre os ditos
preservacionistas e os socioambientalistas (Presena Humana em Unidades de
Conservao, 1996). Ali, as perspectivas antagnicas baseadas na experincia
internacional e da mata atlntica, onde j no existem tantas reas naturais, e a
predominante no Norte do Brasil, pautada em uma Amaznia a ser conservada ou usada
de forma sustentvel ou no, subsidiariam os argumentos em um dilogo de surdos.
Daquele momento at a aprovao do SNUC, o debate acirraria as posies e depois
acalmaria. Propiciando a criao da Rede Nacional Pr-Unidades de Conservao, com
o propsito de defender as unidades de conservao e, mais tarde, inspirado no Servio
de Parques norte-americano, propondo a criao do similar brasileiro Instituto Nacional
de Parques. Contudo, a aprovao do SNUC pelo Congresso Nacional e a sano do
Presidente da Repblica, em 18 de julho de 2000, assinalaria uma relativa conciliao
ao redor das caractersticas que lhe foram delineadas, a saber: multifuncional, multiespacial, participativo e articulado.
A proposta oriunda do Sistema de Unidades de Conservao do Brasil e seus
desdobramentos, as categorias da IUCN e o SNUC podem ser vislumbrados na Tabela
7. Ela est dividida em trs partes: Categorias da IUCN, Sistema de Unidades de
Conservao do Brasil e SNUC. A primeira serve de referncia para as demais
categorias por ser um sistema classificatrio internacional. Convm destacar que parte
dessa classificao empregada j constava na prpria lista da IUCN, a ttulo de
exemplo; outra parte foi citada na publicao do IBAMA: Unidades de Conservao
no Brasil: Cadastramento e Vegetao, 1991 1994; e o restante foi feito por mim,

63

bem como algumas adequaes de classificaes pouco ininteligveis ou relacionadas

com alguma verso anterior da lista da IUCN.

64

Tabela 7: Sntese das categorias de reas protegidas, segundo IUCN, IBDF e SNUC.
Sistema de Unidades de Conservao do Brasil IBDF
reas Protegidas IUCN

Categoria I:
Proteo estrita
Categoria II:
Conservao de
ecossistemas e turismo

Categoria
Parque Nacional
Reserva Biolgica
Monumento Natural

Lei 4771-1965 e
Dec.84017-1979 Estao Ecolgica
Lei 4771-1965 e
Reserva Biolgica
Categorias de Importncia Lei 5197-1967
Nacional
Parque Nacional

29
26
Proteo Integral

53

Monumento Natural

Refgio de Vida Silvestre

rea de Proteo Ambiental

29

rea de Relevante Interesse

Ecolgico

17

Reserva de Recursos

Floresta Nacional

66

Reserva de Fauna

Reserva Extrativista

Parque Natural

Reserva de Fauna

Estao Ecolgica

Categoria IV:
Conservao atravs do
manejo ativo

Estrada Parque

Categoria VI:
Uso sustentvel de
ecossistemas naturais

Amparo Legal

Santurio de Vida Silvestre

Categoria III:
Conservao de
caractersticas naturais

Categoria V:
Conservao de paisagens
terrestres e marinhas e
recreao

Grupo de Categoria

Sistema de Unidades de Conservao da Natureza - SNUC

Unidades
Unidade
Grupo
Federais

Rio Cnico

Floresta Nacional
Reserva Indgena

Lei 6902/1981
Categorias de Manejo
Complementar

Categorias de Manejo
Adicionais

Lei 4771-1965
Lei 6001-1973

Uso Sustentvel

35
0

Reserva de Desenvolvimento
Sustentvel
Reserva Particular do
Patrimnio Natural

0
403

Parque de Caa
Monumento Cultural
Reserva da Biosfera

Reserva da Biosfera

Categorias de Manejo de
Importncia Mundial

COBRAMAB

Reserva do Patrimnio
Stios do Patrimnio Mundial
UNESCO
8 tm UC
Mundial
(no est previsto no SNUC)
(Fontes: Glowka, 1996; IBDF/FBCN, 1982; IBAMA, 1995; SNUC, 2000; IBAMA, 2004; MMA, 2004; UNESCO, 2004)

65

Ao final, observa-se que o Sistema de Unidades de Conservao do Brasil

abrange mais categorias que aquelas utilizadas pela IUCN. Enquanto o SNUC, mesmo
sem incorporar nenhuma categoria classificada dentro do grupo V da IUCN, ainda
assim obtm melhor xito. Isso acontece, em primeiro lugar, porque outras categorias
restantes assumirem a funo da categoria V e, em segundo, porque as categorias do
SNUC esto todas sob gesto dos rgos ambientais.
Entre as categorias citadas no SNUC, ainda que parte das demais, as nicas
que no so geridas pelos rgos executivos ambientais so as categorias: Reserva da
Biosfera, sob responsabilidade da Comisso Brasileira para o Programa O homem e a
biosfera da Organizao das Naes Unidades para a Educao, a Cincia e a Cultura
UNESCO (MMA, 2004); e os Stios do Patrimnio Mundial tambm da UNESCO.
Destes, a UNESCO reconheceu no Brasil: 17 Stios; dentre os quais, cinco deles
coincidem com sete unidades de conservao federais; e outros trs tambm incorporam
mais de uma unidade de conservao nas reas que abrangem (UNESCO, 2004). Essa
perspectiva internacional tambm contribui com o aprimoramento do SNUC, j que
fortaleceu a tendncia de gerir a conservao ambiental na escala biorregional.
Por outro lado, a demora em implementar todas as categorias previstas no SNUC
permite questionar: (a) a existncia ou no de prioridades de algumas categorias em
detrimento de outras? (b) ou a falta vocao do nosso territrio para algumas categorias
previstas? (c) a exemplo da FUNAI em relao ao Estatuto do ndio em vigor, a
existncia ou no de uma preferncia institucional por determinadas categorias?
Considerando improvveis as duas primeiras, seja por no existir nenhuma prioridade
em criar esta ou aquela categoria, apenas critrios que enquadram a rea a ser
conservada na categoria; seja pela dimenso e diversidade ambiental do Brasil no
impossibilitar que esta ou quela categoria sejam criadas. Ento, resta-nos a terceira
hiptese. Segundo Quinto (1983), o poder pblico na poca priorizou os Parques, isto
teria exigido o deslocamento dos esforos institucionais necessrios implementao de
outras categorias. Ainda que os parques consigam agregar multifuncionalidades
estratgicas em relao a outras categorias de proteo integral, cada uma delas tem
uma contribuio a ser dada no mbito do Sistema, que, somadas, tendem a compor
mosaicos maiores e mais eficazes.

65

Por fim, retomo Quinto (1983) e Barretto Filho (2001), com a inteno de
evidenciar o papel intervencionista das unidades de conservao segundo os interesses
do Estado brasileiro. Para Quinto (idem) a consolidao do sistema de unidades de
conservao no Brasil est intrinsecamente relacionada a fatores de ordem econmica,
poltica e social, tanto em sentido favorvel quanto desfavorvel. Ao analisar a
localizao geogrfica dos Parques Nacionais em relao ao perodo de criao at
1983, a autora delineia um quadro que reflete fortemente as ligaes entre a sua criao
e o processo de ocupao do territrio brasileiro. Enquanto Barretto Filho (2001), alm
de concordar com esse ponto de vista, acrescenta que, ao menos no caso da Amaznia,
os suportes internacionais empregados na implementao de reas protegidas na regio,
aparecem permeados de coincidncias, evidentemente, bastante escusas (vide Anexo 2).
As etapas descritas por Quinto (1983) coincidem com aquelas identificadas por
Barretto Filho (2001). Entretanto, para o segundo, o quadro delineia a tendncia
brasileira de criar unidades de conservao acompanhando o deslocamento programado
do ecmeno. O que corroborado por Lima (1995), j que a fronteira, uma vez
conquistada, parece dar lugar aos processos de territorializao e de instalao dos
aparelhos estatais. Trata-se de seguir os passos da implantao do Estado, ainda que
nem todas as pegadas valham a pena ser seguidas. Por isto, devemos pensar at que
ponto essa preguia de ir ao oeste apia ou dificulta a criao e implementao das
unidades de conservao e quais seriam as alternativas!? (Barretto Filho, 2001).
Por fim, diferentemente das terras indgenas, onde seu reconhecimento absorve a
maior parte dos estgios do processo de territorializar e as aes das fases posteriores
so obscurecidas, as unidades de conservao distribuem mais estgios e aes,
garantindo fases importantes na sua gesto, tanto antes quanto depois de sua criao.
Estas no possuem nenhuma ruptura em si, operando em um contnuo intencionado a
cumprir os objetivos da unidade e, em alguns casos, os estgios podem operar
paralelamente, segundo a necessidade ou a oportunidade.
Essas aes de manejo visam implementar eficazmente a unidade e garantir o
cumprimento de seu objetivo. Milano et al (1993), em Possibilidades Alternativas para
o Manejo e o Gerenciamento das Unidades de Conservao, ao analisarem algumas
dessas aes como indicadoras da efetividade das unidades, demonstraram que a
fragilidade do Sistema est associada ao engajamento do poder pblico em concretiz66

lo. Por enquanto, muitas fragilidades tm sido superadas graas aos esforos das equipes
institucionais comprometidas com o tema, do movimento ambientalista, de projetos e
programas internacionais, a exemplo do Programa Nacional do Meio Ambiente
PNMA e do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil PPG7.
No entanto, algumas contribuies relevantes originam-se na cooperao tcnica
bilateral, a exemplo: (a) do Japo que, por meio da equipe da Japan International
Cooperation Agency JICA, em atuao conjunta com IBAMA, fortaleceu a categoria
Reserva Particular do Patrimnio Natural RPPN e os projetos de gesto ambiental
regional; e (b) da Alemanha que, ao disponibilizar uma equipe da Deutsche Gesellschaft
fr Technische Zusammenarbeit GTZ ao IBAMA, possibilitou o desenvolvimento de
diversos instrumentos, a exemplo do Roteiro Metodolgico para o Planejamento de
Unidades de Conservao de Uso Indireto (1996), o Roteiro Metodolgico para a
Gesto de rea de Proteo Ambiental (1996), o Guia do Chefe (2000), o incio do
Sistema de Monitoramento da Biodiversidade em Unidades de Conservao e a
implementao da gesto participativa em unidades de conservao. Contudo,
indiretamente, o contato com rgos internacionais e outros projetos, contriburam mais
ainda com engajamento das equipes do IBAMA em prol da reflexo sobre o Sistema e
sua implementao, em especial na esfera federal.
Tabela 8: Unidades de Conservao federais, por grupo de categorias de manejo.
Grupo
Total de UC Percentual de rea (%) Total de UC
Proteo Integral
111
43,02
258
Uso Sustentvel
147
56,97
Observao: As especificidades da Reserva
Particular do Patrimnio Natural RPPN gerai
distores significativas nos nmeros, por isso
403
435.737,87 ha

os dados dessa categoria esto separados dos

demais.
(Fonte: IBAMA, 2004)

Hoje, apesar dos problemas e equvocos, as unidades de conservao federais

aglutinam esforos, em constante ebulio, que tm possibilitado o amadurecimento de
estratgias de conservao e desenvolvimento sustentvel na maior parte dos
ecossistemas brasileiros. O compromisso velado pelo governo Fernando Henrique
Cardoso de conservar um dcimo dos ecossistemas brasileiros constituiu uma meta
ambiciosa; seja pela mata atlntica e as matas de araucria ainda existentes no
alcanarem este percentual, o que exigir a recuperao de reas outrora florestadas;

67

seja pela caatinga, o pantanal, o cerrado e os ecossistemas costeiros seguirem este

mesmo caminho, exigindo aes imediatas; seja pela complexidade ambiental e social
existente na Amaznia impor uma dinmica prpria para rea.
C. Superimpondo categorias jurdicas
Uma vez descritas minimamente as categorias de interveno territorial
indigenista e ambiental, faz-se necessrio traar um panorama geral das superposies
identificadas. Resgatando o exemplo utilizado na Introduo (vide Tabela 1), assinalo a
existncia de cinco tipos de superposio entre: (a) unidades de conservao federais e
unidades de conservao federais; (b) unidades de conservao federais e unidades de
conservao estaduais; (c) unidades de conservao estaduais e unidades de
conservao estaduais; (d) unidades de conservao estaduais e terras indgenas; e (e)
unidades de conservao federais e terras indgenas. Como demonstrei na Introduo,
desta dissertao, para este estudo, apenas o ltimo interessa, ou seja, as superposies
entre terras indgenas e unidades de conservao: de uso sustentvel ou proteo
integral.
Ao tentar listar os casos de superposio entre TI e UC (vide Tabela 9),
encontrei dificuldades de duas ordens: (a) conceitual; e (b) tecnolgica. Como j venho
apontando neste tpico as dificuldades de primeira ordem, neste pargrafo reter-me-ei
naquelas de segunda ordem. Para tanto, assin-lo a divergncia de dados existente entre
as fontes que consultei, a saber: IBAMA, SIVAM, PPG7 e ISA; no tive acesso formal
aos dados da FUNAI. Para sanar a divergncia, adotei os seguintes procedimentos: (a)
subsumi os percentuais exatos de superposio em trs nveis, a saber: (a.1) total:
quando a TI ou a UC tm mais de 90% do seu permetro sobreposto; (a.2) parcial:
quando a TI ou a UC tm sobreposto um percentual entre 20% e 90%; e (a.3) limtrofe:
quando a TI e a UC tm sobrepostas menos de 20% da rea, podendo apenas estar
adentrando com parcelas em formato de bloco ou coincidindo linearmente com o
limite da outra categoria; (b) mantive apenas as reas listadas pelas fontes, sem
acrescentar APA ou RPPN; (c) adotei o recorte temporal findado em 2004, assumindo
superpostas as reas que ainda no tinham sido modificadas, a exemplo do Parque
Nacional do Araguaia, redelimitado por duas vezes, ou aquelas sobreposies oriundas
de unidades de conservao criadas ou terras indgenas reconhecidas mediante a
publicao de ato pblico no Dirio Oficial da Unio; e (d) em caso das listas
68

divergirem sobre a existncia daquela sobreposio, optei pela lista do IBAMA por ser
um rgo oficial que tem seus dados disponveis na internet. Entretanto, estas
dificuldades ressaltam a necessidade de padronizar informaes do servio pblico,
evitando assim, essas situaes polissmicas.
Aps a concluso da lista, observo alguns dados interessantes: (a) exceto pelo
caso do Parque Nacional Monte Pascoal e a Terra Indgena Barra Velha, todas as
demais superposies oficiais ocorrem na Amaznia Legal; (b) as superposies entre
TI e RPPN ou APA em nenhuma das fontes foi contabilizada como superposio; (c) as
reservas extrativistas possuem pouca incidncia em terras indgenas e quando ocorre,
em geral, so nos limites; (d) as estaes ecolgicas possuem pouca incidncia em terras
indgenas; e (e) as reservas biolgicas, as florestas nacionais e os parques nacionais
possuem maior nmero de casos de superposio.
As superposies de terras indgenas e unidades de conservao federais podem
acontecer tanto com UC de proteo integral quanto de uso sustentvel. Pensando
apenas no segundo, evidencio a pessoalidade do entendimento de superposio de TI
com APA. Aparentemente, este tipo de superposio descartado, j que no consta em
nenhuma lista. Por um lado, vrias pessoas ligadas aos rgos ambientais justificam
essa postura, alegando ser uma categoria que, diferentemente das demais, no detm a
propriedade e, por isto, acata em si e sobre si, outras formas jurdicas de interveno
territorial. Com isto, as APA no tratariam do domnio da propriedade, mas sim da
gesto ambiental dos recursos naturais nela existentes. Por outro lado, como nos conta
uma informante da FUNAI, as APA tendem a impor limites e a controlar formas de uso
dos recursos naturais, mesmo naquelas feitas pelos ndios, o que pode vir a ser uma
limitao aos seus costumes e, por isso, aos seus direitos. Embora parea suprfluo
pensar a gesto ambiental em TI, atualmente, essa questo assume grande relevncia
para algumas coordenaes da FUNAI, a exemplo do preciosismo adotado em algumas
discusses no mbito de programas de cooperao internacional para este fim. Alm
disto, a exemplo da APA, como disse Jos Francisco Resek, ex-Ministro do STF e atual
Juiz da Corte Internacional de Justia em Haia, em uma participao no Seminrio
Sobre Minorias e Discriminao, em 1997: a terra indgena faz parte do territrio

69

nacional, portanto, tambm est submetida legislao ambiental12. Em outras palavras,

no excessivo pensar a superposio de APA e TI, a menos que primeira categoria
seja figurativa e nela apenas evidencie o controle do cumprimento da legislao
ambiental. Se esta assertiva est correta, a pessoalidade atuaria de duas formas: (a) na
relativizao ou no negligenciamento da categoria APA pelos servidores dos rgos
ambientais; e (b) na exacerbao da autonomia dos direitos indgenas em seu territrio.
Esse caso de superposio continuaria a ser analisado por ticas da pessoalidade,
enquanto no fosse enquadrado no universo jurdico que orienta e determina a prtica
pblica.
Aparentemente, as RPPN podem no ter sido listadas por dois motivos: (a)
inexistncia de dados cartogrficos de todas as Reservas no formato das demais
categorias; e/ou (b) importncia da categoria dentro do rgo. Restringindo-me ao
segundo motivo, especularia duas possibilidades: a concepo dessa categoria como
irrelevncia para pasta ambiental; e/ou no desprestigiar a categoria para ideologia
hegemnica dessa pasta, tambm, no IBAMA. Descartando a primeira especulao,
afinal, em que pese s excees relativas ao estabelecimento dela no entorno, da terra
no ser pblica e no exigir uma gesto participativa, a RPPN uma unidade de
conservao amparada por lei e com a mesma importncia jurdica que as demais. Com
isso, detendo-me na segunda, evidencio a fala de um tcnico estigmatizado no IBAMA,
seja pelas posturas preservacionistas que defende, seja por dificultar mais os processos
do que auxiliar. Em uma reunio de Departamento na dcada passado, discutia-se a
importncia de algumas categorias, quando, por sua infelicidade, fez o seguinte
comentrio: APA nem sequer unidade de conservao; o que prontamente
questionada por meio da definio legal da categoria; levando-o a retruc-la de forma
emblemtica; eu quis dizer que o IBAMA no detendo a propriedade, voc, enquanto
gestor, no sente o poder que sentiria a frente de um parque. Continuando a especular,
poderia insinuar ter sido essa a tendncia predominante na equipe da Diretoria de
Ecossistemas do IBAMA, ainda que seja uma leitura equivocada dessa tendncia e que
hoje, ela tenha ou no prestgio e fora poltica nesse rgo, seus adeptos detm um
espao de articulao relacional capaz de influenciar as sua prioridades. Por outro lado,
12

O ento Ministro do Supremo Tribunal Federal, Excelentssimo Jos Francisco Resek, proferiu este
desfecho no debate realizado aps sua participao no Seminrio sobre Minorias e Discriminao,
quando foi questionado a respeito da vigncia ou no da legislao ambiental em terras indgenas. Este
Seminrio ocorreu em Braslia, DF, nos dias 26 e 27 de agosto de 1997 e foi promovido pelo: Ministrio
Pblico Federal, Instituto Tancredo Neves e Instituto Friedrich Naumann.

70

poderia abandonar eventuais teorias da conspirao e especular de forma

condescendente dizendo: com poucos braos, o IBAMA tende a priorizar o que lhe
incomoda mais ou lhe d melhores oportunidades. Ainda assim, poderia ser questionado
com dados, pois, apesar do percentual proporcionalmente baixo em relao a outras
categorias, o engajamento privado na conservao benquisto e bem-sucedido com o
nmero de solicitaes. Portanto, guardo daqui, a eventual existncia de tendncias
ideolgicas dentro da administrao pblica, muitas delas capazes de influenciar seu
desempenho.
Tabela 9: Terras indgenas, unidades de conservao federais e reas superpostas.
UF
Terra Indgena
Unidade de Conservao
rea superposta
AC
Cabeceira do Rio Acre
RESEX13 Chico Mendes
Coincidindo os limites
Arara do Alto Juru
AC
RESEX Alto Juru
Adentrando os limites
Kaxinaw Ashaninka do Rio Breu
FLONA Cubat
FLONA Cuiari
FLONA Ian
FLONA Ian-Aiari
FLONA Pari Cachoeira I
AM
Alto Rio Negro
Total/UC
FLONA Pari Cachoeira II
FLONA Piraiauara
FLONA Taragu I
FLONA Taragu II
FLONA Uruu
FLONA Xi
Balaio
Parcial/TI
AM
PARNA Pico da Neblina
Mdio Rio Negro
Adentrando limites
Estao
AM
ESEC Juta/Solimes
Adentrando limites
So Gabriel/So Salvador
AM
Diahu
FLONA Humait
Coincidindo os limites
FLONA Purus
Parcial/TI
AM
Inauini/Teuini
FLONA Mapi-Inauini
Adentrando limites
FLONA do Amazonas
Quase total/UC
AM
Yanomami
PARNA Pico da Neblina
Parcial/UC
AP
Uaa
PARNA Cabo Orange
Coincide limite (dvida)
BA
Barra Velha
PARNA Monte Pascoal
Parcial
MA
Caru
REBIO Gurupi
Coincidindo limites
MT
Enawen-Naw
ESEC Iqu
Total/UC
PA
Andir-Marau
PARNA Amaznia
Parcial
RO
Igarap Lourdes
REBIO Jaru
Adentrando limites
RO
Karitiana
FLONA Bom Futuro
Parcial
RO
Massaco
REBIO Guapor
Parcial/UC
RO
Uru-Eu-Wau-Wau
PARNA Pacas Novos
Total/UC
RR
Raposa Serra do Sol
PARNA Monte Roraima
Total/UC
ESEC Caracara
Coincidindo limites
RR
Yanomami
FLONA Roraima
Total/UC
TO
Inawe-bohona
PARNA Araguaia
Parcial/UC
(Fontes: IBAMA, 2004; ISA, 2004; FUNAI, 2004; SIGAM, 2004; CIMI, 2004)

13

Siglas utilizadas pelo IBAMA para cada categoria: PARNA ou PN parque nacional; REBIO ou RB
reserva biologia; FLONA ou FN floresta nacional; ESEC ou EE estao ecolgica; APA rea de
proteo ambiental; e RESEX ou RE reserva extrativista.

71

Outro caso de superposio de TI e UC federais de uso sustentvel, no qual,

assin-lo a influncia da pessoalidade so as FLONA. Para isso, resgato da Introduo a
referncia constituio de dois GT: um institudo pelo SNUC GT do SNUC; e outro
pelo CONAMA para acompanhar o primeiro GT do CONAMA. Como o primeiro foi
criado e nunca se reuniu, o segundo tratou de avanar, chegando a deliberar que, nos
casos de superposio entre TI e FLONA, prevaleceria a primeira. Apesar de louvvel a
inteno, assin-lo a pessoalidade no entendimento da finalidade, do papel e do poder
do referido GT, pois, ignorando a concepo do referido grupo, seja a do Ministrio do
Meio Ambiente MMA ao cri-lo, seja a dos seus membros ao ingressar nele; fugiu-se
da deliberao do CONAMA que, ao constitu-lo, definiu sua finalidade de acompanhar
as deliberaes do GT do SNUC, sob a justificativa de ser este composto pelo poder
pblico e aquele pela sociedade. Uma vez criado o GT, lhe caberia o papel de
acompanhar e, no mximo, propor decises ao GT do SNUC. No entanto, dada inrcia
deste, o GT do CONAMA exasperou-se e deliberou o que fazer nesses casos de
superposio com FLONA.
Ainda sobre superposio de TI com FLONA, evidencio um equvoco da
administrao pblica. Uma equipe do IBAMA provocada a manifestar-se sobre os
casos de superposio com FLONA, realizou uma pesquisa no banco de dados de
legislaes do Congresso Nacional Senado e, nos decretos de criao das FLONA
superpostas com TI, encontrou no campo Relaes a assertiva Revogao seguida
pelo nmero do ato que reconheceu a TI sobreposta a elas. Com isto, respondeu no
existirem mais as referidas FLONA, sem, contudo, aferirem a validade da informao
na Procuradoria Jurdica do IBAMA. Para os analistas que prepararam a informao, a
fonte est correta e, para um ao menos, ignor-la um ato de improbidade. Para outros
analistas do IBAMA, existe um vcio na fonte de informao que levou a equipe a
cometer uma anlise equivocada. Talvez, mais que fatos, a pessoalidade prepondere
sobre as posturas profissionais. Pois, uma vez que a administrao pblica cerceada
pelas normas jurdicas e procedimentos tcnicos, geralmente, antes de divulgar a
informao, existe a necessidade de valid-la na Procuradoria do rgo.
Todavia, a influncia da pessoalidade na interpretao jurdica notria, pois,
dada a nobreza dos temas: meio ambiente e ndios; em geral, os profissionais dessas
72

pastas so comprometidos com o xito da poltica. Talvez, de forma mais intensa ou

amena, alguns mais por interesses individuais, outros pela lisura processual e
administrativa e outros por acreditarem na proposta; de fato, parece existir uma ligao
entre esses profissionais e a temtica. Essa relao parece capaz de ensejar resultados
favorveis a uma em detrimento da outra, mesmo no existindo univocidade
institucional. Tanto a assertiva do comprometimento desses profissionais e do ensejo de
resultados favorveis, quanto s justificativas nobres ainda que no unvocas, tambm
so encontradas na FUNAI. Um exemplo claro o entendimento dos tcnicos da
FUNAI a respeito das superposies. Para alguns, a superposio nem sequer existe.
Pois, ao reconhecer a TI, o Estado est anulando automaticamente qualquer ato que
incida sobre a rea, incluindo, a criao de UC. Para outros, esse reconhecimento fora
a coexistncia de dois instrumentos jurdicos na mesma rea, o que obrigaria a
relativizao de ambos em prol da compatibilidade das finalidades. J alguns analistas
do IBAMA, questionam o procedimento de reconhecimento de TI e, com isso, a sua
validade, almejando, assim, a prevalncia da UC. No entanto, apesar das divergncias
entre amigos, nenhum profissional do IBAMA, FUNAI, MMA, MJ ou MPF, cumpre o
procedimento adequado para a situao: dirimir definitivamente a dvida consultando a
Advocacia Geral da Unio AGU, qual compete solucionar esses impasses.
Alm disso, outras categorias de uso sustentvel que mantm populaes
tradicionais, a exemplo das reservas extrativistas e as reservas de desenvolvimento
sustentvel, tendem a levar os grupos a exigir estatutos tnicos diferenciados apenas em
momentos de disputa e/ou (in) disponibilidade de recursos, como contam os
entrevistados da FUNAI e do IBAMA a respeito do reconhecimento de parte dos
extrativistas da RESEX Alto Juru: no escopo da falta de recursos para essa Reserva,
alguns descontentes estariam pedindo seu reconhecimento como indgenas. Essa
perspectiva encontrou ressonncia na FUNAI e foi questionada pelo IBAMA, por outros
extrativistas e at mesmo, pelos ndios Kampa, vizinhos rea, uma vez que reconhecer
quem ou no indgena algo complexo no contexto histrico do Brasil.
A concentrao dos casos de superposio na Amaznia encontra explicao
histrica. Muitos grupos indgenas adentraram o continente fugindo do empreendimento
colonizador (Melatti, 1987; Ribeiro, 1996), e as fronteiras do serto foram conquistadas
apenas nos dois ltimos sculos, com maior efetividade nas ltimas dcadas; por isso

73

encontram-se a tanto os grupos que lograram xito na fuga, quanto s reas naturais
mais preservadas. Para Pedro Eymard Camelo Melo do IBAMA, esse no seria o
problema, pois, hoje, ningum questiona o direito desses ndios que foram descobertos
depois da criao da unidade de conservao. Entretanto, no caso da costa martima,
sendo esta a porta do Brasil para os europeus, muitos grupos dessa regio passaram a
viver nas Aldeias submetidas ao jugo colonizador, sob orientao crist e submetidos ao
processo civilizador que lhes negava a identidade ancestral. Assim, apenas com o
gradual reconhecimento dos direitos indgenas, esses grupos passaram a reivindicar seu
estatuto tnico diferenciado subsumidos sob o etos do caboclo ou do regional. Nesses
casos, o aparente incmodo de analistas e ex-funcionrios do IBAMA seria a aparente
incerteza que lhes posta, tanto pela emergncia de etnias at ento consideradas
caboclas, quanto pelo desconhecimento da cientificidade dos estudos antropolgicos.
Para no falar das cargas emocionais e ideolgicas que eivam a tica daqueles
profissionais mais aguerridos diante da impotncia de questionar um laudo
antropolgico ou uma regra jurdica. Entretanto, se a Amaznia concentra a maioria das
superposies da atualidade, com o tempo e o fortalecimento dos movimentos de
etnognese no resto do pas, este mapa tende a incorporar gradativamente outras
regies.
As estaes ecolgicas foram concebidas pela SEMA, um dos rgos que deram
origem ao Ibama, e diferente das demais categorias de proteo integral, elas s eram
criadas aps a regularizao fundiria da rea. Dessa forma, a pouca incidncia de
superposies com terras indgenas nessa categoria parece decorrer dos processos de
reconhecimento de algum grupo indgena ainda no reconhecido na poca, cuja rea
depois reconhecida, superpe primeira. Talvez, a diferena de prioridade atribuda
regularizao fundiria nas estaes ecolgicas e nas reservas biolgicas, florestas
nacionais e parques nacionais explique a quantidade de superposies existentes nas
ltimas em relao primeira. Entretanto, a estratgia adotada para estaes ecolgicas,
pautada na disponibilidade de reas ou de recursos para a sua aquisio impunha limites
sem importncia para as outras categorias, j que estas seguiam a cartilha: identificar a
rea a ser conservada, qualific-la e decret-la, para ento, regulariz-la. Com isto,
criavam-se mais parques nacionais, reservas biolgicas e florestas nacionais, em reas
visadas pelo Sistema de Unidades de Conservao do Brasil, enquanto se
implementavam mais estaes ecolgicas nas reas disponveis.

74

Prosseguindo a anlise desses casos de superposio, convm entender a

efetividade da UC como potencializadora do conflito. Assim, resgatando os casos de
superposio entre unidades de conservao federais e/ou estaduais pertencentes
mesma categoria e eliminando aqueles que decorrem de erro tcnico na definio dos
limites, independentemente dos motivos que levaram a criao da superposio,
enfatizo dois fatores na definio da prevalncia de uma sobre a outra, a saber: a
eficcia da unidade; e o interesse da populao local e seu poder de interferncia,
principalmente, em unidades de uso sustentvel.
O reconhecimento da eficcia relativo categoria e os objetivos especficos da
unidade e, geralmente, no alcana graduaes de excelncia. Isso ocorre devido
dissociao entre o ato de criao e o empenho dos meios necessrios sua
implementao que raramente eram disponibilizados e, por isto, tendiam a reduzir a
unidade ao papel que a criava. Essas unidades de conservao no papel ou parques de
papel eram concebidas em geral por obrigao contratual do governo, seja em
contrapartida de emprstimos e doaes de recursos internacionais, seja pela
necessidade de conservar e no deter garantias para implementar. Ainda assim, tal
gracejo tem sido apropriado pelo movimento ambientalista nas ltimas dcadas, quando
empregaram o termo parques de papel, tanto no Trofu Parques de Papel da Rede
Verde dado ao ento Ministro do Meio Ambiente, Gustavo Krause (ISA, [1997] 2004),
quanto no ttulo do artigo reas protegidas ou parques de papel: a importncia de reas
protegidas para a reduo do desmatamento de Rondnia de Leandro Ferreira, Rosa
Lemos de S, Luiz Carlos Pinage e Eduardo Veticinque (Vasquez, [2001] 2004); ou
ainda, na matria publicada na Revista poca, denominada Parques de papel, na qual
aborda a pouca eficcia das UC estaduais em Rondnia, em outras palavras, reforando
o significado da expresso como algo fictcio ou teleolgico (Vicria, 2005).
No entanto, o grau de eficcia da unidade encoraja a sociedade, a academia, as
instituies, entre outros, a defender ou no sua existncia e a propor alternativas, a
exemplo da RDS Mamirau (op cit) e das RESEX (op cit). Portanto, de um lado, a
eficcia qualifica a unidade de conservao corroborando ou no com a manuteno de
sua existncia ou com sua prevalncia; por outro, ao contar com apoio das comunidades
locais, ela demonstra a convenincia das decises em relao a elas e a coadunao dos
interesses entre os grupos humanos locais ou beneficiados e o Estado.

75

Portanto, o poder dos grupos sociais em influenciar os processos decisrios

corrobora com o xito do pleito e, indiretamente, com a eficcia da unidade. Da mesma
forma que grupos institucionalizados podem ser agressivos na execuo de polticas
para amenizar qualquer resistncia, esta assertiva pode ser reproduzida pelos grupos
locais que militam em prol de seus direitos e expectativas. Essa agressividade singular
atribuda poltica pblica, unidade, equipe que atua e/ou ao seu gestor, tende a
fortalecer a graduao da eficcia difundida pela/para os grupos locais, o que os
encoraja a continuar. Entre outras estratgias desses grupos, est sua capacidade de
transitar por identidades outrora obscurecidas, a exemplo da Reserva Extrativista do
Alto Juru e do Parque Nacional da Serra do Divisor. Nelas, famlias outrora
denominadas de seringueiros, passaram a resgatar elementos capazes de subsidiar seu
estatuto tnico diferenciado, transitando das decadentes polticas favorveis aos
primeiros para as consideradas ascendentes destinadas aos ndios. Perspectiva essa
agravada segundo o grau de organizao social do grupo, de institucionalizao de suas
aes e de articulao com foras locais, regionais, nacionais e internacionais. Portanto,
na maioria dos casos, a eficcia da unidade em prol dos grupos locais fortalece aquelas
de uso sustentvel em detrimento de categorias mais restritivas, ou seja, a partir da
vontade e do empenho dos grupos locais, as categorias indigenistas, ambientalistas de
uso sustentvel ou aquelas de proteo integral com projetos sociais tendem a
prevalecer sobre as unidades de papel, principalmente, as mais restritivas e sem
propostas sociais, a exemplo dos casos de superposio entre unidades de conservao
estaduais e terras indgenas.
Retomando o conjunto de superposies entre unidades de conservao federais
e terras indgenas, subdividido em: terra indgena e unidade de conservao federal de
uso sustentvel; e terra indgena e unidade de conservao federal de proteo integral.
No primeiro grupo, depara-se com a pouca resistncia das populaes indgenas s
categorias de uso sustentvel, uma vez que nessas unidades de conservao tende-se a
amainar os conflitos por trabalhar apenas com a forma de uso dos recursos. Desse
modo, os conflitos tendem a restringir-se s disputas jurisdicionais entre os rgos
gestores ou a tentativa de impor o cumprimento da legislao ambiental aos grupos
indgenas no mbito da localidade. Assim, nota-se a tendncia em ignorar os casos de
superposies envolvendo reas de Proteo Ambiental e Reservas Particulares do
Patrimnio Natural, seja em funo da primeira aceitar outras categorias superpostas, a

76

exemplo da rea de Proteo Ambiental do Cairuu e da Terra Indgena Guarani

Araponga, seja pela segunda no pertencer ao poder pblico e, por isto, no ser
mencionada em nenhum levantamento de reas superpostas.
No entanto, quando se trata de superposies entre unidades federais de proteo
integral e terras indgenas, a disputa jurisdicional atinge os nveis hierrquicos mais
centrais, influenciando a relao entre as administraes centrais do IBAMA e da
FUNAI, e elevando ainda mais o nvel de complexidade da disputa. Uma vez que ambos
compartilham de equivalncias: so rgos pblicos com mandatos jurdicos prprios,
procedimentos burocrticos e tcnicos especficos, mesmo escalo na hierarquia
pblica, etc., e diferem na finalidade das reas sob sua administrao: unidades de
conservao federais e terras indgenas. Quando esto em conflito, elas possibilitam
desmascarar a complexidade que permeia sua governana, revelando, assim, as
contradies existentes na efetivao das polticas pblicas.
Ainda que varie o processo de criao de unidades de conservao federais, o
fato de existirem superposies entre terras indgenas e essas unidades, em especial,
aquelas pertencentes ao grupo de proteo integral, oferta um conflito no qual o Estado
desmascarado. Por isso, como foi dito na Introduo, este trabalho que faz uma
reflexo a respeito dos conflitos intra-Estado, com enfoque nas disputas de poder
jurisdicional territorial, a saber: o conflito de superposies entre reas pblicas sob
interveno federal nessas arenas gera subsdios para analisar o desempenho das
equipes institucionais que, detendo ideologias e identidades, articulam-se em grupos e
redes para viabilizar alguns dos seus objetivos. Com isso, busco refletir a respeito da
influncia da pessoalidade, ideologia e identidade sobre o Estado, governo e,
principalmente, as polticas pblicas; a partir do olhar antropolgico. Para isto, dada
magnitude e complexidade presente nos casos e buscando maior pragmatismo neste
trabalho, optei por eleger um conjunto de casos a ser analisado, a saber: as
superposies totais de UC de proteo integral ou TI.
Em Superimposed Cosmographies on Regional Amazonian Frontiers, Paul E.
Little (1997) prope-se a analisar a construo de fronteiras nas periferias dos centros
polticos e econmicos de poder. De um lado, ele elege por objeto a fronteira
Amaznica, caracterizada tanto pela diversidade social e biolgica, quanto pela
dificuldade em ser acessada em contraste com a contnua migrao regional dos pr77

colombianos, ndios e europeus. Por outro, ele prope trs conceitos para analisar a
situao: cosmografia, fronteira e fractal; os quais, adotarei na anlise das superposies
entre UC e TI.
Segundo Little (1997), ao adot-lo na analise de processos de estabelecimento de
territrios humanos, o conceito de cosmografia est relacionado simbiose mtua
habitante terra em um dinmico e continuo processo de adaptao influenciado por
seus contedos cultural, geogrfico e histrico. Por isto, a cosmografia seria definida
pelo conjunto histrico de identidades, ideologias e sistemas de conhecimento do
ambiente desenvolvidos pelo grupo social para estabelecer e manter seus territrios
humanos. Assim, as cosmografias e os territrios humanos estariam sobrepostos no
tempo, no espao e nas relaes de poder. Para ele, complementarmente, a noo de
superimposio traria conotaes temporais e espaciais singulares a cada nova
cosmografia sobreposta, em um processo sucessivo e cumulativo de instalao de
cosmografia territorial diferente da anterior e no necessariamente com resultados bem
ou malsucedidos. O que pode gerar concorrncias, extines e coexistncias
simultneas, ainda que reivindiquem o mesmo espao geogrfico.
Ao analisar as superposies de UC e TI, inspiro-me no trabalho de Little
(1997), em especial, no emprego dado aos conceitos de cosmografia, superimposio e
fractal na reflexo a respeito do estabelecimento de territorialidades. Assim,
inicialmente, descreveria este processo em uma continua reelaborao de significados
atribudos a um determinado territrio. Por isto, segundo Little, a rea hoje denominada
por Amaznia abarca em si distintos significados que, uma vez inseridos nas relaes de
poder desvirtuam a prpria realidade. Evitando adentrar em discusses paralelas aos
objetivos aqui propostos, exemplifico a constituio deste processo mediante o conflito
na Chapada dos Parecis, que constitui o refgio e lar de cinco etnias em Rondnia
abarcadas sob etnnimo Uru-Eu-Wau-Wau, h um sculo vem sendo revisto como:
seringal, assentamento e recurso madeireiro; nesta simplificao da realidade
etnicamente atribuda, seus habitantes passam a ser: selvagens, hostis, escravos, mode-obra, prostitutas, empecilho ao desenvolvimento e ndios. Uma vez vinculados
natureza, foram estigmatizados como empecilho ao desenvolvimento, assim como as
adversidades oriundas do ambiente selvagem, levando a interaes violentas que
duraram dcadas. Porm, aps o recente contanto, passaram a interagir com a cultura

78

nacional, aproximando-se das prticas ditas civilizadas, sem, contudo, receberem

servios equivalentes. Com isso, a tica complementar: ambiente natural povos da
floresta; na viso de ambientalistas mais radicais; tornou-se antagnica, ou seja, o ndio
excludo da sociedade por sua proximidade da natureza e distncia do desenvolvimento,
ao inserir-se nesta lgica, continua sendo um problema (FUNAI, 1995; Little, 1997).
Ainda que, como disseram alguns informantes do IBAMA, os ndios mais isolados
detenham melhor imagem que os demais: no temos nada contra esses ndios isolados
do Guapor ou do Pacas Novos, agora esses Patax de Porto Seguro ...
Essa multiplicidade de facetas ideolgicas aplicadas territorialidade humana,
imersa nessa dinmica, continua e mtua simbiose: habitante terra ou natureza; denota
contedos culturais, geogrficos e histricos prprios e particularizveis. Para isso, o
Alto Juruena oferece um bom exemplo, pois, por um lado: os ambientalistas vinculados
extinta SEMA analisam aquela rea como ectono a ser preservado pela ESEC Iqu,
propiciando pesquisas sobre ictiofauna bastante singulares, como nos contou Nogueira
Neto; do outro, os indigenistas da Misso Anchieta e da FUNAI consideram-na um lar,
cujas feies histricas de isolamento e de luta pelo seu modo de vida, remetem aos
valores mais altrustas, como confidenciou Isa Pacheco em uma conversa informal. Esse
contexto no seria excludente, caso ufanisticamente fosse dispensvel a superimposio
da territorializao e da definio dos responsveis por estes territrios, a exemplo do
IBAMA (extinta SEMA) e da FUNAI. Mas assim sendo, nele torna-se incompatvel as
duas categorias (FUNAI, 1978; CONAMA, 2000; Little, 1997).
Para alm desse conjunto histrico de identidades, ideologias e sistemas de
conhecimento do ambiente, imputa-se sobre os valores existenciais a sobrevivncia do
grupo indgena e, potencialmente, da humanidade carente de diversidade biolgica
bastante especfica da regio. Nessa disputa territorial, entre o hoje e o talvez um dia,
em uma estrutural estatal frgil, geralmente, prevalece o argumento com finalidade
imediata, a menos que haja srias restries ao resultado. Talvez pelo massacre dos
trabalhadores no Alto Juruena ou mesmo do poder da extinta SEMA sobre o Ministrio
do Interior, a interdio do territrio Enawen-Naw tenha demorado mais de uma
dcada para ser formalizada. Por outro lado, os interesses atemporais tambm contam
com reconhecimento e, hoje, apesar do futuro incerto, observam-se inmeros esforos
em prol da conservao de parcelas significativas dos territrios nacionais. Por si, tanto

79

os ndios, quanto diversidade biolgica no Alto Juruena parecem passar bem; o que
no acontece com os rgos responsveis pela gesto da rea ou representantes de
renome no ambientalismo. Conforme carta de Nogueira Neto para o CONAMA:
no possvel compreender porque ndios Guaranis so trazidos de
Missiones, na Argentina, e colocados, propositalmente em Unidades de
Conservao. Isto ocorreu no Parque Estadual de Superagui, no Parque
Estadual da Ilha do Cardoso, no Parque Estadual de Intervales, na Estao
Ecolgica da Juria, e provavelmente tambm em outras Unidades de
Conservao. Tratasse de coisas que seriam consideradas absurdas e
inacreditveis se no fossem, como so, fatos reais que at hoje pem em
risco vidas humanas. uma situao grave sob vrios aspectos. Outro caso
um Decreto patrocinado pela FUNAI, onde declarou revogado o item do
Decreto de 02 de outubro de 1996, que criou a Estao Ecolgicas do Iqu,
em Mato Grosso. Este item revogado, descrevia os limites da Estao
Ecolgica, nem o Ministro da Justia, nem a Presidncia da Repblica
poderiam saber pela leitura do texto que estava, na prtica, extinguindo a
Estao Ecolgica do Iqu (CONAMA, 2000: 14-15)
Ao atribuir a autoria destas palavras a Nogueira Neto, assume-se contornos
precisos para elas, pois, provavelmente, um dia, se j no o , seu autor ser
reconhecido como um dos cones do conservacionismo brasileiro, formador da escola
do Professor Paulo, como diria Cruz, e pai das APA e ESEC, segundo Clia Lontra,
entre outras pessoas. Essa assertiva corroborada por suas referncias de gestor pblico,
inovador e realizador mesmo na poca da ditadura. Para ele, seus feitos resultam dos
bons amigos, embora ele deixe transparecer uma aguada viso estratgica do
contexto poltico, administrativo, social e econmico do Brasil. Por isso, poderia dizer
que, ao adotar esse tom em seu discurso, ele pretendia provocar os conselheiros do
CONAMA para que deliberassem em prol da prevalncia das UC. Ainda mais, como ele
mesmo conta, por se sentir trado no caso da ESEC Iqu, dada a divergncia entre o
resultado da negociao com a FUNAI sobre o limite e a artimanha desta em anular a
ESEC mediante um artigo do Decreto da TI Enawen-Naw. Talvez por isto, Nogueira
Neto coloque-se no embate para vencer, mesmo ciente que hoje, na prtica, Iqu e
Enawen-Naw no se opem tanto.
Portanto, a concorrncia institucional dessas duas cosmografias sobrepostas: a
rea que sob a tica indigenista TI e ambientalista UC; podem ser mais bem
entendidas pelo vis da superimposio, pois, como foi dito na Introduo, ao propor
este estudo, distancio-me dos sujeitos concretos: ndio e natureza; convertendo-os em

80

argumentos para os entes abstratos: FUNAI e IBAMA; ou seus representantes. Assim,

superimpondo categorias de interveno territoriais indigenistas e ambientalistas, cada
sujeito abstrato concebendo-a como cosmografia nica, por argumentos estticos,
tcnicos, polticos; que, um dia, esperam culminar na prevalncia de uma sobre a outra e
at, em alguns casos, na coadunao de ambas. No entanto, enquanto a concorrncia
no superada, o que pode nunca vir a acontecer, percebe-se outra superimposio das
cosmografias de categorias jurdicas superpostas. Esta ltima serve aos interesses de
ambos os sujeitos abstratos, seja como argumento estatstico, seja funcional, entre
outros, cuja resoluo incerta dever ser evitada, mantendo uma condio intermediria
ou no, mas, bastante benfica para as partes (Little, 1997).
Tomando emprestado da matemtica o conceito de fractal, Little (1997) propese a pensar territrios humanos partir da natureza fractal. Esta introduz naquele um
poder distinto usado para reivindicar territrios em disputa. Os atores sociais de
territrios fractais, quando em nveis locais na escala social, usam os vnculos sociais,
polticos, econmicos e discursivos; enquanto, em territrios e com atores sociais em
nveis mais elevados na escala, usam um poder que transcende o seu nvel particular,
seja como sujeitos abstratos, seja pelos argumentos concretos, a disputa pela prevalncia
no deixa de ocorrer nos nveis centrais da administrao pblica. Tal qual na Europa
aps o descobrimento, a afirmao da cosmologia especifica, que o Novo Mundo existe
com ndios e natureza, seja indigenista ou ambientalista, ambas apresentam a todo
instante suas provas/argumentos, na nsia de provar sua prevalncia e, com isto, obter
resultados favorveis ao pleito. A magnitude desse poder dependente tanto da
capacidade de expressar-se entre os atores sociais em nveis mais altos, a Presidncia da
Repblica, por exemplo, quanto do acesso ou a influncia que detm sobre a fonte de
poder. Portanto, o poder fractal emana das conjunturas de autonomia local e da
interdependncia global. O exerccio de fractal d poder a relaes em determinada
escala social que exigem aqueles nveis diferenciados, a ser identificado pelos atores
sociais estrategicamente empenhados cotidianamente na disputa pelo uso efetivo do
potencial de interdependncia do fractal (Little, 1997; FUNAI, 1978).
Contudo, concordo com Barretto Filho (2000), em Identidades Emergentes,
Solues Heterodoxas: o caso da (no) demarcao Terra Indgena Tapeba, ao
questionar a reforma de Estado no caso da FUNAI, quando ela deixaria o modelo

81

patrimonialista em favor do gerencial, em busca do desempenho mais gil, flexvel e

orientado para/pela ponta. Ele vale-se da propaganda poltica da poca para metaforizar
a situao: O povo est cansado de conversa, o povo quer resultados! (Paulo Maluf,
Partido Progressista Brasileiro). Para isto, segundo ele, faz-se necessrio no s
reformar o Estado, essa mquina que no impessoal, a-histrica e infensa a
determinaes sociais, polticas e econmicas, mas tambm, despolitizar certos e
corriqueiros procedimentos jurdico-administrativos promovendo uma tecnificao
progressiva da ao do Estado, tantos nas reas indigenistas quanto ambientalistas.
Passos que j vem sendo dados, mas que urgem um controle social e democrtico de
processos de interesse de uma sociedade que se deseja justa, plural, democrtica e
participativa.

82

Captulo III: Fazendo rgos pblicos: a influncia da

pessoalidade na execuo das polticas pblicas
Ns temos cinco governos
O primeiro o federal
O segundo o do estado
O terceiro o municipal
O quarto a palmatria
E o quinto o velho punhal
(Barros apud Cascudo, 1984)
Perpassando por caminhos sem fim, elegi algumas paradas antes da alcanar meu
objeto de discusso: a pessoalidade na gesto pblica. Na primeira parada, situei o
processo de ocupao territorial como desdobramento da conquista europia iniciada na
poca do Brasil Colnia. A mesmo, tratei de evidenciar o processo de disputa territorial
que, mais tarde, veio a dar origem s superposies de TI e UC que focalizo neste estudo.
Na segunda parada, exercitei a compreenso do Estado, por meio dos seus entes que, em
constante concorrncia pelo domnio territorial, almejavam o poder jurisdicional. Para
tanto, esses entes confrontam realidades passveis de compor suas cosmologias territoriais,
as quais, imersas na territorializao, culminam em coincidir com outras cosmologias nos
mesmos espaos fsicos. Uma vez superimpostas, essas categorias jurdicas, alheias
realidade social do lugar, resta aos seus habitantes: conformar-se com o cu sobre suas
cabeas, negociar uma situao melhor ou, simplesmente, ignorar essa superposio,
muitas vezes, fictcia ou apenas de papel. Da alegoria capaz de estarrecer toda a aldeia
de Asterix14 at a realidade do ndio e da natureza, encontram-se as leis, polticas,
instituies e suas equipes. Tudo isso constitudo com um nico propsito do bem servir.
No entanto, quando acato a proposta de pensar as instituies pblicas por meio das
equipes, percebo, em seu contedo abstrato, racional e legal, a possibilidade dos atores
institucionais interpret-lo, administr-lo e, por isto, alterar seu resultado. Portanto, neste
captulo, enfatizarei as polticas pblicas de interveno territorial a partir dos seus
executores, pontuando a influncia da pessoalidade e os seus desdobramentos.

14

Personagem de histria de quadrinhos homnima. Para maiores informaes, vide: Ren Goscinny e Albert
Uderzo.

83

A. Modo de preparo: como fazer a FUNAI e o IBAMA

No Gabinete do Secretrio da antiga SEMA, alguns dirigentes discutiam onde
colocariam os novos funcionrios que chegariam em breve. Naquele
momento, vinculado empresa prestadora de servios responsvel pela
manuteno do prdio, um empregado antigo consertava algo na sala,
enquanto escutava a discusso. Ao final do seu servio, passando prximo
mesa, ele diz: Licena Doutor! Eu s tenho uma coisa para dizer: no quinto
andar no pega mais bucha. Dito isto, ele saiu. Ou seja, no seria mais
possvel mudar as divisrias de lugar. (relato de Genebaldo Freire Dias)
Entre as muitas formas de constituio do Estado nacional, conscientes ou no, as
elites brasileiras encaminharam nosso projeto nacional rumo ao domnio territorial. Para
isso, trataram de ocupar o territrio que pretensamente deveria vir a ser nacional; converter
e controlar as populaes ainda alheias ao jugo estatal; constituir um imaginrio a respeito
da terra e dos seus habitantes que pudessem contribuir com a constituio da nao; e
implementar estruturas fsicas, legais e simblicas, para assentar sobre elas o Estado
nacional. Essa estratgia, adaptvel e gradualmente implementada, inicialmente,
desenvolvida pela Igreja e as elites, mais tarde, apesar de estatizadas, ora era feita pelos
rgos pblicos responsveis, ora por entidades no governamentais, muitas das quais,
credenciadas pelos primeiros; hoje parece ser um mero desdobramento do perodo
precedente, embora suas dimenses estejam alteradas (Lima, 1995; Ribeiro, 1996; Melatti,
1986; Pdua, 1987).
O fazer um rgo pblico exige prticas para alm do universo abstrato que
caracteriza as normas. Nesse sentido, em 1999, no II Curso de Aperfeioamento em
Poltica Ambiental, do Programa Natureza e Sociedade, mantido pela The State University
of New York e o World Wildlife Fund WWF e executado pelo Instituto Internacional de
Educao do Brasil, o Professor Marcel Bursztyn comentava que, algumas vezes,
estruturas estatais so criadas por motivos estratgicos, por questes culturais e para
responder a demandas nacionais e internacionais. Sem adentrar na discusso posta na
referida aula, constatam-se motivaes de ordem estratgica e oriundas das demandas
nacionais e internacionais, mais em uma que na outra, tanto na criao da FUNAI, quanto
na do IBAMA. Sem, contudo, apresentar o feitio por meio do qual, essas motivaes
materializam instituies, mas, imbudo dessa questo, relembro a origem do rgo
indigenista, em que, sem dvida, predominou a influncia de Rondon, ainda que o contexto
exigisse proposies emergenciais que salvaguardassem a vida dos grupos indgenas hostis

84

e que incorporassem essa poltica no Estado, rompendo assim, seu vnculo com a Igreja.
Da mesma forma, observa-se a influncia do contexto internacional na fuso de rgos
ligados, direta ou indiretamente, ao desenvolvimento nacional. Esses rgos serviram de
reduto para as equipes ligadas questo ambiental por dcadas, quando, alguns anos antes
da Reunio do Rio em 1992, o tema preponderou sobre os demais, propiciando a criao
do IBAMA. Segundo os relatos de Ferreira e Cruz, a manuteno do vis ambiental nos
rgos precursores fora viabilizada pela capacidade pessoal de Jorge Pdua, no IBDF, e de
Nogueira Neto, na SEMA, tanto por constiturem suas equipes, quanto por articularem com
outras entidades nacionais e internacionais. Portanto, aferida a influncia da pessoalidade
nesses dois casos, trato de esmiuar esse empreendimento nas superposies entre UC e
TI.
A.1. Ingredientes da FUNAI: notas sobre a estrutura organizacional
A FUNAI foi criada pela Lei n 5.371, de 5 de dezembro de 1967, com a finalidade
de dirigir e executar a poltica indigenista, assegurando a territorialidade, a assistncia, a
proteo, os direitos dos ndios e o zelo pelo patrimnio desses grupos. Tais arcabouos
jurdicos tomariam feio mais clara com o Estatuto do ndio, Lei n 6.001, de 19 de
dezembro de 1973, que priorizava a assistncia e proteo dos ndios, mediante a definio
e regularizao fundiria do seu territrio. Com ele, a atuao da FUNAI na demarcao
territorial preponderaria sobre as outras propostas, ainda que houvesse resistncias a ela
durante o regime militar e a redemocratizao, perodo no qual, recebeu, com maior
nfase, a influncia dos militares. Esta assertiva foi reforada na ltima dcada, quando a
parte assistencial dedicada sade indgena foi repassada Fundao Nacional de Sade
FUNASA, pela Medida Provisria n 1.911-8, de 29 de julho de 1999, e a parte de
educao indgena passou a ser executada pelo Ministrio da Educao MEC, Decreto n
26, de 1991 (FUNAI, 2004).
Segundo Melatti (1986), a FUNAI viria a substituir o SPI, com a inteno de
responder as denncias contra este e substituir a sua poltica assimilacionista. Para Ribeiro
(1996), as denncias, no Brasil e exterior, contra o SPI foram ocasionadas por sua
decadncia administrativa e ideolgica, e tambm, pela sua submisso ao poder dos
estados. Por isso, Ribeiro defende a retomada do seu papel fundamental, datado dos
tempos ureos de Rondon e dos anos seguintes, quando o direito indgena foi incorporado
Constituio de 1934, seguida pelas de 1937 e 1946. Mesmo executando uma poltica
85

que no diferenciava os ndios dos demais brasileiros e previa sua assimilao cultural, o
SPI tinha garantido a proteo de distintas etnias contra o extermnio e estimulado o
sentimento de responsabilidade histrica da sociedade em relao aos ndios.
Com a criao da FUNAI e do Estatuto do ndio, o Estado brasileiro assinala seu
interesse em substituir o predominante assimilacionismo pela integrao gradual dos ndios
na sociedade nacional. No entanto, esse rgo estaria submetido gesto de militares,
muitas vezes, eivados de xenofobias em relao perigosa combinao de territorializar
para os ndios e lhes garantir seus direitos. Com isso, em geral, o pretenso avano da
poltica indigenista estaria subsumido nas dificuldades burocrticas, polticas e
conjunturais daquele perodo, prevalecendo as aes emblemticas de sertanistas, no lugar
da poltica ordenada pela legalidade. Essas aes garantiriam a visibilidade necessria ao
rgo, sem, contudo, oferecer obstculo s polticas desenvolvimentistas, ocorrendo
muitas vezes, o contrrio. H casos em que as reas indgenas identificadas serviram de
contrapartida para os emprstimos internacionais, ainda que, na maioria das vezes, este
tipo de condio fosse apenas figurativo. No entanto, em que pese a perniciosa realidade
reservada aos ndios, muitas aes foram desenvolvidas pela FUNAI durante o regime de
exceo. Diversas etnias foram contatadas e muitas terras indgenas foram delimitadas,
algumas prevalecendo at a atualidade como cones do pretenso xito da poltica
indigenista. Por outro lado, durante o governo do Presidente Jos Sarney, a FUNAI
continuaria a ser dirigida por militares, entrando na Nova Repblica com vcios de outrora,
porm, agora, atuando conforme a agenda explcita dos grupos que apoiavam
politicamente seu Presidente.
Nesse contexto, a estrutura do rgo prevaleceria por muito tempo, porm alterada,
tanto com esvaziamento das funes na virada da dcada de noventa, quanto pelas
inmeras tentativas de reforma que foram instaladas nas ltimas dcadas. Atualmente,
vinculada ao MJ, a FUNAI est sediada em Braslia e possui Administraes Executivas
Regionais AER em todas as unidades da federao, e, em algumas, mais de uma. A elas
esto vinculados Postos Indgenas distribudos nas quinhentos e oitenta terras indgenas
hoje reconhecidas e outras reparties, a exemplo do Museu do ndio no Rio de Janeiro.
Sua estrutura na sede assim constituda:
I.

Presidncia
a. Presidente
86

b. Vice Presidente
II.

rgos de assistncia ao Presidente

a. Chefia de Gabinete
b. Coordenao Geral de Assuntos Externos
c. Coordenao Geral de Defesa dos Direitos Indgenas
d. Coordenao Geral de Projetos Especiais
e. Coordenao Geral de Estudos e Pesquisas
f. Auditoria
g. Conselho Fiscal
h. Conselho Indigenista
i. Procuradoria Jurdica

III.

Diretorias
a. Diretoria de Assistncia
i.

Coordenao Geral de Artesanato

ii.

Coordenao Geral de Desenvolvimento Comunitrio

iii.

Coordenao Geral de Educao

iv.

Coordenao Geral de ndios Isolados

v.

Coordenao Geral de Patrimnio Indgena e Meio Ambiente

vi.

Administraes Executivas Regionais, distribudas em todos os estados

b. Diretoria de Administrao
i.

Coordenao Geral de Administrao

ii.

Coordenao Geral de Documentao

iii.

Coordenao Geral de Informtica

iv.

Coordenao Geral de Planejamento

c. Diretoria de Assuntos Fundirios

i.

Coordenao Geral de Demarcao

ii.

Coordenao Geral de Assuntos Fundirios

iii.

Coordenao Geral de Identificao e Delimitao (FUNAI, 2004).

Tradicionalmente, o poder da repartio est associado quantidade de cargos e de

recursos que ela movimenta. Assim, cogitar-se-ia a preponderncia da Diretoria de
Assistncia ou da Diretoria de Administrao sobre o da Diretoria de Assuntos Fundirios,
entretanto, dada a importncia fundiria e os recursos que movimenta, nas ltimas dcadas,
essa Diretoria tem prevalecido sobre as demais, situao fortalecida tanto pelo

87

esvaziamento da Diretoria de Assistncia, quanto pela CRFB e pela nfase dada ao

reconhecimento dos territrios indgenas pelos movimentos indigenistas.
No entanto, diversos entrevistados anunciaram o engrandecimento de outros setores
da FUNAI. Isto aconteceria com a normalizao do reconhecimento das terras indgenas
que, por um lado, exigiria menos esforo do rgo na etapa fundiria, deslocando-o para a
proteo, e a garantia da cidadania e da qualidade de vida; por outro, enalteceria novos
pleitos nas reivindicaes dos movimentos indgenas e indigenistas. Nesse sentido, o
licenciamento ambiental provocou mudanas em sua estrutura, em conseqncia tanto de
demandas externas quanto dos quadros que o rgo passou a buscar. Assim, os perfis
profissionais ligados rea ambiental formados sob o apelo da conservao do meio
ambiente contriburam para evidenciar esta temtica dentro do rgo. Segundo Rogrio
Oliveira, a evidncia dada questo ambiental pode ser uma tentativa de suprir as lacunas
deixadas pelo esvaziamento da virada da dcada de noventa, o que pode ser prejudicial ao
rgo, uma vez que outras pastas so mais preparadas para tratar do tema, podendo
esvaziar a FUNAI ainda mais. De certa maneira, essa assertiva corroborada pela fala do
ento Ministro de Estado do Meio Ambiente, Jos Carlos de Carvalho, quando disse que,
novamente, ao entrar na Casa Civil, escutou a proposta de vincular a FUNAI ao MMA.
Ainda assim, para Artur Nobre Mendes, a idia da referida vinculao seria abandonada,
pois a FUNAI no cuida de meio ambiente ou de ordenamento territorial, mas sim da
garantia de direitos humanos aos grupos indgenas. Porm, segundo Rogrio Oliveira, esse
espao de mobilizao dos grupos indgenas e de reivindicao dos seus direitos humanos
j estaria sendo preenchido pelas organizaes no governamentais e pelos prprios ndios.
Essa dinmica interna encontra ressonncia tambm fora do rgo. Se, de um lado,
os rgos da pasta ambiental assumem a direo do tema, reivindicando a participao e/ou
anuncia da FUNAI nas discusses a respeito das reas protegidas; do outro, as
organizaes no governamentais indigenistas e indgenas celebram cada vez mais aes
independentes da FUNAI, chegando a questionar publicamente o papel dessa Fundao.
Ainda assim, no so tendncias unvocas que apontem um desfecho definitivo, pois ainda
existe espao para posturas antagnicas e at conciliatrias. Entre elas, est a reivindicao

88

do exerccio da cidadania plena, onde a questionada tutela15 desapareceria em prol do

fortalecimento do ndio como cidado pleno.
Essa dinmica institucional sofre a influncia do contexto histrico. Aps vinte
anos de regime militar, uma Constituio progressista, arcabouos internacionais mais
presentes e a celeridade da cincia dos ltimos anos, a Administrao Pblica brasileira
modifica-se, em alguns casos para melhor, em outros nem tanto. Independentemente do
mrito, tanto o governo do Presidente Fernando Collor de Mello, quanto no do Presidente
Fernando Henrique Cardoso foram adotadas iniciativas para moderniz-la, em geral,
baseadas nos preceitos neoliberais e em postulados oriundos do exterior. Com isso, o
Ibama, mais que a FUNAI, passou a vivenciar infinitos processos de reestruturao, em
que cada novo gestor impe novos paradigmas, cuja implementao dificilmente era
concluda. Talvez, quando ambos forem instituies centrais para a Administrao Pblica
brasileira, a exemplo da Receita Federal e da Polcia Federal, a to almejada estruturao
em busca da eficcia do servio pblico seja alcanada.
A.2. Ingredientes do IBAMA: notas sobre a estrutura organizacional
A emergncia da questo ambiental, na dcada de noventa, influenciou a CRFB de
1988 e demandou do governo brasileiro a adoo de polticas orientadas para a rea
ambiental. Diante da pulverizao das polticas relativas ao tema em distintos rgos e
ministrios, geralmente, subsumidos em pastas desenvolvimentistas, o governo optou por
criar o IBAMA, vinculado ao Ministrio do Interior. Com isso, o IBDF e SUDHEVEA
foram extintos pela Lei n 7.732, de 14 de fevereiro de 1989, e a SUDEPE e SEMA pela
Lei n 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, que tambm criou o IBAMA a partir da fuso
desses quatro rgos que, inicialmente, assumem a agenda governamental: Programa
Nossa Natureza.
Com o governo Collor, foi criada, pela Medida Provisria n 150, de 15 de maro
de 1990, transformada na Lei n 8.028, a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da
Repblica SEMAM/PR, cuja responsabilidade seria a formulao, coordenao e
execuo da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Em 1992, com governo Itamar Franco, a
SEMAM foi transformada no Ministrio do Meio Ambiente, pela Lei n 8.490, de 19 de
15

Para alguns, a tutela j no existe desde a CRFB, enquanto para outros, continuaria vigente e, por isso,
seria justificvel sua mediao, anlise e aprovao tcnica e institucional das propostas afetas s TI e a seus
habitantes.

89

novembro de 1992, mais tarde, transformado em: Ministrio do Meio Ambiente e da

Amaznia Legal, pela Lei n 8.746, de 09 de dezembro de 1993; depois em Ministrio do
Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, pela Medida Provisria n
813, de 1 de janeiro de 1995; e, por fim, em Ministrio do Meio Ambiente, pela Medida
Provisria n. 1.795, de 1 de janeiro de 1999.
A constituio histrica das instituies ambientais e sua nominao so bastante
reveladoras, seja pela questo da origem, seja pelo contedo a ser abarcado como
estratgia de poder. Inicialmente, convm ressaltar a relao entre as polticas ambiental e
indigenista e as suas restries. Quando os ndios esto sendo convertidos, pacificados,
contatados ou mantendo comrcio nos postos, eles esto permitindo o acesso dos europeus
a territrios por eles ocupados ou o uso de sua mo-de-obra. No entanto, ao restringirem
esse acesso e uso, eles passam a ser caados, escravizados, conquistados ou, simplesmente,
exterminados. Por outro lado, ao serem dizimados os ndios passam a deslocar-se para
regies menos acessveis e/ou a lutar contra aqueles que invadem seu territrio. Portanto,
tanto para o no ndio, quanto para o ndio, a discusso central est na liberdade de ter
acesso ou no ao territrio indgena e, por isso, a poltica indigenista tem buscado garantir
territrios nos quais os ndios tenham o poder de deciso sobre a regulao do seu uso.
A origem da questo ambiental tambm est associada a restries. As primeiras
intervenes legais sobre o uso dos recursos naturais datam da antiguidade. De l at os
primrdios do sculo XX, seu contedo restringia-se forma de uso visando a sua
otimizao, a exemplo das reservas de caa dos nobres europeus e da interdio de
mananciais de gua no Rio de Janeiro. Talvez, por este motivo, os rgos que deram
origem ao IBAMA, ainda que desenvolvimentistas, traziam em sua estrutura, setores
relacionados conservao da natureza. Qui essa origem vinculada aos meios de
produo pudesse subsumir em atos normativos, embora no o tenham (Cases, 1995;
entrevista Pinzn Rueda).
A nica instituio englobada pelo IBAMA que no objetivava prioritariamente a
produo foi a SEMA, cuja origem estaria associada aos compromissos internacionais, nos
quais, um rgo brasileiro dedicado questo ambiental era necessrio. Esta assertiva est
amparada na motivao principal que lhe originou: poluio; ou seja, tanto o tema quanto o
rgo encontravam muitas resistncias no Brasil da dcada de oitenta. A ampliao dos
seus objetivos foi obtida graas viso estratgica do seu dirigente, Paulo Nogueira Neto
90

que, ciente da fragilidade temtica que dera origem a Secretaria, tratou de articul-la em
diversos nveis, CONAMA e Sistema Nacional de Meio Ambiente, e de incorporar temas
com maior expresso no seu rol de atuao, a exemplo das reas protegidas (entrevista com
Cruz, Nogueira Neto e Mons).
Portanto, as instituies de fomento deram origem ao IBAMA, sem, contudo,
esvaziar a contribuio oriunda de fora do Estado, a saber: a sociedade organizada e
consciente, a opinio pblica, alguns segmentos polticos da poca e as agendas
internacionais (Viola, 1987). Restringindo-me ao Estado, de um lado, observo que as
instituies de fomento foram constituindo e/ou incorporando ideologias orientadas para a
conservao ambiental como balizador da produo. Segundo Cruz, na SEMA, e Ferreira,
no IBDF, as equipes eram alimentadas diretamente pelos seus dirigentes mais prximos, a
exemplo de Nogueira Neto e Jorge Pdua; por sua vez, a maioria desses insumos eram
garantidos por meio dos eventos internacionais, dos programas de cooperao e
financiamento, e das organizaes no governamentais. Do outro lado, a presso
internacional, que culminou na criao da SEMA e a capacidade de articulao desta,
instituram polticas que, somadas s ideologias hegemnicas das equipes tcnicas e aos
subsdios extra-Estado, possibilitaram ao Estado criar o IBAMA (entrevista com Pinzn
Rueda, Cruz e Salomo).
Entretanto, distinguindo-se da FUNAI, o IBAMA assumiu diferentes tarefas que
dificultaram a sua configurao. A amplitude e o ineditismo da temtica ambiental, as
divergncias ideolgicas das equipes que foram incorporadas e a disputa de poder entre
elas, a complexidade herdada pelo IBAMA exigiram diversos estudos que resultaram em
propostas de reestruturao quase consecutivas. No entanto, segundo Cruz, quando o
governo Fernando Henrique Cardoso props a Reforma do Estado, o ento presidente do
IBAMA candidatou o rgo experincia piloto da equipe do ento Ministrio da
Administrao e da Reforma do Estado. Uma equipe interna do rgo foi, ento,
capacitada para avaliar os processos internos da Instituio, identificar suas metas e
desenvolver uma proposta de reforma, a qual, somadas s anteriores e sob influncia da
direo do rgo em exerccio, resultaram em formatos e tentativas de implementao que,
em maior ou menor grau, cumpriam os preceitos dos estudos desenvolvidos. Ainda que
alguns segmentos do rgo a considerem um processo inacabado, a estrutura atual cumpre
quesitos pautados na Administrao Pblica por resultados, dentro do escopo da

91

metodologia de gesto estratgica, sistmica e direo colegiada. Nela, a Presidncia

articula-se em trs nveis: os setores mais prximos a esta; as diretorias, todas com assento
no colegiado; e os setores descentralizados, a exemplo das Gerncias Executivas
GEREX, Escritrios Regionais, UC e Centros (Fonte: IBAMA, 2004).

Figura 2: Estrutura organizacional do IBAMA (IBAMA, 2004).

92

A.3. Modo de fazer o recheio: para alm da estrutura organizacional

A estrutura organizacional de um rgo uma faceta abstrata, seja na forma
tradicional, a exemplo da FUNAI, cujos processos mantm-se isolados em setores e o
intercmbio entre eles se d verticalmente por meio das chefias, seja na forma hbrida,
como as proposies de reforma do IBAMA, em que a instncia deliberativa maior o
Conselho Gestor um rgo colegiado e os processos buscam a horizontalidade.
Esses desenhos institucionais so amparados, ora na tradio, ora na demanda, ora
em princpios cientficos. Assim, a FUNAI e o primeiro desenho do IBAMA configura-se
pela tradio de hierarquizar verticalmente, propiciando a estrutura clssica do Servio
Pblico. Alm disso, parecem existir motivaes diferentes nos dois casos, pois, enquanto
o primeiro aparenta derivar dos modelos tradicionais da Administrao Pblica, o segundo
seria resultado da acomodao de suas foras internas. Este caso confirmado por Cruz,
quando relata a postura do primeiro Presidente do IBAMA ante a resistncia das equipes
institucionais da extinta SEMA e do IBDF em trabalhar juntos, optando por delinear uma
estrutura que os absorvessem e os mantivessem isolados, criando um desenho de gesto
estuprado pela ideologia das equipes institucionais.
Com uma estrutura desenhada para manter as equipes dos rgos predecessores
como estavam, em termos de poderes e temas nos quais atuavam, o IBAMA passaria por
diversas reestruturaes, fortalecimentos e processos afins. Entretanto, retendo-me na
apresentao Realinhamento da Estrutura Organizacional: DIREC/IBAMA, feita por
Sandra Klosovski da Consultoria em Sistemas de Informao e Gesto Organizacional
Ltda SIGO, por meio da consultora Sandra Regina Rodrigues Klosovski, em 11 de julho
de 2005, dentro do contrato de estruturao da Diretoria de Ecossistema, para alm do
arcabouo jurdico, existem potencialidades que diferenciam os resultados. Nesse
excelente estudo organizacional, de um lado, observam-se modelagens organizacionais a
partir da abordagem sistmica em trs dimenses: organizacional permanente ou do
Estado; estratgica ou situacional ou ainda, de governo; e operacional ou de ao.
Enquanto as duas primeiras assumem conotaes de cunho legalista e poltico,
respectivamente, a terceira aponta para a relao cliente prestador de servio, em outras
palavras: a sociedade e os recursos disponveis na instituio pblica. Do outro, nota-se a
anlise a partir das arquiteturas organizacionais ou vises: funcionais, a exemplo da
FUNAI, e horizontais, pautadas nos macroprocessos. Ambas as anlises so entendidas no
93

escopo da elaborao da nova proposta, e deter-me-ei em duas contribuies extradas dos

trabalhos de Henry Mintzberg pela consultora: os cinco fluxos da organizao e os cinco
mecanismos de coordenao (Klosovski, 2005).
Na primeira contribuio, observam-se fluxos pautados na: autoridade formal,
manifesta pela hierarquia vertical das estruturas pblicas mais convencionais; atividade
regulamentada, revelada pelos procedimentos de circulao dos processos; comunicaes
informais, na qual se situam as redes de articulao internas da instituio; constelaes de
trabalho, onde esto os grupos; e os processos decisrios especficos (Klosovski, 2005).
Diante da anlise que realizarei no prximo tpico, ressalto essa contribuio em
comparao com o estudo que realizei para RBA de 2004, portanto, antes de conhecer esta
contribuio, agora, j ciente, agrupei os dois primeiros fluxos em estrutura e/ou
procedimento que denomino Estado teleolgico; e os demais como prtica do Estado
relacional, escopo dessa dissertao.
A segunda e mais importante contribuio so os cinco mecanismos de
coordenao: o ajustamento mtuo, aplicvel em situaes complexas e descentralizadas e
bastante usuais nas decises de equipe; a superviso direta, tpica da tomada de deciso
vertical; a padronizao de processos mais burocratizados e estveis, e, nesses termos,
antagnico ao primeiro; padronizao de sadas, caracterstico das equipes imbudas dos
procedimentos da instituio; e padronizao de habilidades, tpica dos profissionais do
direito que trazem para a Instituio sua habilidade com prticas predefinidas e no o
inverso (Klosovski, 2005).

SUPERVISO
DIRETA

AJUSTAMENTO
MTUO

PADRONIZAO
DE HABILIDADES

PADRONIZAO
DAS SADAS

PADRONIZAO
DE PROCESSOS

Figura 3: Mecanismos de coordenao, segundo o fluxo em relao ao procedimento(Klosovski,2005).

94

Para essa consultora, todos esses mecanismos so teis numa proposta de estrutura,
cabendo em lugares especficos. Assim, os processos devem ser: (a) pensados e delineados
pela equipe (ajustamento mtuo); (b) levados direo para avaliar se acata ou no a
orientao tcnica (superviso direta); (c) padronizados como procedimentos a serem
seguidos ou no aprimoramento destes, se j existirem (padronizao de processos); (d)
subsidiar o aprimoramento e acatar o padro institucional (padronizao de sadas); e (e)
subsidiar-se na padronizao de habilidades (padronizao de habilidades). Sem adentrar
na proposta de estrutura da referida Diretoria, trato de ater-me caracterstica que Cruz
atribui ao IBAMA e que Ramos descreve na FUNAI: o compromisso ideolgico das
equipes. Com ele, por um lado, mecanismos de ajustamento mtuo so tomados pela
equipe como regra a ser imposta independentemente da direo adotar ou no
procedimentos de tomada de deciso verticais, a exemplo do relato de Mariz, evidenciando
a articulao existente entre tcnicos da FUNAI e movimentos capazes de exercer presso
sobre o governo militar. No entanto, isso possvel graas ao mecanismo de padronizao
de habilidades, seja do antroplogo, tendendo a determinar alguns dos procedimentos da
FUNAI, seja dos ambientalistas em relao ao IBAMA, a exemplo de Cruz que ressalta
nos movimentos grevistas do IBAMA pautas relacionadas tanto obteno de benefcios
funcionais quanto ao aprimoramento do desempenho institucional.
Por outro lado, essa perspectiva existe graas a sua capacidade de superar os
movimentos de padronizao de processos e de sadas. Assim, as garantias de
aprimoramento da instituio pblica so influenciadas por suas equipes, por motivos
altrustas, por fisiologismo ou em benefcio das equipes e da direo. Com isso, ao fugir da
normatizao, as instituies conseguem avanar nesses temas to marginais ao Estado
brasileiro, tanto prioriza o desenvolvimento quanto so refns das ideologias das equipes
institucionais e da sua capacidade em articular-se para alm da estrutura governamental.
Porm, antes de adentrar na discusso a respeito da articulao das equipes, devo
ressaltar a constituio das equipes institucionais, a exemplo dos quadros da FUNAI.
Durante o regime militar, a FUNAI, assim como, na maioria dos outros rgos pblicos,
tinha em seu quadro funcional servidores regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho
CLT, que, em oposio aos estatutrios, no possuam estabilidade. Mariz descreve o
seguinte processo de seleo daquela poca: aqueles profissionais que sobressaam em
estgios e servios prestados ao rgo ou em outros afins eram encaminhados para o

95

processo seletivo; ali era feita uma seleo curricular e uma sabatina, para ento, no caso
de aprovao, o candidato ser contratado. Alheios a essa prtica, tambm ocorriam
concursos, porm, dada raridade, a FUNAI contou com novos quadros de pessoal apenas
com a anistia que trouxe de volta funcionrios cassados; o concurso de tcnico em
indigenismo realizado em 1985; os consultores contratados pela UNESCO na dcada de
noventa; e, mais recente, o concurso pblico realizado para substituir os consultores. Para
Ramos, essa amplitude de contratos existentes na FUNAI, ainda que exera algum
impacto, no interfere tanto no desempenho quanto na ideologia hegemnica dos setores
nos quais os funcionrios so lotados. Alguns exemplos foram observados quando alguns
profissionais da Diretoria A denigrem com apelidos pejorativos a Diretoria B ou pela
dificuldade de alguns setores aceitarem a ideologia hegemnica do outro; seja pela
divergncia das posturas expressas por um setor em detrimento do outro, no escopo de
negociaes com outros rgos.
O IBAMA opera de forma similar. Os rgos precursores tambm possuam
distintas formas de ingresso, a saber: concurso pblico anterior CRFB de 1988; as tabelas
especiais; os contratos por funo de assistncia superior e os contratos mediante
convnios ou cooperao internacional. Na maioria das vezes, os profissionais vinham das
primeiras escolas conservacionistas brasileiras. Mais tarde, j como IBAMA, eles foram
absorvidos em um s quadro funcional, acrescido de funcionrios oriundos de outros
rgos, extintos ou no, e do aproveitamento de concursos em geral. Atualmente, o rgo
conta com uma carreira especfica, o que inviabiliza ingressos sem concursos, no entanto,
ainda vigoram contratos respaldados em cooperao internacional, em carter temporrio e
as terceirizaes. Nesse contexto, como nos conta Bernardo Ferreira Alves de Brito,
Coordenador de Criao de UC na DIREC, outrora um setor bastante complicado e quase
inerte, existe espao para a qualidade profissional, o que torna um novato capaz de
ascender por mrito e competncia acima dos demais colegas. Evidentemente, em alguns
casos, pressuponho que a essa qualidade somem-se fatores relacionados oportunidade
dada por um Diretor e no por outro, a capacidade de responder adequadamente
determinados pleitos da Instituio e, eventualmente, o apoio de algum poltico. No quero
com isso nem sequer insinuar ser o caso de Brito, entre outros, afinal, existem excees e
eu reconheo sua competncia tcnica.

96

O papel da resistncia na poltica ambiental e indigenista, em especial de

interveno territorial, oferece uma reflexo sobre o segundo ponto a ser analisado:
objetivos institucionais como estratgia de poder. Em meio a processos de estruturao do
Estado teleolgico, ao fusionar dois rgos do Ministrio da Agricultura com outro do
Ministrio da Indstria e Comrcio, e um quarto do Ministrio do Interior, somava-se
pasta ambiental trs outros sob o nome de IBAMA. Entenda-se que a fuso trouxe:
funcionrios, bens, recursos, instalaes, unidades de conservao, cargos comissionados,
entre outros, o que significou poder para o gestor pblico, uma vez que cargos com meios
de exerc-lo so capitais de troca teis nas negociaes polticas. No entanto, em meio ao
processo de estruturao do Estado teleolgico datado desde o governo Collor, a perda
desse capital foi questionada e, em alguns casos, culminou na transferncia de funes do
IBAMA para o Ministrio da Agricultura, a exemplo da parte produtiva relacionada
pesca. Assertivas essas corroboradas com a sucesso de nomes dados ao atual MMA, cujo
propsito seria garantir sob sua gesto determinados temas, recursos hdricos e Amaznia.
Isso no significa que todas sejam concorrncias institucionais revanchistas, a exemplo da
transferncia de funes assistncias da FUNAI para Fundao Nacional de Sade
FUNASA e o Ministrio da Educao. No caso da sade, como nos revelaram alguns
informantes da FUNAI, existia a conivncia de seus profissionais em favor da
transferncia dessa funo para aquela pasta.
A partir da, pode-se averiguar no escopo das atribuies institucionais a
predominncia de alguns temas sobre os demais. Sem querer esgotar o assunto, abordo-o
tanto pelo poder poltico gerado por algumas atribuies em detrimento de outras, a
exemplo do nmero de cargos com infra-estrutura que as categorias territoriais capitalizam,
quanto pela visibilidade maior de algumas, a exemplo da conservao de paisagens,
espcies e etnias. No entanto, convm evidenciar que esta predominncia pode ser cclica,
uma vez que outrora reservar reas para a proteo de etnias e da natureza servia como
argumento cientfico e/ou poltico. Atualmente, seja para terra indgena, seja para unidade
de conservao, a importncia maior dada ao manejo das reas. Isso se deve
necessidade de capitalizar melhor essas reas, tanto pela sociedade envolvente, quanto por
aqueles que justificam sua existncia. Exemplo disso seriam os projetos de melhoria de
condies de vida em curso nas diversas etnias e nos corredores ecolgicos ou mosaicos de
unidades de conservao.

97

Por sua vez, o Estado tenta controlar seus quadros funcionais. Andr Ramos
comenta a existncia do setor de informaes dentro da FUNAI como clula do Servio
Nacional de Informao SNI, por meio da qual a atuao de servidores daquele rgo
era monitorada. Essa prtica era corriqueira naquele perodo poltico, sobretudo por se
tratar de rgos responsveis pelo estabelecimento de territorialidades e pela poltica
indigenista, combinao que arrepiava os xenfobos de planto. Para Mariz, a viabilizao
das terras indgenas naquele momento, muitas vezes, contou com a articulao entre os
antroplogos da FUNAI e os movimentos de defesa dos direitos indgenas no Brasil e
exterior, embora nunca fosse algo explcito ou anunciado previamente. Era algo que
emergia no processo e nem sempre se viabilizava pelo contato direto do antroplogo
responsvel pela identificao com a (s) entidade (s) que exerceria (m) presso, e sim,
mediante o engajamento de instituies vinculadas especificamente aquele grupo. Ainda
assim, segundo alguns informantes, existiram momentos cruciais quando um antroplogo
era focalizado pelo regime militar como problema ou, em um caso emblemtico, da
demisso de trinta e oito tcnicos da FUNAI contrrios poltica indigenista vigente.
Segundo Cruz, para alm das finalidades de formao e de ganhos, a equipe do
IBAMA tem sido o diferencial do rgo, pois, alm da agenda sindical especfica, ela vem
atuando na busca de condies estruturais e jurdicas de trabalho. Para tanto, articula-se
politicamente, negocia com as instncias do governo e exerce seu poder de mobilizao.
Nesse sentido, a instituio mantm-se menos vulnervel presso poltica e agenda dos
seus dirigentes. Essa postura funcional, aparentemente, conseqncia do investimento
atual na qualificao de seus quadros de pessoal e das escolas conservacionistas que deram
origem ao cargo. to corriqueiro na DIREC incorporar a temtica prtica funcional das
equipes, a ponto de essas realizarem seu trabalho sem a necessidade da chefia, pois, se o
Diretor no atrapalhar, as coisas andam.
A influncia da equipe na estrutura pode acontecer de forma oposta, a exemplo do
caso das demisses na Funai e da resistncia de setor de criao de UC na
DIREC/IBAMA. No primeiro caso, a resistncia da FUNAI poltica indigenista do
regime militar atingiu o seu pice na demisso do corpo tcnico daquela Instituio, o que
pode significar maior prejuzo ao rgo e prpria poltica do que ao seu dirigente e ao
governo do qual participava. J no segundo, a resistncia do setor de criao de UC na
DIREC/IBAMA, levou a sua transferncia para outra Coordenao, formao de outro

98

quadro funcional e ao isolamento dos funcionrios antigos que defendiam essa postura.
Dessa forma, ao criar uma linha de tenso que, no extremo, gera a ruptura, o governo tenta
controlar o Estado, ainda que raramente isso acontea.
Essa proposta de ruptura antagnica prtica em todo o IBAMA, ainda que
encontre dificuldades na sua implementao. Para Melo, a inteno em estruturar, mudar e
tornar eficaz a gesto da DIREC/IBAMA enfrenta diversas dificuldades. Outrora, a
resistncia estava nas outras Diretorias, temerosas do faccionalismo explcito, por meio da
Diretoria de Ecossistemas, reivindicava-se a criao de um rgo especfico. No entanto,
amainada essa proposta, durante algum tempo, a prpria equipe passou a dificultar
qualquer mudana, pois, como diria Melo, em inmeras reunies: todo mundo fica
procurando seu lugar na estrutura; ou ento, as pessoas s aceitam a mudana desde que
no mexa com elas. Atualmente, esse tema tem criado tendncias a favor e contra a
mudana institucional, o que pode criar contextos interessantes para se pensar no futuro
prximo.
A.4. Um exemplo do Estado relacional: o poder da pessoa
Paulo Nogueira Neto plantou as sementes da moderna administrao
ambiental em nosso pas. Implantou Conselhos, conseguiu aprovar algumas
das leis mais importantes, criou Estaes Ecolgicas. Continua cuidando de
tudo isso com a mesma dedicao, o mesmo amor natureza que tinha
quando comeou, h dcadas. um exemplo precioso, que deve ser
valorizado como inspirao para as geraes mais novas. Eu me identifico
profundamente com a mensagem de f e de otimismo que toda a vida dele.
F em que alcanaremos o desenvolvimento sustentado, em que crescimento
rime com conservao da biodiversidade e proteo da nossa riqussima
natureza. (Fernando Henrique Cardoso apud Costa, 2000).
Ao propor pensar o Estado relacional a partir do exemplo de Paulo Nogueira Neto,
me aproximo dos vivos e daquilo que posso escutar sem intermediao de mdiuns. Em
outras palavras, acredito que Rondon, no indigenismo, e Rebouas, no ambientalismo, so
cones insofismveis. No entanto, para tratar da pessoalidade devo evitar filtros, as
atenuaes do tempo e beatificaes, sem, contudo, optar por pessoas ainda prximas de
ns. Trata-se da linha tnue do xito. Para tanto, Nogueira Neto ser apropriado nesse
tpico por suas falas, a partir das quais, espero traar a linha entre a idia e a prtica e,
ento, contextualizar a pessoa que atua na gesto pblica. Convm deixar claro que a
pessoalidade no atributo de Nogueira Neto, mas sim formas de transitar socialmente nas

99

instituies pblicas, por meio das quais se pode garantir o xito daqueles que buscam
resultado.
Na minha vida pessoal, eu costumo afirmar no ter espao para heris, exceto para
a minha me. Esta postura ctica sobre destacveis no elimina o espao dedicado aos
imprescindveis, ou seja, aqueles que fazem a diferena. justamente esse local que
reservo para Nogueira Neto. Aps uma reunio do CONAMA, na qual ningum almoou,
o octogenrio Nogueira Neto cedeu-me uma tarde de entrevista. Nessa agradvel conversa,
ele demonstrou ser um Professor para todos os lugares. Desses que no existem mais.
Talvez por isso, em pleno regime de exceo, aps seu retorno da Conferncia de
Estolcomo, o ento Ministro do Interior tenha lhe convidado para assumir a SEMA que
seria criada. Como exigncia, ele quis implementar um programa de reas protegidas na
SEMA, semelhante quele desenvolvido pelo IBDF que no quis ser incorporado na
Secretaria. Para isso, Nogueira Neto inovou criando quatro categorias de reas protegidas:
Reserva Ecolgica, rea de Relevante Interesse Ecolgico ARIE, APA e ESEC. AS duas
primeiras anteciparam uma das discusses do SNUC sobre a existncia ou no de
categorias transitrias, cuja existncia seria justificada pela exigncia de tempo para obter
recursos ou realizar estudos a fim de estabelecer uma categoria definitiva. A ESEC inovou
por ser uma categoria inexistente em outros pases, conciliando intervenes fortes em
percentuais mnimos da rea com a finalidade de gerar conhecimento. Por fim, no Brasil a
APA seria a primeira unidade de conservao federal orientada para compatibilizar a
conservao da natureza com a presena humana e o ordenamento territorial.
Alm disso, oriundo da academia e tratar da conservao da natureza, em um pas
tradicionalmente desenvolvimentista, certamente foi um desafio estruturar a poltica
ambiental do Brasil. Mais ainda, tanto a parte legal quanto institucional tinham sido
construdas para o controle de poluio, para a criao de UC e para instalao do Sistema
Nacional de Meio Ambiente. Perguntado sobre as dificuldades em trabalhar com meio
ambiente durante os governos militares, primeiro, ele diz ter sido fcil, uma vez que a
SEMA estava mais prxima do Presidente, o que facilitava as coisas; depois acrescenta que
a estratgia foi envolver o Presidente da Repblica com a sua proposta. Assim, com
aprovao da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981 que dispe sobre a poltica nacional de
meio ambiente, instituies internacionais trataram de premiar o Brasil pela iniciativa.
Nogueira Neto esquivava-se, assim, das honras em nome do Presidente da Repblica que
100

assumia a autoria pelas mudanas e permitia que ele continuasse trabalhando na

implementao da poltica ambiental.
O domnio de Nogueira Neto sobre as questes ambientais tambm estava presente
em Maria Tereza Jorge Pdua. Se, aparentemente, existia uma possibilidade, ele buscava
implement-la. Foi o que aconteceu com as APA e as ESEC. Uma vez localizada a rea
bem conservada, passvel de ser transformada em UC, agilmente, Nogueira Neto o fazia.
Esse pragmatismo recebeu crticas dos defensores da prevalncia dos parques nacionais
sobre outras categorias. Entretanto, como diz um colega, Nogueira Neto bilogo, ele
entende do assunto. Depois, se hoje temos muitas reas protegidas, em parte, deve-se ao
seu pragmatismo.
Entretanto, quando perguntado sobre seu xito e comentando os elogios que lhe so
feitos, Nogueira Neto diz que: eu tenho muitos amigos!. De fato, a clareza que detinha
do Estado brasileiro, mesmo durante o regime militar; o domnio conceitual, tcnico e
acadmico sobre meio ambiente; seu pragmatismo poltico edificador de resultados; tudo
foi potencializado por Nogueira Neto, dada a sua capacidade de relacionar-se. Afinal,
estamos no Estado relacional.
Ao reforar a postura didtica de Nogueira Neto, Cruz, que ingressou no Servio
Pblico na SEMA e comeou a trabalhar justamente com ele, assim como tantos outros
funcionrios do IBAMA, afirma que ele o Professor Paulo. Assim, em uma reunio na
Presidncia, ele geralmente escutava muito e depois, explicava ponto por ponto, at
convencer a todos, continua Cruz. Outras vezes, diante da sua equipe, Nogueira Neto,
repentinamente, reunia todos em circulo para falar sobre meio ambiente. Se no existia
escola, certamente, a preocupao em capacitar aqueles ao seu redor era uma prtica
constante dele, conclui.
Alguns desses atributos, aes e estratgias encontradas em Nogueira Neto,
tambm presente em Jorge Pdua, viabilizaram o desempenho do IBDF na rea
conservacionista. Segundo Ferreira, graas a essas caractersticas, foram alcanados bons
resultados no lugar das tradicionais perdas ambientais daquela poca em nome do
desenvolvimento nacional. Salomo tambm refora o lado positivo da criao do IBAMA
para as FLONA, pois o IBDF priorizava o fomento florestal empresarial e no essas
categorias.

101

Apesar de Nogueira Neto e Jorge Pdua declararem elogios um ao outro, inclusive,

explicitando ser notria a futura juno da SEMA com o IBDF em algum momento,
aparentemente, alguns dos seus alunos parecem mais inflexveis, cticos e intolerantes
coexistncia de outra forma de conservar, para alm daquela na qual foram educados.
Considerando o conceito de identidade de Oliveira (1976), no qual a diferena
sobressai pela proximidade, parece ser inteligvel a dificuldade em aceitar outra escola,
mesmo sendo uma escola conservacionista. No entanto, existem dois elementos a serem
considerados: o local onde o tcnico se encontra e a capacidade de influenciar a gesto. O
local a instituio pblica, portanto, a prtica desse tcnico deve obedecer aos parmetros
impostos pela Lei. Geralmente, o passivo to grande que jogar com as prioridades o
mantm em acordo com a Lei e lhe faculta no cumprir aes nas quais no tem interesse.
Este tema central ficar mais claro quando apresento a operacionalizao da pessoalidade
na gesto pblica.
Por outro lado, se a formao de equipes em pastas relativamente novas chega a
constituir dogmas, imaginem o que pode acontecer com as equipes de quadros existentes
h dcadas? Como j foi demonstrado, o SPI e seu rgo predecessor foram criados no
mbito de discusses eivadas de ideologia, s quais sucedeu o pragmatismo escolar de
Rondon, formando no s o rgo, a Lei e seus quadros, como tambm os replicando no
novo rgo e mantendo uma casta quase lendria de funcionrios: os sertanistas. A essa
configurao institucional acrescentava-se um corpo oriundo dos meios acadmicos: os
antroplogos; outro da militncia: os indigenistas; outro da burocracia: funcionrios da
administrao; e, por fim, outro miscigenado com o objeto da instituio: o ndio. Este sim
seria o rgo indigenista brasileiro, repleto de ideais, contradies e interesses reais,
materiais, cientficos, vivenciais e dogmticos.
Evidentemente, apesar de temas to prximos: o ndio desprovido, dominado e
ameaado; e a natureza, tambm, desprovida e ameaada, a rigidez do confronto nunca
permitiu que esses rgos fracos trabalhassem juntos. Ao contrrio, concorreram e
continuam a agindo da mesma forma. Tanto Nogueira Neto, no caso do Alto Juruena,
quanto Maria Tereza Jorge Pdua, em outros tantos casos, relatam as dificuldades em
trabalhar com a FUNAI. A contrapartida comentada nos corredores da FUNAI
semelhante. Ambos no entendem e nem aceitam os mtodos que o outro utiliza para obter

102

xito, o que muda de figura, quando empregam o mesmo mtodo para terceiros:
fazendeiros, empresrios e afins.
Nos arquivos de propostas de criao de unidades de conservao, observa-se a
proposta de criao da ESEC Iqu Juruena deslanchar. As terras eram conservadas,
pertenciam ao governo do Estado e este j as doara para a SEMA, esses fatores
alimentavam as boas expectativas sobre o projeto. No entanto, com a articulao entre a
Misso Anchieta e a FUNAI, tornou-se notria a necessidade de revisar esses limites, com
a inteno de atender o reconhecimento do grupo indgena recm contatado. Da surge a
primeira proposta, a segunda, a terceira ... todas entrecortadas por negociaes da FUNAI e
da SEMA. No entanto, uma vez acatada a diminuio, o impasse passou a ser a quantidade,
cujo cabo de fora da negociao rompeu e a superposio aconteceu.
Nogueira Neto mais explcito: fizemos um acordo e a FUNAI no respeitou! Essa
assertiva, costumeira tambm nas falas dos funcionrios do IBDF em relao FUNAI e
desta em relao ao IBDF, constitui-se exasperaes da burocracia institucional que,
raramente transcendem s acusaes, mantendo-se distantes dos dirigentes que detm o
poder poltico. Afinal, como dizem em boca mida: Presidente da FUNAI bom no deixa a
FUNAI chegar na Esplanada! Ou seja, cada qual no seu galho, cuide dos ndios e no deixe
que as queixas cheguem aos primeiros escales do governo. Talvez, algo semelhante
acontecesse no IBAMA, se no existisse o Ministrio do Meio Ambiente.
Por fim, ressaltaria a existncia de tendncias pretensamente escolares no IBAMA e
na FUNAI, muitas das quais concebidas nos rgos precursores destes. Tais tendncias
esto apoiadas em ideologias, s vezes, travestidas de cincia, que terminam definindo as
prioridades dos rgos pblicos. Por deterem um passivo inesgotvel, muitos tcnicos e
chefes manejam suas prioridades, s modificando a regra segundo a presso externa. Por
isso, a morte dos dois trabalhadores na TI Enawen-Naw promoveu celeridade nos
processos que estavam sendo discutidos com a SEMA.
Todavia, essa presso foi apenas esvaziada pela FUNAI em um ato de
reconhecimento, uma vez que nenhum procedimento de correo da superposio foi
adotado, seja para evit-la, seja para resolv-la. Simplesmente assumiu-se a existncia
dessas cosmografias no mesmo territrio e as superimpuseram, abrindo espaos, ora para a
negociao fractal, ora para a representao da soluo do problema.

103

Neste caso, alguns tcnicos da FUNAI, a exemplo de Hber Rogrio Gracio, hoje
trabalhando no MMA, assumem como vlida a prevalncia da TI sobre qualquer forma de
titular ou territorializar o territrio indgena. Essa aparente potencializao da letra jurdica
no encontra respaldo e univocidade nem sequer dentro da FUNAI, declinando ainda mais
no Judicirio e Ministrio Pblico at ser descartada por alguns tcnicos do IBAMA. Ela
estaria inclusa no rol dos temas no pacificados pelo direito, a partir dos quais possvel
argumentar, sonhar, negociar e negligenciar. No escopo legal, compete AGU dirimir este
tipo de dvida sobre a legislao, porm, at o momento, nenhum dos rgos ou
ministrios envolvidos a provocou. Alm desses temas no pacificados, observa-se
divergncia entre as tendncias internas no rgo. Tanto na FUNAI, quanto no IBAMA, as
equipe divergentes tendem a manifestar opinies distintas quanto prevalncia ou no da
TI sobre a UC e a desacreditar algumas categorias.
Evidentemente, esse balizamento e essa preferncia definida pela ideologia de cada
tendncia remetem ao compromisso dos tcnicos de defend-la ante qualquer ameaa que,
levada a risca, incluiria a concorrncia por recursos institucionais. Todavia, por mais nobre
e altrusta que seja a motivao, no h uma justificativa jurdica, de prioridade, do passivo
ou de compromisso, que supere a obrigao tica de atender as demandas sociais para as
quais o rgo foi institudo que, para alguns, exceto estas, seriam de ordem ideolgica e
pessoal.
Essa condio opera com a visibilidade ou no dos resultados. Assim, as RPPN so
apresentadas por seu xito dentro da sociedade a um baixo custo para o Estado, enquanto
para seus opositores como um produto inexpressivo em termos quantitativos. Da mesma
forma, para a FUNAI a justificativa da TI a existncia do grupo, cujas feies tnicas
minimamente os remetem quele territrio. Para seus opositores ser uma tentativa de
ampliao de territrio indgena, o amainar conflitos nos territrios menos resistentes a
FUNAI ou a constituio de capitais estratgicos de recursos naturais, a exemplo de
minrios e madeiras nobres na TI Uru-Eu-Wau-Wau. O emprego de tautologias imbricadas
em polissemias objetiva apenas a excluso do outro: FUNAI, IBAMA, TI, UC; sem,
contudo, nesse momento, existirem preocupaes com os sujeitos concretos: ndio e
natureza. So jogos discursivos vazios, sem propsito maior do que a prevalncia das
convices ideolgicas dos seus veiculadores. Por isso, pouco efeito exerce em
profissionais mais experientes e/ou crticos.

104

B. O Estado individualista conivente com a pessoalidade

[Com isto, pretende-se] ver a sociedade mais prxima de um precipitado
fluido e instvel de redes sociais do que de armaduras rgidas, estanquizadas e
em equilbrio (Lima, 1995, 42)
O Estado separado do indivduo foi institudo recentemente, acompanhado de
alguns elementos que reforariam sua racionalidade como procedimento abstrato e
naturalmente executvel. Entretanto, observa-se a convivncia no Estado de dois modos
operacionais: pessoal e individual; entre os quais, o mais antigo parece ser o mais eficaz.
Em outras palavras, entender a Administrao Pblica exige confrontar os arcabouos
culturais presentes em sua cotidianidade.
Para ilustrar esse entendimento, adoto um excerto de Candido Guerreiro
Guimares, ento Presidente da FUNAI, do OF.003/PRESI/027/91, de 24 de janeiro de
1991, encaminhado a Tnia M. T. Munhoz, ento Presidente do IBAMA, no qual refora
que a presena indgena na rea da Reserva Biolgica do Guapor data do Sculo XVIII, o
que exigiria a interdio da rea, conforme os procedimentos descritos:
Deve-se ressaltar que o corpo tcnico do IBAMA alega que, poca da
criao da Reserva Biolgica do Guapor, foi formalizada consulta FUNAI
sobre presena indgena na rea, respondida negativamente. A FUNAI,
poca, no possua dados sobre o assunto, desconhecendo-o portanto, sem
visualizar suas implicaes futuras. Hoje, diante do quadro a agravar-se, cabe
ao rgo resgatar sua omisso se que a houve , da a proposta de
interdio da rea Indgena Massaco, ora em comento. (SEMAM/IBAMA,
1991: 3)
Para apresentar minha leitura terica a respeito da pessoalidade na gesto pblica,
proponho novamente duas questes a serem respondidas a partir desses excertos: quem
est falando? e do que est falando? Ao prop-las, em suas respostas, busco caminhos por
meio dos quais, eu possa desenvolver meu argumento terico.
Detendo-me na primeira questo, cuja resposta seria: com Candido Guerreiro
Guimares, ento, Presidente da FUNAI. Justifico minha escolha por sua condio
ambgua: Presidente da FUNAI e sujeito que est investido pelo cargo; na qual pretendo
aprofundar-me. Para tanto, me inspiro na obra de Stevenson (2002), na qual duas
personalidades ocupam o mesmo corpo e mesmo estando ciente de que outras tantas
podem existir, foco esse sujeito por seu vis profissional pretensamente abstrato como

105

cargo e, tambm, por seu vis decididamente relacional na perspectiva da pessoa. Trata-se,
portanto, de um posto legalmente institudo com poderes e deveres a serem
desempenhados, os quais, aparentemente, no estariam sendo exercidos, a exemplo do
Ministro Jos Sarney Filho.
J a segunda faceta, pode ser qualificada como sendo a pessoa investida pelo cargo,
o que nos remete ao indivduo que, uma vez na carreira pblica, assume feies
personalistas. Esta assertiva corroborada pela tendncia da antropologia ps Homo
Hierarchicus: O sistema das castas e suas implicaes de Louis Dumont (1992), em
analisar o indivduo e a pessoa como sujeitos dissociados e, de certa maneira, antagnicos.
Nessa obra, o autor parte do estudo do sistema de castas da sociedade indiana para analisar
a hierarquia, a igualdade, o indivduo, o holismo e a identidade. A esta, o autor soma outras
contribuies para o tema, em O Individualismo: Uma Perspectiva Antropolgica da
Ideologia Moderna (1985) e no Homo Aequalis: Gnese e Plenitude da Ideologia
Econmica (2000), entre outras, cujo conjunto enfatiza historicamente a existncia de
duas ideologias: o holismo, cuja premissa a relao entre seres humanos fortemente
diferenciados, e o individualismo, que prima pela relao dos seres humanos com os
objetos, diferenciados e separados entre si e em termos de valores e idias. Nessas
ideologias, a hierarquia ou o igualitarismo tende a ordenar as prticas sociais de forma
integrada, o que reforado pelos exemplos histricos, onde o individualismo no
absoluto, dividindo, assim, seu predomnio com formas oriundas do holismo.
Evidentemente, resenhar a obra de Dumont no objeto desta dissertao e menos ainda
uma prerrogativa minha, j que existem pesquisadores mais qualificados para tanto.
Entretanto, faz-se necessrio assinalar sua contribuio para o meu argumento, ou seja, ao
delinear a coexistncia das ideologias do individualismo e do holismo, Dumont oferece o
entendimento de algumas dicotomias que permeiam esta dissertao, a saber: indivduo
pessoa, e Estado teleolgico intermdio institucional e tudo que isso abarca.
Em Voc sabe com quem est falando? Um ensaio sobre a distino entre o
indivduo e pessoa no Brasil, captulo do livro Carnavais, Malandros e Heris, de
Roberto Da Matta (1979), os conceitos de pessoa e indivduo so retomados a partir de
situaes emblemticas, em uma relao dialtica comum, na qual o sujeito confrontado
pela autoridade estatal como indivduo incluso em um universo ideolgico igualitrio e,
portanto, oriundo do individualismo. O autor vale-se da frase ttulo do captulo, ou outra

106

afim, para ingressar no universo ideolgico da hierarquia e do holismo e, assim, uma vez
diferenciado com um estatuto pretensamente superior, subjuga a autoridade estatal pelo
poder que supostamente sua pessoa emana. Ao corroborar com a tese de Dumont, Da
Matta oferece subsdios capazes de elucidar um pouco mais a relao dialtica do cargo
pblico e do seu ocupante, j que o primeiro, ao exigir a pessoalidade do indivduo a ser
empossado, termina por exemplificar a coexistncia dos universos ideolgicos de forma
imbricada, articulada e coesa.
As ideologias do individualismo, do holismo ou suas respectivas formas de ordenar
as prticas sociais, por meio da igualdade ou da hierarquia, esto presentes tanto na vida
daquele ator que no detm cargo pblico, a exemplo das citaes de Da Mata (1979),
quanto dos que o detm. Portanto, a coexistncia desses universos paralelos passa a ser
usufruda ora para o ator desprovido de cargo fazer frente autoridade de outrem, ora para
evitar sanes por descumprir seu mandato ou, ainda, para transitar de fora da
Administrao Pblica para dentro dela. Isso possvel graas ao seu carter ambguo que,
embora deseje romper com a influncia da pessoa sobre si, opera sob as leis, o
individualismo, e a poltica, o holismo. Assim, todos somos indivduos iguais perante a lei,
da mesma forma que os cargos pblicos por ela delineados so livres de pessoalidade;
porm, so pessoais, tanto os critrios para ocupar cargos pblicos que interessem a algum
poltico, quanto os atributos necessrios para evitar as sanes legais. E com isso, obtemos
a resposta para outra faceta do Senhor Hyde (Stevenson, 2002): a impunidade daqueles que
ocupam cargos pblicos tende a estar garantida, s vezes por ser pessoa, e no indivduo;
outras vezes, por sua localizao hierrquica dentro de um arcabouo ideolgico holstico.
A questo: do que se est falando? pode ser analisada a partir de cinco outras
questes complementares: de quem se est falando? do que se est falando? por que
motivo se est falando? como se est falando? e de quando se est falando? A primeira das
cinco respostas explicitamente clara: FUNAI e IBAMA. Ao converter rgos pblicos
legalmente abstratos em sujeitos de aes, por um lado, o Presidente da Repblica est
vinculando aos seus dirigentes gesto dos seus rgos, o que me possibilita retomar a
questo da influncia da posio hierrquica do ator sobre eventuais sanes; por outro, ele
possibilita coroar esta, retomando a definio de Estado e suas variaes no mbito desta
dissertao.

107

Assim, comeando pela segunda possibilidade, temos a definio de Estado e suas

variaes no mbito desta dissertao. De um lado, est o Estado monoltico, unvoco e
coeso; do outro, a FUNAI e o IBAMA - rgos pblicos pretensamente pertencentes ou
articulados na tica do Estado; em meio a isso, a contradio entre o pertencimento ao
primeiro e o desempenho desarticulado, contraditrio e, s vezes, antagnico. Trata-se de
dois ngulos de entendimento: o primeiro situa-se a partir da viso da norma jurdica, em
que vigora o Estado monoltico, unvoco e coeso; e o segundo parte da poltica na qual a
gesto pblica desempenhada. Sobre a primeira tica, parafraseio o Professor Roberto
Kant de Lima, em uma palestra realizada no DAN/UnB, em 2003, quando ele associou o
objetivo da lei no Brasil realidade do que deveria ser, e no , do que realmente era, cuja
tese reforada por Lima (1995). Por isso, sob a tica jurdica, o Estado no Brasil aquilo
que se pretende ser ou alcanar; em outras palavras, o Estado brasileiro teleolgico.
Sobre a segunda tica, observo a coexistncia das ideologias do individualismo e do
holismo, em que prevalece a atuao, ora do indivduo ou do cargo que respeita as normas,
ora da pessoa ou do ocupante do cargo que amaina a norma. Enquanto o primeiro sujeito
est afinado com o Estado teleolgico, o segundo atua em paralelo, na poltica e em meio
estrutura, norma e equipes institucionais, no intermdio institucional, ainda que ambos
estejam imbricados. Portanto, antes pensadas como resultado das aes racionalmente
concatenadas, em meio s polticas pblicas da FUNAI e do IBAMA, pertencentes ao
Estado teleolgico, vigoram aes que redefinem o Estado a partir da perspectiva de uma
poltica menos racional, tcnica e pessoal, o qual denominarei: intermdio institucional
(op.cit.).
A retomada da primeira possibilidade a partir da coexistncia do Estado teleolgico
e do intermdio institucional permite analisar a influncia da posio hierrquica do ator
sobre a gesto pblica entre as polaridades: jurdica afeta ao individualismo; e poltica, ao
holismo. Com isso, a hierarquia institucional juridicamente definida no mbito do Estado
teleolgico coexiste com o desempenho institucional politicamente constitudo no
arcabouo do intermdio institucional. Dando nfase ao ltimo, j que o arcabouo jurdico
bastante conhecido, observa-se que o desempenho institucional est associado ao lugar
ocupado pelo ator pblico e com as relaes que este mantm, em razo das instituies
pblicas serem arcabouos abstratos organicamente vitalizados pelas equipes institucionais
e seus respectivos atores.

108

Em Corrupo: um estudo sobre poder pblico e relaes pessoais no Brasil,

Marcos Otvio Bezerra (1995) contribui com o entendimento das prticas sociais dentro da
instituio pblica. A partir do olhar antropolgico, o autor constri seu objeto de estudo
como prtica social, evitando desqualific-lo por sua imoralidade. Trata-se de pensar a
corrupo a partir do parentesco, da reciprocidade, da identidade e das redes de relaes
sociais, e de revelar a tnue fronteira entre aquilo que corrompe e condenvel e aquilo
que auxilia e acatvel. No entanto, para esta dissertao, os casos Valena, Campemi e
Coroa Brastel, analisados nesse livro, declinam em favor do papel assumido pelo ator
pertencente aos quadros pblicos. Claramente, o autor demonstra a capacidade desse
indivduo transitar do universo do individualismo para o holismo e, apenas, a, como
pessoa detentora de relaes pessoais, capaz de viabilizar eficazmente a demanda
solicitada na ambincia da Administrao Pblica.
Para esta dissertao, resgato trs contribuies de Bezerra (1995): o papel da
pessoalidade, j apresentada; a relao entre o ator pblico e sua instituio; e a diferena
entre o que formal e legitimo, e o que informal e ilegal. A segunda contribuio revela
um aspecto curioso, pois, como nos diz Bezerra, so as pessoas que do vida ao ente
abstrato Estado. Por um lado, com esta assertiva podemos afirmar que o Estado, como ente
jurdico, no possui dois universos ideolgicos, tanto o individualismo quanto o holismo
esto situados na sociedade, ainda que os atores que do vida ao primeiro transitem entre
ambos. Por outro lado, ela revela a existncia de distintas representaes daquilo que
denomino Estado, seja a representao abstrata, teoricamente definida em qualquer livro
destinado ao senso comum, apresentada como organizao poltica, juridicamente e
espacialmente estruturada que controla e administra sua populao e territrio de forma
soberana; seja o Estado fundado nas relaes de patronagem, parentesco, amizade ou
conhecimento (Bezerra, 1995: 178). Essas representaes reafirmam a coexistncia dos
universos ideolgicos do individualismo e do holismo, provavelmente, por serem
representaes tanto do Estado teleolgico quanto do intermdio institucional.
Sem adentrar em discusses mais profundas sobre o tema, reconheo aqui o esforo
histrico do Estado moderno tentar subjugar a influncia da pessoalidade sobre a
Administrao Pblica (Tivei, 1981), celebrando a mesma gradativa transio entre
holismo e o individualismo (Dumont, 1985; 2000). No entanto, como defendeu Dumont
(idem; idem), o resultado desse movimento garante a coexistncia de ambos, facultando

109

aos membros dessa sociedade a transio entre os dois universos ideolgicos. Portanto, se
a transio ocorre na sociedade e dentro do Estado, como essa coexistncia nele
efetivada? Para Bezerra, as expectativas de idoneidade fortalecem o compromisso do ator
pblico com a formalidade, ainda que, para isso, as vantagens logradas pelo empenho
pessoal, ao seguirem preceitos legais e formais, ou seja, aqueles contornos que regulam a
ao do Estado assumam feies legtimas e quase inquestionveis (Bezerra, 1995: 183).
Com isso, tendo a reafirmar a associao do Estado teleolgico representado de forma
impessoal com o universo individualista, que por sua vez, coexiste com aquele fundado na
pessoa e no holismo. Conseqentemente, a terceira contribuio de Bezerra diferencia essa
ambigidade por meio da formalidade, pois, se no papel cabe tudo, a que reside sua
formalidade, sua abstrao e seu carter impessoal para, fora dali, ser influenciado pela
pessoa e pelo holismo.
Portanto, com a coexistncia de dois universos ideolgicos, o Estado teleolgico
mantm-se juridicamente definido e politicamente ocupado por atores pblicos.
Paralelamente, ao arcabouo individualista juridicamente delineado, opera o intermdio
institucional sob os parmetros do holismo e, a, as equipes institucionais so compostas e
as polticas pblicas desenvolvidas. Respectivamente, trata-se primeiro da letra da lei e do
papel cabe tudo, onde reina a formalidade e a legalidade; segundo, coexistindo com esse
universo ideolgico est a informalidade e ilegalidade. Apesar da interdependncia de
ambos, em cada um existem regras e hierarquias prprias, juridicamente ou politicamente
definidas pela pessoalidade do ator, afinal, trata-se do Estado teleolgico abstrato
vitalizado pelas equipes institucionais que operam no intermdio institucional.
Entretanto, como lembra Trouillot, em seu artigo The Anthropology of the State in
the Age of Globalisation, a antropologia pode no buscar o Estado acabado, mas d sua
contribuio ao procurar por processos e efeitos do Estado em lugares menos focados que
aqueles dos polticos institucionalizados e burocratas estabelecidos. Ns podemos ter que
insistir sobre o encontro que no imediatamente transparente. Ns podemos de fato ter
que reverter aparentemente eterna banalidade da vida cotidiana (Trouillot, 2001:133)
traduo livre.
Em outras palavras, o que analiso nesse exerccio no so as categorias ideais:
Estado, governo e Administrao Pblica, em que o primeiro, com todas as suas partes
internas rgos, empresas, autarquias, ministrios, tribunais etc., incluindo a
110

Administrao Pblica serve de palco aos atores oriundos do segundo. Tais categorias
ilustram a poltica pblica quando esta gerada no contexto de negociao entre as partes
(Administrao Pblica, polticos, governo, entre outros segmentos), para ento ser
determinada pelo Estado e executada pela Administrao Pblica, ou por quem esta
delegar. Enfim, situo esse exerccio entre essas categorias e no nelas, pois, aparentemente,
a poltica pblica o resultado de prticas que transitam em meio e por meio das categorias
ideais de Estado, governo e Administrao Pblica, ambiente que aqui denominamos de
intermdio institucional.
Diversos trabalhos contriburam para a compreenso do intermdio dessas
categorias ideais, cujos atores, grupos e redes que as usufruem para aumentar sua
capacidade de negociao e de influir na poltica pblica. Lima, em sua tese sobre a
FUNAI, Se a FUNAI no faz, ns fazemos: conflito e mudana no contexto de um projeto
de cooperao, buscou as formas especficas de atuao do Estado e revelou uma
configurao representada pela mquina estatal permanentemente negocivel e
sujeita mudana, a reformas e redefinies. Tratava-se do campo relacional de prticas
de poder, um espao de lutas singular, na medida em que desencadeou, no nvel das
interaes cotidianas, conflitos de diversas naturezas, muitos dos quais naturalizados
como inerentes a todo e qualquer ambiente de trabalho (Lima, 2000).
A partir dessa assertiva, podemos lanar uma reflexo: tratando-se de uma poltica
estatal, por que existe um conflito entre os entes pblicos FUNAI e IBAMA? Embora os
arcabouos jurdicos, tcnicos e institucionais zelem por uma aparente coeso da poltica
pblica, de fato, atores, grupos e redes que do vida a essas categorias ideais nem sempre
atuam de acordo com tais preceitos. O estabelecimento de territrios especficos, mediante
a criao ou o reconhecimento de categorias jurdicas, exemplifica a postura das equipes
em nome de cada instituio.
O papel dessas equipes e dos atores que as compem possibilita vislumbrar as
entranhas da prtica estatal. Em sua tese, Desenvolvimento Sustentvel e Pequenos
Projetos: Entre o Projetismo, a Ideologia e as Dinmicas Sociais, Pareschi analisa o
Projeto Frutos do Cerrado, financiado pelo Subprograma Projetos Demonstrativos A
PD/A do Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil PPG7 e diz:
as disputas ocorrem entre atores sociais com ideologias diversas, oriundas de posies
especficas e portadoras de determinados poderes em fruns institucionalizados (Pareschi,
111

2002). Para Bezerra (1995), trata-se de redes de relaes pessoais que operam no interior
dos rgos pblicos como um poder paralelo, sem, contudo, serem independentes do
Estado, ao contrrio, adquirindo feies oficiais, legtimas, integradas e continuadas com a
cotidianidade desses rgos. Enfim, a atuao da pessoa complementar ao desempenho
do Estado impessoal.
As equipes institucionais que atuam no intermdio so compostas por atores que
operam como grupo e/ou como rede. Independentemente da forma como operam, o elo
entre os atores assenta-se nos elementos que lhes proporcionam algum tipo de
compromisso, a saber: identidade, ideologia ou poder. Assim, relaes e/ou pactos so
estabelecidos entre atores que se contrastam em relao aos demais, o que os levam a se
agruparem em determinados setores, rgos e/ou a se dispersarem em cargos pblicos
hierarquicamente estratgicos. Colocados ou apoiados em cargos importantes para o seu
segmento, esses atores negociam e viabilizam demandas, potencializando, assim, a
capacidade de influenciar polticas pblicas e alcanar xitos.

Hierarquia do rgo referncia

Hierarquia do rgo em oposio

MINISTRIO
PRESIDNCIA DO
RGO

DIRETORIA

MINISTRIO
As equipes tendem a
agrupar-se em nveis
horizontais similares
aos dos opositores.
Para isto, elas se unem
em sees distribudas
verticalmente na
hierarquia do rgo.

PRESIDNCIA DO
RGO

DIRETORIA

COORDENAO
GERAL

COORDENAO
GERAL

COORDENAO

COORDENAO

Figura 4: Diagrama da atuao em grupo das equipes institucionais.

A atuao dos atores em grupo pode ser metaforizada por meio do sistema
poltico Nuer (Evans-Pritchard, 1978), ou seja, os atores agrupam-se em nmero menor
ou maior, segundo a necessidade que tm perante o poder de outra seco ou grupo. Podese visualizar essa metfora por meio do organograma institucional, onde os atores, para
fazerem frente a uma Diviso ou Coordenao, apresentam-se como Diviso ou

112

Coordenao, ou ainda, por meio do seu Chefe ou do Coordenador. Porm, quando

precisam se posicionar diante de uma Coordenadoria, Diretoria, outro rgo ou Ministrio,
os atores agrupam-se em uma hierarquia similar ou por meio do dirigente situado em um
cargo equivalente. Dessa maneira, eles passam a expressar uma aparente coeso
quantitativa e/ou de unidade do organograma institucional, j que as minorias ficam
subsumidas no grupo.
Os atores tambm operam como rede, em funo desta no apresentar limites,
hierrquicos ou institucionais, e de atuar diretamente no fluxo que findar na deciso
apresentada em nome da instituio. Em seu trabalho Linking development, population,
and the environment: Perspectives and methods, Susan Stonich (1993) oferece um
excelente exemplo da capacidade de algumas organizaes no governamentais ONG
locais atuarem no em mbito global, mediante a invocao, direta ou indireta, de parceiros
que agem em nveis de maior abrangncia. Outro exemplo da atuao em rede foi descrito
por Bezerra (1995), que usou uma rede de contatos para facilitar seu acesso s informaes
pblicas que seriam analisadas em sua tese. Independentemente da forma como os atores
operam, tanto em grupo quanto em rede, ambas podem ser usufrudas, ou no, ao mesmo
tempo, segundo a capacidade de cada segmento.

Estrutura da Unio (Estado Teleolgico) sob atuao das equipes em rede, um exemplo.
EXECUTIVO

LEGISLATIVO

JUDICIRIO

Nveis/Locais

PR/MJ/MMA

CONGRESSO
SENADO E
CAMARA

STF/STJ/STM/
TSE/TST

Nacional/Braslia, DF

AER/GEREX

ASSEMBLIA

JF/TJ/TER/TRT

Estadual, UF

TI/UC e outros

CAMARA

Funai/IBAMA

Municipal, municpios
Articulao da rede

Figura 5: Diagrama da atuao em rede das equipes institucionais.

A capacidade dos atores assegurarem a implantao da poltica pblica tambm

influenciada pelo distanciamento ou no do poder decisrio superior. Tal perspectiva pode
ser metaforizada por meio do estudo de Gluckman (1987), na Zululndia moderna, onde
ele analisou situaes sociais nas quais brancos e negros superavam os conflitos a eles
113

inerentes em favor de uma relativa e temporria coeso social. Para ele, as imbricadas e
conflituosas relaes entre os dois segmentos alcanavam momentos de estabilidade,
mediante a atuao de determinados atores brancos e negros estrategicamente situados na
estrutura social da Zululndia.
Complementarmente, o conceito de hegemonia de Gramsci (Velho, 1987)
exemplifica a prevalncia de algumas instituies sobre outras, pois medida que as
instituies dominantes atraem as demais para si, aquelas que lhes so mais prximas,
importantes ou estratgicas recebem mais ateno. Nessa relao hegemnica, a poltica
pblica proposta pelas instituies perifricas vai sendo aceita por aquelas instituies
mais prximas do centro, at chegar instituio hegemnica, se a referida proposta
estiver em acordo com o fluxo de poder emanado por esta.
A partir da metfora anterior, pode-se pensar o quanto a proximidade e a distncia
que as equipes institucionais da FUNAI e do IBAMA mantiveram em relao ao poder
decisrio influenciaram ou no o desenvolvimento do conflito na ponta. Antes, porm,
preciso recordar que cada instituio pblica est organizada em nveis hierrquicos
geograficamente distribudos. A ponta est situada no local e na base da hierarquia, no
caso seriam as categorias de interveno territorial: TI e UC. Seguindo a hierarquia, esto
as representaes estaduais, regionais ou ambas. Nesse caso, cada instituio estabelece a
forma de operacionalizao das duas. Por exemplo, o IBAMA teve em distintos momentos
tanto a representao regional subordinada estadual, quanto o inverso. Mas neste
exerccio basta considerar uma representao no nvel intermedirio da hierarquia, seja ele
estadual ou regional. Por fim, h a sede dos rgos em Braslia e o topo da hierarquia.
Essa hierarquia desdobra-se rumo Presidncia da Repblica (incluindo a Casa
Civil e a AGU) perpassando secretarias, ministrios (MJ e MMA), e implementada por
meio: (a) de relaes paralelas permanentes (Conselhos, Cmaras etc.) ou no (Grupos de
Trabalho, Cooperaes etc.); (b) dos atalhos por meio das ONG que atropelam a
hierarquia; (c) h ainda mais dois nveis hierrquicos paralelos desempenhados pelos
outros poderes: Judicirio e Legislativo, cada qual com outros inmeros rgos. Enfim,
nessa estrutura que os atores transitam e exercem o poder, seja por meio dos seus pares j
situados em pontos estratgicos, seja mediante a sua ao indireta em outro ator bem
situado.

114

A partir dessa construo, averiguo como a ideologia das equipes envolvidas na

disputa inserida nas questes institucionais e, tambm, parafraseando Antonio Carlos de
Souza Lima, passo a ver a sociedade mais prxima de um precipitado fluido e instvel de
redes sociais do que de armaduras rgidas, estanquizadas e em equilbrio (Lima, 1995,
42). Igualmente, procura-se revelar a influncia da pessoalidade na prtica da poltica
pblica brasileira por meio do conflito intra-Estado, em especial aquele que contradiz a
aparente harmonia do universo legal, institucional, tcnico e burocrtico e que pode ser
recorrente em outros pases.
Portanto, a coexistncia de arcabouos jurdicos e polticos, mediante os quais as
equipes institucionais se posicionam, agem e transitam, promove a vitalidade do Estado
teleolgico por meio do intermdio institucional. Com isso, ao retomar o papel da
hierarquia diante da sano e respondendo questo: se o protagonista assume uma
postura arbitrria e negligncia o cumprimento do seu mandato, por que ele no punido?,
observa-se que o ator bem situado no rgo culmina por usufruir as ideologias do
individualismo do holismo e Estado teleolgico intermdio institucional. Em outras
palavras, de um lado, como j foi dito, o trnsito entre os universos ideolgicos propicia ao
sujeito novo estatuto social capaz de livr-lo de eventuais sanes; do outro, a coexistncia
do Estado teleolgico e do intermdio institucional faculta ao ator pblico o usufruto do
cargo que ocupa, seja para cumprir as metas do cargo, seja para amainar eventuais sanes
por negligncia.
C. No papel cabe tudo: do conflito resoluo
O povo est cansado de conversa, o povo quer resultados! (Paulo Maluf,
Partido Progressista Brasileiro PPB, citado por Barretto Filho, 2000)
At o momento, temos exercitado o nosso olhar sobre as categorias ideais e a
prtica que permeia a sua existncia. A percepo que obtive das instituies, das equipes e
dos atores aponta para a necessidade de compreender melhor como o Estado se constitui
um ente coeso. Embora o conflito possibilite vislumbrarmos a articulao intra-Estado, que
culmina na concepo e implementao da poltica pblica, no se pode deixar de
contemplar o papel da instituio mediadora. A compreenso desse papel permitir
entender as qualidades de univocidade e coeso presentes no Estado e os fatores que nos
tornam mopes ante a trama que estou descrevendo.

115

Como j observei, as polticas ambientais e indgenas no Brasil esto pautadas na

interveno territorial, visando garantir espaos territoriais sob regimes jurdicos
especficos: TI e UC. Para isso, contam com arcabouos jurdicos, tcnicos e institucionais
que delineiam os procedimentos a serem seguidos pelos dirigentes da FUNAI e do IBAMA
e por suas equipes. Ambas as categorias passam pelo rito da identificao (estudos de
reconhecimento tnico e de identificao de TI e estudos para criao de UC) e da
delimitao, para serem efetivadas como TI e UC. A efetivao exige a delimitao da
rea, a remoo das populaes no-indgenas da TI e de todas as populaes humanas das
UC de proteo integral, o que no se aplica s UC de uso sustentvel, e o estabelecimento
de formas de uso da rea no caso indgena, isso feito por eles e de manejo das UC
(planos de manejo).
A diferena de objetivo e da forma de administrar enaltece o discurso de alguns
autores que afirmam ser incompatvel a coexistncia das duas categorias na mesma rea,
apesar de estar sendo cada vez mais questionado este postulado. Ainda assim, nenhuma das
instituies toma a iniciativa de encaminhar uma proposio que solucione o impasse, seja
pela via judicial, discutindo a prevalncia de uma categoria sobre a outra, seja propondo ao
Congresso Nacional a reviso da categoria anterior, como consta na Constituio.
A omisso dessas instituies pode ser explicada ao mesmo tempo por sua
fragilidade e por sua fortaleza. A FUNAI e o IBAMA so rgos pblicos, amparados em
dispositivos constitucionais, com procedimentos tcnicos, estruturas administrativas,
equipes profissionais e apelo capaz de sensibilizar a opinio pblica, seja para o bem-estar
dos ndios, seja para a conservao da natureza. justamente tal semelhana de
argumentos, foras e (des) prestgios que eleva o risco institucional ante a necessidade de
se submeterem ao jugo de outra instncia Justia ou o Congresso Nacional. Por esse
motivo, a manuteno do conflito, da dvida quanto ao argumento que prevalecer
(indgena ou ambiental) e as apostas em articulaes com instncias mais controlveis
(Presidncia da Repblica e Ministrios) arrastaro a trama no concluda por dcadas de
negociao, disputas e omisso.
Diante do impasse e dos momentos em que a concorrncia institucional torna-se
mais acirrada, os rgos superiores Presidncia da Repblica, MP e at mesmo a prpria
Justia Federal entram em cena para mediar a disputa. No entanto, tais mediadores, como

116

partes do prprio Estado, nem sempre intermediariam em busca de solues, mas do

estabelecimento da ordem ou do processo.
Respeitando todas as diferenas, retomo a idia de eficcia simblica de LviStrauss (1991), que descreve o julgamento, no Mxico, de um jovem indgena acusado de
praticar feitiaria. Inicialmente, ele nega essa prtica, mas mediante a afirmao dos juzes,
adota a estratgia inversa: passa a afirmar ter sido o autor do feitio. Passo a passo, os
juzes e o pretenso feiticeiro vo encontrando elementos que comprovam a existncia do
feitio, o que levaria o rapaz morte. Entretanto, uma vez confirmada a existncia de
feitiaria e o jovem tendo demonstrado estar arrependido jurando que no a praticaria
mais ele absolvido e a existncia da feitiaria comprovada. De forma anloga, o
elefante branco da burocracia inclui no papel aquilo que possvel para justificar sua
existncia.
Outro exerccio de anlise da mediao do conflito dado por Goffman (1985), em
seu estudo sobre a representao na vida cotidiana. Para ele, cada instituio possui atores,
regras e um universo simblico no qual se respaldar, da mesma forma que todo o
arcabouo do Estado oferece o palco e as regras de polidez e decoro que balizam a
representao do conflito para a platia. A situao apresentada pela FUNAI construda
sobre os argumentos da legitimidade e da legalidade, para justificar sua jurisdio sobre a
rea. J a apresentao do IBAMA aborda a legalidade e tenta mostrar a finalidade de
conservar a rea, visando ao bem-estar de uma pretensa humanidade. Esta, vivendo longe
dali, receberia os benefcios indiretos da existncia das Unidades: resultados de pesquisas;
opes de turismo etc., o que atenderia a interesses maiores que os da FUNAI.
Como foi visto em Lvi-Strauss (1991) e Goffman (1985), a eficcia est na
representao da poltica pblica para a sociedade, ou seja, o Estado coeso se a sociedade
o percebe assim. O conflito intra-Estado algo que demonstra a sua falta de coeso, a
menos que seja algo inusitado e absorvvel pelo poder pblico. Portanto, estando em uma
democracia, habilmente o Ministro do MMA chama os representantes da sociedade para
discutir o conflito (Reunio Extraordinria do CONAMA) e prope a criao de uma
comisso da sociedade civil organizada que acompanhar a comisso governamental que
trata do tema. Assim, independentemente dos encaminhamentos dados por essas
comisses, o tema estar sendo tratado e encaminhado para uma soluo satisfatria, o que

117

garante tanto a eficcia da Administrao Pblica quanto a coeso do Estado, sem com isso
prejudicar as foras polticas que atuam em prol desta ou daquela poltica.

118

Concluso: O caminho de volta: do antroplogo ao nativo

Gostaria de dar aqui um testemunho de vida de algum que tem vivido essa
dicotomia de vises. Tenho vivido isso, especialmente pela minha formao.
Sei o quanto difcil tentar expor alguns princpios quando as pessoas no
esto ouvindo os princpios, mas ouvindo seletivamente os princpios em
funo do que elas acham que a gente representa. Quando abri uma
conferncia no Seminrio Internacional de Desenvolvimento Sustentado, citei
como exemplo que quando vou falar para um grupo de ambientalistas, sou
apresentado como empresrio madeireiro, e as pessoas me olham com
desconfiana; quando vou falar com os empresrios, eles me apresentam
como ambientalista, e tambm me olham com desconfiana; e agora est
resolvido, porque quando me apresentam como poltico, todos desconfiam.
(Presena Humana em Unidades de Conservao, 1996: 46).
Ao propor trabalhar a influncia da pessoalidade na gesto pblica pretendia
compreender melhor as superposies entre unidades de conservao e terras indgenas,
porque, trabalhando no IBAMA e sendo um dos poucos antroplogos daquele Instituto,
essa temtica sempre chegava minha mesa, sem, contudo, alcanar um desfecho. Ciente
do desinteresse dos dirigentes em resolver esse problema, almejava entender como um
rgo pblico podia furtar-se ao cumprimento da lei. Nesse sentido, desloquei-me fsica e
simbolicamente do campo tcnico para o acadmico, onde poderia refletir melhor acerca
dessa questo.
Ali, em uma ambincia favorvel, os fantasmas de outrora pareciam apaziguados
era um novo contexto. As falas dos insatisfeitos pareciam longnquas, semelhantes ao grito
dos descontentes. Eram momentos de trabalho e de paz, sem, contudo, perder seu vis
conflituoso, pois, confrontar um universo acadmico aps anos viciado na tcnica,
pragmtica e pouco reflexiva, instituiria a necessidade de maior crtica minha postura
pessoal. Mais ainda, seria necessrio criticar aquilo que eu tambm fazia como tcnico.
Aps diversas disciplinas, pude aferir minhas dificuldades mais evidentes. No seria
apenas rever a linguagem e a postura ante a prtica institucional, mais ainda, tratar-se-ia da
reflexo sobre a postura do ator institucional, sem esquecer da minha condio profissional.
Do lado da academia, no poderia furtar-me autocrtica, na qual seria to responsvel
quanto os demais colegas pelo pouco xito da temtica. Entretanto, a acolhida reflexiva do

119

curso, mais que imputar responsabilidades, propiciava a construo de outras prticas a

partir de consensos oriundos das discusses. Pude, ento, reeducar-me no campo da
antropologia, da academia e da reflexo, exercitando minha anlise sobre questes outrora
cotidianas.
Sem dvida, o corolrio deste esforo foi essa dissertao, na qual, perpasso o
processo de territorializao como desdobramento da conquista territorial, em que as
categorias com que trabalho terra indgena e unidade de conservao essencialmente,
so formas de efetivao dessa dominao de espaos fsicos e dos seus habitantes. Passo,
ento, a entender o processo de ocupao territorial como uma substituio da realidade
preexistente por outra, cujo escopo assume feies civilizadas, nacionais e brasileira, em
tempos nos quais nenhuma diferena ser tolerada. E, ainda assim, etnias to particulares e
at agressivas coexistem e impem realidade existente um novo compasso, capaz de
definir novos limites para esse progresso e cadncias prprias para a sua aproximao da
realidade.
A anlise da ocupao territorial demonstrou o quo sublimado seria a converso
dos territrios e seus habitantes em Brasil, mediante a instalao do Estado no qual se
assentaria a Nao brasileira. Esse processo de converso, ora cultural, ora fsica, culminou
no extermnio, no aprisionamento e, tambm, na converso das etnias precedentes sua
ocupao em categorias sociais gerais, pertencentes a identidades mais amplas e sem
feies particulares em relao s ditos nacionais. Por isso, mais tarde, os algozes dos
ndios e os prprios subsumiam em categorias genricas, a exemplo dos povos tradicionais,
dos povos da floresta e outras denominaes. Por meio dessas denominaes, esses grupos
seriam reincorporados aos seus territrios sob outra condio, esvaziados da propriedade e
da cidadania, passariam a ter a posse das terras do Estado, nas quais, as prticas seriam
mantidas, como se o reconhecimento lhes alterasse o cotidiano para alm da defesa do
territrio.
Com isso, retomei minha anlise em outra perspectiva: a constituio do Estado
pretensamente esvaziado de pessoalidade e teleologicamente racional e eficaz, no qual as
polticas pblicas, constitudas aps sculos de tentativas, so esboadas de forma cabal e

120

perfeita, sem, contudo, alcanarem a mesma eficcia que se pretende ter. Nesse escopo,
vislumbrei as divergncias do Estado desnudo, cujas proposies esto longe de serem
legtimas, legais, unvocas e eficazes. Mas, por outro lado, esto prximas da concorrncia
entre os rgos estatais, e, sobretudo, entre as ideologias constitudas nesses rgos,
possibilitando que ambas prevaleam, como esboos ideolgicos, expressos em papis que,
por sua vez, inviabilizam qualquer compatibilidade real entre ambas.
O confronto do Estado com a realidade ocorreria mediante as cosmologias das
equipes estatais. Essas, uma vez convencidas a respeito da necessidade, tratavam de intervir
e gerir aquele territrio reservando para si. Entretanto, essa conduta encontrava
concorrentes que, revelia, tratavam de superimpor novas categorias, criando um conjunto
de cosmologias superimpostas e devidamente amparadas por seus estatutos legais. Uma vez
criado o conflito, observei a concorrncia estatal entre a FUNAI e o IBAMA, por meio da
teoria dos fractais, na perspectiva do sujeito.
Por fim, busquei, na teoria antropolgica, o entendimento da pessoalidade na gesto
pblica, por meio da constituio dos universos holista e individualista, nos quais certa
complementariedade mantm vivos os interesses das equipes institucionais e outros nem
to contrrios. Trata-se da operacionalizao da mquina pblica, esse ente abstrato que
sucumbe aos interesses, altrustas ou no, dos seus atores que a vivificam em prol da
pretensa realizao pblica daquilo que aspirasse como legitimo em um universo de
abundantes demandas, entre as quais esto quelas eleitas mais estratgicas.
Evidentemente, este esforo desenvolveu no mnimo trs eixos principais de
discusso: (a) interveno territorial como forma de controle social; (b) a constituio das
polticas pblicas para territorialidades indgenas e conservacionistas; e (c) a influncia da
pessoalidade na gesto pblica. Apesar do esforo em reconstituir os histricos dos dois
primeiros eixos, o terceiro que proporciona a reflexo antropolgica a qual me propus
estudar, pois, fica claro que a forma de constituir polticas pblicas no Brasil, por mais que
tente disfarar a realidade, ainda est eivada de relaes pessoais que funcionam. Por isso,
Bezerra (1995) investiu na definio do limite entre o benefcio dessa informalidade e a
corrupo, afinal, onde acaba um e comea o outro? No que diz respeito ao tema

121

sobreposio de terras indgenas e unidades de conservao fica mais difcil mapear este
limite, mas notria sua presena, seja em prol das polticas pblicas das pastas, seja contra
elas. Isso revela a faceta do comprometimento dos funcionrios com aquilo que eles crem
ser o papel do Estado, que por sua vez pode no estar descrito nas atribuies legais da
gesto pblica. Se esse comprometimento militante com o objeto do trabalho bastante
almejado na iniciativa privada e todo empresrio busca funcionrios engajados com os
objetivos da empresa, ento, por que um problema no setor pblico? Na realidade, um
fator que converte essa pretensa dedicao em problema a caracterstica do Estado de
casa da me Joana. Diante do mal funcionamento das instncias de controle do
Legislativo, Judicirio e Executivo, o Estado torna-se palco de grupos sociais adversos e
concorrentes. Em maior ou menor grau, a maioria deles est ciente dessa realidade, o que
lhes proporciona a liberdade necessria para investir em polticas que acreditam. Porm, a
liberdade pode ser positiva ou negativa, pois ela pode viabilizar grandes obras ao lado
daquelas que remetem ao ditado j citado nesta dissertao: o inferno est cheio de boas
intenes. Do outro lado, existem segmentos sociais no pblicos tanto no setor privado
quanto no terceiro setor que conhecem esses mecanismos e os utilizam em benefcio dos
seus pleitos. Talvez, o investimento do Brasil na Administrao Pblica no deva banir a
pessoalidade e o engajamento, mas qualific-la melhor na busca da excelncia da gesto
pblica. Isto significa dizer que para reformarmos o Estado devemos nos colocar perante
ele como proprietrios que exigem o lucro do melhor servio que nos possa ser prestado.
Por fim, pude refletir questes que permeavam minha prtica. Sem, contudo, propor
solues, esse corolrio, ora findado, delimita a busca de desfechos melhores para aqueles
processos que voltam minha mesa. Trata-se, antes de tudo, de um retorno amadurecido,
em que a conscincia dos limites institucionais est posta e o meu papel dentro desse
ambiente est vivificado em novas feies. Por isto, tanto a adoo de caminhos mais
pragmticos que atendam sociedade assumem prioridade, ao lado, do pressuposto bsico
desse sucesso: a qualificao das equipes em parmetros mais eficazes, a fim de esvaziar
contedos ideolgicos mais privados que poderiam frear a poltica legal e legitimamente
instituda.

122

Enfim, voltar a ser nativo manter-se no limite romntico da antropologia. o

participar observando e o observar participando. Com a certeza de que estranhar o que se
faz pode aprimorar o resultado e, com isso, converter o emprego pblico em aes que um
dia traduzam-se em benefcio para sociedade.

123

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130

Anexo 1
Decreto 76.999, de 08 de janeiro de 1976
9 Presidente da Funai nomeia o antroplogo e o engenheiro responsveis pelo feitio do relatrio com
prvia dos limites da rea;
9 Presidente da FUNAI aprova o relatrio procedimento prtico e no normatizado e o
consubstancia em uma portaria;
9 Com base nele, promove a demarcao fsica da rea;
9 Processo submetido ao Presidente da Repblica para homologao; e
9 As terras so registradas em cartrio e no SPU.
Decreto 88.118, de 23 de fevereiro de 1983
9 Equipe tcnica da Funai faz a identificao preliminar da rea;
9 Constitui-se um Grupo de Trabalho GT composto por ministrios e outros rgos federais ou
estaduais, quando conveniente;
9 Grupo emite parecer conclusivo;
9 Deciso submetida aos Ministros do Interior e Extraordinrio para Assuntos Fundirios para
aprovao ou no;
9 Presidente da Repblica homologa e descreve os limites da rea indgena reconhecida. Em tese, pois
na prtica, o Presidente decretava os limites da rea a ser demarcada, para ento, uma vez concluda
esta etapa, decretar a homologao;
9 Demarca-se fisicamente a rea; e
9 Registra-se a rea no cartrio e no SPU.
Decreto 94.945, de 23 de setembro de 1987
9 Constitui-se equipe tcnica para elaborar uma proposta constando identificao preliminar dos
limites das terras
9 A equipe era composta pelo rgo indigenista, por representantes dos rgos fundirios federal e
estadual, dentre outros que a FUNAI julgasse conveniente, e, caso fosse em faixa de fronteira, pelo
representante da Secretaria-Geral do Conselho de Segurana Nacional.
9 A partir dos resultados, a FUNAI apresenta uma proposta de demarcao ao Grupo de Trabalho
Interministerial GTI;
9 O GTI era composto pelos Ministros do Interior, da Reforma e do Desenvolvimento Agrrio e o
Secretrio-Geral do Conselho de Segurana Nacional, quando se tratava de rea de fronteira. No
entanto, na prtica o secretrio do Conselho de Segurana decidia sobre todos os casos.
9 GTI emite parecer conclusivo e baixa portaria interministerial declarando a rea delimitada com
estatuto de ocupao indgena;
9 FUNAI demarca fisicamente a rea;
9 Presidente da Repblica homologa a rea; e
9 FUNAI registra no cartrio e no SPU.
Decreto 22, de 04 de fevereiro de 1991
9 FUNAI cria o GT tcnico, coordenado por antroplogo, para identificar preliminarmente os limites
da terra indgena proposta;
9 facultado ao grupo indgena interessado participar da elaborao do relatrio onde ser
caracterizada a rea a ser demarcada.
9 Presidente da FUNAI aprova e publica os limites;
9 Ministro da Justia, aps avaliao: (a) aprova e pblica portaria declarando o estatuto da rea de
posse indgena permanente; ou (b) solicita informaes adicionais a rgos pblicos; ou (c) no
aprova e reexamina o caso em 30 dias;

FUNAI procede demarcao fsica da terra e, caso necessrio, o Instituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria INCRA reassenta os ocupantes no-indgenas;
9 Presidente da Repblica decreta homologada a rea;
9 FUNAI registra a rea nos cartrios e no SPU.
Decreto 1.775, 8 de janeiro de 1996
9 FUNAI nomeia um antroplogo qualificado para identificar a terra indgena;
9 Grupo tcnico especializado, coordenado por antroplogo e composto, preferencialmente, por
tcnicos do quadro funcional do rgo indigenista, realiza estudos complementares ao estudo do
antroplogo, sobre etno-histria, sociologia, situao jurdica, cartografia, ambiental, e faz o
levantamento fundirio; os quais fundamentaram a delimitao da terra indgena no relatrio
circunstanciado a ser entregue a Funai orientaes estabelecidas na Portaria 14, de 09 de janeiro de
1996;
9 Presidente da FUNAI aprova o relatrio e, em 15 dias, publica seu resumo no DOU, no Dirio
Oficial da unidade da federao correspondente e afixa na sede da Prefeitura local;
9 Por 90 dias aps a publicao do relatrio no DOU, a FUNAI recebe todas as contestaes pblicas e
privadas de pleito indenizatrio e que possam apontar vcios no relatrio;
9 FUNAI elabora pareceres sobre as razes de todos os interessados e os encaminha ao Ministro da
Justia no prazo de 60 dias;
9 Ministro da Justia tem 30 dias para: (a) declarar via portaria os limites da rea e determinar sua
demarcao fsica; (b) prescrever diligncias a serem cumpridas em 90 dias; ou (c) desaprovar a
identificao com base no 1o do Art. 231 da Constituio;
9 FUNAI demarca a rea e, em carter prioritrio, o INCRA reassenta os eventuais ocupantes nondios;
9 Presidente da Repblica decreta a homologao da terra indgena;
9 FUNAI registra a rea no cartrio de imveis e no SPU em 30 dias.

Anexo 2: Sinopse da criao de Parques Nacionais no Brasil.

Etapa

Perodos

Foco

1937 1939

Criao do Parque
Nacional de Itatiaia

1959 1961

Centro-Oeste

1971 1974

Primeira nfase na
Amaznia

1979 1983

Segunda nfase na
Amaznia

Comentrios
Alm das belezas cnicas da Regio Sudeste e Sul do pas, a densidade populacional, a disponibilidade de dados cientficos e o acesso s
localidades provavelmente influram na criao de trs parques nessas regies.
Barretto Filho (2001) caracteriza este perodo pela atribuio de sentidos ao espao delimitado como Parque, ainda que existam oferta
cnica e demanda turstica.
Alm dos trs parques criados no Sul e trs no Leste, foram criados trs parques em Gois e um em Braslia, o que indica a influncia da
construo de Braslia, com a abertura de estradas e a intensificao do fluxo migratrio. Tambm foram criados os dois primeiros parques
do Nordeste.
Barretto Filho (2001) enriquece este perodo ao analisar trs temas. Primeiro, sobre a situao das unidades criadas e depois anuladas ou
re-categorizadas, refletindo o momento histrico, [onde] a instabilidade interpretativa e administrativa a regra (132). Segundo, sobre as
motivaes estticas e utilitaristas que levaram criao do Parque Nacional de Braslia, e as motivaes tnicas atribudas aos Parques
Nacionais do Araguaia e do Xingu. Terceiro, o papel geopoltico do Xingu no contexto da Segunda Guerra, quando se fazia necessria
abertura de pistas de pouso no planalto central e, por isto, ele seria gerido pela Fundao Brasil Central, responsvel pela abertura dos
sertes; e o Araguaia que seria o corolrio do Plano de Metas do governo JK e a indicao da nova fronteira.
Entre 1962 e 1970, no foi criado nenhum parque. Aparentemente, em funo da crise institucional oriunda do governo de exceo; da
priorizao de outros programas voltados para a consolidao e a estabilidade do novo modelo poltico; e das discusses em torno dos
grandes projetos desenvolvimentistas.
Nesse perodo foram criados trs parques, um em Minas Gerais, outro entre o Rio de Janeiro e So Paulo e, por fim, o primeiro da
Amaznia.
O primeiro parque na Amaznia reflete o perodo no qual, a regio estava no centro do debate nacional sobre desenvolvimento fsico,
econmico e sua integrao nacional. Em 1966, criou-se a SUDAM, que recomendou um levantamento detalhado sobre a regio, a ser
feito pelo Projeto RADAMBRASIL. Entre os resultados desse projeto est criao de unidades de conservao nas paisagens mais
representativas da regio.
Em 1970, o PIN prope a concretizao das indicaes feitas por meio do POLAMAZNIA, o que culminou no Parque Nacional da
Amaznia e na proposio de criar uma unidade de conservao em cada um dos quinze plos de desenvolvimento. Paralelamente, os
grandes projetos promoviam a ocupao desordenada da regio e preocupavam os meios cientficos, abrindo espao para propostas
conservacionistas.
O II PND, abrangendo de 1975 a 1979, props novas unidades para regio. Com isto, o IBDF elaborou o Plano do Sistema de Unidades de
Conservao do Brasil, com intuito de estudar detalhadamente as reas prioritrias para conservao, dentre as quais: a Amaznia.
Dos oito parques criados nesse perodo, metade est na Amaznia juntamente com cinco das seis reservas biolgicas criadas. Esse
desempenho est amparado: no processo histrico precedente que props a criao de unidades na regio; na aplicao dos critrios
tcnico-cientficos de identificao das reas prioritrias; e no interesse do governo brasileiro em mostrar sua soberania e preocupao
com o futuro da Amaznia (20:22).
(Fonte: Quinto, 1983; Barretto Filho, 2001)

Anexo 3
Sinopse das aes de manejo de unidades de conservao.
Etapa
Ao de manejo
Descrio
A partir da Avaliao e Identificao de reas e Aes Prioritrias para Conservao, Utilizao Sustentvel e Repartio de Benefcios da
Biodiversidade Brasileira (Brasil. MMA, 2002) foram definidas as reas importantes para constituio de unidades, as quais, uma vez coincidindo com
Criao da Unidade
algum programa que garanta recursos projeto, programa ou demanda superior acaba sendo viabilizada sua criao. Antes disso so realizados
estudos, audincias pblicas e definidos os limites da unidade para ento, propor o decreto de criao.
A partir do SNUC e da sua regulamentao, a regularizao fundiria feita sob a propriedade e/ou posse, garantiu tratamento singular s populaes
tradicionais afetadas pela criao da unidade. Assim, seriam firmados termos de compromisso entre o rgo gestor e as populaes visando
Regularizao Fundiria
compatibilizar os objetivos da unidade com as necessidades das comunidades. Estes termos valeriam at o reassentamento dessas comunidades,
respeitando os prazos definidos na legislao.
Documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu zoneamento e as
Planejamento da Unidade
normas que devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da
(Plano de Manejo)
unidade (SNUC, 2000).
Planejamento Operacional
Planejamento fsico-financeiro da unidade.
de Atividades (POA)
Implantao de infraInvestimentos na UC (construo e instalao de edificaes, por exemplo).
estrutura (Investimento)
Proteo da Unidade
Controle preventivo ou no de todas as ameaas, a saber: desde as invases, as caadas at os aceiros contra incndios e coisas assim.
Uso pblico
Programa de interpretadas da unidade para o pblico visitante.
Parcerias
Programas de co-ogesto, gesto partilhada, convnios ou outras formas de participaro da gesto da unidade.
Pesquisa
Controle e delineamento dos projetos propostos para investigao cientfica e as etapas consecutivas.
Educao ambiental
Atividades de educao ambiental.
Participao Social
Implementao do conselho da unidade.
Monitoramento ambiental Acompanhamento dos indicadores de desempenho da unidade visando estabelecer avaliaes e prognsticos.
(Fonte: Guia do Chefe IBAMA/GTZ, 2000)

Unidades de Conservao Federais e

Anexo 4:

Terras Indgenas na Amazonia Legal

-70

-60

-50

Venezuela

Guiana
Suriname

Colmbia

Francesa

AP

RR

Guiana

PA

AM

MA

AC

-10

-10

Peru

RO
TO

MT

Bolvia
200

200

400

Km
Sandra M. S. Barbosa
Gegrafa

-70

-60

-50