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PESSOA JURDICA: DAS PENAS APLICADAS E DOSIMETRIA


Revista de Direito Ambiental | vol. 42/2006 | p. 75 - 100 | Abr - Jun / 2006
Doutrinas Essenciais de Direito Ambiental | vol. 4 | p. 687 - 715 | Mar / 2011
DTR\2006\236
Luiz Antonio Bonat
Juiz Federal da 4. Regio. Professor. Especialista em Direito Pblico pela UFPR.
rea do Direito: Ambiental
Sumrio:
- 1.Introduo - 2.Da tutela penal - 3.Das penas previstas para as pessoas jurdicas 4.Aspectos decorrentes da aplicao da pena s pessoas jurdicas - 5.Concluso 6.Bibliografia
Resumo: O presente trabalho tem por objetivo discorrer sobre as penas previstas para
as pessoas jurdicas, em face da possibilidade de sua responsabilidade penal, a partir da
Constituio Federal de 1988 e da Lei 9.605/98, em decorrncia de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente. Apresenta as penas possveis de aplicao s
pessoas jurdicas, com comentrios sobre particularidades de cada uma delas. Aborda
aspectos decorrentes da aplicao das penas s pessoas jurdicas, relacionando alguns
precedentes da jurisprudncia sobre o tema.
Palavras-chave: Meio ambiente - Responsabilidade penal - Pessoa jurdica - Aplicao da
pena - Dosimetria.
1. Introduo
De h muito o homem tem demonstrado preocupao com a proteo do meio
ambiente. Tanto assim, que em 1948, quando da edio da Declarao Universal dos
Direitos Humanos, foi estabelecido o princpio de que "toda pessoa tem direito a um
nvel de vida prprio a garantir sua sade, seu bem-estar e de sua famlia."
certo que a implementao daquele princpio, sem embargo, implica na busca do
avano cientfico, com a perseguio daqueles bens to necessrios satisfao das
necessidades humanas. Mas, a par dessa busca incessante, chegou-se concluso de
que somente poder ser feita, em se tratando de recursos naturais, de uma forma
sustentvel, com o que o direito ao desenvolvimento deve ser exercido de modo a
permitir que sejam atendidas as necessidades desta e das futuras geraes.
Tanto assim que, em 1992, no Rio de Janeiro, foi elaborada a Declarao da Conferncia
das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, onde ficou estabelecido o
Princpio n. 4, deixando registrado que, para alcanar o desenvolvimento sustentvel, "a
proteo ambiental deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento, e
no pode ser considerada isolada deste."
E a proteo do Meio Ambiente definitivamente assume carter transnacional, eis que
no interessa somente ao Estado que detm os recursos naturais, mas a todos os
Estados. Prova disso a influncia da destruio da camada de oznio no clima mundial,
a poluio dos oceanos e mares que banham diversos Estados. No caso brasileiro, dentre
outros podem ser citados a Floresta Amaznica e tambm o Aqufero Guaran, que est
sob os Estados do Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai.
Ainda no caso do Brasil, onde j visvel a preocupao com as questes relativas
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proteo ambiental, a partir da Constituio de 1988, o meio ambiente elevado


categoria de bem jurdico tutelado por si s, e no mais como coadjuvante do ser
humano, em aspectos como sade e outros. Criaram-se novos princpios, vez que, como
delineado no art. 225, da Carta Magna (LGL\1988\3), "Todos tm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes."
E mais, dada a importncia do meio ambiente, como j dito, para esta e futuras
geraes, necessitava o Estado de mecanismos destinados sua efetiva proteo. Da
porque, em restando ineficazes aqueles recursos previstos nas esferas administrativa e
civil, utilizou a extrema ratio, ou o ltimo dos recursos postos disposio do Estado de
Direito para manter a ordem social, criminalizando as condutas lesivas ao meio
ambiente, o que feito agora a partir da prpria Constituio Federal (LGL\1988\3),
inclusive, relativamente s pessoas jurdicas. Assim dispe o 3., do art. 225, da
Constituio Federal (LGL\1988\3): "As condutas e atividades consideradas lesivas ao
meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e
administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados."
Porm, transcorreu ainda grande lapso at que, efetivamente, fosse o novo direcionar
constitucional, pela responsabilidade penal da pessoa jurdica, possvel de aplicao, o
que acabou por acontecer com a edio da Lei 9.605, em 12.02.1998.
Esta lei, certo, ainda apresenta-se como um principiar dessa nova ordem, contendo
imperfeies e falhas que, seguramente, sero superadas gradativamente, a partir da
aplicao aos casos concretos, seja mediante a doutrina ou mesmo entendimento
jurisprudencial e, quem sabe, tambm por alterao legislativa.
Mas, sem embargo, grande passo foi dado no sentido da efetiva proteo ambiental,
cabendo, agora, aos operadores do Direito a sua implementao, especialmente quanto
responsabilidade penal das pessoas jurdicas.
A necessidade premente da preocupao com a proteo ao meio ambiente
evidenciada em estudo realizado pela ONU, por intermdio de 1,3 mil cientistas de 95
pases, sobre a natureza em todo o mundo, onde foi concludo que "um grande colapso
ambiental est perto de acontecer no sculo 21, o que torna incerto o futuro das
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prximas geraes." Mais no preciso para destacar a importncia das medidas
constitucionais e legais no que pertine proteo ambiental.
Este trabalho tem por objetivo realizar uma abordagem sobre as penas previstas para as
pessoas jurdicas, alm de apresentar alguns aspectos relevantes decorrentes de sua
aplicao. No pretendido, por bvio, esgotar o tema, to rico em nuances que,
seguramente, motivar, ainda, infindveis discusses acadmicas, e contribuir para o
debate e a busca de solues.
2. Da tutela penal
Na atualidade, est j concretizado que o meio ambiente assume posio autnoma de
bem jurdico a ser protegido. No caso da ineficcia da proteo apresentada nas ordens
administrativa e civil, restar, ento, a tutela penal, pois, como ensina Antnio Herman
V. Benjamin, "Os bens jurdicos mais importantes merecem a tutela da extrema ratio",
sendo que a "a sano penal traz consigo um forte estigma social, o que no prprio
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nem da sano administrativa, nem da atuao reparatria".
A pena, no conceito tradicional, visava a retribuio pelo mal praticado. Assim o "olho
por olho... sangue por sangue". certo que, na atualidade, est sendo superado
gradualmente tal entendimento quanto funo da pena, qual seja, de punir, passando
ela a assumir um carter reeducador, visando recuperar o criminoso e permitir o seu
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retorno ao convvio social, mas, acima de tudo, destaca-se a sua funo preventiva.
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Esse sentido da pena bem descrito por Soler, quando expressa que a pena representa
um mal, primeiramente ameaado e depois imposto ao violador de um preceito legal. Na
segunda parte verificamos o aspecto de punio, quando o mal imposto, devendo ser
procedida a reeducao do criminoso para tornar ao convvio social.
A primeira parte traz consigo a tendncia atual e necessria da pena, no sentido de
preveno, porquanto a ameaa tem por objetivo inibir a conduta daqueles com
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tendncias ao crime ou possveis infratores. Isso j observava Beccaria, quando
advertia:
"Melhor prevenir os crimes do que puni-los. Esta a finalidade precpua de toda boa
legislao, arte de conduzir os homens ao mximo de felicidade, ou ao mnimo de
infelicidade possvel, para aludir a todos os clculos dos bens e dos males da vida."
Em se tratando de questo ambiental pode ser dito, sem receio, que primordial essa
funo da pena, e seguramente a mais relevante, desde que dever ser eficiente de
modo a evitar o dano. A ameaa da represso acaba por prevenir. Isso se coaduna
perfeitamente com a previso de crimes de perigo, como, p. ex., o de executar pesquisa,
lavra ou extrao de recursos minerais sem a competente autorizao (art. 55, Lei
9.605/98); ou mesmo de causar poluio (art. 54). Prevenir , sem dvida, a funo
maior em se tratando de meio ambiente. Sobre esse direcionamento posiciona Paulo
5
Jos da Costa Jr.:
"Costuma-se dizer, em verdade, que se verifica o crime de perigo sempre que a lei
transfira o momento consumativo do crime da "leso" para aquele da "ameaa",
aperfeioando-se o crime no instante em que o bem tutelado encontrar-se numa
condio objetiva de possvel ou provvel leso. Obtm-se dessa forma a confortadora
perspectiva de avanar a fronteira protetora de bens e valores, merecedores de especial
tutela. De um ponto de vista poltico criminal, portanto, o recurso aos crimes de perigo
permite realizar conjuntamente finalidades de represso e preveno, sendo certo que o
progresso da vida moderna est aumentando em demasia as oportunidades de perigo
comum, no estando a sociedade em condies de refrear certas atividades perigosas,
tidas como condies essenciais do desenvolvimento que se processa. Em tal contexto
torna-se evidente que uma tcnica normativa assentada na incriminao do perigo a
mais adequada a enfrentar as ameaas multplices trazidas de muitas partes e por meios
estranhos ao sistema ecolgico."
Ainda relativamente pena, na questo do meio ambiente, pode ser referido sobre o
carter de preveno geral, no qual apresenta-se como um freio, uma intimidao ou
ameaa, obstando as pessoas, inclusive agora as jurdicas, a no incidirem na prtica de
crime contra o meio ambiente. Tal preveno aceita pela sociedade, que sobre ela
exerce um controle (pena adequada socialmente).
Entrementes, a pena apresenta-se ainda como forma de preveno especial, agora j
direcionada pessoa do infrator, buscando fazer com que, no futuro, em face da ameaa
da sano criminal, evite tornar prtica da infrao, passando a adequar socialmente o
seu comportamento.
Portanto, em se tratando de proteo ao meio ambiente, prevalece o carter preventivo
da pena, com o fim de obstar a prtica do crime e conseqente dano ambiental.
3. Das penas previstas para as pessoas jurdicas
Para a pessoa jurdica, foram previstas as penas de multa, restritivas de direito e
tambm de prestao de servios comunidade. Inovou a lei, quando elegeu categoria
de pena autnoma a prestao de servios comunidade, que j era prevista para as
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pessoas fsicas, mas, na condio de espcie de pena restritiva de direitos (art. 43, IV,
do CP (LGL\1940\2)), o que continua a acontecer na forma do art. 8., I, da Lei
9.605/98, para pessoas fsicas.
Deve ser observado que, agora, as penas restritivas de direito e tambm de prestao
de servio comunidade no se tratam de penas substitutivas, mas sim de penas
autnomas, desde que, por bvio, s pessoas jurdicas no podem ser aplicadas penas
restritivas de liberdade.
3.1 Da pena de multa
A primeira das penas previstas para a pessoa jurdica a de multa. E esta no recebe
maior detalhamento, pelo que a prpria Lei 9.605/98 remete a forma de clculo para os
critrios do Cdigo Penal (LGL\1940\2) (art. 18 da LA).
Dessa forma, aplicvel a previso do art. 49, do CP (LGL\1940\2), quando estabelece
que a pena de multa consistir no pagamento ao fundo penitencirio, da quantia fixada
na sentena, calculada em dias-multa, no limite mnimo de dez dias e mximo de 360
dias (redao da Lei 7.209, de 11.07.1984).
A fixao da pena de multa feita em duas etapas. Num primeiro momento se fixa o
nmero de dias entre o limite de 10 e 360, para o que devero ser consideradas as
circunstncias judiciais (art. 6., Lei 9.605/98 e, como possibilita o art. 79 da mesma
Lei, subsidiariamente, as condies do art. 59, do CP (LGL\1940\2)), atenuantes e
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agravantes, causas de diminuio e de aumento. Tais fatores esto relacionados s
prprias circunstncias do crime (gravidade do dano ambiental) e do maior ou menor
grau de reprovao da conduta.
J na segunda etapa, dever ser estipulado o valor do dia-multa, delimitado entre um
trigsimo do maior salrio mnimo mensal vigente ao tempo do fato e cinco vezes esse
mesmo salrio (art. 49, 1., do CP (LGL\1940\2), com a redao da Lei 7.209, de
11.07.1994). Para alcanar o valor dever ser considerada a situao econmica do
infrator (previso do art. 6., III, Lei 9605/98), que refora regra j existente no Cdigo
Penal (LGL\1940\2) (art. 60 do CP (LGL\1940\2), redao da Lei 7.209/84). Poder,
ainda, ser aumentada at o triplo, se ineficaz diante da privilegiada situao econmica
do ru (art. 60, 1., do CP (LGL\1940\2)).
Este o balizamento apresentado pelo Cdigo Penal (LGL\1940\2), que deve ser
aplicado, ante as previses do prprio art. 18, Lei 9.605/98 e tambm art. 12, do CP
(LGL\1940\2).
Mas, a Lei 9.605/98 permite, ainda, que tal valor seja acrescido de at trs vezes (art.
18, 2. parte), o que em princpio poderia ser interpretado como um bis in idem, em
face da previso do 1., do art. 60, do CP (LGL\1940\2), que j prev o aumento de
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triplo. Mas, se considerado que a Lei 9.605 foi editada em 1998 e a redao do art. 60,
1., do CP (LGL\1940\2), de 1984 (Lei 7.209), conclui-se que no seria inteno do
Legislador repetir norma j existente, mas possibilitar o agravamento do apenamento
pela multa, em casos de elevada vantagem econmica auferida pela prtica infracional.
Diferenciam-se as normas vez que na primeira a razo a situao econmica do ru,
enquanto que na segunda o valor da vantagem econmica auferida.
Poderia ser cogitado, ainda, sobre a eventual ocorrncia de bis in idem relativamente ao
prejuzo causado e a vantagem econmica auferida. Porm, isso no ocorre, desde que o
montante do prejuzo causado ser considerado quando da fixao do nmero de
dias-multa, porquanto inerente ao aspecto das conseqncias do crime (art. 59, do CP
(LGL\1940\2)). J a vantagem econmica no se confunde com o montante do prejuzo,
podendo em muito super-lo e dele estar aqum, devendo ser sopesada para o
agravamento ou no do valor da pena de multa, como estabelecido na 2. parte do art.
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18, da LA.
De outro lado, para a perfeita integrao dessas normas, torna-se de suma importncia
realizao de percia tcnica, que servir ainda para esclarecer o montante do prejuzo
causado e, inclusive, a vantagem econmica, para fins de reparao do dano.
Exemplificando a aplicao da pena de multa, como grau mnimo teramos 10
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dias-multa, ao valor de 1/30 do salrio mnimo (R$ 10,00), o que perfaz a importncia
de R$ 100,00. J ao reverso, em grau mximo, numa primeira etapa, quando todas as
circunstncias judiciais desfavorveis e incidentes agravantes e causas de aumento,
seria estabelecido o limite mximo de 360 dias-multa. Considerado o mximo previsto
para cada dia (5 vezes o salrio mnimo de R$ 300,00) chega-se a um valor de R$
1.500,00. Esse valor multiplicado pelo nmero de dias-multa (360), resulta em R$
540.000,00. Se insuficiente diante da condio econmica do ru ( 1., art. 60, do CP
(LGL\1940\2)), poder ser elevado no triplo, alcanando R$ 1.620.000,00. Finalmente,
se revelar-se ineficaz, poder ser aumentada em mais trs vezes, tendo em vista o valor
da vantagem econmica auferida (art. 18, 2. parte, da Lei 9.605/98), concluindo-se
pelo valor final de R$ 4.860.000,00.
Apenas para fazer um paralelo, a mesma Lei 9.605/98 faz a previso de aplicao de
multa de carter administrativo, nos limites mnimo de R$ 50,00, enquanto que mximo
no valor de R$ 50.000.000,00 (cinqenta milhes de reais), em muito superior quele
limite mximo da multa penal. Mas, so institutos de naturezas diversas, aplicados em
instncias igualmente diversas e que, por isso mesmo, com destinaes diversas. A
multa penal ser recolhida ao Fundo Penitencirio (art. 49, do CP (LGL\1940\2)),
enquanto que a multa Administrativa (art. 75, da Lei 9.605/98), ser revertida ao Fundo
Nacional do Meio Ambiente, ao Fundo Naval e a fundos estaduais ou municipais de meio
ambiente, ou correlatos (art. 73, da mesma Lei).
Ainda, a forma de estipulao dos valores relativos multa, no que pertine pessoa
jurdica, vem merecendo crticas de doutrinadores, que entendem que melhor caminho
teria trilhado o Legislador se adotasse como parmetro para tal pena o valor de um dia
de faturamento, ao invs do valor do salrio mnimo, o que deveria ser reservado
apenas para as pessoas fsicas. Inobstante, da forma atual, existe margem de trabalho
suficiente para que o operador do direito possa chegar a valor condizente com a
realidade ftica da infrao e condio econmica da empresa, em face dos parmetros
j citados.
A partir da nova redao do art. 51 do CP (LGL\1940\2), conferida pela Lei 9.268, de
01.04.1996, a multa penal passou a ser considerada dvida de valor, devendo ser
cobrada mediante procedimento previsto na Lei de Execues Fiscais (Lei 6.830/80),
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tendo como parte legitimada para o plo ativo a Fazenda Pblica, o que, entretanto,
ainda no est definitivamente pacificado.
3.2 Das penas restritivas de direito
Numa segunda etapa, a Lei 9.605/98 estabelece as penas restritivas de direito (art. 21,
II), agora no mais como substitutivas das penas privativas de liberdade aplicadas a
pessoas fsicas, como previsto no art. 44 do CP (LGL\1940\2). Para aplicao s pessoas
jurdicas assumem elas carter autnomo, como penas principais, sendo,
respectivamente, suspenso parcial ou total de atividades; a interdio temporria de
estabelecimento, obra ou atividade; a proibio de contratar com o Poder Pblico, bem
como dele obter subsdios, subvenes ou doaes. Cabe ao juiz escolher, dentre as
penas previstas na Lei em comento, aquela mais adequada ao caso concreto.
3.2.1 Da suspenso parcial ou total de atividades

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As penas de suspenso parcial ou total de atividades somente podero ser aplicadas


quando as pessoas jurdicas "no estiverem obedecendo s disposies legais ou
regulamentares, relativas proteo do meio ambiente." (art. 22, 1., da Lei
9.605/98). Essas mesmas penas assumem carter tambm administrativo, porquanto
assim previstas no art. 72, IX, e 7., da Lei 9.605/98.
Para melhor compreenso do sentido do dispositivo, de ser considerado, inicialmente,
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que suspenso deve ser entendida como "interromper temporariamente", ou ainda
como "paralisao, ou na cesso temporria, ou por tempo limitado, de uma atividade,
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ou de um procedimento, diante do que essa pena dever ser imposta por um tempo
determinado.
Num primeiro momento, denota-se que a previso da suspenso parcial ou mesmo total
das atividades da empresa est relacionada atividade fim, sob o pressuposto da
inobservncia de normas relativas proteo do meio ambiente.
Em se tratando de um nico ato que venha a causar dano ao meio ambiente, em
princpio, no de se vislumbrar qual a utilidade dessa pena para a preveno - o dano
j ocorreu. Melhor resultado seria obtido com a aplicao de outras penas igualmente
previstas, que resultariam mais eficazes para os fins almejados, inclusive, objetivando a
recuperao do dano ambiental.
E se o objetivo evitar a persistncia da atividade danosa ao meio ambiente verifica-se
novo obstculo efetividade dessa pena. Isto porque, em se tratando de punio na
esfera penal, onde a execuo somente pode ocorrer aps o trnsito em julgado, o que
habitualmente demanda lapso temporal de anos, tal pena restaria incua, desde que at
esse marco a pessoa jurdica persistiria na prtica do dano.
Assim, em funo da urgncia, o caminho mais indicado para a preveno ou fazer
cessar o dano a utilizao da ao civil pblica, onde prevista a obteno de mandados
liminares, consoante previso dos arts. 4. e 12, da Lei 7.347/85, ocasio em que,
inclusive, pode o juiz determinar o cessar da atividade nociva mediante cominaes,
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consoante muito bem observado por Nicolao Dino de Castro e Costa Neto.
Apesar dessas consideraes, tendo-se em conta o fato meio ambiente, no pode ser
olvidado o carter preventivo da punio prevista na esfera penal. De tal forma que,
inobstante no ser a suspenso de atividades a pena mais indicada, poder a aplicao
desta resultar em coibio de condutas futuras de reiterao na prtica infracional.
Porm, apenas em casos extremos, at mesmo tendo-se em conta o carter de
interveno mnima do Direito Penal.
3.2.2 Da interdio temporria de estabelecimento, obra ou atividade
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Quanto interdio, deve ser entendida como "proibio ou impedimento", ou, como
esclarece De Plcido e Silva, "tecnicamente, o vocbulo empregado em seu sentido
literal, que lhe advm de interdicere: a proibio, oriunda de ordem judicial, em virtude
do qual se impede a prticas de atos jurdicos ou se torna defesa feitura de qualquer
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coisa."
Para a aplicao de tal previso, necessrio que o estabelecimento, obra ou atividade
estejam funcionando sem a devida autorizao, em desacordo com a concedida ou ainda
com violao de disposio legal ou regulamentar (art. 22, 2., da Lei 9.605/98).
Por se tratar de obra, atividade ou estabelecimento que, pela prpria caracterstica,
podero concretizar dano ambiental, e sendo a preveno a melhor soluo, a
obrigatoriedade de atender aos procedimentos que evitem danos ao ambiente questo
precedente ao prprio incio de trabalhos, sendo assim normatizada pela Lei 6.938/81,
que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente na forma seguinte:
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Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e


atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente, integrante do
Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo
de outras licenas exigveis. (Redao dada pela Lei 7.804, de 18.07.1989 - grifo nosso).
Difere do caso antecedente porquanto naquele apenas a atividade desenvolvida no
estaria obedecendo a disposies legais ou regulamentares, estando j em
funcionamento. No caso da interdio, alm de atividades, verifica-se ainda a previso
de estabelecimento e obra. E mais, que estejam funcionando sem a devida autorizao
ou em desacordo com a concedida ou, finalmente, com violao de disposio legal ou
regulamentar.
As consideraes feitas por ocasio da suspenso de atividades aplicam-se interdio.
A dificuldade de implementao de tal medida igualmente est no fato de que sempre
prescindir do trmite da ao penal, podendo eventual pena restar prejudicada ante o
decurso de grande lapso temporal at o trnsito em julgado da deciso.
Entretanto, a pena em questo vem de encontro previso das figuras previstas no art.
60, da Lei 9.605/98, podendo ser referido, exemplarmente, a construo de obra
potencialmente poluidora, sem a necessria licena do rgo ambiental. Ora, nada mais
adequado do que a interdio da referida obra, objetivando com isso afastar a
continuidade do dano. Veja-se que a interdio razo bastante para que a pessoa
jurdica busque corrigir a falta, obtendo a necessria autorizao, para o que, por bvio,
dever estar a obra adequada aos cuidados com aspectos relacionados proteo
ambiental.
Rememorando o comentrio feito no item relativo suspenso de atividades, surgem
duas questes a merecer destaque. A primeira delas posto que, como j dito, a
interdio no poderia ter um carter permanente, dada a vedao constitucional.
Vencido o prazo de interdio, a pessoa jurdica poderia prosseguir com a obra. Tal, sem
embargo, demandaria outras medidas acautelatrias, de ndole civil ou mesmo
administrativas, para evitar o prosseguimento da obra. Ao reverso, ainda que a pessoa
jurdica venha a obter a autorizao necessria para o prosseguimento da obra, a pena
aplicada dever ser cumprida integralmente, permanecendo a interrupo da obra at o
termo final.
3.2.3 Da proibio de contratar com o Poder Pblico e dele obter subsdios, subvenes
ou doaes
Quanto ao recebimento de benefcios do Poder Pblico, a Lei 6.938/81 j condicionava a
concesso, por entidades e rgos de financiamento e incentivos governamentais,
aprovao de projetos habilitados aos mesmos benefcios, alm do cumprimento das
normas, critrios e padres expedidos pelo CONAMA, assim explicitando:
"Art. 12. As entidades e rgos de financiamento e incentivos governamentais
condicionaro a aprovao de projetos habilitados a esses benefcios ao licenciamento,
na forma desta Lei, e ao cumprimento das normas, dos critrios e dos padres
expedidos pelo CONAMA.
Pargrafo nico. As entidades e rgos referidos no caput deste artigo devero fazer
constar dos projetos a realizao de obras e aquisio de equipamentos destinados ao
controle de degradao ambiental e a melhoria da qualidade do meio ambiente."
Por evidente, as pessoas beneficiadas pelo Poder Pblico devero adequar suas condutas
quelas exigidas pelo Estado e, ao fundo, pela prpria sociedade. Assim, na primeira
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figura, verifica-se a proibio de contratar com o Poder Pblico, via de regra realizada
atravs de licitaes, para as quais estaria impedida de participar a pessoa jurdica.
Alm da contratao, prevista a proibio do recebimento de subsdios, compreendidos
como ajuda ou auxlio prestado pelo Poder Pblico s pessoas jurdicas, de natureza
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fiscal ou mesmo de financiamentos privilegiados para determinadas categorias.
Prevista ainda a proibio de doao, "contrato em que uma pessoa, por liberalidade,
transfere do seu patrimnio bens ou vantagens para o de outra" (art. 538 do CC/2002
(LGL\2002\400)).
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Finalmente, incide a proibio de obter subvenes, definidas no art. 12, 3., da Lei
4.320, 1964, como sendo as transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio das
entidades beneficiadas, podendo ser :
I - subvenes sociais, as que se destinem a instituies pblicas ou privadas de carter
assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenes econmicas, as que se destinem a empresas pblicas ou privadas de
carter industrial, comercial, agrcola ou pastoril."
Como alguns exemplos de subvenes podem ser referidos: Lei 9.479, de 12.08.1997,
dispe sobre a concesso de subveno econmica a produtores de borracha natural e
d outras providncias; Lei 10.612, de 23.12.2002, dispe sobre a concesso de
subveno econmica aquisio de veculos automotores movidos a lcool etlico
hidratado carburante e d outras providncias; Lei 8.427, de 27.05.1992, dispe sobre a
concesso de subveno econmica nas operaes de crdito rural.
Assim, nada mais bvio do que vedar a concesso de tais benefcios, em casos de
pessoas jurdicas que descumpram as normas de proteo ambiental.
Sobre essa pena, importante a observao que fazem Nicolao Dino de Castro e Costa
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Neto et al, quando destacam sobre a cautela no tocante sua aplicao, desde que,
em alguns casos, no estabelecidas restries, poder atingir a prpria vida da pessoa
jurdica, desde que no poderiam ter acesso a servios essenciais como gua, luz,
telefone, correio. Em casos de aplicao dessa pena, caber ao intrprete excepcionar
tais rgos, em face do caso concreto.
Ao contrrio de outras penas, aqui encontramos uma exceo, merecendo destaque que
o Legislador acabou por estabelecer um limite para a sua durao, que no poder
exceder dez anos, como estipulado no art. 22, 3., da Lei 9.605/98. Entrementes, por
medida de coerncia lgica, em face das demais previses, dever ser entendido que o
prazo da questionada pena tambm dever sofrer os limites mximos idnticos queles
previstos para as penas privativas de liberdade estipuladas nos tipos respectivos, sendo
aqueles inferiores ao prazo de dez anos, at em se observando a isonomia.
3.3 Da prestao de servios comunidade
A prestao de servios comunidade tem representado uma forma das mais efetivas
para a punio e, sem embargo, preveno e tambm recuperao social de pessoas
fsicas condenadas. A experincia com tal apenamento vem apontar para que acabam os
condenados prestando papel importante a entidades assistenciais e, inclusive, a rgos
Pblicos. Citam-se, dentre muitos, o exemplo de condenados junto Justia Federal em
Curitiba, que prestam servio autuando processos, juntando peties, extraindo cpias,
o que vm contribuindo de forma importante para os servios forenses, minimizando a
sempre carncia de pessoal do quadro funcional.
Ora, nada melhor do que o apenamento ser direcionado para a reposio do dano ao
ambiente ou, alternativamente, na contribuio para o meio ambiente sadio, ainda que
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de forma diversa.
Assim, no caso especfico do meio ambiente, em se tratando de pessoas jurdicas, a
prestao de servio comunidade, sem embargo, vai representar destacado papel no
apenamento e na prpria preveno de infraes. Pode-se concluir que das penas
estipuladas a mais eficaz na reparao do dano ao meio ambiente, vez que todo o seu
direcionamento concentrado para essa finalidade, seja mediante custeio de programas
e de projetos ambientais, na execuo de obras de recuperao de reas degradadas; na
manuteno de espaos pblicos, ou mesmo mediante contribuies a entidades
ambientais ou culturais pblicas.
3.3.1 Do custeio de programas e de projetos ambientais
Interessante a previso dessa pena, mas, faltou Lei maior delimitao de seus
contornos. Assim que inexiste qualquer direcionamento para a forma de custeio, os
tipos de programas ou projetos. Ficaria, ento, ao arbtrio do juiz, por ocasio da
condenao, a demarcao de seus limites.
Para isso, sem dvida, necessria uma mudana dos procedimentos por ocasio do
processar da ao penal, em se tratando de crime ambiental relacionado a pessoa
jurdica.
Isto porque, no caso de pessoa fsica, fcil o estabelecimento de parmetros, em regra,
posicionados a partir do salrio ou da renda mensal. Tal no possvel em se tratando
de pessoa jurdica. Assim que, no transcurso da ao penal, caber ao Ministrio
Pblico diligenciar ou mesmo ao Juiz determinar providncias para que venham aos
autos o contrato social atualizado da empresa, onde conste seu capital social,
informaes sobre o faturamento mensal, o patrimnio, enfim, tudo o que puder servir
de subsdio para, ao final, no caso de condenao, existirem parmetros para a fixao
da pena.
Dever, ainda, existir um intercmbio maior de informaes, em especial entre o
Judicirio e os rgos locais de proteo ambiental, para que sejam apresentados
programas e projetos relacionados proteo ambiental. Oportuna seria a celebrao de
convnios com universidades, que poderiam, atravs de seus cursos de engenharia,
biologia, veterinria e outros, estabelecerem diversos programas e projetos de proteo
ambiental. Assim, no caso de condenao, o Juiz poderia, desde logo, selecionar um
daqueles programas ou projetos mais adequado, delimitando valor de custeio,
cronograma para o cumprimento e outros detalhes, de forma proporcional ao dano
causado pela infrao, tudo de modo a permitir que a pessoa jurdica condenada tenha
pleno conhecimento da pena imposta, com todos os detalhamentos, inclusive para
eventual recurso, se dela no concordar. O limite de tempo para o cumprimento tambm
pode ter como parmetro aquele mesmo mnimo e mximo das penas impostas ao tipo.
3.3.2 Da execuo de obras de recuperao de reas degradadas
Essa pena acaba por no aparentar maiores resultados prticos, o que indica que no
seria oportuna a sua aplicao, em princpio, desde que a recuperao de reas
degradadas seria melhor disciplinada como custeio de projeto ambiental, como j
previsto no item anterior. E mais, no caso da rea degradada ser aquela mesma
resultante da prtica infracional, no pode ser ignorado que a condenao j tem por
efeito tornar certa a obrigao de indenizar o dano causado pelo crime (art. 91, I, do CP
(LGL\1940\2)). Soma-se, ainda, que tambm existe a previso da obrigao de
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros (art. 14, 1.,
da Lei 6.938/81), com a estipulao de penas variadas (incs. I a IV do mesmo artigo),
sendo o Ministrio Pblico parte legtima para propor ao de responsabilidade civil e
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criminal.
3.3.3 Da manuteno de espaos pblicos
Esta, sem dvida, pena de grande relevncia. A comear pela sempre presente carncia
de recursos por parte do Estado, para a conservao dos espaos pblicos, sejam
aqueles de uso comum, como praas, parques, jardins, ruas, ou mesmo os de uso
especial, como edifcios, terrenos. Ento, viria a calhar a manuteno de espao pblico
como forma de aplicao de pena pessoa jurdica, reforando a idia de pena com
sentido de preveno e com destacada funo social. Valdir Sznick acrescenta bens
como teatros, cinemas pblicos, igrejas histricas, como ainda monumentos e qualquer
18
obra histrica. No existiriam maiores dificuldades em se delimitar, exatamente, qual a
forma de manuteno e o tempo desta, balizado dentre o mnimo e o mximo da pena
privativa de liberdade do tipo.
3.3.4 Da contribuio a entidades ambientais ou culturais pblicas
Essa pena nitidamente de cunho pecunirio, para a qual nenhum parmetro foi
estabelecido pela lei, o que de ser lamentado, porquanto dificulta ao operador do
direito a sua individualizao. Mas, ainda assim, poder ser buscada a soluo para o
impasse a partir de fatores como o prejuzo causado pelo dano ambiental, o patrimnio
19
da empresa. Para alguns autores, inclusive, deveria ser tomado como parmetro para a
fixao do valor da contribuio os limites apresentados para a prestao pecuniria do
art. 12 da Lei 9.605/98, entre 1 salrio mnimo e o mximo de 360 salrios mnimos,
representando o valor mximo de R$ 108.000,00.
3.3.5 Da liquidao forada da pessoa jurdica
Est previsto no art. 24, Lei 9.605/98 a possibilidade da liquidao forada de pessoa
jurdica constituda ou utilizada, preponderantemente, com o fim de permitir, facilitar ou
ocultar a prtica de crime, sendo o seu patrimnio considerado instrumento do crime
perdido em favor do Fundo Penitencirio Nacional.
Esse dispositivo legal tem suscitado interessantes questionamentos, desde que em tudo
se assemelha a uma pena de morte, o que, por analogia, encontraria o bice no art. 5.,
XLVII, a, da CF/1988 (LGL\1988\3). certo que tal pena acabaria por acarretar a
"morte" da empresa, mediante processo de liquidao. Porm, no menos certo que
tal empresa foi constituda ou estava sendo utilizada, preponderantemente, para
permitir, facilitar ou ocultar a prtica de crime. No estaria o fundamento para tal
apenamento na proteo da sociedade, que prevaleceria ante um princpio da
proporcionalidade?
Em outro sentido, pela redao do dispositivo em comento pode ser compreendido que,
na verdade, no representaria pena autnoma, desde que sequer foi inserido no art. 21,
da Lei 9.605/98, o qual, expressamente, estabelece as penas aplicadas s pessoas
jurdicas. E mais, da parte final da redao extrai-se que o patrimnio ser considerado
"instrumento do crime e como tal perdido em favor do Fundo Penitencirio Nacional".
Essa previso em muito se assemelha quela do art. 91, II, a, do CP (LGL\1940\2), o
que refora a idia de que no se trata de pena, mas sim, de efeito da condenao,
posto disposio do magistrado, para que dele faa uso com a devida fundamentao,
justificando-se a medida como necessria, mas com extrema cautela, vez que, sob o
manto da pessoa jurdica, existem as pessoas fsicas dos empregados, que nenhuma
responsabilidade podem ter pelo evento. Sobre o tema Vladimir e Gilberto Passos de
Freitas observam que dever tal pena acessria ser objeto de pedido expresso na
20
denncia, pois, em caso contrrio, restaria sacrificado o direito da ampla defesa.
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Tambm Valdir Sznick posiciona que tal previso somente deve ser aplicada em casos
extremos, onde a gravidade do fato exige uma punio exemplar, mesmo porque "essa
punio abrange, tambm, os scios no culpveis; ademais, em sendo empresa de
dimenses, a repercusso socioeconmica grande atingindo, muitas vezes, toda a
21
comunidade (empresa grande em um pequeno municpio interiorano)".
4. Aspectos decorrentes da aplicao da pena s pessoas jurdicas
4.1 Da falta de previso das penas aplicveis s pessoas jurdicas em cada um dos tipos
penais da Lei 9.605/98
A previso das penas em uma parte considerada geral, da Lei Ambiental, no
suficiente para macular de ilegalidade ou mesmo de inconstitucionalidade a norma. Isto
de h muito ocorre no Cdigo Penal (LGL\1940\2), como se denota da previso dos arts.
43 e ss. As penas restritivas de direitos aplicadas s pessoas fsicas, na verdade, se
tratam de penas tambm autnomas, como assim definido no art. 44, do CP
(LGL\1940\2), ou ainda art. 7., da Lei 9.605/98. Esta norma, quando estabelece as
penas para pessoas fsicas, no que pertine quelas restritivas de direitos, igualmente as
posiciona numa parte que pode ser considerada como geral (arts. 7. a 13).
Denota-se, portanto, que o Legislador apresentou uma construo dos tipos penais e,
tambm, da respectiva previso das penas passveis de aplicao s pessoas jurdicas.
Ainda que esta possa no ser a melhor forma, mas, estabelecidas s regras aplicveis,
seja dos preceitos primrios ou mesmo dos preceitos secundrios, caber a integrao
daqueles preceitos pelos operadores do Direito, dando efetividade prpria previso
constitucional.
Ademais, essa situao da inexistncia de pena prevista no prprio tipo pode ser
observada em outros dispositivos legais. Assim foi, p. ex., a previso da Lei 5.197/67,
quando estabeleceu, no art. 27, a previso de penas para diversos outros artigos da
mesma Lei; ou ainda a previso do art. 95, d, e 1. da Lei 8.212/91, na forma da
redao anterior Lei 9.983/2000, para cujo delito sequer havia previso de pena,
sendo esta remetida para o art. 5. da Lei 7.492/86. Tal no acarretou nenhuma
mcula, tanto que por anos foram plenamente aplicadas.
Cabe, ento, ao intrprete, fazer a integrao das regras contidas na parte geral dessa
mesma lei, para com aquelas contidas na parte especial, o que no demanda maiores
questionamentos.
4.2 Dos limites para fixao das penas s pessoas jurdicas
Aspecto de relevncia a ser mencionado, que vm suscitando inmeros debates, decorre
da ausncia de limites para a pena a ser imposta. Na forma da redao da Lei 9.605/98,
mais especialmente os arts. 21 e 22, no se encontra tal parmetro, relativamente s
penas previstas para as pessoas jurdicas. certo que falha a norma legal quando no
apresenta tais limites, o que, inclusive, acarreta dificuldades para a perfeita
implementao daqueles dispositivos. Mas, sem embargo, em existindo a previso do
apenamento pessoa jurdica, cabe a busca de uma soluo que possibilite a
implementao daquela previso legal.
E a soluo mais vivel e possvel de aplicao considerar como parmetros para a
pena restritiva de direito de suspenso de atividade, como ainda para outras penas
restritivas de direitos, a prpria previso de cada tipo penal (isso j ocorre quanto s
penas aplicadas s pessoas fsicas, como dispe o art. 55 do CP (LGL\1940\2)). Assim,
exemplificando, no caso do crime de poluio (art. 54 da Lei 9.605/98), onde
estabelecido o limite de 01 a 04 anos para a pena privativa de liberdade, esse seria o
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limite a balizar a aplicao da pena restritiva de direitos, podendo ser imposta a


suspenso parcial ou total de atividades por perodo no inferior a 01 ano e no superior
a quatro anos.
Ainda, sobre a necessidade de ser fixado um limite para as penas, evidenciada pelo
fato de que, em no existindo tal balizamento, inusitadamente, chegar-se-ia
suspenso de atividades por prazo ilimitado, o que acabaria por resultar no
encerramento de atividades da pessoa jurdica, o que em muito se assemelha prpria
pena de morte ou de carter perptuo, para as quais encontram-se os bices da
previso do art. 5., XLVII, a e b, da CF/88 (LGL\1988\3).
Destarte, considerados os parmetros previstos para mnimo e mximo da pena
privativa de liberdade prevista para cada um dos tipos penais, como antes explicitado,
afastado qualquer eventual arbtrio do magistrado no tocante ao estabelecimento da
pena e sua quantidade.
4.3 Da aplicao das penas s pessoas jurdicas
A aplicao das penas s pessoas jurdicas, em princpio, dever seguir as linhas
traadas pelo art. 6., Lei 9.605/98, que em muito se assemelha previso do art. 59,
CP (LGL\1940\2) o qual dever ser aplicado subsidiariamente, como antes apontado.
Assim, num primeiro momento, dever ser observada a gravidade do fato, tendo em
vista os motivos da infrao e suas conseqncias para a sade pblica e para o meio
ambiente (inc. I), o que se coaduna com a culpabilidade (reprovabilidade da conduta),
os motivos, as circunstncias e conseqncias do crime (art. 59 do CP (LGL\1940\2)); os
antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislao de interesse ambiental
(inc. II), que se amoldam aos antecedentes (art. 59 do CP (LGL\1940\2)); a situao
econmica do infrator, no caso de multa (inc. III), que se compatibiliza com a situao
econmica do ru (art. 60 do CP (LGL\1940\2)).
De forma semelhante aplicao da pena s pessoas fsicas, no caso das pessoas
jurdicas, o marco inicial ser a anlise dos critrios previstos no art. 6., da Lei
9.605/98, e art. 59, do CP (LGL\1940\2), estes evidentemente no que compatveis (no
poderia ser considerada a personalidade, desde que ausente na pessoa jurdica).
Ento, a partir dessa nova ordem, por exemplo, dever a pessoa jurdica ter seus
antecedentes penais considerados, assim como sua conduta social (no se ignora que
toda pessoa jurdica possui uma funo social, em conseqncia do que dever pautar
sua conduta perante a coletividade na qual inserida, p. ex., participando de projetos
assistenciais).
Dever, assim, ser escolhida a pena aplicvel dentre as cominadas e tambm a
quantidade da pena dentro dos limites previstos, tudo na forma como estabelecido no
art. 68 do CP (LGL\1940\2).
Relevante destacar que a Lei 9.605/98 traz a previso das causas atenuantes e
agravantes, nos arts. 14 e 15, que devero ser consideradas, por bvio, no que
compatveis com as pessoas jurdicas, ficando, p. ex., excluda a atenuante prevista no
art. 14, I (baixo grau de escolaridade do agente). Nota-se, inclusive, que essas
circunstncias em parte j estavam previstas no art. 61 e 65 do CP (LGL\1940\2)., mas
agora recebem um tratamento especfico, como no caso da reincidncia, que pela Lei
9.605/98 explicitada "nos crimes de natureza ambiental".
Torna-se a reavivar que, como limite das penas impostas s pessoas jurdicas, ainda que
de naturezas diversas das privativas de liberdade, devero ser considerados os limites j
estabelecidos nos tipos penais da Lei 9.605/98 para as penas privativas de liberdade,
pelas razes apresentadas anteriormente, quando dos comentrios sobre a suspenso de
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atividades.
4.4 Da aplicao dos institutos previstos nas Leis 9.099/95 e 10.259/2001
Em princpio, tratando-se de meio ambiente, difcil considerar se uma infrao teria o
menor potencial ofensivo, to somente, por critrios relativos s penas impostas. Isto
porque a agresso ao meio poder resultar em danos irreversveis, tornando impossvel
a reposio da natureza no estado anterior agresso. Mas, ainda em face do princpio
da isonomia, no seria plausvel afastar, dos crimes ambientais, a possibilidade da
realizao da transao ou mesmo da suspenso condicional do processo, como
previstas na Lei 9.099/95, com a alterao da Lei 10.259/2001. Ademais, a prpria Lei
9.605/98 traz essa previso nos arts. 27 e 28.
Assim, no caso de transao penal (art. 76 da Lei 9.099/95), ter lugar aplicao
imediata de pena restritiva de direitos ou multas, que devero reverter proteo do
meio ambiente, antecipando-se com isso os efeitos das futuras penas eventualmente
possveis de aplicao s pessoas jurdicas (arts. 21 da Lei 9.605/98), sem o
inconveniente da demora e, talvez, de tornarem-se estas sem objeto diante do tempo
decorrido da data do fato at o trnsito em julgado da sentena final. A ressalva a ser
feita, em sendo condio para a transao a "prvia composio do dano ambiental"
(art. 27 da Lei 9.605/98), independentemente de culpa, pode levar um inocente a
indenizar prejuzo de vulto, o que, no ensinar de Tupinamb Pinto de Azevedo,
acarretaria "uma desproporo entre o interesse estatal pela celeridade e o gravame
22
aplicado."
Esto compreendidas como infrao de menor potencial ofensivo, passveis de transao
penal, atualmente, aquelas em que a lei comine pena mxima no superior a dois anos
ou multa, na forma como previsto agora no art. 2., pargrafo nico, da Lei
10.259/2001, entendimento esse j consolidado pela jurisprudncia dominante nos
23
Egrgios Tribunais Ptrios, inexistindo agora qualquer restrio quanto a infraes
24
previstas em leis especiais.
Da mesma forma, em se tratando de suspenso do processo (cuja pena mnima igual
ou inferior a um ano - art. 89, da Lei 9.099/95), o Ministrio Pblico pode propor e o
Magistrado poder especificar condies adequadas ao caso concreto e situao
pessoal da pessoa jurdica acusada, nada obstando que, igualmente, estabelea, p. ex.,
a contribuio a projeto direcionado proteo ambiental (art. 89, 2., da Lei
9.099/95), no se olvidando que ser tambm condio a reparao do dano (art. 89,
1., I, da Lei 9.099/95).
Tal destacado pela incidncia da previso do art. 27, da Lei 9.605/98, quando explicita
que somente poder ser formulada proposta para aqueles benefcios mediante prvia
composio do dano ambiental, salvo em caso de comprovada impossibilidade. E mais, a
extino da punibilidade, nesses casos, depender de laudo de constatao de reparao
do dano (inc. I, do art. 28), com a ressalva da impossibilidade de faz-lo.
Objetivando ainda a reparao do dano ambiental foi prevista a possibilidade de
prorrogao do prazo de suspenso que, na forma do art. 89, da Lei 9.099/95, de dois
a quatro anos. Conforme o art. 28, II, da Lei 9.605/98, o prazo ser prorrogado, at o
perodo mximo de quatro anos, acrescido de mais um ano, com a suspenso do prazo
de prescrio, no se aplicando a previso do inc. III, do art. 28 s pessoas jurdicas,
por evidente. Decorrido o prazo de prorrogao, ser elaborado novo laudo de
constatao (na forma do inc. IV, do mesmo art. 28) e, no satisfeita a reparao do
dano, o prazo de suspenso poder, novamente, ser renovado, at o mximo previsto,
qual seja, por mais cinco anos (como indica inc. II, do art. 28). Ainda assim, a extino
da punibilidade depender de comprovao de que o acusado tomou as providncias
necessrias reparao do dano.
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4.5 Da suspenso condicional da pena


Quanto suspenso condicional da pena, apesar de estar prevista no art. 16, da Lei
9.605/98, encontra bice para a aplicao relativamente s pessoas jurdicas. Isto
porque, em princpio, conforme disciplinado no Cdigo Penal (LGL\1940\2), somente
seria passvel de aplicao se no recomendada a substituio pelas penas restritivas de
direito (art. 77, III, do CP (LGL\1940\2)), nicas previstas para incidirem sobre pessoa
jurdica, alm da multa. E mais, evidencia-se incompatibilidade entre os citados
institutos, razo pela qual, como previsto no art. 80, do CP (LGL\1940\2), "a suspenso
no se estende s penas restritivas de direito nem multa."
4.6 Da prescrio
Em princpio, como j discorrido anteriormente, no poderiam os tipos penais
permanecer sem parmetros para balizar eventual ocorrncia da prescrio, mxime
quando a Constituio Federal (LGL\1988\3) ressalva serem imprescritveis, apenas, a
prtica do racismo (art. 5., XLII), e a ao de grupos armados, civis ou militares, contra
a ordem constitucional e o Estado Democrtico (inc. XLIV, mesmo art. 5.).
Cabe, ento, a busca de uma soluo para a questo. E esta j vem sendo reconhecida
25
por parte da doutrina, qual seja, considerar como limites aqueles previstos para as
penas privativas de liberdade, como assim o seria no caso de pessoas fsicas. Pode ser
cogitado que estaria sendo criada situao no prevista em lei. Entrementes, isso ocorre
em prol da prpria pessoa jurdica, sob pena, em no o fazendo, de ser possvel
aplicao de pena de carter perptuo e tambm imprescritvel, o que vedado, como j
dito. Assim, tais limites vm em prol da acusada, que pode se beneficiar do instituto da
prescrio.
No caso, o marco a balizar a prescrio ser o tempo da pena restritiva de direitos ou de
prestao de servios comunidade concretamente fixada, estabelecida a partir do
mnimo e o mximo, previstos para cada um dos tipos penais da Lei Ambiental. No caso,
26
no se trata de analogia prejudicial,
porquanto possibilita que se evite a
imprescritibilidade do delito, esta sim, caracterizadora de ofensa Constituio Federal
(LGL\1988\3).
Surge, apenas, uma situao que no estaria abrangida por este direcionamento. No
caso da previso de prestao de servios comunidade, representada por custeio de
programas e de projetos ambientais ou mesmo de contribuies a entidades ambientais
ou culturais pblicas. A soluo vislumbrada , num primeiro momento, por ocasio da
fixao dessas penas, ser estabelecido um prazo certo para o cumprimento da prestao
de servios, como, p. ex., a contribuio a entidade ambiental pelo prazo de dez meses,
no valor mensal de R$ 100,00, totalizando R$ 1.000,00 (o marco seriam os dez meses).
Mas, em se tratando de valor, pode ser tomado como regra para a incidncia da
prescrio o marco temporal de dois anos, j previsto para a pena de multa (art. 114, I,
do CP (LGL\1940\2)). Nota-se que esse prazo o menor previsto, inclusive, para as
penas privativas de liberdade (art. 109, VI, do CP (LGL\1940\2)), o que aponta para que
27
nenhum prejuzo acarretaria parte acusada, tratando-se de analogia benfica.
5. Concluso
A partir da ordem implantada pela Constituio Federal (LGL\1988\3), e conseqente Lei
9.605/98, os conceitos desse novo Direito Penal afastam-se daqueles onde societas
delinquere non potest, de h muito vigorante, para possibilitar a responsabilidade penal
da pessoa jurdica, em face de um novo referencial de culpabilidade, de cunho social, em
razo do agir contrariamente a uma exigncia social.
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Quando apresenta os contornos dessa responsabilidade, em especial relativamente s


penas, a Lei 9.605/98 o faz de forma incipiente, o que tem acarretado inmeros
questionamentos e discusses. certo que teria sido bem mais eficaz a previso, nos
prprios tipos penais, das respectivas penas passveis de aplicao para as pessoas
jurdicas.
Mas, ainda que de forma precria e no redigida na melhor tcnica, permite, de modo
seguro, a concretizao daquele princpio constitucional.
Resta, ento, aos operadores do Direito, a aplicao da nova ordem, buscando a soluo
para eventuais incongruncias ou mesmo imperfeies, fato que j pode ser percebido
pelo principiar de precedentes jurisprudenciais, onde se firma a possibilidade de
responsabilidade penal das pessoas jurdicas. Nesse sentido:
"Ementa: Criminal. REsp. Crime ambiental praticado por pessoa jurdica.
Responsabilizao penal do ente coletivo. Possibilidade. Previso constitucional
regulamentada por lei federal. Opo poltica do legislador. Forma de preveno de
danos ao meio-ambiente. Capacidade de ao. Existncia jurdica. Atuao dos
administradores em nome e proveito da pessoa jurdica. culpabilidade como
responsabilidade social. Co-responsabilidade. Penas adaptadas natureza jurdica do
ente coletivo. Acusao isolada do ente coletivo. Impossibilidade. Atuao dos
administradores em nome e proveito da pessoa jurdica. Demonstrao necessria.
Denncia inepta. Recurso desprovido.
I. A Lei ambiental, regulamentando preceito constitucional, passou a prever, de forma
inequvoca, a possibilidade de penalizao criminal das pessoas jurdicas por danos ao
meio-ambiente.
III. A responsabilizao penal da pessoa jurdica pela prtica de delitos ambientais
advm de uma escolha poltica, como forma no apenas de punio das condutas lesivas
ao meio-ambiente, mas como forma mesmo de preveno geral e especial.
IV. A imputao penal s pessoas jurdicas encontra barreiras na suposta incapacidade
de praticarem uma ao de relevncia penal, de serem culpveis e de sofrerem
penalidades.
V. Se a pessoa jurdica tem existncia prpria no ordenamento jurdico e pratica atos no
meio social atravs da atuao de seus administradores, poder vir a praticar condutas
tpicas e, portanto, ser passvel de responsabilizao penal.
VI. A culpabilidade, no conceito moderno, a responsabilidade social, e a culpabilidade
da pessoa jurdica, neste contexto, limita-se vontade do seu administrador ao agir em
seu nome e proveito.
VII. A pessoa jurdica s pode ser responsabilizada quando houver interveno de uma
pessoa fsica, que atua em nome e em benefcio do ente moral.
VIII. "De qualquer modo, a pessoa jurdica deve ser beneficiria direta ou indiretamente
pela conduta praticada por deciso do seu representante legal ou contratual ou de seu
rgo colegiado."
IX. A Lei Ambiental previu para as pessoas jurdicas penas autnomas de multas, de
prestao de servios comunidade, restritivas de direitos, liquidao forada e
desconsiderao da pessoa jurdica, todas adaptadas sua natureza jurdica.
X. No h ofensa ao princpio constitucional de que "nenhuma pena passar da pessoa
do condenado...", pois incontroversa a existncia de duas pessoas distintas: uma fsica
- que de qualquer forma contribui para a prtica do delito - e uma jurdica, cada qual
recebendo a punio de forma individualizada, decorrente de sua atividade lesiva.
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XI. H legitimidade da pessoa jurdica para figurar no plo passivo da relao


processual-penal.
XII. Hiptese em que pessoa jurdica de direito privado foi denunciada isoladamente por
crime ambiental porque, em decorrncia de lanamento de elementos residuais nos
mananciais dos Rios do Carmo e Mossor, foram constatadas, em extenso aproximada
de 5 quilmetros, a salinizao de suas guas, bem como a degradao das respectivas
faunas e floras aquticas e silvestres.
XIII. A pessoa jurdica s pode ser responsabilizada quando houver interveno de uma
pessoa fsica, que atua em nome e em benefcio do ente moral.
XIV. A atuao do colegiado em nome e proveito da pessoa jurdica a prpria vontade
da empresa.
XV. A ausncia de identificao das pessoas fsicas que, atuando em nome e proveito da
pessoa jurdica, participaram do evento delituoso, inviabiliza o recebimento da exordial
acusatria.
XVI. Recurso desprovido."
(STJ. REsp 610.114/RN. 5. T. Rel. Min. Gilson Dipp. v.u. DJ 19.12.2005, p. 463).
"Ementa: Habeas corpus. Crimes ambientais. Inpcia da denncia: inocorrncia.
Existncia de indcios de autoria e materialidade. Exame de provas. Ausncia de
constrangimento ilegal. Responsabilizao penal da pessoa jurdica. Cabimento.
Mitigao do princpio do societas delinquere non potest. Responsabilidade social.
Violao do art. 225, 3., da CF/88 (LGL\1988\3) e do art. 3. da Lei 9.608/98.
Possibilidade do ajustamento das sanes penais a serem aplicadas pessoa jurdica.
Necessidade de maior proteo ao meio ambiente.
Descabe acoimar de inepta denncia que enseja a adequao tpica, descrevendo
suficientemente os fatos com todos os elementos indispensveis, em consonncia com
os requisitos do art. 41 do Cdigo de Processo Penal (LGL\1941\8), de modo a permitir o
pleno exerccio do contraditrio e da ampla defesa. A alegao de negativa de autoria do
delito em questo no pode ser apreciada e decidida na via do habeas corpus, por
demandar exame aprofundado de provas, providncia incompatvel com a via eleita.
Ordem denegada."
(STJ. HC 43.751/ES. 5. T. Rel. Min. Jos Arnaldo da Fonseca. v.u. DJ 17.10.2005, p.
324).
Ementa: Processo penal. Crime ambiental. Arts. 40 e 48 da Lei 9.605/98. Pessoa
jurdica. Responsabilidade penal. Parte passiva legtima. Inpcia da denncia. Art. 41,
CPP (LGL\1941\8). Justa causa para ao penal. Art. 43, CPP (LGL\1941\8). Matria de
fato. Exame em sede de mandado de segurana. Impossibilidade. 1. A responsabilidade
penal das pessoas jurdicas est prevista no art. 225, 3., da CF (LGL\1988\3) bem
como no art. 3. da Lei 9.605/98. Assim, podem figurar no plo passivo de ao penal
pela prtica de crime ambiental, por ao ou omisso decorrente de deciso de seu
representante legal ou contratual. 2. Em sede de Mandado de Segurana s cabe o
trancamento da ao penal por ausncia de justa causa em situaes especiais, ou seja,
quando a negativa de autoria evidente ou quando o fato narrado no constitui crime,
ao menos em tese, ou mesmo em situaes em que no necessria a instruo
criminal para tal percepo."
(TRF 4. R. MS 2005.04.01.006368-5. 7. T. Rel. Tadaaqui Hirose. DJ 25.05.2005).
Por relevante, podem ser referidos dois casos concretos, julgados na 1. Vara Federal da
Circunscrio Judiciria de Cricima/SC (Aes Criminais 2001.72.04.002225-0 e
2000.72.04.001531-8), cujas sentenas condenaram pessoas jurdicas prestao de
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servio comunidade, representada pelo custeio de programas/projetos ambientais. As


sentenas j foram confirmadas, em grau de recurso, pelo Egrgio Tribunal Regional
Federal da 4. Regio, consoante Acrdos transitados em julgado, a seguir transcritos :
"Penal. Crime contra o meio ambiente. Extrao de produto mineral sem autorizao.
Degradao da flora nativa. arts. 48 e 55 da Lei 9.605/98. Condutas tpicas.
Responsabilidade penal da pessoa jurdica. Cabimento. Nulidades. Inocorrncia. Prova.
materialidade e autoria. Sentena mantida.
1. Segundo entendimento doutrinrio e jurisprudencial predominante, o art. 225, 3.,
da CF/1988 (LGL\1988\3), bem como o art. 3. da Lei 9.605/98 inovaram o
ordenamento penal ptrio, tornando possvel a responsabilizao criminal da pessoa
jurdica. 2. Nos termos do art. 563 do CPP (LGL\1941\8), nenhum ato ser declarado
nulo, se dele no resultar prejuzo defesa ( pas de nullit sans grief). 3. Na hiptese
em tela, restou evidenciada a prtica de extrair minerais sem autorizao do DNPM, nem
licena ambiental da FATMA, impedindo a regenerao da vegetao nativa do local. 4.
Apelo desprovido."
(TRF 4. R. ApCrim 2001.72.04.002225-0/SC. 8. T. Rel. Des. Federal lcio Pinheiro de
Castro. v.u. DJU 20.08.2003, p. 801).
"Penal. Crime ambiental. Causar poluio ao meio ambiente mediante o lanamento de
esgoto em arroio. Materialidade e autoria.
Suficiente para configurao da materialidade e autoria do artigo 54, caput, 4., IV e
V, da Lei 9.605/98 a prova de que dejetos oriundos da atividade de um hotel
administrado pelo acusado eram lanados em arroio fluvial apresentando ndices de
coliformes fecais acima do permitido em Resoluo do CONAMA."
(TRF 4. R. ApCrim 2000.72.04.001531-8/SC. 8. T. Rel. Des. Federal Luiz Fernando
Wowk Penteado. v.u. DJU 09.03.2005).
No caso da responsabilidade penal da pessoa jurdica, necessria torna-se a mudana de
alguns conceitos e valores, sem evidentemente atropelar aqueles princpios basilares do
direito, pois, somente assim dar-se- efetividade inteno do Constituinte, vez que,
como observa Edis Milar: "melhor ser exercitar e buscar os meios mais adequados
para a efetiva implementao dos desgnios do legislador, pois, segundo advertncia de
Starck, o jurista no pode esperar por um direito ideal. Ele deve trabalhar com o Direito
28
existente, em busca de solues melhores."
Concluindo, cabe trazer colao esclio de Antnio Herman V. Benjamin, quando
posiciona que j no basta pretender utilizar o Direito Penal sob bases da dogmtica
tradicional, eis que est distanciada da atual realidade, "da a ampliao de seu leque
subjetivo ativo (com a incluso da pessoa jurdica) e passivo (incorporando-se a
perspectiva das geraes futuras e da natureza per se), assim como das opes do seu
modelo sancionatrio, com a formulao de penas novas, capazes de resgatar a
29
eficincia acauteladora da norma criminal."
Muito ainda existe para consolidar essa nova ordem constitucional. Mas, ela existe e
deve ser implementada, para a prpria salvaguarda do meio ambiente sadio e, em
especial, para que tambm as futuras geraes dele possam usufruir.
6. Bibliografia
AZEVEDO, Tupinamb Pinto de. Da ao e do Processo Penal na Lei n. 9605/98. Porto
Alegre: Ajuris, 1998, n. 72, p. 261-278, v. 25.
BECCARIA, Cesare. Dos delitos e das penas. Trad. J. Cretella Jr. e Agnes Cretella. 2. ed.
rev. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997.
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BENJAMIN, Antnio Herman V. Crimes contra o meio ambiente: uma viso geral - Direito
Ambiental em Evoluo. FREITAS, Vladimir Passos de (org.). n. 2, 1. ed., 2. tir. Curitiba: Juru, 2001.
COSTA JR., Paulo Jos da. Direito Penal ecolgico. Rio de Janeiro: Forense, 1996.
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro; BELLO FILHO, Ney de Barros; COSTA, Flvio Dino
de Castro e. Crimes e Infraes Administrativas Ambientais: Comentrios Lei n.
9.605/98. Braslia: Braslia Jurdica, 2001.
FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a natureza: de
acordo com a Lei 9.605/98. 7. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2001.
FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo dicionrio da lngua portuguesa. 2. ed.,
rev. e aum. 40. imp. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986.
JORNAL GAZETA DO POVO - Estudo da ONU indica iminncia de um colapso ambiental.
Curitiba: Paran, 31.03.2005, p. 24.
MILAR, dis. Direito do Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. 2. ed.
rev. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
NORONHA, E. Magalhes. Direito Penal: introduo - parte geral. 14. ed. So Paulo:
Saraiva, 1977, v. 1.
ROSA, Fbio Bittencourt da. Responsabilidade penal da pessoa jurdica. Revista de
Direito Ambiental, n. 31. So Paulo: Revista dos Tribunais, ano 8, jul./set. 2003.
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio jurdico.Atualizadores: Nagib Slaibi Filho e Glucia
Carvalho. Rio de Janeiro: Forense, 2004.
SZNICK, Valdir. Direito Penal Ambiental. So Paulo: cone, 2001.

1 Estudo da ONU indica iminncia de um colapso ambiental. Jornal Gazeta do Povo Curitiba, 31.03.2005, p. 24.
2 BENJAMIN, Antnio Hermann V. Crimes contra o Meio Ambiente: uma viso geral.
Direito Ambiental em Evoluo. FREITAS, Vladimir Passos de (org.), n. 2. 1. ed., 2. tir. Curitiba: Juru, 2001, p. 29.
3 Apud E. Magalhes Noronha. Direito Penal: Introduo - parte geral, v. 1, 14. ed. So
Paulo: Saraiva, 1977, p. 228.
4 BECCARIA, Cesare. Dos delitos e das penas. Trad. J. Cretella Jr. e Agnes Cretella. 2.
ed. rev. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 128.
5 COSTA JR., Paulo Jos da. Direito Penal ecolgico. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 1996, p. 74.
6 Nesse sentido: "[...] Na aplicao da pena de multa, deve ser calculado, em primeiro
lugar, o nmero de dias-multa, considerando as circunstncias judiciais do delito, bem
como as agravantes e atenuantes e as causas de aumento e de diminuio porventura
existentes e, a seguir, o valor de cada dia, em funo da situao econmica do ru, nos
termos do art. 60 tambm do Cdigo Penal (LGL\1940\2). [...]" (TRF 4. R. ApCrim
200104010852455. 7. T. Rel. Des. Federal Fbio Rosa. v.u. DJU 20.11.2002, p. 534).
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7 Deve ser ressalvada a posio de doutrinadores, que entendem que o maior valor de
multa seria obtido mediante a frmula - 360 dias-multa (art. 49, do CP (LGL\1940\2)) x
5 salrios mnimos (art. 49, 1., do CP (LGL\1940\2)) x 3 (art. 18, 2. parte, Lei
9.605/98), o que resultaria hoje no valor de R$ 1.620.000,00. No caso, no teria
aplicao o aumento de triplo previsto no art. 60, 1., do CP (LGL\1940\2).
8 Foi considerado o salrio mnimo vigente a partir de 01.05.2005, no valor de R$
300,00 (trezentos reais), conforme MedProv 248, de 20.04.2005, DOU 22.04.2005.
9 Nesse sentido: "Agravo regimental. Embargos de divergncia. Smula 168
(MIX\2010\1421)/STJ. Cobrana de multa imposta em sentena criminal. Ilegitimidade
do Ministrio Pblico. Fazenda Pblica. 1. Incidncia, no caso, da Smula 168
(MIX\2010\1421)/STJ, tendo em vista que o Acrdo embargado decidiu na linha da
jurisprudncia desta Corte, no sentido de que, 'desde o advento da Lei 9.268/96,
compete ao Estado, atravs de seus procuradores, promover a execuo da pena de
multa imposta em processo criminal (art. 51 do CP (LGL\1940\2))'. 2. Nos Conflitos de
Atribuies 91/RJ e 107/RJ, decidiu a 1. Seo, to-somente, que compete 3. Seo
julgar processos como o presente, tendo em vista que a natureza penal da multa
permanece, mesmo transformada em dvida de valor. Assim, no est caracterizada a
divergncia. 3. Agravo regimental desprovido." (STJ. AgRg no EDiv no REsp 286792.
Corte Especial. Rel. Ministro Carlos Alberto Menezes Direito. v.u. DJ 19.05.2003, p.
107); ainda: TRF 4.. R.: Ag em Execuo Penal 200304010372958. 7. T. Rel. Des.
Federal Tadaaqui Hirose. v.u. DJU 03.03.2004, p. 518; HC 200304010410868. 8. T.
Rel. Des. Federal lcio Pinheiro de Castro. v.u. DJU 26.11.2003, p. 759.
10 HOLANDA. Aurlio Buarque de. Novo dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa. 2. ed.
rev. e aum., 40. imp. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986, p. 1.635.
11 SILVA, De Plcido e. Vocabulrio jurdico. Atualizadores: Nagib Slaibi Filho e Glucia
Carvalho. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 1.354.
12 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e; BELLO FILHO, Ney de Barros; COSTA, Flvio
Dino de Castro e. Crimes e infraes administrativas ambientais - Comentrios Lei n.
9.605/98. Braslia: Braslia Jurdica, 2001, p. 103.
13 Segundo AURLIO, op. cit., p. 957.
14 Conforme De Plcido e Silva, op. cit., p. 757.
15 Segundo Glossrio do Ministrio da Fazenda, subsdio descrito como a "concesso
de dinheiro feita pelo governo s empresas para lhes aumentar a renda ou abaixar os
preos ou para estimular as exportaes do pas". (BRASIL. Ministrio da Fazenda.
Disponvel em: [http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_s.asp.]
Acesso em 05.06.2004).
16 Dividida em " Subveno econmica - Alocao destinada a cobertura dos dficits de
manuteno das empresas pblicas de natureza autrquica ou no, assim como as
dotaes destinadas a cobrir a diferena entre os preos de mercado e os preos de
revenda. Pelo governo de gneros alimentcios ou outros e tambm as dotaes
destinadas ao pagamento de bonificaes a produtores de determinados gneros ou
materiais; e Subveno social - Suplementao dos recursos de origem privada
aplicados na prestao de servios de assistncia social ou cultural sem finalidade
lucrativa", tambm segundo glossrio do Ministrio da Fazenda. (BRASIL. Ministrio da
Fazenda. Disponvel em:
[http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_s.asp.] Acesso em
05.06.2004).
17 Ibid., p. 758.
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18 SZNICK, Valdir. Direito Penal Ambiental. So Paulo: cone, 2001, p. 234.


19 Nessa linha posicionam-se Nicolao Dino de Castro e Costa Neto et al, op. cit., p. 108.
20 FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a natureza
de acordo com a Lei 9.605/98. 7. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2001, p. 71.
21 SZNICK, Valdir, op. cit., p. 236.
22 AZEVEDO, Tupinamb Pinto de. Da ao e do Processo Penal na Lei n. 9605/98.
Ajuris: Porto Alegre, v. 25, n. 72, 1998, p. 261.
23 "[...] II -A Lei 10.259/01, em seu art. 2., pargrafo nico, alterando a concepo de
infrao de menor potencial ofensivo, alcana o disposto no art. 61 da Lei 9.099/95.
Todavia, tal alterao no afetou o patamar para o sursis processual, que continua
sendo disciplinado pelos preceitos inscritos no art. 89 da Lei 9.099/95." (STJ. RHC
13197. 5. T. Rel. Ministro Flix Fischer. v.u. DJ 10.05.2004, p. 299).
24 Ementa: "Conflito de competncia. Juizado Especial Federal. Infrao de menor
potencial ofensivo. Pena mxima no superior a dois anos. Rito processual. Exceo. Art.
61 da Lei 9.099/95. Inaplicabilidade. (...) 2. A Lei 10.259/2001, ao instituir os Juizados
Especiais Criminais no mbito da jurisdio federal, definiu serem infraes de menor
potencial ofensivo os crimes a que a lei comine pena mxima no superior a dois anos,
sem estabelecer exceo. 3. Assim, ao contrrio do disposto na parte final do art. 61 da
Lei 9.099/95, os delitos sujeitos a rito processual especfico previsto no CPP
(LGL\1941\8) ou lei extravagante cuja sano no ultrapasse o limite legal tambm se
incluem na competncia dos Juizados Especiais Federais." (TRF 4. R. CComp
2003.04.01.034134-2. 4. Seo. Rel. Des. Federal lcio Pinheiro de Castro. DJU
03.09.2003, p. 350).
25 Dentre outros, registram esse posicionamento: ROSA, Fbio Bittencourt da.
Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica. Revista de Direito Ambiental. So Paulo:
Revista dos Tribunais, n. 31, ano 8 - jul./set. 2003. p. 56; COSTA NETO, Nicolao Dino de
Castro, et al. , op. cit., p. 102.
26 Nesse sentido: "[...] Para que se evite a imprescritibilidade dos crimes praticados
pela pessoa jurdica contra o meio ambiente preciso estabelecer um parmetro. Ora,
do mesmo modo que se considerou para efeito de dosagem da pena restritiva, haver de
fazer-se com referncia prescrio, isto , tomam-se os limites abstratos do tipo,
embora a pena privativa de liberdade somente seja aplicvel pessoa fsica. No
analogia prejudicial, porque possibilita que se evite a imprescritibilidade do delito.
Aplicada a sano, considerada a extenso temporal, como acima se especificou, esse
tempo haver de constituir a base de clculo da prescrio da pretenso punitiva pela
pena concretizada. Assim, se a interdio temporria do estabelecimento for por um
ano, a prescrio pela pena em concreto ser de quatro anos, na forma do artigo 109, V,
do CP (LGL\1940\2)[...]" (TRF 4. R. MS 2002.04.01.013843-0/PR. 7. T. Rel. Des.
Federal Fbio Bittencourt da Rosa. DJ 26.02.2003, p. 914).
27 Esse entendimento comunga, em parte, com a concluso de Tupinamb Pinto de
Azevedo, op. cit., 261/278.
28 MILAR, dis. Direito do Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. 2. ed.
rev. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 451.
29 Direito Ambiental em evoluo, p. 34.
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DIREITO AMBIENTAL, MEIO AMBIENTE DO TRABALHO RURAL E


AGROTXICOS
Revista de Direito Ambiental | vol. 10/1998 | p. 106 - 122 | Abr - Jun / 1998
Doutrinas Essenciais de Direito Ambiental | vol. 6 | p. 1177 - 1200 | Mar / 2011
DTR\1998\180
Julio Cesar de S da Rocha
Professor de Direito da Universidade Estadual de Feira de Santana. Mestre e Doutorando
em Direito Ambiental da PUC-SP.
rea do Direito: Trabalho; Ambiental
Sumrio:
1.O meio ambiente de trabalho rural e os agrotxicos - 2.Conceito e natureza jurdica do
meio ambiente do trabalho - 3.O ordenamento jurdico e o meio ambiente do trabalho 4.O dano ambiental - 5.A responsabilidade civil em face do dano ao meio ambiente do
trabalho - 6.Instrumentos jurdicos de proteo ao meio ambiente do trabalho 7.Concluses - 8.Referncias bibliogrficas
1. O meio ambiente de trabalho rural e os agrotxicos
1.1 Contaminao dos trabalhadores rurais por agrotxicos
Bernardino Ramazzini j descrevia, em 1700, as doenas dos agricultores: "Doenas que
atacam a gente rstica [...] so principalmente as pleurites, peripneumonias, a asma,
1
clicas, erisipelas, oftalmias, anginas....". Em tempos atuais, inmeras substncias que
comportam risco para a vida continuam a atingir os trabalhadores rurais.
A utilizao, na agricultura, de "produtos e os agentes de processos fsicos, qumicos ou
biolgicos", conhecidos por pesticidas, praguicidas, formicidas, herbicidas, fungicidas ou
agrotxicos, inicia-se na dcada de 20. Durante a 2. Guerra Mundial, so utilizados
como arma qumica. No Brasil, so utilizados em programas de sade pblica, combate e
controle de parasitas. Em 1975, o PND "fora o agricultor a comprar veneno atravs do
Crdito Rural, ao instituir a incluso de uma cota definida de agrotxico para cada
2
financiamento requerido".
As contaminaes por agrotxicos so muito freqentes e provocam, mais das vezes,
seqelas no ser humano. Tm sido observados e relatados casos agudos de intoxicao,
com leses as mais diversas, distrbios hormonais, danos ao aparelho reprodutor e
mortes na lavoura.
A exposio aos agrotxicos pode ocorrer durante sua produo na indstria ou durante
sua aplicao, principalmente na agricultura. agravada pela falta de controle adequado
do uso e do manuseio desses produtos por parte daqueles que manipulam e aplicam os
pesticidas. Ficam expostas tambm as pessoas que entram ou permanecem em reas
tratadas h pouco tempo.
Segundo Bellusci, a penetrao desses produtos no organismo ocorre "atravs da pele e
das vias digestiva e pulmonar. Os organoclorados e os organofosforados, por exemplo,
penetram pela pele mesmo quando ela est ntegra [...]. A via respiratria importante
na intoxicao de trabalhadores da indstria de pesticidas e dos trabalhadores agrcolas
3
que os aplicam".
Os organofosforados so os responsveis pela maioria das intoxicaes e das mortes
causadas por agrotxicos. Os mais utilizados so: Folidol, Tamaron, Rhodiatox, Azodrin,
Malation, Diazinon e Nuvacron.
Os

efeitos

dos

agrotxicos

sobre

sade

dos

trabalhadores

dependem

das

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Resultados da Pesquisa

caractersticas do produto, da forma de exposio e do indivduo. Os agrotxicos podem


determinar trs tipos de intoxicao: aguda, subaguda e crnica:
"A intoxicao aguda aquela na qual os sintomas surgem rapidamente, algumas horas
aps exposio excessiva, por curto perodo, a produtos extremamente ou altamente
txicos. Pode ocorrer de forma leve, moderada ou grave, a depender da quantidade de
produto absorvido. Os sintomas e sinais so ntidos e objetivos. A intoxicao subaguda
ocorre por exposio moderada ou pequena a produtos altamente txicos ou
medianamente txicos e tem aparecimento mais lento. Os sintomas so subjetivos e
vagos, tais como dor de cabea, fraqueza, mal-estar, dor de estmago e sonolncia,
entre outros. A intoxicao crnica caracteriza-se por surgimento tardio, em meses ou
anos, por exposio pequena ou moderada a produtos medianamente ou pouco txicos
4
ou a mltiplos produtos, acarretando danos irreversveis, do tipo paralisias e cncer".
A Organizao Mundial de Sade estima em 3 milhes as intoxicaes agudas causadas
por esses produtos, com 20 mil bitos por ano. Somente nos pases em
desenvolvimento, ocorrem 2,1 milhes de casos agudos, com 14 mil mortes.
1.2 A disciplina legal sobre agrotxicos
A Lei 7.802/89, que disps, entre outras coisas, sobre a utilizao dos agrotxicos,
estabelece obrigaes especficas do empregador em relao a seus empregados,
quando da utilizao de agrotxicos na produo agrcola. O art. 14, f, do diploma legal
citado responsabiliza o empregador "quando no fornecer e no fizer manuteno dos
equipamentos na produo, distribuio e aplicao dos produtos". O fornecimento de
equipamentos tem como objetivo a proteo individual e coletiva dos trabalhadores.
Entretanto, como continuamente mencionamos, mais do que fornecer o equipamento de
proteo individual (EPI), o empregador deve garantir a salubridade do ambiente de
trabalho, banindo de uma vez por todas, por exemplo, a utilizao de agrotxicos
agressivos ao ser humano e ao meio ambiente.
No se pode admitir, diante do mandamento constitucional do direito de todos "ao meio
ecologicamente equilibrado (art. 225, CF/1988 (LGL\1988\3))", que a legislao de
agrotxicos (Dec. 98.816 de 1990, que regulamenta a Lei 7.802/89) possibilite o
registro de agrotxicos somente "quando usados em concentraes comprovadamente
no letais para homens e animais" (art. 22, II). O que se tem de garantir que somente
produtos no gravosos para o ser humano e para os animais possam ser registrados,
no se limitando exigncia apenas de que no sejam letais. Ou seja, nossa legislao
ordinria possibilita "inconstitucionalmente" o registro de agrotxico, mesmo que no
letal, que possa afetar de alguma forma a sade e o bem-estar dos trabalhadores.
As associaes e entidades sindicais de trabalhadores rurais devem defender de forma
mais incisiva a salubridade dos ambientes de trabalho e processos sustentveis de
controle da natureza. As entidades de classe, os partidos polticos e as entidades
legalmente constitudas para a defesa dos interesses difusos tm legitimidade (art. 5.
da Lei 7.802/89) para requerer, em nome prprio, o cancelamento ou a impugnao de
registro de produtos agrotxicos, argindo prejuzos ao meio ambiente e sade
humana. Os agrotxicos s podero ser produzidos, exportados, importados,
comercializados e utilizados se previamente registrados no rgo federal (Ibama,
Ministrio da Agricultura e Ministrio da Sade - Dec. 98.816 de 1990). De acordo com o
Dec. 98.816, o requerimento de impugnao ou cancelamento ser formalizado atravs
de solicitao, em cinco vias, dirigida ao rgo federal competente pelo registro, em
qualquer tempo, a partir da publicao de resumo, no Dirio Oficial da Unio, do pedido
de renovao de registro ou de extenso de uso. No requerimento dever constar laudo
tcnico firmado, no mnimo, por dois profissionais habilitados na rea de biocincias,
acompanhado dos resultados das anlises realizadas por laboratrio.
Em diversos estados brasileiros existe legislao sobre o controle da produo, da
comercializao, do uso, do consumo, do transporte e do armazenamento de
Pgina 22

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agrotxicos. Na Bahia, por exemplo, a Lei 6.455 de 1993 legitima os mesmos entes da
lei federal para requerer em nome prprio a impugnao do uso de agrotxicos,
argindo prejuzos, dentre outros, sade humana. No Rio Grande do Sul, o artigo 1.
da Lei 7.742/82, que condiciona a prvio cadastramento do produto agrotxico e outros
biocidas no Departamento do Meio Ambiente da Secretaria Estadual de Sade e Meio
Ambiente a comercializao no territrio do estado, foi considerado no conflitante com
a Constituio Federal (LGL\1988\3) (STF - Representao 1.153 - RS e Agrag - 158479,
j. 13.02.1996).
O Poder Pblico pode, em qualquer das esferas federativas, controlar mtodos e
substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, de
acordo com o art. 225, 1., V, da CF/1988 (LGL\1988\3). Os sindicatos podem e
devem pressionar o Poder Pblico (Unio, estados, distrito federal e municpios) para
que cumpra a funo institucional de "defesa da sade", como disposto no art. 23, II, da
CF/1988 (LGL\1988\3).
Outra atitude importante que pode ser tomada pelas entidades sindicais, como
mencionaremos adiante, utilizar de forma mais contnua a ao civil pblica e outros
instrumentos processuais na proteo da sade dos trabalhadores agrcolas, procurando
modificar condies adversas de labor no campo.
2. Conceito e natureza jurdica do meio ambiente do trabalho
A compreenso jurdica acerca do meio ambiente do trabalho precisa ser mais bem
aprofundada; so raras as obras que realizam uma abordagem sobre o tema e
enquadram o meio ambiente do trabalho como integrante do regime sistemtico do meio
5
ambiente como um todo. Contudo, no nvel internacional, como afirma Ricardo
6
Lorenzetti: "En la OIT, conferencia de Ginebra de 1988, se dice que el medio ambiente
de trabajo forma parte integrante e importante del medio ambiente considerado em su
totalidad y que las mejoras del medio ambiente de trabajo elevaron la calidad del medio
7
ambiente en general".
possvel conceituar o meio ambiente do trabalho como a ambincia na qual se
desenvolvem as atividades do trabalho humano. No se limita ao empregado; todo
trabalhador que cede sua mo-de-obra exerce sua atividade em um ambiente de
trabalho.
O meio ambiente de trabalho ecologicamente equilibrado, quando considerado como
interesse de todos os trabalhadores em defesa de condies da salubridade do trabalho,
constitui direito essencialmente difuso. Quando nos referimos aos interesses difusos dos
trabalhadores a um meio ambiente do trabalho saudvel, abarcamos uma indefinida
massa de obreiros, das mais diversas atividades, dispersa pelo pas.
Normalmente o meio ambiente de trabalho compreendido diante de grupo determinado
de pessoas, como, por exemplo, uma categoria de trabalhadores, v.g., rurais. Essa
proteo tem uma natureza eminentemente coletiva. A noo de direito coletivo que tem
como titular grupo, categoria ou classe necessita de maior investida doutrinria.
Efetivamente, a idia do que seja grupo, categoria ou classe merece algumas
observaes. O termo grupo se refere a "conjunto", "reunio de pessoas". O termo
categoria se refere a "grupo", "classe". O termo classe faz referncia a "grupo de
pessoas", "categoria". Quis o legislador utilizar essas expresses como sinnimas?
Acreditamos que no. Cremos que o legislador teve inteno de estabelecer todo o
contedo e o contorno da titularidade desse direito atravs das expresses corporativas:
grupo, categoria ou classe. Se observarmos atentamente, existe uma ordem crescente
de graus organizativos: inicialmente grupo, depois categoria, por ltimo, classe.
No campo do direito do trabalho, categoria profissional pode ser conceituada, segundo
Valentim Carrion, "como conjunto de trabalhadores que tm, permanentemente,
identidade de interesses em razo de sua atividade laborativa. conceito de contornos
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imprecisos, diante da multiplicidade de situaes que a vida apresenta e da possibilidade


de fracionamento dos grupos em subgrupos, e estes em outros, que o Direito brasileiro
denomina categoria profissional diferenciada, quando tm regulamentao especfica do
trabalho diferente da dos demais empregados da mesma empresa, o que lhes faculta
convenes ou acordos coletivos prprios, diferentes dos que possam corresponder
8
atividade preponderante do empregador".
O conceito de categoria profissional tambm pode ser compreendido como "uma srie
no limitada de indivduos que, por fora da sua posio no quadro da atividade
produtiva e do territrio em que se opera, tm comuns a denominao de interesses de
categoria (Jaeger). o agrupamento de todos aqueles que tm de modo estvel e
contnuo uma mesma funo em um ciclo de produo dado (Sforza). uma coletividade
de indivduos que realizam uma determinada funo igual no processo de produo e
que se renem em vista da tutela dos interesses comuns derivados de tal funo
9
(Olivetti)".
Gino Giugni insere a discusso do elemento grupo profissional:
"A primeira forma de organizao sindical nos pases de desenvolvimento industrial mais
antigo (Gr-Bretanha e Estados Unidos, por exemplo) foi por ofcios exercidos por
grupos profissionais ( craft union). Conforme este modelo organizativo, em cada
empresa existem tantos sindicatos quantos forem os ofcios necessrios ao processo
produtivo. Em uma empresa com canteiros de obras, por exemplo, haver um sindicato
de carpinteiros, um de soldadores, outro de marceneiros. Sucessivamente, com o
desaparecimento dos velhos ofcios [...] foi criado outro modelo organizativo, claramente
alternativo ao primeiro e que se firmou com rapidez: o sindicato por ramo de indstria".
10

Atravs dos segmentos - grupo, categoria ou classe - se possibilita que os coletivos


organizados possam defender interesses corporativos em seus diferentes matizes.
Nas duas modalidades de interesses notadamente coletivos, os difusos e os coletivos
stricto sensu, o trao diferenciador entre os dois assenta-se na determinabilidade da
titularidade. Para os interesses difusos, a titularidade de comunidade indeterminvel,
enquanto, para os coletivos, observa-se a titularidade de categoria ou grupo
determinvel.
Acreditamos, enfim, que o meio ambiente de trabalho pode envolver a defesa processual
de interesses tanto difusos quanto coletivos. Na lio de Nelson Nery Jnior, "o que
qualifica o direito como difuso [...] o conjunto formado pela causa de pedir e pelo
pedido deduzido em juzo. O tipo de pretenso material, juntamente com o seu
11
fundamento que caracterizam a natureza do direito". Menciona ainda que "a pedra de
toque do mtodo classificatrio o tipo de tutela jurisdicional que se pretende quando se
12
prope a competente ao judicial".
3. O ordenamento jurdico e o meio ambiente do trabalho
Os ordenamentos jurdicos, inclusive o brasileiro, tm avanado no sentido de buscar a
proteo ao meio ambiente. Para Ramn Martn Mateo, podemos detectar trs tipos de
normas ambientais: umas que constituem simples prolongamento ou adaptao das
circunstncias atuais da legislao sanitria ou higienista do sculo passado e da que,
tambm em pocas anteriores, protegia a paisagem, a fauna e a flora; outras de cunho
moderno e de base ecolgica, ainda que de dimenso setorial, para o ar, a gua, o rudo,
etc.; e outras, por fim, mais ambiciosas e que intentam inter-relacionar os fatores em
jogo, recolhendo uma normatividade nica todas as regras relativas ao meio ambiente.
13

No Brasil, com a Constituio de 1988, foi assegurado tratamento nunca antes visto em
14
qualquer Carta Constitucional
matria ambiental: h um captulo especfico sobre
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meio ambiente (Cap. VI do Tt. VIII) e diversas referncias ao longo de todo o texto
constitucional. Em relao aos estados-membros, as Cartas Estaduais tambm
dispuseram sobre a matria ambiental, como pode ser observado no captulo relativo ao
meio ambiente.
A Carta Magna (LGL\1988\3), no Ttulo da Ordem Social (Tt. VIII), Captulo da
Seguridade Social (Cap. II, Seo II), que trata da sade em seu art. 200, VIII (de
forma expressa), e Captulo do Meio Ambiente (Cap. VI), art. 225 (de forma mediata),
confirma, inquestionavelmente, a categoria do meio ambiente do trabalho.
As normas infraconstitucionais anteriores Carta Magna (LGL\1988\3) no
mencionavam expressamente o meio ambiente do trabalho como pertencente ao regime
sistemtico do direito ambiental. Com a Constituio de 1988, a Lei da Poltica Nacional
do Meio Ambiente (Lei 6.938, de 31.08.1981) foi recepcionada pela ordem constitucional
vigente. Dessa forma, quando a Lei 6.938/81 conceitua o meio ambiente (art. 3., I),
deve ser compreendido nessa definio legal o meio ambiente do trabalho.
A legislao infraconstitucional protetiva do ambiente de trabalho, alm de disposta na
Lei 6.938/81, pode ser encontrada na Consolidao das Leis do Trabalho em especial em
seu Tt. II, Cap. V, que trata da segurana e sade do trabalhador, e no Tt. III (Normas
15
Especiais de Tutela do Trabalho),
nas portarias do Ministrio do Trabalho, mais
particularmente na Port. 3.214, de 08.06.1978 (que aprova as normas
regulamentadoras relativas segurana e medicina do trabalho), na Lei 8.080/90 (Lei
Orgnica da Sade), nas Leis 8.212/91 e 8.213/91 e na Lei 7.802/89 (agrotxicos).
Importante notar, por exemplo, que toda a construo doutrinria de atuao do direito
ambiental em matria de segurana do trabalhador e meio ambiente do trabalho tem
como fundamento a tutela dos interesses difusos e coletivos.
De forma habitual, prope-se aos trabalhadores apenas medidas protetivas individuais,
que podem ter um carter material (dispositivos de proteo individual) ou um carter
psicolgico (regras de segurana). Esse entendimento muito prprio das normas
protetivas individuais da Consolidao das Leis do Trabalho. A valorizao excessiva do
uso de EPIs como medida de proteo sade um equvoco, na medida que no
corrige as deficincias ambientais existentes, nem tampouco neutralizam por completo a
ao dos agentes insalubres no organismo do trabalhador.
Para o direito ambiental, essa proteo ao ambiente de trabalho deve e precisa ser
coletiva. O empregador deve ser responsvel pela adoo e pelo uso das medidas
16
coletivas e individuais de proteo e segurana da sade do trabalhador. Os ambientes
de trabalho insalubres devem ser eliminados definitivamente.
Entendemos que aspectos da legislao infraconstitucional, como o estabelecimento de
limites de tolerncia ou de concentrao, no tm guarida constitucional, na medida em
que se verifica que se procura conviver e expor os trabalhadores a agentes
comprovadamente adversos, como ingredientes ativos de determinados agrotxicos,
configurando uma condio indigna de vida a que esto submetidos esses obreiros, o
que atenta inteiramente contra o que determina a Constituio Federal (LGL\1988\3),
nos princpios fundamentais (arts. 1., III e 3., IV, CF/1988 (LGL\1988\3)).
Cretella Jnior entende que "se, porm, a norma de sade que no rene, em si, os
preceitos protetores, o problema agora de inconstitucionalidade, pois a regra jurdica
constitucional, art. 7., caput, e inc. XXII, exige que a legislao trabalhista pertinente
17
proporcione, em seus dispositivos, meios eficazes de proteo sade".
4. O dano ambiental
A noo de dano se assenta classicamente no prejuzo resultante de uma leso a direito,
aniquilamento ou alterao de um bem jurdico. Ao se cogitar o dano ambiental, tem-se
em vista a destruio ou leso ao meio ambiente, ou seja, a prpria compreenso de
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poluio ambiental.
A Lei 6.938/81 define como poluio a "degradao da qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente: prejudiquem a sade, a segurana e o
bem-estar da populao ou afetem as condies estticas ou sanitrias do meio
ambiente" (art. 3., III), e como poluidor "a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico
ou privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de
degradao ambiental" (art. 3., IV).
A degradao no ambiente do trabalho, resultante de atividades que prejudicam a
sade, a segurana e o bem-estar dos trabalhadores, ocasiona poluio no meio
ambiente do trabalho, impondo ao poluidor a obrigao de recuperar e/ou indenizar os
danos causados, independentemente da existncia de culpa (arts. 4. e 14 da Lei
6.938/81).
A poluio do meio ambiente de trabalho deve ser entendida como a degradao da
salubridade do ambiente que afeta diretamente a sade dos prprios trabalhadores.
Inmeras situaes alteram o estado de equilbrio do ambiente: os gases, as poeiras, as
altas temperaturas, os produtos txicos, as irradiaes, os rudos, a prpria organizao
do trabalho, assim como o tipo de regime de trabalho, as condies estressantes em que
ele desempenhado; enfim, tudo aquilo que prejudica a sade, o bem-estar e a
segurana dos trabalhadores.
A infortunstica tem considerado a doena profissional como aquela produzida ou
desencadeada pelo exerccio de trabalho peculiar a determinada atividade, e como
doena do trabalho, aquela adquirida ou desencadeada em funo de condies
especiais em que o trabalho realizado e que com ele se relacionem diretamente. A
doena ocupacional considerada acidente de trabalho para fins previdencirios,
conforme, alis, estabelece a Lei 8.213/91 (art. 20, I e II).
Deslocando o enfoque para o direito ambiental, propomos que as doenas profissionais
sejam enquadradas como resultantes da poluio nos ambientes de trabalho. Nesse
sentido, alm das disposies do campo previdencirio (respeitados os dispositivos
concernentes aos benefcios da Previdncia Social), deve ser aplicado o regime
sistemtico contido na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente e na Constituio
Federal (LGL\1988\3) (art. 225, CF/1988 (LGL\1988\3)).
No pode ser diferente o entendimento quando deparamos com temas de patologia
ocupacional decorrentes da poluio do trabalho, como as doenas profissionais por
poeiras no ambiente de trabalho (silicose, pneumoconiose dos trabalhadores de carvo,
pneumonioses metlicas, asbestose), dermatoses ocupacionais, trabalho em condies
hiperbricas (barotraumas, embolia traumtica pelo ar, intoxicao pelo gs carbnico,
etc.), trabalho em ambientes de altas temperaturas, efeitos da exposio ao rudo
(disacusia neuro-sensorial), intoxicao profissional por agrotxicos, chumbo,
mangans, benzeno, arsnio etc.
5. A responsabilidade civil em face do dano ao meio ambiente do trabalho
Em determinadas situaes previstas em lei, certas pessoas devem ser responsabilizadas
a reparar o dano sem existncia de culpa. Quando isso ocorre, denominamos essa
responsabilidade de objetiva, prescindindo do elemento culpa e bastando a verificao
do dano e o nexo de causalidade. A doutrina objetiva ou da responsabilidade sem culpa
teve surgimento com o direito moderno e foi notadamente influenciada por Gaston
Morin, Saleilles, Josserand, Karl Larenz, Enneccerus, De Cupis, Ferrara, dentre outros.
No ordenamento jurdico brasileiro, adotou-se um sistema de reparao que combina o
sistema subjetivo - em que a medida da culpa determina o ressarcimento, contratual ou
extracontratual - com o sistema objetivo - em que o grau de subjetividade do agente
no influi para medir os danos ressarcveis. No patamar constitucional, a questo da
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responsabilidade objetiva do Estado foi introduzida pela Constituio de 1946 (art. 194).
A atual Carta Magna (LGL\1988\3) estabeleceu claramente a responsabilidade objetiva
em inmeros dispositivos, sendo os principais relativos responsabilidade do Estado por
atos que seus agentes causarem a terceiros (art. 37, 6., CF/1988 (LGL\1988\3)), por
dano nuclear (art. 21, XXIII, c, CF/1988 (LGL\1988\3)), por dano ao meio ambiente
(art. 225, 3., CF/1988 (LGL\1988\3)).
Estabelecendo uma anlise entre a defesa de direitos patrimoniais subjetivos e a defesa
de direitos meta-individuais, Nelson Nery Jnior menciona:
"Para a defesa do direito subjetivo integridade patrimonial os instrumentos do direito
privado comum so idneos. Assim no h nenhum problema para o particular, se
promover a reparao fundamentada nos artigos 159, 554 ou 555, do Cdigo Civil
(LGL\2002\400) [...] para a reparao do patrimnio ambiental, que coletivo,
meta-individual, o que o direito privado nos oferece por demais insatisfatrio, no
18
correspondendo aos anseios da comunidade".
Raul Malta Moreira assinala que "a Lei 6.938, de 31.08.1981, atribuiu ao provocador do
dano ao meio ambiente a responsabilidade objetiva de indenizar, valendo dizer que
19
preciso somente demonstrar a existncia do dano e o nexo causal". Nelson Nery Jnior
fala na necessidade de um evento danoso e do nexo causal. Para o autor, o evento
danoso o fato ensejador do prejuzo ao meio ambiente e o nexo causal, "para que se
tenha esse requisito como preenchido, basta que o dano tenha advindo da atividade do
20
poluidor, independente de culpa ou inteno de causar o prejuzo ao ambiente".
A Lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81) estabeleceu a
responsabilidade objetiva ao poluidor, que prescinde da existncia de culpa para reparar
o dano ambiental. Da mesma forma, irrelevante a licitude da atividade e no h que se
falar em qualquer excludente de responsabilidade. O poluidor deve assumir o risco
integral de sua atividade. Ademais, a prpria Constituio Federal (LGL\1988\3) (art.
225, 3.) no exige conduta alguma para a responsabilidade do dano ambiental.
Ocorrendo o dano, necessrio que se repare a leso ao bem ambiental tutelado. Enfim,
em sede do direito ambiental, a responsabilidade objetiva, no se exigindo a culpa
21
como requisito do dever de indenizar.
6. Instrumentos jurdicos de proteo ao meio ambiente do trabalho
A Constituio Federal (LGL\1988\3) traz avanos expressivos, criando o mandado de
segurana coletivo, o mandado de injuno e o habeas data. O mandado de segurana
coletivo vem suprir uma lacuna muito grande, permitindo que partidos polticos,
organizaes sindicais, entidades de classe e associaes de qualquer natureza,
legitimadas pelo art. 5., inc. LXX, submetam ao Judicirio hipteses que, em tese,
configurem atos ilegais ou abusivos da Administrao, lesivos de direitos e interesses
coletivos e difusos, inclusive relativos ao meio ambiente do trabalho (mandado de
segurana coletivo ambiental).
Como menciona com propriedade Hugo N. Mazzilli: "Cumpre anotar que esse novel
instituto no serve apenas tutela dos interesses coletivos, mas tambm daquela
categoria de interesses posicionados em relao qualidade de vida, a que se d o
nome de difusos, e dentre os quais o meio ambiente um dos mais expressivos
22
exemplos".
O mandado de injuno, instrumento garantido pelo art. 5., LXXI, da CF/1988
(LGL\1988\3), tm funo atpica para o controle da Administrao, qual seja a de suprir
omisso do poder regulamentar do Poder Pblico. Cuida de meio de controle judicial ante
a inrcia administrativa. Pode ser utilizado na tutela do meio ambiente ecologicamente
equilibrado, quando dependa de uma norma regulamentadora cuja falta est tornando
invivel seu exerccio (mandado de injuno ambiental).
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Menciona Diomar Ackel Filho:


"O caso de indstria poluidora que se instala sem estudo prvio do impacto ambiental,
tido como indispensvel pela Constituio (art. 225, 1., IV, CF/1988 (LGL\1988\3)). A
esse estudo deve ser dada ampla publicidade, nos termos de porvindoura
regulamentao. Tal no ocorrendo, conceder-se- injuno para que a atividade
23
agressiva ao meio ambiente seja obstada".
O entendimento do indigitado autor somente merece prosperar, se tomado como
fundamento de que o dispositivo constitucional (art. 225, IV, CF/1988 (LGL\1988\3))
no se manifesta na plenitude dos efeitos jurdicos pretendidos pelo constituinte de
1988. Outrossim, partindo do pressuposto de que a Lei 6.938/81 (art. 8., II, e art. 9.,
III) e as resolues do Conama foram recepcionadas pela ordem constitucional e
regulamentam o mencionado dispositivo, descabe a injuno, na medida em que existe
norma regulamentadora.
Nesse sentido, sempre magistral a lio de Jos Afonso da Silva ao dividir as normas
constitucionais, quanto eficcia e aplicabilidade, em trs categorias: as normas
constitucionais de eficcia plena; as normas constitucionais de eficcia contida; as
normas constitucionais de eficcia limitada ou reduzida. Para o autor:
"Na primeira categoria, incluem-se todas as normas, que, desde a entrada em vigor da
Constituio, produzem todos os seus efeitos essenciais (ou tm a possibilidade de
produzi-los), todos os objetivos visados pelo legislador constituinte, porque este criou,
desde logo, uma normatividade para isso suficiente, incidindo direta e imediatamente
sobre a matria que lhes constitui objeto. O segundo grupo tambm se constitui de
normas que incidem imediatamente, e produzem (ou podem produzir) todos os efeitos
queridos, mas prevem meios ou conceitos que permitem manter sua eficcia contida
em certos limites, dadas certas circunstncias. Ao contrrio, as normas do terceiro grupo
so todas as que no produzem, com a simples entrada em vigor, todos os seus efeitos
essenciais, porque o legislador constituinte, por qualquer motivo, no estabeleceu, sobre
a matria, uma normatividade para isso bastante, deixando essa tarefa ao legislador
24
ordinrio ou a outro rgo do Estado".
Enquanto no editada norma especfica regulando o mandado de injuno, deve ser
impetrado de acordo com as regras processuais do mandado de segurana, conforme
art. 24, pargrafo nico, da Lei 8.038/90.
Outro elemento importante de que no cogitavam nossas Constituies anteriores, a
ao civil pblica, disciplinada por fora da Lei 7.347/85, ganha status constitucional,
includa sua promoo entre as funes institucionais do Ministrio Pblico (art. 129, III,
CF/1988 (LGL\1988\3)); entretanto, com legitimao concorrente e disjuntiva tambm
das entidades estatais, paraestatais e associaes civis na defesa dos interesses difusos
e coletivos, em especial do meio ambiente. A ao civil pblica ambiental teve seu
panorama por demais ampliado com o surgimento do Cdigo de Defesa do Consumidor,
25
configurando-se como um dos instrumentos basilares da jurisdio civil coletiva.
Em relao aos administrados (cidados), a nova Carta manteve inalterados os direitos
de representao e petio, bem como alargou o objeto da ao popular. Esse
instrumento constitucional vem com nova roupagem no texto da Lei Maior (art. 5.,
LXXIII, CF/1988 (LGL\1988\3)). Agora a lesividade do ato no se medir somente em
funo do patrimnio material depreciado ou fraudado, mas sim da moralidade
administrativa, do meio ambiente, do patrimnio histrico e cultural (ao popular
ambiental). A ao popular constitucional se caracteriza como meio assecuratrio, posto
disposio do cidado, da defesa dos interesses de toda sociedade.
As transformaes sociais tm exigido do direito e do processo civil uma nova postura. A
prestao jurisdicional deve ser necessria e adequada a esse paradigma da atualidade.
Como menciona com propriedade Arruda Alvim: "Na verdade, portanto, verificou-se a
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necessidade de desenquadramento da temtica do campo dos litgios entre pessoas,


26
para al-la ao patamar dos interesses difusos".
O processo deve e tem de ser instrumento de garantia dos direitos materiais. De nada
serviria o processo dissociado do escopo de efetividade do direito substancial tutelado.
A Constituio Federal (LGL\1988\3) conferiu aos sindicatos legitimao para que
assumam a defesa dos direitos e interesses individuais e coletivos da categoria em
questes judiciais ou administrativas. Nesse sentido, no campo protetivo do meio
ambiente, pode ser destacada a atuao das entidades sindicais na tutela dos direitos
coletivos.
Ademais, enquanto associaes, as organizaes sindicais podem defender os interesses
de seus associados, ou seja, os membros da categoria filiados ao sindicato. A Carta
Magna (LGL\1988\3) expressa que: "as entidades associativas, quando expressamente
autorizadas,
tm
legitimidade
para
representar
seus
filiados
judicial
ou
extrajudicialmente" (art. 5., XXI, CF/1988 (LGL\1988\3)).
Muito tem se discutido acerca da legitimidade das entidades sindicais. A Carta Magna
(LGL\1988\3) garantiu a legitimidade dos sindicatos, na defesa dos interesses da
categoria, em seu art. 8., III. Entretanto, a jurisprudncia no tem sido pacfica em
apontar decises uniformes sobre a matria, dando uns uma concepo mais ampla
27
sobre essa legitimidade, outros, procurando limit-la.
Entendemos que as entidades sindicais podem defender de forma ampla tanto interesses
coletivos quanto difusos e individuais. O sindicato ou associao civil pode estar
legitimado na propositura de ao civil pblica ambiental, mandado de segurana
coletivo ambiental, mandado de injuno ambiental, tudo na proteo da sade dos
trabalhadores pertencentes sua categoria ou filiados entidade.
O sindicato tem, portanto, legitimidade ativa para propor ao civil pblica ambiental,
em face de dano causado no ambiente de trabalho que provoque degradao da
qualidade do ambiente e que, direta ou indiretamente, prejudique a sade, a segurana
e o bem-estar dos trabalhadores pertencentes categoria que representa.
Fazendo anlise de nosso ordenamento, Ricardo Lorenzetti, citando Nelson Nery Jnior,
manifesta que "se ha sealado la importancia de conferir acciones a los organismos
28
pblicos en la proteccin del medio ambiente de trabajo."
A ao de responsabilidade ser proposta no foro do local onde ocorreu o dano e ter
por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no
fazer, podendo possuir carter eminentemente preventivo.
Parte da nossa jurisprudncia tem caminhado no entendimento de que compete justia
comum estadual processar e julgar ao civil pblica contra empresa poluidora na defesa
29
do meio ambiente do trabalho e da sade dos trabalhadores.
Existem prestigiados autores que entendem, entretanto, que na justia do trabalho
tambm pode ser intentada ao civil pblica na tutela protetiva do meio ambiente de
trabalho e da sade dos empregados, com fundamento no art. 114 da CF/1988
(LGL\1988\3), que estabelece que "compete justia do trabalho conciliar e julgar os
dissdios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores [...] e na forma da
lei, outras controvrsias decorrentes da relao de trabalho".
Perfeitamente plausvel o entendimento da possibilidade do conhecimento da justia do
trabalho da ao civil pblica que tenha por objeto a defesa do meio ambiente de
trabalho e da sade dos empregados, vez que a demanda caracteriza-se como
controvrsia decorrente da relao de emprego. O TST proferiu deciso no Proc.
TST-ACP-92867/93.1, entendendo pelo cabimento da ao civil pblica na justia do
30
trabalho.
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O STJ, apreciando o CComp. 3.639-1-RS, entre a justia comum (Vara de Acidentes de


Trabalho) e a justia do trabalho (13 JCJ de Porto Alegre - RS) para julgar ao civil
pblica em que se discutia o meio ambiente do trabalho, decidiu pela competncia da
31
justia trabalhista, por entender que a ao tinha natureza eminentemente trabalhista.
No que concerne proteo ao meio ambiente do trabalho e sade dos trabalhadores,
quando versar sobre controvrsia decorrente de relao de emprego, a competncia ser
da Justia Federal Especializada, ou seja, da Justia do Trabalho, pelo disposto no art.
114, caput, c/c o prprio dispositivo do art. 109, I, da CF/1988 (LGL\1988\3).
Diante da divergncia de entendimento sobre o tema, optamos pela aliana dos
dispositivos constitucionais de competncia ratione materiae (art. 114, caput) com as
regras de competncia ratione loci, previstas no dispositivo infraconstitucional (Lei
7.347/85). Nesse sentido, entendemos que o foro competente para conhecimento da
ao civil pblica deve ser o do local do dano. Na tutela do meio ambiente do trabalho e
da sade dos empregados, a Junta de Conciliao e Julgamento (JCJ) pode apreciar o
feito. como se posiciona o acrdo TST-ACP-154.931/94-8 (SBD12 - 881/96), rel. Min.
Ronaldo Leal - DJ de 29.11.1996, p. 44.434, que afirmou ser a competncia funcional da
JCJ.
Compreendemos, entretanto, que a justia comum tambm pode decidir causa que
envolva a proteo da salubridade dos ambientes de trabalho. At porque, como
mencionamos no incio desse trabalho, quando se menciona o direito ao meio ambiente
do trabalho ecologicamente equilibrado, no nos referimos unicamente aos empregados.
Os trabalhadores em geral tm direito qualidade de vida laboral.
O processo possui finalidade instrumental. Absurdo seria, diante da preocupao em
garantir a vida com dignidade, considerar o processo como fim e no como meio de
realizao do direito material. O que se deve pensar como superar a perda do
sentimento de decncia que atinge a grande massa de trabalhadores submetidos a
condies de trabalho insalubres e penosas, a agentes agressivos que fazem do espao
de trabalho um local em que se morre a cada dia.
Menciona Jos Roberto dos Santos Bedaque: "A proposta instrumentalista, [...]
representa o terceiro momento metodolgico do direito processual e se traduz em
importantssimo mtodo de pensamento, necessita ser colocada em prtica".
Quanto ao objeto da demanda, pode ser requerida a obrigao de fazer e no fazer ou a
condenao em dinheiro (art. 3. da Lei 7.347/85), bem como podem ser propostas
todas as espcies de aes capazes de propiciar a adequada e efetiva proteo dos
interesses e direitos tutelados pela lei (arts. 83 e 117 da Lei 8.078/90 c/c o art. 21 da
Lei 7.347/85).
Em sede de defesa do meio ambiente do trabalho, entendemos ser muito mais eficaz a
preocupao preventiva. A entidade sindical, autora da ao civil pblica, pode objetivar
a interdio da atividade periculosa e insalubre, a eliminao de agentes agressivos, a
instalao de dispositivos que garantam a segurana no trabalho etc.
Havendo condenao em dinheiro, este deve ser revertido para o Fundo de Defesa de
Direitos Difusos - FDD (art. 13 da Lei 7.347/85, Dec. 1.306/94 e Lei 9.008/95). Existe
opinio de que, na Justia do Trabalho, havendo condenao em ao civil pblica, a
importncia deve ser depositada no Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT (Lei
7.998/90). Discordamos deste entendimento na medida em que o FAT foi institudo com
a finalidade exclusiva de custear seguro-desemprego, abono salarial e financiamento de
programas de desenvolvimento econmico. Ademais, as condenaes judiciais no esto
includas entre os recursos desse Fundo.
O FDD tem por finalidade a reparao dos danos causados ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
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paisagstico, por infrao ordem econmica e a outros interesses difusos e coletivos.


Constituem recursos do FDD o produto da arrecadao das "condenaes judiciais de
que tratam os arts. 11 e 13 da Lei 7.347, de 1985" (art. 1., 2., I, da Lei 9.008/95).
O Poder Judicirio, no cumprimento de obrigao, determinar o cumprimento da
atividade devida ou a cessao da atividade nociva, sob pena de execuo especfica ou
de cominao de multa diria ( astreintes), se esta for suficiente ou compatvel,
independentemente de requerimento da entidade sindical autora.
Interessante que a ao civil pblica pode ser interposta com escopo integralmente
protetivo sade dos trabalhadores, determinando inclusive que o empregador fornea
equipamentos protetivos de qualidade superior, suspenda a utilizao de substncias
carcinognicas, enfim, torne o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A legitimidade passiva na ao civil pblica ser do poluidor, do causador da leso
sade dos trabalhadores e da alterao das condies ambientais no local de labor. As
empresas, portanto, figuram na parte passiva da relao processual, podendo o Poder
Pblico ser responsabilizado solidariamente por omisso no dever de impedir e fiscalizar
adequadamente o ambiente de trabalho, bem como na elaborao de normas de padro
de tolerncia (Nrs) que atentem contra a dignidade do trabalho humano, contra a sade
dos obreiros. Neste caso deve ser observado o disposto no art. 2. da Lei 8.437/92, que
estabelece que o pedido liminar somente ser concedido aps ouvida do representante
judicial, da pessoa jurdica de direito pblico, que dever se pronunciar no prazo de 72
horas.
A problemtica dos riscos ambientais e em especial das doenas ocupacionais precisa ser
enfrentada de forma bastante contundente. As entidades sindicais devem compreender a
importncia de sua atuao muito alm da defesa das clusulas econmicas. Os
sindicatos tm condio de intervir decididamente em defesa da humanizao do
trabalho, resgatando a finalidade do trabalho como espao de construo de bem-estar,
da identidade e da subjetividade daquele que labora. A entidade sindical tem, ainda,
uma gama imensa de atribuies em defesa da sade dos trabalhadores, que vai, por
exemplo, do pedido de cancelamento ou impugnao de registro de agrotxico lesivo
sade dos trabalhadores, passando pela emisso da CAT (Comunicao de Acidente de
Trabalho), at os movimentos paredistas (greve) e de negociao coletiva.
Para Evaristo de Moraes: "efetivamente, que a organizao sindical dos operrios corrige
os maiores defeitos do regime capitalstico e atenua as imposies da grande indstria,
32
quase insuportveis, e dia a dia mais vexatrias e deprimentes".
Combater a violncia e a nocividade no trabalho significa defender a tutela da vida com
dignidade. A defesa efetiva da sade do trabalhador supe a passagem da identificao
dos riscos e do diagnstico das doenas s aes preventivas. A ao civil pblica
ambiental, o mandado de segurana coletivo ambiental, o mandado de injuno
ambiental, a negociao coletiva, os contratos coletivos de trabalho e tantos outros
instrumentos podem ser utilizados na proteo da salubridade do meio ambiente do
trabalho.
7. Concluses
A preocupao com o meio ambiente deve levar em considerao o ser humano. A
Constituio Federal (LGL\1988\3), quando garantiu a todos um ambiente
ecologicamente equilibrado, o fez com o escopo de preservar a vida com dignidade. A
busca de ambientes ecologicamente equilibrados deve compreender condies decentes
de trabalho, moradia, educao, sade, ou seja, deve resgatar a prioridade de aspirar a
um estado de completo bem-estar fsico, psquico e social.
No podemos desconsiderar a importncia econmica da atividade agrcola, mas
necessrio estabelecermos um equilbrio entre a atividade econmica e o bem-estar, a
Pgina 31

Resultados da Pesquisa

vida daqueles que dependem dessa atividade como meio de subsistncia, no meio de
risco e de morte no trabalho.
Os sindicatos tm a responsabilidade de acompanhar mais de perto a salubridade dos
ambientes de trabalho, na defesa dos trabalhadores pertencentes categoria que
representam. Trabalhadores rurais tm sido acometidos de graves doenas ocupacionais,
que poderiam ser evitadas com a ao efetiva da entidade sindical no cancelamento e
impugnao de agrotxicos lesivos ao ser humano e no acompanhamento e interposio
de instrumentos processuais, v.g., a ao civil pblica.
8. Referncias bibliogrficas
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tutela

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dos

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(1) RAMAZZINI, Bernardino. As doenas dos trabalhadores. p. 128.


(2) BAHIA. Manual de normas e procedimentos tcnicos para a vigilncia da sade do
trabalhador. p. 61.
(3) BELLUSCI, Silvia Meirelles. Doenas profissionais ou do trabalho. p. 20.
(4) BAHIA. Manual..., op. cit., p. 63.
(5) Sobre o tema do direito ambiental e do meio ambiente do trabalho, v. ROCHA, Julio
Cesar de S da. Direito ambiental e meio ambiente do trabalho: dano, preveno e
proteo jurdica.
(6) A Organizao Internacional do Trabalho (OIT) tem estabelecido Convenes sobre a
temtica da sade dos trabalhadores e meio ambiente do trabalho, e algumas delas
foram ratificadas pelo Brasil: Conveno 42 (indenizao por Enfermidade profissional),
Conveno 136 (Proteo contra os riscos da intoxicao pelo benzeno), Conveno 139
(Preveno e controle dos riscos profissionais causados por substncias ou agentes
cancergenos), Conveno 148 (Proteo dos trabalhadores contra os riscos profissionais
devidos contaminao do ar, ao rudo e s vibraes no local de trabalho), Conveno
155 (Segurana e sade dos trabalhadores), Conveno 159 (Reabilitao profissional e
emprego de pessoas deficientes), Conveno 161 (Servios de sade do trabalho).
(7) LORENZETTI, Ricardo Luis. La responsabilidad por daos y los accidentes de trabajo.
p. 278.
Pgina 36

Resultados da Pesquisa

(8) CARRION, Valentim. Comentrios Consolidao das Leis do Trabalho. p. 412.


(9) NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Curso de direito do trabalho. p. 658.
(10) GIUGNI, Gino. Direito sindical. p. 30.
(11) NERY JNIOR, Nelson & NERY, Rosa Maria B. B. de Andrade. Cdigo de Processo
Civil (LGL\1973\5) Comentado e legislao extravagante em vigor. p. 1.704.
(12) NERY JNIOR, Nelson. Aspectos do processo civil no Cdigo de Defesa do
Consumidor. p. 202.
(13) Apud SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. p.15.
(14) As Constituies de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e a Emenda 01/1969
(Constituio de 1969) no dispuseram global e expressamente sobre meio ambiente,
embora existam menes nos textos acerca de bens ambientais (por exemplo, o art.
180, par. n., da Constituio de 1969: "Ficam sob a proteo especial do poder pblico
os documentos, as obras e os locais de valor histrico ou artstico, os monumentos e as
paisagens naturais notveis, bem como as jazidas arqueolgicas").
(15) Para Valentim Carrion, "a segurana e medicina do trabalho a denominao que
trata a proteo fsica e mental do homem, com nfase especial para as modificaes
que lhe possam advir do seu trabalho profissional. Visa, principalmente, as doenas
profissionais e os acidentes de trabalho" ( Op. cit., p. 157).
(16) A Lei 8.213/91 (Lei de Benefcios da Previdncia) trabalha com contornos
meta-individuais e estabelece, no art. 19, 1., que "a empresa responsvel pela
adoo e uso de medidas coletivas e individuais de proteo e segurana da sade do
trabalhador".
(17) CRETELLA JNIOR, Jos. Comentrios Constituio de 1988. p. 973.
(18) NERY JNIOR, Nelson. Responsabilidade civil por dano ecolgico e ao civil
pblica. p. 170.
(19) MOREIRA, Raul Malta. A preservao ambiental, a responsabilidade civil por dano
ecolgico e a atuao tutelar do ministrio pblico. p. 132.
(20) NERY JNIOR, Nelson, op. cit., p. 174-175.
(21) Sobre o tema da responsabilidade por danos ao meio ambiente, v. CANOTILHO, J.
J. Gomes. A responsabilidade por danos ambientais.
(22) MAZZILLI, Hugo Nigro. Interesses coletivos e difusos. p. 66.
(23) Apud MAZZILLI, H. N., op. cit., p. 67.
(24) SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. p. 76.
(25) A Lei 7.347/85 (Lei da Ao Civil Pblica) - art. 21 - prev a aplicao do sistema
do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90) para a defesa dos interesses difusos,
coletivos e individuais homogneos. So cabveis todas e quaisquer aes para a efetiva
tutela dos direitos protegidos pela Lei da Ao Civil Pblica. Importante mencionar a
importncia dos seguintes diplomas legais para a ampliao do contedo da Lei da Ao
Civil Pblica: Lei 7.853/89 (dispe sobre a proteo de pessoas portadoras de
deficincias fsicas), Lei 7.913/89 (dispe sobre a proteo de investidores de valores
mobilirios) e Lei 8.884/94 (Lei Antitruste).
Pgina 37

Resultados da Pesquisa

(26) ALVIM, Arruda. Tratado de direito processual civil. p. 139.


(27) Para Nelson Nery Jnior e Rosa Maria Andrade Nery, "como o art. 5. XXI, 8. III e
114 1., CF/1988 (LGL\1988\3) legitimou os sindicatos para a propositura de ao
coletiva na defesa de direitos difusos, coletivos e individuais da categoria, podem eles
propor qualquer tipo de ao visando a tutela daqueles direitos. O TST 286 est
superado e o TST 310 inconstitucional, nas partes em que impem restries ao direito
de ao dos sindicatos, no limitado pelo texto constitucional". NERY JNIOR, N. &
NERY, R. B. B. A., op. cit., p. 1.407.
(28) LORENZENTTI, Ricardo, op. cit., p. 278.
(29) Higiene e segurana. Meio ambiente do trabalho. Compete vara de acidentes de
trabalho apreciar ao civil pblica que tem como escopo prevenir acidentes, obrigando
a empresa-r a cumprir as normas de segurana e medicina do trabalho ( JTJ 146/263).
Higiene e segurana. Meio ambiente do trabalho. Compete justia comum estadual
processar e julgar ao civil pblica movida pelo Ministrio Pblico contra empresa
privada objetivando a interdio de suas atividades extrativas e de transformao por
desrespeito s condies de higidez e segurana do trabalho (STJ, 1. Seo, CComp.
2.804-MS, rel. Min. Antonio de Pdua Ribeiro, u. v., j. 24.03.1992). No mesmo sentido:
TJSP, 2. Cm. Civ., Ag. 213550-1/1, rel. Des. Jos Roberto Bedrou, u. v., j.
23.08.1994; TJRS, Cm. de Frias Civ., MS 594066995, rel. Des. Taloi Djalma Selistre,
v. u., j. 28.07.1994; Meio ambiente do trabalho. Ao movida por membro do Ministrio
Pblico estadual contra empresa privada, objetivando a interdio de suas atividades
extrativas e de transformao por desrespeito s condies de higidez e segurana do
trabalho. Conflito que se conhece, a fim de declarar-se a competncia da justia estadual
(STJ, 1. Seo, CComp. 2804-SP, rel. Min. Antonio de Pdua Ribeiro, v. u., j.
24.03.1992, DJU 20.04.1992, p. 5.197).
(30) Ao civil pblica - cabimento - legitimidade do Ministrio Pblico. Cabvel a ao
apenas em defesa de interesses coletivos, sem intuito reparatrio, mas de preservao
da ordem jurdica, quando desrespeitados direitos de trabalhadores e empregadores
constitucionalmente garantidos (art. 83, item III, da LC 75/93), desde que o desrespeito
traga, ainda que recndito, o germe da inquietao pblica (arts. 1., III e IV, 5., I, II,
XIII, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, 6., 7., 8., 9., 10 e 11 da CF/1988
(LGL\1988\3)). TST- Ac. Seo Dissdios Coletivos - 400/94.
(31) Conflito de competncia - ao de natureza trabalhista - competncia da justia
especializada: 1. A Justia do Trabalho competente para processar e julgar as aes
tipicamente trabalhistas. 2. Conflito conhecido e provido para declarar competente a
13. Junta de Conciliao e Julgamento de Porto Alegre para julgar as duas aes
propostas (STJ, 1. Seo, 23.03.1993, rel. Min. Peanha Martins).
(32) MORAES, Evaristo de. Apontamentos de direito operrio. p. 93.

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Resultados da Pesquisa

CRIMES AMBIENTAIS E OS PRINCPIOS DA RESERVA LEGAL E DA


TAXATIVIDADE DO TIPO EM DIREITO PENAL
Revista Brasileira de Cincias Criminais | vol. 37/2002 | p. 153 - 167 | Jan - Mar / 2002
Doutrinas Essenciais de Direito Penal | vol. 8 | p. 115 - 132 | Out / 2010
Doutrinas Essenciais de Direito Ambiental | vol. 4 | p. 749 - 766 | Mar / 2011
DTR\2002\538
Marcelo Leonardo
Advogado Criminalista. Professor de Direito Processual Penal na Faculdade de Direito da
Universidade Federal de Minas Gerais. Professor de Direito Penal de Economia da
Fundao Getlio Vargas. Presidente da OAB/MG.
rea do Direito: Penal
Sumrio:
1.Importncia da proteo ao meio ambiente - 2.Da insuficincia das normas
administrativas de proteo ao meio ambiente - 3.A Lei de Crimes Ambientais e os
princpios da reserva legal e da taxatividade do tipo penal - 4.Concluso
1. Importncia da proteo ao meio ambiente
Neste incio de sculo XXI soa natural que se defenda, com toda energia, a importncia
da proteo jurdica do meio ambiente. No Brasil, em particular, nos ltimos vinte anos,
trs fatores foram determinantes na conscientizao da relevncia da preservao
ambiental: primeiro, a vigncia da Lei 6.938, de 31.08.1981, que instituiu a Poltica
Nacional do Meio Ambiente; segundo, a insero no texto da Constituio da Repblica
(LGL\1988\3), de 05.10.1988, de captulo especfico sobre o meio ambiente, a partir do
art. 225 da CF/1988 (LGL\1988\3), que proclama: "todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade
de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes"; terceiro, a realizao no Rio de
Janeiro, em 1992, da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, a ECO-92, e seus mltiplos resultados.
Consoante a observao de Paulo de Bessa Antunes, "o desenvolvimento econmico no
Brasil sempre se fez de forma degradadora e poluidora, pois calcado na exportao de
produtos primrios, que eram extrados sem qualquer preocupao com a
sustentabilidade dos recursos, e, mesmo aps o incio da industrializao, no se teve
qualquer cuidado com a preservao dos recursos ambientais. Atualmente, percebe-se a
existncia de vnculos bastante concretos entre a preservao ambiental e a atividade
industrial. Essa mudana de concepo, contudo, no linear, e, sem dvida, podemos
encontrar diversas contradies e dificuldades na implementao de polticas industriais
que levem em conta o fator ambiental e que, mais do que isso, estejam preocupadas em
assegurar a sustentabilidade da utilizao de recursos ambientais.
"A concepo do desenvolvimento sustentado tem em vista a tentativa de conciliar a
preservao dos recursos ambientais e o desenvolvimento econmico. Pretende-se que,
sem o esgotamento desnecessrio dos recursos ambientais, haja a possibilidade de
garantir uma condio de vida mais digna e humana para milhes e milhes de pessoas,
cujas atuais condies de vida so absolutamente inaceitveis... na busca de tais
modificaes que temos visto o surgimento de um imenso movimento de massas que se
organiza em escala planetria na defesa do meio ambiente e da qualidade de vida" (
Direito ambiental, 4. ed., Rio de Janeiro, Lmen Jris, 2000, p. 13-16).
Como observa Paulo Affonso Leme Machado, "prevenir a degradao do meio ambiente
no plano nacional e internacional concepo que passou a ser aceita no mundo
jurdico, especialmente nas ltimas trs dcadas (...). A implementao do princpio da
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precauo no tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. No se trata da


precauo que tudo impede ou que em tudo v catstrofe ou males. O princpio da
precauo visa durabilidade da sadia qualidade de vida das geraes humanas e
continuidade da natureza existente no planeta. A precauo deve ser visualizada no s
em relao s geraes presentes, como em relao ao direito ao meio ambiente das
geraes futuras" ( Direito ambiental brasileiro, 8. ed., So Paulo, Malheiros, 2000, p.
46-48).
A expresso "meio ambiente", embora criticada por sua redundncia vernacular, tem
sido aceita pela doutrina e pela legislao brasileira e estrangeira. A respeito, diz Edis
Milar: "no conceito jurdico de meio ambiente podemos distinguir duas perspectivas
principais: uma estrita e outra ampla. Numa viso estrita, o meio ambiente nada mais
do que a expresso do patrimnio natural e suas relaes com e entre os seres vivos.
Tal noo, evidente, despreza tudo aquilo que no seja relacionado com os recursos
naturais. Numa concepo ampla, que vai alm dos limites estreitos fixados pela
Ecologia tradicional, o meio ambiente abrange toda a natureza original (natural) e
artificial, assim como os bens culturais correlatos. Temos aqui, ento, um detalhamento
do tema, de um lado com o meio ambiente natural, ou fsico, constitudo pelo solo, pela
gua, pelo ar, pela energia, pela fauna e pela flora, e, de outro lado, com o meio
ambiente artificial (ou humano), formado pelas edificaes, equipamentos e alteraes
produzidos pelo homem, enfim, os assentamentos de natureza urbanstica e demais
construes. Em outras palavras, quer-se dizer que nem todos os ecossistemas so
naturais, havendo mesmo quem se refira a 'ecossistemas naturais' e 'ecossistemas
sociais'. Nessa perspectiva ampla, o meio ambiente seria 'a interao do conjunto de
elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado
da vida em todas as suas formas'" (Direito do ambiente, So Paulo, RT, 2000, p. 52-53).
Esse novo bem jurdico - meio ambiente -, que no integra o elenco dos bens jurdicos
protegidos especificamente pelo velho Cdigo Penal (LGL\1940\2) de 1940, est assim
definido na Lei 6.938, de 1981: art. 3., I: "meio ambiente - o conjunto de condies,
leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas".
Essa Lei 6.938, que trata da poltica do meio ambiente, estabelece que a mesma visar
(art. 4. da Lei 6.938/1981), dentre outros objetivos, " compatibilizao do
desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e
do equilbrio ecolgico" (inc. I); " preservao e restaurao dos recursos ambientais
com vistas utilizao racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a
manuteno do equilbrio ecolgico propcio vida" (inc. VI) e " imposio, ao poluidor
e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao
usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins econmicos"
(inc. VII).
O art. 225, 3., da CF/1988 (LGL\1988\3), estabelece que "as condutas e atividades
consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou
jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de
reparar os danos causados".
2. Da insuficincia das normas administrativas de proteo ao meio ambiente
O meio ambiente j era protegido, juridicamente, de modo especfico, por normas
administrativas, no Brasil, em especial, aps a vigncia da Lei 6.938, de 1981. Todavia,
percebia-se a ineficcia das normas meramente administrativas e, por isso,
reclamava-se a edio de uma lei penal especial para proteo do meio ambiente.
Jair Leonardo Lopes ensina que "o sistema de proteo pela norma jurdico-penal to
perfeito que os bens, de maior valor, so protegidos no somente contra o dano efetivo,
mas, tambm, contra a sua simples exposio a perigo". "Por isso mesmo, sempre que
determinado comportamento torna-se objeto de maior reprovao social, por ofender ou
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ameaar bens ou valores aos quais a sociedade passe a atribuir maior importncia, tal
comportamento, em regra, vem a ser proibido, tambm, sob a ameaa de pena, como a
mais eficaz tcnica de proteo. Mas, ao contrrio do que alguns supem, a maior
eficcia da sano penal no reside na sua severidade, mas na maior probabilidade de
sua efetivao" (Curso de direito penal, 2. ed., So Paulo, RT, 1996, p. 21).
Nesse sentido, dizem Wladimir e Gilberto Passos de Freitas, "a luta na defesa do meio
ambiente tem encontrado no Direito Penal um de seus mais significativos instrumentos.
Muitas so as hipteses em que as sanes administrativas ou civis no se mostram
suficientes para a represso das agresses contra o meio ambiente. O estigma de um
processo penal gera efeitos que as demais formas de represso no alcanam" ( Crimes
contra a natureza, 6. ed., So Paulo, RT, 2000, p. 30).
Igualmente defendendo a necessidade da tutela penal para o meio ambiente, afirmou
Luiz Regis Prado: "a imprescindvel tutela penal do meio ambiente encontra supedneo
jurdico-formal no indicativo constitucional do art. 225, 3., da CF/1988 (LGL\1988\3),
e, em termos materiais, nas prprias necessidades existenciais do homem. Embora no
seja modelo prefervel de proteo legal - escolhido pelo legislador de 1998 -, o
reconhecimento da indispensabilidade de uma proteo penal uniforme, clara e
ordenada, coerente com a importncia do bem jurdico, as dificuldades de inseri-la no
Cdigo Penal (LGL\1940\2), e ainda o crescente reclamo social de uma maior proteo
do mundo em que vivemos, acabaram dando lugar ao surgimento da Lei dos Crimes
contra o Meio Ambiente (Lei 9.605, de 12.02.1998)" (Crimes contra o ambiente, So
Paulo, RT, 1998, p. 15).
Eldio Lecey, na mesma linha de considerao, discorrendo sobre a utilidade do recurso
ao Direito Penal na proteo do meio ambiente, escreveu: "sabidamente, o Direito Penal,
pelos reflexos que podem advir de sua instrumentalizao, como decorrncia do carter
estigmatizante de uma condenao criminal (e da mera submisso a uma ao criminal),
a atingir a dignidade, subjetiva e objetiva, da pessoa natural e at com possvel reflexo
na sua liberdade, bem como podendo atingir a honra objetiva (reputao) da pessoa
jurdica, somente pode ser instrumentalizado para situaes de relevncia social e
jurdico-penal, na linha do consagrado Direito Penal mnimo (entenda-se, uso do Direito
Penal restrito ao necessrio). J destaquei, noutra oportunidade, a utilidade da
instrumentalizao do Direito Penal como resposta social, pela natureza do bem tutelado
(o meio ambiente, bem autnomo e supra-individual, de modo que sua exposio a
perigo ou sua ofensa apresentam-se como danosidade macrossocial), instrumento de
presso soluo do conflito, em razo do impacto da criminalizao pela possibilidade
de imposio de sano e pelo seu carter estigmatizante, instrumento de efetividade
das normas gerais que protegem o ambiente, e, principalmente, instrumento de
preveno de dano ou perigo ao ambiente" ("Proteo penal das unidades de
conservao", Direito ambiental das reas protegidas, Coord. Antnio Herman Benjamin,
Rio de Janeiro, Forense Universitria, 2001, p. 330-331).
Por tudo isso, perfeitamente justificvel, do ponto de vista jurdico-penal, a edio da Lei
de Crimes Ambientais, Lei 9.605, de 12.02.1998, que entrou em vigor em 30 de maro
daquele ano.
3. A Lei de Crimes Ambientais e os princpios da reserva legal e da taxatividade do tipo
penal
O Direito Penal, ao longo de sua histria, em razo da prpria gravidade de suas sanes
e do invocado carter estigmatizador das mesmas e at da prpria acusao criminal, foi
se cercando de princpios fundamentais, garantidores da segurana jurdica das relaes
entre o Estado, editor das normas incriminadoras, e o cidado, que pode ser sujeito
passivo das respectivas sanes penais, que lhe podem privar a liberdade.
Dentre esses, destaca-se o princpio da reserva legal, inserido no Brasil entre as
clusulas ptreas da Constituio (art. 5., XXXIX, da CF/1988 (LGL\1988\3)) e que
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abre o nosso Cdigo Penal (LGL\1940\2): "no h crime sem lei anterior que o defina.
No h pena sem prvia cominao legal".
E, na evoluo do Direito Penal, a partir da teoria da tipicidade, tornou-se ainda maior a
garantia individual. No basta a lei prvia. fundamental que a descrio do tipo penal
seja cerrada, isto , precisa em seus limites, de forma a permitir ao cidado ter clara
cincia da conduta que se quer proibir sob a ameaa da pena. Alguns o chamam de
princpio da taxatividade do tipo penal.
A Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605 de 1998), a pretexto de dar maior proteo ao
meio ambiente, fez tbula rasa desses relevantes princpios de Direito Penal e, por isso,
a nosso ver, contm graves inconstitucionalidades.
Na definio dos crimes ambientais o legislador usou e abusou da insero de
"elementos normativos do tipo", exagerou no emprego de "normas penais em branco",
pendentes de complementao por "leis", "regulamentos", "normas", "ato
administrativo", "deciso judicial", "permisso", "licena", "autorizao", "parecer",
"registro", "proibio", alm da utilizao reiterada de conceitos imprecisos e fludos, tais
como "espcie rara", "ato de abuso", "recursos alternativos", "dano indireto", "especial
preservao", "nveis tais", "destruio significativa", "imprpria para ocupao humana"
e "obrigao de relevante interesse ambiental".
O Boletim RT Informa, edio de dez. 1999-jan. 2000, em matria intitulada "Lei
ambiental nasce torta, segundo juristas", afirma o seguinte: "o excesso de normas
penais em branco, por sua vez, pode infringir o princpio da legalidade dos delitos e das
penas, por tornar o tipo penal pouco taxativo, explicam os especialistas. ' preciso
diminuir as hipteses de normas penais em branco ou fazer com que seu preenchimento
no encontre um vazio muito grande nas possibilidades do aplicador', sugere Herman
Benjamin" (p. 5).
No dizer de Mirabete, "vigora com o princpio da legalidade formal o princpio da
taxatividade, que obriga a que sejam precisas as leis penais, de modo que no pairem
dvidas quanto a sua aplicao ao caso concreto. Infringe, assim, o princpio da
legalidade a descrio penal vaga e indeterminada, que no possa determinar qual a
abrangncia exata do preceito da lei" ( Cdigo Penal (LGL\1940\2) interpretado, So
Paulo, Atlas, 1999, p. 98).
Da a crtica que se faz aos chamados "tipos penais abertos", de manifesta
inconstitucionalidade. "As leis que definem crimes devem ser precisas, marcando
exatamente a conduta que objetivam punir. Assim, em nome do princpio da legalidade,
no podem ser aceitas leis vagas ou imprecisas, que no deixam perfeitamente
delimitado o comportamento que pretendem incriminar - os chamados tipos penais
abertos (Hans-Heinrich Jescheck, Tratado de derecho penal, Parte general, 4. ed.,
Granada, Comares, 1993, p. 223)" (Celso Delmanto, Cdigo Penal (LGL\1940\2)
comentado, 4. ed., Rio de Janeiro, Renovar, 1998, p. 4).
Outra no a lio de Alberto Silva Franco, para quem "o apelo a uma redao genrica
no significa, porm, que ele possa idear figuras criminosas com o emprego de
expresses vagas ou ambguas. H que impor limite a esse processo de generalizao,
sob pena de inocular-se no sistema penal o vrus destruidor do princpio da legalidade,
anulando-se, por via de conseqncia, a funo garantidora do tipo" ("O princpio da
legalidade", Temas de direito penal, So Paulo, Saraiva, 1986, p. 3).
Em suas consideraes gerais sobre a Lei de Crimes Ambientais, afirmou Luiz Regis
Prado, "fica assentado seu carter altamente criminalizador, visto que erige categoria
de delito uma grande quantidade de comportamentos que, a rigor, no deveriam passar
de meras infraes administrativas ou, quando muito, de contravenes penais, em total
dissonncia com os princpios penais da interveno mnima e da insignificncia ( v.g.,
arts. 32, 33, III, 34, 42, 44, 49, 52, 55, 60, da Lei 9.605/1998 etc.).
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Nesse contexto - prossegue o professor -, o legislador de 1998 prdigo em se utilizar


de conceitos amplos e indeterminados - muitas vezes eivados de impropriedades
tcnicas, lingsticas e lgicas -, permeados por clusulas valorativas, e,
freqentemente, vazados em normas penais em branco (v.g. arts. 34, 38, 40, 45, 60, da
Lei 9.605/1998 etc.), com excessiva dependncia administrativa (v.g.: permisso,
licena ou autorizao da autoridade competente). Alis, essa ligao por demais
estreita com a disciplina administrativa , em muitos casos, fonte primeira do que se
deve evitar: a grande indeterminao das descries tpicas. A tcnica de remisso s
deve ser admitida em casos de indeclinvel necessidade e dentro de certos parmetros,
entre os quais figura a exigncia de certeza legal" (op. cit., p. 16-17).
Semelhante a crtica de Lus Paulo Sirvinskas, quando afirma que "a norma penal em
branco depende de uma complementao prvia para a sua adequada tipificao, sem a
qual se torna inexeqvel. Esse tipo de norma pode advir da mesma fonte legislativa ou
de atos administrativos. Trata-se de norma penal imperfeita. Binding se referia a ela
como sendo 'um corpo errante em busca de sua alma'.
Assim, a norma penal em branco afronta o princpio da reserva legal, pois h
necessidade de uma tipificao completa. Se incompleta, deve ser descriminalizada a
norma penal em branco, substituindo-se-lhe por sanes administrativas, no dizer de
Montovani. Uma posio intermediria poderia ser a de permitir a coexistncia da norma
penal em branco com a norma complementadora, desde que esta viesse da mesma fonte
legislativa (...). Acredito que a norma penal em branco causaria uma insegurana
enorme, pois se estariam outorgando poderes inconcebveis ao administrador. Este, por
sua vez, poderia criar verdadeiros tipos penais, contrariando o princpio da legalidade ou
da reserva legal e o princpio do nullum crimen sine previa lege. Somente a lei poderia
criar tipos penais. No meu entender, seria inadmissvel deixar que mero ato
administrativo crie novos tipos penais, que poderiam ser verdadeiros monstrengos"
(Tutela penal do meio ambiente, So Paulo, Saraiva, 1998, p. 16-17).
A nosso ver, a Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998) possui alguns "tipos penais
abertos", mais do que meras normas penais em branco, que violam, por isso, a garantia
constitucional do princpio da legalidade e seu desdobramento na exigncia da
taxatividade da descrio do tipo penal.
Passemos a analisar os principais casos.
"Art. 32. Praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres,
domsticos ou domesticados, nativos ou exticos:
Pena - deteno, de trs meses a um ano, e multa.
1. Incorre nas mesmas penas quem realiza experincia dolorosa ou cruel em animal
vivo, ainda que para fins didticos ou cientficos, quando existirem recursos alternativos.
2. A pena aumentada de um sexto a um tero, se ocorre morte do animal."
As expresses "ato de abuso" e "recursos alternativos" inseridas nas descries das
condutas incriminadas transformam esses tipos em exemplos de "tipos penais abertos".
Censurando o texto, Lus Paulo Sirvinskas faz vrias perguntas: "como interpretar a
expresso praticar ato de abuso? Outro erro de tcnica legislativa que deve ser evitado
(...). As agravantes dos 1. e 2. trazem baila uma questo delicada, pois podero
submeter um professor ou cientista ao constrangimento de se sujeitar ao processo
judicial por estar fazendo experincia 'dolorosa' ou 'cruel' em animal vivo. Ora, como
saber se a experincia 'dolorosa' ou 'cruel'? E se o cientista ou o professor utilizou
anestsico para a realizao da experincia? Nas faculdades h criaes de animais
(ratos e coelhos) para a realizao de experincias e/ou dissecaes com o intuito de
ensinar aos alunos a arte da Medicina. Muitos desses animais so sacrificados na
realizao de experincias teis humanidade. Como punir nesses casos? Quais seriam
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os recursos alternativos? No seria um exagero punir nessas situaes?" (op. cit., p.


54-55).
Jos Geraldo Silva, comentando o art. 32 da Lei 9.605/1998, escreve o seguinte:
"elemento objetivo do tipo - trata-se de tipo penal aberto, uma vez que o
comportamento do agente no foi determinado" ("Crimes ambientais", Leis penais
especiais anotadas, 2. ed., Campinas, Millennium, 2001, p. 58).
dis Milar, igualmente, discorrendo sobre o mesmo art. 32, afirma: "no se sabe, de
incio, o que vem a ser 'praticar ato de abuso'. De outro lado, 'maus-tratos' o nome
jurdico da conduta constante do art. 136 do CP (LGL\1940\2), que tipifica como crime
'expor a perigo a vida ou a sade de pessoa sob sua autoridade, guarda ou vigilncia...',
cuja sano de dois meses a um ano de deteno ou multa - ou seja, menor do que a
prevista para a prtica de abuso ou maus-tratos em animais, que de trs meses a um
ano de deteno e multa" (op. cit., p. 370-371).
Miguel Reale Jnior, em artigo intitulado "a lei hedionda dos crimes ambientais",
aludindo ao referido art. 32, escreveu: "primeiramente, no se sabe o que vem a ser
'praticar ato de abuso'. De outro lado, 'maus-tratos' o nome jurdico da conduta
constante do art. 136 do CP (LGL\1940\2), que tipifica como crime 'expor a perigo a vida
ou a sade de pessoa sob sua autoridade, guarda ou vigilncia, privando-a de
alimentao ou cuidados indispensveis (...) ou abusando de meios de correo'. A pena
prevista para a conduta de por em risco a vida ou a sade de pessoa sob sua guarda ou
vigilncia de dois meses a um ano de deteno ou multa - ou seja, menor do que a
prevista para a 'prtica de ato de abuso ou maus-tratos em animais'" (Folha de S. Paulo,
Opinio, 06.04.1998, p. 3).
A divergncia entre os autores que defendem a validade do texto revela, na realidade, a
sua inconstitucionalidade. Wladimir e Gilberto Passos de Freitas, por exemplo,
sustentam, quanto a experincias em cobaias, que os "recursos alternativos" "so,
normalmente, as variadas formas de anestesia que evitam a dor" (op. cit., p. 97). Edna
Cardozo Dias, muito ao contrrio, entende como "recursos alternativos" "tcnicas
alternativas as que recorrem a qumica, matemtica, radiologia, microbiologia e outros
meios que permitem evitar o emprego de animais vivos em experincias de laboratrio".
Diz ainda a autora mineira que "o Dec. 24.645/1934 definiu 31 figuras tpicas de
maus-tratos em seu art. 3.. O art. 64, da LCP (LGL\1941\7), fala da crueldade e dos
trabalhos excessivos, sem contudo defini-los. O Dec. 3.179, de 21.09.1999, que
regulamentou a Lei de Crimes Ambientais, no definiu o que maus-tratos ou abuso.
Por essa razo, entendemos que o Dec. 24.645/1934 ficou revogado apenas em parte, e
que devemos buscar em seu art. 3. estas definies" (o art. 3., em seu inc. I, dispe:
"consideram-se maus-tratos praticar ato de abuso ou crueldade em qualquer animal") (A
tutela jurdica dos animais, Belo Horizonte, Mandamentos, 2000, p. 157-166). Luiz Regis
Prado diz que "praticar ato de abuso" "usar mal ou inconvenientemente - v.g., exigir
trabalho excessivo do animal, extrapolar limites, prevalecer-se" (op. cit., p. 51). J
Carlos Ernani Constantino escreve que "praticar significa realizar, efetuar; abuso o uso
errado ou excessivo" (Delitos ecolgicos, So Paulo, Jurdico Atlas, 2001, p. 120).
Outro dispositivo que merece exame, na mesma linha de considerao, o art. 40:
"Art. 40. Causar dano direto ou indireto s Unidades de Conservao e s reas de que
trata o art. 27 do Dec. 99.274, de 06.06.1990, independentemente de sua localizao:
Pena: recluso, de um a cinco anos.
1. Entendem-se por Unidades de Conservao de Proteo Integral as Estaes
Ecolgicas, as Reservas Biolgicas, os Parques Nacionais, os Monumentos Naturais e os
Refgios de Vida Silvestre." (Redao dada ao pargrafo pela Lei 9.985, de 18.07.2000,
DOU 19.07.2000.)
Nota: Assim dispunha o pargrafo alterado: " 1. Entendem-se por Unidades de
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Conservao as Reservas Biolgicas, Reservas Ecolgicas, Estaes Ecolgicas, Parques


Nacionais, Estaduais e Municipais, Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais, reas de
Proteo Ambiental, reas de Relevante Interesse Ecolgico e Reservas Extrativistas ou
outras a serem criadas pelo Poder Pblico".
" 2. A ocorrncia de dano afetando espcies ameaadas de extino no interior das
Unidades de Conservao de Proteo Integral ser considerada circunstncia agravante
para a fixao da pena." (Redao dada ao pargrafo pela Lei 9.985, de 18.07.2000,
DOU 19.07.2000.)
Nota: Assim dispunha o pargrafo alterado: " 2. A ocorrncia de dano afetando
espcies ameaadas de extino no interior das Unidades de Conservao ser
considerada circunstncia agravante para a fixao da pena".
" 3. Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade.
Art. 40-A. ( Vetado.)
1. Entendem-se por Unidades de Conservao de Uso Sustentvelas reas de
Proteo Ambiental, as reas de Relevante Interesse Ecolgico, as Florestas Nacionais,
as Reservas Extrativistas, as Reservas de Fauna, as Reservas de Desenvolvimento
Sustentvel e as Reservas Particulares do Patrimnio Natural.
2. A ocorrncia de dano afetando espcies ameaadas de extino no interior das
Unidades de Conservao de Uso Sustentvel ser considerada circunstncia agravante
para a fixao da pena.
3. Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade." (Artigo acrescentado pela
Lei 9.985, de 18.07.2000, DOU 19.07.2000.)
A expresso "causar dano indireto" imprecisa e geradora de insegurana jurdica, e
incompatvel com o princpio da taxatividade, orientador da elaborao de tipos penais.
O vcio no escapou a dis Milar, que assim o comentou: "incompreensvel a meno a
'dano indireto', cominando-se pena grave (um a cinco anos de recluso) a uma conduta
que no se sabe o que seja. Estranho tal rigorismo em relao a qualquer dano em
Unidade de Conservao, quando se verifica que para a completa destruio de floresta
nativa, consoante o disposto no art. 50 da Lei 9.605/1998, previu-se a modesta pena de
deteno de trs meses a um ano, e multa.
Mais estranha a referncia, na lei, a artigo de mero decreto, diploma que, como
notrio, pode ser revogado ou modificado a qualquer momento segundo a vontade do
governante, esvaziando o tipo penal. Fato, alis, que no passou despercebido do
Presidente da Repblica, quando, nas razes do veto ao art. 81, referiu-se a
impropriedade de remisso a texto de decreto regulamentar".
Demais disso, como acentua Luiz Regis Prado, "a previso de modalidade culposa para a
conduta ancorada no art. 40 - causar dano direto ou indireto a unidade de conservao denota sensvel enfraquecimento da funo de garantia do tipo penal, j que a noo de
dano indireto culposo altamente nebulosa" (op. cit., p. 372).
Celeste Leite dos Santos Pereira Gomes reconhece, sem rodeios, comentando o art. 40:
"trata-se de tipo penal aberto, devendo sua adequao tpica ser efetuada diante do
caso concreto" ( Crimes contra o meio ambiente, 2. ed., So Paulo, Juarez de Oliveira,
1999, p. 136).
Luiz Regis Prado, a respeito do art. 40, diz: "causar dano significa originar, produzir,
ocasionar, dar lugar a prejuzos, deterioraes, de qualquer ordem, contra a flora ou
fauna locais, de forma direta ou indireta. A descrio da conduta tpica especialmente
abstrata, para no dizer inexistente... O que vem a ser dano direto ou indireto? Este
ltimo seria o dano realizado atravs ou por intermdio de, por meio de subterfgio,
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mediato, derivado, oblquo ou remoto? Pense-se em dano indireto culposo? Quid inde?
Trata-se de norma inconstitucional" (op. cit., p. 90).
Idntica a reflexo de Lus Paulo Sirvinskas: "outra questo tormentosa ser apurar o
que seja dano direto ou indireto. Adotou o nosso legislador a figura do dano culposo. O
Cdigo Penal (LGL\1940\2) brasileiro desconhece essa figura. No seria um excesso
punir algum pelo delito de dano culposo. O Cdigo Penal Militar (LGL\1969\4) prev a
figura do dano culposo, porm tal hiptese muito criticada pela doutrina, ou seja, se
um indivduo colide contra uma viatura militar sem causar leses aos seus ocupantes,
responde pelo delito de dano culposo na esfera militar, outro absurdo que deve ser
evitado. Assim, como apurar e distinguir o dano indireto (caput) e o dano culposo (
3.)?" (op. cit., p. 68).
O original 1. do art. 40, da Lei 9.605/1998, dando interpretao autntica, definia a
expresso "unidades de conservao" mediante uma enumerao exemplificativa, que
continha caractersticas de norma penal em branco, j que as vrias "reservas",
"estaes", "parques" e "reas" mencionadas careciam de definio em norma de
complementao.
A questo da aplicao do art. 40 da Lei de Crimes Ambientais ficou, ainda, mais
complexa e at mesmo confusa com a sano da Lei 9.985, de 18.07.2000, que institui
o sistema nacional de "unidades de conservao da natureza", e os vetos opostos
respectiva proposio de lei.
O art. 2., da Lei 9.985/2000 deu um novo conceito de "unidade de conservao" (inc. I
- "espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com
caractersticas naturais relevantes, legalmente, institudo pelo Poder Pblico, com
objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao
qual se aplicam garantias adequadas de proteo").
O art. 39 da Lei 9.985/2000 pretendia dar uma nova redao ao art. 40 da Lei
9.605/1998, introduzindo um novo art. 40-A. Esses artigos foram vetados pelo
Presidente da Repblica, que, no entanto, sancionou os novos pargrafos do art. 40 e do
art. 40-A, da Lei 9.605/1998 que fazem distino entre "unidades de conservao de
proteo integral" e "unidades de conservao de uso sustentvel".
A nova redao proposta na respectiva proposio de lei, de que resultou a Lei 9.985 de
2000, para os arts. 40 e 40-A, , da Lei 9.605/1998, substitua a expresso "causar dano
direto ou indireto s unidades de conservao" pela expresso "causar significativo dano
flora, fauna e aos demais atributos naturais das unidades de conservao".
As razes do veto presidencial foram as seguintes:
"Tanto a nova redao que se pretende dar ao caput do art. 40 como a redao dada ao
caput do art. 40-A da Lei 9.605, de 12.02.1998, afrontam todos os princpios que regem
o Direito Penal, que exigem que a norma penal estabelea, de modo claro e objetivo, a
figura penal, o delito que se deseja reprimir, excluindo-se do seu aplicador a definio de
sua ocorrncia ou no.
Em ambas alteraes o legislador utilizou-se da expresso 'causar dano significativo', de
natureza puramente subjetiva, deixando ao alvedrio do aplicador da lei penal definir se a
conduta do suposto infrator configura ou no o delito, tornando imprecisa a sua
definio.
Em suma, sua vigncia importaria introduzir na legislao penal brasileira fator
inarredvel de insegurana na relao do cidado com o Estado, em funo da
indefinio da figura delituosa que se deseja coibir."
Esses mesmos fundamentos nos levam a concluir, com mais razo, pela
inconstitucionalidade do texto original do art. 40, quando alude a "causar dano indireto".
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Comentando a mudana legislativa resultante da sano e dos vetos Lei 9.985,


reconheceu Eldio Lecey o seguinte: "como decorrncia do projeto e dos vetos, ficou o
crime de dano previsto no art. 40 da Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente, com
parcela de sua redao original (art. 40, caput, da Lei 9.605/1998), parte com a
introduo de nova redao ao art. 40, 1. e 2., da Lei 9.605/1998, e ainda com
parcela do acrescentado art. 40-A,, da Lei 9.605/1998, (vetado em seu caput), quais
sejam, os 1. e 2.. Permaneceu, ainda, o 3., que prev o delito culposo. Algo
esdrxulo, no h dvida" (op. cit., p. 337).
A mudana legislativa mereceu a seguinte crtica de Luiz Flvio Gomes, em artigo
publicado na Folha de S. Paulo (03.10.2000, Opinio, p. 3): "o art. 40, caput, da Lei
Ambiental continua vigente, porm, agora, com uma importante modificao no seu
1., isto , ele s vale doravante para as unidades de conservao de proteo integral.
No que se refere s unidades de conservao de uso sustentvel (reas de proteo
ambiental, reservas ecolgicas etc.) no h mais que se falar em delito, por falta de
previso legal. Com o veto do art. 40-A, tudo isso deixou de ser crime (houve abolitio
criminis) (...). E o pior: esqueceu-se de vetar, tal como exigia a coerncia, o 3. do
art. 40-A, que prev a forma culposa do delito e a reduo da pena metade.
Resultado: sobrou a previso de um delito culposo sem a descrio de nenhuma conduta
criminosa e a cominao de uma pena inexistente. J se sabia no Brasil da existncia de
inmeros 'delitos' sem pena (por exemplo, art. 95 da Lei 8.212/1991); agora tambm
temos 'pena' sem delito!".
Trata-se de inconstitucionalidade sobre inconstitucionalidade.
Outro tipo que merece idntico exame o art. 54, relativo ao crime de poluio.
"Art. 54. Causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam
resultar em danos sade humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a
destruio significativa da flora...
Nesse dispositivo, as expresses 'de qualquer natureza', em 'nveis tais' e 'significativa'
encerram a mesma incerteza legal mencionada nos casos anteriores."
Carlos Ernani Constantino anotou o grande nmero de expresses neste art. 54 e seus
incisos e pargrafos que, a seu ver, seriam "elementos normativos do tipo": "No caput
esto contidos nas expresses 'de qualquer natureza' e 'em nveis tais' (no tocante
poluio), bem como no adjetivo 'significativa' (de destruio); no 2., encontram-se
nas seguintes expresses: no inc. I, 'imprpria'; no inc. II, 'ainda que momentnea'; nos
incs. III e IV, o adjetivo 'pblico'; no inc. V, 'em desacordo com as exigncias
estabelecidas em lei ou regulamentos'; no 3., esto contidos nas expresses 'quando
assim o exigir a autoridade competente', 'medidas de precauo' e 'dano ambiental
grave ou irreversvel'" (op. cit., p. 179).
"O tipo legal extremamente amplo e vago - no dizer de Luiz Regis Prado -, com
clusulas normativas, de cunho valorativo, que esto muito aqum das exigncias do
princpio da legalidade em sua vertente de taxatividade-determinao da lei penal. A
expresso de qualquer natureza, reveladora de um objeto indeterminado, abrange seja
qual for a espcie de forma de poluio, independentemente de seus elementos
constitutivos (atmosfrica, hdrica, sonora, trmica, por resduos slidos etc.). J o
termo em nveis tais exprime um certo quantum - suficiente - elevado o bastante para
resultar ou poder resultar em leso sade humana. Por destruio significativa da flora
deve ser entendida aquela realizada de maneira expressiva, de gravidade considervel"
(op. cit., p. 147-148).
O mesmo autor, em entrevista ao boletim RT Informa, disse: "a expresso 'em nveis
tais' ambgua e o princpio da legalidade dos delitos e das penas exige que a conduta
seja descrita de forma clara, taxativa e objetiva, para que se possa conhecer a matria
que se quer prever. Por isso, o artigo de constitucionalidade duvidosa" (op. cit., p. 5).
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Celeste Leite dos Santos Pereira Gomes reconhece, aqui tambm sem rodeios,
comentando agora o art. 54: "trata-se de tipo penal aberto, sendo a sua adequao
tpica efetuada diante do caso concreto" (op. cit., p. 144).
Por isso mesmo, dis Milar, na anlise do art. 54, caput, afirmou: "importa destacar,
tambm aqui, a falta de tcnica na construo do tipo, que encerra dispositivo de
duvidosa constitucionalidade, eis que demasiadamente aberto, destoante das exigncias
do princpio da legalidade e agressivo aos princpios da ampla defesa e contraditrio.
Poluio em 'nveis tais' e 'destruio significativa' da flora encerram situaes obscuras,
ficando o seu entendimento e esclarecimento ao arbtrio do Julgador, o que no se afaz
com um Direito Penal moderno, que quer ver o transgressor sujeito determinao da
lei. A condenao justa a que garante ao acusado a ampla defesa, o que s ser
possvel se a ele for imputado um fato certo descrito como crime" (op. cit., p. 374-375).
Sem razo, data maxima venia, Paulo Affonso Leme Machado, quando afirma: "no
entendo censurvel o emprego das locues 'de qualquer natureza', 'em nveis tais', pois
todas essas expresses esto fortemente ligadas possibilidade de causar perigo ou
dano aos bens protegidos. um tipo penal aberto, que, entretanto, no gera arbtrio do
Julgador, nem insegurana para o acusado" (op. cit., p. 659).
Situao mais grave, a meu ver, ocorre com o tipo contido no 3. do mesmo art. 54, in
verbis:
" 3. Incorre nas mesmas penas previstas no pargrafo anterior (recluso, de um a
cinco anos) quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente,
medidas de precauo em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversvel."
Essa figura penal defendida pelos doutrinadores de Direito Ambiental que, no mbito
dessa disciplina, sustentam a importncia do "princpio da precauo", segundo o qual
recomendvel a adoo de medidas preventivas para evitar dano ao meio ambiente. Na
"Declarao do Rio de Janeiro", conseqente ECO-92, inseriu-se o seguinte: " Princpio
15 - de modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser
amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver
ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta certeza cientfica no
deve ser utilizada como razo para postergar medidas eficazes e economicamente
viveis para prevenir a degradao ambiental".
Nesse tipo penal, no entanto, transferiu-se para o fiscal do meio ambiente (de rgo
ambiental federal, estadual ou municipal) o poder de singularizar a norma penal para
transformar em crime uma conduta omissiva de uma empresa ou pessoa fsica
determinada que venha a deixar de adotar uma certa medida de precauo que aquela
autoridade lhe exigiu.
H manifesto arbtrio para a autoridade administrativa ambiental, que pode, por ato seu
de carter singular - dirigido a agente determinado - criar um tipo penal novo, atravs
de uma simples notificao fiscal ambiental.
Paulo Affonso Leme Machado diz: "publicada a deciso da autoridade, ou at cientificado
pessoalmente o destinatrio da deciso, quem a descumprir est querendo o resultado
danoso ou assumindo o risco de produzi-lo. A consumao do crime ocorre pelo
descumprimento das medidas ordenadas. Muitas vezes essas medidas sero: a
suspenso momentnea das atividades de uma fbrica; a mudana do itinerrio na
circulao de veculos a motores ou a restrio a essa circulao; a determinao da
utilizao de combustvel diferente ou a mudana repentina de tecnologia na produo.
As medidas de precauo devem ser proporcionais ao risco e eqitativas em relao aos
destinatrios, no privilegiando setores. As medidas de precauo podero ser ordens
motivadas da autoridade, no sendo necessariamente leis ou decretos" (op. cit., p. 663).
Nada mais inseguro e arbitrrio!
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Wladimir e Gilberto Passos de Freitas, a respeito deste 3. do art. 54, admitem que "o
tipo penal refere-se exigncia da autoridade competente. Ela pode dar-se de duas
formas: a) diante de caso concreto a autoridade ambiental determina certa ao; b)
existe ordem genrica de como proceder em determinadas situaes e o infrator,
conhecendo-a, deixa de cumpri-la" (op. cit., p. 183). Na primeira hiptese, com nosso
protesto, a autoridade ambiental transforma-se em legislador para caso concreto
determinado e singularizado.
Hoje, graas aos insistentes protestos da comunidade jurdica brasileira, tendo frente a
Ordem dos Advogados do Brasil, o Presidente da Repblica, por fora da recente EC 32,
de 11.09.2001, no pode mais baixar medida provisria sobre "Direito Penal" (art. 62,
1., I, b, da EC 32/2001). Vedou-se ao Chefe do Executivo, por sua exclusiva vontade,
da noite para o dia, editar norma penal incriminadora, em respeito ao princpio da
reserva legal.
Como se admitir, no entanto, possa a autoridade ambiental (por exemplo, o fiscal da
Feam que fizer uma notificao administrativa ambiental exigindo de certa pessoa
medida de precauo que especificar) ter, por fora deste 3. do art. 54, o poder de
criar o tipo penal?
O princpio da precauo em Direito Ambiental pode justificar a definio de infraes
administrativas por desrespeito a recomendao singularizada para determinado agente
pela autoridade administrativa ambiental, jamais para autoriz-la a transformar em
crime o desrespeito mesma.
Como derradeiro caso de tipo penal aberto, tambm, de evidente inconstitucionalidade,
o art. 68:
"Art. 68. Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de faz-lo, de cumprir
obrigao de relevante interesse ambiental..."
A expresso "obrigao de relevante interesse ambiental" , igualmente, imprecisa e
fluda. Carlos Ernani Constantino tentou esclarec-la e pecou pela mesma insegurana.
Diz ele que: "de relevante interesse ambiental quer dizer de grande importncia
ecolgica" (op. cit., p. 219). A incerteza legal persiste. Lus Paulo Sirvinskas admite que
"a lei no definiu o que seja essa obrigao. Somente a jurisprudncia ir definir e
delimitar o conceito de obrigao de relevante interesse ambiental" (op. cit., p. 106).
Mas os Juzes e Tribunais no so legisladores e no tm competncia para criar o tipo
penal, apenas podem aplicar o previamente definido, com preciso, em lei penal
anterior.
Wladimir e Gilberto Passos de Freitas reconhecem o risco para o cidado com a
impreciso do dispositivo: "trata-se de tipo penal aberto, ou seja, cuja abrangncia
alcana uma grande quantidade de situaes fticas. Esse fato, que inquestionvel,
exige prudncia do Ministrio Pblico e do Judicirio. preciso que no caso concreto se
examine detidamente a existncia de dolo ou culpa, evitando-se o constrangimento de
submeter cidados s agruras do processo penal, sem que haja justa causa. Se no
houver discernimento na apreciao dos fatos, as mais variadas atividades podero, sob
o critrio subjetivo do autor da denncia, configurar esse crime, em tese (...). Objeto
material: difcil a especificao, em face da forma genrica do tipo e multiplicidade
de situaes possveis. Por vezes, ele nem mesmo existir" (op. cit., p. 215-216).
Acertada a concluso de dis Milar, uma vez mais, na anlise do dispositivo em tela:
"trata-se, tambm aqui, de tipo extremamente aberto, do qual difcil (seno
impossvel) extrair situaes definidas e precisas, em prejuzo dos valores da certeza e
da segurana, essenciais garantia dos direitos da pessoa humana. O que vem a ser
'relevante interesse ambiental?' Parece inevitvel um componente de relatividade, ou
mesmo de subjetividade, na apreciao desse interesse (...) como estabelecer a figura
do crime ?" (op. cit., p. 376).
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4. Concluso
A pretexto da importncia social que a tutela penal do meio ambiente tem para a sua
preservao, no se podem abandonar os princpios fundamentais de Direito Penal,
garantistas da liberdade do cidado, como o da legalidade e o da tipicidade taxativa.
Como adverte Luiz Regis Prado, "a orientao poltico-criminal mais acertada a de que
a interveno penal na proteo do meio ambiente seja feita de forma limitada e
cuidadosa. No se pode olvidar jamais que se trata de matria penal, ainda que
peculiarssima, submetida de modo inarredvel, portanto, aos ditames rgidos dos
princpios constitucionais penais - legalidade dos delitos e das penas, interveno
mnima e fragmentariedade, entre outros - pilares que so do Estado de Direito
democrtico. A sano penal a ultima ratio do ordenamento jurdico, devendo ser
utilizada to-somente para as hipteses de atentados graves ao bem jurdico ambiente.
O Direito Penal nesse campo cinge-se, em princpio, a uma funo subsidiria, auxiliar
ou de garantia de preceitos administrativos, o que no exclui sua interveno de forma
direta e independente, em razo da gravidade do ataque" (op. cit., p. 17).
Conclumos, invocando a arguta advertncia de Miguel Reale Jnior: "a defesa
imprescindvel do meio ambiente no autoriza que se elabore e que o Congresso aprove
lei penal ditatorial, seja por transformar comportamentos irrelevantes em crime,
alando, por exemplo, condio de delito o dano culposo, seja fazendo descrio
ininteligvel de condutas, seja considerando crime infraes nitidamente de carter
apenas administrativo, o que gera a mais profunda insegurana" ( Folha de S. Paulo,
Opinio, 06.04.1998, p. 3).

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CRUELDADE CONTRA ANIMAIS E A PROTEO DESTES COMO RELEVANTE


QUESTO JURDICO-AMBIENTAL E CONSTITUCIONAL
Revista de Direito Ambiental | vol. 7/1997 | p. 54 | Jul - Set / 1997
Revista de Direito Ambiental | vol. 10/1998 | p. 60 - 92 | Abr - Jun / 1998
Doutrinas Essenciais de Direito Ambiental | vol. 2 | p. 215 - 258 | Mar / 2011
DTR\1998\546
Helita Barreira Custdio
Advogada; Doutora em Direito e Livre-Docente em Direito Civil; Vice-Presidente da
Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente
rea do Direito: Ambiental
Sumrio:
1.Breve relatrio sobre o pedido do parecer jurdico e noes cientficas de biosfera,
ecologia, meio ambiente e animais - 2.Questes jurdico-ambientais e constitucionais
relevantes
1. Breve relatrio sobre o pedido do parecer jurdico e noes cientficas de biosfera,
ecologia, meio ambiente e animais
Do expediente e da respectiva documentao observam-se, em breve relatrio, os
seguintes motivos e argumentos:
_ Partindo dos motivos originadores do pedido, a Unio Internacional Protetora dos
Animais - Uipa, por intermdio de Snia Fonseca, Diretora de seu Departamento
Educativo e Ecolgico, pede-nos parecer jurdico sobre o conceito de fauna e de animais
suscetveis de crueldade, previsto na Constituio Brasileira (art. 225, 1., VII,
CF/1988 (LGL\1988\3)), demonstrando a sua preocupao pela opinio contrria de
alguns juristas, segundo a qual "os animais", principalmente "os domsticos e exticos",
no pertencem ao meio ambiente, "no tm nada a ver com o meio ambiente" e que "os
animais domsticos", como objeto de propriedade de seu dono, "esto sujeitos ao direito
de propriedade de seu proprietrio que pode usar, gozar, dispor, bater ou utilizar-se de
seus animais como melhor entender", em debates realizados perante a Comisso de
Elaborao do Anteprojeto dos Crimes Ambientais.
_ Nesse sentido, criticando a discriminao prevista na legislao brasileira, adverte a
ilustre consulente que, enquanto o crime de "crueldade" se aplica apenas aos atentados
contra os "animais silvestres", as "atrocidades", definidas como delitos de "inenarrvel
crueldade" contra os "animais domsticos e exticos", so consideradas apenas
"contraveno". Assim, acrescenta: enquanto o atentado contra "os animais silvestres"
constitui "crime inafianvel" (Lei 7.653, de 12.02.1988) por justa "severidade da lei"
diante do notrio trfico de animais de nossas florestas, mediante prticas violentas e
sofredoras de capturas e transportes desumanos (de cada dez capturados, apenas um
animal chega vivo ao seu destino), os atentados contra os "animais domsticos e
exticos", de notrias e nocivas atrocidades ocasionadoras de morte, leses corporais,
dores,
angstias,
agonias
de
tais
animais,
so
considerados
apenas
"contraveno"(como delito de pequeno porte, cujo agente continua "de bons
antecedentes"). Diante do compndio de horrores demonstrado em "dossi de
crueldade", tambm, contra os animais domsticos e exticos, esclarece a consulente
que o texto constitucional "menciona fauna como um todo, no discrimina os animais em
categorias" e generaliza "os animais" quando "fala em crueldade" (art. 225, 1., VII,
CF/1988 (LGL\1988\3)); Constituio Paulista, art. 193, X, que, harmonicamente,
compreende (inclui) no termo fauna "todos os animais silvestres, exticos e domsticos",
bem como veda (probe) as prticas que "submetam os animais crueldade"), o que
justifica "a necessidade de tipificar como crime os casos de crueldade contra os animais
em sua generalidade" (silvestres, domsticos e exticos).
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Para melhor justificar a coerncia de seu entendimento, a ilustre consulente (idnea


biloga) se reporta s cientficas noes fundamentais aplicveis ao relevante assunto,
resumindo que: a) a biosfera a camada delgada de nosso planeta "formada por todos
os seres vivos" (entre os quais as pessoas humanas) "e o ambiente fsico". Os animais,
em suas trs categorias (animais nativos ou silvestres, domsticos e exticos), fazem
parte da "ampla variedade de seres vivos" integrantes da biosfera; b) a ecologia
"compreende o estudo do meio fsico, dos seres vivos e de suas inter-relaes", sendo "a
cincia que estuda a biosfera"; c) o meio ambiente, constitudo por "dois conjuntos de
fatores" abiticos (atmosfera, gua, solo, temperatura, luminosidade) e biticos (todos
os seres vivos da biosfera) em "inter-relao", compreende cientificamente um "todo",
onde "nada pode ser excludo"; d) os animais, passveis de crueldade, em seu amplo
conceito, e sem discriminao em categorias, "esto sempre inseridos no Captulo do
meio ambiente", tanto da Constituio Federal (LGL\1988\3) (art. 225, 1., VII,
CF/1988 (LGL\1988\3)) como da Constituio Paulista (art. 193, X), cujos preceitos
asseguram a sua total proteo, sem qualquer discriminao em categorias. Assim,
reiteradamente, justifica "a necessidade de tipificar como crime os casos de crueldade"
contra animais em geral, sem discriminao em categorias.
_ Dos pareceres tcnicos acompanhantes, os idneos autores,
comunidade cientfica brasileira, so unnimes em demonstrar que:

integrantes

da

a) Inicialmente, "no importa a origem animal", pois "seja ele domstico ou silvestre
(natural da fauna brasileira ou extico), devemos repudiar e punir qualquer tipo de
abuso, maus-tratos e atrocidades" contra esses animais. Pela prpria experincia,
observam-se as advertncias, segundo as quais "tem aumentado consideravelmente a
freqncia" do atendimento de animais (domsticos ou no), encaminhados ao Servio
de Anatomia Patolgica da FMVZ-USP "em decorrncia de morte violenta, ou seja,
envenenamento, tiros de revlver, pauladas, chutes, etc. "e, mesmo comprovada a
violncia como causa mortis em laudo necroscpico, "pouco se tem feito para punir o
autor de tal atrocidade", esperando-se que as leis sejam modificadas "o mais rpido
1
possvel".
b) No resta dvida de que os animais "so vtimas constantes de aes humanas que
resultam em graves leses, mutilaes" at a "morte por agresso a sua integridade
fsica": os silvestres, independente da Lei que lhes protege, configuram a elemento do
3. maior negcio ilegal do mundo". Os animais "silvestres, exticos e domsticos
sequer possuem um instrumento legal que lhes garanta proteo efetiva". Observam-se
as advertncias sobre o freqente recebimento de denncias de maus-tratos contra os
animais, independente de sua categoria, mediante "agresses que lhes causam extremo
sofrimento: desnutrio, queimaduras, fraturas e mutilaes para atendimento
mdico-veterinrio", alm de "animais mortos para deteco da causa mortis". Ora, os
animais, como os seres humanos, tambm "sofrem dores": alguns "suportam os
maus-tratos passivamente" e outros, "que reagem, normalmente so espancados at a
morte". No h dvida de que "o grau de evoluo de uma civilizao tambm deva ser
avaliado pelo respeito e cuidados dispensados a seus animais", concluindo-se pela
necessidade de instrumento legal no sentido de tipificar a crueldade como crime e
2
responsabilizar aqueles que "levem os animais a um sofrimento cruel e desnecessrio".
c) Nesse sentido, demonstra-se que o art. 225, 1., VII, da CF/1988 (LGL\1988\3), de
modo geral, trata da "flora e da fauna", esclarecendo-se que, enquanto a flora "
constituda pelo conjunto das plantas", a "fauna constituda pelo conjunto dos
animais". Tanto "os animais domsticos existentes no pas" como "os animais silvestres,
asselvajados ou ferais esto entre os seres vivos que devem ser protegidos no Brasil
contra crueldade". A Constituio Federal (LGL\1988\3), de "modo amplo e geral",
condena qualquer prtica de crueldade, "seja em relao s pessoas (art. 5., III, VIII,
XI, CF/1988 (LGL\1988\3)), seja em relao aos animais" (art. 225, l., VII, CF/1988
(LGL\1988\3)), por se tratar de conduta "inadmissvel, que ofende os sentimentos
normais de qualquer pessoa". Como partes integrantes do meio ambiente, no se
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excluem "os animais domsticos ou ferais" (asselvajados ou silvestres) "da funo


3
ecolgica" (art. 225, l., VII, CF/1988 (LGL\1988\3)).
2. Questes jurdico-ambientais e constitucionais relevantes
Em breves consideraes preliminares, evidencia-se a grata oportunidade da existncia
da Comisso de Elaborao do Anteprojeto dos Crimes Ambientais, relacionada com a
reforma do Cdigo Penal (LGL\1940\2), para fins de estudos, pesquisas, debates e
elaboraes de normas penais ajustveis s novas exigncias da sociedade brasileira,
relacionadas, notadamente, com as crescentes presses diante dos notrios ndices e de
novas espcies de criminalidade contra o meio ambiente. Pela prpria realidade dos
crescentes fatos punveis inerentes a atividades, condutas, prticas, diverses ou
espetculos, dentre outras atitudes lesivas a bens de valores naturais e culturais (vivos
ou no) integrantes do meio ambiente, em confronto com as insuficincias e a
inadequao da legislao penal vigente, inegvel a convenincia de sua reviso para a
definio de novos crimes ambientais e a converso de contravenes referentes
crueldade contra animais em crimes dc crueldade contra animais (compreendidos nos
crimes ambientais), com a cominao das respectivas penas, de forma mais rigorosa, de
acordo com as circunstncias das aes ou omisses dolosas e culposas, tudo de forma
ajustvel s novas exigncias da realidade scio-ambiental do presente momento.
Do expediente inicial e dos pareceres correlatos, evidenciam-se relevantes questes
jurdicas a serem inadiavelmente consideradas, tanto de direito ambiental como de
direito constitucional, salientando-se aquelas diretamente relacionadas com o assunto da
consulta em anlise e ajustveis a razovel interpretao das normas constitucionais e
legais aplicveis, como: o conceito legal e constitucional de meio ambiente, de fauna, de
animais e de crueldade contra animais; a crueldade contra animais e a proteo destes
como relevante questo jurdica constitucional, vinculada ao processo civilizatrio em
prol da vida saudvel e prevista em normas tanto do direito internacional e do direito
comparado como do direito positivo brasileiro; prevalncia da interpretao cientfica da
ampla norma constitucional em confronto com a restrita norma legal. Assim, sem entrar
nas divergncias doutrinrias, com base nas normas jurdicas vigentes, evidenciam-se,
dentre as demonstraes compatveis, as seguintes:
2.1 Conceito legal e constitucional de meio ambiente
Como conceito legal, entende-se por meio ambiente: "o conjunto de condies, leis,
influncias e inter-relaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas", considerando-se, ainda, "o meio ambiente como
um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o
uso coletivo" (art. 3., I e 2., I, Lei 6.938/81). Como bens necessariamente integrantes
do meio ambiente, consideram-se "recursos ambientais: a atmosfera, as guas
interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo,
os elementos da biosfera, a fauna e a flora" (art. 3., V, com o acrscimo expresso de "a
fauna e a flora" definido pela Lei 7.804, de 18.07.1989, acrscimo este j
cientificamente implcito na expresso "os elementos da biosfera", esta definida como o
espao "ocupado pelos seres vivos" (pessoas humanas de todas as raas e de todos os
grupos; animais de todas as espcies em relao ao gnero e de todas as categorias em
relao s condies existenciais silvestres, selvagens, asselvajadas ou ferais,
domsticas, exticas, migratrias, alm dos microorganismos; vegetais de todas as
espcies e categorias), "na terra, no ar, nas guas", incluindo seu respectivo habitat, no
sentido mais amplo, integrantes do meio ambiente, independentemente da diversidade
do ecossistema correlato e de seu estado atual (natural, modificado, cultivado,
4
construdo ou degradado). No resta dvida de que se trata de amplo conceito legal,
uma vez que abrange, de forma indispensvel, "tudo aquilo que permite a vida, que a
5
abriga e rege", compreendendo "as comunidades, os ecossistemas e a biosfera".
Com estas breves demonstraes, torna-se patente que todos os animais, de todas as
espcies, correspondendo genrica palavra fauna conceituada como "toda vida animal"
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(terrestre e aqutica) de uma rea, de uma regio ou de um pas, em suas categorias de


fauna silvestre (o conjunto de animais selvagens e livres em seu ambiente natural),
fauna domstica (o conjunto de animais domesticados ou cultivados pelos seres
humanos), fauna extica (o conjunto de animais aliengenas ou originrios de outros
pases) e fauna migratria (o conjunto de animais, especialmente aves migratrias, que
atravessam, em qualquer estao do ano, as fronteiras dos pases), alm dos
microorganismos, todos fazem parte, cientfica e legalmente, do meio ambiente, uma
vez que integram, de forma indispensvel, seus recursos ambientais vivos.
A vigente Constituio Brasileira, consagrando e consolidando o amplo conceito legal de
meio ambiente, com todos os seus recursos naturais, culturais, vivos e no vivos, ali
integrantes, assegura a todos o "direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico" (Unio, estados-membros, Distrito Federal e municpios) "e coletividade"
(constituda de todas as pessoas fsicas e jurdicas, estas de direito privado, com ou sem
fins lucrativos) "o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes" (art. 225).
Visando a garantir a efetividade de tal direito, ou seja, o exerccio real e permanente do
direito ao meio ambiente saudvel, portanto essencial sadia qualidade de vida,
assegurado a todas as pessoas, sem exceo, a Constituio complementa o raciocnio
do caput do art. 225, definindo expressa e harmonicamente, novas e especficas
competncias ao Poder Pblico (Unio, estados, Distrito Federal e municpios), como,
dentre outras atribuies relevantes e interdependentes preservao do meio
ambiente, com suas espcies, seus ecossistemas, seu patrimnio gentico, enfim, com
todos os seus recunos naturais e culturais, vivos ou no vivos (art. 225, 1., I a VI,
CF/1988 (LGL\1988\3)), as seguintes: "proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da
lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de
espcies ou submetam os animais a crueldade" (art. 225, l., VII, CF/1988
(LGL\1988\3)); "conservar o patrimnio pblico", considerado como o prprio "meio
ambiente" a ser "necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo" (arts. 23, I, CF/1988 (LGL\1988\3) c/c o art. 2., I, da Lei 6.938/81); "proteger
o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas", evidenciando-se
que a prtica da crueldade, ocasionadora de sofrimentos, doenas e mortes dos animais
vitimados, constitui uma das graves formas de degradao ambiental, uma vez que
afeta a funo ecolgica de tais recursos ambientais vivos (arts. 23, VI e 225, l., VII,
CF/1988 (LGL\1988\3)); "preservar as florestas, a fauna e a flora" (arts. 23, VII, e 225,
6
l., VII, CF/1988 (LGL\1988\3)).
Evidentemente, por fora das vigentes normas constitucionais, consolidadoras dos
expressos conceitos legais, todos os animais, correspondendo fauna existente no Brasil
em todas as suas espcies e categorias, esto compreendidos no meio ambiente,
pertencem ao meio ambiente ou fazem parte integrante do meio ambiente rural,
perifrico ou urbano, externo ou interno, tanto natural como educacional, cultural ou do
trabalho (art s. 225 e 182, 186, 200, VIII, 215, 216 e 220, 3., II, CF/1988
(LGL\1988\3)). Assim, todos os animais, sem exceo, se encontram includos tanto na
genrica expresso "meio ambiente", que abrange a biosfera (art. 225, CF/1988
(LGL\1988\3)), "patrimnio pblico", definido como meio ambiente (art. 23, I, CF/1988
(LGL\1988\3) e art. 2., I, da Lei 6.938/81), "espcies e ecossistemas" (art. 225, 1.,
I, CF/1988 (LGL\1988\3)), "patrimnio gentico do Pas" (art. 225, 1., II, CF/1988
(LGL\1988\3)), como nas especficas expresses "fauna e flora" (art. 225, 1., VII,
CF/1988 (LGL\1988\3)) e "os animais" (art. 225, 1., VII, CF/1988 (LGL\1988\3)). A
Constituio, garantindo a proteo de todos os animais existentes no Brasil,
independentemente de sua espcie e de sua categoria, no previu nem adotou quaisquer
expresses indeterminadas, vagas, discriminatrias ou duvidosas (uns ou alguns
animais, animais silvestres ou fauna selvagem, no sentido de excluir da proteo outros
animais). Muito ao contrrio, a vigente Constituio, de forma harmnica com o sistema
jurdico brasileiro, previu e adotou, de forma expressa, clara e inconfundvel, a correta
expresso determinada "os animais", ou seja, todos os animais so constitucional e
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legalmente protegidos contra quaisquer tipos de crueldade, na forma da lei (art. 225,
1., VII, CF/1988 (LGL\1988\3)).
Nessas condies, a Constituio Brasileira, de forma compatvel com as normas
internacionais e nacionais vinculadas aos permanentes processos de evoluo
educacional, evoluo humanitria, evoluo consuetudinria ou dos costumes, evoluo
cultural ou civilizatria, assegura a defesa, a proteo e a preservao de todos os
animais, proibindo expressamente, portanto condenando ou responsabilizando na forma
da lei (administrativa, civil ou penal ajustvel, com as respectivas sanes
administrativas, civis ou penais), as prticas de crueldade, em todas as suas desumanas
e danosas formas, contra os animais em geral, sem qualquer discriminao de espcies
ou categorias.
2.2 Conceito legal e constitucional de fauna e de animais
Em ampla noo, considera-se fauna o conjunto de todos os animais, terrestres e
aquticos, includos os microorganismos, que vivem em uma rea, em uma regio ou em
um pas, em suas diversas espcies em relao ao gnero e em suas diversas categorias
em relao ao seu habitat e s respectivas condies existenciais. Equivalente e
harmonicamente, tambm em ampla noo, consideram-se animais todos os seres vivos
irracionais, terrestres e aquticos, organizados, dotados de sensibilidade fsica e psquica
e da faculdade de executar movimentos voluntrios, de acordo com as leis naturais de
ordem biolgica, fsica e psquica. Tanto os animais irracionais (com "alma vivente",
todos os "seres vivos", conforme a espcie de cada um, nos quais "h respirao de
vida", nas guas, no ar, na terra - Gn. 1, 20, 24, 30 - mas excludos da razo, do
raciocnio, ou da faculdade de raciocinar) como a pessoa humana (ser vivo racional
criado " imagem de Deus" que "o criou" e "os criou homem e mulher" - Gn., 1, 27 dotados de razo, inteligncia, raciocnio, da faculdade de raciocinar), todos, como seres
vivos, fazem parte do meio ambiente, sem qualquer exceo.
No caso especfico dos animais irracionais, conforme j se demonstrou em pginas
anteriores, o conceito interdependente de fauna e de animais, integrando
harmonicamente o amplo conceito legal e constitucional de meio ambiente, como vivo
recurso natural deste, foi, em seu contedo abrangente, juridicamente consagrado em
nosso direito positivo, tanto em normas legais (art. 3., V, Lei 6.938/81 com as
alteraes da Lei 7.804/89) como em normas constitucionais (arts. 225, 1., VII, 23,
VII e 24, VI, CF/1988 (LGL\1988\3)). Adotando os amplos termos de fauna e de animais
sem qualquer excluso ou discriminao de espcies ou de categorias selvagens,
domsticas, exticas, migratrias ou de quaisquer outras classificaes (de tais animais
viventes nas guas, no ar e na terra) de acordo com as circunstncias ajustveis a cada
espcie, a vigente Constituio, alm de consolidar o amplo conceito legal de fauna e de
animais, assegura, expressamente, a sua defesa, a sua proteo e a sua preservao,
por parte do Poder Pblico (Unio, estados, distrito federal e municpios) e da
coletividade, proibindo, na forma da lei (administrativa, civil ou penal), quaisquer
prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies
ou submetam os animais, de forma geral, a crueldade.
2.3 Conceito legal e constitucional de crueldade contra animais em sua generalidade
Em princpio, considera-se crueldade contra animais vivos em geral toda ao ou
omisso, dolosa ou culposa (ato ilcito), em locais pblicos ou privados, mediante
matana cruel pela caa abusiva (profissional, amadorista, esportiva, recreativa ou
turstica), por desmatamentos ou incndios criminosos, por poluio ambiental,
mediante dolorosas experincias diversas (didticas, cientficas, laboratoriais, genticas,
mecnicas, tecnolgicas, dentre outras), amargurantes prticas diversas (econmicas,
sociais, populares, esportivas como tiro ao vo, tiro ao alvo, de trabalhos excessivos ou
forados alm dos limites normais, de prises, cativeiros ou transportes em condies
desumanas, de abandono em condies enfermas, mutiladas, sedentas, famintas, cegas
ou extenuantes, de espetculos violentos como lutas entre animais at a exausto ou
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morte, touradas, farra do boi ou similares), abates atrozes, castigos violentos e tiranos,
adestramentos por meios e instrumentos torturantes para fins domsticos, agrcolas ou
para exposies, ou quaisquer outras condutas impiedosas resultantes em maus-tratos
contra animais vivos, submetidos a injustificveis e inadmissveis angstias, dores,
torturas, dentre outros atrozes sofrimentos causadores de danosas leses corporais, de
invalidez, de excessiva fadiga ou de exausto at a morte desumana da indefesa vtima
animal.
Nessa ordem de demonstraes, oportuno evidenciar a equiparao gradativa do
conceito de "maus-tratos" ao conceito de "crueldade" contra os animais, diante do
intencional, ou negligente, imprudente ou imperito emprego de meios ou de
instrumentos desumanamente dolorosos, tanto na prtica de "maus-tratos" como na de
"crueldade" contra a vtima animal, que se submete e sofre, de forma cada vez mais
agravante, os danosos e iguais efeitos punveis. Nos dias de hoje, diante dos dolorosos e
danosos efeitos iguais e punveis, torna-se evidente que a crueldade e os maus-tratos
constituem termo e expresso de conceitos equivalentes, tanto na impiedade das
prticas sempre cruis e desumanas contra os animais, como nos seus danosos efeitos
anlogos: a dor provocada consciente e dolosamente (o agente livre, quer o resultado
e assume o risco de produzi-lo) ou culposamente (o agente livre, mas d causa ao
resultado por imprudncia, negligncia ou impercia) pela prpria pessoa humana.
No resta dvida de que o amplo conceito de crueldade abrange, progressiva e
preocupantemente, numerosas e atuantes prticas cruis que, alm de submeterem os
animais a perversos sofrimentos injustificadamente prolongados, desnecessrios ou
desmotivados, constituem grave violao tanto s leis da Natureza de ordem biolgica,
fsica, psquica, ecolgica ou ambiental a eles inerentes como aos princpios jurdicos
internacionais e nacionais ajustveis aos bons costumes e asseguradores da proteo da
integridade psquica e ambiental dos seres vivos em geral, ou seja, da proteo da
incolumidade da vida em todas as suas formas.
Sob esse aspecto, em evolutivo esforo de interpretao ajustvel aos casos concretos
sobre prticas cruis contra animais previstas no direito penal, oportunas so as
orientaes da doutrina e jurisprudncia italianas, segundo as quais o "conceito de
mau-trato e crueldade contra um animal pode ser entendido e caracterizado com
referncia ao conceito de mau-trato-dor", esclarecendo que os "animais, como seres
viventes inegavelmente dotados de sensibilidade fsica, reagem a todas as modificaes
que se verificam ao redor de si (contatos, temperatura, odores, sons, luzes, alimento,
stress, excitao, tratamento) positivamente em determinados limites fisiolgicos". Se
"estes limites (soglia) forem superados, o animal prova dor e em seguida reage em
modo diverso". Nesse ponto, prosseguem as observaes jurisprudenciais, o
"mau-trato-dor constitui uma violao das leis naturais ou biolgicas, fsicas e psquicas
das quais o animal portador". Na acepo anloga ou inseparvel de "dor" ou
sofrimento, as categorias de "maus-tratos e sevcias" (crueldades ou desumanidades)
"podem ser fsicas (violncia gratuita de todo tipo ocasional ou habitual, fome, sede,
crueldades no campo do trabalho com chicotes, pesos, mortes, excesso de fadiga,
emprego antifisiolgico; matanas com meios dolorosos; atividades esportivas com
animais, como "tiro ao alvo" ou objeto de divertimento etc.); genticas ou mecnicas
(selees genticas ou intervenes cirrgicas sobre cromossomos para obter servios
ou produes animais de forma anmala; constrangimentos ou violncias em condies
de criao que impedem desta forma a locomoo ou o desenvolvimento das ordinrias
atividades fsicas; alimentao forada etc.); ambientais (constrangimento em irritantes
ou exacerbadas situaes de cativeiro)". Assim, ultrapassada a soglia ou o limite de
tolerabilidade da "reatividade para dor e violadas as leis biolgicas naturais mediante
mau-trato-dor, o crime de que trata o artigo 727 do Cdigo Penal (LGL\1940\2) pode
7
dizer-se consumado" . Alm do mais, em tema de matana, danificao ou maus-tratos
de animais, a "necessidade" no corresponde "ao estado de necessidade previsto" na lei
penal, devendo, ao contrrio, neste particular assunto, o legislador formular "um
conceito de necessidade mais amplo e diverso" tanto do delito (crime) como da
contraveno, "inerente especial natureza destes crimes e ao seu especfico objeto
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material". A crueldade por si caracterizada "pela ausncia de um motivo adequado e


pelo impulso de um motivo torpe ou ftil", no podendo ser, ali, "uma crueldade
9
necessria". Para a caracterizao de "crueldade no se exige uma sucesso de atos
10
cruis"; da mesma forma, a cegueira de pssaros para a caa " proibida sem distino
entre cegueira permanente ou transitria, anatmica ou funcional, congnita ou
11
adquirida". "O crime de maus-tratos de animais, na hiptese de crueldade e das
12
torturas no necessrias, punido a ttulo de dolo por parte do agente". Nesse sentido,
"o fato do animal ser de propriedade do sujeito agente no constitui circunstncia
atenuante mas, pelo contrrio, a circunstncia pode ser avaliada em sentido
13
desfavorvel ao ru".
Nessa evoluo conceitual, as referidas orientaes doutrinrias e jurisprudenciais so
unnimes em evidenciar que a razo da definio do crime " a dupla exigncia de
tutelar o sentimento comum de piedade para com os animais e de promover a educao
civil, evitando exemplos de crueldade que habituam a pessoa humana dureza e
insensibilidade para a dor dos outros". Da mesma forma: "O fim da definio do crime de
crueldade " aquele de respeitar e favorecer a brandura dos costumes e de impedir
aquelas manifestaes de violncia e de perversidade que, havendo por objeto material
os animais, podem igualmente transformar-se em escola de insensibilidade aos outros
sofrimentos". Ora, tanto "a existncia" como "a sade do animal" adquirem "relevo na
medida em que se encontram solues em um interesse para o homem". Torna-se
patente, diante da insuficincia das vigentes normas legais (Cdigo Penal (LGL\1940\2)
it., art. 727; TULPS, art. 70), que "no se pode operar uma simples modificao ou
integrao com base nestas duas normas no todo praticamente inteis", "mas se deve
agir" no sentido de dar incio a "um sistema jurdico completamente novo e diverso" que
mude la ratio para "a defesa dos animais por maus-tratos e crueldades". Nesse sentido,
j se observa "que a tutela jurdica dos animais" no ordenamento italiano, nos ltimos
anos, apresenta "uma evoluo" dita "mediata e indireta atravs de uma srie de leis e
aplicao de acordos internacionais", diante de "novas teorias ecolgicas", como "novos
14
instrumentos de proteo".
Logicamente, trata-se de conceito genrico em contnua evoluo causada pelas
crescentes condutas desumanas e lesivas aos animais em geral, flagrantemente
contrrias moral ou tica, aos bons costumes e aos princpios integrantes do sistema
jurdico. Diante da preocupante realidade da tendncia crescente de prticas cruis,
agravadas por circunstncias reveladoras de abominvel desumanidade e de elevado
grau de perversidade dos agentes, com a adoo de novos e requintados instrumentos
dolorosos e desumanos, tomou-se inevitvel a reao contra tais barbaridades
inajustveis ao sentimento humano, ao permanente processo civilizatrio e s normas
jurdicas, por parte tanto da comunidade internacional e comparada como da
comunidade nacional.
Entre ns, o referido conceito de crueldade contra os animais em geral, equivalendo ou
abrangendo as variadas prticas de maus-tratos dolorosos em qualquer animal,
juridicamente introduzido nas normas do Dec. 24.645, de 10.07.34, sobre medidas de
proteo aos animais (arts. 3., 8., 13, 15, observando-se que tal decreto, regulando a
matria do Dec. 16.590, de 10.09.24, sobre a proibio da concesso de licena para
corrida de touros e brigas de galo, ampliou a definio de maus-tratos, equivalentes a
15
crueldade, nos itens I a XXXI do art. 3., nos arts. 8., 13, 15). Em decorrncia de
novos fatos cruis punveis e de novas exigncias sociais, o conceito de crueldade contra
animais, sempre abrangendo o de maus-tratos em sua generalidade perversa, vem se
ampliando legalmente no sentido de prever a tendncia de novas prticas cruis contra
animais, bem como prevenir e reprimir novas condutas desumanas decorrentes tanto do
recrudescimento dos maus-costumes como das novas presses, notadamente
scio-econmicas e ecolgicoambientais (naturais e culturais), contra tais animais,
impondo-se a introduo de novas normas legais e regulamentares ajustveis s novas
exigncias de proteo aos animais, de acordo com a realidade contempornea. Assim,
dentre os textos notveis, evidenciam-se, cronologicamente, os seguintes:
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- O Dec.-lei 3.688, de 03.10.1941, que, em seu art. 64, define a crueldade contra
animais em geral como contraveno penal (com alteraes da Lei 6.638, de
08.05.1979, que redefine a crueldade contra animais vivos, com a previso de novas
prticas cruis no tocante vivisseco de animais, como contraveno penal);
O Dec. 50.620, de 18.05.1941, sobre a proibio do funcionamento das rinhas de "brigas
de galo";
- A Lei 5.197, de 03.01.1967, sobre a proteo da fauna silvestre, define como crime
(art. 27 e 1. a 6.) a violao do disposto nos arts. 1., 2., 3., 17 e 18, bem como
nos 2., 3., 5. e 6. do art. 27, tratando-se de prticas cruis violadoras das
proibies legais e protecionais da fauna silvestre. To cruis so as prticas violadoras
das proibies legais sobre a fauna silvestre que a superveniente Lei 7.653, de
12.02.1988, converteu as antigas contravenes penais ali previstas (art. 27 da Lei
5.197/67) nos crimes ali expressamente definidos com as respectivas penas de recluso,
bem como estendeu o referido crime s prticas contra a fauna ictiolgica e a pesca
predatria; to grave a crueldade contra os animais silvestres e a fauna ictiolgica
(peixes em geral) que tais prticas torturantes foram expressamente definidas pela
referida Lei (art. 1., dando nova redao ao art. 34 da Lei 5.197/67) como "crimes
inafianveis" a serem apurados mediante processo sumrio (com as alteraes da Lei
7.679, de 23.11.1988, e da Lei 9.111, de 10.10.1995, que acrescenta prtica definida
como crime contra os animais na norma do, art. 3., 3. da Lei 5.197/67);
- O Dec.-lei 221, de 28.02.1967, que, alm das infraes administrativas e civis, define
como crime as infraes das proibies dos arts. 9. e 35, c e d, sobre a proteo dos
animais e vegetais aquticos (arts. 61 e 62, com a confirmao da Lei 6.276, de
01.12.1975; com a definio de novos crimes da Lei 7.643, de 18.12.1987, que probe a
pesca de cetceos nas guas Jurisdicionais Brasileiras; com a extenso do crime previsto
contra a fauna silvestre fauna ictiolgica existente em rios, lagos, audes, lagoas,
baas ou mar territorial brasileiro pela Lei 7.653, de 12.02.1988; com a definio de
crime a violao do disposto sobre a proibio de explosivos ou substncias txicas em
pesca de espcies aquticas em perodo de reproduo pela Lei 7.679, de 23.11.1988);
- A Lei 6.938, de 31.08.1981, sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, que define,
alm das infraes e penalidades administrativas e civis, o crime por poluio ambiental
de conduta que expuser a perigo a incolumidade humana, animal ou vegetal, com
agravante se disto resultar dano irreversvel fauna, flora e ao meio ambiente (art.
15, com a redao dada pela Lei 7.804, de 18.07.1989).
- A vigente Constituio Brasileira, reafirmando, ampliando e consolidando as normas
integrantes de nosso sistema jurdico, probe, expressamente, quaisquer prticas de
crueldade contra todos os seres viventes: a) tratando dos direitos e garantias
fundamentais da pessoa humana, no captulo dos direitos e deveres individuais e
coletivos, determina: "ningum ser submetido a tortura nem a tratamento desumano
ou degradante" (art. 5., III, CF/1988 (LGL\1988\3)); "a lei punir qualquer
discriminao atentatria dos direitos e liberdades fundamentais", pois "todos so iguais
perante a lei, sem distino de qualquer natureza" (art. 5., XLI, CF/1988
(LGL\1988\3));" a lei considerar crimes inafianveis e insuscetveis de graa ou anistia
a prtica de tortura, ...", dentre outros (art. 5., XLIII, CF/1988 (LGL\1988\3)); "no
haver penas cruis" (art. 5., XLVII, e, CF/1988 (LGL\1988\3)); b) tratando da ordem
social, no captulo do meio ambiente, sobre a defesa e a proteo dos animais em geral,
determina como dever do Poder Pblico e da coletividade: "proteger a fauna e a flora,
vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica,
provoquem a extino de espcies e submetam os animais a crueldade" (arts. 225, l.,
VII e 23, VI, VII, CF/1988 (LGL\1988\3)).
Com essas breves demonstraes de ordem legal, torna-se patente que a vigente
Constituio, visando a prevenir e reprimir as dolorosas prticas cruis contra os
animais, manifestamente prejudiciais sua incolumidade, sua funo
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ecolgico-ambiental (natural e cultural) e sadia qualidade de vida (com reflexos


danosos pessoa humana), consagra e consolida, de forma compatvel com os princpios
bsicos dos bons costumes, da moral, da tica, do processo civilizatrio integrantes do
sistema jurdico brasileiro, o amplo conceito de crueldade contra os animais em geral
como prticas desumanas condenveis, sujeitando os infratores, pessoas fsicas ou
jurdicas, de direito pblico ou de direito privado, s sanes administrativas, civis e
penais, respectivamente, na forma da lei administrativa, da lei civil e da lei penal
ajustveis s razes e aos objetivos protecionais dos recursos ambientais (includos os
animais em geral) indispensveis vida saudvel e ao bem-estar das presentes e
futuras geraes (arts. 225, 1., VII, 3., 23, I, VI, VII, 215 e 216, CF/1988
(LGL\1988\3)).
2.4 Crueldade contra animais e a proteo destes como relevante questo jurdica
constitucional vinculada ao processo civilizatrio em prol da vida em geral
Pela relevncia e atualidade do assunto, em confronto com a subestimao de to
graves fatos, notoriamente cruis, por parte da maioria de representantes de rgos e
entidades indispensveis administrao da Justia, impe-se evidenciar, ainda que
brevemente, que as lutas contra a crueldade e as normas de proteo dos animais
constituem medidas antigas, lanando suas razes na prpria Bblia, desde a criao,
segundo a qual disse Deus: "Produzam as guas rpteis animados e viventes, e aves que
voem sobre a terra debaixo do firmamento do cu. Deus criou os grandes peixes, e
todos os animais que tm vida e movimento, produzidos pelas guas, segundo a sua
espcie, e todas as aves segundo a sua espcie". Disse tambm Deus: "Produza a terra
animais viventes segundo a sua espcie, animais domsticos, e rpteis, e animais
selvticos, segundo a sua espcie. E assim se fez". E Deus criou o homem e a mulher "
sua imagem" e "os abenoou", e disse: crescei e multiplicai-vos e enchei a terra, e
sujeitai-a, e dominai sobre os peixes do mar e sobre as aves do cu, e sobre todos os
animais que se movem sobre a terra". "E Deus viu todas as coisas que tinha feito, e
eram muito boas" (Gn. 1, 20, 21, 24, 27, 28, 31). Das breves transcries, torna-se
claro que Deus, desde a criao, outorgou ao ser humano (homem e mulher) o domnio
ou o poder sobre os animais em geral, logicamente ordenando a sua utilizao racional
vinculada sua disponibilidade permanente e manuteno do equilbrio da Natureza ou
do equilbrio ecolgico-ambiental no sentido de favorecer o seu crescimento e a sua
multiplicao ao bem-estar de todas as geraes. Evidentemente, na expresso divina
"crescei e multiplicai", torna-se patente a ordem protecional a todos os animais, uma vez
que s se cresce e s se multiplica em condies existenciais favorveis, tanto sob o
aspecto dominial (razovel administrao por parte da pessoa humana, sempre
protegendo os bens que lhe foram confiados) como sob o aspecto ecolgico-ambiental.
Na antiga Grcia, Scrates pede, perante a gora (assemblia pblica), "uma pesada
pena para um jovem que se divertia ao cegar uma andorinha", afirmando "que tal jovem
no seria jamais um bom cidado ateniense, porque quem demonstra instinto cruel
contra criaturas mais fracas falta potencialmente capacidades de convivncia e de
16
respeito civil tambm com os prprios semelhantes".
J em avanados anos da Era Crist, So Francisco de Assis, numa viso proftica dos
fenmenos scio-ambientais e da necessidade do "senso da responsabilidade"
17
indispensvel " promoo humana e paz" entre os povos, em exemplar vida
evanglica, encontra na Bblia o fundamento do respeito a todas as criaturas de Deus,
demonstrando, naquela poca, real preocupao com a proteo da Natureza de forma
geral e a proteo dos animais de forma particular, ali integrantes. No admite qualquer
forma de constrangimento, maus-tratos ou crueldade contra os animais. No admite
venda de animais para serem submetidos a crueldade, como o exemplo da aquisio
(por meios amveis) de pssaros e da devoluo destes natureza, orientando ao jovem
que os vendia que "os pssaros assim inocentes", como est escrito na prpria Escritura,
"so semelhantes s almas castas e humildes e fiis" e no devem ser entregues "s
18
mos de pessoas cruis que os matam". "O Cntico das Criaturas" ( Il Cntico delle
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Creature) de Deus, de autoria de So Francisco, constitui uma das primeiras e das mais
profundas produes, em lngua italiana, de reconhecimento ao Criador (Deus) pelas
magnficas obras da criao, cuja mensagem, alm de justificar o seu autor como
"defensor pioneiro da Natureza", "Patrono da Ecologia" e "Profeta da Paz e da Ecologia",
se caracteriza pela relevncia e atualidade do assunto em prol do Processo Ecumnico
"Justia, Paz e Integridade da Criao". Nos dias de hoje, a sempre nova mensagem de
Francisco de Assis encontrou e vem encontrando "notvel ressonncia no mundo", no
s religioso mas tambm scio-poltico e jurdico-cultural, nos mbitos tanto nacionais
como internacionais. "Hoje, talvez mais do que nunca, a cidade de Assis continua a ser,
19
simultaneamente, smbolo e mensagem de Paz para todo o mundo".
Pelas prprias circunstncias notoriamente verificadas no decorrer dos sculos, no resta
dvida de que cruis tm sido e vm sendo os atentados contra os animais, j com
numerosas espcies extintas e em via de extino. Em contraposio, crescentes tm
sido e vm sendo as lutas contra a crueldade dos animais em geral e as respectivas
20
providncias normativas protecionais, no decorrer da Histria tanto "mundial" como
21
"nacional".
Diante dos notrios massacres contra os animais no transcorrer da histria mundial,
comparada e nacional em decorrncia de prticas notoriamente irracionais, tornou-se
imperiosa a cooperao internacional, junto aos diversos pases, em defesa e
preservao da fauna e flora remanescentes, indispensveis tanto ao equilbrio ecolgico
como sobrevivncia de outras espcies e da prpria humanidade. Mediante contnuo
processo civilizatrio de informaes, de formao educacional e cultural, de discusses,
instituies, elaboraes, pesquisas cientfico-tecnolgicas, conscientizao, observa-se a
tendncia substituio, de forma progressiva, de normas jurdicas insuficientes,
superadas ou contraditrias por uma legislao suficiente e compatvel com a realidade
atual sobre a proteo dos animais em geral, tanto nos mbitos internacional e
comparado como no mbito nacional:
2.4.1 Em normas do direito internacional
Nesse mbito, tanto os animais selvagens (no mais considerados res nullius ou coisa
sem dono ou de ningum) como os animais domsticos, exticos ou migratrios,
includos os microorganismos, constituem bens de valor juridicamente protegidos,
integrantes do patrimnio mundial natural protegido, no interesse de todos. Dentre as
normas internacionais, relativas proteo dos animais na completa expresso "fauna e
flora", destacam-se, cronologicamente, as seguintes: a Conveno Internacional para a
Proteo dos Pssaros (Paris, em 18.10.1950); a Conveno sobre as Zonas midas de
Importncia Internacional, para a proteo dos animais e pssaros aquticos e terrestres
ali existentes (Ramsar, em 02.02.1971); a Conveno sobre o Comrcio Internacional de
Espcies da Flora e Fauna Selvagem em Perigo de Extino Washington, em 03.03.1973,
aprovada, no Brasil, pelo Dec.-legisl. 54, de 24.06.1975, e promulgada pelo Dec.
76.623, de 17.11.1975, com as alteraes, em Gaborone, em 20.04.1983, aprovadas
pelo Dec.-legisl. 35, de 05.12.1985, e promulgadas pelo Dec. 92.446, de 07.03.1986); a
Conveno sobre a Conservao dos Recursos Vivos Marinhos Antrticos (Camberra, em
20.05.1980, aprovada pelo Dec.-legisl. 33, de 05.12.1985, e promulgada pelo Dec.
93.935, de 15.01.1987); a Conveno sobre a Conservao das Espcies Migratrias
Pertencentes Fauna Selvagem (Bonn, 23.06.1979, aprovada pelo Dec.-legisl. 21, de
01.10.1985, e promulgada pelo Dec. 133, de 24.05.1991); a Conveno sobre a
Biodiversidade (Rio de Janeiro, de 05.06.1992, aprovada pelo Dec.-legisl. 2, de
03.02.1994, aguardando o decreto de promulgao).
No mbito da Amrica continental, evidencia-se a importante Conveno para a Proteo
da Flora, Fauna e das Belezas Cnicas dos Pases da Amrica (Washington, em
12.10.1940). A referida Conveno visa a proteger e a conservar, no ambiente natural
dos respectivos pases, exemplares de todas as espcies e gneros da flora e fauna
indgenas (do prprio pas), incluindo as aves migratrias (vindas de outros pases), para
que se evite, por todos os meios humanos, a sua extino. Os governos contratantes
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recomendam aos seus respectivos "corpos legislativos competentes" a bsica "adoo de


leis e regulamentos que assegurem a proteo e conservao da flora e fauna dentro de
seus respectivos territrios" (art. V). Trata-se de conveno aprovada pelo Decreto
Legislativo 3, de 13.02.1948, e promulgada pelo Dec. 58.054, de 23.03-1966.
No mbito dos pases da Amrica Latina, dentre os atos internacionais aplicveis,
observam-se: o Acordo para a Conservao da Flora e da Fauna dos Territrios
Amaznicos da Repblica Federativa do Brasil e da Repblica da Colmbia (promulgado
pelo Dec. 78.017, de 12.07.1976); Acordo para a Conservao da Flora e da Fauna dos
Territrios Amaznicos da Repblica Federativa do Brasil e da Repblica do Peru
(promulgado pelo Dec. 78.802, de 23.11.1976); Tratado de Cooperao Amaznica,
celebrado entre as Repblicas da Bolvia, do Brasil, da Colmbia, do Equador, da Guiana,
do Peru, do Suriname e da Venezuela (promulgado pelo Dec. 85.050, de 18.08.1980).
Considerando-se a relevncia da fauna e da flora da Amaznia, as partes contratantes
comprometem-se a planejar racionalmente seu aproveitamento, a fim de manter o
equilbrio da regio e preservar as espcies. Acordo para a Conservao da Fauna
Aqutica nos Cursos dos Rios Limtrofes, celebrado entre o Brasil e o Paraguai (Braslia,
em 01.09.1994, promulgado pelo Dec. 1.806, de 06.02.1996).
_ Agenda 21. Alm das breves demonstraes referentes aos atos internacionais
(universais, continentais e regionais) sobre a proteo, dentre outros recursos naturais,
dos animais e de seus habitats em geral, oportuno evidenciar as relevantes diretrizes
estabelecidas pela Agenda 21, aprovada pela Conferncia das Naes Unidas para o Meio
Ambiente e Desenvolvimento - Conferncia do Rio'92 (Rio de Janeiro, de 03 a
14.06.1992), com base nas oportunas recomendaes de mais de 700 cientistas de todo
22
o mundo, tanto na Estratgia Mundial para a Conservao (1. verso de 1980) como
na Estratgia Cuidando do Planeta Terra - Uma Estratgia para o Futuro da Vida (2.
23
verso de 1991 para a Rio'92), alm de outros fundamentos previstos em importantes
24
documentos internacionais,
a Agenda 21 constitui relevante programa de ao
internacional, continental, regional (dois ou mais pases), nacional e local, ao esta
voltada para facilitar a soluo dos urgentes problemas ambientais de hoje com o
objetivo de "preparar o mundo para os desafios do prximo sculo", sendo "o xito de
sua execuo" de responsabilidade, antes de mais nada, dos prprios Governos (Cap. 1 Prembulo). No caso especfico da conservao da diversidade biolgica, com sua
enorme variedade de seres vivos (animais, vegetais, microorganismos), a Agenda 21
define os objetivos e as atividades correspondentes no sentido de "melhorar a
conservao da diversidade biolgica e o uso sustentvel dos recursos biolgicos", bem
como "apoiar a Conveno sobre Diversidade Biolgica" ou Conveno sobre a
Biodiversidade (Cap. 15.1). Sob esse aspecto, estabelece que os bens e servios
essenciais de nosso planeta dependem da variedade e variabilidade dos genes, das
espcies, das populaes e dos ecossistemas. "Os recursos biolgicos nos alimentam e
nos vestem", bem como "nos proporcionam moradia, remdios e alimento espiritual".
Adverte que o atual declnio da diversidade biolgica "resulta em grande parte da
atividade humana" e "representa uma sria ameaa ao desenvolvimento humano" (Cap.
15.2). No tocante "rea de programas" como base para ao, expe que, no obstante
os esforos crescentes empregados ao longo dos ltimos 20 anos, "a perda da
diversidade biolgica no mundo - decorrente sobretudo da destruio de habitats, ... prosseguiu". Os recursos biolgicos constituem um capital com grande potencial de
produo de benefcios sustentveis, sendo urgente a adoo de "medidas decisivas para
conservar e manter os genes, as espcies e os ecossistemas". Nesse sentido: " preciso
que se adotem aes nacionais eficazes e que se estabelea a cooperao internacional
para a proteo in situ dos ecossistemas, para a conservao ex situ dos recursos
biolgicos e genticos e para a melhoria das funes dos ecossistemas". Sob esse
aspecto, os progressos realizados recentemente, no campo da biotecnologia, apontam "o
provvel potencial do material gentico contido nas plantas, nos animais e nos
microorganismos para a agricultura, a sade, o bem-estar e para fins ambientais".
Reala, como de particular importncia nesse contexto, que os Estados tm o direito
soberano de explorar seus prprios recursos biolgicos de acordo com suas polticas
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ambientais, bem como a responsabilidade de conservar sua diversidade biolgica, de


usar seus recursos biolgicos de forma sustentvel e de assegurar que as atividades no
mbito de sua jurisdio ou controle no causem dano diversidade biolgica de outros
25
Estados ou de reas alm dos limites nacionais (Cap. 15, 3).
_ A Declarao Universal dos Direitos dos Animais (proclamada em Assemblia da
Unesco em Bruxelas, Blgica, em 27.01.1978 - proposta pela Unio Internacional dos
Direitos dos Animais), considerando que cada animal tem direitos e que o
desconhecimento ou o desprezo desses direitos tem levado e continua a levar o homem
a cometer crimes contra a natureza e contra os animais; considerando que o
reconhecimento por parte da pessoa humana do direito existncia das outras espcies
animais constitui o fundamento da coexistncia das espcies no mundo; considerando
que o respeito dos animais por parte da pessoa humana est ligado ao respeito das
pessoas humanas entre si; considerando que a educao deve ensinar desde a infncia a
observar, compreender, respeitar e amar os animais, dentre outras reflexes, proclama,
dentre outros direitos, que: "Todos os animais nascem iguais diante da vida e tm os
mesmos direitos existncia" (art. 1.). "Todo animal tem direito ao respeito" (art. 2.,
1). "Todo animal tem direito considerao, s curas e proteo da pessoa humana"
(art. 2., 3). "Nenhum animal dever ser submetido a maus-tratos e a atos cruis",
acrescentando que "o abandono de um animal constitui um ato cruel e degradante" (art.
3. c/c art. 6., 2). "Se a supresso de um animal necessria, deve ser instantnea,
sem dor, nem angstia" (art. 3., 2). "Todo animal que pertence a uma espcie
selvagem tem o direito de viver livre no seu ambiente natural, terrestre, areo ou
aqutico e o direito de reproduzir-se"(art. 4.). "Toda privao de liberdade, ainda que
para fins educativos, contrria a esse direito"(art. 4., 1 e 2). "Todo animal domstico
tem o direito de viver e de crescer segundo o ritmo e nas condies de vida e de
liberdade prprias da sua espcie". "Cada modificao deste ritmo e destas condies
imposta pela pessoa humana contrria a este direito" (art 5., 1 e 2). "Todo animal
que trabalha tem direito a limites razoveis da durao e da intensidade do trabalho, a
uma alimentao adequada e ao repouso" (art. 7.). "A experimentao animal que
implica um sofrimento fsico e psquico incompatvel com os direitos do animal, quer se
trate de uma experimentao mdica, cientfica, comercial, quer se trate de qualquer
outra forma de experimentao". "As tcnicas substitutivas devem ser utilizadas e
desenvolvidas"(art. 8.). "No caso de criao para alimentao, o animal deve ser
nutrido, alojado, transportado e morto sem que disto resulte para ele ansiedade ou dor"
(art. 9.). "Nenhum animal deve ser usado para divertimento do homem". "As exibies
de animais e os espetculos que os utilizam so incompatveis com sua dignidade" (art.
10). "Todo ato que ocasione morte de um animal sem necessidade um biocdio, ou
seja, um delito contra a vida" (art. 11). "Todo ato que ocasione a morte de um grande
nmero de animais selvagens um genocdio, ou seja, um delito contra a espcie". "A
poluio e a destruio do meio ambiente natural leva ao genocdio" (art. 12, 1 e 2). "As
associaes de proteo e de salvaguarda dos animais devem ser representadas a nvel
governamental". "Os direitos do animal devem ser defendidos pela lei como os direitos
26
da pessoa humana" (art. 14, 1 e 2).
2.4.2 Em normas do direito comparado
As normas internacionais, decorrentes de atos regularmente assinados, aprovados,
ratificados e promulgados, tornam-se obrigatrias para os respectivos Estados-Partes,
que devero adequ-las aos direitos nacionais. Nesse sentido, dentre as normas do
direito comparado ajustveis aos atos internacionais adotados pelos respectivos pases
sobre a proteo da fauna ou dos animais que vm sendo, gradativamente, substitudas
por legislao de proteo aos animais, destacam-se as seguintes:
- Na Itlia, alm do art. 727 do Cdigo Penal (LGL\1940\2) (maus-tratos ou crueldade
contra animais) e do art. 70 do T.U. di P.S. (proibio dos espetculos ou divertimentos
pblicos que podem perturbar a ordem pblica ou que so contrrios moral ou ao bom
costume ou que importem tormento ou crueldade de animais), j objeto de
consideraes neste parecer, bem como da Lei 924, de 12.06.1931, em matria de
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vivisseco sobre animais vertebrados de sangue quente (mamferos e aves), com as


alteraes posteriores, destacam-se, dentre outros textos, os seguintes:
_ a nova Lei 968, de 27.12.1977, sobre a proteo da fauna, compreende "toda a fauna"
e no mais s a fauna selvagem, pois tal proteo abrange esta e as demais espcies. A
fauna, nesse amplo conceito de "toda a fauna" ou de todos os animais, constitui "bem
patrimonial indisponvel do Estado" e tutelada no interesse da comunidade nacional
(art. 1.). A nova disciplina, alm de separar a fauna da propriedade imvel
(desagregando uma unio tpica do longnquo direito romano e do direito germnico),
condiciona o excepcional exerccio da caa prvia autorizao do Estado, por fora do
27
"vnculo pblico de destinao";
_ o D.M. de 20.07.1983, sobre medidas necessrias para atuao do Dec. 624, de
05.06.1982, relativo proteo dos animais nos transportes internacionais;
_ o D.M. de 31.12.1983, sobre a atuao do Regulamento (CEE) 3.626/82, de
31.12.1982 e do Regulamento (CEE) 3.418/83, de 28.11.1983, referentes aplicao,
na Comunidade Europia, da Conveno de Washington sobre o comrcio internacional
das espcies de flora e de fauna selvagens em perigo de extino;
_ o D.M. de 31.03.1984, sobre a colocao de anel e o registro dos exemplares de
falces introduzidos na Itlia;
_ a Circular do Ministrio do Interior 559/C, de 20.03.1985, sobre diretrizes referentes
atuao da Lei 382, de 22.07.1975, que determina a proibio de concesso de licena
de segurana pblica para manifestaes de tiro ao vo sobre animais vivos;
_ a Lei 349, de 08.07.1986, sobre a instituio do Ministrio do Meio Ambiente (com a
competncia para a conservao e valorizao do patrimnio natural nacional) e de
28
normas em matria de dano ambiental. Critica a doutrina tendo em vista que, no
obstante os avanos referentes s normas da legislao e s orientaes
jurisprudenciais, no ordenamento jurdico italiano, "no existe uma lei direta tutela dos
animais propriamente ditos", evidenciando que o prprio Cdigo Penal (LGL\1940\2),
apesar do ttulo ali previsto, "no tutela absolutamente de forma direta os animais em si
prprios por crueldades e maus-tratos". A norma penal no , absolutamente, "uma
norma que tem por objeto especfico o direto proteo jurdica do animal como tal, na
sua individualidade", pois o objeto do crime "no a sade e a integridade fsica do
animal, o qual, na estrutura do crime, representa somente o objeto material", a "coisa"
sobre a qual recai a conduta do ru; o "objeto da tutela , ao contrrio, o sentimento de
piedade, de compaixo que o homem prova em direo aos animais e que ofendido
quando um animal suporta crueldade e injustificados sofrimentos". Com a evoluo, nos
ltimos anos, para a proteo "mediata e indireta atravs de uma srie de leis e
aplicaes de acordos internacionais", diante das novas teorias ecolgicas, torna-se
possvel perceber novos instrumentos de proteo aos animais e, de forma direta, "a
29
defesa da fauna".
- Na Frana, no tocante proteo dos animais em geral, dentre os textos notveis,
evidenciam-se os seguintes:
_ a Lei 76.629, de 10.07.1976, sobre a proteo da natureza, tratando da proteo do
animal de forma geral, dispe que "todo animal, sendo um ser sensvel, deve ser posto
por seu proprietrio num lugar em condies compatveis com os imperativos biolgicos
de sua espcie" (art. 9.);
_ o Cdigo Penal (LGL\1940\2) condena: a) "maus-tratos graves, atos de crueldade,
abandono voluntrio de animais (Cdigo Penal (LGL\1940\2) francs, arts. 452, 453,
455, 459, com as alteraes das Leis 77-1468, de 30.12.1977, art. 16; 76.629, de
10.07.1976; 64.690, de 08.07.1964); b) "experincias, pesquisas cientficas,
vivisseco" (Cdigo Penal (LGL\1940\2) francs, art. 454, com as alteraes da Lei
63-1143, de 19.11.1963; do Dec. 68.139, de 09.02.1968); c) "maus-tratos" (arts. R.34,
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R.38, R.39, R.40);


_ o Cdigo Rural determina que "os animais perigosos devem ser protegidos com cercas
de maneira que no possam causar qualquer acidente s pessoas ou aos animais
domsticos" (arts. 211, 212, 213), bem como probe o exerccio de "maus-tratos" contra
os "animais domsticos e os animais selvagens domesticados ou tidos em cativeiro",
com as alteraes da Lei 76.629, de 10.07.1976);
_ o Cdigo de Trnsito, sem prejuzo das disposies do Cdigo Penal (LGL\1940\2) no
tocante aos animais nocivos ou ferozes, probe deixar vagar sobre as estradas qualquer
animal ou deixar em abandono animais de tiro, de carga ou de sela (art. R.224);
Quanto aos animais domsticos, destacam-se:
_ a Lei de 09.11.1942, sobre a proibio da destruio de colnias de abelhas por
asfixia.
_ o Dec. 64.334, de 16.04.1964, relativo proteo de certos animais domsticos e s
condies de abatimento ou matana;
_ a Resoluo de 01.12.1966, relativa interdio de amputao de uma ou de vrias
falanges de aves domsticas;
_ a Lei 71-1017, de 22.12.1971, sobre a proteo de pequenos animais e a defesa de
seus compradores (com as alteraes da Lei 75-282, de 21.04.1975, relativas s
disposies sobre a venda e a importao de ces e gatos).
Quanto aos animais no domsticos, evidencia-se:
_ o Dec. 77-1297, de 25.11.1977, que regulamenta a aplicao da Lei 76.629, de
10.07.1976, sobre a proteo da natureza e estabelecimentos que mantenham animais
30
presos.
De acordo com as observaes doutrinrias, na disciplina sobre a progressiva proteo
da fauna, na Frana, distinguem-se trs tipos de proteo: aquela definida pelo elenco
das espcies protegidas, aquela referente s limitaes ao comrcio e utilizao da
flora e da fauna, e aquela referente aos animais em cativeiro. Probe-se, a partir de 22
de agosto de 1979, "a caa fotogrfica" em alguns parques e reservas. A concluso
que a legislao sobre o assunto requer uma sria atualizao protecional da fauna,
diante da considervel reduo de animais e de sua imperiosidade "no campo do
31
equilbrio biolgico". A partir da promulgao da Lei de 10.07.1976, evidencia-se a
"consagrao do dever de cada um velar pela salvaguarda do patrimnio natural", o que
constitui direto impacto contra "as prticas antigas" em direo a "um direito de no
32
caa ligado proteo da natureza".
- Na Blgica, a antiga Lei de 28.02.1892, sobre caa, vem sendo, gradativamente,
objeto de alteraes proibitrias e protecionais da fauna, evidenciando-se, dentre outros
33
textos: os Decs. de 20.07.1972, de 28.02.1977, de 09.09.1981, de 28.07.1982.
- Na Alemanha, a proteo da flora e da fauna prevista na lei sobre a proteo da
natureza de 20.12.1976, com as complementaes da lei sobre a proteo da flora de
1978, da lei sobre a proteo da fauna de 1978, do regulamento federal sobre a
proteo das espcies de 1980, textos estes ajustveis a acordos e convenes
internacionais sobre a proteo da vida selvagem. Salienta-se que a proteo, a longo
prazo, da flora e da fauna, , com certeza, um dos problemas fundamentais relacionados
com a administrao contempornea do territrio, em face de empreendimentos urbanos
entre 1951 e 1977, com a reduo ao mesmo tempo de reas naturais e a destruio
dos bitopos naturais. Numerosas pesquisas vm sendo realizadas, visando a novas
34
iniciativas protecionais a nvel federal e dos lander, ajustveis aos fenmenos atuais.
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- Na Gr-Bretanha, a lei fundamental para a proteo e a conservao da vida natural,


35
flora e fauna, hoje o Wildlife and Countryside Act 1981. Observa-se que a lei de
proteo aos animais de 1911 recebeu alteraes da lei de 1977 e da lei de 1982, cujas
normas probem participar, causar ou permitir qualquer espetculo com animais por
meios cruis. A violao das proibies constitui contraveno punida com multa de
500 ou, alternativamente, priso por trs meses ou ambas; a lei de 1934 dispe sobre
a proibio de touradas, rodeios, vaquejadas, farra do boi e similares, tratando-se de
36
normas rigorosamente aplicadas.
Destaca-se, ainda, a legislao protecional, dentre outros pases, da Holanda
38
Irlanda.
2.4.3 Em normas do direito positivo brasileiro

37

e da

Alm das normas jurdicas j citadas, inerentes ao conceito de crueldade contra animais
(Dec. 24.645, de 10.071934, sobre a proteo aos animais contra maus-tratos; Dec.-lei
3.688, de 03.10.1941, art. 64, sobre a crueldade contra animais como contraveno
penal; Dec. 50.620, de 18.05.1961, sobre a proibio de "brigas de galo", bem como Lei
4.716, de 29.06.1965, sobre registro genealgico de animais domsticos no pas,
regulamentada pelo Dec. 58.984, de 03.08.1966), destacam-se, dentre os novos textos
em substituio legislao correlata anterior, indireta ou diretamente e diretamente
relacionados com a proteo dos animais, como progressiva adequao s normas
internacionais ratificadas e promulgadas, no Brasil, sobre a proteo da fauna e da flora
em geral, os seguintes:
_ Indireta ou diretamente, a Lei 4.771, de 15.09.1965, instituindo o novo Cdigo
Florestal, determina que as florestas e as demais formas de vegetao, existentes no
territrio nacional, reconhecidas de utilidade s terras que revestem, so bens de
interesse comum a todos os habitantes do pas, exercendo-se os direitos de propriedade
com as limitaes estabelecidas pela legislao em geral e pelo prprio Cdigo de forma
especial (art. l.). Quaisquer aes ou omisses contrrias s disposies do Cdigo, na
utilizao ou explorao das florestas e das demais formas de vegetao, so
consideradas uso nocivo da propriedade (art. 1., par. n.). Como normas diretamente
relacionadas com a proteo da flora brasileira (o conjunto de todas as florestas e
demais formas de vegetao existentes no Brasil), evidencia-se a relevncia do Cdigo
Florestal para a proteo indireta ou direta da fauna brasileira (o conjunto de todos os
animais existentes no Brasil), de acordo com as circunstncias do ecossistema correlato,
pois a fauna e a flora, como recursos vivos de existncia interdependente, constituem
bens ambientais, integrantes dos recursos ambientais, de funo ecolgica indispensvel
ao equilbrio ecolgico-ambiental essencial sadia qualidade de vida.
_ Diretamente, a Lei 5.197, de 03.01.1967, dispondo sobre a proteo fauna silvestre,
no ambiente terrestre e areo, estabelece que os animais de quaisquer espcies da
fauna silvestre, em qualquer fase do seu desenvolvimento e que vivem naturalmente
fora do cativeiro, bem como seus ninhos, abrigos e criadouros naturais, so
propriedades do Estado, proibindo a sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou
apanha (art. 1.). Conforme j se demonstrou, esta lei vem sendo alterada e
complementada por normas legais supervenientes, impostas pelos novos fatos e novas
exigncias protecionais ajustveis realidade atual, como, dentre os textos notveis: a
Lei 7.653, de 12.02.1988, sobre a converso de antigas contravenes penais definidas
no artigo 27 da Lei 5.197, de 03.01.1967, em crimes expressamente ali definidos com as
respectivas penas de recluso; a Lei 7.679, de 23.11.1988, sobre a revogao do 4. e
alneas do art. 27 da Lei 5.197/1967; a Lei 9.111, de 10.10.1995, sobre o acrscimo de
mais uma prtica definida como crime contra os animais na norma do 3. do art. 3.
da Lei 5.197/1967.
O Dec.-lei 221, de 28.02.1967, dispondo sobre a proteo fauna aqutica, consistente
de todos os animais que se encontram nas guas interiores do Brasil (correntes,
lacustres ou subterrneas), no mar territorial, nas zonas de alto-mar, de acordo com as
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disposies dos tratados e convenes internacionais ratificados e promulgados pelo


Brasil, na zona contgua (Dec.-lei 44, de 18.11.1966) e na plataforma submarina (Dec.
28.840, de 08.11.1950, com as alteraes da Lei 5.438, de 20.05.1968), estabelece que
todos os animais e vegetais que se encontram nas guas dominiais so de domnio
pblico (art. 30) Essa lei, conforme j se demonstrou em pginas anteriores, vem sendo
alterada e complementada por normas legais supervenientes, destacando-se, dentre
outras: a Lei 6.276, de 01.12.1975; a Lei 7.643, de 18.12.1987 (definio de novos
crimes); Lei 7.653, de 12.02.1988 (sobre a exteno de crime contra a fauna silvestre,
tambm, fauna ictiolgica); Lei 7.679, de 23.11.1988 (definio de novos crimes
contra espcies aquticas).
A Lei 6.938, de 31.08.1981, sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, define a fauna e
a flora como recursos ambientais manuteno "do equilbrio ecolgico propcio vida"
(art. 3., V, c/c art. 4., VI). Essa importante lei geral estabelece, como princpio
prioritrio, a ao governamental (de todos os governos, em todos os nveis) na
manuteno do equilbrio ecolgico, bem como considera o meio ambiente como um
patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo (art. 2., I), com a definio de infraes e penalidades administrativas (art.
14), civis (art. 14, 1.) e penais (art. 15). Sem prejuzo da legitimao para agir em
defesa do meio ambiente por parte de outras pessoas fsicas ou jurdicas, determina a
norma que o Ministrio Pblico da Unio e dos Estados tem legitimidade para propor a
ao de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente (art. 14,
1., com as complementaes e os acrscimos das Leis 7.347, de 24.07.1985, 7.804,
de 18.07.1989, Lei 8.974, de 05.01.1995, sobre engenharia gentica, esta
regulamentada pelo Dec. 1.752, de 20.12.1995, dentre outras).
A vigente Constituio, reafirmando, ampliando e consolidando as normas jurdicas
protecionais do meio ambiente e dos respectivos recursos ambientais (includos os
animais em geral), alm de impor ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e proteg-lo para as presentes e futuras geraes (art. 225), determina ao
Poder Pblico no sentido de proteger a fauna e a flora, proibidas, na forma da lei, as
prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies
ou submetam os animais a crueldade (arts. 225, 1., VII e 23, I, VI, VII, CF/1988
(LGL\1988\3)). Para a concretizao da defesa e da proteo do meio ambiente e dos
respectivos recursos ambientais (includos os animais em geral), determina a norma
constitucional, alm de outras normas protecionais de mbito geral (art. 5., XXXV,
LXXIII, CF/1988 (LGL\1988\3)), a competncia para o exerccio das funes essenciais
Justia, de forma especial, atribuda ao Ministrio Pblico (tanto federal como estadual),
Advocacia Geral da Unio, Advocacia (Ordem dos Advogados do Brasil, com a
incluso de todos os respectivos rgos: Conselho Federal, Conselhos Seccionais,
Subseces e Defensoria Pblica (arts. 127 a 134, CF/1988 (LGL\1988\3)). Em todas
as funes essenciais Justia, h o dever irrenuncivel dos respectivos rgos, atravs
de seus membros, no sentido de defender e proteger o meio ambiente com todos os
seus recursos ambientais (naturais e culturais), includos os animais em geral ali
existentes.
No caso especfico do Ministrio Pblico, como instituio permanente e essencial
funo jurisdicional do Estado (no sentido de Repblica Federativa do Brasil ou Nao
Brasileira, constituda da Unio, dos estados-membros, do Distrito Federal e dos
municpios - art. 1., CF/1988 (LGL\1988\3)) para a defesa, dentre outros valores, dos
interesses sociais e individuais indisponveis, torna-se patente o relevante papel de seus
membros, integrantes tanto do Ministrio Pblico Federal como do Ministrio Pblico
Estadual, sem distino, no mbito das respectivas competncias, para promover o
inqurito civil e a ao civil pblica, com todas as diligncias correlatas, para a proteo
do patrimnio pblico ou do meio ambiente, com os respectivos recursos ambientais
(naturais e culturais), includos os animais em geral contra quaisquer prticas de
crueldade, ou de outras prticas que prejudiquem ou coloquem em risco sua funo
ecolgico-ambiental (arts. 129, III e 225, 1., VII, CF/1988 (LGL\1988\3)). Da mesma
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forma, relevante o papel da Ordem dos Advogados do Brasil, no campo das funes
essenciais Justia, de atribuies indispensveis administrao da Justia em todo o
pas, para a defesa e a proteo do patrimnio pblico definido como o prprio meio
ambiente, com seus respectivos recursos ambientais (naturais e culturais), includos os
animais ali integrantes (arts. 133, 23, I, VI, VII e 225, 1., VII, CF/1988
(LGL\1988\3)).
Com estas breves demonstraes sobre as bsicas normas do direito positivo brasileiro,
no sentido de evitar-se interpretao contraditria ao esprito protecional dos animais
em geral ali garantido, evidenciam-se, dentre as questes jurdico-ambientais e
constitucionais relevantes e aplicveis problemtica em apreciao, aquelas sobre:
a. a propriedade ou o domnio dos animais existentes no Brasil, de acordo com suas
diversas espcies e categorias, com o exerccio dos direitos correlatos vinculado
adequada administrao em sua defesa ou proteo e em sua preservao
interdependente de sua funo ecolgica;
b. a proteo aos animais como relevante questo jurdica constitucional vinculada ao
processo civilizatrio em prol de condies favorveis preservao da vida em geral;
c. lacunas e insuficincias de normas legais vigentes e a inadivel oportunidade para seu
preenchimento e sua complementao de forma ajustvel ao direito positivo brasileiro e
aos atos e acordos internacionais ratificados e promulgados pelo Brasil.
a) A propriedade ou o domnio dos animais existentes no Brasil, de acordo com suas
diversas espcies e categorias, com o exerccio dos direitos correlatos vinculado
adequada administrao em sua defesa ou proteo e em sua preservao
interdependente de sua funo ecolgica
Sem entrar cm particularidades doutrinrias, com base nas normas jurdicas vigentes e
citadas nesta manifestao, diante da relevncia do assunto para os fins protecionais,
observam-se, dentre os aspectos ajustveis propriedade ou aos domnios dos animais
em geral existentes no Brasil, os seguintes:
_ Em primeiro lugar, todos os animais so constitucionalmente protegidos. Como
proteo de ordem constitucional geral, todos os animais existentes no Brasil, nativos ou
no, independentemente de qualquer classificao, espcie ou categoria, de sua
ferocidade, nocividade ou mansido, constituem bens ambientais integrantes dos
recursos ambientais juridicamente protegidos, impondo-se ao Poder Pblico (Unio,
estados-membros, Distrito Federal, municpios e respectivas pessoas jurdicas de direito
pblico ou de direito privado prestadoras de servios pblicos - art. 225, 1., VII, 23,
I, VI, VII e 37, 6., CF/1988 (LGL\1988\3)) e coletividade (pessoas fsicas ou
jurdicas de direito privado, com ou sem fins lucrativos - art. 225, CF/1988
(LGL\1988\3)) o dever de defend-los e de preserv-los, no interesse das presentes e
futuras geraes, tudo de acordo com as circunstncias de cada caso.
_ Em segundo lugar, todos os animais silvestres e aquticos so de propriedade do
Estado (pas) e do domnio pblico. Pelas expressas disposies legais compatveis com
as normas constitucionais, para os fins protecionais, tanto os animais silvestres ou
selvagens (dos mbitos terrestres e areos) como os animais aquticos (peixes e outros
animais das guas em geral) so definidos como de propriedade do Estado, no
constitucional sentido de Repblica Federativa do Brasil (Nao Brasileira), constituda
da Unio, dos estados-membros, do Distrito Federal e dos municpios, com expressas
competncias e conseqentes deveres e responsabilidades pela sua efetiva defesa ou
proteo e real preservao vinculada sua funo ecolgica (arts. 1., 18, 225, 1.,
VII e 23, I, VI, VII, CF/1988 (LGL\1988\3)). Como propriedade do Estado, tais bens so
de domnio pblico, integrantes do patrimnio pblico indisponvel, no interesse de
todos. Como conceitos correlatos e complementares, torna-se patente que a soma ou o
conjunto de tais animais silvestres e aquticos, alm de pertencer ao domnio pblico,
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integra o prprio patrimnio pblico do Estado (pas), ou seja, de todas as Unidades da


Federao (Unio, estados-membros, Distrito Federal e municpios) responsveis pela
sua diligente administrao, pela sua defesa ou proteo e pela sua preservao
vinculada sua funo ecolgica, no mbito dos respectivos territrios e das respectivas
e harmnicas competncias, pois se trata de bens pblicos destinados ao uso comum do
povo. Como bens pblicos compreendidos nos recursos ambientais vivos integrantes do
patrimnio pblico, os animais silvestres e aquticos em geral constituem relevante
acervo de bens pblicos indispensveis utilidade e necessidade pblica, motivo por
que se subordinam a um regime jurdico excepcional, decorrente do uso a que se
destinam utilizao, ao aproveitamento ou ao gozo, sempre de forma racional, das
presentes e futuras geraes. Nesse regime jurdico de diligente administrao, defesa
ou proteo e preservao, por parte das pessoas jurdicas de direito pblico,
incluem-se, tambm, os animais silvestres e os animais aquticos migratrios (vindos
livremente de ambientes terrestres, areos e aquticos de outros pases), bem como os
animais exticos (vindos coagidamente de outros pases por intermdio de pessoas) em
passagem, em permanncia ou deixados em ambiente natural (terrestre ou aqutico),
de acordo com os atos internacionais aprovados, ratificados e promulgados pelo Brasil.
Diante da relevncia do assunto, oportuno evidenciar que os bens pblicos de uso
comum do povo so "todas as coisas imveis ou mveis sobre as quais o pblico,
anonimamente, coletivamente, exerce direitos de uso e gozo" e se caracterizam "pela
39
sujeio a um regime jurdico especfico, tpico, inconfundvel". "Estes bens so por
natureza inalienveis e imprescritveis", todavia, "no se desfigura a sua natureza, nem
perdem eles a sua categoria, se os regulamentos administrativos condicionarem a sua
utilizao a requisitos peculiares, ou restringirem o seu uso em determinadas
40
condies".
No caso dos bens pblicos integrantes dos recursos ambientais e
considerados de uso comum do povo, salienta-se que, na evoluo do conceito de bem
pblico, o meio ambiente, "como macrobem, bem pblico no por que pertena ao
Estado (pode at pertenc-lo), mas porque se apresenta no ordenamento, constitucional
e infraconstitucional, como "direito de todos", como bem destinado a satisfazer as
necessidades de todos". Trata-se de "bem pblico em sentido objetivo e no em sentido
subjetivo, integrando uma certa "dominialidade coletiva", desconhecida do direito
41
tradicional pblico".
Sob esse aspecto, sempre aplicveis so as orientaes de
Themstocles Brando Cavalcanti, segundo as quais, entre os bens chamados de
"domnio pblico" integrantes da classificao dos "bens pblicos" feita no art. 66 do
CC/1916 (LGL\1916\1), "em seu sentido mais largo, encontram-se os chamados bens de
uso comum do povo", isto , "aqueles que o Estado possui como pessoa de Direito
Pblico". Adverte o jurista que: "Somente esta categoria de pessoas jurdicas pode
possuir
bens
desta
natureza".
Caracterizados
pela
"inalienabilidade"
(ou
indisponibilidade) pelo seu prprio "destino", pela "impenhorabilidade" e pela
"imprescritibilidade", acrescenta que o direito relativo aos bens de uso comum do povo
"pode ser usado por todos, nacionais ou estrangeiros", no se excluindo "a medida de
polcia". Reportando-se ao projeto Clvis Bevilqua, evidencia, em seu art. 79,
correspondente ao atual art. 66 do CC/1916 (LGL\1916\1), a definio, segundo a qual
"so de uso comum os bens mantidos geralmente sob a administrao da Unio, dos
estados e dos municpios e dos quais todas as pessoas se podem utilizar, respeitados as
42
leis e os regulamentos".
Com estas breves observaes, oportuno, ainda, salientar, para melhor clareza das
normas constitucionais e legais aplicveis ao importante assunto, de forma insistente,
que a propriedade dos animais silvestres e aquticos, legalmente atribuda ao Estado
(pas), formado da Unio, dos estados-membros, do Distrito Federal e dos municpios,
como domnio pblico integrante do patrimnio pblico, se encontra desvinculada da
tradicional Unio entre animal e propriedade, tpica do direito romano. Como
propriedade do Estado, sob regime jurdico excepcional, em nada se confunde com os
bens de propriedade da Unio, que se encontram expressamente definidos nas normas
do art. 20, I a XI, da CF/1988 (LGL\1988\3). Sob esse aspecto, torna-se patente que os
animais silvestres e aquticos, em liberdade, sob a proteo do Poder Pblico, no
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pertencem s Unio, no so bens pblicos da Unio, no se encontram definidos em


nenhuma das normas do art. 20, I a XI, da Constituio, em que se definem os bens da
Unio. Evidentemente, os animais silvestres e aquticos constituem bens pblicos da
Repblica Federativa do Brasil, ou seja, da Nao Brasileira constituda da Unio, dos
estados-membros, do Distrito Federal e dos municpios (arts. 1. e 18, CF/1988
(LGL\1988\3)), com expressos deveres e responsabilidades para a sua diligente
administrao, defesa ou proteo e preservao vinculada sua funo ecolgica, como
bens pblicos de utilizao, aproveitamento ou gozo comum do povo ou das presentes e
futuras geraes (arts. 225, 1., VII, 23, I, VI, VII e 37, 6.; CF/1988 (LGL\1988\3);
art. 1.; Lei 5.197/67, art. 3., do Dec.-lei 221/67).
Nessas condies, por fora das expressas normas constitucionais e legais,
asseguradoras de ampla proteo, tanto os animais silvestres (de ambientes terrestres e
areos) como os animais aquticos (das guas em geral), em qualquer fase de sua
existncia, seus ninhos, abrigos, habitats, pertencem ao Estado (Repblica Federativa do
Brasil), integram o seu patrimnio pblico e constituem bens pblicos de uso comum de
todos, sempre de forma racional, sendo dever do Poder Pblico (em todos os mbitos) e
da coletividade proteg-los contra todas as prticas que coloquem em risco sua funo
ecolgica, que provoquem a extino de espcies ou que submetam tais animais a
crueldade, para a sua preservao no interesse das presentes e futuras geraes.
_ Em terceiro lugar, a propriedade de animais domsticos e exticos. Como princpio de
ordem constitucional e legal, todos os animais domsticos, quer provenientes da
natureza brasileira, quer exticos (vindos de outros pases), devem ser diligentemente
tratados, defendidos ou protegidos e preservados pelos seus titulares (pessoas fsicas e
jurdicas, de direito pblico ou de direito privado). Por fora das amplas normas
constitucionais e legais protecionais aplicveis a todos os animais, o exerccio do direito
de propriedade sobre os animais domsticos e exticos (estes na qualidade de
domsticos) sujeita o seu titular tanto s limitaes gerais dos direitos de propriedade
imvel e mvel, das normas civis, vinculadas ao uso benfico da propriedade, como as
limitaes especiais previstas, notadamente: na legislao administrativa disciplinadora
do exerccio do poder de polcia, de forma especial, da polcia dos costumes (contra os
43
maus costumes) e da polcia sanitria animal; na legislao de proteo aos animais
(Dec. 24.645, de 10.07.1934, arts. 1. e 2.), na legislao contravencional penal
(Dec.-lei 3.688, de 03.10.1941, art. 64, com as alteraes da Lei 7.209, de 11.07.1984)
e na legislao ambiental (art. 225, 1., VII, CF/1988 (LGL\1988\3) c/c art. 14, 3.;
Lei 6.938/1981,- sanes administrativas -, 14, 1. - sanes civis -, 15 - sanes
penais, considerado, nesta norma, o proprietrio do animal exposto a perigo como o
prprio poluidor, quer o infrator seja ou no o respectivo proprietrio responsvel pela
sua propriedade animal).
Evidentemente, como bens integrantes dos recursos ambientais de ambientes internos
ou externos, construdos, cultivados, modificados ou degradados, de forma
enclausurada, semi-enclausurada ou de liberdade vigiada, mas direta ou indiretamente
expostos e suscetveis a crueldades ou maus-tratos dolorosos ou angustiantes, por parte
de seus titulares, prepostos ou empregados, em iminente ou efetivo dano ou risco sua
incolumidade e sua conseqente funo ecolgica, evidencia-se que os animais
domsticos e exticos (estes considerados domsticos), como os animais em geral, so
juridicamente protegidos tanto pelas expressas normas constitucionais (arts. 225, 1.,
VII e 23, I, VI, VII, CF/1988 (LGL\1988\3)) como pelas expressas e implcitas normas
legais gerais e especiais (administrativas, notadamente de polcia de costumes e de
polcia
sanitria
animal,
civis,
contravencionais
penais
e
ambientais).
Conseqentemente, por fora das expressas normas constitucionais, reafirmadoras,
ampliadoras e consolidadoras das normas gerais e especiais vigentes, sobre a proteo
dos animais em geral, qualquer prtica de crueldade contra os animais domsticos e
exticos (na qualidade de domsticos), alm de violar os princpios da polcia de
costumes e da polcia sanitria animal, da moral, da tica como cincia da moral, dos
valores instrutivos, educacionais e culturais, todos consolidados no processo civilizatrio
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nacional, compromete e danifica sua incolumidade e sua conseqente funo ecolgica,


sujeitando seus proprietrios pessoalmente ou solidariamente responsveis com seus
prepostos ou empregados infratores, na forma da lei, s sanes administrativas, civis e
penais (art. 225, 1., VII e 3.; CF/1988 (LGL\1988\3), arts. 14 e 15, l., Lei
6.938/81, com as alteraes da Lei 7.804, de 18.07.1989).
Com estas breves demonstraes, torna-se evidente que a nova Constituio Brasileira,
reafirmando, ampliando e consolidando as normas gerais e especiais da legislao
vigente, jurdica e humanamente compatvel com o processo civilizatrio nacional,
consagra a norma geral de defesa ou proteo e de preservao dos animais em geral,
includos, logicamente, os animais domsticos e exticos (na qualidade de domsticos),
proibindo, expressamente e sem qualquer restrio ou excluso, na forma da lei, todas
as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, que provoquem a extino de
espcies ou submetam os animais a crueldade. Assim, quaisquer prticas consideradas
lesivas incolumidade da vida animal, funo ecolgica e, conseqentemente, ao meio
ambiente, sujeitaro os infratores, proprietrios ou no, pessoas fsicas ou jurdicas, de
direito pblico ou de direito privado, responsveis pelo mau uso da propriedade animal,
s sanes administrativas, civis e penais ajustveis s circunstncias de cada caso
concreto.
b) A proteo aos animais como relevante questo jurdico-ambiental e constitucional
vinculada ao processo civilizatrio em prol de condies favorveis preservao da vida
em geral
Conforme j se demonstrou, reiteradamente, neste parecer, a proteo aos animais
constitui relevante questo jurdica, de natureza notadamente constitucional e
ambiental, inseparvel ou interdependente do permanente processo civilizatrio nacional
. O progressivo e complexo conceito de processo civilizatrio, em seu amplo sentido,
compreende o conjunto de princpios e normas dirigido conscincia geral e especial das
pessoas, individual ou coletivamente consideradas, de forma evolutiva e permanente,
para a identificao, a promoo, o estmulo e o desenvolvimento racional dos reais
valores naturais e culturais vivos (pessoa humana, seres animais e vegetais,
microorganismos) e no-vivos de interesse geral, o qual se manifesta na mudana de
prticas desumanas ou anticivilizatrias para condutas humanas (individuais ou
coletivas) de contnuo abrandamento at a substituio total em prol da instruo, da
educao, dos bons costumes, da moral, da tica, do aperfeioamento espiritual,
educacional, cultural, profissional, jurdico, cientfico-tecnolgico, legal ou regulamentar,
visando sempre valorizao (com a preservao) da vida em geral e ao reavivamento
da efetiva realizao da Justia ao bem-estar de todos e pacfica coexistncia social. J
implcita e anteriormente inserido no esprito do sistema jurdico brasileiro (em normas
do direito positivo e de atos ou acordos internacionais aprovados pelo Brasil), o processo
civilizatrio nacional, em seu amplo e complexo conceito progressiva e irrenuncivel
melhoria em prol da vida em geral, da Justia, do bem-comum e da pacfica coexistncia
social, j previsto nas normas legais (art. 42 e 1., 2., 3., Lei 4.771/65;art. 35 e
1. e 2., Lei 5.197/67, art. 2., X, Lei 6.938/81), foi introduzido e consagrado
expressamente nas harmnicas normas gerais dos arts. 215, 1., 205, 208, 211, 214,
44
216 e 225, 1., VI, CF/1988 (LGL\1988\3).
No caso especfico dos bons costumes, relevante a matria relacionada com o processo
civilizatrio da polcia dos costumes, alm da polcia sanitria em geral, como "um dos
crescentes fundamentos da interveno do Estado" (Unio, estados-membros, Distrito
Federal e municpios), em face da "necessidade de manter a convivncia social dentro de
um nvel compatvel com a dignidade humana". A polcia de costumes tem "um
fundamento tico sobre o qual se assenta o seu exerccio e que impe certa forma de
interveno". "A polcia de costumes caracteriza-se pela variedade de suas atividades,
atingindo todos aqueles males sociais que corrompem a humanidade e deformam-na
fsica e moralmente". Como poltica preventiva ou repressiva, tanto a poltica de
costumes como a poltica sanitria animal, diretamente relacionadas com os bons
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costumes e a sade pblica, constituem atribuies de competncia, deveres e


responsabilidades das "autoridades federais, estaduais ou municipais" de "importncia
45
fundamental".
No resta dvida de que, pelos prprios princpios de ordem geral, a proteo aos
animais, alm de constituir relevante questo de direito constitucional e de direito
ambiental, sem prejuzo da aplicao de outros ramos jurdicos, se encontra diretamente
vinculada ao processo civilizatrio nacional. Assim, qualquer prtica de crueldade contra
os animais, lesiva a sua incolumidade e sua conseqente funo ecolgica, alm de
violar as normas gerais do art. 225, 1., VII, da CF/1988 (LGL\1988\3), infringe, da
mesma forma, as normas constitucionais e legais asseguradoras do processo
civilizatrio, sujeitando os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, s sanes
administrativas (notadamente de polcia de costumes ou de polcia sanitria animal), s
sanes civis e s sanes penais (arts. 216, 4. e 225, 3., CF/1988 (LGL\1988\3)
e normas legais aplicveis).
c) Lacunas e insuficincias de normas da legislao vigente e a inadivel oportunidade
para o seu preenchimento e a sua complementao de forma ajustvel ao direito
positivo brasileiro e aos atos ou acordos internacionais aprovados, ratificados e
promulgados pelo Brasil.
Em breve apreciao crtica, no obstante os avanos referentes s normas de proteo
aos animais, notadamente a partir da promulgao do Dec. 24.645, de 10.07.1934,
observam-se, em nosso direito positivo, algumas lacunas e insuficincias prejudiciais
satisfatria defesa ou proteo e efetiva preservao dos animais em geral. Dentre as
normas lacunosas e insuficientes, em confronto com as expressas normas constitucionais
e legais sobre as condenveis prticas de crueldade contra os animais, em seu amplo
conceito, compreendendo as condutas de maus-tratos dolorosos ou angustiantes,
destacam-se, brevemente, as seguintes:
Quanto s lacunas, alm da existncia de textos protecionais esparsos ou desconexos de
proteo restrita a determinadas espcies ou categorias de animais, falta, na verdade,
em nosso direito positivo, uma lei de carter geral, dispondo sobre normas gerais de
proteo jurdica direta aos animais, tanto aos animais silvestres e aquticos nacionais,
includos os animais migratrios (de qualquer ambiente terrestre, areo ou aqutico
vindos de outros pases de proteo assegurada em convenes ou acordos
internacionais promulgados pelo Brasil) e os animais exticos (de outros pases,
colocados ou deixados no ambiente natural brasileiro, de acordo com as normas
protecionais) como os animais domsticos (nacionais) e os animais domsticos exticos
(vindos de outros pases). Ora, o dever de defender e preservar os animais contra
prticas de crueldade nasce ou resulta das expressas normas jurdicas da prpria Lei
Magna ou da Lei Fundamental do pas (arts. 225, 1., VII e 23, I, VI, VII, CF/1988
(LGL\1988\3)), cujas disposies asseguram a defesa ou a proteo e a preservao de
todos os animais de quaisquer espcies ou categorias existentes no Brasil. Assim, por
fora das harmnicas normas gerais constitucionais e de atos ou acordos internacionais
aprovados, ratificados e promulgados pelo Brasil, impe-se a inadivel reflexo para a
oportuna elaborao de lei de carter geral de proteo direta a todos os animais
existentes no Brasil, sem prejuzo de leis ou normas especiais de proteo a
determinadas espcies ou categorias ajustveis s respectivas circunstncias existenciais
e ambientais, com a transparente definio das infraes e penalidades administrativas,
civis e penais.
Quanto s insuficincias, destacam-se, dentre outras, as seguintes:
- Dec. 24.645, de 10.07.1934. Apesar dos notveis avanos para a poca em que foi
promulgado, suas normas, notadamente em decorrncia das transformaes
scio-econmicas, cientfico-tecnolgicas e jurdico-ambientais da poca atual,
tornaram-se insuficientes. Em primeiro lugar, os conceitos de maus-tratos ali previstos,
particularmente dos incs. I a XXII, XXVI a XXXI, do art. 3., diante da gravidade do
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sofrimento e da dor de ordem fsica e psquica dos desumanos fatos ali definidos, se
resumem, hoje, no constitucional conceito de crueldade previsto na norma do art. 225,
1., VII, da Carta Magna (LGL\1988\3), impondo-se a sua adequao norma
fundamental prevalente. Em segundo lugar, a exceo, excluindo da definio e da
proteo "os pombos" para o exerccio de "tiro ao alvo" nas "sociedades e clubes de
caa", incompatvel com as amplas normas constitucionais de proteo aos animais,
que no prevem, portanto no admitem qualquer exceo, discriminao ou excluso
de animais para os fins protecionais (arts. 225, 1., VII e 23, VII, CF/1988
(LGL\1988\3)), tratando-se de exceo revogada pela prpria Constituio, uma vez que
todos os animais so constitucionalmente protegidos. Em terceiro lugar, as restritivas
normas do 3. do art. 2. do referido decreto tornaram-se insuficientes em confronto
com as normas notadamente da Lei 6.938, de 31.08.1981 (art. 14 e 1.) e da Lei
7.347, de 24.07.1985), impondo-se a sua reviso para as complementaes ajustveis
defesa ou proteo e a preservao dos animais, tanto nas normas administrativas e
civis como nas normas penais. Assim, diante da relevncia da incolumidade (fsica e
psquica) dos animais e de sua conseqente funo ecolgica ao equilbrio
ecolgico-ambiental no interesse da vida, torna-se inadivel a reviso das normas do
citado decreto, para os fins de elaborao de lei sobre o conceito de crueldade e de
normas gerais compatveis com as vigentes normas constitucionais e legais.
- Dec.-lei 3.688, de 03.10.1941. Conforme j se demonstrou nesta manifestao, o art.
64 desse decreto-lei define como contraveno a prtica de crueldade contra animais,
tratando-se de infrao penal de sanes penais leves ou menos pesadas, logicamente
incompatveis, insuficientes ou inajustveis aos graves fatos dolosos ou culposos de
crueldade contra os animais dos dias de hoje. Diante do generalizado e crescente
agravamento de condutas desumanas contra animais, a Constituio Federal
(LGL\1988\3), de forma compatvel com as novas exigncias, particularmente sociais,
culturais e ambientais, assegura a proteo de todos os animais existentes no pas (arts.
225, l., VII e 23, I, VI, VII, CF/1988 (LGL\1988\3)), por parte do Poder Pblico e da
coletividade, consagra o amplo conceito de crueldade contra os animais e probe todas
as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de
espcies ou submetam os animais a crueldade, sujeitando os infratores, na forma da lei,
s sanes administrativas, civis e penais. Nesse sentido, torna-se patente que os
graves e notrios fatos dolosos e culposos de crueldade contra os animais, de danosos
efeitos dolorosos, angustiantes, lesantes ou letais contra a sua incolumidade (fsica ou
psquica) e a sua conseqente funo ecolgico-ambiental, em prejuzo da qualidade de
vida, impem a definio de novos critrios e das respectivas sanes penais mais
rigorosas aplicveis contra os desumanos infratores. Sob este aspecto, considerando-se
a insuficincia da contraveno penal relativa crueldade contra os animais em
confronto com o rigor da norma constitucional (art. 225, 1., VII, CF/1988
(LGL\1988\3)), evidencia-se a inadivel oportunidade para a converso da contraveno
sobre a crueldade contra animais em crime de crueldade contra os animais, com a
definio de pesadas sanes penais, alm das agravantes ajustveis, contra os
infratores.
- Lei 6.938, de 31.08.1981. A Lei 7.804, de 18.07.1989, definindo como crime o fato de
expor a perigo a incolumidade humana, animal ou vegetal ou o fato de tornar mais grave
a situao de perigo existente, no art. 15 da Lei 6.938/1981, silenciou sobre as prticas
de crueldade contra os animais como condutas efetiva ou consumadamente lesivas sua
incolumidade animal e sua conseqente funo ecolgico-ambiental, expressamente
definidas na norma constitucional (art. 225, 1., VII). Diante do silncio ou da
insuficincia da norma legal, em confronto com a norma constitucional, impe-se a
reviso das normas do artigo 15 da Lei 6.938/1981, de forma compatvel com a norma
constitucional, no sentido de acrescentar-se a expressa definio do crime de crueldade
contra a fauna ou os animais em geral, com a definio das respectivas sanes penais e
agravantes ajustveis s circunstncias dolosas de cada caso concreto.
2.5. Prevalncia da interpretao cientfica da ampla norma constitucional em confronto
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com a restrita norma legal


A Constituio condensa e consolida princpios e normas aplicveis no presente e no
futuro, visando soluo pacfica das controvrsias e paz social, no se tolerando nem
se admitindo leis complementares ou ordinrias, regulamentos ou quaisquer atos
normativos que modifiquem, ampliem ou restrinjam o sentido rigoroso de seus textos.
Sob esse aspecto, oportunas so as sempre novas advertncias e observaes da
autorizada doutrina, segundo as quais, diante da letra expressa, "procure-se a
interpretao que conduza a melhor conseqncia para a coletividade",
acrescentando-se que "deve o Direito ser interpretado inteligentemente: no de modo
que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconvenincias, v ter a concluses
inconsistentes ou impossveis". Logicamente, "a exegese h de ser de tal modo
conduzida que explique o texto como no contendo superfluidades, nem conducente a
concluso fsica ou moralmente impossvel". Por fora de determinao constitucional,
"uma vez levantada a dvida, impe-se o exame, porque ela envolve uma questo de
constitucionalidade". A regra buscar-se "um sentido equitativo, lgico e acorde com o
46
sentido geral e o bem presente e futuro da comunidade. Para Ruy Barbosa, "a
Constituio (como qualquer outro texto de lei) no estatui somente o que reza em
termos explcitos o seu texto, seno tambm o que nele implicitamente se abrange e o
47
que necessariamente se segue da essncia de suas disposies". A Constituio reflete
"a noo de justia que existe na conscincia do povo", evidenciando-se que "as pessoas
estaro convencidas de que, quanto maior for o rigor na prtica da Constituio, maior
ser a possibilidade de viver com justia". Assim, "a prtica da Constituio afastar o
risco de que pessoas ou grupos poderosos procurem resolver os conflitos valendo-se de
sua fora e impondo suas razes. As regras bsicas de convivncia sero conhecidas e
48
respeitadas, reduzindo-se a quantidade e a gravidade dos conflitos". "A interpretao
das formas de expresso do direito deve abandonar os velhos caminhos do sistema
49
dogmtico" e "seguir os novos rumos da criao cientfica".
No presente caso, demonstrada, cientfica e juridicamente, a abrangncia protecional do
conceito da norma geral da Lei Fundamental, torna-se claro que o contedo e o alcance
da norma constitucional (art. 225, 1., VII) sobre a proteo fauna ou aos animais
em geral e sobre a proibio de prticas que os submetam a crueldade, compreendem
toda a fauna ou o conjunto de todos os animais existentes no Brasil, sem qualquer
exceo, sem qualquer discriminao ou excluso de espcies ou categorias. Todos os
animais so, jurdica e constitucionalmente, protegidos.
Evidentemente, por fora dos princpios jurdicos de ordem geral, prevalente a
interpretao cientfica dos amplos contedo e alcance da norma constitucional, em
confronto com qualquer norma legal ou regulamentar correlata de contedo restrito,
insuficiente e inajustvel, que deve, de forma inadivel, adequar-se norma da Carta
Magna (LGL\1988\3). No presente caso, diante dos avanos conquistados e consolidados
na ampla norma do art. 225, 1., VII, sobre a proteo fauna ou aos animais e sobre
a proibio de prticas de crueldade contra tais bens ambientais vivos, torna-se patente
que toda a legislao correlata lacunosa ou insuficiente dever adequar as suas normas,
preenchendo as lacunas e as insuficincias de forma compatvel com os princpios e as
disposies gerais da Lei Fundamental, no efetivo interesse da pacfica coexistncia
social.
3. Dever e responsabilidade do poder pblico em geral e do poder legislativo em
particular no sentido de elaborar normas jurdicas compatveis com os conceitos e
princpios cientfico-constitucionais e legais integrantes do direito positivo brasileiro
O dever e a responsabilidade dos Poderes Pblicos em geral e do Poder Legislativo em
particular, direta e imediatamente relacionados com a pesquisa permanente, com a
interpretao cientfico-jurdica, indispensveis adequada elaborao de normas
jurdicas ajustveis realidade contempornea, no transparente interesse de todos, so
impostos pelos expressos princpios e normas constitucionais e legais.
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Assim que, dentre os deveres dos Poderes Pblicos em geral e do Poder Legislativo em
particular, determina a Constituio que a Administrao Pblica, direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios, obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, dentre outros (art. 37, CF/88 (LGL\1988\3)), sujeitando-se, pelos atos de
improbidade, responsabilidade poltica, responsabilidade administrativa,
responsabilidade civil e responsabilidade penal (art. 37, 4., CF/1988 (LGL\1988\3) e
Lei correspondente 8.429, de 02.06.1992, c/c os 5. e 6. do referido art. 37).
No caso especfico das questes sobre a proteo dos animais em geral integrantes dos
recursos ambientais vivos (naturais e culturais), o dever e a responsabilidade dos
Poderes Pblicos em geral e do Poder Legislativo em particular se encontram, tambm,
definidos nas expressas normas constitucionais (arts. 225, 1., VI, VII, 3., 216,
4. e 23, I, VI, VII e pargrafo nico, 24, VI, VIII, CF/1988 (LGL\1988\3)) e legais (arts.
14 e 15, Lei 6.938/81 com as alteraes da Lei 7.804, de 18.07.1989).
Por fora de princpio jurdico de ordem geral, a elaborao de normas gerais ou
especiais se vincula, sempre, aos princpios constitucionais e legais integrantes do direito
positivo, obrigatoriamente ajustveis realidade scio-econmico-ambiental nacional,
regional (dois ou mais estados-membros), estadual, distrital ou municipal. A tcnica
legislativa, notadamente diante da elaborao de diretrizes e normas gerais aplicveis no
mbito nacional e ajustveis s peculiaridades nacionais, regionais, estaduais, distritais e
locais, recomenda cuidado especial no sentido de clareza, de adoo de terminologia
adequada, de se concentrarem de maneira simples e lgica, as normas correlatas, de
forma coerente com o direito positivo e com a realidade atual, para sua eficaz
interpretao, aplicao e conseqente utilidade prtica. Nesse sentido, evidencia-se a
importncia, particularmente na poca contempornea, da exatido e da preciso
cientfica de conceitos jurdicos, obrigatoriamente compatveis com a cincia e com o
50
direito positivo.
Com essas breves consideraes, salienta-se que estabelecer normas gerais ou especiais
sobre a proteo aos animais e a problemtica da crueldade contra tais animais constitui
tarefa reconhecidamente difcil, rdua, complexa e delicada por natureza, notadamente
num pas, como o Brasil, de grande dimenso territorial, diferenciado pelas suas
peculiaridades geogrficas, climticas, ecolgico-ambientais, faunsticas, florsticas,
costumeiras, sociais, econmicas, cientficas, tecnolgicas, urbansticas, sanitrias,
culturais. Nesse caso, toda cautela deve ser tomada no sentido de se oferecerem
diretrizes ajustveis realidade contempornea, sem prejuzo da competncia
constitucionalmente assegurada Unio, aos estados-membros, ao Distrito Federal e
aos municpios no que diz respeito proteo dos recursos ambientais, includos os
animais em geral, de interesse, respectivamente, nacional, estadual, distrital e local.
4. Concluso e proposta
Com essas consideraes, sem qualquer pretenso de esgotar a matria, evidentemente
rdua, difcil, complexa e em contnua evoluo, reportando-se aos argumentos da
presente manifestao jurdica e sua fundamentao constitucional e legal integrante
do direito positivo brasileiro e de convenes ou acordos internacionais sobre a proteo
da fauna e da flora ou dos animais em geral (regularmente aprovados, ratificados e
promulgados pelo Brasil), conclui-se que:
a) Todos os animais silvestres, aquticos, migratrios, domsticos, exticos, em
qualquer ambiente terrestre, areo, aqutico, natural, cultivado, construdo, modificado
ou degradado, constituem bens ambientais vivos integrantes dos recursos ambientais
compreendidos no meio ambiente, portanto fazem parte do meio ambiente, pertencem
ao meio ambiente, sem qualquer exceo, sem qualquer discriminao ou excluso de
espcies ou categorias. Conseqentemente, todos os animais (silvestres, aquticas,
migratrios ou exticos de ambiente natural terrestre, areo ou aqutico, bem como
domsticos e exticos de ambiente domstico), em suas variadas espcies e categorias,
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so protegidos, sem exceo, sem discriminao ou excluso de qualquer espcie ou


categoria, pelas expressas e amplas normas constitucionais (arts. 225, 1., VII, 23, I,
VI, VII e 24, VI, VIII, CF/1988 (LGL\1988\3)) e legais (arts. 2., 3., V, 14, 1. e 15,
Lei 6.938/81), alm das normas das convenes, dos tratados ou acordos internacionais
de que o Brasil faz parte.
b) Todos ou proprietrios de animais, pessoas fsicas ou jurdicas, de direito pblico ou
de direito privado, com ou sem fins lucrativos, seja qual for o regime jurdico aplicvel
propriedade, ao domnio ou posse do animal, tem deveres e responsabilidades
irrenunciveis no sentido de defender ou proteger e preservar as espcies ou categorias
animais sob sua propriedade, domnio ou posse, uma vez que o exerccio do direito
sobre tal propriedade, domnio ou posse se vincula ao bom uso do bem animal ou dos
bens animais correlatos, como teis bens ambientais vivos integrantes dos recursos
ambientais, todos constitucional e legalmente protegidos, sem exceo, sem
discriminao ou excluso de qualquer espcie ou categoria. Conseqentemente,
quaisquer prticas de mau uso de animal ou de animais, definidas como prticas de
crueldade contra os animais que coloquem em risco ou prejuzo sua funo ecolgica ou
provoquem a extino de espcies, violam as normas constitucionais e legais
protecionais e sujeitam os infratores (pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou de
direito privado), proprietrios ou possuidores a qualquer ttulo (legal, convencional ou
qualquer forma de aquisio) de tais animais, sem exceo, s sanes administrativas,
civis ou penais, de acordo com as circunstncias de cada caso concreto.
c) Sem prejuzo da proposta de imediata reflexo para a elaborao de uma lei geral de
proteo direta a todos os animais com a definio de infraes e penalidades
notadamente administrativas e civis, visando a ampliar, urgentemente, a proteo penal
a todos os animais com expressas normas repressivas contra prticas de crueldade, por
fora das expressas proibies da norma constitucional do art. 225, l., VII, prope-se
a inadivel converso da contraveno definida no artigo 64 do Dec.-lei 3.688, de
03.10.1941, referente crueldade contra animais, em crime de crueldade contra os
animais (silvestres, aquticos, migratrios, exticos de qualquer ambiente natural, bem
como domsticos, exticos de ambiente domstico), definindo-se, transparentemente,
os crimes correlatos em suas diversas circunstncias e as respectivas penas, com
agravantes e atenuantes, ajustveis aos fatos dolosos e culposos contra os animais em
51
geral.
o nosso parecer, s. m. j.

(1) Eliana Reiko Matushima, Professora do Departamento de Patologia da Faculdade de


Medicina Veterinria e Zootecnia da USP (parecer tcnico de 21.10.1996).
(2) ngela Maria Branco Espuny, Diretora da Diviso de Fauna - Depave-3 da Prefeitura
de So Paulo (parecer tcnico de 05.11.1996).
(3) Paulo Nogueira Neto, Professor Titular do Departamento de Ecologia Geral do
Instituto de Biocincias da USP. Trata-se de um dos autores da sugesto para a incluso
da consagrada norma constitucional que probe as prticas que submetam os animais a
crueldade, na forma da lei (art. 225, 1., VII, CF/88 (LGL\1988\3) - parecer tcnico de
21.11.1996). Acompanha, ainda, o expediente inicial o livro S.O.S animal, de autoria de
Edna Cardozo Dias, com a exposio de fatos impressionantes sobre violentas e
crescentes prticas brbaras que submetem os animais, de forma geral, a crueldades de
monstruosa perversidade (torturas fsicas e psicolgicas em laboratrios; priso
perptua em condies cruis; matana impiedosa; captura, criao e transporte em
condies torturantes de estresse, fome, sede, medo, morte; abatimentos por mtodos
brutais, como o dos cavalos, cujos ps so serrados para a carne perder o odor com os
suores provocados pela dor, sendo aps abatidos; espetculos brutais, como os da Farra
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do Boi, com chifres quebrados, pauladas, facadas, cegueira, morte em lenta agonia e
carne dividida entre os algozes; dentre outras condutas cruis), Editora Littera Maciel
Ltda. (sem data).
(4) GILPIN, Alan. Dicionrio de termos do ambiente. Lisboa : Publicaes Dom Quixote,
1980. p. 39; Dicionrio de Ecologia. Trad. do original alemo, Herder Lexikon, 1979. So
Paulo : Melhoramentos, 1980. p. 21; Cuidando do planeta Terra: uma estratgia para o
futuro da vida. Publicao conjunta de UICN, Pnuma, WWF, trad. para o portugus ISBN
85-85454-01-6, So Paulo, 1991. p. 230-231.
(5) MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 5. ed. So Paulo :
Malheiros, 1995. p. 72.
(6) Observa-se que a completa expresso "fauna e flora", correspondendo,
respectivamente, " vida animal" e " vida vegetal" em associaes interdependentes
sua prpria existncia e sua funo ecolgica indispensvel ao equilbrio ecolgico e ao
meio ambiente saudvel, cientfica e juridicamente adotada tanto nas normas
internacionais e comparadas como nas normas nacionais.
(7) Deciso de 07.10.1987. Riv. Pen. 167, 1988. Citada in Il codice dell'ambiente.
Piacenza : Editrice La Tribuna, 1980. p. 308. Observa-se que o termo italiano soglia, na
frase da deciso, foi adotado no sentido particular "da conscincia: a mnima quantidade
de excitao necessria para produzir uma sensao (mais exatamente, sogliaabsoluta
da conscincia)". Constitui, em fisiologia e fisiopatologia, o "valor limite cuja obteno
condiciona a presena de um determinado fenmeno: la soglia della percettibilit
nervosa" (DEVOTO, G. e OLI, G. C. Dizionario della lingua italiana. Firenze : Le Monier,
1971).
(8) Deciso de 05.05.1971. Cass. Pen., sez. II. In: Il codice..., op. cit., p. 307.
(9) Deciso de 23.02.1940. Cass. Pen. In: Il codice..., op. cit., p. 307.
(10) Deciso de 31.05.1937. Cass. Pen. In: Il codice..., op. cit., p. 307.
(11) Deciso de 26.04.1951. Cass. Pen. In: Il codice..., op. cit., p. 307.
(12) Deciso de 21.03.1987. Cass. Pen. In: Il codice..., op. cit., p. 307.
(13) Deciso de 07.10.1987. Riv. Pen. 167, 1988. In: Il codice..., op. cit., p. 309.
(14) SANTOLOCI, Maurizio. Animali - Protezione degli. In: Il codice dell'ambiente, op. cit
., p. 245 et seq., reportando-se s orientaes doutrinrias (ANTOLISEI, Il diritto penale
; COPPI, Franco. Animali - Prolezione degli. In: Enciclopedia del Diritto) e
jurisprudenciais (Corte di Cassazione, Sez. IV, deciso de 23.05.1979; Sez. 111, deciso
de 24.09.82; Sez. III deciso de 09.10.1985, 8.699), p. 245 et seq., 307.
(15) Observa-se a manifesta relevncia do citado Dec. 24.645, de 10.07.1934, diante de
seu notrio avano em prol da proteo dos animais em geral. Adverte-se, todavia, que
a exceo do inc. XXVIII do art 3., que permite o exerccio de "tiro ao alvo" sobre "os
pombos, nas sociedades, clubes de caa, inscritos no Servio de Caa e Pesca", se
encontra, hoje, claramente revogada pela norma constitucional do art. 225, 1., VII,
em face de sua total incompatibilidade com a proibio de prticas de crueldade contra
animais de quaisquer espcies ou categorias: na terra, nas guas e no ar.
(16) Citao de SANTOLOCI, Maurizio. Animali - Protezione degli. In: Il codice
dell'am-biente, op. cit., p. 245.
(17) Scritti di S. Francesco. Trad. Giorgio Racca. Assisi : Porziuncula, 1984. p. 50-51 (
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Costruire un mondo pi umano).


(18) GEMELLI, Agostinho. I fioretti di S. Francesco. Milano : Pensiero, 1970. p. 109.
(19) NEVES, Manuel Carreira das, OFM. So Francisco de Assis: profeta da paz e da
ecologia. Petrpolis : Vozes, 1992. p. 124 et seq.
(20) Reporta-se aos graves fatos de crueldade contra animais em geral nos diversos
continentes e pases, expostos em nosso trabalho Condutas lesivas fauna silvestre.
RDC 64/87, 1993, p. 89 et seq. Nesse sentido, como bibliografia especfica notvel, na
Itlia, evidencia-se a seguinte: BARNI. Gli animali nella ricerca biomedica. Riv. Med. Leg.
705, 1985; CASTIGLIONE. I diritti degli animali. Bologna, 1985; COPPI. Appunti in tema
di esperimenti su animali. Mass. Cass. Pen. 303, 1980; do mesmo autor, Maltrattamento
e malgoverno degli animali. In: Enciclop. del dir. Milano; CROCE e SIMONETTI. Codice
della protezione degli animali e del loro ambiente. Roma, 1982; JANNOTTA. Vivissezione.
In: Novissimo dig. it. Torino, 1975, v. XX; MAZZA, Sul maltrattamento di animali. In:
Giur. Agr. It., 1984, 548, dentre outros autores, in Il codice dell'ambiente, op. cit., p.
309.
(21) Reporta-se aos graves fatos de crueldade contra os animais no Brasil, em todas as
regies (Nordeste, Sudeste, Sul, Centro-Oeste e Amaznica), em nosso trabalho
Condutas lesivas fauna silvestre. RDC 64/87, p. 91 et seq. Nesse sentido, dentre os
autores notveis, destacam-se os seguintes: Vladimir Passos de Freitas e Gilberto Passos
de Freitas ( Crimes contra a Natureza. So Paulo : RT, 1990. p. 68 et seq.), Paulo
Affonso Leme Machado ( Direito ambiental brasileiro. 6. ed. So Paulo : Malheiros, 1996.
p. 592 et seq.), Toshio Mukai (Direito ambiental sistematizado. 2. ed. Rio de Janeiro/So
Paulo : FU, 1994. p. 79 et seq.), dis Milar ( Curadoria do meio ambiente. So Paulo :
Edies APMP - Cadernos Informativos, 1988. p. 83 et seq., apresentando casos
concretos de "danos fauna ictiolgica" - p. 88, "danos fauna silvestre" - passarinhada
do Embu, p. 106 e 127, "danos fauna e flora marinhas" - p. 134), Jos Maurcio
Carneiro (parecer jurdico sobre "espetculos de brigas de galo" perante o Processo de
Representao SPU 95137065-0 - Procuradoria Geral do Cear -, em 02.01.1996 datilografado), J. Nascimento Franco (parecer jurdico sobre Festas de peo de boiadeiro
ou eventos similares perante ao civil pblica proposta pelo Promotor de Justia
Wanderley B. Trindade Jr., em julho de 1996 - datilografado), Wanderley B. Trindade Jr.
(petio inicial de ao civil pblica, visando proteo dos animais contra atrocidades
de espetculos, na 1. Serra Azul Country Fest, na cidade de Serra Azul, em diversas
modalidades com eqinos e bovinos).
(22) Unio Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais UICN, Estratgia mundial para a conservao, com a cooperao e o apoio do Programa
das Naes Unidas para o Meio Ambiente - UNEP, do World Wildlife Found - WWF, em
colaborao com a FAO e a Unesco. Trad. da Cesp. So Paulo, 1984. p. 11, n. 3, p. 18 e
19; resumo, p. 60.
(23) Publicao conjunta de UICN, Pnuma, WWF, com a colaborao de FAO, IIMAD,
PNUD, Unesco, FNUAP, OMS, OMM, IRM, Cuidando do planeta Terra - uma estratgia
para o futuro da vida, texto em portugus ISBN 85-85454-01-6, So Paulo, 1991. p. 9
et seq.; Sumrio, p. 5 e 6.
(24) Alm dos princpios harmnicos previstos na Declarao sobre o Meio Ambiente
Humano - Estocolmo/72 (art. 2.) - e na Declarao sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento - Rio/92 -, orientadores s efetivas aes em defesa do meio
ambiente, evidenciam-se, ainda, dentre outros documentos importantes: Nossa prpria
agenda, Comisso de Desenvolvimento e Meio Ambiente da Amrica Latina e do Caribe,
publicao de iniciativa do PNUD e do BIB, 1990, com srias sugestes Conferncia do
Rio/92. Da mesma forma, O desafio do desenvolvimento sustentvel, relatrio do Brasil
para a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
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Imprensa Nacional, Braslia, DF, Cima, 1991. Merece destaque, ainda, a Conveno
Relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural (Paris, em 23.11.1972,
aprovada pelo Dec.-legisl. 74, de 30.06.1977, e promulgada pelo Dec. 80.978, de
12.12.1977). Trata-se de documentos com importantes recomendaes inadivel
administrao por parte dos responsveis, de forma conciliatria do desenvolvimento
com a proteo dos recursos naturais vivos, dentre estes os animais e seushabitats,
integrantes do meio ambiente, no inequvoco interesse de todos.
(25) Texto da verso em portugus da Agenda 21 publicado no DOU de 24.08.1994,
Imprensa Nacional, Supl. 146, Braslia, DF (os grifos so nossos).
(26) Texto integral em italiano in Annuario europeo dell'ambiente 1986. Docter, Milano :
Giufr, 1986. p. 1.013 e 1.014 (grifos nossos).
(27) MAJNARDI, Ambrogio Pobecciti. Flora e fauna in Italia. In: Anuario Europeo
dell'ambiente 1986, op. cit., p. 288 e 295.
(28) Textos in Il codice dell'ambiente, op. cit., p. 248 et seq.
(29) SANTOLOCI, Maurizio. Animali - Protezione degli. In: Il codice dell'ambiente, op. cit
., p. 245 e 247.
(30) Textos in Code de l'environnement - Protection de la Nature. Lutte contre les
nuisances. Paris : Dalloz, 1980. p. 53 et seq.
(31) TURLOT, Jean-Philippe. Flora e fauna in Francia. In: Annuario, op. cit., p. 307 e
309.
(32) PRIEUR, Michel. Droit de l'environnment. Paris : Dalloz, 1984. p. 425.
(33) JADOT, Benot e SERUSIAUX, Emmanul. Flora e fauna in Belgio. In: Annuario, op.
cit., p. 305 e 306.
(34) ZIEGLER, Christiane. Flora e fauna in Germania Federale. In: Annuario, op. cit., p.
314 e 319.
(35) FITTER, Richard. Flora e fauna in Gran Bretagna. In: Annuario, op. cit., p. 320 et
seq.
(36) Sumrio da legislao referente aos animais na Inglaterra e Pas de Gales publicado
pela University Federation for Animal Welfare, Londres, 1984. p. 115.
(37) GERSIE, Jaap. Flora e fauna in Olanda. In: Annuario, op. cit., p. 326.
(38) GOODWILLIE, Roger. Flora e fauna in Irlanda. In Annuario, cit., p. 326.
(39) CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de direito administrativo. 6. ed. Rio de Janeiro :
Forense, 1981. p. 615 et seq.
(40) PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de direito civil. 9. ed. Rio de Janeiro :
Forense, 1986. v. 1, p. 302.
(41) BENJAMIN, Antonio Herman V. Funo ambiental. In: Dano ambiental - preveno,
reparao e represso. Biblioteca de Direito Ambiental. So Paulo : Ed. RT, 1993. p. 64 e
66.
(42) CAVALCANTI, Themstocles Brando. Curso de direito administrativo. 8. ed. Rio de
Janeiro/So Paulo : Freitas Bastos, 1967. p. 446-447.
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(43) CAVALCANTI, Themstocles Brando. Curso de direito administrativo, op. cit., p.


153 e 161. Tratando da polcia sanitria, na parte especfica da defesa sanitria animal e
vegetal, esclarece o ilustre jurista que "no somente o homem merece, dos poderes
pblicos, medidas de polcia sanitria", uma vez que tais medidas "interessam tambm
os vegetais e animais, exigindo, por parte do Estado" (logicamente poderes pblicos em
todos os seus mbitos de competncia) "uma coordenao de atividade no sentido
daquela defesa". p. 161.
(44) Reporta-se ao nosso trabalho Educao urbanstico-ambiental. In: RDC 50/83,
1989.
(45) CAVALCANTI, Themstocles Brando. Curso de direito administrativo, op. cit., p.
153, 156 et seq.
(46) MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do direito. 9. ed. Belo
Horizonte/Rio de Janeiro : Forense, 1979. p. 165, 166, 272 et seq.
(47) BARBOSA, Ruy. Comentrios Constituio Federal (LGL\1988\3) brasileira. So
Paulo : Saraiva, 1935, v. II, p. 475 e 476.
(48) DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e Constituinte. 2. ed., 2. tiragem. So
Paulo : Saraiva, 1986, p. 55-56.
(49) FRANA, R. Limongi. Elementos de hermenutica e aplicao do direito. So Paulo :
Saraiva, 1984. p. 81.
(50) PONTES DE MIRANDA. Tratado de direito privado - parte geral. 4. ed. So Paulo :
Ed. RT, 1983. t. I, p. IX et seq.
(51) Observa-se que a recente Lei 9.605, de 12.02.1998, dispondo sobre as sanes
penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente,
define, no Captulo V - Dos crimes contra o meio ambiente, na Seo I - Dos crimes
contra a fauna, o crime de crueldade contra os animais silvestres, domsticos ou
domesticados, nativos ou exticos, a pena de deteno de trs meses a um ano e multa.
Incorre nas mesmas penas quem realiza experincia dolorosa ou cruel em animal vivo,
ainda que para fins didticos ou cientficos, quando existirem recursos alternativos.
Ocorrendo morte do animal, a pena ser aumentada de um sexto a um tero (art. 32,
1. e 2.). As citadas normas legais, definindo o crime de crueldade ou de maus-tratos
contra os animais, alm de revogarem as disposies contravencionais do art. 64 do
Dec.-lei 3.688, de 03.10.1941, de forma harmnica com a proposta de nosso parecer
jurdico em apreo, compatibilizam-se com as vigentes normas constitucionais (arts.
225, 1., VII e 225, 3., CF/1988 (LGL\1988\3)) e legais (art. 14, 1., Lei
6.938/81), fortalecendo-se, progressivamente, a legislao integrante do direito
ambiental.

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O DIREITO AO MEIO AMBIENTE E A CONSTITUIO DE 1988:


DIAGNSTICOS E PERSPECTIVAS
Revista de Direito Constitucional e Internacional | vol. 4/1993 | p. 75 - 97 | Jul - Set /
1993
Doutrinas Essenciais de Direito Ambiental | vol. 1 | p. 831 - 862 | Mar / 2011
DTR\1993\312
Flavia Piovesan
Professora de Direito Constitucional da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e
Procuradora do Estado
rea do Direito: Constitucional; Ambiental
Sumrio:
- 1.Introduo - 2.Direito e complexidade social: a emergncia de um novo padro de
conflituosidade, o surgimento de direitos metaindividuais e a falncia do paradigma
liberal - 3.Breves delineamentos conceituais de meio ambiente - 4.O meio ambiente e a
ordem constitucional de 1988 - 5.O meio ambiente e a Federao - 6.Os instrumentos
constitucionais de tutela do meio ambiente - 7.Concluses
*

O objetivo do presente estudo avaliar, a partir de um enfoque crtico, o modo pelo


qual a Constituio de 1988 disciplina o direito ao meio ambiente. A preocupao inicial,
contudo, a de contextualizar este direito, relacionando-o com o aumento da
complexidade social, que imps um novo padro de conflituosidade. Apresentado este
cenrio e lanados os delineamentos conceituais de meio ambiente, o estudo ser
concentrado na anlise do meio ambiente e a ordem constitucional de 1988. Importar,
pois, mediante interpretao sistemtica e teleolgica da Constituio, apreciar a
questo ambiental, o que envolver o estudo do meio ambiente luz da federao, bem
como o exame dos instrumentos de tutela ambiental. Estes elementos permitiro tecer o
"diagnstico" relativo ao direito ao meio ambiente e apontar as perspectivas e propostas,
no sentido de contribuir com o debate revisional.
"Embora a Constituio no possa, por si s, realizar nada, ela pode impor tarefas. A
Constituio transforma-se em fora ativa se estas tarefas forem efetivamente
realizadas, se existir a disposio de orientar a prpria conduta segundo a ordem nela
estabelecida, se, a despeito de todos os questionamentos e reservas provenientes dos
juzos de convenincia, se puder identificar a vontade de concretizar esta ordem.
Concluindo, pode-se afirmar que a Constituio converter-se- em fora ativa se
fizerem-se presentes, na conscincia geral - particularmente, na conscincia dos
principais responsveis pela ordem constitucional -, no s a vontade de poder, mas
tambm a vontade de Constituio". (Konrad Hesse, A fora normativa da Constituio,
p. 19).
1. Introduo
A proposta desta anlise desenvolver um estudo da questo ambiental luz da
Constituio de 1988, no sentido de avaliar o modo pelo qual o sistema constitucional
trata do direito ao meio ambiente e aponta aos instrumentos jurdicos de tutela
ambiental. Ser tambm apreciada a questo ambiental no cenrio federativo e no
1
contexto da organizao dos poderes .
Ao longo deste estudo e tendo como objeto o meio ambiente na Constituio de 1988,
sero lanadas propostas reviso constitucional, no esforo de buscar o
aperfeioamento constitucional. Objetiva-se, pois, trazer uma contribuio ao amplo
debate revisional.
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Desde logo e em se tratando de questo preliminar, necessrio esclarecer qual a


extenso e o alcance da reviso. Em face do intenso debate jurdico acerca da questo,
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que aponta as diversas correntes doutrinrias , compartilha-se do entendimento de que
o poder revisional limitado pela ordem constitucional inaugurada em 1988, em especial
pelo art. 60, 4., que consagra o ncleo irreformvel do texto, as "clusulas ptreas".
No universo dos direitos e garantias, matria que interessa de forma peculiar a este
estudo, o poder revisional no poder mitigar ou reduzir o universo dos direitos
constitucionais, mas apenas ampli-lo e fortalec-lo, sob pena de inconstitucionalidade.
O Poder Revisional manifestao do Poder Constituinte Derivado, que por essncia
limitado e condicionado. A transgresso s limitaes e s condies impostas pela
Constituio implica em inconstitucionalidade, que poder ser argida atravs da
sistemtica de controle da constitucionalidade.
Fixada a premissa da reviso limitada, em virtude desta anlise abreviada, que se
apresentou apenas a ttulo de superar uma preliminar ao desenvolvimento do estudo,
importa investigar de que modo a ordem constitucional trata da questo ambiental e,
sobretudo, de que modo o processo revisional poder aprimorar sua tutela. Para tanto,
interessa, inicialmente, tecer o cenrio no qual se insere a pauta ambientalista, bem
como esclarecer os delineamentos conceituais do meio ambiente.
2. Direito e complexidade social: a emergncia de um novo padro de conflituosidade, o
surgimento de direitos metaindividuais e a falncia do paradigma liberal
O direito ao meio ambiente h de ser concebido sob duas ordens de perspectivas: a)
primeiramente sob a perspectiva da exploso de conflitos metaindividuais e b) num
segundo plano sob a perspectiva do esgotamento do modelo jurdico liberal.
Estas reflexes assinalam matrizes tericas imperativas ao estudo do direito ambiental.
Quanto exploso de conflitos de cunho coletivo ou difuso, reflete a prpria exploso de
movimentos sociais especialmente nas dcadas de 70 e 80, em que os movimentos
sociais no mais reproduziam os cdigos polticos tradicionais, mas acenavam a cdigos
no convencionais, como por exemplo: o movimento ecologista, o movimento pela
promoo dos direitos humanos, o movimento feminista,...
No que se refere particularmente ao movimento em defesa do meio ambiente, est ele
relacionado ao surgimento dos grandes conglomerados urbanos, exploso
demogrfica, ao desmensurado desenvolvimento das relaes econmicas, com a
produo e consumo de massa, nascimento dos cartis e a interveno do Estado.
O processo de urbanizao e o surgimento de conglomerados urbanos desenvolveu-se
de forma acentuada, especialmente a partir da dcada de 1940. Note-se que pesquisas
realizadas pelo IBGE registram que se em 1940 a proporo da populao urbana era de
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31,2%, em 1980 esta proporo atinge 67,6% .
Estas transformaes sociais, que refletem um processo migratrio contnuo, implicaram
na ruptura de valores tradicionais, em novos modos de reinsero scio-poltica e no
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aparecimento de novas demandas sociais . A criao e ampliao de conglomerados
urbanos tambm resultou no processo de degradao ambiental, concomitantemente
com o fortalecimento de movimentos sociais em prol da defesa do meio ambiente.
Neste cenrio articulam-se as associaes e entidades de classe, despontando como
verdadeiros sujeitos coletivos de direitos. H maior grau de complexidade social e, por
sua vez, um novo padro de conflituosidade, que transcende a lgica tradicional de
conflitos interindividuais. Comeam a ser lapidados os conceitos de direitos coletivos e
difusos, direitos metaindividuais, que, caractersticos de sociedades de massa, no
pertencem nem ao indivduo, nem ao Estado de forma individualizada, mas envolvem
uma pluralidade de titulares, pertencem a grupos, classes, categorias de indivduos ou
formaes intermedirias.
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Como afirma Jorge Miranda: "Aquilo a que se vai dando o nome de interesses difusos
uma manifestao da existncia ou do alargamento de necessidades coletivas
individualmente sentidas. Traduz entrosamento especfico entre Estado/sociedade. So
necessidades comuns a uma pluralidade de indivduos e que somente podem ser
satisfeitas numa perspectiva comunitria. Necessidades que o Direito Constitucional
surpreende conexas com a atribuio dos direitos econmicos, culturais e sociais.
Trata-se de direitos difusos, direitos dispersos por toda comunidade e que apenas a
comunidade, enquanto tal, pode prosseguir, independentemente da determinao de
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sujeitos" .
Com efeito, os direitos difusos apresentam titulares indeterminados, revelam-se fludos,
mveis e indefinidos. O bem indivisvel e no h relao jurdica base com contornos
definidos. A respeito, explica Barbosa Moreira:
"Tal vnculo pode at inexistir, ou ser extremamente genrico - reduzindo-se,
eventualmente, pura e simples pertinncia mesma comunidade poltica - e o
interesse que se quer tutelar no funo dele, mas antes se prende a dados de fato
muitas vezes acidentais e mutveis; existir, v.g., para todos os habitantes de
determinada regio, para todos os consumidores de certo produto, para todos os que
vivam sob tais ou quais condies socioeconmicas, ou se sujeitam s conseqncias
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deste ou daquele empreendimento pblico ou privado, e assim por diante" .
Os direitos difusos e coletivos so direitos metaindividuais, que transcendem o indivduo.
Os direitos coletivos so direitos pertinentes a uma categoria social ou a um grupo
juridicamente vinculado, enquanto que os direitos difusos so pertinentes a todos ou a
cada um, direitos com sujeitos indeterminados e objeto indivisvel.
Segundo a definio da professora Ada Pellegrini Grinover: "Os direitos coletivos so
interesses comuns a uma coletividade e pessoas e a elas somente, quando exista um
vnculo jurdico entre os componentes do grupo - a sociedade mercantil, a famlia, os
entes profissionais, o sindicato,... So interesses comuns, nascidos em funo de uma
relao base que une os membros das respectivas comunidades e que, no se
confundindo com interesses estritamente individuais de cada sujeito, merece sua
identificao". J os direitos difusos "so aqueles que. no se fundando em um vnculo
jurdico, baseiam-se sobre dados de fatos genricos e contingentes, acidentais e
mutveis: como habitar na mesma regio, consumir iguais produtos, viver em
determinadas
circunstncias
socioeconmicas,
submeter-se
a
particulares
empreendimentos".
Fcil concluir, pois, que o direito ao meio ambiente se ajusta perfeitamente aos
contornos dos direitos difusos, na medida em que no apresenta titulares determinados
(clssica a indagao de Mauro Cappelletti: "A quem pertenci o ar que respiro?"). o
bem indivisvel e inexiste relao jurdica base definida. Como adverte a professora
Ada Pellegrini Grinover: "O direito ao meio ambiente sadio e equilibrado no pode ser
individualizado, j que sobre ele no pode haver exerccio de direito subjetivo com a
concepo individualista que dele temos como herana do liberalismo do sculo XIX.
pertencente a toda a sociedade. Logo, qualquer pretenso que se deduza em juzo
buscando reparao do dano causado ao ambiente ser difusa, pois se trata de direito
cujo objeto indivisvel, sendo que os titulares so indeterminveis e ligados por
circunstncias de fato".
Deste modo, se o objeto do direito ao meio ambiente o bem coletivo, indivisvel, a
leso a este bem significa leso a toda comunidade. Vale dizer: ou a satisfao aproveita
em conjunto a todos, ou a postergao a todos conjuntamente prejudica.
Adverte-se que as noes de sujeito coletivo de direitos, bem como de direito coletivo e
difuso no encontram acolhida na cultura jurdica liberal, que se pauta em resolver
conflitos de cunho interindividual em que o sujeito de direito se identifica com o sujeito
autnomo, singularmente considerado. Neste sentido, exemplar a filosofia
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individualista dos direitos consagrada no art. 6. do CPC (LGL\1973\5) que estabelece:


"Ningum pode pleitear em nome prprio direito alheio, salvo se autorizado por lei".
Logo, a emergncia de novos direitos, de cunho coletivo e difuso, reflete a exploso de
movimentos sociais no convencionais que traduzem conflitos sociais inditos, fazendo
surgir novos atores sociais e sujeitos coletivos de direitos.
Destes fatores decorre a insuficincia do paradigma liberal-individualista no qual se
ergue a cultura jurdica tradicional, na medida em que as aes assumem, cada vez
mais, carter coletivo que individual. Neste sentido, as sociedades modernas constatam
a insuficincia da viso individualista dos direitos, refletida, a ttulo de exemplo, nas
"declaraes de direitos", tpicas dos sculos XVIII e XIX.
Ora, medida que as sociedades do laissez-faire cresceram em tamanho
complexidade, o conceito de direitos comea a sofrer uma transformao radical.

Se a concepo de direitos fundamentais surge, inicialmente, indissocivel da idia de


Direito Liberal, em que h a postura individualista abstrata, o primado da liberdade, da
segurana e da propriedade (trilogia das Constituies Liberais), complementadas pela
resistncia opresso, no sculo XX, sobretudo, as reivindicaes se centram nos
direitos econmicos, sociais e culturais.
Contudo, para a concretizao e efetivao destes direitos torna-se necessria a
interveno dos Poderes Pblicos.
Do Estado Liberal ao Estado Social, o desenvolvimento dos direitos fundamentais faz-se
na busca de harmonizao entre direitos de liberdades e direitos econmicos, sociais e
culturais. Se os direitos constitucionais de ndole individualista podem resumir-se num
direito geral de liberdade, os direitos de ndole social, resumem-se num direito geral
igualdade.
Note-se que todos os direitos humanos constituem um complexo integral, nico e
indivisvel, em que os diferentes direitos esto necessariamente inter-relacionados e
interdependentes entre si. Isto , sem a efetividade do gozo dos direitos econmicos,
sociais e culturais, os direitos civis e polticos se reduzem a meras categorias formais,
enquanto que, sem a realizao dos direitos civis e polticos, ou seja, sem a efetividade
da liberdade entendida em seu mais amplo sentido, os direitos econmicos e sociais
carecem de verdadeira significao. No h mais como cogitar da liberdade divorciada
da justia social, como tambm infrutfero pensar na justia social divorciada da
liberdade.
Mas a igualdade material no se oferece, cria-se; no se prope, efetiva-se; no um
princpio, mas uma conseqncia. O seu sujeito no a traz como uma qualidade inata
que a Constituio tenha de confirmar e que requeira uma atitude de mero respeito; ele
recebe-a atravs de uma srie de prestaes. O contedo do direito igualdade consiste
sempre num compromisso positivo, num facere, num dare. Se no Estado liberal o
mnimo poder do Estado teria de reverter no mximo de direitos individuais, no Estado
social se aguarda que o Estado providencie, promova, intervenha.
Nos direitos sociais parte-se da verificao da existncia de desigualdades e de situaes
de necessidade e da vontade de as vencer para estabelecer igualdade efetiva e solidria
entre todos os membros da mesma comunidade poltica. Frise-se que se os direitos
clssicos do Liberalismo eram direitos proteo do Poder, limitao jurdica do poder,
os direitos sociais so direitos de promoo, direitos que apontam organizao da
solidariedade. Se no Estado liberal buscava-se fazer valer direitos contra o Poder Pblico,
no Estado social insurgem-se direitos ante o Poder Pblico.
Precisa a concluso de Karl Loewenstein: "se no individualismo clssico, o Estado era o
inimigo contra o qual havia que se defender as zonas protegidas da autonomia privada,
em face da nova filosofia social o Estado se converteu no amigo que est obrigado a
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satisfazer as necessidades coletivas da comunidade" e, assim, os direitos econmicos e


sociais "no esto destinados a garantir a liberdade frente ao Estado e a proteo contra
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o Estado, mas so pretenses do indivduo ou do grupo coletivo ante o Estado".
H, portanto, uma dicotomia entre "Constituies defensivas", orientadas para a defesa
da "liberdade social" (isto , separao entre o Estado e sociedade civil) e "Constituies
constitutivas", movidas pelas idias de igualdade e planificao social.
Esta dicotomia anuncia a passagem do Estado liberal ao Estado social, intervencionista e
planejador, de quem se exige prestaes positivas. Inverte-se, desde logo, o objeto
clssico da pretenso de omisso dos poderes pblicos e transita-se para uma proibio
de omisso.
O Estado social se legitima antes de tudo pela realizao de polticas, isto , programas
de ao. Estas polticas pblicas englobam todo o conjunto de atuaes estatais no
campo social - as polticas sociais.
A Carta de 1988 assinala a opo por um Estado de Bem-Estar Social e a conseqente
falncia do modelo liberal de Estado e, assim, busca responder s ansiedades de um
Brasil terceiro mundista, em que acirrados so os conflitos sociais e desigualdades
econmicas.
Todas estas transformaes integram, na denominao de Norberto Bobbio, um
"processo de multiplicao de direitos". Este "processo de multiplicao de direitos"
implicou no apenas na extenso de titularidade determinados direitos, como tambm
no aumento da quantidade de bens merecedores de tutela. Com relao ao primeiro
processo, ocorreu a passagem do indivduo, singularmente considerado, primeiro sujeito
ao qual se atriburam direitos, para outros sujeitos, diversos do indivduo, como as
minorias tnicas, entidades de classes, ou mesmo toda comunidade. No tocante ao
segundo processo, ocorreu a passagem dos direitos de liberdade para os direitos sociais,
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que requerem uma interveno estatal. Uma das conseqncias deste "processo de
multiplicao de direitos", sem dvida, foi atestar a falncia do modelo liberal de Estado,
no qual se pauta a cultura jurdica tradicional.
Em sntese, a fim de desenvolver o estudo acerca do meio ambiente so lanadas as
seguintes perspectivas: a) a emergncia de um novo padro de conflituosidade, que
envolve sujeitos coletivos e direitos meta-individual e b) o esgotamento do modelo
liberal de Estado, em face do aumento de bens merecedores de tutela, que exigem a
eficincia de um Estado de Bem-Estar Social, intervencionista e planejador.
E neste cenrio que se vislumbra a temtica ambiental.
Surge, pois, o momento de tecer delineamentos conceituais de meio ambiente.
3. Breves delineamentos conceituais de meio ambiente
Para os fins protecionistas, a noo de meio ambiente muito ampla, abrangendo "todos
os bens naturais, artificiais e culturais de valor juridicamente protegido, desde o solo, as
guas, o ar, a flora, a fauna, as belezas naturais e artificiais, ao patrimnio histrico,
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artstico, turstico, arqueolgico, alm das variadas disciplinas urbansticas".
Ao sintetizar a integrao de elementos naturais, artificiais e culturais, o meio ambiente
h de ser concebido: a) como meio ambiente natural, constitudo pelo solo, a gua, o ar
atmosfrico, a flora, a fauna, enfim a biosfera; b) como meio ambiente cultural,
integrado pelo patrimnio artstico, turstico e paisagstico e c) como meio ambiente
artificial, formado pelo espao urbano construdo, consubstanciado no conjunto de
edificaes e pelos equipamentos pblicos (ruas, praas, reas verdes, enfim todos os
assentamentos de reflexos urbansticos).
Com efeito, como afirma Luis Roberto Barroso: "A questo ambiental compreende,
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difusamente, uma multiplicidade de preocupaes, que, de tempo em tempos, se


concentram em tpicos especficos: a) a preservao das florestas contra agresses
diversas, b) a proteo das espcies ameaadas de extino, c) a poluio das guas, d)
a poluio atmosfrica, e) a qualidade de vida das metrpoles, f) o controle das
atividades econmicas ou estratgias potencialmente predatrias, g) a promoo de um
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desenvolvimento sustentvel".
Elevado categoria de bem jurdico essencial vida e sade, a noo de meio
ambiente est relacionada, na atualidade, com a idia de "desenvolvimento sustentado",
cuja caracterstica consiste na possvel conciliao entre o desenvolvimento, a
preservao ecolgica e a melhoria da qualidade de vida. O "desenvolvimento
sustentado" definido pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
como "o desenvolvimento que atende s necessidades do presente, sem comprometer a
capacidade das futuras geraes atenderem s suas prprias necessidades". Vale dizer:
o meio ambiente deve ser compatibilizado com o desenvolvimento. Para tanto, os
problemas ambientais ho de ser concebidos dentro de um processo contnuo de
planejamento.
Surge o esforo de manter compromisso com uma nova tica sustentvel, que vise
integrar conservao e desenvolvimento. A busca tornar compatvel o desenvolvimento
econmico, o desenvolvimento social e a preservao ambiental.
No mbito normativo, s a partir da dcada de 1980 que a legislao brasileira voltada
tutela ambiental passou a se desenvolver com maior celeridade. Por muito tempo
predominou a desproteo total, em parte devido concepo individualista do direito
de propriedade, que sempre serviu de forte barreira atuao do Poder Pblico na
proteo ambiental.
Com o advento da Constituio de 1988 ocorre avano significativo, tendo em vista que
h todo um captulo dedicado ao meio ambiente, que passa a ser um direito essencial
sadia qualidade de vida. O direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado,
como ser abordado no prximo tpico, elevado a direito fundamental que exige do
Poder Pblico "o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes".
4. O meio ambiente e a ordem constitucional de 1988
Neste momento, ser desenvolvido um estudo da questo ambiental luz da
Constituio de 1988. A proposta avaliar o modo pelo qual o texto constitucional
prenuncia a tutela ambiental e, atravs de um enfoque crtico, apresentar propostas
reviso constitucional.
Desde logo, necessrio fixar que a Constituio h de ser compreendida como uma
unidade e como um sistema que privilegia determinados valores.
Quanto ao perfil da Carta de 1988, caracteriza-se como uma Constituio Dirigente e
Programtica, direcionada ao futuro e no conformadora do status quo do presente.
Vislumbra-se no cenrio constitucional um amplo universo de normas programticas,
que enunciam programas, tarefas, diretrizes e fins a serem perseguidos pelo Estado e
pela sociedade. Logo, a Constituio Dirigente de 1988, em sua dinmica, no se
apresenta como um instrumento de conformao do status quo, mas surge como um
instrumento de direo e transformao social, bem como instrumento de
implementao de polticas pblicas.
A Constituio Dirigente se relaciona com a funo promocional do direito, que rompe
com a concepo de sanes negativas, apontando s sanes positivas de cunho
premial. O perfil de uma Constituio Dirigente, como o a Carta de 1988, consoante
com a ordem jurdica na dinmica dos Estados intervencionistas, em que as regras ficam
subordinadas a princpios programticos a polticas pblicas. Se a ordem jurdica
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segundo a matriz poltica liberal assume a funo de controle e represso social, sendo a
sano, por excelncia, de natureza penal, a ordem jurdica na dinmica do Estado social
intervencionista assume a funo de direo e promoo, lanando sanes positivas, de
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natureza premial.
Neste sentido, a ordem jurdica no 'mais se circunscreve a um conjunto de regras
negativas, mas aceita o desafio da sociedade, arrogando-se uma funo distributiva e
promocional. Por isso, o conceito de Constituio tambm abandona a imagem de
ordenamento repressivo e afirma-se de acordo com as novas funes do direito, nas
vestes de Constituio distributiva e Constituio promocional. E da suas dimenses
positivas de impulso, incentivo e direo do processo social.
Em sntese, a Constituio de 1988 caracteriza-se como uma Constituio Dirigente,
programtica, que direciona e ordena o futuro, buscando a transformao social, em
consonncia com a funo promocional do direito.
Observe-se que desde seu prembulo, a Carta de 1988 projeta a instituio em Estado
Democrtico "destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como
valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos".
No campo especfico dos direitos fundamentais, a Constituio de 1988 se notabiliza por
privilegi-los e prioriz-los.
Ineditamente, consagra a Constituio, em seus primeiros artigos, princpios
fundamentais, que demarcam os fundamentos e elegem os objetivos da Repblica
Federativa do Brasil.
Dentre os fundamentos que aliceram o Estado brasileiro, destacam-se a cidadania e
dignidade da pessoa humana, em conformidade com o art. 1., incs. II e III.
Por sua vez, construir uma sociedade livre, justa e solidria, garantir o desenvolvimento
nacional, erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e
regionais e promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade
e quaisquer outras formas de discriminao, constituem os objetivos fundamentais do
Estado. a primeira vez que um texto constitucional, num reconhecimento implcito dos
srios problemas que afligem a sociedade brasileira - pobreza, marginalizao,
desigualdades sociais e regionais, discriminao,... - traa metas a serem perseguidas,
objetivos fundamentais a serem alcanados.
Em consonncia com estes objetivos fundamentais traados pela Constituio, situam-se
os princpios da ordem econmica, consagrados pelo art. 170. Dentre eles, frisem-se os
princpios da reduo das desigualdades regionais e sociais, funo social da
propriedade, defesa do consumidor e defesa do meio ambiente. Determina o texto que a
finalidade da ordem econmica "assegurar a todos existncia digna, conforme os
ditames de justia social". Reiterando este objetivo, o art. 182 do mesmo ttulo, ao
tratar da poltica urbana, fixa que a poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo
"ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar
de seus habitantes".
Infere-se destes dispositivos quo acentuada a preocupao da Constituio em
assegurar a dignidade e o bem-estar da pessoa humana, como um imperativo de justia
social. A busca do texto em resguardar o direito dignidade humana redimensionada,
na medida em que, enfaticamente, privilegia a temtica dos direitos fundamentais.
Constata-se uma nova topografia constitucional, na medida em que a Constituio, em
seus primeiros artigos, apresenta avanada Carta de direitos e garantias fundamentais,
elevando-os, inclusive, a clusula ptrea. Ora, estas consideraes ressaltam a vontade
constitucional de priorizar os direitos e garantias fundamentais. Ademais, o texto inova
ao alargar a dimenso dos direitos e garantias, no se limitando a assegurar direitos
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individuais, tendo em vista que consagra direitos coletivos e difusos. A este respeito,
basta comparar a denominao atribuda ao captulo I da Constituio - "Dos direitos e
deveres individuais e coletivos" - com a Constituio anterior, que consagrava to
somente direitos e garantias individuais (vide art. 153 da Constituio de 1967).
Atente-se que a Constituio, reforando a imperatividade das normas que traduzem
direitos e garantias fundamentais, institui, em seu art. 5., 1., o princpio da
aplicabilidade imediata das normas definidoras de direitos e garantias fundamentais.
Inadmissvel, por conseqncia, torna-se a inrcia do Estado quanto concretizao de
direito fundamental, posto que a omisso estatal viola a ordem constitucional, tendo em
vista a exigncia de ao, o dever de agir no sentido de garantir direito fundamental.
Apurando-se a teleologia da Constituio, fica claro que estes ho de ser os vetares
orientadores do estudo sobre direito ao meio ambiente.
Como j abordado no tpico anterior, o meio ambiente envolve a integrao de
elementos naturais, culturais e artificiais. Ficou explcito que, para efeitos protecionais, a
noo de meio ambiente h de ser concebida em amplo sentido. O texto de 1988
corrobora com este esprito, estendendo ainda mais esta noo - a ttulo de exemplo, o
art. 200, inc. VIII da Constituio determina dentre as competncias do sistema nico de
sade "colaborar na proteo ao meio ambiente, nele compreendido o do trabalho".
A defesa do meio ambiente passa a ser princpio condicionador da atividade econmica,
que tem por fim "assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia
social" (art. 170, inc. VI).
Abre-se, no mbito da ordem social que tem como objetivo o bem-estar e a justia
sociais, todo um captulo dedicado ao meio ambiente. Afirma-se:
"Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade
o dever de defend-lo e preserv-la para as presentes e futuras geraes" (art. 225,
caput).
O direito ao meio ambiente exige, para a sua compreenso, a adoo de interpretao
sistemtica e teleolgica. A anlise fragmentada do direito ao meio ambiente implicar
em equvocos, posto que o direito ao meio ambiente interage acentuadamente com o
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direito vida e sade,
ambos direitos inviolveis. Ainda nesta perspectiva
multidisciplinar, verifica-se que o direito ao meio ambiente interage tambm com a
funo social propriedade e com o planejamento, na medida em que no h
efetividade do direito ao meio ambiente sem que existam polticas pblicas ambientais,
integradas em um planejamento urbanstico. Entende-se que tanto a funo social da
propriedade como o planejamento constituem autnticos direitos difusos.
No aspecto ambiental essencial que o direito sade seja concebido conforme
definio da Organizao Mundial de Sade que sustenta: "a sade no apenas
ausncia de doena, mas o completo bem-estar fsico, mental e social". S existir
sadia qualidade de vida se o meio ambiente for ecologicamente equilibrado, no
degradado. Vale dizer, sem a proteo ambiental, no h como cogitar do direito
sade e, por sua vez, no h como cogitar do direito uma vida digna.
A qualidade do meio ambiente se transforma num bem e num valor, cuja preservao,
proteo e defesa se torna um imperativo do Poder Pblico, para assegurar a sade e o
bem-estar da pessoa humana, isto , para assegurar o direito fundamental vida.
Quanto a tcnica constitucional, optou-se por dispor, logo no ttulo II do texto, sobre os
direitos e garantias fundamentais, deixando para a parte final da Constituio os
dispositivos sobre a ordem social (ttulo VIII), que envolve o direito sade, o direito
educao, cultura e ao meio ambiente, dentre outros. Ora, seria mais conveniente se a
Constituio, no aspecto tcnico-legislativo, incorporasse ao ttulo dos direitos
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fundamentais os direitos previstos na ordem social. Isto , seria mais prudente conjugar
a ordem social aos direitos e garantias fundamentais. A alguns esta sugesto pode
parecer um tanto quanto formalista, no entanto, traduz, certamente, repercusses
interpretativas. A fora vinculante dos direitos da ordem social seria melhor assegurada
se o prprio constituinte integrasse estes direitos no universo dos direitos fundamentais.
Se assim fosse, no haveria qualquer dvida doutrinria em aplicar aos dispositivos da
ordem social, por exemplo, o princpio da aplicabilidade imediata das normas definidoras
dos direitos e garantias fundamentais, previsto pelo art. 5., 1..
Aposta-se na idia de que uma tcnica legislativa mais apurada desencorajaria
interpretaes distorcidas, restritivas e reducionistas dos direitos sociais, no obstante
princpio geral do direito estabelea que os direitos e garantias ho de ser interpretados
da forma mais ampla e efetiva possvel. Isto , em se tratando de direitos e garantias
fundamentais, a melhor interpretao a que permite a mxima eficcia destes
preceitos.
Retornando ao campo especfico do direito ao meio ambiente, merece interpretao o
disposto no art. 225, caput que estabelece o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado e, por sua vez, o dever do Poder Pblico e da coletividade de defend-lo e
preserv-lo no apenas para as presentes, mas tambm para as futuras geraes.
Desta feita, em face da relao jurdica direito/dever, decorre que o direito ao meio
ambiente direito subjetivo pblico que no pode ser violado, sob pretexto algum. A
tutela ambiental tambm se v condicionada a atuao do Estado, que tem o dever
jurdico de agir, de modo a criar condies para que todos usufruam do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, fator essencial sadia qualidade de vida. O
prprio art. 225, em seu 1., enuncia um elenco das incumbncias do Poder Pblico,
"para assegurar a efetividade" do direito ao meio ambiente.
Isto significa que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado um direito
que exige do Poder Pblico prestaes positivas, visando a preservao e restaurao
dos processos ecolgicos essenciais, a fiscalizao das entidades dedicadas pesquisa e
manipulao de material gentico, a definio de espaos territoriais e seus
componentes a serem protegidos, a exigncia de estudo de impacto ambiental para
instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de degradao ambiental, o
controle da produo e comercializao de substncias que importem em risco para a
vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, a promoo da educao ambiental e
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente e por fim, a proteo da
fauna e da flora.
Em sntese, so estes alguns deveres constitucionais que ho de ser cumpridos pelo
Poder Pblico, sob pena de inconstitucionalidade.
Note-se que estas prestaes estatais de cunho positivo relacionam-se com a idia de
Constituio Dirigente, que cultua e projeta um Estado de Bem-Estar Social. A
concepo de uma Constituio Dirigente impe aos Poderes Pblicos a realizao de
determinadas tarefas.
No sentido de assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente, faz-se emergencial a
atuao positiva do Estado, que ter o dever jurdico de cumprir obrigao de fazer.
Contudo, seria conveniente que o texto apresentasse a fonte de recursos que viabilizasse
o implemento de polticas pblicas voltadas a tutela do meio ambiente.
Esta sistemtica adotada pela Constituio, quando, por exemplo, trata do direito
sade, fixando no art. 198, pargrafo nico, que o sistema nico de sade ser
financiado com recursos do oramento da seguridade social. No que se refere ao direito
educao tambm determina a Constituio, no art. 212, os recursos necessrios
implementao do direito.
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Ora, no basta que o texto constitucional declare o direito ao meio ambiente


ecologicamente equilibrado e fixe atribuies ao Poder Pblico. fundamental que se
institua um mecanismo de responsabilizao do Poder Pblico, quando de sua omisso e,
sobretudo, para a efetividade do direito essencial que o texto aponte a fonte de
recursos das polticas pblicas ambientais. Constituem estas algumas estratgias
necessrias ao aprimoramento da fora jurdica do direito ao meio ambiente.
Acrescente-se que o Poder Pblico poderia atuar por meio de tcnicas de estmulos,
incentivos e sanes premiais a serem atribudas queles que contribussem com a tutela
ambiental. Importa investir na atuao preventiva do Poder Pblico, a fim de evitar a
degradao ambiental. Alm das sanes premiais, outra exigncia a elaborao de
estudos de impacto ambiental, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de degradao do meio ambiente. Ao estudo prvio de impacto ambiental
haver de ser conferida ampla publicidade e transparncia, realizando-se audincias
pblicas.
Quanto as polticas pblicas relativas ao meio ambiente devem estar integradas no
processo de planejamento, que , ante a Constituio, determinante para o setor
pblico. Corolrio deste princpio a obrigao do Poder Pblico de indenizar o particular
quando, por ao ou omisso, violar o planejamento, causando dano ao administrado.
O planejamento processo ordenado r da realidade social, posto no ser mais
admissvel que as transformaes sociais ocorram por mera causalidade, por erros,
enganos ou acertos, sendo necessria uma previsibilidade, necessria uma projeo da
atuao do Poder Pblico, que fixe prioridades, determinando polticas pblicas,
tonalizando, assim, a dinmica do processo de transformao social.
Atravs do planejamento sero formulados objetivos possveis e sero organizados
meios e recursos para a sua consecuo. Planejar significa programar e, neste sentido, o
planejamento implica na programao da ao estatal, atravs do estabelecimento de
objetivos e escolha de prioridades. Trata-se, o planejamento, de instrumento de
mudana social provocada, construo social controlada.
No h como garantir o direito ao meio ambiente, bem como o direito ao
desenvolvimento nacional equilibrado sem planejamento.
Ao fixar diretrizes e metas que devero orientar a ao governamental, o planejamento
se materializa em planos: plano geral de governo, programas globais, setoriais,
regionais, planos urbansticos (vide art. 30, VIII, em que h previso do planejamento
para controle do uso do solo urbano), planos de sade, planos de educao,... A relao
entre o planejamento e o plano se verifica porque atravs da elaborao de plano ou
planos que se instrumentaliza, tcnica e juridicamente, o processo de planejamento.
A exigncia de participao da sociedade civil, atravs de associaes, sindicatos de
classe ou confederaes sindicais, seja na confeco do plano, seja em sua fiscalizao e
controle, requisito de um regime autenticamente democrtico.
O direito ao desenvolvimento planejado e o direito ao planejamento urbanstico
constituem autnticos direitos difusos, o que atribui a todo e qualquer cidado a
legitimidade de requerer a elaborao de plano, com a observncia dos princpios
constitucionais. A concepo do planejamento e dos planos, que o instrumentam, como
direito difuso, confere legitimidade difusa no apenas para exigir a confeco de planos
tendo em vista que a omisso do Poder Pblico nesta hiptese poderia ser declarada
inconstitucional -, como tambm para fiscalizar e controlar a sua execuo, posto que tal
prerrogativa vem a reforar o exerccio da cidadania e corolrio de um regime
democrtico participativo. Por isso, o Plano que no se compatibilizar com os interesses
dos cidados pode ser impugnado por qualquer pessoa, posto que cuida o plano de
interesses difusos e legitima difusamente todo e qualquer indivduo atingido por suas
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prescries.
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Contudo, em face da disciplina constitucional do planejamento, algumas problemticas


se apresentam.
O primeiro dilema est na inexistncia de mecanismo que assegure plenamente o
desenvolvimento de polticas de mdio e longo prazo, posto que os governos so
temporrios e, via de regra, a execuo do plano fica condicionada permanncia de
determinado governo. Frise-se que pelo planejamento no se busca apenas a ao
estatal imediata e temporria, mas a consecuo de polticas pblicas que se
desenvolvam no futuro.
Diante deste risco, a funo de planejar s estaria assegurada se fosse confiada a um
rgo capaz de planejar o futuro. Este rgo deveria ser composto por profissionais
tcnicos que atuassem em conjunto com as Casas do Poder Legislativo, estando
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submetido ao controle e fiscalizao da sociedade civil.
Uma segunda problemtica a ser enfrentada a falta de instrumento que possibilite
maior participao legislativa e popular no processo. A necessidade de ampliar a
participao da sociedade civil no processo de planejamento exigncia que se justifica
na medida em que o plano ter alcance por toda a sociedade, influenciando
sobremaneira a vida do cidado. Alerte-se que o planejamento instrumento que
impulsiona o desenvolvimento de polticas pblicas, tonalizando o processo de efetivao
dos direitos fundamentais, como o direito ao meio ambiente. Imperiosa, portanto, a
criao de vias de participao, controle e fiscalizao do planejamento pela sociedade
civil. A implantao de mecanismos de participao popular surge como reclamo de uma
Democracia que se pretende participativa.
Constata-se que o estudo do meio ambiente impe uma abordagem multidisciplinar que
envolve o exame do direito ao meio ambiente integrado com o direito a sade, o direito
vida e o direito ao planejamento e tambm com o direito funo social da
propriedade. Vale dizer, fragilizado de sentido ficaria o direito ao meio ambiente, se no
fosse conjugado com estes outros direitos, que conferem ao direito ao meio ambiente a
devida dimenso.
No que se refere relao entre direito ao meio ambiente e direito funo social da
propriedade, significativos so os avanos constitucionais. Transita o texto da noo
individualista de propriedade, para uma noo de cunho social. A funo social da
propriedade passa a ser elemento nuclear do direito de propriedade. Por este raciocnio,
o no atendimento de funo social propriedade implica no esvaziamento do direito de
propriedade. Vale dizer, utilizando dispositivo da Constituio alem: "A propriedade
obriga".
Com efeito, a Constituio impe ao proprietrio urbano e rural obrigaes de cunho
positivo e estabelece sanes ao no cumprimento da funo social da propriedade. A
funo social da propriedade dever do proprietrio e, ao mesmo tempo, um direito
difuso atribudo a toda sociedade.
A propriedade rural s cumpre a funo social se atende s exigncias constitucionais
expressas no art. 186, dentre elas ressalta-se "o aproveitamento racional e adequado do
solo" e a "utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio
ambiente" (art. 186, incs. I e II). O no cumprimento da funo social da propriedade
resulta na "desapropriao-sano", prevista pelo art. 184.
Por sua vez, na poltica urbana, prev a Constituio o objetivo de "ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus
habitantes" (art. 182). Quanto funo social da propriedade urbana, estabelece o texto
que esta dever atender s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas
no plano diretor. Contudo, ainda assim, o texto estabelece sanes ao uso inadequado e
irracional do solo - vide as sanes elencadas no art. 182, 4., incs. I e III.
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Logo, o aproveitamento racional e adequado do solo surge como requisito ao


cumprimento da funo social da propriedade, seja rural, seja urbana. Por
aproveitamento racional e adequado do solo entende-se o aproveitamento que atente
preservao do meio ambiente.
Ora, alm das sanes negativas que, sem dvida, apresentam alto grau de eficincia,
reitera-se a sugesto da incluso de sanes positivas, premiais, queles que,
cumprindo a funo social da propriedade, contribuam proteo ambiental.
Por fim, vislumbra-se a intensa relao entre funo social da propriedade e direito
meio ambiente. Pode-se afirmar que este ltimo est condicionado ao cumprimento
funo social da propriedade e que, por sua vez, o cumprimento da funo social
propriedade implica no uso adequado e racional do solo, o que envolve a preservao
meio ambiente.

ao
da
da
do

Passa-se, assim, ao exame do meio ambiente no mbito federativo.


5. O meio ambiente e a Federao
O Estado Federado o Estado politicamente descentralizado. A descentralizao poltica
sob a qual se fundamenta este Estado se assenta na Constituio, que estabelece o
campo de atuao de cada ente federativo, efetuando a partilha de competncias dos
entes integrantes da Federao.
Princpio basilar da Federao e decorrente mesmo de sua conceituao a observncia
da autonomia dos entes federados. Sem autonomia, no h como pretender a
descentralizao poltica.
Contudo, dificultosa a tarefa de fazer com que a partilha de competncias entre os
entes federados assegure a efetiva autonomia destes entes. Como adverte Karl
Loewenstein: "No h nada mais delicado na tcnica constitucional que a atribuio de
competncias Unio e aos Estados-membros. A distribuio de competncias a chave
da estrutura de poder federal."
Quanto mais ampla a enumerao de competncias da Unio, mais limitado o mbito
das tarefas dos Estados-membros e dos Municpios.
Verifica-se, assim, que a evoluo do federalismo e a ampliao das tarefas do Estado
Contemporneo aponta a tcnicas sofisticadas e mais complexas de repartio de
competncias, que procuram compatibilizar a autonomia dos entes federados com a
unidade da Federao. Surgem, neste sentido: a) competncia privativa com a
possibilidade de delegao, b) competncia comum, em que h a atuao paralela dos
entes federados, c) competncia concorrente em que a legislao de normas gerais
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compete a Unio, enquanto que aos Estados cabem a competncia suplementar.
Todavia, ante a Carta de 1988, ainda elevada a concentrao de poder na Unio. Por
isso, torna-se emergencial rever as competncias da Unio, a fim de afastar o
centralismo poltico. Na partilha de competncias, importa avaliar o princpio da
predominncia do interesse, seja ele federal/nacional, regional ou local. Nesta tica, s
caberia Unio os assuntos que no pudessem ser satisfatoriamente legislados pelos
Estados, ou em caso da regulamentao de um assunto pela lei do Estado pudesse
prejudicar os interesses de outros Estados ou interesses gerais.
Para o federalismo de equilbrio, necessrio o abrandamento da excessiva
centralizao poltica e concentrao de poderes na Unio, que tem sido a tnica da
Federao brasileira, o que implicaria no fortalecimento das competncias municipais e
estaduais.
H de ser estimulada a participao e integrao das ordens parciais na implementao
das polticas gerais.
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No tema do meio ambiente, fundamental esclarecer, no campo das competncias


legislativas concorrentes, que conjugam a descentralizao com a uniformidade que
exige certas matrias, qual o exato papel dos Municpios.
Verificam-se, no rol das competncias legislativas concorrentes, importantes dispositivos
pertinentes ao meio ambiente. Vale ressaltar a competncia para legislar sobre:
a) direito urbanstico, b) florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa
do solo e dos recursos naturais, proteo ao meio ambiente e controle da poluio, c)
proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico e paisagstico e d) responsabilidade
por dano ao meio ambiente.
No entanto, h de se definir, com maior preciso qual a posio do Municpio na
competncia legislativa concorrente, em virtude do fato do art. 24 caput, no incluir o
Municpio no mbito das competncias legislativas concorrentes e, por sua vez, o art. 30,
inc. II estabelecer a competncia do Municpio de suplementar a legislao federal e
estadual no que couber. Ademais, constata-se que algumas competncias legislativas
concorrentes integram competncias municipais, como as dos incs. III, VI, VII e IX do
art. 30.
Lembre-se que a nova Constituio instaurou um Federalismo tridimensional, com o
reforo da autonomia municipal. No entanto, a questo est mal definida no tocante
participao do Municpio da competncia legislativa concorrente. Uma proposta seria
estabelecer a participao do Municpio no campo das competncias concorrentes,
permitindo a ele legislar de forma suplementar, a fim de atender a interesse local.
Outra proposta se volta s competncias comuns a todos os entes federados, previstas
pelo art. 23, em particular as competncias de proteger o meio ambiente e combater a
poluio em qualquer de suas formas (inc. VI), preservar florestas, a fauna e a flora (inc.
VII), proteger o patrimnio histrico e impedir sua destruio (incs. III e IV). Faz-se
emergencial que se explicite de que modo ocorrer o "Federalismo por cooperao"
invocado pelo art. 23, pargrafo nico, tendo em vista que a matria, em face da
redao do texto constitucional, ser disciplinada por lei complementar. Indaga-se o
porqu da cooperao ocorrer entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios. Insiste-se na indagao: Qual a cooperao que se pretende?
Uma outra medida, de cunho tcnico-legislativo, seria afastar a atecnia do texto
constitucional que inclui as competncias comuns e concorrentes no captulo dedicado
Unio. Seria mais conveniente se tais competncias estivessem previstas num captulo
de ordem geral. A topografia constitucional, por vezes, acaba por influenciar na tarefa
interpretativa, o que conduziria, no caso, a atribuir um poderio maior Unio.
Uma importante medida, embora extrema, capaz de conferir a eficcia ao direito ao
meio ambiente, seria a deflagrao de processo interventivo. Refora-se que embora
extrema e drstica, esta medida talvez se faa necessria em situaes tais em que o
direito ao meio ambiente esteja absolutamente sob o risco de degradao.
Caracterizar-se-ia hiptese de ofensa ao ncleo dos princpios constitucionais sensveis,
em especial aos direitos da pessoa humana (art. 34, VII, b). J foi sustentado que o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado direito fundamental da pessoa
humana.
No que se refere ao planejamento, j abordado no tpico anterior em que se frisou a
necessidade de planejamento urbanstico para a implementao de polticas pblicas
ambientais, nota-se que o texto estabelece a competncia exclusiva da Unio de
"elaborar e executar os planos nacionais e regionais de ordenao do territrio" (art. 21,
inc. IX), prevendo que ao Municpio caber "promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano".
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Infere-se o centralismo da Unio no que tange ao planejamento e ordenamento


territorial, na medida em que no apenas formula planos nacionais, mas regionais e
setoriais de desenvolvimento. Ora, tal centralizao compromete a autonomia dos entes
federados, que estaro submetidos a planos elaborados pelo poder central, sem que
exista qualquer participao de entes regionais ou locais. No razovel que persista
esta sistemtica, que confina os entes federados em posio alheia, no lhes
possibilitando o exerccio de suas capacidades volitivas.
Necessria a instituio de mecanismo que permita a participao dos entes federados
quando da elaborao de planos que lhes sejam pertinentes. Vale dizer: necessrio
que as entidades federadas sejam ouvidas pelos rgos federais de planejamento,
quando da elaborao dos planos que visem ao desenvolvimento nacional equilibrado.
O ideal, seguindo a idia de Jos Afonso da Silva, seria traar um sistema de
planejamento estrutural, englobando planos federais, estaduais e municipais.
Exige-se, pois, uma reformulao na estrutura do Estado Federal, a fim de que se
alcance um federalismo cooperativo, em que todas as unidades federadas participem da
elaborao e execuo dos planos ou programas de ao, tornando-se, assim,
obrigatria a contribuio de todos os entes federados no processo que levar ao
desenvolvimento equilibrado e ao bem-estar em mbito nacional.
6. Os instrumentos constitucionais de tutela do meio ambiente
"Os heris de hoje no so mais, pois sim os cavaleiros errantes da Idade Mdia, prontos
a lutar sozinhos contra o prepotente em favor do fraco e do inocente; mas so, mais
ainda, os Ralph Nader, so os Martin Luther King, so aqueles, isto sim, que sabem
organizar seus planos de luta em grupo em defesa dos interesses difusos, coletivos
meta-individuais tornando a submeter as tradicionais estruturas individualsticas de
tutela - entre as quais aquelas judiciais - s necessidades novas tpicas da moderna
sociedade de massa". (Mauro Cappelletti)
Adverte Norberto Bobbio que "o problema grave de nosso tempo, com relao aos
direitos do homem, no mais o de fundament-los, e sim o de proteg-los (...). O
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problema no mais filosfico, mas jurdico, e, num sentido mais amplo, poltico."
Portanto, importa examinar de que modo a ordem constitucional consagra instrumentos
de tutela ao direito ambiental.
A Constituio de 1988, ao mesmo tempo que reconhece expressamente a existncia de
direitos difusos e coletivos, alargando o prprio conceito de direito, que at ento estava
condicionado ao indivduo singularmente considerado, tambm traz ampliao no campo
das garantias constitucionais. Com efeito, de nada adiantaria a Constituio declarar
direitos difusos e coletivos, sem, contudo, correlacion-los a instrumentos jurdicos
capazes de restaur-los em casos de violao.
Assim, ao reformular a sistemtica dos direitos, prevendo direitos coletivos e difusos,
tambm reformula o texto a sistemtica das garantias constitucionais, tradicionalmente
voltadas tutela de direitos individuais.
J foi sustentado que o direito ao meio ambiente direito difuso, direito pertencente a
toda coletividade.
Indaga-se, pois, quais os mecanismos jurdicos de sua tutela.
Apresentam-se assim os seguintes mecanismos: a) ao popular, b) mandado de
segurana coletivo, c) ao direta de inconstitucionalidade, d) ao civil pblica, e)
mandado de injuno, e f) ao direta de inconstitucionalidade por omisso. Saliente-se
que a anlise concentrar-se- especialmente nos institutos do mandado de injuno e da
ao direta de inconstitucionalidade por omisso, porque constituem instrumentos
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inditos que buscam exigir do Poder Pblico prestaes positivas, em consonncia com o
modelo de Estado intervencionista. Esta opo se justifica na medida em que, no estudo
do direito ao meio ambiente. j foi demonstrado que a efetividade deste direito est
condicionado atuao positiva do Poder Pblico, no sentido de cumprir as incumbncias
constitucionais - a respeito, vale lembrar o art. 225, 1.. Portanto, sero apresentados
breves consideraes a respeito da ao direta de inconstitucionalidade, mandado de
segurana coletivo, ao popular e ao civil pblica.
Verifica-se que a Constituio, no intuito de proteger direitos de natureza coletiva e
difusa, ampliou a legitimidade para a propositura de determinadas garantias
constitucionais. Trata-se de uma medida eficiente de viabilizar a tutela de direitos
difusos, como o direito ao meio ambiente.
Neste sentido, constata-se que a legitimidade ativa para a propositura da ao direta de
inconstitucionalidade foi significativamente alargada, em face da redao do art. 103,
incs. I a IX. Recorde-se que pela Constituio anterior apenas o Procurador-Geral da
Repblica detinha legitimidade para a propositura da ao. Com o texto de 1988, passa
a sociedade civil a compartilhar desta legitimidade, posto que os partidos polticos com
representao no Congresso Nacional, as confederaes sindicais, bem como as
entidades de classes de mbito nacional passam a ter o poder de propor ao direta de
inconstitucionalidade.
Foi com o mesmo esprito que o texto apresentou, como nova garantia constitucional, o
mandado de segurana coletivo. Abriu-se a legitimidade ativa aos partidos polticos, s
organizaes sindicais e s entidades de classe, para, nos termos constitucionais,
impetrarem mandado de segurana coletivo, quando da tutela de direitos
meta-individuais, como o o direito ao meio ambiente.
Quanto ao popular, embora a Constituio tenha ampliado significativamente seu
objetivo para envolver a proteo da moral idade administrativa, no trouxe qualquer
inovao no campo da legitimidade ativa. Como proposta, parece interessante ampliar a
legitimidade ativa para alm da pessoa do cidado, permitindo, por exemplo, que
entidades de classe e associaes possam propor a ao popular, o que conferiria maior
eficincia ao instrumento.
A ao civil pblica tambm teve seu objeto ampliado. De fato, um importante aspecto a
ser destacado que, no campo da tutela dos direitos difusos e coletivos, a Constituio
ao mesmo tempo em que reconhece os novos sujeitos coletivos, inclusive criando
garantias de cunho coletivo, amplia de forma considervel o objeto mesmo dos direitos
difusos e coletivos, rompendo com a noo doutrinria tradicional de que os direitos
difusos e coletivos estariam estritamente relacionados com o direito do consumidor,
direito ao patrimnio histrico e direito ao meio ambiente. Registra-se que a
identificao do conceito de direitos difusos com o direito do consumidor, meio ambiente
e patrimnio histrico ocorreu em virtude da Lei 7.347/85 que, ao criar a ao civil
pblica, o fez para tutelar estes bens, de forma inicialmente taxativa.
Ocorre que a Constituio de 1988, no art. 129, inc. III, torna o rol dos direitos difusos e
coletivos meramente exemplificativo e no mais taxativo, ou seja, o texto
expressamente reconhece que existem outros direitos difusos e coletivos, para alm do
direito do consumidor, meio ambiente e patrimnio histrico e cultural. Vale lembrar que
na sua redao original o art. 1. da Lei 7.347/85, tratava da responsabilidade por dano
causado ao meio ambiente, ao consumidor, a bens de valor artstico e "a qualquer outro
interesse difuso ou coletivo", sendo vetada esta ltima expresso.
A Constituio inova, portanto, ao frisar que a ao civil pblica instrumento de tutela
de qualquer interesse difuso e coletivo. Passam, assim, a integrar a noo de direito
difuso: o direito ao planejamento, o direito funo social da propriedade, o direito
sade, o direito dos deficientes fsicos, o direito educao, o direito previdncia
social, o direito assistncia materno-infantil, dentre outros.
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A ao civil pblica apresenta-se como um instrumento de alta relevncia na tutela do


direito difuso ao meio ambiente, especialmente quando impe o cumprimento de uma
obrigao de fazer aos Poderes Pblicos, reduzindo o grau de discricionariedade quando
da tutela ambiental.
No que se refere ao mandado de injuno e a ao direta de inconstitucionalidade por
omisso esto relacionados com a concepo de que a omisso do Estado pode ser
caracterizada como inconstitucional. Com efeito, a inconstitucionalidade por omisso a
violao mais caracterstica das normas programticas, dentre elas as pertinentes ao
direito ao meio ambiente.
Se no mandado de injuno a finalidade concretizar o exerccio de um direito ou
liberdade constitucional, cujo exerccio encontra-se inviabilizado por faltar norma
regulamentadora, na ao direta de inconstitucionalidade por omisso objetiva-se obter
declarao judicial da inconstitucionalidade por omisso, dando-se cincia ao rgo
omisso para a adoo das providncias necessrias em se tratando de rgo
administrativo, para faz-lo em trinta dias.
A legitimidade ativa para a propositura da ao direta de inconstitucionalidade por
omisso envolve todos os entes elencados no art. 103, incs. I a IX, elenco a que j se
fez meno quando dos comentrios acerca da ao direta de inconstitucionalidade. No
que tange ao mandado de injuno, a doutrina predominante concebe que o sujeito
ativo da impetrao o indivduo, titular de direito ou liberdade constitucional obtidos
por faltar regulamentao. Seria interessante se a legitimidade fosse alargada, nos
moldes do mandado de segurana coletivo, a fim de que houvesse o "mandado de
injuno coletivo", que seria importante instrumento de tutela dos direitos coletivos.
Observe-se que, no campo da omisso inconstitucional, constata-se que a interveno
legislativa parece ser sempre necessria no tocante aos direitos previstos na ordem
social, dentre eles destaque-se o direito ao meio ambiente. Se a maior parte dos
direitos, liberdades e garantias de cunho liberal/individual est consignada em normas
constitucionais exeqveis por si mesmas e o seu exerccio torna-se possvel desde que
estas sejam aplicadas, a quase totalidade dos direitos sociais, incluindo-se aqui o direito
ao meio ambiente, contemplada em normas programticas, normas que exigem
providncias ulteriores, por parte dos Poderes Pblicos, para o desenvolvimento de sua
inteira aplicabilidade.
Por longo tempo e at recentemente, dominou o entendimento de que no existia
remdio jurdico eficaz para neutralizar a inrcia inconstitucional do Poder Pblico.
Ora, a partir do texto de 1988, em especial em face dos mecanismos inditos da ao
direta de inconstitucionalidade por omisso e do mandado de injuno, surge o direito
difuso feitura das leis e medidas necessrias implementao da vontade
constitucional, ou seja, nasce o direito difuso ao cabal cumprimento e aplicabilidade das
normas constitucionais.
Note-se que a mera inrcia ou inao do Poder Legislativo no implica, necessariamente
na inconstitucionalidade por omisso. S se verifica a inconstitucionalidade por omisso,
quando h o dever jurdico de fazer, imposto pela Constituio. Normalmente, o
legislador tem a faculdade e no o dever de legislar. Insere-se no mbito prprio da sua
discricionariedade a deciso acerca da edio ou no de uma norma jurdica. A inrcia
legislativa s ser configurada em omisso inconstitucional, nos casos em que a
Constituio impe o dever jurdico de legislar (vide, a ttulo de exemplo, o art. 225,
1.).
Neste contexto, so criados mecanismos voltados concretizao dos direitos
fundamentais - o mandado de injuno, previsto pelo art. 5., LXXI e a ao direta de
inconstitucionalidade por omisso, prevista pelo art. 103, 2. do texto -, que devem
ser interpretados luz do art. 5., 1., que clama pela urgncia na aplicao das
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normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais. Desta maneira, o texto


convoca e vincula os Poderes Pblicos para a prtica da Constituio.
Diante do princpio da aplicabilidade imediata das normas definidoras dos direitos e
garantias fundamentais, previsto pelo art. 5., 1., pode-se afirmar que: "Se antes os
direitos fundamentais existiam no mbito das leis, hoje as leis existem no mbito dos
direitos fundamentais" (afirmao cultuada pelo direito alemo).
Assim, a fora jurdica do direito ao meio ambiente fica explcita no art. 5., pargrafo
primeiro da Constituio.
Logo, desde a entrada em vigor das normas constitucionais ou, se for o caso, desde o
termo do prazo assinado pela Constituio para a feitura da lei, o legislador encontra-se
juridicamente obrigado a elaborar as adequadas normas legislativas. A vinculao do
legislador e administrador Constituio absoluta no domnio dos direitos, liberdades e
garantias, no admitindo excees.
Quanto aos Tribunais, a vinculao aos preceitos constitucionais sobre o direito ao meio
ambiente traduz-se positivamente, na sua interpretao, integrao e aplicao, de
modo a conferir-lhes a mxima eficcia possvel, dentro do sistema jurdico. H, assim, o
dever de conferir efetividade imediata ao preceito, inclusive, suprindo lacunas que, no
estivesse o preceito dotado de aplicabilidade imediata, atuariam como obstculo sua
exeqibilidade.
Note-se, como sustenta Eros Roberto Grau, que "a admisso da existncia destas
lacunas no conflita com a afirmao de que o preceito imediatamente aplicvel
auto-suficiente. Ele o justamente porque lacuna como tal, se se manifestar, no
consubstancia impediente de sua aplicao - as lacunas existem e sero supridas pelo
Poder Judicirio, o que respaldado pelo art. 4. da Lei de Introduo ao Cdigo Civil
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(LGL\2002\400)".
Da o dever do Poder Judicirio de prover a exeqibilidade imediata dos direitos e
garantias constitucionais, particularmente do direito ao meio ambiente. Este raciocnio se
impe como um corolrio do princpio da supremacia da Constituio e exige do poder
Judicirio uma dinmica renovada, j que poder condenar os Poderes Pblicos a uma
obrigao de fazer, reduzindo o grau de sua discricionariedade no campo da proteo ao
meio ambiente, a fim de assegurar a efetividade deste direito constitucional.
Se o poder Judicirio responde satisfatoriamente ao papel de garantidor de liberdades
negativas - quando julga habeas corpus, mandado de segurana, ou seja, as garantias
tpicas de um Estado Liberal - h de apresentar respostas tambm, satisfatrias quando
esto em questo direitos positivos, tpicos do Estado Social, como se coloca a questo
ambiental.
No h como negar o carter vinculante e impositivo dos dispositivos constitucionais
relativos ao meio ambiente, aos quais deve o Poder Judicirio conferir efetividade. O
papel a ser cumprido pelo Judicirio, como guardio da Constituio e da ordem social
que a partir dela projetada de extrema importncia. H uma imensa
responsabilidade poltica e social deste Poder que, intrprete maior da Constituio, tem
em suas mos o compromisso de conferir eficcia mxima ao novo texto e,
particularmente ao direito ao meio ambiente equilibrado, que pressuposto e
condicionante de uma qualidade de vida sadia. A Constituio, ao apresentar inmeras
clusulas transformadoras no mbito do direito ao meio ambiente, exige uma
interpretao dinmica e no esttica da realidade.
Por fim, ressalte-se que a efetividade do direito ao meio ambiente est condicionada
organizao e fortalecimento da sociedade civil, com a atuao dos novos atores sociais,
como tambm est condicionada insistncia e crena no direito. No mbito da
estrutura aberta e plural do Estado Democrtico de Direito, no h efetividade
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constitucional sem uma cidadania participativa, que reforce a crena na ordem


constitucional e resgate a fora normativa da Constituio, contribuindo uma cultura
vigilante e fiscalizadora dos preceitos constitucionais.
A Constituio instrumento de ordenao da dinmica social, capaz de revitalizar o
processo, de democratizao econmica e social. E um texto aberto, que apresenta uma
funo transformadora das estruturas econmicas e sociais e que tem sempre como
tarefa a realidade.
Trata-se, a Carta de 1988, de uma Constituio aberta ao futuro e promissora que, na
sua dimenso de instrumento de direo social, aponta uma estrutura social, plural e
antagnica. A conformao da sociedade apresenta-se sempre como um problema
aberto e neste sentido vale lembrar as palavras do constitucionalista J.J. Gomes
Canotilho:
"O mundo no uma ordem fixa, nem uma ordem derivvel da simples natureza
humana. O problema do conhecimento e instalao de uma "boa ordem", embora seja
um problema permanentemente aberto, no significa a impossibilidade de, numa
determinada situao histrica, se ter idias concretas sobre o que essa ordem deve ser
e os meios de a realizar. A possibilidade e a necessidade da conformao social significa
que o mundo no "est em ordem", mais sim que a ordenao sempre um problema
18
central e aberto".
7. Concluses
a) O direito ao meio ambiente deve ser compreendido luz da crescente complexidade
social, que aponta a um novo padro de conflituosidade, que transcende aos conflitos
interindividuais. Surgem neste cenrio conflitos metaindividuais, no qual despontam
novos sujeitos e a demanda por novos direitos de cunho coletivo e difuso.
b) Estas transformaes sociais resultam no esgotamento do paradigma liberal, em
virtude do surgimento de novos sujeitos coletivos e de novas demandas sociais, que
exigem a eficincia de um Estado Social, intervencionista e planejador.
c) Neste contexto, emerge o direito ao meio ambiente, que deve ser concebido, para
efeitos protecionais, em sentido lato. O meio ambiente deve sintetizar a integrao de
elementos naturais, artificiais e culturais e deve, ademais, estar sempre correlacionado
com outros direitos, como o direito vida e sade. Nasce a noo de desenvolvimento
sustentado, que busca tornar compatvel o desenvolvimento econmico, o
desenvolvimento social e a preservao ambiental.
d) No campo constitucional, percebe-se que a Constituio de 1988, como Carta
Dirigente e Programtica, acena ordenao do futuro e transformao social, estando
em consonncia com a funo promocional do direito. Privilegia o texto a temtica dos
direitos e garantias fundamentais e no tocante ao meio ambiente, dedica todo um
captulo inserido na ordem social. Seria conveniente incluir a ordem social no ttulo dos
direitos e garantias fundamentais, ou seja, prope-se, no aspecto tcnico-legislativo,
que todos os direitos previstos na ordem social integrem, em captulo especfico
destinado aos direitos sociais, o universo dos direitos e garantias fundamentais. Esta
medida,
certamente,
desencorajaria
interpretaes
distorcidas,
restritivas
e
reducionistas dos mencionados direitos, dentre eles destaque-se o direito ao meio
ambiente sadio, e permitiria o fortalecimento da fora vinculante dos direitos sociais.
e) A anlise do direito ao meio ambiente impe uma perspectiva multidisciplinar, na qual
o direito ao meio ambiente no pode ser concebido de forma fragmentada, tendo em
vista que se encontra em dinmica interao com o direito sade, vida, ao
planejamento e funo social da propriedade. Somente a partir de uma interpretao
sistemtica e teleolgica da Constituio que se faz possvel o estudo do direito ao
meio ambiente.
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f) A tutela ambiental est condicionada realizao de prestaes positivas por parte do


Poder Pblico, dentre elas destaquem-se as atribuies previstas pelo art. 225, 1. da
Constituio. A inrcia do Estado ante este dever constitucional de agir, em prol da
efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, implica em omisso
inconstitucional.
g) A efetividade do direito ao meio ambiente depende da existncia de fonte de recursos
que viabilize a realizao de polticas ambientais. No mbito da reviso sugere-se que
seja elaborado dispositivo prevendo fonte de recursos para a tutela ambiental.
h) Uma proposta para o incremento da tutela ambiental a previso de sanes
premiais, de cunho positivo, para condutas que contribuam com a proteo eficaz do
meio ambiente. A reviso constitucional h de criar tcnicas de estmulos e incentivos
voltadas proteo ambiental, em consonncia com um modelo jurdico que
desempenha funes que ultrapassam o mero controle e punio, valendo-se de
estratgias promocionais, tcnicas de estmulo e premiao.
i) Por sua vez, a tutela ao meio ambiente exige o reforo da fiscalizao preventiva, no
sentido de impedir a degradao ambiental. Da a obrigatoriedade da elaborao de
estudos de impacto ambiental para a instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de dano ambiental. O estudo de impacto ambiental deve ser pblico,
transparente e acessvel populao, devendo ser necessariamente prevista audincia
pblica.
j) A proposta de obrigatoriedade de um planejamento urbanstico essencial para o
desenvolvimento de polticas pblicas ambientais. Sugere-se que a reviso constitucional
aponte esta obrigatoriedade.
k) No entanto, a eficcia do planejamento urbanstico est condicionada a
implementao de polticas pblicas de mdio e longo prazo. Prope-se, neste sentido, a
criao de rgo tcnico, de formao multidisciplinar, para o acompanhamento destas
polticas pblicas, tendo em vista que temerrio seria condicion-las durao de um
governo determinado.
l) Na medida em que se concebe o planejamento como direito difuso, torna-se
imprescindvel a participao, o controle e a fiscalizao da sociedade civil quando da
consecuo do planejamento urbanstico, bem como quando de sua aplicao
m) O direito ao meio ambiente equilibrado tambm est relacionado com a funo social
da propriedade. A propriedade direito e, ao mesmo tempo, dever, na medida em que
impe ao proprietrio prestaes de cunho positivo, que atendam sua funo. O
aproveitamento racional e adequado do solo surge como requisito ao cumprimento da
funo social da propriedade, seja rural, seja urbana. Por aproveitamento racional e
adequado do solo entende-se o aproveitamento que atente preservao do meio
ambiente.
n) No mbito federativo e em se tratando do direito ao meio ambiente, fundamental
esclarecer, no campo das competncias legislativas concorrentes, qual o exato papel dos
Municpios. Verificam-se, no rol das competncias legislativas concorrentes, importantes
dispositivos pertinentes ao meio ambiente. No entanto, h de se definir, com maior
preciso, qual a posio do Municpio na competncia legislativa concorrente, em virtude
do fato do art. 24 caput, no incluir o Municpio no mbito das competncias legislativas
concorrentes e, por sua vez, o art. 30, inc. II estabelecer a competncia do Municpio de
suplementar a legislao federal e estadual no que couber. Ademais, constata-se que
algumas competncias legislativas concorrentes integram competncias municipais,
como as dos incs. III, VI, VII e IX do art. 30.
Uma proposta seria estabelecer a participao do Municpio no campo das competncias
concorrentes, permitindo a ele legislar de forma suplementar.
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o) Outra proposta, no mbito federativo, relaciona-se com as competncias comuns a


todos os entes federados, previstas pelo art. 23, em particular as competncias voltadas
proteo do meio ambiente. Faz-se emergencial que, na reviso constitucional, fique
explcita a forma pela qual ocorrer o "Federalismo por cooperao" invocado pelo art.
23, pargrafo nico, tendo em vista que a matria, em face da redao do texto
constitucional, ser disciplinada por lei complementar. Indaga-se o porqu da
cooperao ocorrer entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. H de
se esclarecer qual a cooperao que se pretende.
p) Uma outra proposta reviso constitucional afastar a atecnia do texto
constitucional que inclui as competncias comuns e concorrentes no captulo dedicado
Unio. Seria mais conveniente se tais competncias estivessem previstas num captulo
de ordem geral. A topografia constitucional, por vezes, acaba por influenciar na tarefa
interpretativa, o que conduz, no caso, a atribuir um poderio maior Unio.
q) Uma importante medida, embora extrema, capaz de conferir a eficcia ao direito ao
meio ambiente, a deflagrao de processo interventivo, atravs de ao de
inconstitucionalidade para fins interventivos, quando o direito ao meio ambiente estiver
sob o risco de grave degradao. Caracterizar-se-ia hiptese de ofensa ao ncleo dos
princpios constitucionais sensveis, em especial aos direitos da pessoa humana (art. 34,
VII, b), o que poderia ensejar processo de interveno.
r) No que se refere ao planejamento urbanstico, nota-se o centralismo da Unio, na
medida em que o texto estabelece a competncia exclusiva da Unio de "elaborar e
executar os planos nacionais e regionais de ordenao do territrio" (art. 21, inc. IX),
prevendo que ao Municpio caber "promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do
solo urbano". Necessria a instituio de mecanismo que torne obrigatria a
participao dos entes federados quando da elaborao de planos que lhes sejam
pertinentes, a fim de que se alcance um verdadeiro federalismo cooperativo, em que
todas as unidades federadas participem da elaborao e execuo dos planos ou
programas de ao.
s) O direito ao meio ambiente, enquanto direito difuso pertencente a toda coletividade,
est resguardado juridicamente por instrumentos de tutela. Constituem mecanismos
jurdicos de tutela ambiental: a) a ao popular, b) o mandado de segurana coletivo, c)
a ao direta de inconstitucionalidade, d) a ao civil pblica, e) o mandado de injuno
e f) e ao direta de inconstitucionalidade por omisso.
t) Verifica-se que a Constituio, no intuito de proteger direitos de natureza coletiva e
difusa, destaque-se o direito ao meio ambiente, ampliou a legitimidade ativa de
determinadas garantias constitucionais, o que resultou na criao do mandado de
segurana coletivo e na ampliao da legitimidade para a propositura da ao direita de
inconstitucionalidade. Trata-se de medida eficiente para viabilizar a tutela de direitos
difusos, como o direito ao meio ambiente. Sugere-se, neste sentido, seja ampliada a
legitimidade ativa para a propositura da ao popular que poderia envolver no plo
ativo, alm do cidado, entidades de classe e associaes, por exemplo. Prope-se
tambm, no mbito da reviso constitucional, a criao do mandado de injuno
coletivo, nos moldes do mandado de segurana coletivo, que constituiria importante
instrumento de defesa de direitos coletivos.
u) Quanto ao civil pblica, a Constituio traz significativas inovaes, ao frisar que
a ao civil pblica instrumento de tutela de qualquer interesse difuso e coletivo.
Passam, assim, a ser objeto de ao civil pblica os seguintes direitos difusos: o direito
ao planejamento, o direito funo social da propriedade, o direito sade, dentre
outros. A ao civil pblica apresenta-se como um instrumento de alta relevncia na
tutela do direito difuso ao meio ambiente, especialmente quando impe o cumprimento
de uma obrigao de fazer aos Poderes Pblicos, reduzindo o grau de discricionariedade
quando da tutela ambiental.
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v) Em face dos mecanismos inditos da ao direta de inconstitucionalidade por omisso


e do mandado de injuno, nasce a concepo de que a omisso do Poder Pblico pode
caracterizar inconstitucionalidade. Note-se que a mera inrcia ou inao do Poder Pblico
no implica, necessariamente, na inconstitucionalidade por omisso - esta s se verifica
quando h o dever jurdico de fazer, imposto pela Constituio. Surge assim o direito
difuso adoo de medidas necessrias implementao da vontade constitucional, ou
seja, nasce o direito difuso ao cabal cumprimento e aplicabilidade das normas
constitucionais.
x) O mandado de injuno e a ao direta de inconstitucionalidade por omisso devem
ser interpretados luz do art. 5., 1., que clama pela urgncia na aplicao das
normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais. Diante deste princpio pode-se
afirmar que:
"Se antes os direitos fundamentais existiam no mbito das leis, hoje as leis existem no
mbito dos direitos fundamentais". A fora jurdica e vinculante do direito ao meio
ambiente fica explcita no art. 5., pargrafo primeiro da Constituio.
y) Quanto aos Tribunais, a vinculao aos preceitos constitucionais relativos ao direito ao
meio ambiente traduz-se positivamente, na sua interpretao, integrao e aplicao, de
modo a conferir-lhes a mxima eficcia possvel, dentro do sistema jurdico. A
Constituio, ao apresentar inmeras clusulas transformadoras no mbito do direito ao
meio ambiente, exige uma interpretao dinmica e no esttica da realidade.
z) Ressalte-se, por fim, que a efetividade do direito ao meio ambiente est condicionada
a organizao e fortalecimento da sociedade civil, com a atuao dos novos atores
sociais, como tambm est condicionada insistncia e crena no direito. A efetividade
constitucional pressupe uma cidadania participativa, que reforce a crena na ordem
constitucional e resgate a fora normativa da Constituio, contribuindo uma cultura
vigilante e fiscalizadora dos preceitos constitucionais.

* O presente artigo foi elaborado a partir da tese "O meio ambiente e a Constituio de
1988 - Diagnstico e Perspectivas", defendida e aprovada no XIX Congresso Nacional
dos Procuradores de Estado, realizado em Manaus, de 11 a 15 de outubro de 1993.
1. Adverte-se que no aspecto substancial o poder uno e indivisvel. As funes do
poder que podem ser separadas, tripartizadas. No entanto, sero adotadas, ao longo
do trabalho, a expresso "organizao dos poderes" e mesmo "separao dos poderes"
por serem elas no apenas usuais e correntes, mas por serem terminologia acolhida pela
prpria constituio, quando trata da "organizao dos poderes" (vide art. 2., ttulo
IV,... ).
2. No campo doutrinrio h um intenso debate sobre a extenso da reviso. Surgem
diversas teses, dentre elas destacam-se: a) poder revisional ilimitado, b) poder
revisional limitado pelas clusulas ptreas e c) impossibilidade de manifestao do poder
revisional, posto que estava condicionado pelo plebiscito sobre a forma e sistema de
governo, que em nada alterou o sistema previsto pela Constituio. Contudo, como j
justificado, optou-se por uma anlise abreviada da questo, apenas a ttulo de superar
uma preliminar ao desenvolvimento do estudo acerca da questo ambiental.
3. Cf. Jos Eduardo Faria - Justia e Conflito - Os juzes em face dos novos movimentos
sociais, Ed. RT, S. Paulo, 1991, p. 97.
4. Cf. Jos Eduardo Faria, op. cit. p. 98.
5. Cf. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. IV - Direitos Fundamentais,
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Coimbra Editora Limitada, p. 66.


6. Jos Carlos Barbosa Moreira, "A ao popular do direito brasileiro como instrumento
de tutela jurisdicional dos chamados interesses difusos", Temas de Direito Processual,
1. srie, Saraiva, 1977, pp. 110-123.
7. Cf. Karl Loewenstein, Teoria de la Constitucin, Editorial Ariel S.A., Barcelona, 1986.
8. Cf. Norberto Bobbio, A Era dos Direitos, trad. Carlos Nelson Coutinho, Editora
Campus, Rio de Janeiro, 1992, pp. 68-69.
9. Cf. Helita Barreira Custdio, "Direito Ambiental Brasileiro e Competncia do
Municpio", in RT 629/29.
10. Vide Luis Roberto Barroso, O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas,
2. ed., atual. e ampl., Ed. Renovar, p. 240/241.
11. Cf. Jos Eduardo Faria, in op. cit., pp. 38 e 39.
12. A respeito do direito sade, a Constituio de 1988, no art. 196, estabelece: "A
sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao".
Acrescenta o art. 197: "So de relevncia pblica as aes e servios de sade, cabendo
ao Poder Pblico dispor, nos termos da lei, sobre a sua regulamentao, fiscalizao e
controle, devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e,
tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado". Observe-se que, buscando
conferir maior eficcia ao direito social sade, a Constituio, no art. 198, pargrafo
nico, determina que o direito sade ser assegurado mediante fonte de recursos para
a seguridade social, alm de outras fontes.
13. Vide Sergio Ferraz, "Responsabilidade por Infraes Urbansticas" - palestra
proferida na Escola Paulista do Ministrio Pblico em 22.9.1988.
14. Cf. Fabio Konder Comparato, in "Planejar o desenvolvimento: perspectiva
institucional", RDP 88/18-43.
15. A respeito das competncias consultar valioso estudo de Fernanda Dias Menezes de
Almeida, Competncias naConstituio de 1 988, ed. Atlas, S. Paulo, 1991.
16. Cf. Norberto Bobbio, op. cit. p. 25.
17. Consultar Eros Roberto Grau, A ordem econmica na Constituio de 1988, 2. ed.,
Ed. RT, S. Paulo, 1991.
18. Cf. J.J.Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Livraria Almedina, Coimbra, 1989, p.
70.

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REAS VERDES URBANAS E LEGISLAO APLICVEL


Doutrinas Essenciais de Direito Ambiental | vol. 3 | p. 85 - 106 | Mar / 2011
DTR\2012\2806
Helita Barreira Custdio
Doutora em Direito e Livre Docente de Direito Civil pela Universidade de So Paulo.
rea do Direito: Constitucional; Administrativo; Ambiental
Revista de Direito Civil . RDCiv 68/91 . abr.-jun./1994
Sumrio:
1

1.Introduo - 2.Legislao direta e indiretamente relacionada com as reas verdes


urbanas - 3.Consideraes finais e recomendaes
1. Introduo

Para melhor compreenso do relevante e atual tema, objeto de nossa exposio e


integrante do tema geral gesto de reas verdes urbanas, tornam-se oportunas breves
noes notadamente sobre espao urbano (pblico e privado), uso do espao urbano,
reas verdes e suas indispensveis funes ao bem-estar da coletividade presente e
futura.
1.1 Noo do espao urbano
Em genrica noo, considera-se espao urbano o espao aberto, o espao livre ou a
superfcie sem construo que, em um centro urbano, visa a contribuir para a melhoria
do meio ambiente, para a esttica da cidade, a paisagem urbana, objetivando o
2
bem-estar dos cidados. O espao urbano abrange a superfcie do solo a ser ocupada ou
compreendida dentro de certos limites, bem como o espao areo correspondente, o
qual alcana at a altura utilizvel pelo exerccio normal do direito de propriedade. Tanto
o subsolo e a superfcie como o espao areo constituem elementos integrantes do solo,
legalmente definidos como adjacncias naturais (CC, art. 43, I). A propriedade do solo
abrange a do que lhe est superior e inferior em toda a altura e em toda a profundidade,
teis ao seu exerccio, no podendo, todavia, o proprietrio opor-se a trabalhos que
sejam compreendidos a uma altura ou profundidade tais, que no tenha ele interesse
algum em impedi-los (CC, art. 526). O proprietrio, tanto pessoa fsica como pessoa
jurdica, esta de direito pblico ou de direito privado, pode levantar em seu terreno as
construes que lhe aprouver, salvo o direito de vizinhana, os regulamentos
administrativos ou as normas urbanstico-construtivas (CC, arts. 572 a 587; Lei 6.766,
19.12.79 - Lei Lehmann c/c arts. 23, IX, 24, I, 30, I, VIII, 180, 182, da Constituio) e,
no sentido de evitar preventivamente o uso nocivo da propriedade, as normas jurdicas
de ordem ambiental (CC, arts. 554, 555 c/c a Lei 4.771, de 15.9.65, arts. 2., 3., 5.; a
Lei 6.938, de 31.8.81, com as alteraes posteriores, bem como os arts. 23, I, III, IV,
VI, VII, 24, VI, VII, VIII, 200, IV, VI, VII, VIII, 216, 225 da CF (LGL\1988\3)).
Dependendo da natureza pblica ou privada da propriedade, em zona urbana ou de
expanso urbana, observa-se que o espao urbano, correspondente tanto ao seu subsolo
como sua superfcie e ao seu espao areo, pode ser considerado pblico ou privado.
Notadamente por fora das normas florestais, urbansticas, construtivas e ambientais, o
uso tanto do espao pblico urbano como do espao privado urbano, ambos integrantes
do ambiente urbano e perifrico, de forma compatvel com o ambiente rural,
condiciona-se s limitaes constitucionais, legais e regulamentares, relacionadas com o
uso racional da propriedade (pblica ou privada) e com sua funo social, no interesse
comum de todos os habitantes tanto da cidade como do campo.
Assim, em princpio, o espao urbano constitui a rea urbana correspondente a bens
imveis pblicos e particulares, espao este considerado como parte integrante do meio
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ambiente urbano e perifrico, limtrofe do meio ambiente rural, de usos vinculados aos
princpios constitucionais e s normas particularmente do Direito Civil (Direito das Coisas
- Direito da Propriedade - Direito de Construir), do Direito Urbanstico, do Direito
Florestal e do Direito Ambiental.
1.2 Uso do espao urbano
Pela prpria natureza do espao urbano, considerado como patrimnio ambiental urbano
a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo, no real
interesse pblico, o uso do espao urbano se vincula tanto aos princpios constitucionais
como s normas da Legislao vigente, com os instrumentos construtivos, urbansticos,
florestais e ambientais correlatos.
O urbanismo contemporneo, visando ao uso racional do solo com seu subsolo (com
exceo da hiptese do art. 176 da CF (LGL\1988\3), sobre recursos minerais), sua
superfcie e seu espao areo, com seus respectivos recursos naturais e culturais, no
interesse da coletividade, tem por objetivo o ordenamento do espao territorial,
mediante adequado planejamento, com a previso de todos os usos ajustveis s
peculiaridades regionais ou locais, no sentido de adaptar tal espao s exigncias sociais
3
que ali se impem, de forma compatvel com as exigncias econmico-urbanstico
-construtivo-ambientais.
oportuno evidenciar que o ordenamento ou a ordenao espacial o resumo
coordenado de todas as proposies espaciais atuantes da administrao pblica, com o
objetivo de alcanar um determinado quadro de ordenao, como desenvolvimento
4
global do territrio nacional. A noo de ordenamento do espao , com efeito, uma
noo global e no se pode ignorar as repercusses da extenso das cidades sobre as
zonas rurais adjacentes. Como conjunto de normas disciplinadoras das atividades
urbansticas, evidencia a doutrina que o objetivo do Direito Urbanstico se ampliou
consideravelmente. Aps penetrar no Direito de Construir e lhe ter impresso sua marca,
5
estendeu seu domnio de interveno no Direito do Meio Ambiente de forma geral e no
Direito Florestal de forma particular. O objetivo do Direito Urbanstico se amplia,
abrangendo no s a cidade, mas tambm o territrio inteiro, tanto na zona urbana e na
periferia desta como na zona rural. Urbanstica non significa oggi urbano ma significa
6
del territorio.
No resta dvida de que a Cincia do Urbanismo ou a Cincia Urbanstica, como
fundamento bsico do Direito Urbanstico, atravs do ordenamento do espao territorial
de forma cientfica (tcnico-jurdica), visa ao uso racional do solo, com sua superfcie,
com seu subsolo, seu espao areo, enfim, com seus acessrios e suas adjacncias tanto
naturais como decorrentes da ao humana, includos os demais recursos naturais (ar,
luz, guas superficiais e subterrneas, energia, flora, fauna) e os bens de valor cultural
(artstico, histrico, monumental, paisagstico, turstico, arqueolgico), no evidente
interesse da sade, da segurana, do sossego, do trabalho e bem-estar da coletividade
presente e futura.
oportuno acrescentar que o planejamento, em genrica noo, constitui a tcnica de
ordenar um determinado territrio, para nele realizar adequada distribuio espacial da
populao e das atividades, de forma equilibrada com os recursos disponveis,
compreendendo o planejamento rural, o planejamento urbano e o planejamento social,
harmnicos e integrantes entre si, no completo respeito s exigncias ambientais
7
(naturais e culturais, como, dentre outras, a vegetao em geral), visando ao bemestar de todos. Inicialmente facultativo, o planejamento constitui, hoje, instrumento
legalmente obrigatrio, quer perante atividades pblicas, quer perante atividades
privadas. No Brasil, o planejamento se impe como instrumento constitucionalmente
obrigatrio, tanto para o setor pblico como para o setor privado (C., art. 24, I, c/c arts.
30, VIII, 174, 182).
O planejamento compreende planos urbansticos gerais (ou de diretrizes), planos
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urbansticos de atuao e planos urbansticos especiais. No presente caso, tratando-se


de espao urbano, seus diversos usos devero ser objeto de diretrizes no plano diretor,
que o plano urbanstico geral do Municpio. Considerando-se a complexidade e a
natureza da matria, alm dos planos tradicionais de atuao do plano diretor previstos
na legislao de uso e ocupao do solo (planos de arruamento, loteamento,
desmembramento, urbanizao, dentre outros), evidenciam-se os planos urbansticos
especiais, tambm considerados planos de atuao ou execuo em relao de
dependncia de plano diretor. Estes planos especiais, em alternativa crescente aos
planos tradicionais de atuao do plano diretor, alm de vincularem a propriedade
pblica e privada, apresentam particularidades inconfundveis e exigem, cada vez mais,
uma srie de rigorosas medidas previstas em leis especiais. Tais planos especiais se
classificam, em princpio, em planos especiais de interesse scioeconomico (planos de
habitao de interesse social, planos industriais, dentre outros) e planos especiais de
interesse ambiental (plano paisagstico, plano para zona de mananciais, plano de reas
verdes etc).
Evidentemente, um dos planos urbansticos especiais mais ajustveis problemtica do
uso do espao urbano, relacionado direta ou indiretamente com a gesto de reas
verdes urbanas, o plano de reas verdes urbanas, integrante da crescente classificao
de planos especiais de interesse ambiental. Trata- se de plano de execuo em relao
de dependncia do plano diretor, da legislao de uso e ocupao do solo, no sentido de
ajustar
as
suas
normas
s
crescentes
exigncias
scio-econmico-urbanstico-construtivas de forma conciliatria com a preservao
ambiental, no interesse de todos.
Com estas genricas observaes, considerando-se a crescente degradao e presso
dos espaos urbanos e rurais, particularmente do espao urbano, e considerando-se a
inadivel urgncia de efetiva conciliao do desenvolvimento scioeconomico urbanstico
com a preservao do patrimnio ambiental e cultural correlato, torna-se oportuna a
identificao, ainda que de forma genrica, dos elementos bsicos, integrantes de tal
espao urbano, para os fins protecionais, no interesse pblico. Assim, dentre os
elementos mais direta ou indiretamente relacionados com o uso do espao urbano,
destacam-se: a) reas livres para a proteo de recursos naturais: guas superficiais e
subterrneas, mananciais em todas as suas formas, com a respectiva fauna aqutica;
florestas e demais formas de vegetao, reas verdes em geral, consideradas de
utilidade s terras que revestem, indispensveis ao equilbrio ecolgico pela sua situao
definida em lei e declaradas por ato do Poder Pblico, com a respectiva fauna;
caractersticas geolgicas (penhascos, promontrios, rochedos particulares, zonas de
deslizamentos, praias, dunas); b) reas livres para a proteo dos bens de valor cultural
(histrico, artstico, monumental, paisagstico, turstico, arqueolgico, paleontolgico); c)
reas livres de interesse sanitrio; zonas de proteo de guas subterrneas e de
mananciais; zonas de depsito de lixo, zonas de regenerao do ar (florestas servindo
de tampo para o ar poludo); d) reas livres de interesse social (zonas de lazer,
parques urbanos, jardins pblicos, parques regionais e reservas, reas verdes
distribudas dentro do tecido urbano, estradas tursticas, rios e canais navegveis); e)
locais notveis pelo aspecto paisagstico (colinas, morros, reas verdes, vales, baas,
lagos); f) zonas para controlar e guiar o crescimento urbano, capazes de permitir a
identificao das aglomeraes urbanas, a separao entre os usos de solo
incompatveis; g) reas livres para a segurana pblica: barragem de controle de zonas
de inundao, situadas na rea de influncia de uma barragem; zonas de solo instvel,
zonas de deslizamentos, zonas de conflitos, zonas de sobrevo dos aeroportos, zonas de
risco de inundao ou incndio; h) reas livres corredores para: linhas de alta tenso,
canais e canalizaes diversas, vias rodovirias e ferrovirias; i) reas livres para:
extenso urbana, para o comrcio e indstria, habitao, equipamentos pblicos
(equipamentos urbanos e comunitrios; j) reas livres para logradouros pblicos em
geral (ruas, praas, avenidas) com o crescente nmero de mobilirio urbano (bancos,
abrigos para ponto de nibus, sinais de trfego, hidrantes, postes de iluminao, caixas
de correios, fios eltricos, luminrias, cestas de lixo, barreiras para pedestres, bancas de
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jornais, bebedouros, sanitrios, bancas comerciais, de informaes, floreiras, fontes,


relgios, guaritas, telefones, placas de ruas, placas de obras e tapumes, anncios
8
publicitrios de todas as formas, vendedores ambulantes), alm de outras exigncias,
cada vez mais consumidoras do espao notadamente urbano, o que impe adequados
planos urbansticos especiais, como, dentre outros, planos de reas verdes urbanas,
praticamente integrantes (de forma mais ou menos densa) de usos do espao urbano,
indispensveis qualidade ambiental local ajustvel s peculiaridades citadinas, no
interesse de todos.
Pela notoriedade das presses de todas as formas de ocupao e invaso ilegais, em
flagrante uso nocivo do espao urbano, tanto na zona urbana como na zona de expanso
urbana dos Municpios notadamente das Capitais brasileiras, com reflexos danosos em
sua zona rural, em iminente degradao de seu patrimnio ambiental e cultural,
tornam-se urgentes as medidas protecionais relacionadas com a adoo de poltica
global e integrada do racional uso do espao urbano de forma harmnica com o uso do
espao ou zona rural, mediante adequado planejamento, com obrigatria previso
notadamente de planos de reas verdes urbanas indispensveis ao equilbrio ambiental
local.
1.3 reas verdes como elementos integrantes do espao urbano
Dentre os elementos integrantes, mas inconfundveis, do espao urbano, observam-se
as reas verdes urbanas em sua diversidade.
1.3.1 Noo de reas verdes
Com o mesmo significado das expresses espaos verdes ou zonas verdes, a noo
de reas verdes propriamente dita de alcance amplo, abrangendo em seu contedo
toda a parte do solo j coberta ou a ser coberta (em decorrncia de efetivos planos de
reas verdes) de vegetao arbrea ou de qualquer outra espcie vegetal, com o
objetivo, alm da bsica funo ecolgica, de proporcionar condies particularmente
ambientais (de forma geral) e esttico-paisagsticas (de forma especial) no interesse da
coletividade. As reas verdes, como espcies do gnero espaos livres, com estes no se
confundem. As reas verdes (urbanas, perifricas ou rurais) constituem recursos
naturais cada vez mais indispensveis preservao do patrimnio ambiental, tanto em
seu aspecto natural como em seu aspecto cultural, evidenciando-se sua crescente
importncia como elemento melhoria e ao equilbrio da qualidade ambiental, alm de
relevante elemento da esttica e da paisagem (nesta includas as belezas naturais em
geral e as belezas panormicas em particular), tanto do espao urbano ou do espao de
expanso urbana como do espao rural.
Nesta ordem de breves noes, convm acrescentar que as reas verdes, alm do
reconhecido papel ambiental, constituem elementos bsicos tanto da esttica (a cincia
do belo na natureza e na arte) como da paisagem (o complexo de elementos naturais
(belezas naturais includas as belezas panormicas) e artificiais ou culturais visveis de
determinado local - paisagem esttica - ou ao longo de determinado percurso 9
paisagem dinmica). As reas verdes, os espaos verdes ou as zonas verdes,
integrantes mas inconfundveis dos espaos livres, so, mais do que nunca nos dias de
hoje, indispensveis pelo seu relevante papel ao equilbrio ambiental (tanto dos recursos
naturais como dos bens de valor cultural integrantes do patrimnio ambiental),
acrescentando-se que: as zonas verdes so cada vez mais indispensveis, o seu papel
cada vez mais importante ao bem-estar humano, sua necessidade cada vez mais
10
exigida pela comunidade.
1.3.2 Funes das reas verdes
sempre oportuno salientar a importncia, cada vez mais crescente e necessria, das
reas verdes em geral, pela sua imprescindibilidade tanto ao ambiente urbano e
respectiva periferia como ao ambiente rural. A relevncia das bsicas funes da
vegetao constitui realidade cientificamente comprovada, de forma especial para a
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proteo do patrimnio ambiental, tanto o natural como o cultural, no interesse da


sade, da segurana, do trabalho, do sossego e do bem-estar da populao.
Desta forma, em princpio, com maior ou menor relevncia na zona rural, na zona
urbana ou na periferia desta, dentre suas importantes funes, as florestas e demais
formas de vegetao, compreendendo as reas verdes em geral, evidentemente teis
aos recursos naturais e culturais correlatos, se caracterizam: 1. Como recurso biolgico
indispensvel aos equilbrios naturais do solo, do subsolo, dos montes, morros, das
montanhas ou serras, da flora, da fauna e de milhares de seres inferiores organizados,
em associaes complexas e harmnicas, agindo contra eroso, deslizamentos,
desertificaes; 2. Como elemento fundamental proteo e preservao do regime das
guas e dos lenis freticos, evitando o assoreamento dos rios e das nascentes, as
inundaes, contaminaes; 3. Como elemento de produo considerado relevante
economia local, regional e nacional; 4. Como elemento essencial regenerao do ar e
reduo dos rudos, agindo contra a poluio atmosfrica e a poluio sonora; 5. Como
elemento indispensvel esttica paisagem (urbana, perifrica ou rural), agindo
contra a poluio visual; 6. Como elemento de importante papel medicinal,
antimicrobiano e de conservao climtica; 7. Conseqentemente, como elemento
indispensvel sade pblica, ao trabalho, ao lazer, ao turismo, contribuindo para
preservar o meio ambiente e impedir os desequilbrios prprios da vida contempornea.
11

Evidentemente, pela sua cientfica relevncia ao equilbrio ambiental (natural e cultural)


e melhoria da qualidade de vida, as reas verdes se impem como exigncias
scio-econmico-urbanstico-construtivoambientais cada vez mais indispensveis tanto
na zona rural como na zona urbana e na periferia desta, no inequvoco interesse da
coletividade presente e futura.
2. Legislao direta e indiretamente relacionada com as reas verdes urbanas
Dentre as normas jurdicas constitucionais, legais e regulamentares aplicveis, direta e
indiretamente, proteo, recuperao, melhoria, preservao das reas verdes
urbanas, destacam-se:
2.1 Normas jurdicas constitucionais
Em princpio, dentre outras normas aplicveis s reas verdes urbanas, evidenciam-se
aquelas particularmente sobre a competncia do Municpio Brasileiro sobre o importante
assunto, de forma harmnica com a competncia das demais Unidades da Federao.
a) Competncia privativa do municpio - A nova Constituio Brasileira, confirmando
norma anteriormente implcita, estabelece que a organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, todos autnomos, integrando, de forma expressa, os Municpios como
Unidades Federativas (art. 18). Observa-se que a criao, a incorporao, a fuso e o
desmembramento de Municpios preservaro a continuidade e a unidade
histrico-cultural do ambiente urbano, por lei estadual, obedecidos os requisitos
previstos em lei complementar estadual e a consulta prvia, mediante plebiscito, s
populaes diretamente interessadas (C, art. 18, 4.). Pela relevncia geralmente
integrante da unidade histrico-cultural local, com seus harmnicos aspectos
urbanstico-construtivos, incluem-se, logicamente, as reas verdes urbanas ali existentes
e inerentes memria do ambiente urbano, cuja continuidade, por determinao
constitucional, deve ser preservada.
A vigente Magna Carta (LGL\1988\3), alm de ampliar a competncia dos Municpios
para legislar e reger-se por sua prpria lei orgnica, atendidos os princpios
constitucionais (da Constituio Brasileira e da Constituio do respectivo Estado, art.
29), reafirma e alarga a norma anterior sobre sua competncia privativa, em matria de
seu peculiar interesse (art. 15, II), definindo, dentre outras atribuies, a competncia
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de tais Unidades Federativas para: legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I),
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, VIII), bem
como executar a poltica de desenvolvimento urbano, que tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes, de acordo com as diretrizes gerais fixadas em lei federal. O plano diretor,
aprovado pela Cmara Municipal, o instrumento urbanstico bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana, sendo obrigatrio para Municpios com cidades
de populao superior a 20.000 habitantes (art. 182 e 1.) e facultativo para os
demais Municpios que no atendam ao requisito constitucional.
Pelas expressas disposies constitucionais, torna-se patente que todo assunto de
interesse local, inconfundvel com assunto de interesse estadual (do Estado-membro),
de interesse regional (de dois ou mais Estados-membros) ou de interesse nacional (de
competncia da Unio), como, no presente caso, as reas verdes urbanas, constitui
matria de evidente peculiar interesse do Municpio, de forma direta e imediata,
obrigatoriamente integrante do respectivo plano diretor.
b) competncia comum da Unio, dos estados, do distrito federal e dos municpios - A
nova Constituio, visando melhoria e preservao do patrimnio ambiental, tanto o
natural como o cultural, nos mbitos nacional, regional, distrital e local, introduz,
inovatoriamente, a competncia comum das Unidades da Federao para, dentre outras
atribuies: a) conservar o patrimnio pblico (art. 23, I); b) proteger os
documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos (art. 23, III); c)
impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens
de valor histrico, artstico ou cultural (art. 23, IV); d) proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qualquer de suas formas (art. 23, VI); e) preservar as
florestas, a fauna e a flora (art. 23, VII). As normas para a cooperao entre a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios sero fixadas por lei complementar,
objetivando o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar de todas as pessoas em
mbito nacional (art. 23, pargrafo nico).
A vigente Constituio, introduzindo e assegurando a competncia comum de todas as
Unidades da Federao de forma mais abrangente do que a competncia concorrente e
ajustvel realidade scio-econmicourbanstico-construtivo-ambiental nos mbitos
local, distrital, estadual e nacional, alm de visar proteo dos direitos e do patrimnio
ambiental (natural e cultural) definidos em suas normas (art. 23 c/c arts. 180, 216,
225), consagra definitiva e expressamente o princpio da cooperao recproca da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, no interesse de todos.
c) competncia concorrente da unio, dos estados (e implicitamente dos municpios em
matrias especficas de interesse local) e do distrito federal -Observadas as normas
gerais da lei de competncia da Unio, a competncia concorrente do Municpio se
justifica, mediante interpretao de conjunto de especficas normas do art. 24 c/c as
expressas normas notadamente dos arts. 18, 23, 30, I, III, V, VIII, 180, 182, 215, 216,
225 da CF (LGL\1988\3). No caso especfico da disciplina do uso do espao urbano, que
compreende reas verdes urbanas (alm de outros elementos), salientam-se, dentre
outras matrias de competncia concorrente do Municpio, direta e indiretamente
relacionadas com as reas verdes urbanas, as seguintes: I - Direito Urbanstico, Direito
Tributrio (relevncia da contribuio de melhoria para custear despesas de planos de
reas verdes urbanas); ; VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da
poluio; VII - proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e
paisagstico; VIII - responsabilidade por danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens
e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
d) competncia suplementar do municpio de normas gerais ou especiais de competncia
privativa de outras unidades da Federao (Unio ou Estado) - Dentre as normas
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aplicveis, destacam- se: suplementar a legislao federal e a estadual no que couber.


Da abrangncia da expresso no que couber, o Municpio pode legislar
suplementarmente sobre qualquer matria de competncia da Unio ou do Estado que
possa comprometer o interesse local, particularmente no tocante ao uso do espao
urbano, tanto pblico como privado (art. 30, II).
Outra norma aplicvel a do n. IX do art. 30, segundo a qual compete aos Municpios
promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a
ao fiscalizadora federal e estadual. Trata-se de patrimnio histrico-cultural que,
apesar de localizado no territrio do Municpio, se refere direta e imediatamente
histria e cultura do Brasil de interesse nacional, como, por exemplo, o Monumento do
Ipiranga, ou o interesse estadual diretamente relacionado com a histria e a cultura do
Estado-membro. Assim, se se trata de assunto histricocultural apenas de interesse
ligado a fato municipal, a competncia, logicamente, para promover a sua proteo a
privativa do prprio Municpio, diante do evidente interesse local, como, por exemplo,
reas verdes urbanas (bosques, parques, jardins, arborizao ou vegetao de vias e
logradouros pblicos em geral) integrantes da unidade histrico- cultural do ambiente
urbano (C, art. 18, 4., c/c arts. 30, I, VIII, 182).
2.2 Normas jurdicas legais
Dentre as normas jurdicas legais aplicveis direta ou indiretamente s reas verdes
urbanas, evidenciam-se:
2.2.1 Direito Florestal
A Lei 4.771, de 15.9.65, instituindo o novo Cdigo Florestal, define como de preservao
permanente, pelo s efeito do prprio Cdigo, as florestas e demais formas de vegetao
enumeradas em seu art. 2.. Define, ainda, como de preservao permanente, em
decorrncia de lei especial ou de ato do Poder Pblico competente, as florestas e demais
formas de vegetao enumeradas em seu art. 3.. A Lei 7.803, de 18.7.89, alterando e
complementando disposies do referido Cdigo Florestal, de forma compatvel com a
nova Constituio Federal (LGL\1988\3), obriga a previso de diretrizes referentes ao
art. 2. da Lei 4.771, de 15.9.65, nos planos diretores e nas leis de uso e ocupao do
solo, no caso de reas urbanas, respeitados os princpios e os limites mnimos ali
previstos.
Alm da vinculao dos planos diretores municipais s normas do art. 2. do Cdigo
Florestal, no tocante s florestas e demais formas de vegetao, o Poder Pblico
competente (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) tem o dever legal de declarar
ou criar reas verdes asseguradoras de condies de bem-estar pblico (art. 3., h),
incluindo parques e florestas ajustveis s exigncias scio-econmico-cientficourbansticoambientais, nos territrios das respectivas competncias (art. 5.). Alm do
mais, qualquer rvore (desde uma simples rvore a um conjunto de duas ou mais
rvores) poder ser declarada imune de corte, mediante ato (lei ou qualquer ato
normativo) do Poder Pblico competente, por motivo de sua localizao, raridade, beleza
(esttica, paisagstica) ou condio de portasementes (art. 7.), tanto na zona urbana
ou na periferia desta como na zona rural. No contedo das normas protecionais,
incluem-se, ainda, todas as plantas ornamentais, em sua grande diversidade: desde os
diversos tipos de gramas s mais diversas espcies de vegetao tanto arbustiva como
arbrea, quer em propriedade pblica ou em logradouros pblicos em geral, quer em
propriedade privada (art. 26, n).
Evidentemente, inequvoca a competncia do Municpio, portanto inequvoco o seu
dever, para as medidas relacionadas com a promoo e a execuo de planos de reas
verdes urbanas nos logradouros pblicos em geral, vinculadas s providncias de
permanente preservao ou recuperao correlata, com base nas expressas e implcitas
normas do Direito Florestal.
2.2.2 Direito Urbanstico
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Dentre as normas urbansticas aplicveis disciplina do uso do espao urbano, com


previso expressa e implcita obrigatria de reas verdes urbanas, destacam-se as
diretrizes da Lei 6.766, de 19.12.79, sobre o parcelamento do solo urbano. Observa-se a
competncia do Municpio para estabelecer normas complementares, relativas ao solo e
ao espao urbano, no sentido de adequar suas normas s peculiaridades locais,
evidenciando-se que a porcentagem de reas pblicas (includas as reas verdes) no
poder ser inferior a 35% da gleba, objeto de loteamento, com a exceo ali prevista
(arts. 1., pargrafo nico, 4., II, 1.).
oportuno salientar que o Projeto de Lei 2.191, de 1989, em tramitao pelo Congresso
Nacional, institui a Poltica de Desenvolvimento e de Expanso Urbana, com base nos
arts. 182 e 183 da CF (LGL\1988\3), definindo diretrizes gerais ao Direito Urbanstico. J
com nossa apreciao crtica, o referido Projeto de Lei merece profunda reviso,
evidentemente ajustvel ao esprito do contemporneo Direito Urbanstico. Como
aspecto positivo, observase a definio oportuna dos Crimes em Matria Urbanstica
(arts. 66 e 67).
2.2.3 Direito de construir
O Direito de Construir, alm de condicionar-se s normas dos direitos de vizinhana, das
leis e dos regulamentos administrativos (CC, arts. 554 a 587), vincula-se, mais do que
nunca nos dias de hoje, notadamente s normas do Direito Florestal, do Direito
Urbanstico e do Direito Ambiental. No caso especfico de construes em reas
revestidas de vegetao, evidencia-se a obrigatoriedade do plantio ou replantio de
espcies vegetais correspondentes em rea a ser indicada pelo rgo municipal
competente, de forma a manter a densidade arbrea indispensvel ao equilbrio
ambiental local ao bem-estar de todos.
2.2.4 Direito ambiental
A Lei 6.938, de 31.8.81, dispondo sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins
e mecanismos de formulao e aplicao, estabelece relevantes normas gerais
indispensveis defesa e preservao das reas verdes, diante de atividades ou
condutas transformadoras de recursos naturais e culturais integrantes do meio
ambiente. Tendo como objetivo a preservao, a melhoria e a recuperao da qualidade
ambiental propcia vida, a presente Lei define, dentre outros, os seguintes princpios: I
- Ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio
ambiente como um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido,
tendo em vista o uso coletivo; II - Racionalizao do solo, do subsolo, da gua, do ar; III
- Planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambientais; V - Controle e
zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VIII - Recuperao das
reas degradadas; IX - Proteo de reas ameaadas de degradao; X - Educao
ambiental.
Alm das relevantes normas citadas, evidenciam-se, ainda, pela sua aplicabilidade aos
planos de reas verdes integrantes do espao urbano: a Lei 6.513, de 20.12.77, sobre a
criao de reas Especiais e de Locais de Interesse Turstico, bem como a elaborao de
inventrio com finalidade turstica de bens de valor cultural e natural; a Lei 7.791, de
10.11.89, sobre a instituio do Fundo Nacional do Meio Ambiente, com objetivo de
desenvolver os projetos que visem ao uso racional e sustentvel de recursos naturais,
incluindo a manuteno, a melhoria ou a recuperao da qualidade ambiental, no sentido
de elevar a qualidade de vida da populao brasileira, nos nveis, evidentemente,
12
nacional, estadual, distrital e municipal.
Evidentemente, consideradas como uma das relevantes espcies dos recursos
ambientais (Lei 6.938, de 31.8.81, art. 3., V, com as alteraes da Lei 7.804, de
18.7.89), as reas verdes urbanas integram tanto os princpios da Poltica Nacional,
Estadual, Distrital e Municipal do Meio Ambiente como as diretrizes e as normas gerais
da legislao correlata, tendo em vista a qualidade ambiental local propcia vida
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presente e futura.

Com estas breves observaes, oportuno acrescentar, dentre as normas especficas


sobre arborizao urbana ou reas verdes urbanas, nos mbitos nacional, estadual e
municipal, os seguintes textos:
No mbito nacional, a Lei 7.563, de 19.12.86, institui o Programa Nacional de
Arborizao Urbana com Arvores Frutferas - Pr-Fruti, a ser desenvolvido, em carter
permanente, mediante iniciativa e colaborao da populao e de entidades privadas
com o Poder Pblico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). O objetivo do
Pr-Fruti executar planos de arborizao urbana por espcies de rvores e arbustos
que, alm de sua funo ecolgica, ornamental e de purificao do ar, sirva de alimento
populao (arts. 1. e 2.). Observadas as diretrizes ali previstas (arts. 4. e 6.),
reporta-se s penalidades definidas na Lei 4.771, de 15.9.65, art. 26 letra n, aplicveis a
quem, por qualquer modo ou meio, depredar, maltratar, lesar, arrancar ou matar
rvores ou arbustos plantados em logradouros pblicos ou em propriedades alheias (art.
8.).
A Resoluo/Conama 10, de 14.12.88, dispondo sobre reas de Proteo Ambiental
APAs, necessrias melhoria da qualidade de vida da populao local e proteo dos
ecossistemas regionais, estabelece que nenhum projeto de urbanizao poder ser
executado numa APA sem a prvia autorizao da autoridade competente que exigir,
alm de outras medidas obrigatrias: 1) Lotes de tamanho mnimo suficiente para
plantio de rvores em, pelo menos, 20% da rea do terreno; 2) Programao de plantio
de reas verdes com uso de espcies nativas (art. 8., d, e).
No mbito estadual, merece destaque o Decreto do estado de So Paulo 7.346, de
23.12.75, que dispe sobre o plantio Quadrienal de Arborizao urbana em trabalho
cooperativo Estado-Prefeituras, objetivando disciplinar e ampliar o plantio de rvores nos
Municpios, nas condies ali estabelecidas.
No mbito municipal, observam-se, dentre os textos notveis: 1) No Municpio de So
Paulo: a Lei 10.048, de 25.3.86, que dispe sobre o plantio de rvores frutferas nas vias
e nos logradouros pblicos; a Lei 10.365, de 22.9.87, que disciplina o corte e a poda de
vegetao de porte arbreo existente no Municpio de So Paulo; a Lei 10.948, de
24.1.91, que dispe sobre obrigatoriedade de arborizao de vias e reas verdes nos
planos de parcelamento do solo para loteamentos e desmembramentos. 2) No Municpio
de Curitiba: A Lei 4.557, de 18.1.73, protege e conserva a vegetao de porte arbreo
(dec. regulamentar 335, de 29.10.84), com as alteraes da Lei 7.477, de 20.6.90; a Lei
6.687, de 10.7.85, institui concurso de Paisagismo e Ajardinamento Cidade de Curitiba;
a Lei 6.819, de 13.1.86, autoriza a criao de estmulos preservao de reas verdes;
a Lei 6.840, de 30.4.86, dispe sobre a obrigatoriedade do plantio de mudas de rvores
nas reas de edificao e loteamentos do Municpio de Curitiba; a Lei 7.230, de 30.8.88,
torna obrigatria o plantio de rvores, arbustos e vegetaes rasteiras, nas faixas no
edificveis de fundo de vales; a Lei 7.622, de 1.4.91, dispe sobre a utilizao do recuo
do alinhamento predial dos terrenos edificados como rea verde; a Lei 7.651, de
14.5.91, dispe sobre a obrigatoriedade do plantio de rvores nos passeios para
expedio de certificado de concluso de obras.
2.3 Vinculao dos atos administrativos legislao aplicvel s reas verdes urbanas
Tanto por princpio de ordem geral como por imposio da legislao florestal,
urbanstica, ambiental, o mesmo dever de observncia das limitaes administrativas no
tocante a construes ou uso de propriedade ou edificaes, por parte dos particulares,
cabe ao Poder Pblico, quando realiza suas edificaes em zonas ou bairros sujeitos a
imposies urbansticas, pois a Administrao se iguala aos particulares na subordinao
14
lei. Assim: Diante das imposies municipais concernentes s construes e ao
ordenamento urbano cedem, at mesmo, a Unio e o Estado-membro, porque tais
15
matrias so de competncia preponderante do municpio.
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Ora, o Municpio, no exerccio de sua autonomia legislativa, normativa, administrativa,


sobre matria de interesse local, direta e imediatamente relacionada com planos
urbanstico-construtivos em geral e planos paisagsticos e de reas verdes urbanas em
particular, integrantes do plano diretor, exerce ato vinculado, no sentido de fazer
cumpra os requisitos, as condies, as imposies e as proibies de suas leis e de seus
regulamentos, por parte de todas as pessoas, fsicas ou jurdicas, estas tanto de direito
pblico como de direito privado. Na prtica do ato vinculado, o Poder Pblico (Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios) sujeita-se s normas e s exigncias legais e
regulamentares, no interesse da prpria coletividade.
Neste sentido, o Poder Pblico sujeita-se s indicaes legais e regulamentares, e delas
16
no se pode afastar ou desviar. Observadas as condies essenciais da competncia
da autoridade que praticou o ato e de sua conformidade com a lei, com a observncia de
17
seu contedo e de suas formalidades, vlido e de plena eficcia o ato administrativo.
Os atos vinculados so atos administrativos que se concretizam pela vontade
condicionada da administrao, obrigada a manifestar-se positivamente, desde que se
18
preencham determinados requisitos fixados a priori pela lei.
Ainda que se trate de atos discricionrios, praticados com liberdade de escolha, de seu
destinatrio, de sua convenincia, de sua oportunidade ou do modo de sua realizao,
mesmo assim tais atos administrativos devem compatibilizar-se com os objetivos e as
finalidades legais, pois esto sujeitos s limitaes ditadas pelo interesse pblico e pela
19
finalidade legal.
Com estas oportunas observaes perfeitamente aplicveis disciplina das reas verdes
no espao urbano, convm, ainda, advertir, no tocante s infraes e as penalidades,
que, por fora das normas constitucionais e legais, a Administrao Pblica direta,
indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, dentre outros (C., art. 37). Assim, os atos de improbidade
administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica,
a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao prevista
em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel (art. 37, 4.). As pessoas jurdicas de
direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa (art. 37, 6.).
Neste sentido, determina a norma constitucional que os danos e as ameaas ao
patrimnio cultural (nacional, estadual ou local) sero punidos na forma da lei (CF
(LGL\1988\3), art. 216, 4.). No caso especfico da degradao ambiental, acrescenta
a norma constitucional que as condutas e as atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas (estas tanto de direito
pblico como de direito privado), a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos causados (art. 225, 3.).
No tocante s normas legais, dentre as mais importantes, destacam-se: a Lei 4.771, de
15.9.65 (Cdigo Florestal), que define como crime de contravenes penais todas as
infraes contra as suas normas (arts. 26 a 31). A Lei 7.803, de 18.7.89, alterando
disposies do Cdigo Florestal, define, como crime ambiental, a comercializao ou
utilizao de moto-serras sem a licena perante o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis - Ibama, atualmente com as atribuies dos extintos
rgos: Sema, IBDF, Sudepe e Superintendncia da Borracha.
A Lei 6.938, de 31.8.81, alm de definir as infraes e penalidades administrativas, sem
prejuzo das penalidades definidas pela legislao federal, estadual e municipal, prev a
responsabilidade do poluidor independentemente da existncia de culpa, no sentido de
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade
(art. 14, 1.; art. 18, pargrafo nico). A Lei 7.804, de 18.7.89, alterando disposies
da Lei 6.938, de 31.8.81, com fundamento nos arts. 23 e 225 da CF (LGL\1988\3),
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define o crime ambiental, estabelecendo que o poluidor que expuser a perigo a


incolumidade humana, animal ou vegetal, ou estiver tornando mais grave situao de
perigo existente, fica sujeito pena de recluso de 1 a 3 anos e multa de 100 a 1.000
MVR. A pena aumentada at o dobro se resultar dano irreversvel fauna, flora e ao
meio ambiente. oportuno acrescentar que incorre no mesmo crime a autoridade
competente que deixar de promover as medidas tendentes a impedir a prtica das
condutas descritas na lei (substituindo a redao do art. 15 da Lei 6.938, de 31.8.81).
Com esta breve demonstrao sobre normas constitucionais e legais vigentes, diante da
reconhecida relevncia da vegetao proteo do meio ambiente (urbano, perifrico e
rural) ecologicamente equilibrado de forma geral e valorizao, conservao,
recuperao e melhoria da esttica citadina e da harmnica paisagem urbana,
perifrica e rural de forma especial, torna-se patente a vinculao dos atos
administrativos legislao aplicvel em defesa e preservao das reas verdes
urbanas. Qualquer ao ou omisso que ocasione morte, leso, degradao ou dano
irreversvel ou irremedivel vegetao com a respectiva fauna e ao meio ambiente,
expondo a perigo a incolumidade humana, animal ou vegetal, ou torne mais grave
situao de perigo existente, sujeitar os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas (estas
de direito pblico ou de direito privado) a sanes contravencionais (Lei 4.771, de
15.9.65, art. 26, n) e penais (CF (LGL\1988\3), art. 225, 3.; Lei 4.771, de 15.9.65,
arts. 28, 45, 3., com as alteraes da Lei 7.803, de 18.7.89; Lei 6.938, de 31.8.81,
art. 15, com as alteraes da Lei 7.804, de 18.7.89), sem prejuzo das sanes
administrativas e civis estas inerentes obrigao de reparar os danos causados,
independentemente da existncia de culpa (CF (LGL\1988\3), art. 225, 3., in fine,Lei
6.938, de 31.8.81, art. 14, 1.).
3. Consideraes finais e recomendaes
Em consideraes finais, no caso especfico das cidades brasileiras, diante de suas
notrias peculiaridades locais, os problemas da degradao ambiental e cultural,
notadamente por cortes e reduo incontrolada das reas verdes urbanas, j assumem
propores gigantescas e preocupantes, concluindo-se que enorme o desafio da
carncia de reas verdes nos centros urbanos brasileiros, com reflexos danosos contra a
sade, a segurana, o sossego, o lazer, a cultura e o bem-estar da populao. Os riscos
a que esto sujeitos o meio ambiente e a sade pblica, em face das notrias, graves e
crescentes violaes e iminentes ameaas de violaes aos direitos fundamentais da
pessoa humana, relacionados notadamente com a destruio ou a devastao das reas
verdes, urbanas, perifricas ou rurais e com a conseqente degradao ambiental,
constituem srias questes abertas espera de urgentes e efetivas solues prticas,
tanto por parte das pessoas jurdicas de direito pblico responsveis pela disciplina do
uso do espao urbano, como pelas demais pessoas fsicas e jurdicas (estas de direito
pblico e de direito privado), tambm, responsveis pela defesa e preservao do meio
ambiente ecologicamente equilibrado, no real interesse das presentes e futuras geraes
(CF (LGL\1988\3), art. 225).
Evidentemente, inadivel a ao efetiva, por parte da Administrao Pblica e da
comunidade, no sentido de promover, valorizar, recuperar, melhorar, formar ou criar e
preservar as reas verdes urbanas integrantes do patrimnio ambiental (natural e
cultural) local ao bem-estar de todos. Neste sentido, sem qualquer pretenso de esgotar
a
matria,
notoriamente
complexa
e
em
progressivas
exigncias
scio-econmicoconstrutivo-urbansticas, visando adequao de futuras normas
particularmente municipais realidade ambiental urbana, salientam-se algumas
indicaes teis e indispensveis, de acordo com as seguintes recomendaes:
1. Prvio levantamento ecolgico do territrio do Municpio e conseqente elaborao de
inventrio dos recursos ambientais (especialmente guas superficiais e subterrneas,
solo, subsolo, espcies animais e vegetais), visando a reprimir os atos lesivos, a
restaurar ou a recuperar as reas degradadas, a prevenir novos atos lesivos e a proteger
o patrimnio ambiental do Municpio.
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2. Prvio levantamento do patrimnio cultural (artstico, histrico, monumental, esttico,


paisagstico, turstico, arqueolgico), com as respectivas reas verdes, para as medidas
relacionadas com a sua valorizao, restaurao ou recuperao, defesa e proteo.
3. Urgente levantamento de todas as reas pblicas invadidas e ocupadas ilegalmente,
transformadas em favelas, para as medidas extrajudiciais ou judiciais de desocupao,
evidenciando-se que os imveis pblicos correlatos no sero adquiridos por usucapio
(CF (LGL\1988\3), art. 183, no tocante s reas urbanas, e art. 191, no tocante s reas
rurais).
4. Previso de plano diretor (obrigatrio para os Municpios com mais de 20.000
habitantes e facultativo para os de nmero inferior a 20.000), para adequada disciplina e
uso racional notadamente do solo e da vegetao correlata, compreendendo operaes
tcnicas ajustveis ordenao da cidade e da respectiva zona de expanso urbana, de
forma harmnica com as diretrizes da Poltica Agrria, funo social da propriedade,
preservao do patrimnio ambiental (natural e cultural), no interesse da coletividade.
Sob este aspecto, evidencia-se a necessidade de nova definio de reas verdes, no
sentido de no confundir o seu contedo com o de espaos livres, de reas livres ou
reas pblicas ou, ainda, com o de espaos livres de uso pblico, diante de qualquer
plano urbanstico ou de reurbanizao, ou de qualquer projeto de construo ou
edificao em geral.
Torna-se ainda, indispensvel a obrigatoriedade do plantio ou replantio de igual espcie
vegetal ou de outra recomendada pelo rgo municipal competente, no local por este
determinado, sem qualquer exceo, diante de pedido de autorizao de corte de
espcies vegetais em imveis destinados a planos de parcelamentos, arruamentos ou
loteamentos, ou a projetos de construes ou edificaes em geral.
5. Previso de diretrizes, no plano diretor, sobre zonas propcias localizao referente a
planos de depsitos de resduos em geral, com especial cautela no tocante aos planos de
depsitos de resduos nucleares e perigosos, que devero ser objeto de proibio nos
Municpios j saturados e considerados rea crtica de poluio.
6. Exigncia expressa, diante de pretenses a obras ou atividades efetiva ou
potencialmente degradadoras do meio ambiente local, do competente e indispensvel
estudo de impacto ambiental, com ampla publicidade, no sentido de facilitar a
informao e a participao da comunidade interessada e idnea ao oferecimento de
alternativas conciliadoras do desenvolvimento scio-econmico-urbanstico-construtivo
com a preservao ambiental, como imposio obrigatria finalidade essencialmente
preventiva da Poltica Ambiental (C., art. 225, 1., IV).
7. Proibio expressa de colocao de quaisquer tipos de anncios publicitrios em reas
verdes, de propriedade pblica ou privada, em qualquer setor da zona urbana ou
perifrica desta ou da zona rural, com exceo dos anncios indicativos das prprias
funes benficas da vegetao, ou que tenha relao direta com a interpretao ou
definio da respectiva formao arbrea objeto de preservao, ou das sinalizaes de
interesse pblico, como as de trnsito e similares.
8. Proibio expressa de quaisquer planos de utilizao, explorao ou ocupao do solo
suscetveis de comprometer o carter florestal ou vegetal das terras com natureza de
bosques, matas, parques, cuja supresso, embora no submetida ao regime do Cdigo
Florestal, possa ocasionar efeitos prejudiciais conservao do solo, preservao do
regime natural das guas, pureza do ar, fauna ali existente, ao sossego, esttica,
paisagem, alm de outras implicaes danosas ao equilbrio ambiental e cultural, tanto
da rea a ser ocupada ou utilizada como da de suas adjacncias imediatas ou mediatas.
9. Necessidade de coordenao integrada da ao governamental nos diferentes nveis,
para a execuo harmnica da Poltica Nacional do Meio Ambiente. dever do Poder
Pblico, juntamente com o setor privado, em matria de meio ambiente, agir com
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prudncia, diligncia, percia, esprito cientfico, tornando-se cada vez mais necessria e
indispensvel a ao conjunta e integrada de intervenes coerentes, favorveis e
compatveis conciliao do desenvolvimento das atividades scio-econmicas com a
qualidade ambiental nacional, estadual, distrital e municipal, no legtimo interesse do
bem comum (CF (LGL\1988\3) art. 23, pargrafo nico).
10. Necessidade, mais do que nunca nos dias de hoje, do efetivo exerccio do direito de
representao, de denncia de petio, de ao/ou de defesa, por parte de qualquer
pessoa fsica ou jurdica interessada, provocando a providncia administrativa ou o
controle judicial, diante da falta ou insuficincia de estudo de impacto ambiental de
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, iminentemente prejudiciais ao
patrimnio ambiental, tanto o natural (ar, guas, solo, subsolo, espcies animais e
vegetais) como o cultural (bens de valor histrico, artstico, turstico, paisagstico),
sade pblica, ao consumidor e aos interesses scio-econmicos tanto da coletividade
como da Nao, com base nas normas constitucionais e legais vigentes (CF
(LGL\1988\3), arts. 5., XIV, XXXIII, XXXIV: aeb, XXXV, LXIX, LXX, LXXIII, 37 6.,
216, l.e 4., 225, 3.; LICC (LGL\1942\3) art. 3.; CC, arts. 15, 159, 554, 555,
1.518 a 1.532 c/c 160, 1.519, 1.520; Lei 4.717, de 29.6.65, art. 26; Lei 4.898, de
9.12.65; Lei 6.938, de 31.8.81; Lei 7.347, de 24.7.85; CP (LGL\1940\2), arts. 161, I,
163 a 167, 250 a 259, 267 a 278; CPC (LGL\1973\5), CPP (LGL\1941\8), dentre outras).
11. Promoo da harmonizao das legislaes (federais, estaduais, municipais) em
matria de meio ambiente, sem prejuzo de normas especiais ajustveis s zonas de alta
sensibilidade ou risco ecolgico e s peculiaridades locais e regionais. Neste sentido,
todo esforo deve ser dispensado para que as disposies legislativas e regulamentares
sejam redigidas de forma clara e unvoca, evitando-se conceitos jurdicos vagos obscuros
que, alm de prejudicarem a compreenso e a adequada aplicao do texto, ocasionam
enorme esforo interpretativo, particularmente aos advogados, aos integrantes do
Ministrio Pblico e do Poder Judicirio.
12. Necessidade e inadivel oportunidade para a criao da Sociedade Brasileira de
Arborizao Urbana - SBAU, com objetivos, dentre outros, de contribuir para a proteo,
a defesa, a recuperao, a melhoria e a preservao das reas verdes urbanas ao
bem-estar de todos.
13. Definio de infraes e rigorosas penalidades administrativas, criminais e civis
adequadas e aplicveis, direta e imediatamente, contra a pessoa fsica dos
administradores, diretores, gerentes, assessores ou outros ocupantes de postos
chaves, dos proprietrios, compromitentes compradores ou possuidores a qualquer
ttulo do imvel ou do bem deteriorado em decorrncia da atividade degradadora,
independentemente da existncia de culpa. vista da realidade atual, evidencia-se,
ainda, a inadivel oportunidade para a definio, de forma agravante, de sanes
administrativas, penais e civis aplicveis contra a pessoa de quaisquer autoridades
pblicas ou privadas que, no exerccio de suas atribuies, por negligncia, imprudncia,
impercia ou conivncia, se omitirem ou facilitarem, por consentimento ilegal, prtica
do ato danoso, com a previso de fiscalizao e controle efetivamente atuantes.
14. Promoo da educao urbanstico-ambiental a todos os componentes do Poder
Legislativo, do Poder Executivo e do Poder Judicirio, estendendo-se aos profissionais de
todos os ramos da Cincia, a todos os nveis de ensino e comunidade em geral, no
sentido de sensibilizar todas as pessoas sobre a necessidade do uso racional dos
recursos ambientais e dos bens culturais, bem como da participao tanto individual
como social ou coletiva na defesa do meio ambiente, como um todo, e na defesa e
proteo particularmente das reas verdes urbanas.
15. Outras medidas particularmente preventivas, aplicveis proteo ambiental
(natural e cultural), com a previso de estmulos ou incentivos a planos de reas verdes
urbanas, de acordo com as peculiaridades locais.
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1 Trabalho apresentado perante a Mesa Redonda sobre Gesto de reas verdes


urbanas, integrante do 1. Congresso Brasileiro sobre Arborizao Urbana (de 12 a
18.09.1992), promoo da Prefeitura de Vitria, com a Coordenao da Assessora
Tcnica Elizete Sherring Siqueira, dos Engenheiros Florestais Adilson Wandembruck e
Marcelo Moraes; realizada em 14.09.1992, Hotel Porto do Sol, Vitria - ES.
2 Conseil International de la Langue Franaise, Vocabulaire de lEnvironnement,
Hachette, Paris, 1976, p. 50.
3 Jrome Chapuisat, Le droit de 1Urbanisme; Que Sais-Je? Presses Universitaires de
France. Paris, 1983, p. 5.
4 Paulo Celso Dornelles Del Picchia - Planejamento Paisagstico, reportando-se
definio de Instituto Urbanstico alemo, Curso de Especializao em Paisagismo da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP (trabalho datilografado), S. Paulo, 1980,
p. 2.
5 Yves Jgouzo e Yves Pittard, Le droit de lurbanisme, Masson, Paris, 1980, p. 8.
6 Federico Spantigati, Manuale di Diritto Urbanistico, Milano, Giuffr, pp. 10-11. V. nosso
trabalho: Urbanismo, in Enciclopdia Saraiva do Direito, v. 76/1, S. Paulo, 1981. Enrico
Dalfino, Enciclopedie del Sapere - Lessico Giuridico dellEdilizia e dell Urbanistica, 1.
ed., Ed. Laterza, Roma-Bari, 1992, p. 350.
7 Guido Colombo, Dizionario di Urbanstica, Pirola, Milano, 1981, p. 123.
8 Fernando Magalhes Chacel, Espaos Urbanos e praas, in Curso de Paisagismo
Urbano, ABAP, Seplan (trabalho datilografado, pp. 1 e s., reportando-se a nomenclatura
californiana). Ludovico Martino, Comunicao visual e mobilirio urbano, Curso cit.
(trabalho datilografado, p. 9).
9 Guido Colombo, Dizionario di Urbanistica, Pirola, Milano, 1981, p. 69, 117. Enrico
Dalfino - Enciclopedie dei Sapere cit., p. 49 e 225.
10 Rafael Gomes e Ferrer Morrant, Las zonas verdes y espacios libres como problema
jurdico, Madrid, Technos, 1971, pp. 35-37. Neste sentido, v. nosso trabalho: Zonas
verdes, in Enciclopdia Saraiva do Direito, 78, Saraiva, SP, 1982, p. 207. Nossa tese:
Competncia do Municpio em matria de reas verdes, in EDP - Revista da Associao
dos Advogados da Prefeitura de So Paulo, n. 5, 1984, pp. 15 e ss.
11 Roger Dajoz, Ecologia Geral, trad. do original francs Prcis dEcologie, por Francisco
M. Guimares, Vozes-Petrpolis, 1978, pp 43 e 389; Pierre George, Meio Ambiente,
trad. do francs Lenvironnement, da Coleo Que Sais-Je, por Heloysa de Lima Dantas,
Difuso Europia do Livro, SP, 1973, p. 22; Jean Lamarque, Droit de la Protection de la
Nature e de Lenvironnement, LGDJ Paris, 1973, pp. 431, 439 e 440; Ronaldo Bandeira,
Poluio, a doena da terra, Vozes-Petrpolis, 1977, p. 24; Jos Lutzenberg, Manifesto
ecolgico brasileiro, ed. Lanamento, Porto Alegre, 1976, p. 3; Valrio Giacomini,
Problemi di conservazioni in Italia, in Prima che la natura muoia, de Jean Dorst, trad.
do original francs Avant que nature meure, por Liliana Silvestri, Labor-Milano, 1969;
Mrio Guimares Ferri, Ecologia e Poluio, Melhoramentos, SP, 1976; F. Lapoix,
Cidades verdes e abertas, in Enciclopdia de Ecologia, trad. do original francs
LEncyclopdie de 1Ecologie, pelo Departamento de Lngua Francesa da USP-EPU/EDUSR
SP, 1979, pp. 328-330. Felisberto Cavalheiro Urbanizao e alteraes ambientais, in
Anlise Ambientai. Uma Viso Multidisciplinar, Ed. UNESP -FAPESP, S. Paulo, 1991, p.
95. Samuel Murgel Branco, Ecologia da Cidade, Ed. Moderna, Coleo Desafo, S. Paulo,
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1991 p. 39.
12 Reporta-se legislao correlata, nos mbitos nacional, do estado de So Paulo e do
Municpio de So Paulo, prevista em nossos trabalhos, dentre outros: Legislao
ambiental como mecanismo indutor e regulador do crescimento econmico e qualidade
ambiental in Rev. Nomos 7/8, Fortaleza, jan.-dez./88-89, pp. 179 e 2; Fundamentos
constitucionais do Direito Ambiental, in BDA 8/445, Ed. NDJ-SP, 1990; Zona urbana: O
automvel como fonte poluidora e a vegetao como soluo despoluidora, in Revista
de Direito Civil, Imobilirio, Agrrio e Empresarial, 47/63, RT, SP, 1989.
13 Neste sentido a inteligncia do Princpio 2 da Declarao Sobre o Meio Ambiente da
ONU, em Estocolmo, 1972, reafirmada integralmente pela Declarao do Rio/92 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Prembulo),
realizada no Rio de Janeiro, de 3 a 14.6.92. No tocante Declarao sobre Florestas,
dentre os princpios ali previstos, evidenciamse aqueles sobre a relevncia das reas
verdes e a necessidade do esforo de todos, reforado pela ajuda econmica aos pases
em desenvolvimento, pela manuteno e ampliao de tais reas verdes.
14 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 13. ed., RT, SP, 1988, p. 535,
reportando-se, ainda, s lies de Caio Tcito (O Ensino do Direito Administrativo no
Brasil, Rio, 1957, p. 3) e s orientaes da jurisprudncia do STF (RF 71/484) e do TJSP(
RT 171/241).
15 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, cit. p. 535.
16 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 13. ed., RT, SP, 1988, p. 126.
17 Themstocles Brando Cavalcanti, Curso de Direito Administrativo, 8. Ed., Freitas
Bastos, Rio, 1967, PP. 50-52.
18 Jos Cretella Jnior, Curso de Direito Administrativo, 6. ed., Forense, Rio, 1981, p.
251.
19 Carlos Medeiros da Silva, Poder discricionrio - Atos arbitrrios - Interesse pblico e
finalidade legal - Reflorestamento e exportao de madeiras - Ilegalidade e abuso de
poder - Mandado de Segurana, in RF 235/45.

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O MEIO AMBIENTE E O REGISTRO DE IMVEIS


Revista de Direito Imobilirio | vol. 57/2004 | p. 111 - 147 | Jul - Dez / 2004
Doutrinas Essenciais de Direito Ambiental | vol. 3 | p. 1201 - 1242 | Mar / 2011
DTR\2004\424
Marcelo Augusto Santana de Melo
Oficial de Registro de Imveis de Araatuba-SP.
rea do Direito: Imobilirio e Registral
"O problema de salvar o ambiente faz coro com o problema
de nossa prpria salvao."- VITTORIO MATHIEU, 1923.
Sumrio:
1.Introduo - 2.Meio ambiente - 3.Registro de imveis - 4.Espaos territoriais
especialmente protegidos - 5.Garantia do cumprimento das sanes ambientais 6.Experincia internacional - 7.Concluso
1. Introduo
O Registro de Imveis uma instituio que surgiu como necessidade do Estado de
controlar o direito de propriedade e como instrumento de segurana jurdica para o
trfego imobilirio. Em razo da evoluo do estudo do meio ambiente e conseqente
transformao do direito de propriedade que aps a Constituio Federal (LGL\1988\3)
deve atender a uma funo social, tornou-se necessrio tambm estudar essa nova
caracterstica do registro imobilirio brasileiro, principalmente na necessidade de sua
adaptao s normas protetoras do meio ambiente e utilizao de sua estrutura para tal
finalidade.
A preocupao no estudo da possibilidade de utilizar a publicidade registrria tambm
para questes ligadas preservao do meio ambiente surgiu com o Expert's Corner
Report publicado em 01.10.2002, denominado "El Registro de la Propriedad y Mercantil
como instrumento al servicio de la sostenibilidad" realizado pelo Colgio de
1
Registradores da Espanha para a Agncia Europia de Meio Ambiente.
2. Meio ambiente
2.1 Conceito
O estudo do meio ambiente recente na civilizao moderna, trata-se da primeira
categoria de interesses metaindividuais a merecer ateno especial da sociedade e, por
conseqncia, do legislador ptrio. Durante sua existncia, o homem no possua a
preocupao com os recursos naturais em razo de sua abundncia. Constatado o
aumento da populao mundial ocorrido em escala acelerada, mormente nos pases do
terceiro mundo, comeou-se a perceber que o crescimento da populao trazia
conseqncias srias s reservas de recursos naturais.
Percebe-se, assim, que a preocupao com o meio ambiente surgiu como reao
devastao das reservas naturais, sentimento no conhecido pelo homem, mesmo
porque isso ocorreu de forma mais acentuada no sculo XIX.
O alerta para a gravidade desses riscos foi dado em 1972, em Estocolmo, na Conferncia
das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano promovida pela ONU e contando com
a participao de 114 pases.
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notria, tambm, a preocupao do legislador brasileiro na poca, em razo da


elaborao dos Cdigos Florestal (Lei 4.771/1965), de Caa (Lei 5.197/1967), de Pesca
(Dec.-lei 221/1967) e de Minerao (Dec.-lei 227/1967).
A chamada Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, no art. 3., I, da Lei 6.938/1981,
conceituou meio ambiente como "o conjunto de condies, leis, influncias e interaes
de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as duas
formas".
Ressalte-se, assim, a amplitude do conceito legal, o que levou a doutrina em subdividir
em trs o estudo do meio ambiente, denominando-o "natural", "artificial" e "cultural".
Meio ambiente natural o constitudo pelo solo, pela gua, pelo ar atmosfrico, pela
fauna e pela flora. Meio ambiente artificial o ligado pelas edificaes, equipamentos
urbanos e comunitrios, aproximando-se muito do direito urbanstico. E finalmente o
meio ambiente cultural aquele integrado pelo patrimnio arqueolgico, artstico,
histrico, paisagstico e turstico.
Interessa-nos, neste estudo, o meio ambiente natural e sua ligao com a propriedade
imobiliria, especialmente seus efeitos no Registro de Imveis e contribuio que o
rgo pode outorgar.
preciso consignar que a Constituio da Repblica (LGL\1988\3) Federativa do Brasil
de 1988 a primeira Constituio brasileira em que a expresso "meio ambiente"
mencionada. As disposies sobre meio ambiente na atual Constituio Federal
(LGL\1988\3) esto inseridas em vrios ttulos e captulos. O Ttulo VIII ("Da Ordem
Social"), em seu Captulo VI, trata do meio ambiente, no art. 225, 1. a 6., da
CF/1988 (LGL\1988\3).
2.2 Competncia
Na repartio de competncia na rea ambiental, a Constituio Federal (LGL\1988\3)
adotou os mesmos princpios para a competncia em geral entre as entidades
federativas, de forma que Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios tm competncia
para a proteo ambiental e o combate poluio em quaisquer de suas formas (art. 23
da CF/1988 (LGL\1988\3)), tratando-se, assim, de competncia administrativa.
Com relao competncia legislativa, o art. 24 da CF/1988 (LGL\1988\3) declara
competir Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre florestas, caa, pesca,
fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do
meio ambiente e controle da poluio (art. 24, VI, da CF/1988 (LGL\1988\3)); sobre
proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico (art. 24, VII,
da CF/1988 (LGL\1988\3)); assim como sobre responsabilidade por dano ao meio
ambiente, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico
(art. 24, VIII, da CF/1988 (LGL\1988\3)).
Unio cabe estabelecer normas gerais e de poltica geral do meio ambiente, o que
ocorreu com a publicao da Lei 6.938/1981. Os Estados no tm competncia exclusiva
em matria de meio ambiente, possuem competncia comum com a Unio, sendo que
para atender s peculiaridades prprias, podero exercer a competncia legislativa
plena, desde que no exista lei federal sobre normas gerais (art. 24, 3., da CF/1988
(LGL\1988\3)). Nesse caso, no podem exorbitar da peculiaridade ou do interesse
prprio do Estado e tero que se ajustar ao disposto em norma federal ambiental
superveniente.
Por final, os Municpios ficam com competncia mais no mbito da execuo de leis de
proteo que no de legislar sobre a matria, no impedindo que dentro de sua
competncia elaborarem leis de proteo e combate poluio (art. 30, I, da CF/1988
(LGL\1988\3)).
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2.3 Publicidade ambiental ou princpio da informao


A Declarao do Rio de Janeiro de 1992, em uma das frases do princpio 10 afirma que
"no nvel nacional, cada indivduo deve ter acesso adequado a informaes relativas ao
meio ambiente de que disponham as autoridades pblicas, inclusive informaes sobre
materiais e atividades perigosas em suas comunidades".
Para compreenso do alcance e importncia da informao sobre meio ambiente,
salienta-se a explicao constante da Conveno sobre o Acesso Informao, a
Participao do Pblico no Processo Decisrio e o Acesso Justia em Matria de Meio
Ambiente:
"A expresso 'informao sobre meio ambiente' designa toda informao disponvel sob
forma escrita, visual, oral ou eletrnica ou sob qualquer outra forma material, sobre: a)
o estado do meio ambiente, tais como o ar e a atmosfera, as guas, o solo, as terras, a
paisagem e os stios naturais, a diversidade biolgica e seus componentes,
compreendidos os OGMS, e a interao desses elementos; b) fatores tais como as
substncias, a energia, o rudo e as radiaes e atividades ou medidas, compreendidas
as medidas administrativas, acordos relativos ao meio ambiente, polticas, leis, planos e
programas que tenham, ou possam ter, incidncia sobre os elementos do meio ambiente
concernente alnea a, supramencionada, e a anlise custo/benefcio e outras anlises e
hipteses econmicas utilizadas no processo decisrio em matria de meio ambiente; c)
o estado de sade do homem, sua segurana e suas condies de vida, assim como o
estado dos stios culturais e das construes na medida onde so, ou possam ser,
alterados pelo estado dos elementos do meio ambiente ou, atravs desses elementos,
pelos fatores, atividades e medidas visadas na alnea b, supramencionada (art. 2., item
2
3)."
Na Europa, Vicente Jos Garca-Hinojal Lpez, registrador de la propriedad de Espan ,
esclarece que: "En materia de acceso a la informacin medioambiental la norma que
ms h influido en su configuracin ha sido la Directiva 90/313/CEE del Consejo ya que
hasta el Convenio de Aarhus haba sido la nica que atribua en el plano internacional
derecho a la informacin medioambiental a todas las personas, con carcter general.
Este Convenio atribuye a la persona fsica o jurdica el derecho a acceder a la
3
informacin medioambiental que se encuentra en poder de las autoridades pblicas".
Levar ao Registro de Imveis informaes sobre o meio ambiente objetivo de nosso
presente estudo. Mas preciso que as informaes disponibilizadas ao pblico em geral
sejam claras e precisas para facilitar a compreenso. Outro cuidado que devemos
desenvolver fundamentar a publicidade na legislao vigente para justificar seu
ingresso no flio real, bem como a tomada de cuidados necessrios junto aos rgos
ambientais para que as informaes sejam confiveis e de relevncia jurdica.
O art. 6. da Lei 6.938/1981, criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama,
integrado pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territrios e dos Municpios, bem como as fundaes institudas pelo Poder Pblico,
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental.
A Lei 10.650, de 16.04.2003, dispe sobre o acesso pblico aos dados e informaes
ambientais existentes nos rgos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio
Ambiente - Sisnama, o art. 2. da lei prev que "os rgos e entidades da Administrao
Pblica, direta, indireta e fundacional, integrantes do Sisnama, ficam obrigados a
permitir o acesso pblico aos documentos, expedientes e processos administrativos que
tratem de matria ambiental e a fornecer todas as informaes ambientais que estejam
sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrnico...".
Percebe-se que a inteno do legislador foi de outorgar e centralizar as informaes
sobre o meio ambiente de todo o Pas; contudo, por problemas estruturais e financeiros,
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o sistema praticamente no saiu do projeto. Foi desperdiada excelente oportunidade


para integrar no Registro de Imveis as informaes do Sisnama. A estrutura do sistema
registrrio brasileiro nacional e j se encontra desenvolvida ou em desenvolvimento h
mais de um sculo, de forma que seria menos oneroso aproveitar o Registro de Imveis
e suas caractersticas para disponibilizar a informao ambiental populao.
Assim, a interconexo precisa ser estudada, de forma que sugerimos que o IRIB Instituto de Registro Imobilirio do Brasil se esforce no sentido de debater e expor a
idia ao Governo Federal atravs do Sisnama.
2.4 Princpio da funo scio-ambiental da propriedade
Consoante art. 186 da CF/1988 (LGL\1988\3), "a funo social cumprida quando a
propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia
estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio
ambiente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores".
A propriedade no mais ostenta aquela concepo individualista do direito romano,
reproduzida no Cdigo Civil de 1916 (LGL\1916\1), e cada vez mais forte est o seu
sentido social, transformando-se em fator de progresso, de desenvolvimento e de
bem-estar de todos. "Em conformidade com isso, a nova Lei Civil brasileira acabou por
contemplar a funo ambiental como elemento marcante do direito de propriedade, ao
prescrever qual tal direito 'deve ser exercitado em consonncia com as suas finalidades
econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o
estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e
patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas" (art.
4
1.228, 1., do CC/2002 (LGL\2002\400)).
Est se reconhecendo, assim, que o direito de propriedade pode e deve limitar-se em
benefcio de uma finalidade superior que merea proteo, proteo que pode advir da
lei ou atravs da conscincia social.
2.5 As instituies financeiras e o meio ambiente
As instituies financeiras tambm comearam a exigir Estudo de Impacto Ambiental EIA, Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente - RIMA e averbao de reserva legal e
outros estudos e documentos ambientais, para a aprovao de crditos. Referidas
exigncias esto baseadas em acordos internacionais de aplicao no Brasil, sobretudo o
Protocolo de Kyoto, Agenda 21, Conveno sobre a Diversidade Biolgica. Contudo, no
somente a conscincia scio-ambiental que est motivando as instituies financeiras,
com a evoluo da legislao ambiental, mormente nos aspectos penais e na
responsabilidade civil que objetiva, o passivo ambiental das empresas comea a
preocupar porque pode ter influncia no patrimnio empresarial.
No trabalho denominado "A posio das instituies financeiras frente ao problema das
agresses ecolgicas", apresentado na 9. Semana de Contabilidade do Banco Central do
Brasil (9 e 10.11.2000), os professores do Departamento de Contabilidade da FEA-USP,
Drs. L. Nelson Carvalho e Maisa de Souza Ribeiro, esclarecem que:
"Ao incorporar a varivel ambiental entre os critrios para a concesso de crdito para a
comunidade empresarial como um todo, as instituies financeiras podero exercer dois
papis fundamentais:
1. proteo do prprio patrimnio, pois diminui o risco de perdas em funo de clientes
cujas atividades e continuidade possam ser comprometidas por condutas ambientais
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inadequadas;
2. colabora para a preservao do meio ambiente: a) ao tomar decises que viabilizaro
a modernizao e adequao das tecnologias operacionais, contribuindo para a reduo
da poluio ambiental; ou b) por decises que conduzam a extino de atividades que
sejam verdadeiramente nocivas ao patrimnio ecolgico."
Em 2002, foram divulgados os "Princpios do Equador" quando vrias corporaes
bancrias se reuniram e divulgaram diretrizes para lidar com o crdito e meio ambiente,
este documento utiliza como referncia os padres do prprio IFC (Companhia
Financeira Internacional) e do Banco Mundial para concesso de crdito levando em
conta critrios scio-ambientais. Atualmente, 39,6% dos bancos participantes levam em
considerao os aspectos scio-ambientais na concesso de crdito e j h bancos (8%)
5
que realizam auditorias scio-ambientais em seus clientes.
3. Registro de imveis
3.1 Conceito
A origem do Registro de Imveis possui antecedentes no antigo Egito e Grcia clssica,
contudo, foi no sculo XVIII que comeou a se desenvolver medida que as transaes
imobilirias foram ganhando importncia. O Estado se viu obrigado a entrar na regulao
do mercado oferecendo um mecanismo de segurana que garantisse as transaes. No
Brasil no foi diferente, em 1843, com a Lei Oramentria 317, foi criado o registro de
hipotecas, objetivando fazer da terra a base para o crdito.
A Constituio Federal (LGL\1988\3) ao instituir em clusula ptrea a funo social da
propriedade (art. 5., XXIII, da CF/1988 (LGL\1988\3)) e ao declarar que todos tm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF/1988
(LGL\1988\3)) atribuiu ao Registro de Imveis caractersticas que outrora no possua,
como a necessidade de incorporao do conceito de funo social da propriedade e do
meio ambiente, percepo claramente observada pelo legislador no Estatuto da Cidade e
na legislao ambiental.
Mas no somente na publicidade dos espaos territoriais especialmente protegidos que
o Registro de Imveis pode ajudar o meio ambiente; vrias so as situaes em que
podemos nos valer do instituto, ou melhor, da estrutura do Registro de Imveis para
garantir o respeito e reparao do meio ambiente, o que ser observado no decorrer do
estudo.
Podemos conceituar o Registro de Imveis como "rgo auxiliar do direito civil destinado
ao assentamento de ttulos pblicos e privados, outorgando-lhes oponibilidade a
terceiros, com ampla publicidade e destinado ao controle, cadastro, eficcia, segurana e
autenticidade das relaes jurdicas envolvendo imveis, garantindo-lhes presuno
6
relativa da prova da propriedade".
Esse conceito tradicional do Registro de Imveis, contudo, hodiernamente no exerce
somente a funo de guardio do direito da propriedade, mas tambm a novel misso de
guardio da funo social da propriedade, nesta includa a ambiental. Observe a
facilidade natural de concentrao das informaes imobilirias e o fato de se tratar de
rgo constitutivo da propriedade atravs do registro, levou no decorrer dos anos a
exercer funes atpicas como fiscalizar o recolhimento de tributos (imposto predial e
territorial urbano, imposto de transmisso de bens imveis, imposto territorial rural,
entre outros).
Abaixo relacionamos algumas caractersticas do Registro de Imveis brasileiro que
podem ser til para o desenvolvimento da disponibilidade de informaes ambientais:
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Resultados da Pesquisa

- um rgo que exerce servio pblico (art. 236 da CF/1988 (LGL\1988\3));


- os Registros de Imveis so organizados territorialmente;
- o Registro de Imveis possui relao com todos os demais rgos da Administrao;
- o servio exercido por profissionais de alta qualificao tcnica aps aprovao em
concurso de provas e de ttulos (art. 3. da Lei 8.935/1994);
- existe conexo com o Sistema Geodsico Brasileiro (Lei 10.267/2001 e Dec.
4.449/2002).
O desenvolvimento na utilizao do Registro de Imveis como fonte para a publicidade
ambiental deve ocorrer naturalmente e livre de preconceitos pelos operadores do direito,
j que a justificativa que outrora era arrecadatria de tributos, agora social e atende a
bem jurdico de maior importncia para nossa sociedade.
3.2 Competncia
Somente Unio cabe legislar sobre registros pblicos (art. 22, XXV, da CF/1988
(LGL\1988\3)). Trata-se, no nosso entendimento, do principal problema para a
interligao entre meio ambiente e Registro de Imveis, porque existe a possibilidade de
trs entes polticos criarem mecanismos ou institutos de proteo ao meio ambiente;
contudo, somente a Unio pode legislar para prever a possibilidade de ingresso de ttulos
no Registro de Imveis.
3.3 Princpios do Registro de Imveis utilizados no direito ambiental
A segurana jurdica requer uma certeza nas regras do direito, exigindo sua publicidade.
Pensando na segurana nas transaes de bens imveis, qualquer informao que possa
limitar o direito de propriedade deve constar do flio real sob pena de abalar o sistema
de transmisso de propriedade. Na proteo do meio ambiente torna-se impossvel no
se restringir ou regular uso da propriedade, porm, a publicidade da restrio no est
perfeitamente delimitada em nosso direito, merecendo estudo nesse sentido para que a
segurana jurdica, pilar de nosso direito, no seja ameaada.
Nesse sentido so os ensinamentos do registrador de la propriedad Mariano Va
Aguaviva, na introduo do Expert crner report publicado em 01.10.2002, denominado
"El Registro de la Propriedad y Mercantil como instrumento al servicio de la
sostenibilidad" realizado pelo Colgio de Registradores da Espanha para a Agncia
Europea de Meio Ambiente:
"Es de inters general y la sociedad debe exigir que tales situaciones sean publicadas no
slo por el principio de seguridad jurdica general, sino adems por la matria especfica,
medio ambiente, que precisa de especial atencin y proteccin 'un alto nvel de
proteccin y de mejora de la calidad del medio ambiente', art. 1.2 del Tratado CE basado
en el principio de cautela y accin preventiva, art. 174.2 del Tratado CE, que
ineludiblemente requiere de una precisa informacin y publicidad con efectos jurdicos y
7
que puede obtenerse mediante el Registro de la Propiedad."
cedio que o Registro de Imveis possui princpios jurdicos slidos e que no podero
dar espao a regras que abalem sua estrutura, de forma que para tornar efetiva a
publicidade ambiental, devemos nos valer dos mecanismos j vigentes no sistema
registrrio. Tomado esse cuidado, analisaremos alguns princpios registrrios:
a) Princpio da publicidade
Segundo preleciona Nicolau Balbino Filho "a publicidade a alma dos registros pblicos.
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a oportunidade que o legislador quer dar ao povo de conhecer tudo que lhe interessa a
8
respeito de determinados atos. Deixa a par de todo o movimento de pessoas e bens".
A publicidade uma das caractersticas do Registro de Imveis, no se pode admitir que
um registro tenha eficcia erga omnes (contra todos) e ao mesmo tempo seja negada
informao ao pblico em geral. No Registro de Imveis a publicidade dos atos por ele
praticados garantida no somente pela prpria Lei 6.015/1973, como tambm por
norma constitucional (art. 5., XXXIII, da CF/1988 (LGL\1988\3)), devendo ser fornecida
9
certido para qualquer parte que a solicite, independentemente de identificao.
Ressalte-se que a publicidade corroborada pelo fato de o registro do ttulo ser
obrigatrio na circunscrio imobiliria da situao do imvel, facilitando muito a
pesquisa em torno deste (art. 169 da Lei 6.015/1973), o que levou alguns autores a
desenvolver o princpio da territorialidade, no obstante, preferimos trat-lo apenas
como caracterstica do Registro de Imveis.
O autor portugus Carlos Ferreira de Almeida qualifica "os registros pblicos como os
meios mais perfeitos e evoludos da publicidade, igualando-os mesmo ao conceito
10
tcnico-jurdico de publicidade".
Muitas restries administrativas agora definidas como espaos territoriais
especialmente protegidos j possuem publicidade decorrente da prpria lei que as
constituiu, porm, para a segurana jurdica e cumprimento de obrigaes decorrentes
da limitao, seria aconselhvel no se confiar somente na publicidade legal, mas
tambm na publicidade imobiliria, para dar conhecimento e vincular definitivamente
futuros adquirentes. O homem mdio no possui o hbito de leitura de textos
legislativos, ainda mais dos trs entes polticos, de forma que o sistema jurdico no
pode se valer to-somente dessa publicidade ilusria ou fictcia.
b) Princpio da especialidade
De origem doutrinria, esse princpio foi emprestado dos direitos reais de garantia na
referncia especializao da hipoteca. Afrnio de Carvalho, com a clareza que lhe
peculiar, afirma que "o princpio de especialidade significa que toda inscrio deve recair
11
sobre um objeto precisamente individuado".
"Assim, o requisito registral da especialidade do imvel, vertido no fraseado clssico do
direito, significa a sua descrio como corpo certo, a sua representao escrita como
individualidade autnoma, como o seu modo de ser fsico, que o torna inconfundvel e,
portanto heterogneo em relao a qualquer outro. O corpo certo imobilirio ocupa um
lugar determinado no espao, que o abrangido por seu contorno, dentro do qual se
pode encontrar maior ou menor rea, contanto que no sejam ultrapassadas as raias
12
definidoras da entidade territorial."
O art. 176 da Lei 6.015/1973 a expresso do princpio da especialidade, exigindo a
identificao do imvel com todas as suas caractersticas e confrontaes, localizao,
rea e denominao, se rural ou logradouro e nmero, se urbano, e sua designao
cadastral, se houver.
Com o advento da Lei 10.267, de 28.08.2001, foi criada uma forma tecnicamente mais
precisa de descrio de imveis rurais, trata-se do georreferenciamento. A referida lei
alterou a Lei 6.015/1973, exigindo a identificao dos imveis rurais por meio desse
sistema que ser obtido "a partir de memorial descritivo, assinado por profissional
habilitado e com a devida Anotao de Responsabilidade Tcnica - ART, contendo as
coordenadas dos vrtices definidores dos limites dos imveis rurais, georreferenciadas
ao Sistema Geodsico Brasileiro e com preciso posicional a ser fixada pelo Incra" (art.
176, 3., da Lei 6.015/1973). Assim, deu-se incio a uma interconexo entre cadastro
e registro, indita no cenrio mundial. O registro alm de tecnicamente descrito,
corresponder exatamente figura geomtrica ftica.
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3.4 Taxatividade dos atos registrrios e efeito da concentrao


O registrador imobilirio Joo Pedro Lamana Paiva defende que "nenhum fato jurgeno
ou ato jurdico que diga respeito situao jurdica do imvel ou s mutaes
subjetivas, pode ficar indiferente inscrio na matrcula. Alm dos atos translativos de
propriedade, das instituies de direitos reais, a ela devem acorrer os atos judiciais, os
atos que restringem a propriedade, os atos constritivos (penhoras, arrestos, seqestros,
embargos), mesmo de carter acautelatrio, as declaraes de indisponibilidade, as
aes pessoais reipersecutrias e as reais, os decretos de utilidade pblica, as imisses
nas expropriaes, os decretos de quebra, os tombamentos, comodatos, as servides
administrativas, os protestos contra a alienao de bem, os arrendamentos, as
parcerias, enfim, todos os atos e fatos que possam implicar a alterao jurdica da coisa,
mesmo em carter secundrio, mas que possa ser oponvel, sem a necessidade de se
13
buscar alhures informaes outras, o que conspiraria contra a dinmica da vida".
Segundo o conceituado registrador, na 2. Jornada Ibero-Americana de Derecho
Registral, realizada em Cuba, de 16 a 19 de maio de 2003, a delegao brasileira deu
especial nfase ao princpio da concentrao, merecendo destaque na relatoria final,
onde se fez consignar a seguinte passagem: "Estudiar la propuesta del Delegado
Brasileo con relacin al principio de la Concentracin de los Actos Administrativos Y
Judiciales de manera que estn contenidos en el Folio Real a fin de poseer una verdadera
historia de la finca".
A idia lanada precisa ser desenvolvida porque atrai para o Registro de Imveis
qualquer informao relevante do imvel, jurdica e at ftica, mesmo que para
finalidade meramente declaratria. O princpio ainda no foi totalmente aceito e
difundido, pois tratado como efeito ou caracterstica do Registro de Imveis, j que se
trata de vocao natural do rgo a publicidade de fatos jurdicos ligados propriedade,
efeito esse corroborado em virtude da territorialidade, de forma que entendemos
impossvel afastar a discusso da taxatividade dos atos registrrios. Destarte, deixar ao
arbtrio do registrador imobilirio ou demais rgos operadores do direito o
entendimento de fato relevante juridicamente para se dar publicidade atravs de
averbao, temeroso para a segurana jurdica.
"No debemos tampoco convertir nuestros Registros en un conglomerado de
informaciones que no tengan verdadera trascendencia. Se trata de incorporar al Registro
nicamente la informacin que sea til y adems de la forma ms clara posible y con
14
una duracin determinada segn los casos para facilitar su cancelacin."
Com efeito, a palavra princpio em sua raiz latina, significa "aquilo que se toma primeiro"
(primum capere), designando comeo, ponto de partida. Segundo Jos Cretella Jnior,
"so proposies bsicas, fundamentais, tpicas, que condicionam todas as estruturas
15
subseqentes".
Sobre a taxatividade dos atos registrrios, pelo brilhantismo das idias, oportuno
transcrever a lio de Dr. Ricardo Henry Marques Dip:
"No que concerne terceira proposio - os mesmos direitos reais, sabidamente, so
elencados no direito brasileiro em numerus clausus -, concede-se juxta modum. certo
que se adotou no direito ptrio o critrio da taxatividade dos direitos reais, mas cabe ao
intrprete dizer quais dos direitos alinhados so reais e quais no o so, o que, de
conseguinte, afasta um critrio de oficialidade literal (a direta doutrina do sens clair
normative).
A proposta de concluso sub examine - os fatos suscetveis de registro esto igualmente
previstos de modo taxativo na Lei de Registros Pblicos - no se infere das premissas.
Desde o plano estritamente lgico-formal no se pode extrair da taxatividade dos
direitos reais uma correlata enumerao exaustiva dos atos suscetveis de registrao
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predial. Apropositam-se a isso alguns tantos fundamentos. Primeiro, o de que o registro


imobilirio, como visto, destina-se a acolher ttulos no-referentes a direitos reais.
Segundo, o de que a taxatividade dos direitos reais no implica restrio conseqente
dos ttulos relativos a esses direitos: ter-se- notado acaso que, na mescla de uma
terminologia criticvel, o art. 167 da Lei 6.015/1973, tratando do registro em sentido
estrito, no se refere expressamente propriedade? Mais alm: no se diz que espcie
de ttulo permitiria o registro - por sinal, declarativo - de aquisio imobiliria por aluvio
(arts. 530, II, 536, III, e 538 do CC/1916 (LGL\1916\1)).
Isso no nenhuma defectividade da normativa registral, mas prprio de um sistema
processual lato sensu, que, por seu carter fundamentalmente instrumentrio, se
proporciona mediante uma formulao de subsdio realizao do direito material.
Negar que se possa registrar um ttulo no ofcio imobilirio porque no no prev
expressamente inscritvel a regulativa especfica ou lei extravagante , em sntese,
desprezar o carter instrumental do registro e, no fim e ao cabo, denegar a realizao de
um direito que, recognoscvel na ordem substantiva, no poderia j efetuar-se. Seria,
guardadas as distines, o mesmo que dizer que o locador tem direito a reaver o imvel
de um locatrio inadimplente, e negar-lhe toda possibilidade de manejar uma ao de
16
despejo."
Srgio Jacomino esclarece que "na verdade o objeto do registro so fatos jurdicos que
de algum modo influem sobre esses direitos. Os direitos em si considerados so
realidades cuja existncia, na esmagadora maioria dos casos, pressupe o prprio
registro; so realidades conseqentes ou do fenmeno registral (art. 676 do CC/1916
(LGL\1916\1)) ou de fatos tpicos referidos na lei (art. 530 do CC/1916 (LGL\1916\1))".
17

O direito ambiental prova inequvoca da no taxatividade dos atos registrveis, porque


como foi consignado no presente estudo, Estados e Municpios tambm esto
autorizados constitucionalmente a legislarem sobre meio ambiente - observados os
limites constitucionais - e, por conseguinte, criarem materialmente institutos, inclusive
fixando a necessidade de publicidade no Registro de Imveis.
Assim, a publicidade de institutos protetores do direito ambiental deve ocorrer no
Registro de Imveis no atravs da aceitao e adoo do princpio da concentrao,
mas, sim, pela aceitao da no taxatividade dos atos registrrios e principalmente em
razo da permisso constitucional material de Estados e Municpios legislarem sobre o
tema.
O sistema de registros pblicos brasileiro e em especial o Registro de Imveis tem se
tornado exemplo para o mundo, principalmente por sua seriedade e eficcia, de sorte
que o efeito da concentrao deve ser aplicado somente em casos em que a publicidade
necessria, especialmente em situaes que possam trazer alguma limitao ou
restrio ao direito de propriedade. Nesse propsito, questes ligadas ao meio ambiente
se enquadram perfeitamente, pois alm de ordem pblica esto protegidas pela
Constituio Federal (LGL\1988\3). O princpio da publicidade ambiental tambm
corrobora com a possibilidade do Registro de Imveis averbar determinadas
informaes. Foi esse princpio que trouxe ao Registro de Imveis a possibilidade de
averbao da reserva legal para imveis rurais e do ato definitivo de tombamento de
18
bens imveis.
Assim, entendemos que os atos registrveis ( lato senso) no so taxativos, malgrado os
direitos sejam numerus clausus, aplicando-se o efeito da concentrao para interpretar o
art. 246 da Lei 6.015/1973, permitindo a averbao de qualquer ato que altere o
registro, outorgando publicidade para casos no expressamente autorizados pela Lei
6.015/1973; mas que de qualquer forma, mesmo reflexamente, possam limitar o direito
de propriedade ou ainda de grande relevncia para o direito inscrito. Nesse sentido se
justifica o ingresso atravs de averbao de institutos decorrentes do direito ambiental,
19
estabelecendo-se uma fuso entre as publicidades ambiental e registral.
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Observe-se, outrossim, que o Brasil subscreveu e ratificou o texto da Conveno sobre


Diversidade Biolgica, assinada durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente realizada na cidade do Rio de Janeiro em 1992 (Dec. Leg. 2, de 03.02.1994),
se comprometendo em disponibilizar as informaes ambientais de todas as formas
possveis populao e os tratados e acordos internacionais integram os direitos e
garantias fundamentais constitucionais e so normas de aplicao imediata ou
auto-executveis (art. 5., 2., da CF/1988 (LGL\1988\3)).
4. Espaos territoriais especialmente protegidos
Em princpio, preciso esclarecer que o objeto do estudo autorizar a publicidade de
espaos territoriais protegidos ou de relevncia ambiental, de forma que sero afastados
os grandes ecossistemas ou biomas brasileiros, dos quais a Floresta Amaznica, a Mata
Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira que
expressamente fazem parte do patrimnio nacional (art. 225, 4., da CF/1988
(LGL\1988\3)).
Nesse propsito, devido aos critrios elucidativos e didticos utilizados pelo Prof. dis
Milar, adotaremos seus conceito e classificao de espaos territoriais especialmente
20
protegidos.
Segundo o conceituado autor, "espaos territoriais especialmente
protegidos so espaos geogrficos, pblicos ou privados, dotados de atributos
ambientais relevantes, que, por desempenharem papel estratgico na proteo da
diversidade biolgica existente no territrio nacional, requerem sua sujeio, pela lei, a
um regime de interesse pblico, atravs da limitao ou vedao do uso dos recursos
21
ambientais da natureza pelas atividades econmicas".
Na grande maioria das vezes, a natureza jurdica dos espaos territoriais especialmente
protegidos se confunde com a limitao administrativa, que " toda imposio geral,
gratuita, unilateral e de ordem pblica condicionadora do exerccio de direitos ou de
22
atividades particulares s exigncias do bem-estar social". No obstante, o conceito
daquela muito mais abrangente e completo porque alm das propriedades particulares
tambm engloba as reas pblicas e outros institutos como a servido administrativa
que impe um nus ao proprietrio de suportar a proteo.
Essa a definio de Jos Afonso da Silva:
"Espaos territoriais especialmente protegidos so reas geogrficas pblicas ou
privadas (poro do territrio nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram
sua sujeio, pela lei, a um regime jurdico de interesse pblico que implique sua relativa
imodificabilidade e sua utilizao sustentada, tendo em vista a preservao e proteo
da integridade de amostras de todas a diversidade de ecossistemas, a proteo ao
23
processo evolutivo das espcies,a preservao e proteo dos recursos naturais."
Mas no sero todos os espaos territoriais especialmente protegidos que sero
estudados, nos ensinamentos de Jose Simon, "las limitaciones que nos interesan son
aquellas que tocan, pues, al contenido de la propriedad, afectando a sus usos
(clasificacin del suelo a causa del planamiento, zonas protegidas), confiriendo
determinados derechos (derechos de emisin), o iniciando o ejecutando medidas
24
correctoras de protecin medioambiental".
Assim, podemos materializar quatro categoriais fundamentais de espaos territoriais
especialmente protegidos, quais sejam: as reas de Proteo Especial, a rea de
Preservao Permanente, a Reserva Legal e as unidades de conservao.
4.1 reas de proteo especial
A finalidade desses espaos a preveno da leso a bens e valores estratgicos,
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principalmente decorrentes da urbanizao. Assim, as reas esto definidas, em


princpio, no contexto de parcelamento de solo para implantao de loteamento. Na Lei
6.766/1979 encontramos vrias desses espaos, o art. 13, I, da Lei 6.766/1979 define
reas de interesse especial, "tais como as de proteo aos mananciais ou ao patrimnio
cultural, histrico, paisagstico e arqueolgico, assim definidas por legislao estadual ou
federal". O art. 3., V, da Lei 6.766/1979 no permite o parcelamento em "em reas de
preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias
suportveis, at a sua correo".
Estudaremos a publicidade no Registro de Imveis das reas de proteo e recuperao
dos mananciais e das reas contaminadas (poluio).
4.1.1 reas de proteo e recuperao aos mananciais - APRMs
Manancial qualquer corpo d'gua, superficial ou subterrneo, utilizado para
abastecimento humano, industrial, animal ou irrigao. A Lei estadual de So Paulo
9.866/1997 considera mananciais as guas interiores subterrneas, superficiais,
fluentes, emergentes ou depsito, efetiva ou potencialmente utilizveis para
abastecimento pblico (par. n., art. 1.). Referida lei criou as APRMs - reas de
Proteo e Recuperao dos Mananciais estabelecendo diretrizes e normas para a
proteo e recuperao das bacias hidrogrficas dos mananciais.
Trata-se de limitao administrativa pois o uso das APRMs legalmente protegido e
restrito; restrio essa que engloba a infra-estrutura sanitria, o controle e o
monitoramento da qualidade ambiental. No se confundem, porm, com as reas de
proteo permanente, coincidindo quase sempre em razo da exigncia de faixas ao
longo de rios, lagos e represas e outros cursos d'gua. Trata-se de limitao mais
abrangente, cuja maior finalidade a preservao das reservas hdricas, podendo
abranger uma rea muito maior, necessria preservao do ecossistema, garantindo a
integridade dos recursos hdricos.
A lei paulista, sem dvida, provida de evidente avano ambiental. A razo justificada
porque So Paulo o Estado em que as reas de mananciais sofreram maiores danos
em razo do crescimento urbano desordenado.
As APRMs, suas reas de interveno e respectivas diretrizes e normas ambientais e
urbansticas de interesse regional sero criadas atravs de lei estadual, cabendo aos
municpios incorporar as diretrizes e normas ambientais e urbansticas de interesse para
a preservao, conservao e recuperao dos mananciais, definidas pela lei especfica
da APRM (arts. 18 e 19 da Lei estadual 9.866/1997). Cada lei da APRM estabelecer as
restries necessrias proteo ou conservao da rea.
Com relao publicidade das APRM's a lei foi ousada, in verbis:
"Art. 28. O licenciamento de construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos, usos e atividades em APRMs por qualquer rgo pblico estadual ou
municipal depender de apresentao prvia de certido do registro de imvel que
mencione a averbao das restries estabelecidas nas leis especficas para cada APRM.
1. As certides de matrcula ou registro que forem expedidas pelos Cartrios de
Registro de Imveis devero conter, expressamente, as restries ambientais que
incidem sobre a rea objeto da matrcula ou registro, sob pena de responsabilidade
funcional do servidor.
2. A lei especfica de cada APRM dever indicar o rgo da administrao pblica
responsvel pela expedio de certido que aponte as restries a serem averbadas.
3. Caber ao rgo pblico normalizador de cada lei especfica da APRM comunicar
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aos respectivos Cartrios de Registro de Imveis as restries contidas em cada lei."


(Grifos nossos.)
A especializao das APRMs mais complexa que a da reserva legal, eis que a descrio
ser fornecida pelo rgo competente de toda a rea protegida, de sorte que anlise do
registrador imobilirio ser difcil. Seria conveniente que rgo consignasse
expressamente quais as matrculas ou transcries atingidas pela proteo ambiental,
lanando o oficial a averbao relatando a existncia de rea de proteo e recuperao
a manancial conforme lei estadual, mapa e memorial descritivo arquivado no cartrio, e,
ainda, observando que muitas vezes a proteo recai sobre lenol fretico e sua
25
localizao dificultada geograficamente.
Dessa forma, malgrado a especializao das APRMs seja possvel, no se trata de regra
absoluta, sendo mais relevante a publicidade das restries decorrentes da instituio da
rea do que sua prpria demarcao.
Trata-se, sem dvida, de informao importantssima no somente pela necessidade da
publicidade ambiental, mas tambm para o registrador imobilirio que dever impedir o
parcelamento da rea em razo do art. 3., V, da Lei 6.766/1979; ou, ainda, exigir
licena de instalao da Cetesb, no caso de So Paulo, no simples desdobramento de
lote, j que existe orientao administrativa no sentido da dispensa da licena na diviso
26
de poucos lotes.
4.1.2 reas contaminadas - ACs
Para compreender o conceito de rea contaminada deve-se inicialmente estudar o
conceito de poluio. A Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente d uma abrangente
definio de poluio - "a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades
que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da
populao; b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas; c) afetem
desfavoravelmente a biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio
ambiente; e) lancem materiais ou energia em desacordo com os padres ambientais
estabelecidos" (art. 3., III, da Lei 6.938/1981).
Assim, sucintamente, as reas contaminadas so espaos geogrficos que foram
poludos com qualquer tipo de substncia ou resduo. A Companhia de Tecnologia de
Saneamento Ambiental - Cetesb, no guia para avaliao do potencial de contaminao
em imveis, define as ACs como "rea, local ou terreno onde h comprovadamente
poluio ou contaminao causada pela introduo de quaisquer substncias ou resduos
que nela tenham sido depositados, acumulados, armazenados, enterrados ou infiltrados
de forma planejada, acidental ou at mesmo natural".
A LC 272, de 03.03.2004, do Estado do Rio Grande do Norte, considera rea
contaminada "toda poro territorial que contenha quantidades ou concentraes de
resduos, substncias ou produtos em condies tais que causem ou possam causar
danos sade humana ou ao meio ambiente".
O Dec. 42.319, de 21.08.2002, da Prefeitura do Municpio de So Paulo (art. 2., I)
define que rea contaminada "aquela onde comprovadamente h poluio causada por
quaisquer substncias ou resduos que nela tenham sido depositados, acumulados,
armazenados, enterrados ou infiltrados, e que causa impacto negativo sade humana
e ao meio ambiente".
Diversas so as leis que tratam da poluio, entre as principais podemos relacionar as
seguintes: Lei Federal 6.938/1981 (poltica nacional do meio ambiente), Leis Estaduais
(So Paulo) 9.509/1997 (poltica estadual do meio ambiente), 997/1976 (controle de
poluio), 6.134/1988 (preservao dos depsitos naturais de guas subterrneas),
898/1975 (uso do solo para proteo dos mananciais), 7.663/91 (poltica de recursos
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hdricos), 7.750/1992 (poltica de saneamento), 9.999/1998 (uso de zonas industriais


sob o critrio de contaminao de solo).
Os arts. 5. e 6. do Dec. 8.468/1976 que regulamentou a Lei 997/1976, estabelece a
atuao da Cetesb para o problema de rea contaminada, considerando-as como um
fator nocivo ao meio ambiente, e citando a integrao na esfera municipal.
A Lei de Parcelamento de Solo (6.766/1979) no permite o parcelamento em reas
poludas:
Art. 3., pargrafo nico, da Lei 6.766/1979: "No ser permitido o parcelamento do
solo: (...) II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sade
pblica, sem que sejam previamente saneados; (...) V - em reas de preservao
ecolgica ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at a
sua correo".
Para se ter uma dimenso do problema, em todo o Estado de So Paulo so setecentos e
vinte e sete reas contaminadas ou suspeitas de contaminao, segundo informao da
Cetesb - Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, publicao de outubro de
2003.
A publicidade das ACs ocorre de forma contrria dos demais institutos estudados nos
quais se busca que o conhecimento a terceiros ajude na preservao dos espaos
especialmente protegidos; nas ACs est-se dando publicidade do que no deveria
acontecer com uma propriedade, ou seja, a poluio.
O rgo natural para a publicidade das ACs indubitavelmente o Registro de Imveis,
pelas referidas reas configurarem fator relevante para a propriedade, j que limitam
seu regular uso, sem falar no potencial risco de adquirentes dessas reas em razo de
desconhecimento do problema.
A averbao seria realizada por qualquer interessado (art. 246, 1., da Lei
6.015/1973) por meio de documentao fornecida pela Cetesb, acompanhada de laudo,
comprovao laboratorial e eventuais medidas de controle.
Malgrado a possibilidade de ingresso das ACs independentemente de legislao
especfica pela anlise sistemtica do ordenamento ambiental, seria ideal que o
gerenciamento fosse tratado por lei estadual para estabelecer os procedimentos a serem
adotados de forma clara e especfica, garantindo, inclusive, o direito de defesa do
proprietrio ou possuidor. No Estado de So Paulo, o Governo do Estado elaborou um
anteprojeto de lei muito tcnico, no qual define as reas contaminadas em vrias escalas
de risco ou constatao, in verbis:
"rea contaminada: rea, terreno, local, instalao, edificao ou benfeitoria que contm
quantidades ou concentraes de matria em condies que causem ou possam causar
danos sade humana, ao meio ambiente ou a outro bem a proteger.
rea contaminada sob investigao: rea contaminada na qual esto sendo realizados
procedimentos para determinar a extenso da contaminao e os receptores afetados.
rea com potencial de contaminao: rea, terreno, local, instalao, edificao ou
benfeitoria onde so ou foram desenvolvidas atividades que, por suas caractersticas,
possam acumular quantidades ou concentraes de matria em condies que a tornem
contaminada.
rea remediada para o uso declarado: rea, terreno, local, instalao, edificao ou
benfeitoria anteriormente contaminada que, aps submetida remediao, tem
restabelecido o nvel de risco aceitvel sade humana, considerado o uso declarado.
rea suspeita de contaminao: rea, terreno, local, instalao, edificao ou benfeitoria
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com indcios de ser uma rea contaminada (art. 3.)."


Nos arts. 24, 27 e 28 est disciplinada a publicidade no Registro de Imveis:
"Art. 24. Classificada a rea como rea Contaminada, o rgo ambiental deve tomar as
seguintes providncias:
I - cadastrar a rea no Cadastro de reas Contaminadas como uma rea Contaminada;
II - informar os rgos de sade, quando houver riscos sade humana;
III - determinar ao responsvel legal pela rea contaminada que proceda, no prazo de
at 5 dias, averbao da informao da contaminao da rea na respectiva matrcula
imobiliria;
IV - notificar os rgos pblicos estaduais envolvidos, prefeituras municipais e demais
interessados;
V - iniciar os procedimentos para remediao da rea contaminada em sintonia com as
aes emergenciais j em curso; e
VI - exigir do responsvel legal da rea, a apresentao de plano de remediao.
Pargrafo nico. Na impossibilidade de identificao ou localizao do responsvel legal
pela rea contaminada, dever o rgo ambiental oficiar ao Cartrio de Registro de
Imveis com vistas a que seja divulgada, conjuntamente com as demais informaes
referentes matrcula do imvel, o fato do mesmo estar contaminado.
(...)
Art. 27. Uma vez classificada a rea como rea Remediada para o Uso Declarado, o
rgo ambiental dever:
I - cadastrar a rea no Cadastro de reas Contaminadas como rea Remediada para o
Uso Declarado;
II - determinar ao responsvel legal pela rea contaminada que proceda, no prazo de
at 5 dias, averbao da informao da contaminao da rea na respectiva matrcula
imobiliria;
III - notificar
interessados.

os

rgos

pblicos

envolvidos,

prefeituras

municipais

demais

1. Todos os registros e informaes referentes rea Remediada para o Uso


Declarado devem indicar expressamente o uso para o qual ela foi remediada, que no
poder ser distinto dos usos autorizados pela legislao de uso e ocupao do solo.
2. Na impossibilidade de identificao ou localizao do responsvel legal pela rea
contaminada, dever o rgo ambiental oficiar ao Cartrio de Registro de Imveis com
vistas a que seja divulgada, conjuntamente com as demais informaes referentes
matrcula do imvel, o fato do mesmo estar contaminado.
Art. 28. Para a alterao do uso ou ocupao de uma rea Remediada para o Uso
Declarado, dever ser efetuada pelo responsvel nova avaliao de risco para o uso
pretendido, a qual ser submetida aprovao do rgo ambiental.
Pargrafo nico. O novo uso autorizado para a rea remediada dever atender
legislao de uso e ocupao do solo e ser averbado pelo Cartrio de Registro de
Imveis, mediante notificao do rgo ambiental."
A publicidade das ACs pode impedir que aconteam casos como um muito divulgado na
imprensa ocorrido em So Paulo no Condomnio Baro de Mau. A fbrica da marca
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Cofap jogou seus resduos industriais num aterro clandestino entre 1960 e 1980. Na
dcada seguinte, a construtora SQG ergueu um condomnio onde vivem quatro mil
pessoas. A contaminao do subsolo por resduos cancergenos e gases inflamveis veio
27
tona no final de 1990, quando uma caixa-d'gua explodiu, matando uma pessoa.
A maior dificuldade para a averbao das reas contaminadas a identificao segura do
imvel atingido pela poluio pois a publicidade necessita ser fundamentada em laudos e
documentos pblicos de laboratrios especializados, no sendo suficiente mera suspeita
ou laudo prvio sem confirmao.
Deve o registrador imobilirio observar que no possvel atravs dos instrumentos da
28
geologia a delimitao exata da contaminao da rea, sendo possvel somente a
constatao da fonte de poluio e que determinado imvel apresenta determinado nvel
de contaminao, sendo assim, desnecessria e impossvel sua especializao.
4.2 rea de preservao permanente
Considera-se de preservao permanente, segundo o Cdigo Florestal, aquelas reas
protegidas "nos termos dos arts. 2. e 3. do Cdigo Florestal, coberta ou no por
vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a
paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas" (art. 1., 2., do
Cdigo Florestal, com redao determinada pela MedProv 2.166-67, de 28.06.2001). So
florestas e demais formas de vegetao que no podem ser removidas, tendo em vista a
sua localizao.
Define o Cdigo Florestal as reas de preservao permanente (art. 2. do Cdigo
Florestal):
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'gua desde o seu nvel mais alto em faixa
marginal cuja largura mnima ser:
"1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'gua de menos de 10 (dez) metros de
largura;
2 - de 50 (cinqenta) metros para os cursos d'gua que tenham de 10 (dez) a 50
(cinqenta) metros de largura;
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'gua que tenham de 50 (cinqenta) a 200
(duzentos) metros de largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'gua que tenham de 200 (duzentos) a
600 (seiscentos) metros de largura;
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'gua que tenham largura superior a
600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios d'gua naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados 'olhos d'gua', qualquer que
seja a sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinqenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100%
na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em
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faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projees horizontais;


h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a
vegetao."
Consideram-se, ainda, de preservao permanente, quando assim declaradas por ato do
Poder Pblico, as florestas e demais formas de vegetao natural destinadas (art. 3. do
Cdigo Florestal):
"a) a atenuar a eroso das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades militares;
e) a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino;
g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas;
h) a assegurar condies de bem-estar pblico."
A Res. Conama 302, de 20.03.2002, deu tratamento especfico s reas de preservao
permanente no entorno dos reservatrios; e a Resoluo Conama 303, tambm de
20.03.2002, estabeleceu parmetros, definies e limites de reas de preservao
permanente.
Consoante o art. 3. da Res. Conama 302/2002: "Constitui rea de Preservao
Permanente a rea com largura mnima, em projeo horizontal, no entorno dos
reservatrios artificiais, medida a partir do nvel mximo normal de:
I - trinta metros para os reservatrios artificiais situados em reas urbanas consolidadas
e cem metros para reas rurais;
II - quinze metros, no mnimo, para os reservatrios artificiais de gerao de energia
eltrica com at dez hectares, sem prejuzo da compensao ambiental.
III - quinze metros, no mnimo, para reservatrios artificiais no utilizados em
abastecimento pblico ou gerao de energia eltrica, com at vinte hectares de
superfcie e localizados em rea rural".
A natureza jurdica da APP de limitao administrativa, no podem ser manejadas de
forma a sofrerem cortes rasos, pois deixariam de cumprir sua misso especfica. A
supresso da APP deve respeitar os limites impostos no Cdigo Florestal, ou seja,
somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica ou de interesse social,
devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo prprio,
quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto,
depender de autorizao do rgo ambiental estadual competente (art. 4. do Cdigo
Florestal).
Se a APP se encontrar no permetro urbano a supresso possvel atravs de
autorizao do Municpio, desde que possua conselho de meio ambiente com carter
deliberativo e plano diretor, mediante anuncia prvia do rgo ambiental estadual
competente fundamentada em parecer tcnico (art. 4., 2., do Cdigo Florestal).
Interessante que ao criar um reservatrio de gua, especialmente para o funcionamento
de hidreltricas, cria-se a necessidade de que esse entorno hdrico tenha vegetao ou
seja florestado. Com a MedProv 2.166-67/2001, nasce a obrigatoriedade do expropriante
tambm incluir no objeto da desapropriao as reas necessrias para a rea de
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preservao permanente (art. 4., 6., do Cdigo Florestal).


Problema reiteradamente enfrentado pelos registradores imobilirios e rgos pblicos
a criao de loteamentos ou condomnios nas margens de represas, rios e demais cursos
d'gua. Particularmente, na comarca de Araatuba em razo do represamento do Rio
Tiet para a construo da Usina hidreltrica de Trs Irmos, esse problema tem se
tornado crnico porque existem loteamentos irregulares implantados em rea de
preservao permanente, ou seja, construdos no limite de cem metros da quota
mxima de inundao da represa.
Paulo Affonso Leme Machado, com muita propriedade, ensina que "a menos que haja
clara e insofismvel revogao do Cdigo Florestal para casos especiais, todas as
desvirtuaes mencionadas podem e devem ser nulificadas, ou pelo Poder Pblico ou por
29
ao popular a ser utilizada por qualquer cidado".
So dois os principais argumentos para a no observncia da faixa de cem metros para
essas reas: o primeiro seria que o Municpio atravs de lei integrou a rea ao permetro
urbano ou em rea de expanso urbana, o que no pode ser acatado porque alm da
resoluo do Conama prever a hiptese, exige requisitos para assim ser considerada a
rea e possibilitar a reduo para trinta metros a faixa da APP, sem falar que o CTN
(LGL\1966\26) tambm exige requisitos para a cobrana de Imposto Predial e
conseqente transformao do permetro da rea (art. 32); o outro argumento seria que
as reas esto desmatadas, mas tambm se trata de frgil argumento porque o art. 18
do Cdigo Florestal prev que "nas terras de propriedade privada, onde seja necessrio
o florestamento ou o reflorestamento de preservao permanente, o Poder Pblico
Federal poder faz-lo sem desapropri-las, se no o fizer o proprietrio".
Essas reas independem do registro, pois a lei alm de lhes dar publicidade, indica, com
relativa clareza a sua localizao. No obstante, inegvel a importncia de sua
especializao no Registro de Imveis como carter didtico, j que o proprietrio e
futuros proprietrios teriam cincia da restrio, reforando a idia contida na legislao
ambiental aumentando-lhes a conscincia ecolgica. Outra utilidade em se proceder
averbao da rea de preservao permanente seria a facilidade do registrador
imobilirio constatar uma excluso no cmputo, em eventual especializao de reserva
legal por vedao expressa do Cdigo Florestal.
Mas est na legislao tributria uma razo motivadora do interesse dos proprietrios
em especializar as reas de preservao permanente. A Lei 9.393, de 19.12.1996 - que
dispe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) - declara que a APP
excluda do clculo do imposto (art. 10, 1., II, a, da Lei 9.393/1996) e sua
especializao no Registro de Imveis facilitaria a iseno ou no incidncia.
Em virtude da expressa indicao da legislao ambiental das APPs, fcil sua constatao
pelos rgos pblicos, includo o Registro de Imveis. Em razo do procedimento de
retificao de rea agora ser presidido pelo registrador imobilirio (Lei 10.931/2004),
este poder instruir os profissionais tcnicos a demarcarem na planta e computarem a
rea de preservao permanente do imvel retificando, consignando, inclusive, referida
informao na planta.
4.2.1 Reserva legal
Reserva legal a rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,
excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos
naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da
biodiversidade e ao abrigo e proteo da fauna e flora nativas (art. 1., 2., III, da Lei
4.771/1965 alterado pela MedProv 2.166-67/2001).
Est prevista no art. 16 do Cdigo Florestal e trata-se de limitao ao direito de
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propriedade, da mesma forma que as florestas e demais formas de vegetao


permanente, previstas tambm no Cdigo Florestal. A reserva legal espao
territorialmente protegido, consoante art. 225, 1., III, da CF/1988 (LGL\1988\3) e
sua existncia decorre da prpria lei.
A rea de reserva legal deve ser averbada na matrcula do imvel, no registro de
imveis competente, sendo vedada a alterao de sua destinao, nos casos de
transmisso, a qualquer ttulo, de desmembramento ou de retificao da rea, com as
excees previstas neste Cdigo (art. 16, 8., do Cdigo Florestal, redao dada pela
MedProv 2.166-67/2001).
Paulo Affonso Leme Machado esclarece que "a averbao pode ser provocada 'por
qualquer pessoa', segundo permite a Lei de Registros Pblicos. Levando-se em conta
que as florestas so 'bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas' e que
'todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado' (art. 225, caput, da
CF/1988 (LGL\1988\3)), qualquer pessoa pode dirigir-se diretamente ao Cartrio de
Registro de Imveis para informar-se sobre a existncia da averbao da reserva legal
florestal. Independentemente de ser ou no proprietrio da propriedade rural, qualquer
pessoa e, portanto, o Ministrio Pblico e as associaes podero promover 'o registro e
a averbao, incumbindo-lhes as despesas respectivas', e desde que ofeream
elementos fticos e documentais.
Para a efetividade da averbao, seria oportuno criar expressamente o dever legal do
proprietrio de informar o rgo ambiental competente, enviando-lhe cpia do ato do
Cartrio do Registro de Imveis. A no-informao deveria ser criminalizada,
30
apoiando-se, assim, o cumprimento da medida".
A atual redao do art. 44 do Cdigo Florestal (redao dada pela MedProv
2.166-67/2001), o rgo de controle ambiental pode exigir dos proprietrios, que vm
fazendo uso ou realizando o aproveitamento integral do solo, a recuperao ou
compensao da rea de reserva legal faltante.
A averbao da reserva legal dos proprietrios deve ser exigida pelas autoridades
ambientais, Ministrio Pblico ou associaes de defesa do meio ambiente. O Registro de
Imveis, por falta de previso de legal, no pode exigir sua averbao, mas pode
desempenhar papel importante comunicando o Ministrio Pblico dos registros de cdula
de crdito rural efetuados, porque demonstra que a propriedade est sendo explorada
(interpretao decorrente do art. 7. da Lei 7.347/1985 - LACP).
No Estado de So Paulo, o DEPRN - Departamento Estadual de Proteo de Recursos
Naturais, exige a averbao da reserva legal quando o proprietrio ou possuidor solicitar
o licenciamento ambiental para a realizao de qualquer obra ou empreendimento
(Portaria DG/DEPRN 44, de 15.09.2004, publicada no DOE em 28.09.2004).*A Portaria
tambm exige que a planta planialtimtrica da propriedade seja georreferenciada em
coordenada UTM ou possuindo coordenada geogrfica, com informao do DATUM de
origem em escala compatvel com a rea da propriedade, com demarcao das reas
cobertas por vegetao nativa, das reas de preservao permanente e da rea de
reserva legal proposta.
Mas a grande inovao do ato administrativo foi a possibilidade de averbao dos termos
de responsabilidade de preservao da reserva legal e compromisso de recuperao
ambiental (art. 11, 1.), cuja publicidade defendida no item 5 do presente estudo.
No Estado de Minas Gerais as averbaes de reserva legal eram obrigatrias consoante
Provimentos 50, de 07.11.2000, e 92, de 19.03.2003, da Corregedoria-Geral da Justia.
No entanto, em razo do acrdo resultante do MS 279.477-4/000, julgado pela E. Corte
Superior do Tribunal, publicado no Dirio do Judicirio-MG, de 12.08.2003, foi suspensa
a aplicao de referidos provimentos. Dispe a ementa do referido acrdo:
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"Reserva legal. Interpretao do art. 16 do Cdigo Florestal. Condicionamento de atos


notariais exigncia prvia de averbao da Reserva. Falta de amparo legal. Direito
lquido e certo de propriedade. Garantia constitucional. Segurana concedida. A
interpretao sistemtica do art. 16 do Cdigo Florestal nos conduz ao entendimento de
que a reserva legal no deve atingir toda e qualquer propriedade rural, mas apenas
aquelas que contm rea de florestas. Logo, tem-se que o condicionamento dos atos
notariais necessrios ao pleno exerccio do direito de propriedade previsto no art. 5.,
XXII, da CF/1988 (LGL\1988\3), prvia averbao da reserva legal, somente est
autorizado quando existir floresta no imvel, o que no o caso dos autos, pelo que se
impe a concesso da segurana requerida."
O argumento que desautorizou a averbao da reserva legal no Registro de Imveis
frgil, melhor seria se fosse constatada a falta de previso legal de obrigatoriedade. A
compreenso de que somente a rea com floresta deve ser preservada e ser objeto da
Reserva fere no somente o Cdigo Florestal que prev a recuperao da rea (art. 44
do Cdigo Florestal), mas tambm a Constituio Federal (LGL\1988\3), porque se trata
de rea protegida. No Estado de So Paulo, a Lei 9.989, de 22.05.1998, tornou
obrigatria a recomposio florestal pelos proprietrios das reas de preservao
permanente (art. 1.).
A reserva legal - como outras reas especialmente protegidas - precisam utilizar o
princpio da especialidade para localizao geodsica da rea no imvel. Narciso Orlandi
Neto leciona que "o grande problema da averbao a especializao da reserva, assim
entendida a identificao da rea instituda como unidade inconfundvel, localizada e
31
localizvel dentro do imvel de que faz parte".
Com efeito, vrias so as formas como os imveis foram descritos desde a criao do
Registro de Imveis e, na grande maioria das vezes, nem mesmo a descrio existe ou,
ainda, com divisas imprecisas e frgeis, tornando-se impossvel localizar ou especializar
a reserva. claro que o advento da Lei 10.267/2001 que criou o georreferenciamento ir
resolver paulatinamente o problema das descries dos imveis rurais. No entanto,
nessa transio dever a reserva ser especializada da forma que consta a descrio da
matrcula ou transcrio, seja rumo magntico, azimute ou georreferenciamento com
coordenadas UTM, devendo o registrador imobilirio se esforar para estabelecer um
ponto de amarrao entre reserva e descrio registrria, mesmo porque, ao contrrio
da servido, no se trata de direito real e, sim, de limitaes administrativas, no sendo
a averbao constitutiva.
Mais uma vez utilizando os ensinamentos de Narciso Orlandi Neto:
"Se a reserva estiver encostada numa das divisas do imvel, bastar repetir, na
descrio, o que consta da matrcula (ou transcrio), copiando literalmente a parte da
descrio relativa quela divisa. Evite-se substituir critrios antigos de descrio (valas,
divisores de guas, touceiras etc.) por termos tcnicos (rumos, ngulos etc.). As divisas
internas da reserva ao imvel so descritas livremente e, de preferncia, tecnicamente.
Se a reserva for toda interna, encravada, o proprietrio descrever as divisas
tecnicamente, mas procurar localiz-la no todo, isto , far referncia aos principais
pontos da descrio que consta do Registro.
A averbao deve ser feita com cpia de todos os documentos apresentados
autoridade administrativa, inclusive a planta, que mostrar, no imvel todo, a exata
localizao da rea da reserva. Esses documentos ficaro arquivados na serventia.
Pode acontecer de a planta no permitir a identificao do mesmo imvel da matrcula
(ou transcrio), principalmente no caso de descries antigas e descuidadas. Mas a
planta no integra a matrcula. Servir ela para localizar a reserva dentro do todo e
32
ajudar o oficial a controlar a disponibilidade quantitativa e qualitativa do imvel."
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Em suma, em virtude averbao no ser constitutiva e existir independentemente do


ingresso no flio real, no deve o registrador imobilirio aplicar com rigor o princpio da
especialidade.
Uma novidade trazida pela edio da MedProv 2.166-67/2001, a possibilidade de
compensar a reserva legal por outra rea equivalente em importncia ecolgica e
extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma
microbacia, conforme critrios estabelecidos em regulamento prprio (art. 44, III, do
Cdigo Florestal). Nesse caso, a averbao da especializao da reserva legal ocorrer
somente no imvel utilizado para recompor a reserva legal, mesmo porque a limitao
administrativa recaiu somente sobre ele, cabendo ao registrador imobilirio solicitar
certido da matrcula para observar a coincidncia entre os proprietrios.
Uma vez averbada a especializao da reserva legal, resta saber se existe a
possibilidade de registro de servido de passagem na mesma rea ou em parte da
reserva. A princpio, os institutos no so incompatveis, mesmo porque a averbao no
constitutiva, de sorte que somente deve ser consignada na escritura de constituio de
servido a notcia da averbao da reserva legal, bem como que a utilizao da servido
ir respeitar a limitao administrativa. Observe que o Cdigo Civil (LGL\2002\400)
permite a instituio de servido para aquele que tem disponibilidade da rea, sendo a
reserva legal somente limitao explorao do imvel.
4.3 Unidades de conservao
A Lei 9.985/2000 conceitua unidade de conservao como sendo o "espao territorial e
seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais
relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e
limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias
adequadas de proteo" (art. 2., I, da Lei 9.985/2000).
So dois os grandes grupos de unidades de conservao: a) unidades de proteo
integral; e b) unidades de uso sustentvel. Integram a primeira categoria a estao
ecolgica, a reserva biolgica, o parque nacional, o monumento natural e o refgio de
vida silvestre. So reas que tm por objetivo bsico preservar a natureza, livrando-a,
quanto possvel, da interferncia humana O interesse pblico acentuado nesse grupo,
sendo a propriedade das reas tambm pblica ou com rara possibilidade de
participao de particulares. Interessa-nos somente o estudo das unidades de
conservao onde a propriedade privada ou ainda onde coexistam propriedades pblica
e privada, o que afasta o estudo da publicidade no Registro de Imveis de referido
grupo.
O outro grupo - Unidades de Uso Sustentvel - so de reas cujo objetivo
compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus
recursos naturais. Pertencem a este grupo: rea de proteo ambiental, reserva
particular do patrimnio natural, rea de relevante interesse ecolgico, floresta nacional,
reserva extrativista, reserva de fauna e reserva de desenvolvimento sustentvel.
As unidades de uso sustentvel fazem parte do zoneamento ambiental que um dos
instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente institudo pela Lei federal
6.938/1981. O zoneamento um conjunto de procedimentos de natureza geoeconmica,
uma vez que se aplica a uma determinada rea com vocao mltipla, permitindo-se,
assim, o aproveitamento econmico da rea.
4.3.1 reas de proteo ambiental - APA
A rea de proteo ambiental uma categoria de unidade de conservao relativamente
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nova. Sua implementao se iniciou na dcada de 80, com base na Lei federal 6.902, de
27.04.1981, que estabelece no art. 8. que, havendo relevante interesse pblico, os
poderes executivos Federal, Estadual ou Municipal podero declarar determinadas reas
dos seus territrios de interesse para a proteo ambiental, a fim de assegurar o
bem-estar das populaes humanas, a proteo, a recuperao e a conservao dos
recursos naturais.
Conforme estabelece a Resoluo Conama, de 10.12.1988, "as APAs tero sempre um
zoneamento ecolgico-econmico, o qual estabelecer normas de uso, de acordo com
suas condies", sendo que todas as APAs devem possuir em seu permetro, uma zona
de vida silvestre (ZVS). Os diplomas legais, criadores da maioria das APAs estaduais,
definem como ZVS as reas abrangidas por remanescentes da flora original e as reas
de preservao permanente definidas pelo Cdigo Florestal.
No territrio das APAs coexistem reas urbanas e rurais, com suas atividades
socioeconmicas e culturais e as terras permanecem sob o domnio privado, no
exigindo desapropriao pelo poder pblico. Observem que o regime jurdico das APAs
permite a explorao dos recursos naturais existentes, observados os requisitos legais
gerais (Unio, Estado e Municpios) e especial da lei que criou a rea, tratando, assim de
limitao administrativa.
As reas de proteo ambiental (APA) no so parques ecolgicos, o conceito diverso,
podendo inclusive abrang-los. So reas onde a explorao dos recursos naturais,
devido ao forte interesse ambiental, sofre limitaes severas, visando a melhoria da
qualidade de vida da populao local e tambm objetivando a proteo dos ecossistemas
regionais.
A publicidade das APAs til no s sob o aspecto ecolgico, mas tambm urbanstico.
Nenhum projeto de urbanizao poder ser implantado numa APA sem a prvia licena
especial emitida pela entidade administradora (art. 7. da Res. Conama, de
10.12.1988). Ocorre que muitas vezes a lei declara todas as reas do municpio (rurais e
urbanas) como de proteo ambiental, como ocorre em So Paulo com os municpios de
Jundia e Campos do Jordo, o que afastaria, a princpio, a necessidade de publicidade;
assim, entendemos que a publicidade deve ocorrer to-somente quando as reas forem
geograficamente delimitadas sob pena de constar somente no Registro de Imveis as
restries explorao do imvel, quando existirem.
4.3.2 Reserva particular do patrimnio natural
Segundo definio legal, as reservas particulares do patrimnio natural (RPPNs) so
unidades de conservao institudas em rea privada, gravadas com perpetuidade, com
o objetivo de conservar a diversidade biolgica (art. 21 da Lei 9.985/2000).
O art. 21, 1., da Lei 9.985/2000 dispe que "o gravame de que trata este artigo
constar de termo de compromisso assinado perante o rgo ambiental, que verificar a
existncia de interesse pblico, e ser averbado margem da inscrio no Registro
Pblico de Imveis".
A criao da RPPNs um ato complexo em que a iniciativa do particular, mas necessita
de homologao da autoridade ambiental. O processo de transformao de uma
propriedade ou de parte dela numa RPPN relativamente simples. Em sntese, o
proprietrio apresenta Gerncia Estadual do Ibama a certido de propriedade da rea,
sua identidade, a quitao do Imposto Territorial Rural - ITR e a planta de localizao da
rea a ser reconhecida como RPPN, recomendando a Instruo Normativa do Ibama 26,
de 14.04.2004, que a rea contenha as coordenadas do ponto de amarrao e dos
vrtices definidores dos limites do imvel rural gorreferenciadas, conforme
especificaes do Sistema Geodsico Brasileiro.
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Depois de analisado e cumpridas as demais recomendaes da instruo normativa, o


processo encaminhado ao Ibama em Braslia, juntamente com o termo de
compromisso firmado pelo proprietrio. Reconhecida a RPPN, publicada a respectiva
portaria no Dirio Oficial. Aps isso dever o proprietrio providenciar a averbao da
RPPN no Registro de Imveis, gravando a rea do imvel com reserva em carter
perptuo, a fim de que seja emitido o ttulo de reconhecimento.
Trata-se, assim, de servido administrativa em que o proprietrio permite que se
proceda a conservao da rea, isentando-o tambm de pagamento de tributos
incidentes na rea.
Narciso Orlandi Neto ensina que "o Cdigo Florestal fala, impropriamente, em averbao
margem da inscrio no Registro de Imveis. Como a lei entrou em vigor antes da Lei
6.015/1973, correto seria que tivesse mandado averbar o termo margem da
transcrio do imvel, ou inscrever o nus no antigo Livro n. 4.
(...)
O assento constitutivo. A disciplina da instituio da RPPN mostra que sem a
averbao no se constitui a reserva. Se no for providenciada no prazo regulamentar, a
portaria revogada pela autoridade administrativa".
5. Garantia do cumprimento das sanes ambientais
5.1 Publicidade dos meios de represso ao desrespeito legislao ambiental
Cumpre consignar que a Corregedoria-Geral da Justia de So Paulo j autorizou a
publicidade pelo Registro de Imveis de instaurao de inqurito civil investigativo e
outras peas de informao, sem necessidade de averbao, conforme interpretao
constante do art. 18 da Lei 6.015/1973.
Assim, o Ministrio Pblico pode oficiar ao Registro de Imveis a existncia de peas de
informao, inqurito civil e ao civil pblica envolvendo questes de desrespeito ao
meio ambiente.
ntegra da deciso:
"Ementa: Registro de Imveis. Recepo e arquivamento, pelo oficial de registro de
imveis, de ofcio expedido pelo Ministrio Pblico com notcia da instaurao de
procedimento ou ao que versa sobre irregularidade no parcelamento do solo. Incluso
dessa informao nas certides imobilirias referentes aos registros correspondentes.
Possibilidade. Medida que no se confunde com ato de averbao, nem impede a prtica
de atos de registro ou averbao nos registros atingidos.
Excelentssimo Senhor Corregedor-Geral da Justia
Trata-se de expediente encaminhado pelo MM. Juiz Corregedor-Permanente dos Oficiais
de Registro de Imveis da Comarca de Piracicaba, relativo a consulta formulada pelo
Ministrio Pblico, indagando sobre a possibilidade de que fosse anotada pelos
registradores a circunstncia, noticiada em ofcios, da existncia de procedimento
investigatrio de irregularidade no parcelamento de determinados imveis, objeto das
matrculas que especifica, assim como de que essa informao viesse a constar das
futuras certides.
A consulta foi formulada em face do MM. Juiz Corregedor-Permanente, que, em razo da
abrangncia e extenso das indagaes formuladas, encaminhou os autos a esta
Corregedoria-Geral da Justia.
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o relatrio, no essencial.
Opino:
A resposta consulta formulada positiva e encontra amparo em precedentes da 1.
Vara de Registros Pblicos da Comarca da Capital (Processos 240/93 e 1.468/94) e
desta Egrgia Corregedoria-Geral da Justia (Processo CG 1.994/95), no sentido de que
a todos interessa a publicidade da informao de que houvera sido proposta ao civil
pblica ou recebida denncia criminal pertinentes a irregular parcelamento do solo,
razo pela qual se mostra correto o recebimento e arquivamento, pelo oficial registrador,
de oficio encaminhado pelo Ministrio Pblico noticiando tais fatos e, como conseqncia,
a incluso dessa circunstncia nas certides expedidas.
Assim, encaminhada pelo Ministrio Pblico ao oficial de registro de imveis a
comunicao oficial da instaurao de procedimento ou ao que versa sobre
irregularidade no parcelamento do solo, deve esse ofcio ser recepcionado e arquivado,
informao que constar das certides dos registros abrangidos pela notcia.
Essa medida viabiliza, sem ofensa s normas regentes dos registros pblicos, assegurar
a necessria publicidade s informaes constantes do registro, encontrando amparo nas
disposies do art. 18 da Lei 6.015/1973 e no item 136, do Captulo XX, do Tomo II das
Normas de Servio da Corregedoria-Geral da Justia.
importante deixar claro que a providncia mencionada no se confunde com a
efetivao de ato de averbao, motivo pelo qual no subsiste o bice apresentado, no
caso em estudo, fundado na falta de previso legal no rol do art. 167, II, da Lei
6.015/1973.
Imprescindvel, por fim, deixar expresso, de forma a no deixar margem a qualquer
dvida, que a publicidade aqui tratada no impede a prtica de qualquer ato de registro
ou de averbao referente aos registros abrangidos pela medida.
Portanto, o parecer que me permito, respeitosamente, submeter ao elevado exame de
Vossa Excelncia no sentido de responder positivamente consulta formulada, no
sentido da viabilidade da recepo e arquivamento de comunicao oficial do Ministrio
Pblico da instaurao de procedimento ou ao que verse sobre irregularidade no
parcelamento do solo, informao que constar das certides dos registros abrangidos
pela notcia, o que no se confunde com ato de averbao, nem impede a prtica de atos
de registro ou averbao nos registros atingidos.
Alvitro, ainda, caso venha a ser aprovado o presente parecer, seja sua ementa publicada
juntamente com a r. deciso de Vossa Excelncia.
Sub-censura.
So Paulo, 16 de junho de 2000 - (a) Lus Paulo Aliende Ribeiro, Juiz Auxiliar da
Corregedoria.
Deciso: Aprovo, por seus fundamentos, o parecer do MM. Juiz Auxiliar desta
Corregedoria. Publique-se, inclusive a ementa. So Paulo, 04.07.2000. (a) Lus de
Macedo - Corregedor-Geral da Justia." ( DOE 28.07.2000. Protocolado CG-8.505/2000,
Piracicaba, Juzo de Direito da 1. Vara Cvel.)
5.2 Certido negativa de dbitos decorrentes de infraes ambientais
Dispe o art. 37 do Cdigo Florestal que "no sero transcritos ou averbados no Registro
Geral de Imveis os atos de transmisso inter vivos ou causa mortis, bem como a
constituio de nus reais, sobre imveis da zona rural, sem a apresentao de certido
negativa de dvidas referentes a multas previstas nesta Lei ou nas leis estaduais
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supletivas, por deciso transitada em julgado".


Afrnio de Carvalho nos ensina que "como a inscrio um ato em parte privado e em
parte estatal, compreensvel que o Estado se valha dele para fiscalizar o pagamento
33
dos tributos que lhe so devidos".
Inegvel que o Registro de Imveis nos ltimos anos tem sido instrumento eficaz de
fiscalizao de tributos, merecendo inclusive crticas de quem defende que o rgo deve
ter como funo principal de garantia da propriedade. Todavia, se justifica a exigibilidade
de certides negativas decorrentes de infraes ambientais para o registro de imveis
rurais em virtude de sua natureza no ser somente fiscal. A multa prevista no Cdigo
Florestal decorre de uma infrao administrativa ambiental que toda ao ou omisso
que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio
ambiente (art. 70, caput, da Lei 9.605/1998).
Salienta-se que referida exigibilidade no pode alcanar as cdulas de crdito rural. O
art. 37 da Lei 4.829/1965, que institucionaliza o Crdito Rural, dispe que "a concesso
do crdito rural em todas as suas modalidades, bem como a constituio das suas
garantias, pelas instituies de crdito, pblicas e privadas, independer da exibio de
comprovante de cumprimento de obrigaes fiscais ou da previdncia social, ou
declarao de bens ou certido negativa de multas por infringncia do Cdigo Florestal"
(grifo no constante do texto da lei).
Pela clareza do texto, a regra contida deveria ser observada pelos Registros de Imveis,
essa foi a inteno da lei e a regra semelhante constante do art. 47 da Lei
8.212/1991.
No Estado de So Paulo, existia uma deciso da Corregedoria-Geral da Justia de 1987
que tratou normativamente do assunto, in verbis:
"No se exigir, para o registro de atos relativos a imveis rurais, certido negativa de
multas referidas no Cdigo Florestal, diante da expressa e solidria responsabilidade de
partes contratantes." (ECGJSP, j. 24.03.1987, Fonte: 79799/85, Teodoro Sampaio,
Parecer: Ricardo Henry Marques Dip.)
Consta do respeitvel parecer aprovado pelo Corregedor-Geral da Justia que "no se
exigir, para o registro de atos relativos a imveis rurais, certido negativa de multas
referidas no Cdigo Florestal, diante da expressa e solidria responsabilidade de partes
contratantes, a teor do art. 36 da Lei paulista 4.476/1984..." No obstante, a Lei
paulista 4.476/84 foi expressamente revogada pela Lei 11.331, de 26.12.2002 (art. 43)
de sorte que entendemos no mais incidir referido posicionamento, necessitando de
reviso da egrgia Corregedoria-Geral da Justia.
Observe-se que a inexigibilidade das certides afronta os princpios constitucionais do
meio ambiente contidos no art. 225 da CF/1988 (LGL\1988\3) e recepcionados pelo
Cdigo Florestal, no podendo ser afastada a exigibilidade sob pena de incidir tambm a
no exigncia das certides previdencirias, j que o bem jurdico tutelado de menor
relevncia constitucional.
A maior dificuldade seria a expedio de referidas certides, j que em razo da
competncia legislativa material constitucional, seria necessria a apresentao de
certido quer no mbito federal como no estadual, sendo de toda convenincia que a
expedio fosse disponibilizada na Internet utilizando o nmero de cadastro do Incra.
5.3 Publicidade dos termos de ajustamento de conduta e autos de infrao
Os rgos pblicos legitimados para proporem a ao civil pblica podero tomar dos
interessados o compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais,
prevendo inclusive cominaes no descumprimento, tendo eficcia de ttulo executivo
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extrajudicial (art. 5., 6., da Lei 7.347/1985).


Em matria ambiental importante que ocorra a publicidade dos TAC's e autos de infrao
porque a facilitao da informao, como foi exposto, configura um dos pilares do direito
ambiental. A Lei 10.650, de 16.04.2003, determina que a lavratura de termos de
compromisso de ajustamento de conduta e autos de infrao e respectivas penalidades
impostas pelos rgos ambientais sejam publicados no Dirio Oficial (art. 4., III e IV,
da Lei 10.650/2003).
Como foi exposto no trabalho, perdeu o legislador excelente oportunidade para
estabelecer a interconexo entre meio ambiente e Registro de Imveis, o que no afasta
a possibilidade dos autos de infrao e termos de ajustamento de conduta ingressarem
no flio real.
Com efeito, para a publicidade somente nos termos do art. 18 da Lei 6.015/1973 ou
ainda atravs de averbao, o que entendemos, repita-se, perfeitamente possvel de
acordo com nosso sistema registrrio, deve o registrador imobilirio somente observar
os seguintes requisitos: se a infrao ambiental se refere propriedade imobiliria e se
est perfeitamente identificada; e se foi outorgada a oportunidade para o proprietrio ou
detentor de direito real se defender.
6. Experincia internacional
Como foi consignada na introduo do presente trabalho, a Comunidade Europia por
meio da Agencia Europea de Mdio Ambiente solicitou do Colegio de Registradores de La
Propriedade y Mercantiles de Espaa, a elaborao de estudo sobre a relao entre os
sistemas registrrios e meio ambiente o que resultou Expert's Corner Report intitulado El
Registro de la Propriedad y Mercantil como instrumento al servicio de la sostenibilidad.
Trata-se de trabalho de alto nvel tcnico-registrrio e ambiental e que poder servir de
paradigma para todos os sistemas de registro imobilirio com caractersticas
semelhantes ao da Espanha, onde se enquadra o Brasil.
O estudo dividido na rea imobiliria em trs temas: o registro da propriedade
imobiliria como meio de preveno ao desrespeito ao meio ambiente; o registro da
propriedade imobilirio como meio de garantia do cumprimento das sanes ambientais;
e o registro imobilirio e a informao ambiental.
No iremos ousar na tentativa de fazer uma sntese do trabalho, mesmo porque seria de
acentuada dificuldade pela qualidade dos textos dos registradores espanhis, de forma
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que sugerimos sua integral leitura e destacamos algumas, das vrias informaes
interessantes.
6.1 Meios de preveno ao desrespeito ao meio ambiente
A publicidade das limitaes decorrentes do meio ambiente deve recair diretamente
sobre a propriedade e deve possuir importncia para terceiros por implicar de alguma
maneira uma minorao ou aumento do valor de mercado da propriedade em razo das
obrigaes, limitaes ou sanes impostas na mesma.
Com relao s informaes a serem veiculadas no Registro de Imveis que limitam o
uso da propriedade, destacam-se:
- Informao sobre as infra-estruturas de comunicaes;
- Informao sobre os mapas acsticos;
- Informao sobre as contaminaes dos solos;

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- Informao sobre a contaminao das guas de banha nas zonas costeiras;


- Informao sobre a contaminao das guas doces (interiores);
- Informao sobre os usos dos territrios;
- Informao sobre desmatamento.
Os ttulos inscritveis (registrveis) devem obedecer a aspectos formais que garantam a
idoneidade da informao e respeito aos rgos ambientais competentes:
1. Ttulos administrativos:
a) Certificao de resoluo administrativa; b) Resoluo administrativa a modo de
concesso ou autorizao; c) Licenas; d) Documento administrativo outorgante de
subsdios; e) Seguros obrigatrios; f) certificao administrativa de desapropriao; g)
sano ou multa; h) Declarao de solo contaminado.
2. Documentos subscritos por particulares com as formalidades exigidas por cada Estado
Membro: a) documento em que o proprietrio renuncia a emisso de determinados
poluentes, valendo contra sucessores e b) licenas para contaminao at determinado
nvel.
3. Documentos judiciais.
6.2 Garantia das sanes ambientais
A colaborao dos registradores imobilirios pode ser especialmente eficaz na
restaurao da ordem ecolgica alterada ilegalmente. A informao registral deve incluir
tanto a obrigao de restaurar como a imposio de sanes econmicas.
Para tanto, necessria a observncia de dois requisitos: 1. Infrao meio ambiental
localizada em territrio: preciso a identificao das pores de territrio a que o ilcito
ecolgico afetou; 2. Direito de defesa do possvel infrator: o procedimento administrativo
ou judicial deve ter oferecido a oportunidade de defesa do infrator antes do ingresso da
informao no registro de imveis.
Publicidade da obrigao de restaurar o dano ecolgico causado: o Registro de Imveis
dar informao da resoluo dos expedientes administrativos que impuseram
obrigaes ao infrator.
Publicidade das sanes econmicas: essa puplicidade tem dupla funo, dar publicidade
da infrao de um modo geral e servindo tambm de garantia para autoridades
administrativas.
6.3 O Registro de Imveis e a informao ambiental
O registro de imveis rgo dotado de todos os requisitos necessrios para ser
utilizado como centro de informao ambiental: a) uma repartio pblica, em que os
cidados podem acessar livremente com igualdade; b) uma repartio da
Administrao, que pode controlar a informao, assegurando suas fontes de
veracidade; c) estruturado territorialmente, onde os cidados j adquiriram o costume
de obter informaes sobre imveis; d) a estrutura territorial garante a proximidade dos
cidados; o registro de imveis conta com tcnicos necessrios para receber a
informao e dispe dos meios adequados para facilitar sua publicidade; e) a
dependncia direta ou indireta de vrias administraes facilita a atuao do registro de
imveis onde existe competncia fracionada (municpios, Regies, Estados, Unio
Europia); f) o registro de imveis est cada vez mais ligado disciplina do meio
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ambiente; g) existem registros de imveis em toda a Unio Europia.


A informao ambiental pode ser associada s bases grficas das propriedades. Toda
informao grfica das propriedades da Espanha encontram-se georreferenciadas
mediante coordenadas de localizao direta, de forma que a representao grfica das
propriedades e sua atualizao, permitem um conhecimento da evoluo do territrio,
suas modificaes, sendo instrumento til para a publicidade ambiental.
6.4 Rede de cartrios e informatizao, necessidade do sistema brasileiro
No estudo elaborado pelos colegas espanhis, percebe-se claramente que a
informatizao a base para a disponibilizar o acesso informao de forma rpida e
eficaz. Todos os registros de propriedade do pas esto ligados em rede de Internet e
Intranet, alm de possurem softwares de visualizao das propriedades que esto
georreferenciadas, inclusive com fotos via satlite. Assim, preciso que o registrador
imobilirio brasileiro tenha noo da importncia da informatizao do cartrio, que
servir como forma eficaz de divulgao do servio disponibilizado. Facilitar muito a
troca de informaes entre os rgos ambientais e o Registro de Imveis se existir uma
rede entre os cartrios.
preciso desenvolver a idia de que somente com a informatizao e uma rede entre os
registros imobilirios do pas os servios podero ser prestados de forma gil, eficiente e
uniforme. A informatizao tambm necessria para a segurana do trafego imobilirio
e ajudar a facilitar as pesquisas imobilirias, menor dificuldade dos usurios e
Administrao Pblica.
7. Concluso
- A dificuldade de relao entre meio ambiente e Registro de Imveis ocorre em razo
dos momentos histricos que surgiram e finalidade originria distinta;
- A Constituio Federal (LGL\1988\3) e o Cdigo Civil (LGL\2002\400) de 2002
atriburam ao Registro de Imveis a necessidade de incorporao do conceito de funo
social da propriedade e do meio ambiente;
- O princpio internacional da publicidade ambiental elegeu o Registro de Imveis, quer
por sua estrutura, quer por confiabilidade, para facilitar o acesso informao ecolgica;
- Somente a Unio pode legislar sobre registros pblicos; no obstante, Estados e
Municpios alm de tambm serem responsveis pela proteo do meio ambiente,
tambm podem legislar sobre a matria, surgindo a dificuldade de publicidade no
Registro de Imveis. O rol de atos registrveis constante do art. 167 da Lei 6.015/1973
no pode ser taxativo para institutos do direito ambiental, porque estaria a Unio
invadindo a competncia material de Estados e Municpios;
- O efeito ou princpio da concentrao deve ser aplicado para interpretar o art. 246 da
Lei 6.015/1973 que permite a averbao de qualquer ato que altere o registro,
outorgando publicidade para casos no expressamente autorizados pela Lei 6.015/1973;
mas que de qualquer forma, mesmo reflexamente, possam limitar o direito de
propriedade ou ainda de grande relevncia para o direito inscrito;
- A Constituio Federal (LGL\1988\3) criou os espaos territoriais especialmente
protegidos (art. 225 da CF/1988 (LGL\1988\3)), que so espaos geogrficos, pblicos
ou privados, dotados de atributos ambientais relevantes;
- Os espaos territoriais especialmente protegidos so divididos em quatro grupos: reas
de proteo especial, a rea de preservao permanente, a reserva legal e as unidades
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de conservao;
- possvel a especializao ou consignao de restries no Registro de Imveis de
quase todos os espaos especialmente protegidos, destacando-se as reas contaminadas
- ACs, reas de proteo e recuperao a mananciais - APRMs, reas de preservao
permanente - APPs, reserva legal - RL, reas de proteo ambiental - APAs e reservas
particulares do patrimnio natural - RPPNs;
- A publicidade no Registro de Imveis de inquritos civis, aes civil pblicas, termos de
ajustamento de conduta e autos de infrao j possvel no registro imobilirio
brasileiro;
- A certido prevista no art. 37 do Cdigo Florestal deve ser exigida em qualquer
alienao ou onerao de imvel rural, exceto nas cdulas de crdito rural;
- preciso criar uma rede de cartrios de Registro de Imveis, ligada aos rgos
ambientais atravs do Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama, bem como ao
Incra, para a troca de informaes sobre o meio ambiente, inclusive com possibilidade
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visualizao das propriedades e respectivas parcelas.

(1) Os Expert's Corner no refletem a opinio da Agncia Europia do Meio Ambiente,


trata-se de estudos realizados a seu pedido no sentido de aumentar a discusso e
debate sobre determinadas matrias.
(2) Aarhus, 25.06.1998. A Conveno foi preparada pelo Comit de Polticas de Meio
Ambiente da Comisso Econmica para a Europa das Naes Unidas. Entrou em vigor
em 30.10.2001.
(3) Expert's Corner Report - "El Registro de la Propriedad y Mercantil como instrumento
al servicio de la sostenibilidad" realizado pelo Colgio de Registradores da Espanha para
a Agncia Europea de Meio Ambiente", p. 23. [V. p. 148 desta edio, N.E.].
(4) MILAR, Edis. Direito do ambiente. 3. ed. So Paulo: RT, 2004. p. 146-147.
(5) Informao constante do site da Federao Brasileira de Banco - Febraban (balano
social de 2002).
(6) SANTANA DE MELO, Marcelo Augusto. "Breves anotaes sobre o Registro de
Imvei"s. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 429, 09.09.2004. Disponvel em:
[http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=5669].
(7) "El Registro de la Propriedad y Mercantil como instrumento al servicio de la
sostenibilidad," cit., p. 10.
(8) Registro de imveis. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 1999. p. 9.
(9) O fornecimento da certido no pode ser retardado por mais de 5 (cinco) dias (art.
19 da Lei 6.015/1973).
(10) Publicidade e teoria dos registos. Coimbra: Almedina, 1966. p. 163.
(11) Registro de imveis. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1976. p. 219.
(12) Registro de imveis, cit., p. 224.
(13) Revista de Direito Imobilirio 49, jul.-dez. 2000.
Pgina 144

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(14) Marta Valls Teixid e Mercedes Tormo Satonja, op. cit., p. 33. [V. p. 202 desta
edio, N.E.].
(15) Comentrios Constituio brasileira de 1998. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 1989. vol. I, p. 129.
(16) Revista de Direito Imobilirio 47, jul.-dez. 1999.
(17) Boletim Eletrnico do IRIB 509, 29.06.2002.
(18) Item 1, b, 19, do Captulo XX das Normas de Servio de So Paulo.
(19) com base no princpio da concentrao que a Egrgia Corregedoria-Geral da
Justia do Rio Grande do Sul autorizou a averbao de florestas no Registro de Imveis.
(20) Os espaos territoriais especialmente protegidos aproximam-se dos espaos
naturais sensveis ("Espaces naturels sensibles") do sistema francs (Cf. PRIEUS, Michel.
Droit de l'Environnment. 2. ed. Paris: Dalloz, 1991. p. 381).
(21) Direito do ambiente, cit., p. 233.
(22) MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. So Paulo:
Malheiros, 2004. p. 568.
(23) Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros, 1994. p. 160-161.
(24) "El Registro de la Propriedad y Mercantil como instrumento al servicio de la
sostenibilidad", cit., p. 57.
(25) um lenol d'gua subterrneo que se encontra em presso normal e que se
formou em profundidade relativamente pequena.
(26) Conselho Superior da Magistratura, ApCiv 849-0.
(27) Revista Isto , 08.09.2004, n. 1.822, p. 95.
(28) "Cincia que estuda a origem, histria, vida e estrutura da Terra", Dicionrio Aurlio
.
(29) Direito ambiental brasileiro. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 709.
(30) Direito ambiental brasileiro, cit., p. 723.
(31) Revista de Direito Imobilirio 42, jul.-dez. 1997.
(32) Revista de Direito Imobilirio 42, jul.-dez. 1997.
(33) Registro de imveis, cit., p. 132.
(34) Trabalho encontrado no site dos Colgio de Registradores da Espanha
[http://www.registradores.org]. [Publicado nesta edio p. 148 et seq. N.E.].
(35) "Parcela uma frao (sub-rea) de um imvel com regime jurdico nico. Com
esta definio ela deve ser a (menor) unidade do cadastro territorial (urbano/rural),
especializada (delimitado, identificado e com rea calculada), enfim, como unidade
prpria. O imvel, segundo este conceito, dividido em tantas partes (parcelas) quantas
forem as reas com regimes jurdicos diferentes. Estas podem ser reas de domnio, de
Pgina 145

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posse, reas pblicas (como estradas, rios, lagos), ou reas de restries como reservas
legais, de preservao, servides administrativas ou legais etc. Nos casos dos imveis
com um nico regime jurdico (que provavelmente a maioria), parcela e imvel sero a
mesma coisa." (Carta de Araraquara - Georreferenciamento. Boletim Eletrnico do IRIB
1.282 - 06.09.2004.)

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REFLEXES SOBRE O PAPEL DO MINISTRIO PBLICO FRENTE


MUDANA CLIMTICA
Consideraes sobre a recuperao das reas de preservao permanente e de reserva
legal
Revista de Direito Ambiental | vol. 56/2009 | p. 280 - 312 | Out - Dez / 2009
Doutrinas Essenciais de Direito Ambiental | vol. 6 | p. 613 - 642 | Mar / 2011
DTR\2009\553
Slvia Cappelli
Diretora de Assuntos Internacionais do Instituto O Direito por um Planeta Verde e da
Associao Brasileira do Ministrio Pblico do Meio Ambiente. Procuradora de Justia.
rea do Direito: Ambiental
Resumo: O presente artigo aborda a necessria adaptao do modo de atuao do
Ministrio Pblico frente o fenmeno da mudana climtica. O foco da reflexo est
centrado nas aes ministeriais concernentes recuperao de reas de preservao
permanente e de implementao de reserva legal, em razo de caracterizar tal tema
demanda significativa na atuao deste rgo de Estado. Na busca da identificao de
um marco terico a informar a atuao do Ministrio Pblico, criticada a possibilidade
de utilizao do mecanismo de desenvolvimento limpo com estmulo utilizao do
pagamento pelos servios ambientais como alternativa, buscando suplantar o problema
oriundo da dicotomia mercado e polticas pblicas, de modo a demonstrar a prevalncia
do interesse pblico em cotejo direto com os interesses econmicos.
Palavras-chave: Mudana climtica - Protocolo de Quioto - MDL - reas de preservao
permanente - Reserva legal - Recuperao de espaos protegidos - Ministrio Pblico
Resumen: Este artculo trata de la necesaria adaptacin del modo de actuacin del
Ministerio Pblico frente al fenmeno del cambio climtico. El enfoque de la reflexin
est centrado en las acciones ministeriales relacionadas a la recuperacin de las reas de
preservacin permanente y de implementacin de reserva legal, en razn de que dicho
tema representa una significativa demanda de actuacin de este rgano de Estado. En el
proceso de identificacin de un marco terico que informe la actuacin del Ministerio
Pblico, se critica la posibilidad de utilizacin del Mecanismo de Desarrollo Limpio como
estmulo a la utilizacin del pago por servicios ambientales como alternativa, de manera
a suplantar problema proveniente de la dicotoma mercado y polticas pblicas, de modo
a demostrar la prevalencia del inters pblico en comparacin directa con los intereses
econmicos.
Palabras claves: Cambio climtico - Protocolo de Kyoto - MDL - reas de preservacin
permanente - Reserva legal - Recuperacin de reas protegidas - Ministerio Pblico
Sumrio:
- 1.A mudana climtica - 2.Ministrio Pblico, mudana climtica e proteo florestal 3.Consideraes finais - Bibliografia
Introduo

Em 05.08.2009 a imprensa apresentou sociedade brasileira mais um estarrecedor dado


1
sobre o desmatamento na Amaznia: de acordo com o Inpe - Instituto Nacional de
2
Pesquisas Espaciais, o desmatamento cresceu 370% em junho comparativamente ao
ms de maio, perdendo rea equivalente metade do Municpio do Rio de Janeiro
somente no ms de junho de 2009, cerca de 578 km. De agosto de 2008 at junho de
2009, o Sistema de Deteco de Desmatamento em Tempo Real - Deter registrou 3.175
km de desmatamento na Amaznia Legal. Deste total, 330 km ocorreram no Par e
181 km, no Mato Grosso. No perodo anterior (agosto de 2007 a junho de 2008), a rea
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devastada foi de 7.822 km. O nmero atual (2007/2008) de 11,9 mil km.

Apesar de representarem uma reduo com relao ao anterior perodo analisado, tais
nmeros continuam impressionantes e bem ilustram o que merece ser a maior
preocupao brasileira para combater aes que contribuem para a mudana do clima: o
desmatamento e as queimadas. O Brasil considerado o 16. emissor de gases de efeito
estufa, listados no Anexo A da Conveno de Mudana do Clima: dixido de carbono
(CO2), metano (CH4), xido nitroso (N2O), hidrofluorcarbonos (HFCs), perfluorcarbonos
(PFCs) e hexafluoreto de enxofre (SF6). As maiores contribuies do Brasil mudana
climtica so o desmatamento e as queimadas, correspondendo a 75% de suas emisses
4
o incluindo, sob essa perspectiva, entre os cinco pases maiores emissores de CO2 no
mundo. Preservar a flora, evitando desmatamento e queimadas, em respeito ao princpio
da responsabilidade comum, mas diferenciada, previsto na Conveno-Quadro sobre
5
Mudana do Clima deve ser, portanto, prioritrio para o pas.
De tal sorte, o presente trabalho procura refletir a respeito do tema e sobre a possvel
contribuio do Ministrio Pblico minimizao dos efeitos da mudana climtica,
evidenciando aspectos relativos tutela judicial e extrajudicial de proteo das reas de
preservao permanente e de reserva legal. Justificamos tal corte epistemolgico na
limitao das nossas reflexes a essas modalidades de espaos protegidos, pelo fato de
representarem parte expressiva da atuao ministerial na recuperao de reas
6
degradadas e por permitirem uma interface com a anlise do instrumental normativo
incidente sobre a mudana climtica, focando na necessria adaptao e evoluo dos
fundamentos jurdicos utilizados pelo Ministrio Pblico.
Com tal desiderato, o fenmeno da mudana do clima, cuja repercusso atinge o
planeta, ser aqui analisado, de forma mais especfica, no mbito das circunstncias que
caracterizam tal fenmeno em nosso pas, embora com isso no se olvide suas graves
conseqncias em nvel mundial.
Nesse caminho, a ttulo de reflexo final, buscar-se- demonstrar que a efetividade da
atuao protetiva do meio ambiente deve estar predisposta a reconhecer a necessidade
da conjugao dos mecanismos postos disposio pelo mercado com as polticas
pblicas, sem, contudo, atribuir a tais vetores da soluo alvitrada peso idntico, por
caracterizarem-se tais vias como portadoras de naturezas distintas, isto em razo de
seus interesses, na maioria das vezes, mostrarem-se profundamente dissonantes.
1. A mudana climtica
A primeira conveno multilateral adotada a respeito da poluio atmosfrica de longa
7
distncia, segundo advertem Flavia Frangetto e Jorge Calasans, foi a Conveno de
Genebra, de 13.11.1979, que entrou em vigor em 16.03.1983.
A Conveno-Quadro de Mudanas Climticas foi adotada em Nova Iorque em
09.05.1992. Durante a Rio-92, a Conveno foi firmada por 155 pases, tendo entrado
8
em vigor em 21.03.1994, 90 dias aps a qinquagsima ratificao. O Brasil ratificou-a
pelo Decreto Legislativo 1, de 03.02.1994, promulgando-a atravs do Dec. 2.652, de
01.07.1998. Dentre os princpios da Conveno destaca-se o da responsabilidade
comum, porm diferenciada, em que todos os pases tm responsabilidade por reduzir
suas emisses de gases de efeito estufa, mas com metas e aes diferenciadas entre
eles.
Ainda em 1988, o Programa das Naes Unidas/PNUMA e a Organizao Mundial de
Meteorologia/OMM constituram o Painel Intergovernamental sobre Mudanas do
9
Clima-IPCC. O IPCC divide-se em trs grupos destinados a avaliar: (a) o aspecto
cientfico do sistema climtico e das mudanas do clima, (b) a vulnerabilidade humana e
dos sistemas naturais mudana climtica e as adaptaes necessrias a estas
conseqncias e (c) as possibilidades de limitao na emisso dos gases de efeito estufa,
da mitigao da mudana climtica e as conseqncias dessas medidas sob o ponto de
vista econmico.
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Resultados da Pesquisa

10

Segundo o ltimo relatrio do IPCC, divulgado em 17.11.2007, as temperaturas mdias


da Terra devem aumentar entre 1.8 a 4.C at o final do sculo, em conseqncia do
que haver alteraes na distribuio e intensidade nos ventos e nos regimes de chuvas,
acarretando eventos extremos como secas, inundaes, furaces e tempestades, alm
de aumentar o nvel dos oceanos em razo do derretimento dos plos pelas altas
temperaturas. O mesmo relatrio prev para a Amrica Latina, at a metade do sculo,
a substituio das florestas tropicais por savanas no leste da Amaznia, enquanto a
vegetao semi-rida seria substituda por vegetao de terras ridas. Haveria
diminuio de cultivos importantes. A soja, por exemplo, progrediria em zonas
temperadas. Alm disso, poder haver perdas importantes na diversidade biolgica, com
11
extino de espcies em muitas reas tropicais.
De acordo com a Conveno de Mudana do Clima, os Estados membros da OCDE e os
12
Estados em transio para uma economia de mercado (listados no Anexo 1) devem
informar sobre suas polticas e medidas nacionais para reduzir os nveis de emisso
13
antrpica dos gases de efeito estufa aos nveis de 1990. Os gases de efeito estufa so
definidos pelo art. 1., item 5, como "os constituintes gasosos da atmosfera, naturais e
antrpicos, que absorvem e reemitem radiao infravermelha".
14

Na terceira Conferncia das Partes,


realizada em Quioto, em 1997, foi criado o
Protocolo que leva o nome da cidade, cujo principal objetivo fazer com que os pases
integrantes do Anexo I da Conveno reduzam suas emisses em 5% abaixo dos nveis
15
de 1990, a partir do primeiro perodo do compromisso que se estende de 2008 a 2012.
Embora criado em 1997, o Protocolo de Quioto, diante da negativa dos Estados Unidos
em subscrev-lo, somente entrou em vigor em 16.02.2005, aps a Rssia a ele aderir
16
em 18.11.2004.
O Protocolo prev trs mecanismos de flexibilizao para o cumprimento dos
compromissos da Conveno de Mudana do Clima: implementao conjunta, comrcio
das emisses e o mecanismo de desenvolvimento limpo - MDL.
17

O MDL o nico mecanismo de flexibilizao que pode ser utilizado pelos pases no
integrantes do Anexo I da Conveno-Quadro, entre eles o Brasil, porque permite que
um pas desenvolvido possa financiar projetos em pases em desenvolvimento como
forma de cumprir seus compromissos.
O MDL tem sido alvo de inmeras e procedentes crticas.
O Secretrio Executivo da Conveno de Mudana do Clima, Ivo de Boer, no discurso
18
proferido em 26.01.2009, em Londres advertiu que as atuais estruturas do mercado de
carbono, certamente valiosas, so insuficientes para responder ao desafio. O mercado
faz o que podem fazer os mercados - est selecionando as opes menos custosas e no
garante uma distribuio geogrfica equitativa. So necessrios, portanto, outros meios
de mobilizao de recursos financeiros para o atendimento das metas de reduo das
emisses de gases de efeito estufa.
Lambert Schneider, especialista do Instituto de Ecologia Aplicada da Alemanha, em
19
entrevista publicada em 27.04.2009 no stio do Grupo Eco, afirma que o MDL "permite
aos pases industrializados investir em projetos em naes pobres para reduzir emisses
de gases de efeito estufa, como alternativa mais barata a uma reduo real e certificada
dos gases que lanam em seus prprios territrios. Quem reduz dixido de carbono em
um pas pobre 'vende' crditos de carbono a quem paga por esse projeto em um pas
rico, que pode emitir carbono na mesma proporo (...). Uma deficincia do Protocolo de
Kyoto que a maioria dos pases da Europa oriental recebeu autorizao de emisso em
volumes muito maiores do que os que geravam. Ento, esses direitos excedentes
acabaram vendidos a naes que no cumprem suas obrigaes de limitar as emisses".
Provocado a justificar a concluso de sua pesquisa de que o MDL foi um xito comercial
de resultados ambientais insatisfatrios, respondeu que os maiores desafios so verificar
Pgina 149

Resultados da Pesquisa

a adicionalidade dos projetos, cuja aferio continua sendo muito subjetiva, e o


desempenho dos verificadores independentes. Foram encontradas srias falhas neste
aspecto pelo Conselho Executivo do MDL, inclusive com a suspenso temporria do
maior verificador. Por ltimo, uma terceira limitao, que os benefcios do
desenvolvimento sustentvel associados a muitos projetos de MDL so relativamente
baixos. Conclui que o MDL deve ir alm da simples compensao, pois atualmente para
cada tonelada de carbono reduzida atravs do MDL o pas comprador pode emitir outra
tonelada, de maneira que as metas de reduo no podero se alcanadas atravs desse
mecanismo.
20

Fernanda Cavedon, Ricardo Vieira e Francelise Diehl


chegam a afirmar que a
transformao do problema em um mercado de oportunidades representa um tpico caso
de apropriao de um problema ambiental pela lgica econmica, a discusso se desloca
do ambiente natural de tomada de deciso (esfera poltica e sociedade civil) para o
mbito privado. O tema da mudana climtica visto mais como uma oportunidade
econmica e criao de novos mercados (mercado de carbono, biocombustveis,
explorao publicitria etc.) do que como uma questo de justia e polticas pblicas.
21
Adiante, citando Lohmann, afirmam que muitas atividades causadoras de impactos e
conflitos socioambientais so consideradas geradoras de crditos de carbono,
22
configurando verdadeiras situaes de CO2lonialismo.
Assim, com a Conferncia de Copenhagen, de 7 a 18.12.2009, que ir definir as medidas
internacionais no combate ao aquecimento global para o perodo posterior a 2012, tais
problemas precisam ser corrigidos a fim de que as medidas de flexibilizao possam,
realmente, representar a reduo das emisses dos gases de efeito estufa, deixando-se
23
de se resumir a uma mera compensao, insuficiente para alcanar aquele objetivo.
1.1 O Brasil e a mudana climtica
Percebe-se uma inegvel incoerncia entre a postura brasileira externa e sua poltica
interna. Enquanto biomas como a Mata Atlntica, o Cerrado e a Amaznia vm sendo
fortemente impactados pela ao antrpica, principalmente, como se viu, decorrentes do
desmatamento e das queimadas, percebem-se internamente fortssimos movimentos
para enfraquecer o Cdigo Florestal, principalmente para reduzir a rea de reserva legal,
24
que na Amaznia de 80% do imvel. Conforme adverte Sergio Leito, produtores e
fazendeiros dessa regio recusam-se at mesmo a cadastrar seus imveis junto ao Incra
para evitar o registro da reserva legal. Ademais, a MedProv 422, de 25.03.2008,
cunhada com o apelido de "a MP da Grilagem", "alm de perdoar as invases que j
foram feitas, estimula a destruio da Amaznia, ao enviar um sinal aos depredadores
da floresta de que o combate ao desmatamento e grilagem de terras na regio est
25
sujeito a interesses polticos da base de sustentao do governo". Dessa maneira, o
aumento ou a reduo do desmatamento na Amaznia est intimamente ligado
expanso da agricultura e ao preo dos produtos agrcolas, de maneira que o incremento
da fiscalizao se mostra insuficiente para cont-lo. Em outras frentes contra a
legislao florestal esto as tentativas de alterao das legislaes estaduais, a exemplo
do Cdigo de Meio Ambiente do Estado de Santa Catarina, objeto de ao direta de
26
inconstitucionalidade proposta pelo Ministrio Pblico Federal e do Projeto de Lei
27
Estadual do Rio Grande do Sul 154/2009 que contm inmeros retrocessos quanto
participao popular nos processos de avaliao de impacto, limitao da proteo a
florestas nativas, extino da reserva florestal, reduo e possibilidade de manejo em
APPs, liberao das queimadas, entre outras. possvel vislumbrar a existncia de um
movimento poltico altamente organizado para atacar a legislao de proteo flora
brasileira, no s no plano federal, como no dos Estados. Especializa-se, agora, a
atuao poltica para pulverizar as respostas ambientais, na medida em que fomenta
alteraes progressivamente na legislao dos Estados.
Por outro lado, o Brasil se esfora para minimizar os efeitos da mudana do clima
atravs de programas e projetos especficos, alm de investimentos para potencializar a
fiscalizao. Nesse sentido, o relatrio Contribuio do Brasil para evitar a mudana do
Pgina 150

Resultados da Pesquisa

clima, elaborado pelos Ministrios das Relaes Exteriores, da Cincia e Tecnologia, do


Meio Ambiente, de Minas e Energia e do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
28
d conta de iniciativas adotadas como, no setor de energia, manter matriz
marcadamente baseada nas hidroeltricas, de gerao de energia a partir de fonte elica
- Proinfa, do Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica - Procel, do Conpet
cujo objetivo reduzir o consumo de leo diesel, difundir o uso do gs natural, estimular
novas tecnologias no setor de eletrodomsticos, a economia sustentvel e fomentar a
reciclagem. No setor de transportes, tais iniciativas ocorrem atravs do Programa
Nacional do lcool - Prolcool, do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel PNPB, da produo e comercializao de veculos flex-fuel, e do Programa de Controle de
Poluio do Ar por Veculos Automotores - Proconve. Por fim, no que tange reduo do
desmatamento na Amaznia, aprimoraram-se os sistemas de sensoriamento remoto,
com o desenvolvimento do Deter - Sistema de Deteco de reas Desmatadas em
Tempo Real, do cadastramento georreferenciado das propriedades rurais - SLAPR, da
articulao das aes de monitoramento com as de fiscalizao, renovao e capacitao
do quadro de fiscais, elevao do valor das multas, realizao de grandes operaes de
fiscalizao etc.
Percebe-se, pois, que apesar dos esforos brasileiros em relao s medidas de
mitigao e adaptao mudana climtica, foras econmicas e polticas
enfraquecem-nas pondo a lume contradies entre os investimentos realizados e
prticas polticas lastreadas em interesses econmicos com marcante presena no
cenrio nacional.
1.2 O Protocolo de Quioto, o MDL e a possibilidade e utilizao do instrumento para
recuperao de espaos protegidos no Brasil
A recuperao da degradao realizada em reas de preservao permanente e a
implementao ou recomposio da reserva legal correspondem a significativa parcela
das investigaes procedidas pelo Ministrio Pblico e que redundam na celebrao de
compromissos de ajustamento ou no ajuizamento de aes civis pblicas. Assim,
procuraremos discutir, neste item, a possibilidade de utilizao do mecanismo de
desenvolvimento limpo - MDL, para tal desiderato, fazendo-se antes necessria a
conceituao das reas de preservao permanente e da reserva legal, de suas funes
ambientais e do comando normativo para sua preservao e conservao,
respectivamente.
Dentre os mecanismos de flexibilizao adotados pelo Protocolo de Quioto, o nico que
permite a participao dos pases emergentes o MDL. Previsto no art. 12, o MDL
possibilita aos pases em desenvolvimento a implantao de projetos de controle de
emisso, dando origem aos crditos de carbono. As chamadas Redues Certificadas de
Emisses (RCEs) podem ser utilizadas, ento, pelos pases do Anexo I do Protocolo,
comprando dos pases no integrantes desse Anexo tais crditos que sero computados
para demonstrao de suas metas de reduo dos gases de efeito estufa. De acordo com
29
Roberta Marchezi e Sergio Amaral "essas transaes tm como moeda padro o
carbono equivalente (CO2e), ou seja, a quantidade quilogramas de carbono
correspondente reduo do gs que est sendo eliminado".
A principal questo sobre a possibilidade de utilizao do MDL para projetos de
recuperao de reas degradadas em espaos protegidos diz respeito chamada linha
de base e os requisitos previstos no art. 12, item 5, do Protocolo de Quioto: (a)
participao voluntria aprovada por cada Parte envolvida (voluntariedade); (b)
benefcios reais, mensurveis e de longo prazo relacionados com a mitigao da
mudana do clima; e (c) redues de emisses que sejam adicionais as que ocorreriam
na ausncia da atividade certificada no projeto (adicionalidade).
O Brasil, um pas no Anexo I, de acordo com o documento intitulado Status Atual das
30
Atividades do MDL no Brasil, de 10.07.2009 possui 5.074 projetos, sendo 1.717 j
registrados pelo Conselho Executivo e 3.357 em fases anteriores. O Pas ocupa o terceiro
Pgina 151

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lugar em nmero de projetos (397), representando 7,8% do total no mundo. Em


primeiro lugar est a China, com 1.865 projetos (36,8%) e em segundo, a ndia, com
1.368 projetos (27,0%). O maior nmero de projetos brasileiros refere-se aos setores de
energia e suinocultura (65%). Dentre todos os projetos, h apenas dois de
reflorestamento. So Paulo lidera o nmero de projetos (23%), seguido de Minas Gerais
(16%) e Rio Grande do Sul (10%).
Pode-se perceber, portanto, que embora desmatamento e queimadas correspondam
maior contribuio do Brasil para a mudana climtica, retirando-o do 16. lugar como
pas emissor de gases de efeito estufa e catapultando-o para entre os cinco maiores
emissores, somente dois projetos de MDL foram apresentados no Brasil sobre
reflorestamento. Qual seria a razo para isso? o que procuraremos desenvolver
adiante, no item 1.2.2.
1.2.1 As reas de preservao permanente e de reserva legal
As reas de preservao permanente - APPs so definidas pelo art. 1., 2., II, do
31
Cdigo Florestal como a "rea protegida nos termos dos arts. 2. e 3. desta Lei,
coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos
hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna
e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas". Dentre as
funes das matas ciliares, uma das espcies de APPs, Ana Marchesan menciona a de
32
auxiliarem, durante o seu crescimento, na absoro e fixao de carbono. H dois tipos
de reas de preservao permanente: as decorrentes de lei e as administrativas. As
primeiras decorrem de previso legal (arts. 2. e 3., 2., do Cdigo Florestal),
enquanto as segundas dependem de declarao formal por ato do poder pblico. As
APPs podem incidir sobre reas pblicas ou privadas e no permitem alterao,
supresso ou o exerccio de qualquer atividade, obra ou empreendimento, exceto nos
casos de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto, desde que inexistam
alternativas locacionais e a interveno se d mediante compensao.
Os imveis que contenham reas de preservao permanente ope legis esto sujeitos a
restries juridicamente consideradas limitaes ao direito de propriedade, fulcradas no
interesse pblico em dar uma utilizao racional e sustentvel a esses bens. A obrigao
de manter a vegetao nesses espaos revela-se pela permisso conferida ao Poder
Pblico para realizar o florestamento ou reflorestamento, diante da omisso do
proprietrio, sem necessidade de desapropriao, com base na funo social da
33
propriedade, salientando-se o carter propter rem dessa obrigao. Desde que no
esvaziem por completo o contedo do direito de propriedade, tais limitaes no so
indenizveis.
A Reserva Legal, por sua vez, definida pelo art. 1., 2., III, do Cdigo Florestal
como a "rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de
preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais,
conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e
ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas". fixada em percentuais correspondentes
a 80% das florestas localizadas nas propriedades existentes nos Estados que compem a
Amaznia legal, 35% em cerrado localizado na Amaznia legal, 20% nas demais regies
do pas e 20% na propriedade rural em rea de campos gerais em qualquer regio do
34
pas.
35

Essa espcie de espao protegido, segundo Nicolao Dino, possui as caractersticas de


compulsoriedade, porque incide obrigatoriamente sobre todos os imveis rurais, nos
percentuais definidos pelo Cdigo Florestal; generalidade, por no ser restrio incidente
caso a caso, mas depender da localizao geogrfica do imvel, gratuidade, pelo fato de
no ser indenizvel, perpetuidade e inalterabilidade da destinao, significando que a
restrio perene e imutvel, no podendo ser modificada inclusive nas hipteses de
transmisso do imvel ou desmembramento.
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Pode-se concluir, pelos conceitos legais, que os objetivos das reas de preservao
permanente e de reserva legal so distintos: enquanto a primeira visa preservao,
admitindo somente interveno nos casos excepcionais de utilidade pblica, interesse
social e baixo impacto, a reserva legal objetiva a conservao, permitindo o uso
sustentvel da rea atravs de plano de manejo e proibindo o corte raso. A reserva
legal, ao contrrio das reas de preservao permanente, assim, permite a explorao
econmica sustentvel diferentemente do que ocorre com as APPs.
Tanto na hiptese de APP, quanto na de reserva legal, h obrigao legal de cumprir
com a finalidade desses espaos protegidos. Isso porque, na excepcionalidade da
ocorrncia de utilidade pblica, interesse social e baixo impacto, o Cdigo Florestal
determina a compensao, revelando que a permisso excepcional de supresso,
decorrente do estmulo ao desenvolvimento sustentvel, no esvazia aquela obrigao
de preservao, substituda, excepcionalmente, pela compensao. No que concerne
reserva legal, a obrigao da conservao dos percentuais estabelecidos pelo art. 16 do
Cdigo Florestal demonstrada pelas obrigaes do proprietrio em realizar a
recomposio, regenerao natural e a compensao de reserva legal, definidas no art.
44 do Cdigo Florestal. Quanto primeira hiptese, o inc. I estabelece que a cada trs
anos seja recomposto 1/10 da rea total necessria sua complementao,
utilizando-se espcies nativas a partir de critrios estabelecidos pelo rgo ambiental
estadual competente. Tem-se, assim, que o prazo mximo para a recomposio da
Reserva Legal seria de 30 anos. Visto sob este aspecto, o reflorestamento em um
perodo mais curto poderia ser considerado adicional.
Em concluso, ntida a obrigao legal de preservar as APPs e conservar as reas de
Reserva Legal, pois diante da interveno antrpica determina-se a compensao ou
estabelecimento de prazos para a recomposio.
1.2.2 Inadequao do MDL para recuperao de reas degradadas em reas de
preservao permanente e de reserva legal
O art. 6. do Protocolo de Quioto permite o uso de sumidouros como outra forma de os
pases atingirem suas metas de reduo. Assim, pases como o Brasil, podem receber
crdito, na forma de unidades de remoo (Removal Units, RMUs) atravs do plantio de
vegetao, manejo florestal, reflorestamento e outras atividades que criam os
sumidouros, para absorver os gases causadores de efeito estufa, contribuindo para a
36
reduo global de emisses.
Os sumidouros so definidos no art. 1., item 8, da Conveno-Quadro como qualquer
processo, atividade ou mecanismo que remova um gs de efeito estufa, um aerosol ou
um precursor de um gs de efeito estufa da atmosfera.
Em que pesem as posies no sentido da possibilidade de utilizar-se o MDL para fazer
frente recuperao de reas degradadas por desmatamento em APPs e reservas legais
37
sustentadas por Francine Hackim Leal,
Katia Maria da Costa, Marcelo Galeazzi
38
39
Caxambu e Farngetto e Lima entendemos que faltaria a tais projetos o requisito da
adicionalidade previsto para a utilizao do mecanismo de desenvolvimento limpo.
Lembremos que, de acordo com o art. 12, item 5, letra c, do Protocolo de Quioto, alm
da participao voluntria aprovada por cada Parte envolvida e da obteno de
benefcios reais, mensurveis e de longo prazo relacionados com a mitigao da
mudana do clima, necessrio que as redues de emisses sejam adicionais s que
ocorreriam na ausncia da atividade certificada de projeto.
A adicionalidade pode ser definida como a caracterstica de iniciativa (projetos, aes,
polticas pblicas etc.) onde a reduo de emisses de gases do efeito estufa (GEE) ou a
maior capacidade de remoo de CO2 da atmosfera adicional ao que ocorreria na
ausncia desta iniciativa. Trata-se de um dos principais critrios para a aprovao de
projetos de MDL (mecanismos de desenvolvimento limpo), uma vez que comprova a
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eficcia do mecanismo proposto. Pode-se dizer que a diferena entre o cenrio


observado na ausncia de um projeto de MDL, isto , o cenrio business as usual
(concentrao atmosfrica de CO2) e o cenrio aps a execuo da atividade do projeto
(concentrao de CO2 atmosfrico reduzido ou CO2 removido) representa a
40
adicionalidade do projeto.
41

De acordo com Roberta Marchezi e Sergio Amaral os projetos de MDL devem implicar
redues de emisses adicionais as que seriam obtidas sem a implementao das aes,
de forma a garantir benefcios reais, mensurveis e de longo prazo para a mitigao da
mudana do clima.
Assim, diante de obrigao legal pr-existente no h que se falar na possibilidade de
utilizao do MDL, porquanto ausente o requisito intrnseco de adicionalidade, por fora
de conseqncia lgico-jurdica inafastvel, sob pena de admitir-se um raciocnio
absurdo, j que, em que se concretizando atividade lesiva ao meio ambiente, surge
resposta imediata oriunda de regime jurdico que impe a recuperao da rea
degradada. Ora, caso se entendesse diferentemente, o degradador de uma APP, ou
aquele que no observasse os percentuais de reserva legal estabelecidos para a rea,
estaria sendo beneficiado por crditos de carbono obtidos atravs de projetos de MDL,
mesmo em face de descumprimento de obrigao prevista em lei, obtendo lucro pela
degradao e sendo compensado pelo ilcito atravs do mercado.
42

No mesmo sentido, manifestam-se Jos Rubens Morato Leite e Ernesto Roessing Neto
afirmando que a reduo de emisses de gases de efeito estufa decorrentes do
desmatamento no abrangida pelos mecanismos financeiros criados no mbito do
Protocolo de Quioto, notadamente o mecanismo de desenvolvimento limpo, de forma
que os projetos voltados para a reduo de emisses do desmatamento no podem
gerar crditos no mercado oficial de comrcio de emisses de GEEs. Projetos do tipo,
portanto, devem buscar captar recursos por meio de mercados voluntrios de comrcio
de emisses, institudos fora do mbito do Protocolo de Quioto. Desta forma, a maior
fonte de emisses do Brasil deixada ao largo dos incentivos proporcionados pelo
regime de tutela das mudanas climticas. Neste contexto, o tema das florestas tropicais
foi includo no Plano de Ao de Bali, documento que, possivelmente, servir de base
para as regras futuras a serem implantadas no regime de tutela jurdica internacional do
clima aps o fim do primeiro perodo de compromissos do Protocolo de Quioto, o ano de
2012.
O MDL um instrumento valioso de transferncia de tecnologias para pases como o
Brasil, possibilitando tanto ao setor produtivo privado, como ao Poder Pblico, a
captao de recursos para o desenvolvimento de projetos destinados, por exemplo, a
serem aplicados no uso de energia limpa, no tratamento de esgoto, em aterros
sanitrios, na suinocultura e na construo civil sustentvel e, inclusive, no
florestamento ou reflorestamento, mas no se presta recuperao de reas
degradadas em APP ou reserva legal por faltar-lhe o requisito da adicionalidade.
2. Ministrio Pblico, mudana climtica e proteo florestal
2.1 Principais instrumentos disponveis na legislao interna para a reparao das APPs e
da reserva legal: termo de compromisso de ajustamento e ao civil pblica
O Ministrio Pblico, rgo de Estado que constitucionalmente tem dentre suas funes
institucionais a tutela do meio ambiente, responsvel pela maioria esmagadora das
43
iniciativas judiciais e extrajudiciais civis de proteo ambiental, alm de deter o
44
monoplio da ao penal pblica.
Os principais instrumentos utilizados pelo Ministrio Pblico para a recuperao de reas
degradadas tm sido o termo de compromisso de ajustamento e a ao civil pblica.
O termo de compromisso de ajustamento de conduta ambiental- TAC instrumento
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extrajudicial de soluo de conflitos, em que os rgos pblicos tomam o compromisso


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de adequao da conduta dos degradadores ambientais
lei. Nele so fixadas
obrigaes que representam o cumprimento de medidas preventivas e repressivas de
danos ou de ilcitos, possibilitando a flexibilizao das condies acessrias do
cumprimento da obrigao, como as de tempo, modo e lugar, sendo proibida a renncia
ou concesso sobre o direito material ao ambiente hgido, por tratar-se de direito
indisponvel. Normalmente o TAC celebrado entre os rgos pblicos e o degradador,
destacando-se o papel do Ministrio Pblico como principal rgo proponente, caso em
que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial, nos termos preceituados no art. 5.,
6., da Lei 7.347/1985. Podero, entretanto, os celebrantes optar pela homologao
judicial do TAC, circunstncia que o caracterizar como ttulo executivo judicial.
J a ao civil pblica o principal instrumento judicial utilizado para a preveno e
recuperao de danos efetivos ou potenciais ao meio ambiente ou, ainda, para a
remoo de ilcito. Assim como no compromisso de ajustamento, a ao civil pblica
pode impor ao ru a condenao em obrigaes de fazer, no-fazer, de compensar ou
indenizar o dano ambiental, havendo uma hierarquia entre elas, na medida em que se
deve preferir a preveno da ocorrncia do dano ou do ilcito compensao ou
indenizao, pela simples razo de que a tutela incide sobre bem de uso comum e de
titularidade difusa. Dessa maneira, a tutela que se busca visa a manter a higidez
ambiental, direito consagrado constitucionalmente a todos. O ressarcimento, ainda que
seja atravs da compensao in natura ex situ no representa a melhor soluo e
somente poder ser buscada, de forma subsidiria, na eventualidade de dano total ou
parcialmente irreversvel.
Evitar o dano e prevenir o risco, atravs de medidas antecipatrias ou preventivas,
decorre da prpria necessidade de resguardar a estrutura singular do meio ambiente na
sua essencialidade. Suas feies de infungibilidade, de autonomia para com os recursos
naturais, sua titularidade difusa e comum, atributos constitucionalmente consagrados,
revelam no s o seu valor intrnseco, como a incapacidade de retorno ao estado
anterior, uma vez degradado. Faz tambm com que qualquer tentativa de valor-lo
economicamente e, portanto, de compens-lo, sirva de arremedo, sendo insuficiente
utilizar um instituto tpico do direito privado, que a compensao, para reparar
efetivamente um dano ambiental.
Trata-se, aqui, da tutela do meio ambiente tal como conceituado pelo caput do art. 225
da CF/1988 (LGL\1988\3), ou seja, um bem pblico, de uso comum do povo e de
titularidade difusa, da que as obrigaes estipuladas no TAC ou o pedido da ao civil
pblica devem visar, prioritariamente, a recomposio do bem jurdico ao estado
anterior degradao, o que ser obtido da estipulao de obrigaes que visem a
evitar o dano (absteno de desmatamento ou queimadas, regenerao natural pela
absteno do uso do solo - no-fazer), ou a sua recuperao (implementao de projeto
de recuperao da rea degradada - obrigao de fazer). Apenas na impossibilidade da
reversibilidade integral do dano material ou existindo dano extrapatrimonial que se
justifica a cumulao com a compensao (obrigaes de dar e/ou indenizar), com vistas
a ressarcir integralmente o ambiente lesado.
2.2 Dados sobre as atividades do Ministrio Pblico na proteo da flora
A recuperao de reas de preservao permanente e a efetivao da reserva legal
ocupam lugar de destaque no dia-a-dia da atuao do Ministrio Pblico, tanto Federal,
quanto dos Estados, conforme dados colhidos no estudo levado a efeito pelo Instituto "O
46
Direito por um Planeta Verde" intitulado Compromisso de Ajustamento Ambiental:
anlise e sugestes para aprimoramento.
Segundo os resultados parciais do referido estudo, apresentados em junho de 2009,
dentro da seara ambiental, o tema "flora" se destaca por ser aquele com o maior
nmero de procedimentos investigatrios em todas as unidades do Ministrio Pblico do
pas (Federal e dos Estados), em percentuais entre 30% e 40% do total de investigaes
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instauradas. No Ministrio Pblico Federal, na dcada de 90, os TACs referentes


proteo da flora representaram 41% do total de TACs ambientais celebrados, e, nos
anos 2000 (dados obtidos at 2008), os ajustes sobre proteo flora representaram
49% do total dos TACs sobre matria ambiental. O objeto dos TACs se refere
basicamente a reas de preservao permanente, desmatamento, unidades de
conservao e reas protegidas. No Ministrio Pblico dos Estados, desmatamento e
reas de preservao permanente so os temas que representam o maior nmero de
investigaes realizadas e de TACs celebrados. Chama a ateno o fato de que - salvo
alguns compromissos de mbito mais global, para gerenciamento de polticas ambientais
- a maioria dos TACs sobre flora que foram celebrados se referem a danos de menor
47
monta, como corte de rvores e extrao de vegetao ou desmate de pequenas reas.
A autora, Rochelle Jelinek, chama a ateno para o baixo ndice de resoluo consensual
de conflitos na regio amaznica, eis que, em toda a dcada de 2000, num perodo de
oito anos, somente quatro TACs foram celebrados na Regio Norte (todos no Par)
versando sobre flora. Por ltimo, no Ministrio Pblico do Estado do Acre foram tomados
37 TACs versando sobre desmatamento nos ltimos dois anos. Com relao ao Ministrio
Pblico do Estado do Par no foi possvel a obteno de dados sobre os TACs
eventualmente firmados por no haver sistema informatizado de dados implantado.
certo que no se pode desprezar a contribuio do Ministrio Pblico na tutela
ambiental relacionada a outras questes que envolvem a mudana do clima. A ttulo de
exemplo, destacaramos a atuao referente aos resduos, como fonte de emisso de
metano que emitido no processo de sua decomposio anaerbica. Nesse sentido, os
inmeros inquritos civis versando sobre lixes, a implementao de polticas pblicas
ou adequao de condutas privadas referentes reciclagem, reduo e
reaproveitamento de resduos slidos e iniciativas sobre tratamento de esgoto so
dignos de nota e bons exemplos da atuao ministerial atualmente realizada, embora
no haja, atualmente, nenhuma referncia potencialidade dos bens tutelados para
contriburem na reduo dos GEEs. O Ministrio Pblico ainda no utiliza como
fundamento s suas demandas e TACs a importncia das medidas de mitigao dos
GEEs em muitos TACs ou aes civis pblicas que versam sobre a no emisso de
metano, CO2 etc.
Relevante mencionar, de outro lado, que as informaes colhidas por amostragem e
reveladas pelo estudo levado a efeito pelo Instituto "O Direito por um Planeta Verde"
reproduzem o que os membros do Ministrio Pblico conhecem pela prtica: a maior
parte das investigaes, que posteriormente iro redundar em termos de compromisso
de ajustamento, em aes civis pblicas ou em aes penais, versam sobre degradaes
cometidas contra a flora, inclusive no Estado mais industrializado do pas, So Paulo.
Percebe-se, pois, a ntida relao quantitativa da atividade ministerial com a maior
contribuio do Brasil para a emisso de GEEs e, conseqentemente, para a mudana
climtica global - o desmatamento.
2.3 Necessidade de novos instrumentos de incentivo ao desmatamento evitado no
mbito internacional e interno
Como j foi referido, o MDL no pode ser utilizado para a compensao de danos
provocados por desmatamento e que envolvam a reparao de reas de preservao
permanente ou de reserva legal por faltar, nestas hipteses, o requisito da
adicionalidade. Em outras palavras, diante da obrigao legal de evitar, recompor ou
compensar o desmatamento nessas reas, estabelecida no Cdigo Florestal, no h que
se cogitar de compensao via mercado de carbono, atravs do MDL. Caso se
entendesse diferentemente haveria enriquecimento ilcito do proprietrio dessas reas.
Auferiria vantagem econmica com o desmatamento e depois se beneficiaria de crdito
de carbono por emisso que tinha o dever legal de evitar.
Entretanto, se tal afirmao correta no que respeita recuperao de APPs e de
reserva legal, o mesmo no pode ser dito acerca de todos os casos de desmatamento.
Isso porque possvel e, mesmo, desejvel, que haja incentivos econmicos para que os
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pases detentores de megadiversidade, como o Brasil, protejam suas florestas, j que


estas so sumidouros de carbono.
Nesse sentido, a Comisso Mista Especial sobre Mudanas Climticas do Congresso
Nacional elaborou relatrio em que reconheceu ser a situao brasileira profundamente
distinta da de outros pases em desenvolvimento considerados grandes emissores de
gases de efeito estufa, como a China e a ndia. Isso porque, enquanto as emisses de
GEE daqueles pases devem-se a uma matriz energtica suja, no Brasil estas provm de
48
desmatamento e queimadas.
O referido relatrio prope como iniciativas de valorizao da floresta em p, a
remunerao do proprietrio rural que promova a conservao das florestas existentes
em sua propriedade, reconhecendo o valor econmico da floresta no desmatada, o que
se daria atravs da compensao internacional pelo desmatamento evitado.
Para tanto, o relatrio prope a criao dos seguintes instrumentos econmicos:

49

- estabelecimento de tributos sobre o que produzido no mbito da Floresta Amaznica


e aplicar essa arrecadao em aes que ajudem a preserv-la;
- criao de um mecanismo novo, no mbito da Conveno do Clima, complementar ao
Protocolo de Quioto, para contemplar o desmatamento evitado;
- estabelecimento de uma estratgia de reduo compensada do desmatamento. Pases
em desenvolvimento que conseguissem promover redues das suas emisses
decorrentes de desmatamento receberiam compensao financeira internacional
correspondente s emisses evitadas, tendo como referncia a taxa mdia de
desmatamento anual e um valor mdio do carbono no mercado internacional. Tal
compensao poderia ocorrer por meio de um fundo internacional ou atravs do
mercado de carbono.
A primeira proposta no parece ter a menor viabilidade, diante da excessiva carga
tributria existente no pas e, certamente, seria rechaada pela populao.
A segunda e a terceira propostas podem ser aglutinadas, vez que a segunda advoga a
criao de um mecanismo novo, complementar ao Protocolo de Quioto, que sirva para
incentivar prticas conservacionistas, enquanto a terceira proposta, na verdade, a
explicitao da estratgia da segunda.
O estabelecimento de um mecanismo internacional de estmulo ao desmatamento
evitado seria fundamental para a preservao das florestas brasileiras. Entretanto, sua
instituio deve ser vista com cautela. Se certo, como se viu, que o MDL no pode ser
utilizado para a recuperao de espaos protegidos por lei, por ausncia do requisito da
adicionalidade, a instituio de um mecanismo novo deve representar um real incentivo
para a remunerao daqueles proprietrios que realmente mantenham intactas florestas
onde no haja restrio legal supresso. Assim, de nada adiantaria pela ineficincia
das aes de Estado na fiscalizao da legislao florestal, especialmente na Amaznia,
a aprovao de projetos para preservao futura porque certamente as metas deles
constantes no seriam cumpridas, exceto se houvesse um cronograma de
implementao rigidamente auditado, de forma independente. De outro lado, no nos
esqueamos que o MDL, surgiu justamente em razo do rechao proposta brasileira
apresentada em 1997 ao Secretariado da Conveno em Bonn, de criao de um Fundo
de Desenvolvimento Limpo no qual os pases inadimplentes em suas metas de emisso
depositariam valores a serem utilizados pelos pases emergentes com o objetivo de
50
ajud-los no desenvolvimento tecnolgico. A inadequao de um fundo nacional para
receber valores de compensao oriundos da emisso de GEEs simples: no h
comprovao de eficcia de nenhum fundo ambiental no Brasil. Os valores acabam
sendo conduzidos para o caixa nico e no cumprem o desiderato para o qual foram
concebidos. Dessa forma, o futuro mecanismo internacional deveria compensar
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diretamente os proprietrios pela preservao ambiental, atravs do mercado de


carbono. De outro lado, seria adequada e existncia de auditoria independente do
proponente do projeto e, mesmo, do governo brasileiro, para comprovao do
cumprimento das metas de reduo.
Entretanto, embora seja salutar e desejvel a introduo futura de um mecanismo
internacional de compensao com base no mercado de crdito de carbono para evitar o
desmatamento, o pas no pode se quedar inerte sua espera. possvel e
recomendvel a utilizao de outros incentivos econmicos para induzir o desmatamento
evitado, sem que se tenha que recorrer tributao ou aos fundos.
Uma das alternativas de incentivo econmico aos proprietrios de imveis onde haja
reas de preservao permanente e reserva legal diante da impossibilidade de utilizao
do MDL seria o pagamento pelos servios ambientais prestados por esses espaos
protegidos. Nesse sentido, importante mencionar o PL 5.847 apresentado em
24.06.2009 que visa instituio da Poltica Nacional de Servios Ambientais e do
Programa Federal de Pagamento por Servios Ambientais. Consta da Exposio de
Motivos do mencionado PL que "mesmo nas reas protegidas ou unidades de
conservao de proteo integral, mecanismos de pagamento podem ser usados com
sucesso para que as populaes que moram na vizinhana recebam uma compensao
pela proteo que oferecem. O Estado do Amazonas j utiliza este mecanismo para
proteger os Parques Estaduais, com o programa Bolsa Floresta (...). Os produtores
familiares de reas privadas e os assentados de reforma agrria podero ser estimulados
a conservarem seus agroecossistemas atravs da injeo de recursos compensatrios
para recuperar terras degradadas por um perodo temporrio. Essa temporariedade pode
ser maior ou menor, dependendo do tempo de restaurao da capacidade do
ecossistema danificado voltar a oferecer uma produtividade agrcola, florestal ou
pesqueira capaz de retribuir o servio ambiental. Este pagamento funciona, assim, como
um mecanismo incentivador dos princpios da agroecologia, que j parte da poltica de
51
assistncia tcnica e extenso rural do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio".
O Ministrio do Meio Ambiente, por sua vez, lanou em maro de 2009 a obra
Pagamento por servios ambientais - perspectivas para a Amaznia legal. Trata-se de
um estudo com informaes sobre formas alternativas de recuperao ambiental de
reas pblicas e privadas por meio do pagamento por servios ambientais (PSA).
Abordando as questes legais e de governana expressa a expectativa de que "a
insero de PSA como instrumento opcional de poltica ambiental em mbito federal
venha a ocorrer a curto ou mdio prazo. As disposies estabelecidas no Cdigo Florestal
com relao conservao de reas florestadas limitam a rea em que PSA pblicos
podem efetivamente ser aplicados sem sobreposio com a legislao ambiental.
Propostas visando uma remunerao do proprietrio pela rea instituda como Reserva
Legal, de forma a permitir que proprietrios com ativos florestais possam vir a se
beneficiarem por meio da cesso destes ativos para compensar passivos florestais em
outras propriedades, num sistema de quotas e comrcio, parecem interessantes neste
contexto (...). Para que esquemas pblicos de PSA possam abranger tambm o
desmatamento que ocorre de fato, estas e outras formas de tornar a Reserva Legal
52
como ativo econmico (sem comprometer seu objetivo principal) parecem inevitveis".
2.4 Sugestes para o aprimoramento da atividade do Ministrio Pblico
Em que pese o reconhecimento de que so necessrios incentivos econmicos para a
preservao da flora brasileira, seja atravs de mecanismos internacionais como um
crdito de carbono especfico para o desmatamento evitado, seja atravs de incentivos
pblicos ou privados, nacionais, como o pagamento por servios ambientais, o certo
que se fosse cumprida a legislao florestal brasileira e se no houvesse tanta
incoerncia entre as polticas desenvolvidas no pas para mitigar os efeitos da mudana
do clima e a poltica de expanso agrcola que contribui para o criminoso e constante
desmatamento, apoiada pela iniciativa de inmeros parlamentares em reduzir a proteo
estabelecida pelo Cdigo Florestal Federal e dos Estados, o Brasil seria um exemplo de
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preservao e conservao. Caso fosse, por outro lado, um pas integrante do Anexo I
da Conveno de Mudana do Clima, o respeito legislao ambiental, especialmente a
florestal, certamente seria o suficiente para que atingisse suas metas internacionais.
inegvel que a mudana do clima uma realidade. Por isso, incumbe aos operadores
do direito e ao Ministrio Pblico em especial, traz-la tona, incluindo no fundamento
de suas demandas ou na fixao de obrigaes nos termos de compromisso de
ajustamento essa temtica.
Alguns exemplos que clamam pelo aprimoramento da atuao ministerial inserindo a
mudana climtica poderiam ser citados: (a) com relao aos resduos slidos: exigncia
de tratamento do metano nos aterros sanitrios, fiscalizao da legislao dos Estados
ou dos Municpios com relao coleta seletiva de lixo, fiscalizao da atuao pblica e
privada quanto obrigao de reciclagem, fomento reduo, reaproveitamento e
reciclagem; (b) com relao ao tratamento de esgotos: propor que nos licenciamentos
ambientais seja exigido, de acordo com o estado da arte, tratamento mais eficiente; (c)
com relao construo civil: propor discusses com os municpios para que a
legislao
urbano-ambiental
contemple
construes
sustentveis,
com
o
reaproveitamento do uso da gua, adequada posio solar, imposio de taxas de
impermeabilizao do solo, uso de madeira certificada (a exemplo do que j ocorre na
legislao municipal da capital de So Paulo); (d) estimular uma boa governana
ambiental, sobretudo no que concerne implementao de instrumentos de
planejamento, como o plano de gerenciamento costeiro combinado com os planos
diretores (exemplo elevao do nvel do mar), diagnstico e adoo de medidas para
evitar o surgimento ou ampliao de reas de desertificao. Tambm pode o Ministrio
Pblico estimular o debate sobre questes a serem priorizadas no planejamento
ambiental, como matriz energtica limpa (PCHs, energia elica etc.).
Releva notar, porm, a necessidade de priorizao da proteo da flora pelo Ministrio
Pblico, pois, como se viu, as maiores contribuies brasileiras mudana climtica so
o desmatamento e as queimadas, coincidentemente, matria que quantitativamente
ocupa em maior parte o trabalho do Ministrio Pblico na rea ambiental. Atento nova
realidade mundial deve, ento, o Ministrio Pblico agregar, como fundamento de suas
demandas e dos compromissos de ajustamento, argumentos que evidenciam a
relevncia da necessidade de proteo flora, fator incontestvel como elemento de
mitigao das conseqncias da emisso dos GEE.
Mas no s isso, deve o Ministrio Pblico aprimorar o trabalho em rede (nacional e
internacional), tendo como base as bacias hidrogrficas, os biomas, etc. A poca do
53
comarquismo e do homem e mulher ss findou. Vivemos uma nova realidade.
2.5 Dissenso entre gesto estatal e mercado
H hoje uma crise capitalista em razo do teto energtico (pico petrolfero) e uma crise
alimentar que est associada crise energtica. Tal situao, associada derrocada dos
Estados-nao alertam-nos sobre a existncia de um profundo impacto no sistema
tecnolgico da modernidade, incapaz de superar seus bloqueios para gerar
transformaes decisivas.
O mundo ficou refm de uma cultura produtiva, de suas proezas cientficas e
tecnolgicas, e no consegue se renovar. Vivemos a emergncia de um sentido de curto
prazo, da frivolidade, do consumo exacerbado e da depredao do meio ambiente.
Nesse cenrio poderamos indagar: qual o futuro dos direitos, e nesse sentido, qual o
futuro do direito ambiental como conseqncia da globalizao? Ante tal conjuntura que
atitudes podemos tomar, especialmente como membros do Ministrio Pblico, para que
no haja involuo no conjunto de conquistas, das quais somos guardies? Para que
nossa atuao conte com efetividade?
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Segundo Jos Eduardo Faria a primeira conseqncia da globalizao que os riscos


gerados por essa economia mundializada no respeitam fronteiras, geraes ou naes,
pondo em xeque as normas jurdicas e os mecanismos judiciais de interpretao forjados
pelo direito nos ltimos 150 anos. Alm disso, os Estados, concebidos e estruturados
para exercer uma jurisdio territorialmente circunscrita, mostram-se desprovidos de
mecanismos para enfrentar a nova realidade, para dar respostas nacionais a questes
globais e para serem efetivos diante da arquitetura da economia globalizada.
Outra conseqncia a reduo da autonomia das polticas macroeconmicas nacionais
e o esvaziamento das polticas monetrias independentes por causa da dolarizao da
economia mundial. Alm disso, observa-se a sujeio dos governos (federal, estaduais e
municipais) presso por benefcios de toda a ordem pelas empresas transnacionais.
Como conseqncia, o Estado-nao vem sendo substitudo pelo mercado enquanto
instncia de coordenao da vida social.
Ademais, h uma tendncia de reduo progressiva da imperatividade da norma
substituda pelo estimulo a mecanismos de auto-responsabilizao, com nfase na
regulao negociada. Em tal perspectiva, manifesta-se uma tendncia transformao
do direito internacional pblico. Embora continue sendo produzido pelos Estados-nao,
com os fenmenos de transnacionalizao dos mercados, insumos, bens e servios, suas
normas cada vez mais vo sendo interpretadas pela Lex Mercatoria e pelo Direito de
Produo. O carter pblico passa a ser relativizado.
Diante dessas reflexes, cabe indagar quais os problemas e desafios do direito ambiental
na atualidade. O direito ambiental rompe com o paradigma tradicional do direito e
determina a internalizao de custos importantes por parte de setores empresariais,
repercutindo tal mutao uma forte rejeio irrefletida por parte da sociedade, ainda
marcada e influenciada, mesmo que inconscientemente, por uma filosofia liberal
ortodoxa.
Esse fenmeno, fruto da fragilizao das polticas pblicas, em razo da debilidade de
grande parte dos Estados contemporneos, produz conseqncias negativas proteo
ambiental, estimulando uma posio estritamente voltada ao lucro por parte da iniciativa
privada, a qual encontra em tal conjunto de circunstncias, oportunidades de
investimentos sob a exclusiva batuta do mercado, em detrimento de investimentos
sociais e do meio ambiente.
Em presena de tamanha complexidade, mostra-se adequado que o Ministrio Pblico
passe a assumir uma postura de natureza pragmtica. No que se proponha o abandono
das bases tericas como fonte de substncia atuao ministerial, mas sim que se d
maior celeridade e efetividade sua atuao, privilegiando a interdisciplinaridade e o
estmulo a atuao coletiva, em todas s suas variveis.
Em que pese a importncia de incentivos econmicos para que os proprietrios e
possuidores mantenham a higidez dos recursos ambientais para a presente e as futuras
geraes, o mercado, por si s, no apresenta solues suficientes para a preservao
ou conservao do meio ambiente. Mercados utilizam-se de sua prpria lgica - a do
custo-benefcio. Mercados no substituem o Estado nem se preocupam com a sadia
qualidade de vida da populao. Isso tarefa de Estado.
Assim, no se ignorando a necessidade da criao de estmulos econmicos,
especialmente para a manuteno da reserva legal, o certo que os objetivos de
proteo ao meio ambiente sero mais adequadamente atendidos, na medida em que se
possam somar as foras positivas da iniciativa privada ao interesse pblico que permeia
e substancializa a garantia constitucional a um meio ambiente sadio e ecologicamente
equilibrado, estimulando-se tal sinergia de esforos tanto na esfera nacional, quanto na
esfera internacional.
3. Consideraes finais - Bibliografia
Pgina 160

Resultados da Pesquisa

Em face do acima analisado, verifica-se que a maior contribuio do Brasil para a


emisso de gases de efeito estufa (75%), provm do desmatamento e das queimadas,
identificando-se, no plano de atuao quantitativa, uma direta correspondncia entre
tais condutas lesivas ao meio ambiente com significativa atuao do Ministrio Pblico,
concretizada por um marcante nmero de investigaes e de compromissos de
ajustamento, especialmente no que concerne recuperao de reas de preservao
permanente e de implementao e recomposio da reserva legal.
Por decorrncia desse conjunto de fatores, os sistemas jurdicos contemporneos
precisam reconhecer essa nova realidade trazida pelas alteraes resultantes da
mudana do clima. Sendo assim, o Ministrio Pblico, como principal autor de aes civis
pblicas em defesa do meio ambiente, passa a assumir um papel essencial nessa
transformao do direito, ofertando, no exerccio de sua legtima atuao, a sua
impostergvel contribuio para o afrontamento direto s atividades de degradao
ambiental, cujas conseqncias negativas so fator decisivo para a alterao do clima.
O mecanismo de desenvolvimento limpo - MDL criado pelo Protocolo de Quioto o nico
que permite aos pases no integrantes do Anexo I da Conveno-Quadro do Clima,
receber recursos provenientes do mercado de carbono. Entretanto, o uso de tal
mecanismo mostra-se, em sua funo prtica e objetiva, manifestamente redundante,
na medida em que as atividades por tal mecanismo propostas, caracterizam-se
semelhana de uma mera tautologia, j que as razes tcnicas que estariam a justificar
sua implementao, configuram atividade que, independente da sua execuo, so de
dever daquele que se mostra como responsvel pela atividade lesiva ao meio ambiente.
Diante de tal circunstncia, resulta, por ora, no mnimo, inoportuna a utilizao do MDL
para projetos destinados recuperao de APPs ou de implementao/recomposio da
reserva legal, na medida em que a lei impe a obrigao de preservao e conservao,
respectivamente.
No obstante, preciso que se encontrem mecanismos alternativos de incentivo
econmico, fomentando o cumprimento da legislao florestal por parte dos proprietrios
e possuidores dos imveis que abarcam espaos protegidos. Uma alternativa para tanto
seria o pagamento pelos servios ambientais prestados por estes espaos.
O Brasil certamente no ocuparia uma posio to desconfortvel, com relao a sua
contribuio para a mudana do clima, caso fosse mais efetivo no cumprimento da
legislao ambiental, especialmente a florestal. Entretanto, percebe-se uma dicotomia
fundada num manifesto conflito entre racionalidades distintas. Ao mesmo tempo em que
se formulam inmeros programas e projetos buscando mitigar os fenmenos que do
causa quela mudana, setores incrustados nas reas da economia e da poltica
nacionais, formulam propostas que indicam forte incoerncia, buscando destruir o
sistema legal protetivo ao meio ambiente, ao ponto de postularem, entre outras
medidas, uma irracional mudana do Cdigo Florestal, tanto em nvel federal, quanto
dos Estados, de molde a reduzir e a fragmentar o modelo que permite uma adequada
tutela ambiental.
Por seu turno, o Ministrio Pblico, como ator destacado na proteo ambiental, deve,
cada vez mais, agregar argumentos relativos importncia do bem tutelado,
especialmente da flora, para a mitigao da mudana do clima, de modo a no s
sensibilizar o Poder Judicirio, mas, em especial, no que atine criao de uma
conscincia social geradora de uma reflexo crtica positiva e responsvel, em face da
importncia do tema.
As solues exigidas pelo cmbio climtico no podem buscar seu arrimo, to-somente,
em proposies ofertadas pela viso estreita do mercado. Mostra-se indispensvel o
concurso de um Estado, cuja atuao esteja informada pela prtica efetiva de polticas
pblicas coerentes, visando concretizao de uma adequada proteo ambiental.
BIBLIOGRAFIA
Pgina 161

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2008. vol. 1, p. 93-112.

* Gostaria de registrar meu agradecimento a Iulia Dolganova, estudante do Curso de


Especializao em Direito Ambiental da UFRGS, pelo inestimvel auxlio na pesquisa
precedente a este estudo
1. Relatrio sobre o monitoramento da cobertura vegetal da Amaznia brasileira por
satlites. Disponvel em: [www.obt.inpe.br/deter]. Acesso em: 06.08.2009.
2. Reportagem de Luana Loureno, da Agncia Brasil, publicada pelo EcoDebate,
05.08.2009 e Canal Rural. Disponvel em: [www.canalrural.com.br]. Acesso em:
06.08.2009.
3. Inpe: Amaznia perde rea equivalente metade do municpio do Rio em junho.
Publicada em: 04.08.2009 s 15h42m. Agncia Brasil; Catarina Alencastro. O Globo.
Disponvel em: [http://oglobo.globo.com]. Acesso em: 06.08.2009.
4. Congresso Nacional. Comisso Mista Especial sobre Mudanas Climticas. Relatrio
Final, junho de 2008, p. 43. Disponvel em: [www.senado.gov.br]. Acesso em:
08.08.2009.
5. Para se ter uma viso atualizada das atividades desenvolvidas pelo Brasil sobre a
matria, consultar o documento conjunto desenvolvido pelos Ministrios do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, de Minas e Energia, do Meio Ambiente,
da Cincia e Tecnologia e das Relaes Exteriores, denominado Contribuio do Brasil
para evitar a Mudana do Clima. Braslia, 2008. Disponvel em: [www.mct.gov.br].
Acesso em: 06.08.2009.
6. Nesse sentido, o Instituto "O Direito por um Planeta Verde" desenvolve projeto, em
parceria com o Banco Mundial, para avaliar a efetividade dos termos de compromisso de
ajustamento celebrados pelo Ministrio Pblico, focalizando o objeto do estudo na
proteo da flora e da fauna. Para tanto, valendo-se da amostragem, analisou TACs
celebrados pelo Ministrio Pblico Federal e dos Estados de So Paulo e Acre. Uma
primeira abordagem dos resultados parciais do projeto pode ser conferida em Rochelle
Jelinek. Efetividade do TAC ambiental: diagnstico e perspectivas. 13. Congresso
Internacional de Direito Ambiental, 2009, p. 257-268.
7. Em Efeito estufa: Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre as Mudanas
Climticas e Protocolo de Quioto. In: BENJAMIN, Antnio Herman V; SCOLI, Jos Carlos
Meloni (coords.). Anais do 5. Congresso Internacional de Direito Ambiental. So Paulo:
Imprensa Oficial, 2001, p.399.
8. O Brasil e a Conveno do Clima. Disponvel em: [www.mct.gov.br]. Acesso em:
08.08.2009.
9. Conferir em Roberta Marchezi e Sergio Amaral. O Protocolo de Quioto e o Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo - MDL: conceito e uso do MDL no mundo e no Brasil. eGesta,
Pgina 165

Resultados da Pesquisa

vol. 4, n. 1, jan.-mar. 2008, p. 94-123.


10. Disponvel em: [www.ipcc.ch], p. 8-10. Acesso em: 01.08.2009. Para uma anlise
aprofundada do 4. Relatrio do IPCC consultar o artigo de Juliana Santilli. Mudanas
climticas, agrobiodiversidade e o direito.Disponvel em: [www.planetaverde.org].
11. Idem, quadro p. 11.
12. A saber: Alemanha, Austrlia, ustria, Belarus, Blgica, Bulgria, Canad,
Comunidade Europia, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Estnia, Federao Russa,
Finlndia, Frana, Grcia, Hungria, Irlanda, Islndia, Itlia, Japo, Letnia, Litunia,
Luxemburgo, Noruega, Nova Zelndia, Pases Baixos, Polnia, Portugal, Reino Unido da
Gr-Bretanha e Irlanda do Norte, Repblica Tcheco-Eslovaca, Romnia, Sucia, Turquia
e Ucrnia.
13. Art. 4., 2, letra b.
14. A Conferncia das Partes - COP prevista no art. 7. da Conveno de Mudana do
Clima.
15. Art. 3, 1, do Protocolo.
16. Roberta Marchezi e Sergio Amaral, op. cit., p. 104.
17. Previsto no art. 12 do Protocolo de Quioto com o objetivo de assistir s partes no
includas no Anexo I a atingir o desenvolvimento sustentvel e contribuir para que as
Partes includas no Anexo I cumpram seus compromissos quantificados de limitao e
reduo de emisses.
18. Veja Yvo de Boer. Promocin de un acuerdo mundial sobre el cambio climtico.
Disponvel em: [http://unfccc.int]. Acesso em: 04.08.2009, p. 4.
19. Publicada pelo stio eletrnico do Grupo Eco. Disponvel em:
[www.grupoeco.com.br]. Acesso em: 04.08.2009.
20. Mudanas climticas como uma questo de justia ambiental: contribuies do
direito da sustentabilidade para uma justia climtica. In: BENJAMIN, Antnio Herman
V.; CAPPELLI, Slvia; LECEY, Eladio (coords.). 12. CONGRESSO INTERNACIONAL DE
DIREITO AMBIENTAL. MUDANAS CLIMTICAS, BIODIVERSIDADE E USO SUSTENTVEL
DE ENERGIA. So Paulo: Imprensa Oficial, 2008. vol. 1, p.748.
21. Idem, p. 749.
22. Conforme os autores a expresso do jornalista Harald Eraker.
23. Outro problema suscitado por Bernardo Fontana, em "O comrcio internacional de
emisses: pontos controversos da utilizao de mecanismos de mercado para fins
ambientais" o hot air trading e diz respeito ao grau em que as quantidades atribudas
de um pas excedem aquilo que seriam suas emisses na ausncia de qualquer medida
de abatimento. Pases com hot air podem lucrar com a venda dessas redues
excedentes ou superavitrias sem criar qualquer reduo real de emisses, frustrando os
objetivos do Protocolo. In: BENJAMIN, Antnio Herman V.; CAPPELLI, Slvia; LECEY,
Eladio (coords.). 13. CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL. DIREITO
AMBIENTAL, MUDANAS CLIMTICAS E DESASTRES. So Paulo: Imprensa Oficial, 2009.
vol. 1, p. 403-412.
24. Desafios ambientais: zerando o desmatamento na Amaznia. In: BENJAMIN, Antnio
Herman V.; CAPPELLI, Slvia; LECEY, Eladio (coords.). 12. CONGRESSO
Pgina 166

Resultados da Pesquisa

INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL. MUDANAS CLIMTICAS, BIODIVERSIDADE E


USO SUSTENTVEL DE ENERGIA. So Paulo: Imprensa Oficial, 2008. vol. 1, p. 479-491.
25. Idem, p. 486.
26. Trata-se da ADIn 4252 ajuizada em 16.06.2009 pelo Procurador-Geral da Repblica.
Disponvel em: [www.stf.jus.br]. Acesso em: 12.08.2009.
27. Quadro comparativo entre o Cdigo Estadual Ambiental (Lei 11.520/2000) e o PL
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28. Disponvel em: [www.mct.gov.br]. Acesso em: 02.08.2009.
29. Op. cit., p.106.
30. Status atual das atividades do MDL no Brasil e no mundo. Disponvel em:
[www.mct.gov.br]. Acesso em: 06.08.2009.
31. Lei 4.771, de 15.09.1965.
32. reas de "degradao permanente", escassez e riscos. RDA 38/40. So Paulo: Ed.
RT, abr.-jun. 2005.
33. Idem, p. 41-42.
34. Art. 16, I a IV, do Cdigo Florestal.
35. Proteo jurdica do meio ambiente. Del Rey, Belo Horizonte, 2003. vol. 1, p. 215.
36. Nesse sentido, Bernardo Fontana, op. cit., p. 407.
37. O mecanismo de desenvolvimento limpo como incentivo recomposio de reas de
preservao permanente e reserva legal. Revista Carbono Social, vol. 2, n. 2. Palmas:
Instituto Ecolgica, abr.-jun. 2008, p. 38-43.
38. Sequestro de carbono: possibilidade de aplicao em reas de preservao
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39. Apud Pagamentos por servios ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal.
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40. Conceito disponvel em: [www.mudancasclimaticas.andi.org.br]. Acesso em:
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41. Op. cit., p. 21.
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43. De acordo com o art.129, II, da CF/1988 (LGL\1988\3). Alm disso, de acordo com
dados da Associao Nacional do Ministrio Pblico - CONAMP, documento intitulado O
Ministrio Pblico e a Defesa do Meio Ambiente, CONAMP, evento paralelo a RIO-92,
1992, p. 9.
44. Art. 129, I, da CF/1988 (LGL\1988\3).
Pgina 167

Resultados da Pesquisa

45. Efetivos ou potenciais.


46. Cujos resultados parciais foram apresentados no 13. Congresso Internacional de
Direito Ambiental. Conferir em Rochelle Jelinek. Op. cit.,p. 257-268. Ver, especialmente,
da mesma autora. Compromisso de ajustamento ambiental: anlise e sugestes para
aprimoramento. Disponvel em: [www.planetaverde.org]. Acesso em: 13.10.2009.
47. Idem,p. 264-265.
48. Congresso Nacional. Comisso Mista Especial sobre Mudanas Climticas. Relatrio
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49. Idem, p. 48-49.
50. Roberta Marchezi e Sergio Amaral, op. cit., p. 107-108.
51. PL 5.847/2009. Disponvel em: [www.camara.gov.br]. Acesso em: 04.08.2009.
52. Sven Wunder (coord.). Pagamentos por servios ambientais: perspectivas para a
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[www.mma.gov.br]. Acesso em: 11.08.2009.
53. A expresso de Antnio Herman V. Benjamin.
54. FARIA, Jos Eduardo; KUNTZ, Rolf. Qual o futuro dos direitos? So Paulo: Max
Limonad, 2002.

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AS PROVAS NO PROCESSO AMBIENTAL


Revista de Processo | vol. 128/2005 | p. 40 - 58 | Out / 2005
Doutrinas Essenciais de Direito Ambiental | vol. 4 | p. 615 - 636 | Mar / 2011
DTR\2005\701
Leonardo Greco
Professor Titular de Direito Processual Civil da Faculdade Nacional de Direito da
Universidade Federal do Rio de Janeiro; da Universidade Gama Filho e do programa de
Mestrado em Direito da Faculdade de Direito de Campos.
rea do Direito: Processual
Sumrio:
1.Introduo - 2.Meio ambiente e indisponibilidade - 3.A verdade como garantia - 4.A
prova como componente do direito de defesa - 5.Causalidade - 6.nus da prova - 7.A
prova e o princpio da precauo - 8.Presunes - 9.In dubio pro ambiente - 10.Prova
pericial - 11.Mximas da experincia - 12.Livre convencimento - 13.Concluso
1. Introduo
A proteo do meio ambiente emergiu timidamente no Brasil na dcada de 70, aps uma
participao obscura do pas na Conferncia de Estocolmo de 1972, com a criao da
Secretaria Especial de Meio Ambiente no ento Ministrio do Interior, embrio do futuro
Ministrio do Meio Ambiente. O descaso e a impotncia da Administrao Pblica
brasileira, nos trs nveis de Poder - federal, estadual e municipal - e o agravamento
alarmante da degradao ambiental, determinaram naquela poca o surgimento de
inmeras organizaes no governamentais dedicadas tutela ambiental e submeteram
o Brasil a incmodas presses internacionais.
A reao do Estado brasileiro a essas novas exigncias somente se delineou na dcada
de 80, com a criao do Sistema Nacional do Meio Ambiente, atravs da Lei 6.938/81, a
judicializao das questes ambientais, atravs da criao da chamada ao civil pblica
para a tutela do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, e a
promulgao da Constituio Federal de 1988 que definiu o meio ambiente como um
"bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes" (art. 225 da CF/1988 (LGL\1988\3)).
Na dcada de 90, o Cdigo de Defesa do Consumidor complementou e aperfeioou as
disposies relativas tutela judicial dos diversos interesses metaindividuais, neles
includo o meio ambiente, tendo este ganho grande impulso especialmente aps a
Conferncia das Naes Unidas realizada no Rio de Janeiro, que enfatizou o dever de
todos os Estados de propiciar acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos,
1
inclusive para a compensao e a reparao de danos ambientais.
Desde ento, o processo das causas ambientais passou a ser objeto de abundante
literatura, claramente direcionada a assegurar a mais ampla eficcia da tutela
2
jurisdicional desse direito fundamental.
Essa adequao do processo judicial s exigncias de um determinado tipo de direito
subjetivo
material
passou
a
ser
exaltada
pelos
prprios
processualistas
descompromissados, como uma imposio da sua efetividade, constitucionalmente
3
proclamada (art. 5., XXXV, da CF/1988 (LGL\1988\3)).
A questo adquire particular gravidade, quando se observa que boa parte da doutrina
especializada parece sobrepor, em matria de fatos e de provas, a tutela da posio
subjetiva da parte que alega postular em benefcio do meio ambiente de qualquer
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outro litigante, como se a proeminncia desse bem jurdico impusesse um mtodo de


busca da verdade e de acertamento dos fatos privilegiado, em relao ao de que titular
qualquer outro postulante, com o sacrifcio da noo moderna de processo justo de um
direito processual a servio do autor, o que no s compromete a isonomia, mas
tambm a prpria neutralidade e impessoalidade da jurisdio.
2. Meio ambiente e indisponibilidade
Marcelo Abelha Rodrigues aduz em estudo sobre o tema que as enfticas expresses
utilizadas no art. 225 da CF/1988 (LGL\1988\3) evidenciam que o bem tutelado pelo
meio ambiente " indisponvel, inalienvel, impenhorvel, indivisvel, do povo, no
exclusivo, absolutamente sensvel a danos e irreversivelmente reconstruvel", bem sem
4
equivalente em pecnia que no admite disposio de qualquer natureza, o que impe
ao juiz uma atividade probatria "inquisitorial".
Todavia, me parece que esse entendimento ignora a complexidade dos elementos que
compem o meio ambiente.
Com efeito, tomemos uma noo singela de meio ambiente, apresentada por Jos
5
Afonso da Silva:
"O meio ambiente , assim, a interao do conjunto de elementos naturais, artificiais e
culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas
formas".
A aceitar-se a indisponibilidade da interao dos diversos elementos que propiciam o
desenvolvimento equilibrado da vida, ou seja, do conjunto de elementos aptos a
produzirem o resultado almejado, isto no implica em aceitar a indisponibilidade de cada
um desses elementos, mesmo porque eles podem interagir de formas diversas e
encontrar diversos equilbrios nessa interao. Assim, no meio ambiente h, sem dvida
alguns elementos necessrios e indisponveis, como a preservao da vida e da sade
humanas, mas h outros que podem compor-se em equilbrio inteiramente contingente.
Assim, numa ao inibitria contra uma municipalidade para impedi-la de destruir um
jardim para construir uma rodovia, pode ser absolutamente polmico saber qual das
duas posies subjetivas processuais (a do autor ou a do Municpio) mais favorvel ao
desenvolvimento equilibrado da vida. Provavelmente ambas atingem esse equilbrio,
embora com a preponderncia de fatores diversos. So em verdade interesses
polmicos, que podem compor-se de diversas maneiras, muito distantes daqueles
interesses gerais de toda a coletividade.
Por outro lado, no Processo Civil, em geral, e diferentemente do que ocorre no Processo
Penal, somente um dos interesses em conflito se apresenta como indisponvel.
V-se, pois, que hipotticos poderes inquisitrios do juiz devem ficar reservados ao
controle da indisponibilidade de certos interesses que eventualmente se apresentem no
processo ambiental, sendo absolutamente impossvel estabelecer a priori se tais
interesses so os que o autor ou o ru defendem e se eles efetivamente existem nesse
tipo de causa.
No campo do chamado meio ambiente cultural, com mais evidncia, a escolha h de
fundar-se em critrios de bem estar, juzos polticos inteiramente alheios a qualquer tipo
de deciso jurdica.
De qualquer modo, disponvel ou indisponvel um dos interesses em jogo, isso no pode
servir de fundamento para cercear a ampla defesa de qualquer das partes, seja quanto
ao direito alegao de fatos, seja quanto ao direito de prov-los.
Assim, me parece que somente luz de cada caso concreto possvel identificar se est
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em jogo algum interesse indisponvel, que imponha ao ru algum tipo de


comportamento ou nus, como os efeitos substanciais da revelia ou a presuno de
veracidade dos fatos no impugnados, por exemplo.
3. A verdade como garantia
6

Conforme j tive oportunidade de expor em estudos anteriores, toda a controvrsia


sobre o carter persuasivo ou demonstrativo da prova, sustentada pela dialtica e pela
retrica, perdeu sentido a partir dos novos paradigmas do Estado de Direito
Contemporneo, que promete ser o guardio da eficcia concreta dos direitos dos
cidados, atravs da tutela jurisdicional efetiva desses direitos.
Com efeito, de nenhuma valia seriam tais promessas, se a reconstruo dos fatos no
processo no oferecesse s partes efetiva possibilidade de que essa reconstruo tivesse
a maior proximidade possvel em relao realidade da vida, pois, se o direito resulta
dos fatos, de nada adianta o Estado assegurar a eficcia concreta do direito, se no
propiciar a demonstrao dos fatos, dos quais aquele decorre. Sem o acertamento da
7
verdade, o processo no atinge os seus fins.
A idia de Justia sempre esteve ancorada no pressuposto da verdade, ou seja, na
8
atuao da lei realidade dos fatos.
Peter Hberle e Michele Taruffo, respectivamente na Alemanha e na Itlia, relevam o
valor humanitrio da verdade, porque dela depende a eficcia da liberdade, da justia e
9
do bem comum.
Da importncia da apurao da verdade no processo resulta a prpria compreenso da
deciso judicial como uma deciso justa, porque, conforme Michele Taruffo, a correta
aplicao da norma de direito ao caso concreto somente ocorre se a norma adequada
soluo do caso, se ela interpretada corretamente e se os fatos aos quais aplicada
10
so reconhecidos de modo verdadeiro, pois o acertamento da verdade dos fatos um
11
dos escopos fundamentais do processo.
Jeremias Bentham observava que a prova um instrumento que o processo tomou
12
emprestado da realidade da vida. Assim, a prova deve ser o meio lgico atravs do
qual o processo deve estar apto a reconstruir racionalmente a verdade e a submeter
essa racionalidade ao controle dos jurisdicionados, dos tribunais superiores e dos demais
13
cidados.
4. A prova como componente do direito de defesa
Se a verdade tem relevante funo garantstica, a prova, como meio de acesso
verdade, no pode ser mais vista como o domnio soberano e impenetrvel do juiz. Para
que as partes possam travar um contraditrio eficaz, preciso que a elas seja
assegurado o direito de produzir todas as provas necessrias demonstrao da
procedncia das suas alegaes e que, quando as partes se encontrarem em situao de
dificuldade no acesso a elas, o juiz, tanto nas causas que versam sobre direitos
indisponveis como disponveis, utilize as faculdades que o art. 130 do CPC (LGL\1973\5)
lhe confere para assegurar por esse meio o acesso ao Direito e Justia. Nas causas
sobre direitos disponveis essa iniciativa probatria oficial deve ser exercida em carter
subsidirio. J nas que tm por objeto direitos indisponveis, no pode o juiz
contentar-se com a iniciativa probatria das partes, justamente para evitar que a desdia
ou inrcia da parte a conduza perda de direito do qual no poderia dispor.
5. Causalidade
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Muitos autores de Direito Ambiental sustentam que, em face da dificuldade em que se


encontra a vtima de produzir prova cabal do nexo de causalidade entre a atividade
exercida pelo ru e os danos causados ao ambiente, a responsabilidade seja acolhida
com base em uma "causalidade atenuada", ou seja, uma razovel probabilidade dessa
14
causalidade.
A responsabilidade civil por danos tem por fundamento o nexo de causalidade, conforme
se conclui, sem maior esforo, entre ns, do disposto no art. 186 do CC/2002
(LGL\2002\400).
Causalidade no um conceito exclusivamente jurdico, mas filosfico, estudado para
todas as reas do saber pela epistemologia, como parte da filosofia que se dedica a
analisar os limites do conhecimento humano e os seus critrios de validade.
H causalidade toda vez em que a um fato anterior segue-se necessariamente um outro
posterior. Quando se tem uma lei universal, pode-se concluir que todos os fatos que
apresentam determinadas caractersticas tiveram como origem uma causa certa,
invarivel e indiscutvel. No mundo das cincias naturais, muitas vezes no se conhecem
as leis universais que regem determinados fenmenos, mas apenas a freqncia com
que dois fatos paralelos ocorrem sucessivamente. Aqui entram em jogo investigaes
epistemolgicas de base estatstica. Carl Hempel leciona que as explicaes estatsticas
podem ser consideradas adequadas se a probabilidade de que um fato posterior ocorra
quando se constata um fato anterior prxima a 100% dos casos, em uma longa srie
de casos analisados. Se esse elevadssimo ndice no se verifica, ento deve
considerar-se muito provvel que a hiptese seja falsa no caso concreto e os dados
estatsticos, mesmo revestidos de acentuada freqncia, contam como dados que
15
repudiam a hiptese.
Com freqncia se encontram opinies e decises que, fazendo uso de estudos
epidemiolgicos ou de mximas de experincia retiradas do senso comum, extraem
concluses positivas sobre o nexo de causalidade entre fatos anteriores e posteriores,
sem qualquer fundamento cientfico. No Processo Civil isso ocorre com mais freqncia
do que no Processo Penal, porque, enquanto neste, por mais elevada que seja a
probabilidade de incriminao do ru, se subsistir alguma dvida razovel deve ele ser
absolvido, naquele, como regra, o juiz no pode pronunciar um non liquet, devendo
pender pela maior ou menor probabilidade de que a hiptese formulada pelo autor seja
16
procedente para acolher ou rejeitar o seu pedido.
So absolutamente insustentveis, do ponto de vista cientfico, essas opinies e
decises, porque os estudos epidemiolgicos e as mximas da experincia comum nada
provam a respeito do caso concreto. Os exemplos so abundantes, especialmente nos
diagnsticos mdicos.
Um importante filsofo italiano da cincia, Evandro Agazzi, Professor da Universidade de
Gnova e Presidente da Academia Internacional de Filosofia das Cincias de Bruxelas,
cita um exemplo relativo ao consumo de cigarros: mesmo que haja uma elevada
probabilidade estatstica de que o fumo possa produzir cncer do pulmo, conhecem-se
fumantes que jamais contraram essa doena, como se conhecem pessoas que jamais
17
fumaram e que foram por ela atingidas.
Essas probabilidades associadas a verificaes estatsticas so irrelevantes para a
explicao causal dos fatos. Podem ser usadas como linhas investigatrias, mas no
estabelecem a verdade do que realmente se passou, porque no oferecem qualquer
prova de que o fato subseqente tenha sido determinado pelo fato antecedente. Isso o
que se poderia chamar de falcia da falsa causa, pois, na verdade, o reconhecimento da
relao de causalidade nesse caso ter sido uma pura questo de sorte, ter ou no o juiz
se convencido da hiptese, por um raciocnio privado de todo rigor racional e de
qualquer validade cientfica.
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Richard Wright considera a chamada "causalidade probabilstica", em que uma condio


reputada causa de um fato se aumentou o risco de que este se verifique, um
conceito bizarro, pois uma condio que aumenta o risco no pode ser considerada
18
causa, se nem sempre o evento se verifica.
Uma das formas tentadas pela filosofia da cincia para dar objetividade teoria da
probabilidade foi a aplicao do chamado teorema de Bayes, que partindo de
verificaes estatsticas confere uma certa percentagem probabilidade de que um fato
tenha ocorrido, elevando ou diminuindo essa percentagem em face de outros elementos
de convico que tenham sido colhidos a respeito do caso concreto.
A utilizao do teorema de Bayes no Processo Civil e no Processo Penal foi amplamente
repudiada pela doutrina, tanto na Europa como nos Estados Unidos, atravs de
argumentos definitivos aduzidos, entre outros, por Richard Wright, Professor em
19
Chicago, Alan M. Dershowitz, Professor em Harvard, e Michele Taruffo, Professor em
20
Pavia.
Wright exemplifica com o caso dos 1000 espectadores de uma partida de futebol, 999
dos quais no pagaram o ingresso, que somente A pagou, sendo este reconhecido pelo
bilheteiro, com uma probabilidade de erro de apenas 2%. "Usando as puras estatsticas
de que 99,9% dos espectadores estavam sem bilhete, como probabilidade inicial do
teorema de Bayes, a probabilidade de que A seja um caloteiro, mesmo depois da sua
identificao pelo bilheteiro, seria ainda superior a 95%. Os bayesianos concluiriam
categoricamente que A no pagou o ingresso, apesar do depoimento do bilheteiro".
Diz Wright: os bayesianos esto misturando mas com laranjas. A percentagem bsica
de 99,9% distribui simplesmente a quantidade global de acontecimentos em uma
21
categoria, e no presta nenhuma informao sobre o caso particular.
Dershowitz conta o seguinte caso, que submeteu aos seus alunos: uma pessoa foi
atropelada por um nibus. Nessa cidade, 90% dos nibus so azuis e 10% so amarelos,
pertencentes a empresas diferentes. Havia, portanto, uma taxa bsica de 90% de
probabilidade de que o nibus da 1. empresa tinha atropelado a vtima. Todavia, uma
testemunha declarou ter visto um nibus amarelo causar o acidente. Os exames de vista
da testemunha revelaram que o seu depoimento podia ser considerado confivel a uma
taxa percentual de 80%. Apesar da taxa bsica mais elevada ser a favor da
responsabilidade da 1. empresa, os estudantes consideraram que a responsabilidade
pelo acidente recaia sobre a empresa dos nibus amarelos.
Laurence Tribe adverte para os riscos de uma reduo da avaliao das provas a um
clculo puramente matemtico, citando acrdo da Corte Suprema da Califrnia que
alertava: "ainda que a matemtica, autntica maga da nossa sociedade
computadorizada, ajude o investigador na busca da verdade, no se deve permitir que o
22
enfeitice com os seus poderes mgicos".
Judith Jarvis Thomson, professora de filosofia no Massachussetts Institute of Technology,
afirma que a exigncia da prova da causalidade se encontra no valor altssimo que a
sociedade moderna confere garantia da liberdade. Da a insuficincia de uma prova
23
simplesmente numrica ou estatstica e a necessidade de uma prova personalizada,
particularstica, para que a responsabilidade no seja apenas uma questo de sorte.
A prova particularstica consiste na reconstruo, ainda que parcial, dos elos causais
intermdios que ligam o fato anterior e o posterior, atravs de leis universais ou de
probabilidade prxima a 100%, que asseguram um juzo que reconstrua com veracidade
os fatos tal como ocorreram.
O abandono da prova concreta da causalidade para proteger o cidado dos inumerveis
perigos a que o submete a vida moderna, como os riscos ambientais, transforma o juiz
em legislador que, ao arrepio da lei e da segurana de que devem revestir-se as relaes
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jurdicas no Estado Democrtico de Direito, subtrai do mais forte para consolar o mais
fraco, numa postura francamente ideolgica e injusta, porque faz recair sobre alguns,
arbitrariamente escolhidos, a responsabilidade que cabe ao prprio Estado.
6. nus da prova
A inverso do nus da prova para compensar a dificuldade em que se encontra o autor
da ao de tutela ambiental, para que ao acusado pela poluio caiba o encargo de
provar que a sua atividade no a causadora do dano, a soluo defendida pela
generalidade dos ambientalistas, aplicando a regra do art. 6., VIII, do CDC
24
(LGL\1990\40), que consideram caracterstica de todas as aes coletivas.
J defendi em outras ocasies a insuficincia das regras legais de distribuio do nus da
prova que se encontram no art. 333 do CPC (LGL\1973\5), que, a meu ver, no tm
25
carter imperativo e, em certos casos, so de difcil e injusta aplicao. Parece-me que
a inverso do nus da prova, prevista na regra acima citada do Cdigo de Defesa do
Consumidor, deve ser estendida a todas as situaes em que as regras do art. 333 do
CPC (LGL\1973\5) gerem uma real desigualdade entre as partes ou tornem a uma delas
excessivamente onerosa ou mesmo impossvel a demonstrao da verdade ftica que lhe
interessa.
A esses critrios devem acrescentar-se os da maior disponibilidade e facilidade
probatria, tal como previstos no art. 217.6 da nova Ley de Enjuiciamiento Civil
espanhola, para onerar a parte que tenha mais proximidade e facilidade de acesso
26
fonte da prova.
O importante que as regras sobre o nus da prova no sejam manipuladas para tornar
impossvel a prova dos fatos, mas ao contrrio, para tornar efetivo o direito de cada uma
das partes de que sejam produzidas todas as provas que possam lhe interessar. Se
nenhuma das partes tem facilidade de acesso prova, a inverso pode representar a
27
escolha ideolgica do perdedor, o que compromete irremediavelmente a imparcialidade
do juiz. Nesse caso, o juiz deve usar os seus poderes de iniciativa probatria, para tentar
ir em busca das provas que no esto ao alcance das partes.
7. A prova e o princpio da precauo
A doutrina que defende sem restries a inverso do nus da prova no processo
28
ambiental sustenta essa orientao, nos casos de incerteza cientfica, no chamado
princpio da precauo.
A precauo constou da Declarao do Rio de Janeiro, aprovada na Conferncia do Meio
Ambiente de 1992, atravs do seu princpio 15, nestes termos:
"Princpio 15: Com a finalidade de proteger o meio ambiente, os Estados devero aplicar
amplamente o critrio de precauo, de acordo com suas capacidades. Quando houver
perigo de dano grave ou irreversvel, a falta de certeza cientificamente absoluta no
dever ser utilizada como razo para postergar a adoo de medidas eficazes, em
funo dos custos, para impedir a degradao do meio ambiente."
Se se considerar que o Direito brasileiro abriga aes de tutela ambiental reparatrias,
inibitrias e preventivas, que podem ter como rus tanto particulares como o prprio
Estado, preciso definir o alcance do princpio da precauo. Uma parte indiscutvel
desse alcance a imposio dos estudos prvios de impacto ambiental para instruir os
procedimentos
administrativos
de
licenciamento
ambiental
das
atividades
potencialmente poluidoras.
No processo judicial de soluo de conflitos, o Estado pode ser responsabilizado por ter
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omitido as cautelas necessrias e razoveis, assim como pode ser condenado a adot-las
para o futuro, a fim de prevenir danos ao meio ambiente ainda no ocorridos. Essas
cautelas, nos limites do razovel, podem tambm ser impostas aos particulares por
deciso judicial, em substituio a medidas no adotadas pela Administrao. No me
parece possvel, entretanto, lastrear nesse princpio, a condenao do Estado ou de um
particular a pagar, fazer ou no fazer, como conseqncia de um dano ambiental j
ocorrido ou de consumao, ainda que futura, mas inevitvel. A admitir-se sem prova
concreta do nexo de causalidade esse tipo de condenao, estar irremediavelmente
vulnerado o princpio da legalidade, assim como estar sendo categoricamente
abandonada a reconstruo da verdade dos fatos como pressuposto da tutela
jurisdicional de direitos.
Com razo Paulo Bessa Antunes leciona que o princpio da precauo no tem relao
com a produo de provas.
"O que ele determina - expe o jurista - que, havendo incerteza cientfica, as medidas
de preveno devem ser adotadas. Alis, parece bvio que, havendo incerteza cientfica,
nem o ru, muito menos o autor, podero provar nada. A inverso do nus da prova no
29
se confunde com a produo de prova impossvel."
8. Presunes
Outro caminho adotado por ambientalistas para facilitar a responsabilizao de supostos
poluidores o das presunes em favor do autor da ao.
Invocando a teoria do risco integral, Carlos Eduardo Malinverni da Silveira sustenta que
o dever genrico e abstrato de no degradar determina a inverso do regime da
30
ilicitude: "esta presumida at que se prove o contrrio".
Tambm Marcelo Abelha Rodrigues justifica na atividade de risco a criao de
31
presunes legais em desfavor do lesante ou em favor do lesado.
E, referindo-se s provas, especialmente de natureza tcnica, produzidas por
funcionrios pblicos no curso do inqurito civil preparatrio de aes ambientais,
Hamilton Alonso Jr. expende a opinio, fundada em lio de Hely Lopes Meirelles, de que
todos os atos administrativos praticados por funcionrios pblicos no exerccio de suas
funes gozam da presuno de validade, autenticidade e veracidade, nos termos do art.
32
364 do CPC (LGL\1973\5).
Parece-me, data venia, imprpria a invocao da teoria do risco para instituir uma
presuno de ilicitude ou de lesividade ao meio ambiente da atividade do ru. A teoria
do risco na responsabilidade civil pode dispensar a prova direta da culpabilidade, mas
nunca a da existncia do dano e a do nexo de causalidade, que exigem prova direta e
consistente, sob pena de completo distanciamento da verdade ftica.
Nunca demais recordar a velha lio de que as presunes devem submeter-se aos
requisitos da gravidade, preciso e concordncia, o que exige a concorrncia de mais de
uma presuno no mesmo sentido, sob pena de sujeitar o adversrio mais absoluta
inferioridade no acesso prova da verdade ftica. Nem mesmo a legitimidade dos atos
administrativos pode ser presumida, quando dela pretende algum valer-se para
colocar-se em posio mais vantajosa na apurao da verdade. Os princpios que hoje
regem toda a atividade da Administrao Pblica, previstos no art. 37 da CF/1988
(LGL\1988\3), impem que o funcionrio pblico fundamente os seus atos em provas
concretas reveladoras da transparncia da sua atuao e da causalidade adequada dos
seus atos. A legalidade dos atos da Administrao resulta da consistncia do seu suporte
ftico-jurdico, porque o Estado Moderno o Estado que se justifica, ou seja, que expe
33
fundamentadamente os motivos dos seus atos e decises. No mais possvel tratar o
funcionalismo pblico como uma casta, cuja palavra vale mais do que a de qualquer
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outro homem de bem, sob pena de sucumbirem todas as liberdades pblicas e a


dignidade humana dos cidados no mais cego autoritarismo. No despiciendo recordar
que ningum pode constituir prova em seu prprio benefcio pela prpria palavra, ou
seja, ao Ministrio Pblico no dado, atravs de rgos e servidores a ele
subordinados, pretender construir uma presuno de veracidade que a ele prprio
interessa como parte no processo ambiental.
A prpria confisso perante a autoridade administrativa, como freqentemente ocorre
nos chamados termos de ajustamento de conduta, assinados perante o Ministrio Pblico
ou autoridades pblicas, no pode mais gerar a presuno de veracidade dos fatos
confessados, pois hoje existem na sociedade muitas relaes de poder, que induzem o
particular a submeter-se a imposies do Poder Pblico para no sofrer represlias
muitas vezes ruinosas na sua esfera de atuao. Essas confisses no so espontneas,
mas ditadas pela necessidade de evitar um mal maior ou pelo instinto de sobrevivncia.
Trazida a causa a juzo, deve o confitente ter a oportunidade de demonstrar a
34
inocorrncia dos fatos sob presso reputados verdadeiros na esfera administrativa.
9. In dubio pro ambiente
Segundo dis Milar, a primazia e a indisponibilidade do interesse pblico, subjacentes
tutela do ambiente, exigem que, na dvida sobre a norma a ser aplicada, deva
35
prevalecer aquela que privilegie os interesses da sociedade, in dubio pro ambiente.
Neste ponto impende dissipar uma possvel confuso. O autor refere-se dvida sobre a
norma aplicvel, no sobre a verdade ftica, o que no entanto leva Hamilton Alonso Jr. a
concluir que o aforisma sirva para justificar a inverso do nus da prova e o acolhimento
do pedido de tutela ambiental, mesmo sem prova convincente do nexo de causalidade e
36
da atividade danosa do ru.
O Estado de Direito somente pode intervir na esfera de liberdade dos cidados
fundamentadamente. Ningum pode ser privado da sua liberdade ou dos seus bens sem
prova consistente de um motivo legalmente previsto, sob pena de completo
desmoronamento do princpio da legalidade e do prprio Estado de Direito.
O Estado pode erigir a dvida como critrio de julgamento para abster-se de impor a
algum a perda de um direito fundamental ou a supresso da sua liberdade, mas no o
contrrio, ou seja, admitir que o Estado, na dvida, suprima direitos ou a liberdade de
algum, pois isso implicaria em transformar a dvida em verdade, porque se dos fatos
que decorrem os direitos, estes somente podem ser reconhecidos a partir de um juzo
racionalmente fundado de que aqueles so verdadeiros.
10. Prova pericial
Um dos mais intrincados problemas do processo ambiental a prova pericial. A primeira
dificuldade est na quantificao pecuniria do dano ambiental. Como diz Morato Leite, o
valor pecunirio dos bens estabelecido pelo mercado da sociedade de consumo. Como
37
valorar um rio, uma floresta, uma espcie animal ou o ar que se respira? Esse autor
informa algumas metodologias que so adotadas para essa avaliao, mas se rende
necessidade de que o magistrado use de ponderao e razoabilidade para adotar a
mensurao mais adequada preservao do meio ambiente.
O segundo problema a escolha do perito ou dos peritos. Nosso sistema processual, que
confia ao juiz essa escolha de acordo com os critrios da formao profissional e da
confiana, acabou transformando o perito do juzo em verdadeiro julgador do mrito da
causa. preciso que a prova pericial se transforme em autntico e confivel instrumento
de busca da verdade, de tal modo que o conhecimento cientfico ou tcnico apurado no
processo se aproxime o mais possvel do conhecimento produzido atravs dos mtodos
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de investigao cientfica. Para isso, o Direito brasileiro deveria seguir o exemplo dado
pela Corte Suprema dos Estados Unidos a partir do famoso caso Daubert, julgado em
38
1993,
com base no qual pode afirmar-se, como o fiz em outro estudo, que a
confiabilidade da percia deve assentar em alguns pressupostos: 1) que a pessoa ou
rgo (e a nossa lei somente prev a percia pessoal) que v produzir a percia
demonstre a sua aptido para revelar o conhecimento cientfico necessrio para a
deciso judicial; 2) que ao juiz sejam oferecidas s informaes necessrias a verificar
se o mtodo empregado na percia acatado pela cincia, se foi utilizado com rigor
cientfico e, no caso de assunto cientificamente polmico, quais so as alternativas
cientficas e o seu grau de confiabilidade; 3) que as partes, por si ou por seus
assistentes-tcnicos, assim como terceiros que possam trazer contribuies
desinteressadas para a revelao da verdade cientfica (amici curiae), possam
efetivamente participar na produo do conhecimento cientfico no processo e o juiz seja
obrigado a utilizar meios e critrios reconhecidos pela cincia para resolver as dvidas e
39
divergncias entre as opinies apresentadas.
Nessa perspectiva, no mais se justifica a sustentao de que o juiz no pode designar
40
mais de um perito para cada tipo de exame, o chamado sistema do perito nico. Se o
juiz pode determinar segunda percia, como faculta o art. 438 do CPC (LGL\1973\5), por
que no pode ele simultaneamente designar dois ou mais peritos, que possam lhe
transmitir elementos mais seguros sobre o objeto da prova, permitindo-lhe com mais
segurana aferir a sua confiabilidade?
No menor o problema da relatividade da prpria cincia, a todo momento
aperfeioando e superando estgios anteriormente atingidos e muitas vezes se
deparando com falsos conhecimentos, o que exige que o juiz saia da postura burocrtica
de considerar como um refgio impenetrvel o saber cientfico para ir em busca da sua
confirmao em fontes diversas e idneas. Quanto mais aberta e pluralista for a
transmisso do conhecimento cientfico, menor ser o risco de erro de julgamento, tanto
41
mais que, em matria ambiental, h poucos profissionais realmente experientes.
A insegurana do conhecimento cientfico veio tona pela primeira vez na literatura
jurdica atravs de um acrdo de 1990 da Corte de Cassao italiana, no qual aquele
tribunal alertou que as leis da cincia devem ser ratificadas mediante o recurso a
mtodos de prova racionais e controlveis.
A questo foi objeto de minuciosa anlise no julgamento da Corte Suprema dos Estados
Unidos de 1993 no caso Daubert vs. Merrell, relatado pelo juiz Blackmun. Esse acrdo,
que invoca expressamente a doutrina de importantes autores da filosofia das cincias,
como Hempel e Popper, proclama que as afirmaes que constituem uma explicao
cientfica precisam ser suscetveis de uma verificao emprica e que o critrio da sua
confiabilidade a sua falsificabilidade ou controlabilidade. A aceitao geral pode ter um
peso importante na admissibilidade da prova, para no dispersar a investigao. No caso
de uma tcnica cientfica determinada, a Justia deve levar em conta a sua margem de
erro e aplicar critrios de controle da eficcia da tcnica.
A Corte Suprema americana, nesse leading case que alterou a sua jurisprudncia
anterior, reconhece a falibilidade da cincia e impe aos juzes uma vigilncia extrema
para evitar decises errneas e injustas. Para isso, os juzes devem repelir por ausncia
de confirmao, como inidneas a ensejar qualquer condenao, todas as provas
cientficas que sejam desmentidas por alguma outra igualmente cientfica.
Federico Stella faz a seguinte sntese dessa deciso:
"... o juiz deve considerar confiveis apenas as hipteses cientficas que tenham recebido
o grau de confirmao exigido pela concepo indutivstica do mtodo cientfico e que,
ademais, possuam os requisitos ilustrados pela concepo falsificacionista,
42
eventualmente integrados pelo critrio do consenso geral".
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Assim, a Corte Suprema rejeitou que, mesmo no Processo Civil, o juiz possa considerar
verdadeiro aquilo que a prpria cincia no capaz de sustentar racionalmente. E exigiu
que o juiz controlasse o conhecimento cientfico atravs da aplicao simultnea de trs
critrios: o mtodo indutivo, a resistncia a todas as espcies de refutao e
subsidiariamente o consenso geral da comunidade cientfica.
Com essas premissas, no processo ambiental no podem ser aceitas provas estatsticas
reveladoras de ndices de risco, pois a nossa reflexo sobre a cincia como instrumento
de apurao da verdade h de levar-nos constatao de que as provas fundadas em
correlaes estatsticas no revelam leis causais, mas, como ressaltado por Armin
Kaufmann, constituem apenas indcios que podem tornar-se suficientemente fortes, em
43
razo da ausncia de outras explicaes plausveis e da existncia de consenso entre
44
os cientistas.
O art. 427 do CPC (LGL\1973\5) permite que o juiz dispense a percia se as partes
instrurem o processo com pareceres tcnicos confiveis. Entretanto, esse dispositivo
est praticamente em desuso, porque, lamentavelmente, ocorre no Brasil que os
profissionais que subsidiam tecnicamente as partes se sentem no dever de atuar como
verdadeiros advogados tcnicos e no como especialistas portadores de conhecimentos
que devem ser confiveis por todos. Isso levou a prpria orientao original do Cdigo
de Processo Civil (LGL\1973\5) a ser abandonada a partir da Lei 8.455/92, que retirou
os assistentes tcnicos das partes do rol dos sujeitos imparciais do processo.
O sistema do perito nico designado pelo juiz insatisfatrio no processo ambiental em
que, com freqncia, se exigem observaes e opinies tcnicas de profissionais de
diversas especialidades, o que facultado pelo art. 431-B do CPC (LGL\1973\5),
acrescentado pela Lei 10.358/2001.
Por fim, sobre a percia, no de menor importncia a questo do seu custeio.
O art. 18 da Lei 7.347/1985 dispe que nas aes coletivas no haver adiantamento de
despesas processuais e honorrios periciais, o que dificulta a realizao de percias
complexas, pela impossibilidade de o prprio perito desembolsar recursos prprios
elevados para a sua realizao.
Esse dispositivo evidentemente visou a facilitar o acesso Justia por parte de
associaes. Quando o adiantamento das despesas couber a rgo do Estado ou ao
Ministrio Pblico, parece-me que o prprio Estado dever arcar com a antecipao dos
honorrios periciais, aplicando-se a Sm. 232 do STJ, segundo a qual "a Fazenda
Pblica, quando parte no processo, fica sujeita exigncia de depsito prvio dos
honorrios do perito". Quando o adiantamento couber a um particular, normalmente ru
na ao coletiva, dele no ficar isento, salvo se beneficirio da assistncia judiciria
gratuita.
No caso de a antecipao caber a associao-autora, a dispensa legal no pode inibir a
realizao da percia. Se o perito no concordar em servir gratuitamente, dever o
prprio Judicirio arcar com a antecipao dos honorrios, aparelhando-se
financeiramente para esse fim. A soluo de impor que, nesses casos, a percia seja feita
pelo servio tcnico de um rgo pblico no pode reduzir a liberdade de escolha do
45
perito, de acordo com os critrios da capacidade e da confiana.
11. Mximas da experincia
Marcelo Abelha Rodrigues defende a utilizao das mximas da experincia para definir a
causalidade adequada, gerar presunes humanas sobre a ocorrncia do fato principal e
46
formular a norma jurdica concreta aplicvel ao caso.
J observei alhures,

47

que as mximas da experincia, juzos baseados na observao do


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que comumente acontece e consolidados no patrimnio cultural da sociedade, e o


chamado senso comum, conjunto de noes universalmente aceitas na sociedade como
verdadeiras, precisam encontrar o seu espao para constiturem instrumentos
reveladores da razo prtica e mtodos racionais de apurao da verdade, dando
impessoalidade ao julgamento dos fatos.
Entretanto, no se podem perder de vista as advertncias de Taruffo de que as mximas
da experincia e o senso comum muitas vezes tm de ser abandonados, pelo seu carter
vulgar e a sua incompatibilidade com a cincia ou at mesmo pela sua equivocada
formulao, sem falar na heterogeneidade da sociedade que impossibilita a aceitao
48
inconteste de certos valores e princpios.
12. Livre convencimento
Em 1968 Mauro Cappelletti publicou estudo oriundo de lio ministrada na Universidade
de Praga, no qual j anunciava a emergncia de um movimento em favor da valorao
cientfica das provas, atravs do qual se pretenderia superar, mediante critrios de
medida objetivos, os perigos e as possveis arbitrariedades da valorao subjetiva por
49
parte do juiz.
Alguns anos mais tarde, Michele Taruffo, em obra clssica sobre a motivao da
sentena, delimitaria a exigncia de racionalidade da fundamentao sobre os juzos de
fato, como instrumento de controle do arbtrio judicial e pressuposto da justia da
deciso, expondo que as partes tm o direito de conhecer as razes especficas da
desconsiderao ou rejeio das provas por elas propostas, pois a discricionariedade
decorrente do princpio do livre convencimento exige que a avaliao das provas seja
adequadamente justificada, tendo a motivao um papel fundamental de racionalizao
dessa avaliao como instrumento de sua controlabilidade interna e externa. Segundo o
Autor, a fundamental natureza inferencial do juzo, de fato, exige que os resultados que
ele provoca na convico do juiz sejam verificveis e possam considerar-se validamente
justificados, no apenas pela indicao dos pontos de partida das concluses, mas pela
indicao e eventual justificao dos critrios de racionalidade das inferncias. O
discurso justificativo somente pode reputar-se completo se todos os componentes
estruturais da deciso, a respeito de cada ponto relevante, esto racionalmente
justificados: a interpretao das normas aplicadas, a declarao dos fatos, a sua
qualificao jurdica e as conseqncias jurdicas que derivam da deciso. Essa
justificativa exige a explicitao das premissas e dos critrios jurdicos ou
hermenuticos, cognoscitivos e valorativos de todas as escolhas, sob pena de omisso
50
ou insuficincia da motivao.
E, mais recentemente, Giovanni Verde tambm observou que, hoje em dia, toda reflexo
sobre a prova deve considerar a necessidade de construir a investigao do juiz como
racional, a possibilidade-necessidade lgica de distinguir a questo de fato da questo de
direito, a possibilidade-necessidade de indicar um modelo racional que permita ao juiz a
reconstruo dos fatos, a articulada qualificao jurdica dos fatos e a possibilidade de
controle da racionalidade de tais escolhas por parte dos jurisdicionados, dos tribunais
superiores e demais cidados. O processo moderno tem carter racional, assentando-se
sobre uma avaliao dos fatos que deve explicitar-se em argumentaes controlveis ou
51
aceitveis por toda a coletividade.
A tutela jurisdicional efetiva dos direitos dos cidados, constitucionalmente assegurada
(art. 5., XXXV, da CF/1988 (LGL\1988\3)), no se satisfaz com qualquer verdade ftica,
o que tornaria absolutamente incerta a eficcia dessa tutela, tornando a justia uma
verdadeira loteria. O acertamento verdadeiro dos fatos um dos escopos institucionais
do processo. Somente o livre convencimento formado atravs de critrios por todos
52
aceitveis satisfaz isonomia e impessoalidade da jurisdio.
Por isso, os critrios de julgamento das questes de fato devem assentar em premissas
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objetivamente verificveis, e no em intuies subjetivas do juiz. E assim, quando a


prova judiciria precisa recorrer ao conhecimento de outras cincias, ela deve sempre
procurar empregar os critrios aceitos por essas cincias, "lgica e racionalmente
53
estabelecidos e aplicados".
No mesmo sentido, a lio de Antonio Carratta:
"...a exigncia de que o processo para ser 'justo' conduza a uma deciso fundada sobre
o acertamento verdico e externamente controlvel dos fatos da causa impe ao juiz
proceder seguindo critrios de tipo lgico-racional, porque apenas estes permitem, por
um lado, conseguir o mais alto grau de verdade possvel sobre as alegaes fticas e,
por outro, garantir - mediante uma adequada motivao - o controle externo da base
54
ftica da deciso".
No outra a concluso de Gian Franco Ricci, para quem a prova jurdica, sendo em
substncia idntica prova cientfica, no pode dissociar-se do emprego de critrios
lgico-racionais, que devem presidir a todo o desenvolvimento do procedimento
probatrio. O seu mecanismo inferencial deve sempre e apenas observar as regras da
55
lgica, tal como nas cincias empricas.
Por isso, na feio adotada pelo Direito brasileiro, atravs do art. 131 do CPC
(LGL\1973\5), que a doutrina vem denominando de persuaso racional, a livre convico
do juiz no um regime de liberdade absoluta, porque lhe impe nos enunciados fticos
56
consistncia lgica com a prova constante dos autos.
No processo ambiental, pela relevncia dos interesses em jogo, impe-se de modo
especial essa racionalidade, que a paixo pela preservao da natureza para as futuras
geraes no pode obscurecer.
13. Concluso
Ao contrrio do que muitos pensam, o processo ambiental talvez seja o campo mais
frtil para que o processo d definitivamente o salto do racionalismo tecnicista para o
garantismo. Os valores humanitrios a tutelar e a dificuldade de uma cognio segura
no podem levar o intrprete ou o aplicador da lei ao desespero ou prtica de atos de
arbtrio. Nada nos restar preservar para as futuras geraes se no soubermos
preservar o respeito pela dignidade humana e pelos direitos fundamentais.
Um bom sistema probatrio h de preservar a paridade de armas e a busca da verdade,
contribuindo para uma convivncia pacfica dos cidados sob a gide dos princpios
democrticos do Estado de Direito.

(1) Declarao do Rio de Janeiro , Princpio 10, in Jos Afonso da Silva, Direito ambiental
constitucional, 5. ed., Malheiros, So Paulo, 2004. p. 65.
(2) V., entre outros, Jos Rubens Morato Leite e Marcelo Buzaglo Dantas (orgs.),
Aspectos processuais do Direito Ambiental, 2. ed., Forense Universitria, Rio de Janeiro,
2004; dis Milar, A ao civil pblica aps 20 anos: efetividade e desafios, Revista dos
Tribunais, So Paulo, 2005; Marcelo Abelha Rodrigues, Elementos de Direito Ambiental Parte Geral, 2. ed., Revista dos Tribunais, So Paulo, 2005; Hugo Nigro Mazzilli, A
defesa dos interesses difusos em juzo, 17. ed., Saraiva, So Paulo, 2004; Paulo Bessa
Antunes, A tutela judicial do meio ambiente, Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2005.
(3) V. Jos Roberto dos Santos Bedaque, Direito e processo - influncia do Direito
Material sobre o Processo, p. 60, Malheiros, So Paulo, 2003. p. 60.
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(4) Marcelo Abelha Rodrigues, Breves consideraes sobre a prova nas demandas
coletivas ambientais, in Jos Rubens Morato Leite e Marcelo Buzaglo Dantas (orgs.),
Aspectos processuais do Direito Ambiental, 2. ed., Forense Universitria, Rio de Janeiro,
2004. p. 172/173.
(5) Jos Afonso da Silva, Direito ambiental constitucional, 5. ed., Malheiros, So Paulo,
2004. p. 20.
(6) A prova no Processo Civil: do Cdigo de 1973 at o novo Cdigo Civil
(LGL\2002\400), Revista Dialtica de Direito Processual, n. 15, junho de 2004, Dialtica,
So Paulo, p. 76/94; O conceito de prova, Revista da Faculdade de Direito de Campos,
anos 2003/2004, ns. 4 e 5, Campos dos Goitacases, Rio de Janeiro, p. 213/260.
(7) Gian Franco Ricci, Nuovi rilievi sul problema della "specificit" della prova giuridica,
Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, ano LIV, Giuffr, Milano, 2000, p.
1137/1141.
(8) Egas Moniz de Arago, Sentena e coisa julgada, 1. ed, Aide, Rio de Janeiro, 1992.
p. 53.
(9) Peter Hberle, Diritto e verit, Einaudi, Torino, 1995, p. 105; Michele Taruffo, La
prova dei fatti giuridici, Giuffr, Milano, 1992, p. 47/48.
(10) Michele Taruffo, Considerazioni su prova e verit, Sui confini, 2. ed., Mulino,
Bologna, 2002, p. 280.
(11) Michele Taruffo, Note per una riforma del diritto delle prove, Rivista di Diritto
Processuale, v. XLI, CEDAM, Padova, 1986, p. 248.
(12) Jeremias Bentham, Tratado de las pruebas judiciales, Comares, Granada, 2001, p.
15.
(13) Giovanni Verde, Prova in generale: b) Teoria generale e diritto processuale civile,
Enciclopedia del diritto, v. XXXVII, Giuffr, Milano, 1988, p. 580.
(14) Jos Afonso da Silva, Direito ambiental constitucional, 5. ed., Malheiros, So
Paulo, 2004, p. 315; Clvis Eduardo Malinverni da Silveira, A inverso do nus da prova
na reparao do dano ambiental difuso, in Jos Rubens Morato Leite e Marcelo Buzaglo
Dantas (orgs.), Aspectos processuais do Direito Ambiental, 2. ed., Forense
Universitria, Rio de Janeiro, 2004, p. 22; Marcelo Abelha Rodrigues, Breves
consideraes sobre a prova nas demandas coletivas ambientais, in Jos Rubens Morato
Leite e Marcelo Buzaglo Dantas (orgs.), Aspectos processuais do Direito Ambiental, 2.
ed., Forense Universitria, Rio de Janeiro, 2004, p. 177 e 184/185.
(15) Carl Hempel, Philosophy of Natural Science, Prentice Hall, New Jersey, 1966, p.
59/69.
(16) So excees a essa regra no Processo Civil: as aes coletivas, em que o juiz pode
julgar o pedido improcedente por insuficincia de provas, no produzindo a sentena
coisa julgada, nos termos do art. 18 da Lei 4.717/1965, do art. 16 da Lei 7.347/1985 e
do art. 103 da Lei 8.078/1990; e as aes que versam sobre direitos indisponveis em
que, em desfavor desses direitos, deve aplicar-se o mesmo princpio do processo penal (
beyond any reasonable doubt).
(17) Evandro Agazzi, La spiegazione causale di eventi individuali (singoli), Rivista italiana
di diritto e procedura penale, v. 42, Giuffr, Milano, 1999, p. 402.
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(18) Richard Wright, Causalit, responsabilit, rischio, probabilit, nude statistiche e


prova: sfoltire il cespuglio di rovi chiarendo I concetti, Federico Stella, l saperi del giudice
, Giuffr, Milano, 2004, p. 130.
(19) Richard Wright, ob e loc. cits.
(20) Michele Taruffo, La prova dei fatti giuridici, Giuffr, Milano, 1992, p. 168 ss.
(21) Richard Wright, ob. e loc. cits.
(22) Laurence H. Tribe, Processo e matematica: precisione e rituale nel procedimento
giudiziario, in Federico Stella, l saperi del giudice, Giuffr, Milano, 2004, p. 187.
(23) J. J. Thomson, Rights, Restitution and Risk, Harvard University Press, 1986, p.
192/250; Federico Stella, Giustizia e modernit - la protezione dell'innocente e la tutela
delle vittime, 3. ed., Giuffr, Milano, 2003, p. 410/411.
(24) Celso Antonio Pacheco Fiorillo, Princpios do processo ambiental, Saraiva, So
Paulo, 2004, p. 98; Marcelo Abelha Rodrigues, Breves consideraes sobre a prova nas
demandas coletivas ambientais, in Jos Rubens Morato Leite e Marcelo Buzaglo Dantas
(orgs.), Aspectos processuais do Direito Ambiental, 2. ed., Forense Universitria, Rio de
Janeiro, 2004, p. 180/181; do mesmo autor, Elementos de Direito Ambiental - Parte
Geral, 2. ed., Revista dos Tribunais, So Paulo, 2005, p. 329; Hamilton Alonso Jr., A
valorao probatria do inqurito civil e suas conseqncias processuais, in dis Milar
(coord.), Ao civil pblica, 2. ed., Revista dos Tribunais, So Paulo, 2002, p. 302;
Clvis Eduardo Malinverni da Silveira, A inverso do nus da prova na reparao do dano
ambiental difuso, in Jos Rubens Morato Leite e Marcelo Buzaglo Dantas (orgs.),
Aspectos processuais do Direito Ambiental, 2. ed., Forense Universitria, Rio de Janeiro,
2004, p. 30.
(25) V. estudos citados na nota 6.
(26) Juan Montero Aroca et alii, Derecho Jurisdiccional, 10. ed., Tirant lo Blanch,
Valencia, 2001. v. 2, p. 260.
(27) a expresso usada por Taruffo, Presunzioni, inversioni, prova del fatto, Rivista
Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, ano XLVI, Giuffr, Milano, 1992, p. 750.
(28) V. nota 24.
(29) Paulo Bessa Antunes, Prova pericial, in dis Milar, A ao civil pblica aps 20
anos: efetividade e desafios, Revista dos Tribunais, So Paulo, 2005, p. 464; idem, A
tutela judicial do meio ambiente, Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2005, p. 95.
(30) Ob. cit., p.27.
(31) Marcelo Abelha Rodrigues, Elementos de Direito Ambiental - Parte Geral, 2. ed.,
Revista dos Tribunais, So Paulo, 2005, p. 332/333.
(32) Hamilton Alonso Jr., A valorao probatria do inqurito civil e suas conseqncias
processuais, in dis Milar (coord.), Ao civil pblica, 2. ed., Revista dos Tribunais,
So Paulo, 2002, p. 296.
(33) V. Srgio Ferraz e Adilson de Abreu Dallari, Processo Administrativo, Malheiros, So
Paulo, 2001, p. 137.
(34) oportuno ressaltar que o novo CC/2002 (LGL\2002\400), no art. 157, incluiu a
leso, como um dos defeitos que torna o negcio jurdico anulvel, nestes termos: "Art.
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157. Ocorre a leso quando uma pessoa, sob premente necessidade, ou por
inexperincia, se obriga a prestao manifestamente desproporcional ao valor da
prestao oposta".
(35) dis Milar, Direito do Ambiente, 4. ed., Revista dos Tribunais, So Paulo, 2005, p.
160.
(36) Ob. cit., p. 303.
(37) Jos Rubens Morato Leite, Termo de ajustamento de conduta e compensao
ecolgica, in Jos Rubens Morato Leite e Marcelo Buzaglo Dantas (orgs.), Aspectos
processuais do Direito Ambiental, 2. ed., Forense Universitria, Rio de Janeiro, 2004, p.
120.
(38) Daubert v. Merrell Dow Pharmaceuticals, Inc., sentena da Corte Suprema dos
Estados Unidos de 28.06.2003, rel. Blackmun, in
[www.findlaw.com/casecode/supreme.html], consultado em 28.02.2005.
(39) A prova no Processo Civil: do Cdigo de 1973 at o novo Cdigo Civil
(LGL\2002\400), p. 93, loc. cit.
(40) V. Nelson Nery Junior, Percia mltipla na ao civil pblica ambiental, in dis
Milar, A ao civil pblica aps 20 anos: efetividade e desafios, Revista dos Tribunais,
So Paulo, 2005, p. 433.
(41) Silvia Cappelli, Acesso justia, informao e participao popular em temas
ambientais no Brasil, in Jos Rubens Morato Leite e Marcelo Buzaglo Dantas (orgs.),
Aspectos processuais do Direito Ambiental, 2. ed., Forense Universitria, Rio de Janeiro,
2004, p. 293.
(42) Ob. cit., p. 441.
(43) Armin Kaufmann, Tatbestandmssigkeit und Verursachung in Conterganverfahren,
citado por Federico Stella, Giustizia e modernit - la protezione dell'innocente e la tutela
delle vittime, p. 238.
(44) Manfred Maiwald, Causalit e diritto penale, Giuffr, Milano, 1999, p. 113.
(45) V. Hugo Nigro Mazzilli, ob. cit., p. 500/502.
(46) Marcelo Abelha Rodrigues, Breves consideraes sobre a prova nas demandas
coletivas ambientais, in Jos Rubens Morato Leite e Marcelo Buzaglo Dantas (orgs.),
Aspectos processuais do Direito Ambiental, 2. ed., Forense Universitria, Rio de Janeiro,
2004, p. 196.
(47) O conceito de prova, loc. cit., p. 257/258.
(48) Michele Taruffo, Funzione della prova: la funzione dimostrativa, Il giudizio
prognostico del giudice tra scienzia privata e prova scientifica, Senso comune,
esperienza e scienza nel ragionamento del giudice, in Sui confini, 2. ed. Mulino, Bologna,
2002, p. 314, 342 e 135/137; La prova dei fatti giuridici,Giuffr, Milano, 1992, p. 308.
(49) Mauro Cappelletti, La libre valoracin de las pruebas, El proceso civil en el Derecho
Comparado, Valletta, Buenos Aires, 1973, p. 127 ss.
(50) Michele Taruffo, La motivazione della sentenza civile, CEDAM, Padova, 1975, p.
437/453.
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(51) Giovanni Verde, Prova in generale: b) Teoria generale e diritto processuale civile,
Enciclopedia del diritto, v. XXXVII, Giuffr, Milano, 1988, p. 580.
(52) Leonardo Greco, A prova no processo civil: do Cdigo de 1973 ao novo Cdigo Civil
(LGL\2002\400), Revista Dialtica de Direito Processual, n. 15, Dialtica, So Paulo,
junho de 2004, p. 83.
(53) Idem, p. 84.
(54) Antonio Carratta, Prova e convincimento del giudice nel processo civile, Rivista di
Diritto Processuale, ano LVIII, CEDAM, Padova, 2003, p. 40.
(55) Gian Franco Ricci, Nuovi rilievi sul problema della "specificit" della prova giuridica,
in Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, ano LIV, Giuffr, Milano, 2000, p.
1160.
(56) Ovdio A. Baptista da Silva, Curso de Processo Civil, v. 1, 5. ed., Revista dos
Tribunais, So Paulo, 2000, p. 351.

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A TUTELA CONSTITUCIONAL DO AMBIENTE NO BRASIL


Doutrinas Essenciais de Direito Ambiental | vol. 4 | p. 113 - 123 | Mar / 2011
DTR\2012\2809
Luiz Regis Prado
rea do Direito: Ambiental
Revista dos Tribunais . RT 675/82 . jan./1992
Sumrio:

A destruio do ambiente constitui, sem dvida alguma, um dos mais ingentes


problemas que a humanidade tem se deparado nessa segunda metade do sculo XX,
cuja gravidade de todos conhecida, pelo que representa para a vida e a prpria
sobrevivncia do homem.
No passar desses ltimos anos, poucas questes suscitaram to ampla e heterognea
preocupao. A luta pela defesa do patrimnio comum ecolgico de cunho
verdadeiramente ecumnico , se converteu em um novo humanismo. O Informe sobre
a Situao Social no Mundo, da Organizao das Naes Unidas, de 1982, destacou que
h algumas grandes esferas de preocupao que so comuns a todos os pases, tais
como a contaminao que alcana nveis perigosos na gua, no ar e no solo e nos seres
vivos; a necessidade freqentemente urgente de conservar os recursos naturais no
renovveis; as possveis perturbaes do equilbrio ecolgico da biosfera, emergentes da
relao do homem com o meio ambiente, e as atividades nocivas para a sade fsica,
mental e social do homem no meio ambiente por ele criado, particularmente no
ambiente de vida e de trabalho. A presso dos organismos internacionais conduziu a
uma universalizao da luta pelo ambiente, colocando em questo uma nova forma de
solidariedade entre os povos. A finalidade desse novo ramo do direito de ser um
1
elemento seguro de paz e de unio entre os povos por uma vida melhor.
O desenvolvimento industrial, o progresso tecnolgico, a urbanizao desenfreada, a
exploso demogrfica e a sociedade de consumo, entre outros fatores, tm tornado atual
e dramtico o problema da limitao dos recursos do nosso planeta e da degradao do
2
ambiente natural fonte primria de vida.
3

Data de poca recente o reconhecimento da importncia da conservao do ambiente.


Como meio natural dos seres vivos, o interesse por sua garantia provm do momento
em que o homem se v compelido a salvaguardar bens raros. Com efeito, as naes
industrializadas conseguiram sucesso desvinculando temporariamente a humanidade da
natureza, atravs da explorao de combustveis fsseis, produzidos pela natureza e
finitos, que esto sendo esgotados com rapidez. Contudo, a civilizao ainda depende do
ambiente natural, no apenas para energia e materiais, mas tambm para os processos
vitais para a manuteno da vida, tais como os ciclos do ar e da gua. As leis bsicas da
natureza no foram revogadas, apenas suas feies e relaes quantitativas mudaram,
medida que a populao humana mundial e seu prodigioso consumo de energia
aumentaram a nossa capacidade de alterar o ambiente. Em conseqncia, a nossa
sobrevivncia depende do conhecimento e da ao inteligente para preservar e melhorar
4
a qualidade ambiental por meio de uma tecnologia harmoniosa e no prejudicial. A
questo ambiental emerge, portanto, no terreno poltico-econmico e da prpria
concepo de vida do homem sobre a terra. Destarte, toda poltica ambiental deve
procurar equilibrar e compatibilizar as necessidades de industrializao e
desenvolvimento, com as de proteo, restaurao e melhora do ambiente, Trata-se, na
verdade, de optar por um desenvolvimento econmico qualitativo, nico capaz de
propiciar uma real elevao da qualidade de vida e o bem-estar social. Isto vale dizer:
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ecodesenvolvimento, como desenvolvimento racional do ponto de vista ecolgico,


5
acompanhado de uma gesto judiciosa do meio. Entende-se, tambm, que o
desenvolvimento deve estar vinculado, no tanto a critrios econmicos, mas a valores
6
culturais de carter umanistico rinascimentali. Nessa trilha, o Princpio 13 da
Declarao de Estocolmo recomenda, textualmente, que a fim de obter uma mais
racional ordenao dos recursos e melhorar assim as condies ambientais, os Estados
deveriam adotar um enfoque integrado e coordenado de planificao de seu
desenvolvimento, de modo que fique assegurada a compatibilidade do desenvolvimento
com a necessidade de proteger e melhorar o meio humano em benefcio de sua
populao.
Na atualidade, a tutela jurdica do ambiente uma exigncia mundialmente reconhecida.
A evoluo normativa que se desenvolve vem determinada por um imperativo elementar
de sobrevivncia e de solidariedade: a responsabilidade histrica das naes pela
7
preservao da natureza para o presente e o futuro. Encontra-se, pois, profundamente
impregnada pelos valores essenciais relativos aos direitos fundamentais, em particular, o
8
direito vida e sade, geralmente consagrados nas declaraes de direitos. Dentre
elas, merece especial destaque a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Humano,
reunida em Estocolmo, em junho de 1972. A Resoluo final desta conferncia proclama
solenemente: O homem ao mesmo tempo criatura e criador do meio ambiente que
lhe d sustento fsico e lhe oferece a oportunidade de desenvolver-se intelectual, moral,
social e espiritualmente. A longa e difcil evoluo da raa humana no planeta levou-a a
um estgio em que, com o rpido progresso da cincia e da tecnologia conquistou o
poder de transformar de inmeras maneiras e em escalas sem precedentes o meio
ambiente. Natural ou criado pelo homem, o meio ambiente essencial para o bem-estar
e para o gozo dos direitos humanos fundamentais, at mesmo o direito prpria vida.
A Declarao de Estocolmo , particularmente importante, j que, alm de permitir a
criao de uma conscincia universal sobre o tema, constitui o ponto de partida de uma
nova etapa na trajetria de sua proteo jurdica.
No plano do direito interno, em decorrncia do contedo poltico e da relevncia do
fenmeno ambiental, as constituies mais modernas, sobretudo a partir da dcada de
setenta, passaram a dar-lhe tratamento explcito em seus textos, evidenciando deste
modo a necessidade de uma tutela mais adequada.
De primeiro, ressalte-se que as Cartas francesas de 1946 e 1958 no fazem aluso
expressa ao meio ambiente. Contudo, h em Frana uma ampla e prolixa legislao
ordinria a respeito. O reconhecimento do ambiente como uma finalidade de interesse
geral ocorreu com a lei de proteo da natureza de 10 de julho de 1976. De modo
similar, a Lei Fundamental alem, de 1949, tampouco trata diretamente do assunto. O
seu art. 74 versa apenas sobre repartio de competncia. Na Itlia, a Constituio de
1947 discorre no art. 9.2 sobre a tutela da paisagem, do patrimnio histrico e artstico
da nao. Esta norma vem sendo interpretada extensivamente, como princpio
informador da ao ambiental. A tutela da paisagem, non solo la conservazione delle
bellezze naturali, ma la piu ampia tutela della forma del territorio creata dalla comunit
una che vi insediata, come continua interazione della natura e delluomo, come forma
dellambiente, e quindi volta alla tutela dello stesso ambiente naturale modificato
dalluomo, E que a paisagem viene cos a coicindire con ambiente, o meglio, con la
9
valenza culturale che si attribuisce al rapporto uomo-ambiente. J P. Patrono no
concorda com esse fundamento. Para ele, non si pu ammettere una coincidenza fra
tale ambiente (refere-se ao art. 9.2) e lambiente naturale oggeto di inquinamento. E,
finaliza, dizendo che implicitamente ed indirettamente, la Costituzione abbia tutelato
lambiente naturale cui facciamo riferimento, si dovrebbe riconoscere, tuttavia, che lo ha
10
fatto in funzione di una tutela esclusiva e diretta della salute.
Em geral, as
constituies americanas mais recentes consignam o aspecto ambiental. Assim, a
Constituio do Chile, de 1972, assegura a todas as pessoas um meio ambiente livre de
contaminao, sendo dever do Estado velar para que este direito no seja transgredido e
tutelar a preservao da natureza, podendo a lei estabelecer restries especficas ao
exerccio de determinados direitos ou liberdades para proteger o meio ambiente (art.
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19.8). A Constituio do Panam, de 1972, estabelece ser dever fundamental do Estado


propiciar um meio ambiente so e combater a contaminao (arts. 114 e 117). A Carta
do Peru, de 1980, dispe que todos tm o direito de habitar em um ambiente saudvel,
ecologicamente equilibrado e adequado para o desenvolvimento da vida e a preservao
da paisagem e da natureza, sendo dever do Estado prevenir e controlar a contaminao
ambiental (art. 123). Em sentido aproximado, as constituies de Cuba, de 1973 (art.
27); de El Salvador, de 1983 (art. 117); da Guatemala, de 1985 (art. 97) e do Mxico,
de 1987 (art. 27).
A Constituio brasileira de 1988 no ficou indiferente a esse processo de
constitucionalizao: art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para
as presentes e futuras geraes: 1.. Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Pblico: I preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e
prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; II preservar a diversidade e a
integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa
e manipulao do material gentico; III definir, em todas as unidades da Federao,
espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a
alterao e a suspenso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao
que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo; IV exigir,
na forma da lei, para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que
se dar publicidade; V controlar a produo, a comercializao e o emprego de
tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e
o meio ambiente; VI promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente; VII proteger a fauna e
a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo
ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade.
2.. Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente
degradado, de acordo com a soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na
forma da lei. 3.. As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos causados. 4.. A Floresta
Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-grossense e a
Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro
de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso
dos recursos naturais. 5.. So indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos
Estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais.
6.. As usinas que operem com reator nuclear devero ter sua localizao definida em lei
federal, sem o que no podero ser instaladas.
Buscou, sem dvida, o legislador nacional na elaborao da matria inspirao, em
especial, nas Cartas da Grcia, de 1975; de Portugal, de 1976, e de Espanha, de 1978. A
primeira delas assevera que constitui obrigao do Estado a proteo do ambiente
natural e cultural. O Estado est obrigado a adotar medidas especiais, preventivas ou
repressivas, com vistas sua preservao (art. 24). A Constituio lusitana disciplina a
questo nos termos seguintes: art. 66. 1. Todos tm direito a um ambiente de vida
humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender; 2. Incumbe ao
Estado, por meio de organismos prprios e por apelo e apoio a iniciativas populares: a)
prevenir e controlar a poluio e os seus efeitos e as formas prejudiciais de eroso; b)
ordenar o espao territorial de forma a construir paisagens biologicamente equilibradas;
c) criar e desenvolver reservas ou parques naturais e de recreio, bem como classificar e
proteger as paisagens e stios, de modo a garantir a conservao da natureza e a
preservao de valores culturais de interesse histrico ou artstico; d) promover o
aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de
renovao e a estabilidade ecolgica; 3. conferido a todos o direito de promover, nos
termos da lei, a preveno ou a cessao dos fatores de degradao do ambiente, bem
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como, em caso de leso direta, o direito correspondente indenizao; 4. O Estado deve


promover a melhoria progressiva e acelerada da qualidade de vida de todos os
portugueses. Por sua vez, a Constituio espanhola estabelece que todos tm direito
de desfrutar de um meio ambiente adequado ao desenvolvimento da pessoa, assim
como o dever de o conservar; 2. Os Poderes Pblicos velaro pela utilizao racional de
todos os recursos naturais, com o fim de preservar e melhorar a qualidade de vida e
defender e restaurar o meio ambiente, apoiando-se na indispensvel solidariedade
coletiva; 3. Contra os que violarem o disposto no nmero anterior, nos termos que a lei
fixar, sero impostas sanes penais ou se for o caso, sanes administrativas, bem
como a obrigao de reparar o dano causado (art. 45).
O tratamento constitucional aqui adotado reflete, como se v, tendncia exclusiva das
constituies contemporneas, elaboradas num momento em que forte a conscincia
ecolgica dos povos civilizados. A inteno do legislador constituinte foi a de dar uma
resposta ampla grave e complexa questo ambiental, como requisito indispensvel
para garantir a todos uma qualidade de vida digna. Alis, essa uma conseqncia
11
lgica da prpria concepo de Estado de Direito democrtico e social consagrada.
O traado seguido pela nova Carta brasileira est alinhado com a exigncia de criao de
uma nova ordem jurdica, que contenha mecanismos delimitativos da utilizao dos
recursos naturais, com vistas a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida (art. 225, caput,CF
(LGL\1988\3)). dentro dessa perspectiva de melhoria da qualidade de vida e de
bem-estar social a alcanar, que foi erigido pelo texto maior como direito fundamental
de cunho social, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. O art. 225
aparece, ento, intimamente vinculado ao rol axiolgico basilar elencado na
Constituio. H, deste modo, uma correlao estreita entre esse dispositivo e, por
exemplo, os valores da dignidade e da liberdade, da igualdade e da justia (Prembulo,
arts. 1. e 5., CF (LGL\1988\3)); bem como os objetivos fundamentais de construir
uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a
pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o
bem de todos (art. 3., CF (LGL\1988\3)); e ainda, os direitos individuais e coletivos,
como o direito vida, funo social da propriedade e ao popular (art. 5., caput, e
incisos XXIII e LXXIII, CF (LGL\1988\3)).
Ademais, frise-se, como norma de carter teleolgico impe uma orientao a todo
ordenamento infraconstitucional. De conformidade com o novo texto fica patenteado o
reconhecimento do direito-dever ao meio ambiente ecologicamente harmonioso, a
obrigao dos poderes pblicos e da coletividade de defend-lo e de preserv-lo e a
previso de sanes para as condutas ou atividades a ele lesivas. A preservao do
ambiente passa a ser a base em que se assenta a poltica econmica e social (art. 225,
1., V, CF (LGL\1988\3)).
A aluso ao meio ambiente em nossa constituio deve ser entendida em sua acepo
ampla, o que no quer dizer totalizadora ou globalista. Tal noo inclui, alm dos
recursos naturais existentes na biosfera (ar, gua, solo, fauna e flora), a relao do
homem com esses elementos, visando lhe permitir condies de vida satisfatria. Isto
significa o perfilhamento a um conceito de sentido instrumental e de matiz
moderadamente antropocntrico. Sem se afastar dessa noo, a Lei 6.938, de 31.8.81,
que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, reza no art. 3., inciso I, que o meio
ambiente o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica,
qumica ou biolgica, que permite, obriga e rege a vida em todas as suas formas.
Trata-se de um interesse metaindividual, difuso, que se direciona ao coletivo ou social,
apresentando-se de modo informal em certos setores sociais, com sujeitos
12
indeterminados e cuja leso tem natureza extensiva ou disseminada. Admite como
titular vrios indivduos que formam um grupo social e tem por objeto um bem coletivo,
indivisvel. Sua principal caracterstica radica na descoincidncia com o interesse de
uma determinada pessoa. Ele abrange, na verdade, toda categoria de indivduos,
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unificados por possurem um denominador ftico qualquer em comum.


Os
denominados interesses difusos dos quais o ambiente constitui significativo exemplo
so aqueles que, no tendo atingido o grau de agregao e organizao necessrio
sua afetao institucional junto a certas entidades ou rgos representativos dos
interesses j socialmente definidos, restam em estado fluido, dispersos pela sociedade
civil como um todo (v. g., o interesse pureza do ar atmosfrico), podendo, por vezes,
concernir a certas coletividades de contedo numrico indefinido (v.g., consumidores).
Caracterizam-se: pela indeterminao dos sujeitos, pela indivisibilidade do objeto, por
sua intensa litigiosidade interna e por sua tendncia transio ou mutao no tempo e
14
no espao. Esse interesse difuso peculiar prpria natureza do Estado de Direito
material, que s pode ser concebido enquanto Estado-coletividade, no qual o
15
Estadoindivduo constitui apenas um rgo, jamais um ente exponencial.
Albergando uma postura de feio coletiva, em detrimento de uma individualista, a
Constituio Federal (LGL\1988\3) como forma de garantir to relevante direito
institucionaliza meios para a sua defesa jurdica sem as restries da legislao ordinria
anterior, facultando a participao ampla de vrios setores da comunidade (v.g.,
associaes de classe). O art. 5., inciso LXXIII, dispe que qualquer cidado parte
legtima para propor ao popular que vise anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento das
custas judiciais e do nus da sucumbncia.
Ainda, faz-se necessrio evidenciar o papel reservado pelo texto maior ao Ministrio
Pblico nessa tarefa. Efetivamente, nos termos do inciso II do art. 129 da Constituio,
est afeta a esta Instituio a especial funo de promover o inqurito civil e a ao
civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de
16
outros interesses difusos e coletivos.
Demais disso, outro aspecto de grande importncia no olvidado pelo legislador
constituinte foi o da resposta jurdica s agresses ao ambiente. Esta inovao vem
observada no 3. do art. 225, onde se prev expressamente a cominao de sanes
penais e administrativas, conforme o caso, aos sujeitos (pessoas fsicas ou jurdicas) que
eventualmente causem leso ao citado bem. Deste modo, no se limita simplesmente a
fazer uma declarao formal de tutela do ambiente, mas, na esteira da melhor doutrina
e legislao internacionais, estabelece a imposio de medidas coercitivas aos
transgressores do mandamento constitucional. Com tal previso, a Carta brasileira
afastou, acertadamente, qualquer eventual dvida quanto necessidade de uma
proteo penal do ambiente.
A origem imediata desse dispositivo se encontra no 3. do art. 45 da Constituio
espanhola, que foi a primeira a fazer constar explicitamente em seu texto a possibilidade
do emprego de sanes penais. A referncia ao sistema punitivo, que agasalha a
distino entre as sanes, alm de ser fator importante de sua eficcia, s pode ser
compreendida luz dos princpios penais nsitos na prpria Constituio e no sentido
tradicional das categorias jurdico-penais a eles adstritas. Afinal, a partir dessa exigncia
constitucional, impende ao legislador ordinrio construir um verdadeiro sistema
normativo penal que defina, de modo claro e taxativo, as condutas punveis e
respectivas penas, como estrutura jurdica mnima, para dar cumprimento ao estatudo
na norma fundamental.
Finalmente, pode-se dizer que o texto constitucional em vigor, no obstante a sua
minudncia, protegendo o meio ambiente para o adequado desenvolvimento da pessoa
humana est na vanguarda de nosso tempo.

1 Cf. M. Prieur, Droit de lEnvironnement, pp. 22-3; Morand-Deviller, Droit de


lEnvironnement, pp. 6 e ss.; Margarios de Melo, Les Pays en Voie de
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Dveloppement, in Legal Protection of the Environment in Developing Countries, p.


411; M. Mateo, Derecho Ambiental, pp. 15 e ss.; entre outros. Nesse sentido,
manifestou-se a Conferncia sobre a Paz e a Segurana Europias, realizada em Madri,
em 1983, evidenciando que a cooperao entre os pases em matria ambiental contribui
para o fortalecimento da paz e da segurana da Europa e do Mundo.
2 Cf. Dieter Oberndorfen, The Problem of Development Today, in Law and State, 34,
pp. 32-6; Hemandez del Aguila, La Crisis Ecologica, pp. 5, 7, 107 e ss.; D. H. Meadows e
outros, Limites do Crescimento, pp. 22 e ss.; P. George, El Medio Ambiente, pp. 7 e 20;
M. Mateo, op. cit., p. 32-5 (especialmente a respeito das crticas sobre os relatrios do
Clube de Roma); v., ainda, sobre a questo urbanstica, F. Alvira Martin, Ciudad y
Delincuencia, in Estudios Penales y Criminolgicos, V, pp. 153 e ss.; e La Ville et la
Criminalit, Actes du X Congrs International de Difense Sociale, 1983.
3 A partir, sobretudo, da Conferncia de Estocolmo, de 1972, que o grau de
conscientizao se generaliza e a proteo do ambiente torna-se um dos pilares na
edificao de uma nova ordem internacional.
4 Odum, Ecologia, p. 01.
5 M. Prieur, op. cit., p. 65.
6 Merusi, Commentario della Costituzione, p. 446.
7 O art. 30 da Carta de Direitos e Deveres Econmicos dos Estados, adotada pela
Organizao das Naes Unidas, em sua Resoluo 3.281, de 1974, dispe que a
proteo, a preservao e a melhora do meio ambiente para as geraes presentes e
futuras responsabilidade de todos os Estados. Todos devem traar suas prprias
polticas ambientais e de desenvolvimento de acordo com essa responsabilidade. As
polticas ambientais dos Estados devem promover e no afetar adversamente o atual e
futuro potencial de desenvolvimento dos pases em desenvolvimento. Todos tm
responsabilidade de velar para que as atividades realizadas dentro de sua jurisdio, ou
sob seu controle, no causem danos ao meio ambiente de outros Estados ou de zonas
situadas fora dos limites da jurisdio nacional. Todos os Estados devem cooperar na
elaborao de normas e regulamentos internacionais na esfera do meio ambiente.
8 A Declarao Universal dos Direitos Humanos, aprovada pela Assemblia Geral das
Naes Unidas, em sua Resoluo 217 A (III), de 1948, s indiretamente faz referncia
ao meio ambiente como direito fundamental: Toda pessoa tem direito a um nvel de
vida prprio a garantir sua sade, seu bem estar e de sua famlia. Em 1970, a
Conferncia Europia sobre a Conservao da Natureza, do Conselho da Europa, props
a elaborao de um protocolo Conveno Europia dos Direitos do Homem, garantindo
a cada um o direito a um ambiente so e no degradado. O Princpio 1 da Declarao de
Estocolmo enfatiza que o homem tem um direito fundamental liberdade, igualdade e
a condies de vida satisfatrias, num ambiente cuja qualidade lhe permite viver com
dignidade e bem-estar. Ele tem o dever solene de proteger e melhorar o meio ambiente
para as geraes presentes e futuras.
9 Merusi, op. cit., p. 445; v., ainda, no mesmo sentido, Raffaele Tamiozzo, Rapporto
Stato-Regioni, in La Tutela dei Beni Ambientali, pp. 98-102; P. Maddalena, Il Bene
Ambientale, in La Tutela dei Beni Ambientali, p. 69.
10 Inquinamento Industriale e Tutela Penale dellAmbiente, p. 75.
11 De acordo com uma viso democrtico-social, la sovranit appartiene al popolo, e,
tutti i cittadini, non avendo nessuno sopra di loro, sono uguali; essi, non sono governati
da una classe dominante, ma designano i loro governanti, eleggendoli, ed imponendo
loro, attraverso lelezione, la linea politica da seguire. Lordinamento giurdico, in una
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sola parola, non pone soltanto citeri di giustizia, ma persegue linteresse di tutti i
cittadini: si ha, per cosi dire, una subiettivazione dellordenamento nellinteresse
sostanziale di tutta la collettivit. Interesse dei cittadini ed ordinamento giuridico
coincidono. Allinteresse formale della legge subentra linteresse sostanziale
dellordinamento. Non si protegge solo la forma, ma anche il contenuto: non si d solo la
possibilit astrata di tutelari i propri interessi, ma si riconoscono e si tutelano gli interessi
in concreto meritevoli di tutela (P. Maddalena, La Responsabilit per Danno Pubblico
Ambientale, in La Responsabilit in Tema dellAmbiente, pp. 258-9).
12 Cf. F. Sgubbi, Tutela Penale di Interessi Diffusi, in La Questione Criminale, 1975, p.
448. resultado basicamente de uma fora real que emerge da sociedade (carter
substancial). O condicionamento formal se expressa com o reconhecimento normativo do
interesse difuso. Pode-se falar em sentido prprio que o interesse coletivo o interesse
difuso juridicamente reconhecido (cf. Peris Riera, Delitos, p. 24).
13 Cf. Celso Bastos, A Tutela dos Interesses Difusos no Direito Constitucional
Brasileiro, in Rev. Vox Legis, 152, p. 4.
14 R. Mancuso, Interesses Difusos, p. 105. Ada Pellegrini Grinover, aps diferenciar
essas espcies de interesses, acrescenta esclarecendo que o objeto tem natureza
indivisvel quanto ao bem coletivamente considerado. Mas, quando se pensa no prejuzo
causado ao bem coletivo, resulta claramente que a leso a esse bem pode significar,
simultaneamente, ofensa ao bem coletivamente considerado (direito ao ambiente,
sade coletiva, informao correta) e leso aos diversos bens de que so
pessoalmente titulares os componentes dos grupos. E isto inevitvel, quando se
considere que os interesses difusos no so interesses pblicos no sentido tradicional da
palavra, mas, interesses privados, de dimenso coletiva (A Tutela Jurisdicional dos
Interesses Difusos, in Novas Tendncias do Direito Processual, pp. 150-1). De seu lado,
P. Maddalena afirma ser o ambiente um bene che soddisfa bisogni collettivi ed un
bene in fruizione ed in appartenenza, come si rivelato, alla intera Colletttvit. Si trata
di un bene a valenza economica, poich soddisfa bisogni umani collettivi e primari ed un
bene di natureza patrimoniale, poich in appartenenza e frulzione alla Collettivit (Il
Bene Ambientale, in La Tutela dei Beni Ambientali, p. 71). Em sentido contrrio,
manifesta-se C. Salvi, para quem o ambiente um bem de tipo coletivo, sul quale si
appuntano interessi diffusi di una serie di soggetti. E continua: Lambiente linsieme
di risorse naturali, cio di beni liberi, che non hanno valore di mercato, non hanno valore
economico (Relazioni, in La Tutela dei Beni Ambientilli, p. 54). De acordo com uma
concepo estrita, os interesses difusos no se confundem com os interesses coletivos
propriamente ditos, que se referem a uma determinada categoria ou grupo, cujos
titulares so identificados em razo do liame jurdico entre eles existente, isto , dizem
respeito ao homem socialmente vinculado (cf. Celso Bastos, op. cit., p. 6: Pricles
Prade, Conceito de Interesses Difusos, p. 46; e, especialmente, sobre a citada distino,
v. G. Marconi, La Tutela degli Interessi Collettivi in Ambito Penale, in Rev. Ital. Diritto e
Procedura Penale, pp. 1.062-5; e, v., ainda, sobre o tema: Hugo Nigro Mazzilli, A Defesa
dos Interesses Difusos em Juzo, p. 9; Ronaldo Cunha Campos, Ao Civil Pblica, pp. 44
e ss.; criticamente, Galeno Lacerda, Ao Civil Pblica, in Rev. Ministrio Pblico do Rio
Grande do Sul; 19, p. 13; Paulo Affonso Leme Machado, Ao Civil Pblica e
Tombamento, p. 12).
15 Cf. P. Maddalena, La Responsabilit per Danno Pubblico Ambientale, in La
Responsabilit in Tema dellAmbiente, p. 262.
16 A Lei, 6.938/81 estabelece a responsabilidade civil objetiva e a legitimao ativa do
Ministrio Pblico, para propor ao de responsabilidade civil ou criminal, por danos
causados ao meio ambiente (art. 14, 1.). Por sua vez, a Lei 7.347/85, ao disciplinar
a ao civil pblica, reza que a ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo
Ministrio Pblico, pela Unio, pelos Estados e Municpios. Podero tambm ser
propostas por autarquia, empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou
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por associao que: 1. Esteja constituda h pelo menos um ano, nos termos da lei civil;
2. Inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente, ao
consumidor, ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (art. 5.).
E no 1. estabelece a obrigatoriedade da interveno do Ministrio Pblico.

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