Recurso Especial #1.162.063 - SP PDF

Superior Tribunal de Justia
RECURSO ESPECIAL N 1.162.063 - SP (2009/0091302-8)

RELATOR
RECORRENTE
ADVOGADO
RECORRIDO
INTERES.
PROCURADOR
:
:
:
:
:
:
MINISTRO CASTRO MEIRA

ANTONIO JOS FABBRI
LUIZ MANOEL GOMES JUNIOR E OUTRO(S)
MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO
MUNICPIO DE BRODOWSKI
ROGRIO MARCOS RIBEIRO E OUTRO(S)
EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAO DOS PRINCPIOS DA
ADMINISTRAO PBLICA. APLICAO DAS PENAS. PRINCPIO DA
PROPORCIONALIDADE.
1. O recurso especial foi interposto nos autos de ao civil pblica ajuizada pelo
Ministrio Pblico do Estado de So Paulo tendo em vista a contratao irregular de
servidor sem concurso pblico, a pretexto de tratar-se de cargo em comisso.
2. Violao dos princpios da Administrao Pblica ofensa ao artigo 11 da
Lei de Improbidade Administrativa.
2.1. Com relao assertiva do recorrente de no ter havido ato de improbidade
administrativa, verifica-se que no foram indicados os dispositivos de lei federal que
supostamente teriam sido contrariados, o que impe a incidncia da Smula 284/STF,
assim redigida: " inadmissvel o recurso extraordinrio, quando a deficincia na sua
fundamentao no permitir a exata compreenso da controvrsia".
3. Princpio da proporcionalidade na aplicao das penas.
3.1. Sustenta-se a no-observncia do Princpio da Proporcionalidade, pois no
houve prejuzo aos cofres pblicos, bem assim por ser exorbitante o valor fixado a ttulo
de multa civil.
3.2. O magistrado deve realizar a dosimetria da pena segundo a natureza,
gravidade e as consequncias do ato mprobo, providncias que no impedem a
cumulao se necessrio for.
3.3. Os atos que no geram, ao menos aparentemente, desfalque aos cofres
pblicos e vantagens pecunirias ao agente mprobo, tal como ocorre quando h violao
dos Princpios da Administrao Pblica (art. 11 da LIA), nem por isso deixam de ser
tpicos, sendo inadmissvel concluir-se pelo mero no-sancionamento, sob pena de
consagrar-se verdadeira impunidade.
3.4. As sanes aplicadas pelo Tribunal a quo atendem ao Princpio da
Proporcionalidade e aos fins sociais a que a Lei de Improbidade Administrativa se
prope, tendo em vista as graves condutas praticadas pelo recorrente, o qual tinha cincia
de que o servidor contratado no exercia qualquer funo de direo, chefia e
assessoramento, nos termos do inciso V, do artigo 37, da Constituio da Repblica,
tendo em vista a natureza do cargo Agente Tributrio.
4. Recurso especial conhecido em parte e no provido.
ACRDO
Documento: 1001552 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 22/09/2010
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Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia, por unanimidade,
conhecer em parte do recurso e, nessa parte, negar-lhe provimento nos termos do voto do Sr.
Ministro Relator. Os Srs. Ministros Humberto Martins (Presidente), Herman Benjamin, Mauro
Campbell Marques e Eliana Calmon votaram com o Sr. Ministro Relator.
Braslia, 02 de setembro de 2010(data do julgamento).
Ministro Castro Meira

Relator
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RELATOR
RECORRENTE
ADVOGADO
RECORRIDO
INTERES.
PROCURADOR
:
:
:
:
:
:
MINISTRO CASTRO MEIRA

ANTONIO JOS FABBRI
RELATRIO
O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): Cuida-se de recurso

especial interposto com base na alnea "a" do permissivo da Constituio Federal em face de
acrdo proferido pelo Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, assim sintetizado:
Constitucional. Cargos em comisso. Atribuies e funes permanentes. Violao
da exigncia constitucional do concurso pblico. Inconstitucionalidade da lei municipal
suscitada em incidente perante o rgo Especial.
Ao civil publica. Admisso para cargo em comisso. Inconstitucionalidade da lei
que o criou. Consumao do desvio de finalidade. Ato de improbidade. Sancionamento: art.
11 da Lei n 8.429/92.
1. Constitui ato de improbidade a admisso, sem concurso, para cargo em
comisso com base em lei manifestamente inconstitucional.
2. No apurado o pagamento de vencimentos sem a prestao de servios, invivel
o reconhecimento de dano ao errio publico.
3. Condenao s sanes do art. 11 da Lei n 8.429/92, excluda a composio do
dano e a proibio de contratar ou obter emprstimos.
Apelao parcialmente provida (e-STJ fl. 87).
Os embargos de declarao opostos subsequentemente foram rejeitados s fls. 115-118

(e-STJ).
No especial, alm de dissdio pretoriano, o recorrente alega ausncia de ato mprobo,
bem como violao do artigo 12, pargrafo nico, da Lei de Improbidade Administrativa, ao
argumento de que no foi respeitado o Princpio da Proporcionalidade na dosimetria das penas.
O Municpio de Brodowski manifestou-se no sentido de que seja provido o apelo, ante a
"ausncia de dano ao patrimnio pblico, devidamente comprovado e declarado nestas
contra-razes, ou ato doloso ou culposo por parte do apelante ANTNIO JOS FABBRI, que
caracterizasse improbidade administrativa" (e-STJ fl. 139).
O Ministrio Pblico do Estado de So Paulo ofertou resposta pugnando, em
preliminar, pelo no-conhecimento do apelo e, no mrito, pela manuteno do aresto impugnado
(e-STJ fls. 140-146).
Inadmitido o apelo (e-STJ fls. 147-148), subiram os autos a esta Corte por fora de
provimento a agravo de instrumento.
O Ministrio Pblico Federal, na pessoa do ilustre Subprocurador-Geral da Repblica
Dr. Washington Bolvar Jnior, ofertou parecer assim sumariado:
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RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. CONDUTAS PREVISTAS NO ART 11, COM APLICAO DE
SANES DO ART 12 DA LEI 8.429/92.
1. DOLO EVIDENCIADO PELA CONDUTA DO ADMINISTRADOR
PBLICO EM CONTRATAR SERVIDOR EM CARGO COMISSIONADO PARA
ATRIBUIES TCNICAS E BUROCRTICAS E NO DE FUNO OU DIREO.
2. ADEMAIS, DISCUTIR A EXISTNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO
DEMANDARIA A REANLISE DE CIRCUNSTNCIAS FTICO PROBATRIAS,
VEDADAS EM RECURSO ESPECIAL. SUMULA N 7/STJ
3. POR FIM, ENTENDIMENTO DESSE EG. STJ SEGUNDO O QUAL
DESNECESSRIA A COMPROVAO DE DOLO PARA APLICAO DAS PENAS.
PRECEDENTE.
PARECER PELO NO CONHECIMENTO OU, CASO CONHECIDO,
DESPROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL (e-STJ fl. 178).
o relatrio.
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EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAO DOS PRINCPIOS DA
ADMINISTRAO PBLICA. APLICAO DAS PENAS. PRINCPIO DA
PROPORCIONALIDADE.
1. O recurso especial foi interposto nos autos de ao civil pblica ajuizada pelo
Ministrio Pblico do Estado de So Paulo tendo em vista a contratao irregular de
servidor sem concurso pblico, a pretexto de tratar-se de cargo em comisso.
2. Violao dos princpios da Administrao Pblica ofensa ao artigo 11 da
Lei de Improbidade Administrativa.
2.1. Com relao assertiva do recorrente de no ter havido ato de improbidade
administrativa, verifica-se que no foram indicados os dispositivos de lei federal que
supostamente teriam sido contrariados, o que impe a incidncia da Smula 284/STF,
assim redigida: " inadmissvel o recurso extraordinrio, quando a deficincia na sua
fundamentao no permitir a exata compreenso da controvrsia".
3. Princpio da proporcionalidade na aplicao das penas.
3.1. Sustenta-se a no-observncia do Princpio da Proporcionalidade, pois no
houve prejuzo aos cofres pblicos, bem assim por ser exorbitante o valor fixado a ttulo
de multa civil.
3.2. O magistrado deve realizar a dosimetria da pena segundo a natureza,
gravidade e as consequncias do ato mprobo, providncias que no impedem a
cumulao se necessrio for.
3.3. Os atos que no geram, ao menos aparentemente, desfalque aos cofres
pblicos e vantagens pecunirias ao agente mprobo, tal como ocorre quando h violao
dos Princpios da Administrao Pblica (art. 11 da LIA), nem por isso deixam de ser
tpicos, sendo inadmissvel concluir-se pelo mero no-sancionamento, sob pena de
consagrar-se verdadeira impunidade.
3.4. As sanes aplicadas pelo Tribunal a quo atendem ao Princpio da
Proporcionalidade e aos fins sociais a que a Lei de Improbidade Administrativa se
prope, tendo em vista as graves condutas praticadas pelo recorrente, o qual tinha cincia
de que o servidor contratado no exercia qualquer funo de direo, chefia e
assessoramento, nos termos do inciso V, do artigo 37, da Constituio da Repblica,
tendo em vista a natureza do cargo Agente Tributrio.
4. Recurso especial conhecido em parte e no provido.
VOTO
O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): O recurso especial foi
interposto nos autos de ao civil pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo
contra Municpio de Brodowski, Antonio Jos Fabbri, prefeito poca, e o servidor pblico (Roni
Eustquio Silva) objetivando, mediante a declarao de inconstitucionalidade da Lei Municipal n
1.281, de 02.08.95, que criou o cargo de "agente tributrio", como sendo em comisso e a serem
preenchidos, sem concurso pblico, os seguintes provimentos:
a) declarar nula a portaria que nomeou o servidor por ilegalidade, abuso e desvio
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de poder; b) condenao s sanes da Lei n 8.429/92 (arts. 10, 11 e 12, incisos I, II e III) e
ressarcimento integral do errio pblico tendo em vista o dano decorrente da ilegalidade (os
valores pagos a ttulo de remunerao), bem como nos nus da sucumbncia (e-STJ fl. 83).
A sentena julgou procedente a ao, reconhecendo a prtica de atos de improbidade

descritos no artigo 10, inciso I (leso ao errio) e artigo 11, inciso V (violao dos princpios da
administrao pblica por frustrao licitude de concurso pblico).
O Tribunal a quo manteve a condenao proferida pelo Juzo singular apenas no tocante
violao dos princpios da administrao, dando provimento em parte apelao para adequar as
penalidades impostas ao ora recorrente (e-STJ fls. 108-109).
No especial, alm de dissdio pretoriano, o recorrente alega, em resumo: a) ausncia de
ato mprobo; b) violao do artigo 12, pargrafo nico, da Lei de Improbidade Administrativa, ao
argumento de que no foi respeitado o Princpio da Proporcionalidade na dosimetria das penas.
Analiso os requisitos de admissibilidade do recurso especial.
Com relao assertiva de atipicidade da conduta, no foram indicados os dispositivos
de lei federal que supostamente teriam sido contrariados, o que impe a incidncia da Smula
284/STF, assim redigida: " inadmissvel o recurso extraordinrio, quando a deficincia na sua
fundamentao no permitir a exata compreenso da controvrsia". Para melhor elucidao,
colaciono fragmentos das razes do especial:
Assim, no h que se falar em ato de improbidade administrativa pelos seguintes
motivos:
a-) a contratao questionada foi realizada em decorrncia da Lei Municipal n
1.281/95, em vigor desde 1995 e utilizada por todos os Prefeitos Municipais sem
qualquer questionamento. Como poderia o Recorrente ter cincia de que no poderia usar
uma norma municipal que jamais fora questionada pelo Ministrio Pblico?
b-) a servidora contratada prestou regularmente os servios em favor do Poder
Pblico, fato incontroverso nos autos e;
c-) no houve qualquer prejuzo ou dano aos Cofres Pblicos, considerando a
regular atuao do servidor contratado, fato tambm incontroverso" (e-STJ fl. 131
destaques originais).
Por outro lado, em face do prequestionamento do disposto no pargrafo nico, do artigo

12, da Lei n 8.429/92, conheo do apelo. Passo a apreci-lo.
No ponto, o recorrente afirma no ter sido observado o princpio da proporcionalidade
na aplicao das sanes, com base nas assertivas a seguir transcritas, in verbis :
20. In casu, as sanes aplicadas ao Recorrente suspenso dos direitos
polticos, alm da multa civil manifestamente desproporcional considerando o fato
impugnado.
A multa civil de 03 vezes o valor recebido a ttulo de subsdio no ltimo ano de
mandato se traduzir em 60 meses, considerando a quantidade de aes ajuizadas (20), ou
seja, 05 (cinco) anos de salrios, mais do que todo o valor recebido como Prefeito Municipal
em todo o mandato.
.....................................................................................................................................
21. A gravidade da conduta deve orientar a aplicao da pena segundo magistrio
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jurisprudencial do C. Superior Tribunal de Justia (...)
22. Em segundo lugar, restou incontroverso que os servios foram prestados e que
ausente qualquer prejuzo aos cofres pblicos, circunstncia expressamente admitida no v.
acrdo (fls. 23 - item 2.7) (e-STJ fls. 133-134 destaques originais);
Deste modo, considerando os aspectos envolvidos, notadamente o fato de que a
Lei Municipal que autorizava a contratao estar em vigor, sem qualquer questionamento,
desde 1995, bem como a ausncia de dolo ou culpa grave, devem ser afastadas as penas
aplicadas ao Recorrente, especialmente no que se refere suspenso dos direitos
polticos mantendo, apenas, se o caso, uma multa civil para todas as contrataes
realizadas, sem a cumulao autorizada pelo v. acrdo recorrido que se traduziria em
60 (sessenta) meses de subsdios, tudo na aplicao da proporcionalidade prevista no
nico, do art. 12, da Lei n 8.429/92 (e-STJ fl. 134).
O art. 37, 4, da Constituio Federal preceitua que "os atos de improbidade

administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel".
A seu turno, o art. 12 da Lei n 8.429/92 adicionou ainda a previso de cominao de
multa civil, perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio e proibio de contratar
com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio.
O dispositivo tem a seguinte redao:
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas
na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes
cominaes:
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica,
suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs
vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico
ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo
de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou
valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da
funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa
civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda
da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de
multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio
de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a
extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente (sem
destaques no original).
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Desde a edio da Lei de Improbidade, esta Corte tem debatido dois importantes
aspectos adstritos ao referido art. 12, quais sejam: a aplicao cumulativa das sanes e a
influncia exercida pelos Princpios da Razoabilidade e Proporcionalidade na dosimetria das
condenaes.
A redao do pargrafo nico conduziu a jurisprudncia a posicionar-se pela
indispensvel observncia da proporcionalidade entre a pena aplicada ao agente e o ato de
improbidade praticado, de modo a evitar a cominao de sanes destitudas de razoabilidade em
relao ao ilcito, sem que isto signifique, por outro lado, conferir beneplcito conduta do
mprobo.
Outrossim, dessa premissa concluiu-se pela desnecessidade de aplicao cumulada
das sanes, cabendo ao julgador, diante das peculiaridades do caso concreto, avaliar, sob a luz dos
princpios da proporcionalidade e da razoabilidade, a adequao das penas, decidindo quais as
sanes apropriadas e suas dimenses, de acordo com a conduta do agente e o gravame impingido
ao errio, dentre outras circunstncias. Nesse diapaso, os seguintes precedentes:
ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE. DISCRICIONARIEDADE DO JULGADOR
NA APLICAO DAS PENALIDADES. REEXAME DE MATRIA FTICA. SMULA
N. 07/STJ.
1. Ao Civil Pblica ajuizada pelo Ministrio Estadual em face de ex-prefeito,
por ato de improbidade administrativa, causador de leso ao errio pblico e atentatrio dos
princpios da Administrao Pblica, consubstanciado na permisso a particulares de uso de
bens imveis pblicos, sem permisso legal, enquanto do exerccio do cargo eletivo.
2. As sanes do art. 12, da Lei n. 8.429/92 no so necessariamente
cumulativas, cabendo ao magistrado a sua dosimetria; alis, como deixa entrever o
pargrafo nico do mesmo dispositivo.
3. O espectro sancionatrio da lei induz interpretao que deve conduzir
dosimetria relacionada exemplariedade e correlao da sano, critrios que compem a
razoabilidade da punio, sempre prestigiada pela jurisprudncia do E. STJ. Precedentes:
RESP 664856/PR, desta relatoria, DJ de 02.05.2006; RESP 507574/MG, Relator Ministro
Teori Zavascki, DJ de 08.05.2006; RESP 513.576/MG, Relator p/ acrdo Ministro Teori
Zavascki, DJ de 06.03.2006; RESP 291.747, Relator Ministro Humberto Gomes de Barros,
DJ de 18/03/2002; RESP 300.184/SP, Relator Ministro Franciulli Netto, DJ de 03.11.2003 e
RESP 505.068/PR, desta relatoria, DJ de 29.09.2003.
4. A sano imposta ao agente pblico, ora recorrido, decorrente de ampla
cognio acerca do contexto ftico probatrio engendrada pelo Tribunal local luz da
razoabilidade no revela violao da lei, merc de sua avaliao, em sede de recurso
especial, impor a anlise dos fatos da causa para fins de ajuste da sano, que esbarra no
bice erigido pela Smula 07/STJ. Precedentes do STJ: (RESP 825673/MG, Relator
Ministro Francisco Falco, DJ de 25.05.2006 e RESP 505068/PR, desta relatoria, DJ de
29.09.2003.' 6. In casu, o Ministrio Pblico Estadual ajuizou Ao Civil Pblica em face de
ex-prefeito, por ato de improbidade administrativa, consubstanciado na permisso a
particulares de uso de bens imveis pblicos, sem permisso legal, enquanto no exerccio do
cargo eletivo e o Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, em sede de apelao
interposta pelo Parquet Estadual, deu provimento ao recurso para determinar que o ru
procedesse ao ressarcimento dos prejuzos causados ao errio.
7. Recurso especial desprovido (REsp 631.301/RS, Rel. Min.Luiz Fux, DJU de
25.09.06);
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DIREITO ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. PREFEITO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO LESIVO AO ERRIO. UTILIZAO DE
VECULO ESCOLAR PARA EVENTO PARTICULAR. PENALIDADE APLICADA.
PROPORCIONALIDADE. ARTIGO 12 DA LEI N 8.429/92. INCIDNCIA NO
CUMULATIVA
DAS
PENAS.
PRECEDENTES.
REVISO
DA
PENA.
IMPOSSIBILIDADE. SMULA 7/STJ.
I - Ao elencar as penalidades aplicadas nos casos de comprovada improbidade
administrativa, o artigo 12 da Lei n 8.429/92 no o faz, necessariamente, de forma
cumulativa. Precedentes jurisprudenciais deste STJ: REsp n 300.184/SP, Rel. Min.
FRANCIULLI NETTO, DJ de 03/11/2003; REsp n 505.068/PR, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ
de 29/09/2003; REsp n 513.576/MG, Rel. p/ acrdo Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI,
DJ de 06/03/2006.
II - Tendo o Judicirio, por meio da instncia ordinria, examinado a controvrsia
envolta na respectiva ao civil que visava apurao da irregularidade cometida pelo
Chefe do Executivo Municipal na utilizao de nibus escolares para evento particular
(participao em casamento), e fixado a penalidade que entendeu proporcional e pertinente
ao caso, qualquer incurso, na seara do recurso especial, visando alterao da respectiva
penalidade, demandaria reexame de matria ftico-probatria, o que totalmente invivel,
nos termos do enunciado da Smula 7/STJ.
III - Recurso especial improvido (REsp 825.673/MG, Rel. Min. Francisco Falco,
DJU de 25.05.06).
Nessa mesma linha de raciocnio, o legislador ordinrio, por meio da Lei n 12.120, de
15 de dezembro de 2009, alterou o caput do artigo 12 da LIA, estabelecendo a possibilidade de
aplicao das penas de maneira isolada ou cumulativa. Veja-se a nova redao do dispositivo:
12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas na
legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes
cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato: (Redao dada pela Lei n 12.120, de 2009).
Foroso concluir, portanto, que o magistrado deve realizar a dosimetria da pena

segundo a natureza, gravidade e as consequncias do ato mprobo, circunstncias, por outro
lado, que no impedem a cumulao, se necessrio for, hiptese dos autos.
Dessa forma, afasta-se a assertiva do recorrente de ser impossvel a cumulao das
penas.
No logra xito, outrossim, a afirmao de que o Tribunal a quo no observou o
Princpio da Proporcionalidade na fixao das sanes, ao fundamento de que: a) "restou
incontroverso que os servios foram prestados e que ausente qualquer prejuzo aos cofres
pblicos" e; b) em razo da exorbitncia do valor fixado a ttulo de multa civil, tendo em vista o
grande nmero de aes ajuizadas pelo Ministrio Pblico Estadual (e-STJ fls. 133-134 destaques
originais).
Inicialmente, observe-se no haver razo para falar-se em prejuzo ao errio (art. 10 da

LIA), j que o aresto recorrido no imputou tal conduta ao recorrente.
Na mesma linha, os atos que no geram, ao menos aparentemente, desfalque aos cofres
pblicos e vantagens pecunirias ao agente mprobo, tal como ocorre quando h violao aos
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princpios da administrao pblica (art. 11 da LIA), nem por isso deixam de ser tpicos, sendo
inadmissvel concluir-se pelo mero no-sancionamento, sob pena de consagrar-se verdadeira
impunidade.
Nesse contexto, oportuna a transcrio de excerto de precedente da relatoria do Exmo.
Senhor Ministro Herman Benjamin: [a] conduta mproba no apenas aquela que causa dano
financeiro ao Errio. Se assim fosse, a Lei da Improbidade Administrativa se resumiria ao art. 10,
emparedados e esvaziados de sentido, por essa tica, os arts. 9 e 11. Logo, sobretudo no campo
dos princpios administrativos, no h como aplicar a lei com calculadora na mo, tudo
expressando, ou querendo expressar, na forma de reais e centavos (REsp 892.818/RS, Rel.
Min. Herman Benjamin, DJe de 10.02.10 sem destaques no original).
Passo a examinar a pena aplicada ao caso dos autos.
Assim est posto na sentena:
Ante o exposto e mais que dos autos consta JULGO PROCEDENTE a pretenso
esposada pelo Ministrio Pblico e:
a) declaro nula a contratao de Roni Eustquio Silva, nos termos do pargrafo
segundo, do artigo 37, da Constituio Federal e, em consequncia, declaro nula a Portaria
1281/95;
b) condeno o requerido Antonio Jos Fabbri a ressarcir aos cofres pblicos todos
os valores despendidos com a remunerao ilegal de Roni Eustquio Silva, ficando
consignado que tais valores estaro sujeitos a correo monetria desde o efetivo
desembolso dcada pagamento, com juros de 6% ao ano a partir da citao, com apurao
atravs de liquidao de sentena;
c) suspendo os direitos polticos de Antonio Jos Fabbri, pelo perodo de 3 (trs)
anos, frisando que tal efeito s haver aps o transito em julgado da deciso;
d) condeno-o ao pagamento de multa civil equivalente a trs (trs) vezes o valor
das remuneraes percebidas pelo agente, aps a correo monetria e incidncia de juros
legais estabelecidos no item "b" e
e) Fica Antonio Jos Fabbri proibido de contratar com o Poder Pblico ou de
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Diante da sucumbncia, os rus devero arcar com o pagamento das custas e
despesas processuais (e-STJ fl. 61).
O Tribunal Paulista deu provimento em parte apelao do recorrente para excluir a

condenao das penas relativas conduta descrita no artigo 10 da LIA, mantendo, contudo, a
caracterizao da conduta de improbidade consubstanciada no artigo 11 do mesmo diploma, nos
seguintes termos:
No podendo ser reconhecido o prejuzo ao errio publico pelo pagamento das
remuneraes ao servidor, fica sem qualquer amparo a pretenso indenizatria em relao ao
ex-prefeito.
Dessa forma de improbidade Lei n 8.429/92 e deve ser sancionado na forma
prevista pelo inciso III do art. 12 da mesma lei.
Considerando a tipicidade reconhecida, as sanes adequadas so: a) suspenso
dos direitos polticos (trs anos); e b) pagamento de multa civil equivalente a 03 (trs) vezes
a valor da remunerao recebida no ultimo ms do exerccio do mandato, devidamente
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atualizado.
As demais sanes, especificadas pela sentena, devem ser canceladas.
Ficam mantidas a declarao de nulidade do ato de admisso do servidor e,
por isso mesmo, sua condenao juntamente com o apelante ao pagamento das custas e
despesas processuais.
Merece especial cuidado a execuo da sano suspensiva dos direitos polticos.
Existindo diversos processos com pretenso aplicao de sanes idnticas, a
individualizada execuo destas se restringir s de natureza pecuniria. A suspenso dos
direitos polticos ser nica e ter seu termo inicial com o trnsito em julgado mediante
expedio de ofcio comunicando a sano Justia Eleitoral.
Pelo exposto, d-se provimento parcial apelao para s aplicar ao apelante as
sanes acima previstas (a) suspenso dos direitos polticos (trs anos); e (b) pagamento
de multa civil equivalente a 03 (trs) vezes o valor da remunerao recebida no ltimo
ms do exerccio do mandato devidamente atualizado, bem como a condenao nos
nus da sucumbncia, como posta pela sentena (e-STJ fls. 108-109).
As penalidades para a leso aos princpios administrativos (art. 11) encontram-se

previstas no inciso III, do artigo 12, da Lei n 8.429/92, in verbis:
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas
na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes
cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato: (Redao dada pela Lei n 12.120, de 2009).
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica,
suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs
vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico
ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo
de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou
valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da
funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa
civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda
da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de
multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio
de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos (sem destaques no original).
As sanes aplicadas atendem ao Princpio da Proporcionalidade e aos fins sociais a

que a Lei de Improbidade Administrativa se prope, tendo em vista a grave conduta praticada pelo
recorrente, o qual tinha cincia de que o servidor contratado no exercia qualquer funo de
direo, chefia e assessoramento, nos termos do inciso V, do artigo 37, da Constituio da
Repblica, tendo em vista a natureza do cargo Agente Tributrio.
Com relao pena de suspenso dos direitos polticos e da funo pblica, cabe
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transcrever excerto de elucidativo voto da relatoria da Exma. Senhora Ministra Eliana Calmon, que
se aplica ao caso em anlise:
A pena de suspenso dos direitos polticos, segundo Emerson Garcia e Rogrio
Pacheco Alves (in Improbidade Administrativa, 3 ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p.
479), ser direcionada pela gravidade do ato de improbidade e pela necessidade de
restringir determinado direito que o mprobo demonstrara no ser digno de possuir.
........................................................................................................
Da porque, exige-se maior rigor do magistrado na dosimetria da sano a ser
aplicada, sob pena de se tornarem incuos os princpios que regem a administrao
pblica - no caso a moralidade administrativa-, bem como de restarem inobservados os
fins sociais a que se destinam as disposies da Lei de Improbidade Administrativa.
........................................................................................................
Bem se v, portanto, que tem toda razo o Ministrio Pblico ao afirmar que a
questo da aplicao proporcional das sanes definidas pela Lei n 8.429/92 aos agentes
mprobos no perfaz operao matemtica, demandando anlise muito mais profunda
acerca do significado de gesto pblica e dos princpios que a informam , assim como
quando defende que nos atos de improbidade perpetrados pelos Edis a questo da quebra
dos vetores da moralidade, legalidade e impessoalidade mostram-se muito mais relevantes
que o reflexo econmico decorrente de suas atitudes , razo pela qual a extenso do dano
no deve ser aferida por meio de mera quantificao financeira, seja esta vinculada ao
proveito econmico dos agentes, seja em cotejo situao econmica da municipalidade .
.......................................................................................................
Com efeito, alm do desconhecimento acerca da importncia de seus cargos para o
amadurecimento da democracia em nosso pas, a conduta dos recorridos revela, tambm, a
apontada falta de honestidade denunciada pelo Ministrio Pblico.
Os ocupantes da nobre funo de vereador so a voz mais prxima do
administrado, assim como os prefeitos, e, nessa condio, devem velar para que sua
atuao no trato de bens, pessoal e valores pblicos sirva como exemplo aos
integrantes da comunidade. (REsp 1.025.300/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe de
02.06.09 destaques no original).
O acrdo recebeu a seguinte ementa:

ADMINISTRATIVO - AO CIVIL PBLICA - IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA - LESO A PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS - VEREADORES PERMISSO QUE FUNCIONRIOS DE SEUS GABINETES RECEBESSEM
SALRIOS SEM COMPARECEREM AO TRABALHO - SANO CIVIL E
SUSPENSO DOS DIREITOS POLTICOS.
1. Reconhecida pelo Tribunal de origem a prtica de ato de improbidade
administrativa tipificado no art. 11 da Lei 8.429/92, e delineado no acrdo recorrido o
contexto-ftico em que se desenvolveu a conduta do agente, possvel ao STJ afastar o
bice da Smula 07/STJ e, mediante a valorao dos fatos, averiguar a observncia ao
princpio da proporcionalidade.
2. O significado de gesto pblica e dos princpios que a informam deve nortear a
aplicao das sanes previstas na Lei 8.429/92, em detrimento dos reflexos meramente
econmicos dos atos de improbidade.
3. Os ocupantes da nobre funo de vereador so a voz mais prxima do
administrado e, nessa condio, devem velar para que sua atuao no trato de bens, pessoal e
valores pblicos sirva como exemplo aos integrantes da comunidade. Da porque, ao invs
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de agirem com conivncia, tm o dever de no permitir que funcionrios colocados sua
disposio reiteradamente recebam salrios sem a contrapartida laboral.
4. A partir dessas premissas, tem-se que a sano puramente pecuniria no
atende aos fins sociais a que se destina a Lei de Improbidade Administrativa, sendo
indispensvel a imposio, tambm, da sano de suspenso dos direitos polticos, com
fundamento no art. 12, III, da Lei 8.429/92, a quem agiu com desprezo no seu exerccio.
5. Recurso especial provido (REsp 1.025.300/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe
de 02.06.09 sem destaques no original).
Por derradeiro, tambm compatvel com os atos de improbidade tipificados no art. 11

da Lei 8.429/92, a aplicao da multa civil no montante de trs vezes o valor da ltima
remunerao eis que no ostenta feio indenizatria, mas punitiva.
A doutrina unnime em afirmar que a multa civil no tem natureza indenizatria, mas
punitiva, no estando, portanto, atrelada comprovao de qualquer prejuzo ao errio. Nesse
sentido, o ensinamento doutrinrio:
Partindo-se dos critrios utilizados pelo legislador, afigura-se adequado o patamar
das multas cominadas, o que, aliado a uma aplicao justa e ponderada, culminar em
valorizar as virtudes e afastar os inconvenientes do instituto. Cumpre ressaltar que a
multa ora analisada tem natureza civil e sancionatria, o que inviabiliza o
aproveitamento de argumentos comumente relacionados multa aplicada na esfera penal,
em especial a assertiva de que ela no seria transmissvel aos herdeiros do mprobo falecido.
Como foi oportunamente visto, diversa a soluo nesta seara.
No mais, considerando a previso autnoma de ressarcimento do dano, no h que
se falar em carter indenizatrio da multa. Esta no se encontra alicerada em uma relao
de equilbrio com o dano causado, que valorado unicamente para fins de fixao do
montante da multa, a qual sempre atingir patamares superiores aos do dano (Emerson
Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Improbidade Administrativa, 3 ed., Rio de Janeiro:
Editora Lumen Juris, 2006, pp. 482-483).
A multa civil no tem natureza indenizatria, mas simplesmente punitiva. E,
perante a sua ndole genuinamente corretiva, no se estende aos sucessores do agente
condenado por improbidade (Marino Pazzaglini Filho, Lei de Improbidade Administrativa
Comentada, 3 ed., So Paulo: Editora Atlas, 2006, pp. 152-153).
Ante o exposto, conheo em parte do recurso especial para negar-lhe provimento.

como voto.
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CERTIDO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
Nmero Registro: 2009/0091302-8
PROCESSO ELETRNICO REsp 1.162.063 / SP
Nmeros Origem: 4468105 4468105001 4468105102

PAUTA: 02/09/2010
JULGADO: 02/09/2010
Relator
Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA
Presidente da Sesso
Exmo. Sr. Ministro HUMBERTO MARTINS
Subprocurador-Geral da Repblica
Exmo. Sr. Dr. EUGNIO JOS GUILHERME DE ARAGO
Secretria
Bela. VALRIA ALVIM DUSI
AUTUAO
RECORRENTE
ADVOGADO
RECORRIDO
INTERES.
PROCURADOR
:
:
:
:
:
ANTONIO JOS FABBRI

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATRIAS DE DIREITO PBLICO - Atos

Administrativos - Improbidade Administrativa - Violao aos Princpios Administrativos
CERTIDO
Certifico que a egrgia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epgrafe na sesso
realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso:
"A Turma, por unanimidade, conheceu em parte do recurso e, nessa parte, negou-lhe
provimento, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)."
Os Srs. Ministros Humberto Martins (Presidente), Herman Benjamin, Mauro Campbell
Marques e Eliana Calmon votaram com o Sr. Ministro Relator.
Braslia, 02 de setembro de 2010
VALRIA ALVIM DUSI

Secretria
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Superior Tribunal de Justia

RECURSO ESPECIAL N 1.162.063 - SP (2009/0091302-8)

MINISTRO CASTRO MEIRA

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL.

Superior Tribunal de Justia

Ministro Castro Meira

Documento: 1001552 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 22/09/2010

Superior Tribunal de Justia

MINISTRO CASTRO MEIRA

O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): Cuida-se de recurso

Os embargos de declarao opostos subsequentemente foram rejeitados s fls. 115-118

Superior Tribunal de Justia

Documento: 1001552 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 22/09/2010

Superior Tribunal de Justia

Superior Tribunal de Justia

A sentena julgou procedente a ao, reconhecendo a prtica de atos de improbidade

Por outro lado, em face do prequestionamento do disposto no pargrafo nico, do artigo

Superior Tribunal de Justia

O art. 37, 4, da Constituio Federal preceitua que "os atos de improbidade

Superior Tribunal de Justia

Superior Tribunal de Justia

Foroso concluir, portanto, que o magistrado deve realizar a dosimetria da pena

Inicialmente, observe-se no haver razo para falar-se em prejuzo ao errio (art. 10 da

Superior Tribunal de Justia

O Tribunal Paulista deu provimento em parte apelao do recorrente para excluir a

Superior Tribunal de Justia

As penalidades para a leso aos princpios administrativos (art. 11) encontram-se

As sanes aplicadas atendem ao Princpio da Proporcionalidade e aos fins sociais a

Superior Tribunal de Justia

O acrdo recebeu a seguinte ementa:

Superior Tribunal de Justia

Por derradeiro, tambm compatvel com os atos de improbidade tipificados no art. 11

Ante o exposto, conheo em parte do recurso especial para negar-lhe provimento.

Documento: 1001552 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 22/09/2010

Superior Tribunal de Justia

Nmero Registro: 2009/0091302-8

PROCESSO ELETRNICO REsp 1.162.063 / SP

Nmeros Origem: 4468105 4468105001 4468105102

ANTONIO JOS FABBRI

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATRIAS DE DIREITO PBLICO - Atos

VALRIA ALVIM DUSI

Documento: 1001552 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 22/09/2010

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