Recurso Especial #488.842 - SP

Superior Tribunal de Justia
RECURSO ESPECIAL N 488.842 - SP (2002/0163048-3)

RELATOR
R.P/ACRDO
RECORRENTE
RECORRIDO
ADVOGADO
RECORRIDO
ADVOGADO
:
:
:
:
:
:
MINISTRO JOO OTVIO DE NORONHA

MINISTRO CASTRO MEIRA
MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO
ADILSON FRANCO PENTEADO E OUTROS
JOS GERALDO SIMIONI
ANTONIO SERGIO BAPTISTA ADVOGADOS ASSOCIADOS E
OUTROS
: CAMILA BARROS DE AZEVEDO GATO E OUTRO(S)
EMENTA
ADMINISTRATIVO.
AO
CIVIL
PBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. SERVIO DE ADVOCACIA. CONTRATAO COM DISPENSA DE
LICITAO. VIOLAO LEI DE LICITAES (LEI 8.666/93, ARTS. 3, 13 E 25) E
LEI DE IMPROBIDADE (LEI 8.429/92, ART. 11). EXECUO DOS SERVIOS
CONTRATADOS. AUSNCIA DE PREJUZO AO ERRIO. APLICAO DE MULTA
CIVIL EM PATAMAR MNIMO.
1. A contratao dos servios descritos no art. 13 da Lei 8.666/93 sem licitao
pressupe que sejam de natureza singular, com profissionais de notria especializao.
2. A contratao de escritrio de advocacia quando ausente a singularidade do objeto
contatado e a notria especializao do prestador configura patente ilegalidade, enquadrando-se
no conceito de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, caput , e inciso I, que
independe de dano ao errio ou de dolo ou culpa do agente.
3. A multa civil, que no ostenta feio indenizatria, perfeitamente compatvel com
os atos de improbidade tipificados no art. 11 da Lei 8.429/92 (leso aos princpios
administrativos), independentemente de dano ao errio, dolo ou culpa do agente.
4. Patente a ilegalidade da contratao, impe-se a nulidade do contrato celebrado, e, em
razo da ausncia de dano ao errio com a efetiva prestao dos servios de advocacia
contratados, deve ser aplicada apenas a multa civil, reduzida a patamar mnimo (10% do valor do
contrato, atualizado desde a assinatura).
5. Recurso especial provido em parte.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os
Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia, prosseguindo no julgamento, aps o
voto-vista do Sr. Ministro Castro Meira, acompanhando a divergncia, por maioria, dar parcial provimento
ao recurso nos termos do voto do Sr. Ministro Castro Meira, que lavrar o acrdo. Vencido o Sr.
Ministro-Relator. Votaram com o Sr. Ministro Castro Meira os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman
Benjamin e Eliana Calmon. No participou do julgamento o Sr. Ministro Carlos Fernando Mathias (Juiz
convocado do TRF 1 Regio) nos termos do art. 162, 2 do RISTJ.
Braslia, 17 de abril de 2008(data do julgamento).

Ministro Castro Meira
Relator p/Acrdo
Documento: 661185 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 05/12/2008
Pgina 1 de 26

RELATOR
RECORRENTE
RECORRIDO
ADVOGADO
RECORRIDO
ADVOGADO
:
:
:
:
:

JOS GERALDO SIMIONI
OUTROS
: CAMILA BARROS DE AZEVEDO GATO E OUTROS
RELATRIO
O EXMO. SR. MINISTRO JOO OTVIO DE NORONHA:

Tratam os autos de ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico do Estado
de So Paulo contra Prefeitura Municipal de Itatiba, Antnio Srgio Baptista Advogados
Associados, Antnio Srgio Baptista, Ndia Lcia Sorrentino, Adilson Franco Penteado e
Celso Aparecido Carboni visando a declarao de nulidade do contrato administrativo firmado
para prestao de servios na rea jurdica sem a respectiva licitao. Requereu, ainda, o autor a
condenao dos rus ao ressarcimento dos danos ocasionados ao Municpio, a suspenso dos
direitos polticos dos rus, pagamento de multa civil e proibio de contratar com o Poder
Pblico.
A ao foi julgada improcedente, o que foi confirmado pelo Tribunal de Justia do
Estado de So Paulo em acrdo assim ementado:
LICITAO Contratao de advogado Licitao inexigvel Requisitos
de legalidade e moralidade que devem ser atendidos Inexistncia de nulidade, no
caso Ao Civil Pblica julgada improcedente Apelao improvida.
Foram opostos embargos declaratrios os quais foram rejeitados pelo Tribunal.

O Ministrio Pblico interps recurso recurso especial com fulcro nas alneas a e
c do permissivo constitucional, apontando vulnerao dos arts. 165, 243 e 458 do Cdigo de
Processo Civil, tendo em vista que os embargos declaratrios foram rejeitados. Alegam, ainda,
ofensa aos arts. 13 e 25 da Lei n. 8.666/93 e a dispositivos constitucionais.
Aviou tambm recurso extraordinrio.
Os recursos foram admitidos por deciso constante das fls. 1.152/1.158.
Pgina 2 de 26

O Ministrio Pblico Federal opinou pelo parcial conhecimento e provimento do
recurso especial.
o relatrio.
Pgina 3 de 26

EMENTA
RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL PBLICA. CONTRATO PARA
REALIZAO DE SERVIOS TCNICOS ESPECIALIZADOS, MAS NO
SINGULARES. ESCRITRIO DE ADVOCACIA. LICITAO. DISPENSA.
1. A contratao dos servios descritos no art. 13 da Lei n. 8.666/93 sem
licitao pressupe que sejam de natureza singular, com profissionais ou empresas
de notria especializao, cuja escolha est adstrita discricionariedade
administrativa.
2. Estando comprovado que os servios jurdicos de que necessita o ente
pblico so importantes, mas no apresentam singularidade, e no demonstrada a
notoriedade dos advogados que compem o escritrio de advocacia contratado, em
relao aos diversos outros que atuam na mesma especialidade, decorre ilegal que a
contratao tenha prescindido da respectiva licitao.
3. Nada obstante, na hiptese em que a ausncia de licitao confrontada
com os termos dos artigos 9, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, impe-se a anlise das
particularidades que informam a causa. Frente a este contexto, in casu, no h por
que falar em improbidade administrativa, tendo em vista o seguinte: a) no houve
prejuzos financeiros municipalidade e tampouco enriquecimento ilcito da
sociedade contratada; b) a remunerao ajustada contratualmente pelos servios
prestados foi razovel; c) a instabilidade causada pela divergncia doutrinria e
jurisprudencial acerca da interpretao dos artigos 13 e 15 da Lei n. 8.666/93
acarreta incerteza sobre a legalidade da contratao direta de profissionais para
patrocnio de causas jurdicas, fato que afasta o enquadramento dos recorridos nas
disposies do art. 11 da Lei n. 8.429/92.
4. Recurso especial improvido.
VOTO
O EXMO. SR. MINISTRO JOO OTVIO DE NORONHA (Relator):
O recorrente, visando a declarao de nulidade de contrato administrativo firmado
com o objetivo de obter prestao de servios advocatcios sem a respectiva licitao, indica, nas
razes de seu recurso especial, afronta aos arts. 165, 243 e 458 do Cdigo de Processo Civil e
13 e 25 da Lei n. 8.666/93.
A irresignao no merece prosperar quanto alegada violao dos artigos 165, 243
e 458 do Cdigo de Processo Civil, que teria ocorrido ante a rejeio dos embargos
declaratrios,
pois
verifica-se
que
Tribunal
de
origem
examinou
decidiu,
fundamentadamente, todas as questes suscitadas pela parte, no havendo por que cogitar de
negativa de prestao jurisdicional.
Pgina 4 de 26

Extrai-se ainda que tais dispositivos envolvem os requisitos bsicos que as decises
judiciais devem ostentar e o recorrente no apontou nenhum tipo de irregularidade formal
contida no acrdo recorrido, razo por que h um desajuste entre a argumentao contida no
recurso especial e o apontamento de vulnerao de lei, atraindo a incidncia da Smula n. 284 do
STF.
No que tange aos arts. 13 e 25 da Lei n. 8.666/93, conheo do recurso, uma vez
satisfeitos os requisitos de admissibilidade, estando a matria devidamente prequestionada.
Estabelece o art. 25 da Lei n. 8.666/93 que a licitao inexigvel quando houver
inviabilidade de competio ou porque o objeto a ser contratado seja nico, ou seja exclusivo o
fornecedor do bem ou prestador de servios. Confiram-se os termos da lei:
"Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de
competio, em especial:
I - para aquisio de materiais, equipamentos; ou gneros que s possam ser
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a
preferncia de marca, devendo a comprovao de exclusividade ser feita atravs de
atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio do local em que se realizaria a
licitao ou a obra ou o servio pelo Sindicato, Federao ou Confederao Patronal,
ou ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta
Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria
especializao, vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao;
III - para contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou
atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou
pela opinio pblica.
1 Considera-se de notria especializao o profissional ou empresa cujo
conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior,
estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica,
ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o
seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao
do objeto do contrato.
2 Na hiptese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se
comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado
Fazenda Pblica o fornecedor ou o prestador de servios e o agente pblico
responsvel, sem prejuzo de outras sanes legais cabveis" (sem destaque no
original).
In casu, a discusso centra-se em torno da contratao de escritrio de advocacia

para o patrocnio de processos perante o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo no ano de
1997.
Pgina 5 de 26

Evidentemente, no se descuida de que a aprovao das contas do municpio e a
anlise de contratos e regularidade de procedimentos licitatrios apresentam-se como relevantes
para o poder pblico e exigem a atuao profissional atenta e eficiente dos tcnicos envolvidos.
Todavia, isso no autoriza a Prefeitura a entender que o escritrio contratado Antnio Srgio
Baptista Advogados Associados seja o nico habilitado ao patrocnio de tais causas, que,
conforme restou aferido nos autos, antes da contratao do mencionado escritrio, era feito pelos
advogados da Prefeitura. Ademais, trata-se de servios ordinariamente demandados pelas
prefeituras de forma geral.
Caso a Procuradoria do Municpio no contasse, poca da contratao questionada,
com profissionais hbeis ao patrocnio de tais aes (o que poderia acontecer ante a inexigncia
de tal requisito quando da realizao de concurso pblico para seleo dos procuradores, embora
essa hiptese que no me parea plausvel), certo que poderia lanar-se no mercado em busca
de outros. Mas isso de forma alguma pode ser corroborado com o entendimento de que apenas a
recorrente seja habilitada a tanto, pois existem vrios advogados especializados no assunto.
Nesse quadro, a dispensa da licitao e a contratao direta no encontram previso
em Lei. A propsito, releva transcrever o art. 13 e seu 1:
"Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se servios tcnicos profissionais
especializados os trabalhos relativos a:
I - estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos;
II - pareceres, percias e avaliaes em geral;
III - assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias financeiras;
IV - fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou servios;
V - patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
VI - treinamento e aperfeioamento de pessoal;
VII - restaurao de obras de arte e bens de valor histrico.
1 Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitao, os contratos para
a prestao de servios tcnicos profissionais especializados devero,
preferencialmente, ser celebrados mediante a realizao de concurso, com
estipulao prvia de prmio ou remunerao.
2 Aos servios tcnicos previstos neste artigo aplica-se, no que couber, o
disposto no art. 111 desta Lei.
3 A empresa de prestao de servios tcnicos especializados que apresente
relao de integrantes de seu corpo tcnico em procedimento licitatrio ou como
elemento de justificao de dispensa ou inexigibilidade de licitao ficar obrigada a
garantir que os referidos integrantes realizem pessoal e diretamente os servios objeto
do contrato" (sem destaque no original).
Portanto, para a contratao dos servios descritos no art. 13 da Lei 8.666/93 sem a
Pgina 6 de 26

respectiva licitao, necessrio que sejam de natureza singular e exijam a contratao de
profissional notoriamente especializado, cuja escolha est adstrita discricionariedade
administrativa. No obstante seja certo que a recorrida detenha tais requisitos, no a nica,
havendo tantos outros igualmente hbeis.
Maria Sylvia Zanella di Pietro faz as seguintes consideraes a esse respeito:
"A contratao de servios tcnicos enumerados no artigo 13, de natureza
singular, com profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a
inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao (inciso II); no para
qualquer tipo de contrato que se aplica essa modalidade: apenas para os contratos de
prestao de servios, desde que observados os trs requisitos, ou seja, o de tratar-se
de um daqueles enumerados no artigo 13, o de ser de natureza singular, e o de ser
contratado com profissional notoriamente especializado..."
Quanto meno, no dispositivo, natureza singular do servio, evidente que
a lei quis acrescentar um requisito, para deixar claro que no basta tratar-se de um dos
servios previstos no artigo 13; necessrio que a complexidade, a relevncia, os
interesses pblicos em jogo, tornem o servio singular, de modo a exigir a contratao
com profissional notoriamente especializado; no qualquer projeto, qualquer
percia, qualquer parecer, que torna inexigvel a licitao..." (in Direito
Administrativo, 12 Edio, 2000, p. 312.)
Conclui-se, ento, pela deciso constante do acrdo recorrido, que houve

contrariedade aos arts. 13, V, e 25, II e 1, da Lei n. 8.666/93.
Todavia, essa concluso no prescinde de outros aspectos que devem ser sopesados,
mormente porque os pedidos formulados na presente ao esto sustentados nas penalidades
previstas na Lei n. 8.429/92. So os seguintes:
a) no houve meno de que o errio tenha sofrido danos de ordem patrimonial, at
porque no se pode desconsiderar que houve efetiva prestao de servios por parte da sociedade
contratada pela Municipalidade (tais concluses decorrem de a presente ao ter sido ajuizada
apenas sob o fundamento da ilegalidade da dispensa da licitao pblica);
b) a remunerao ajustada contratualmente pelos servios prestados foi razovel,
cerca de cinco mil reais mensais;
c) deve-se considerar o que foi posto, com propriedade, no acrdo recorrido: ...
poca, em tantos Municpios a diretriz administrativa trilhou esse caminho da contratao
externa para o seguimento administrativo.... E mais frente foi feita meno especial
circunstncia verificada poca;
Pgina 7 de 26

d) por fim, a interpretao dos dispositivos contidos nos arts. 13 e 15 da Lei n.
8.666/93 no unmine desde aquela poca, mormente em se tratando de contratos firmados
para prestao de servios jurdicos.
Tudo isso leva s seguintes concluses: a) no houve prejuzos financeiros
municipalidade e tampouco enriquecimento ilcito da sociedade contratada; b) a instabilidade
causada pelas interpretaes e julgados distintos acerca dos arts. 13 e 15 da Lei n. 8.666/93
acarreta diversos entendimentos sobre a legalidade, ou no, da contratao direta de profissionais
para patrocnio de causas jurdicas, fato que afasta o enquadramento dos recorridos nas
Dessa forma, em que pese o reconhecimento de que a contratao em questo
deveria ter-se dado mediante prvia licitao, sua dispensa no atrai as disposies contidas nos
artigos 9, 10 e 11 da Lei n. 8. 429/92.
Ante o exposto, conheo do recurso especial, mas nego-lhe provimento,
mantendo o acrdo recorrido.
como voto.
Pgina 8 de 26

CERTIDO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
Nmero Registro: 2002/0163048-3
REsp 488842 / SP
Nmeros Origem: 12371997 1633735302

PAUTA: 14/11/2006
JULGADO: 21/11/2006
Relator
Exmo. Sr. Ministro JOO OTVIO DE NORONHA
Presidente da Sesso
Subprocuradora-Geral da Repblica
Exma. Sra. Dra. MARIA CELIA MENDONA
Secretria
Bela. VALRIA ALVIM DUSI
AUTUAO
RECORRENTE
RECORRIDO
ADVOGADO
RECORRIDO
ADVOGADO
:
:
:
:
:

JOS GERALDO SIMIONI
ANTONIO SERGIO BAPTISTA ADVOGADOS ASSOCIADOS E OUTROS
CAMILA BARROS DE AZEVEDO GATO E OUTRO(S)
ASSUNTO: Ao Civil Pblica - Improbidade Administrativa
SUSTENTAO ORAL
Dr(a) JOS MARIO PIMENTEL DE ASSIS MOURA, pela parte: RECORRIDO: ANTONIO
SERGIO BAPTISTA ADVOGADOS ASSOCIADOS
CERTIDO
Certifico que a egrgia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epgrafe na sesso
realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso:
"Aps o voto do Sr. Ministro-Relator, negando provimento ao recurso, pediu vista dos
autos, antecipadamente, o Sr. Ministro Herman Benjamin."
Aguardam os Srs. Ministros Castro Meira, Humberto Martins e Eliana Calmon.
Braslia, 21 de novembro de 2006
VALRIA ALVIM DUSI

Secretria
Pgina 9 de 26

RELATOR
RECORRENTE
RECORRIDO
ADVOGADO
RECORRIDO
ADVOGADO
:
:
:
:
:

JOS GERALDO SIMIONI
ANTONIO
SERGIO
BAPTISTA
ADVOGADOS
ASSOCIADOS E OUTROS
: CAMILA BARROS DE AZEVEDO GATO E OUTROS
VOTO-VISTA
DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL

PBLICA. CONTRATO PARA REALIZAO DE SERVIO TCNICO
ESPECIALIZADO
DE
ADVOCACIA.
REQUISITOS
DA
SINGULARIDADE DO SERVIO E DA NOTRIA ESPECIALIZAO.
ILEGALIDADE. VIOLAO LEI DE LICITAES (LEI 8.666/93,
ARTS. 3, 13 E 25) E LEI DE IMPROBIDADE (ART. 11, LEI 8.429/92).
APLICAO DE MULTA CIVIL (ART. 12, III, LEI 8.429/92)
1. 1. A contratao dos servios descritos no art. 13 da Lei n. 8.666/93 sem
licitao pressupe que sejam de natureza singular, com profissionais ou
empresas de notria especializao, cuja escolha est adstrita
discricionariedade administrativa. 2. Estando comprovado que os servios
jurdicos de que necessita o ente pblico so importantes, mas no
apresentam singularidade, e no demonstrada a notoriedade dos advogados
que compem o escritrio de advocacia contratado, em relao aos diversos
outros que atuam na mesma especialidade, decorre ilegal que a contratao
tenha prescindido da respectiva licitao. (ipsis litteris da ementa do e. Min.
Relator Joo Otvio Noronha)
2. A ilegalidade da contratao, sem licitao, ante a ausncia de singularidade
do objeto e notria especializao do Escritrio de advocacia contratado,
implica ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, caput, e
inciso I, que independe de dano ao Errio, bem como de dolo ou culpa do
agente.
3. Patente a ilegalidade da contratao, impe-se a nulidade do contrato
celebrado, e, em razo das circunstncias especficas e peculiares do fato
narrado nos autos, apenas a aplicao de multa civil aos agentes envolvidos,
convertidos os pagamentos feitos em indenizao por servios de advocacia
efetivamente prestados, na forma do art. 59, nico, da Lei das Licitaes.
4. Recurso Especial parcialmente provido.
O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN: Versa a presente

Pgina 1 0 de 26

demanda sobre contratao, sem licitao, pela municipalidade de Itatiba-SP, de
escritrio de advocacia para "acompanhamento de defesas no Tribunal de Contas do
Estado de So Paulo ", a pretexto de que estaria amparada pelos arts. 13, V, c/c 25, II,
da Lei 8.666/93 (Lei de Licitaes).
No Recurso Especial o Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, ora
recorrente, alega:
a) violao aos arts. 165, 243, 458 e 535, II, do Cdigo de Processo
Civil, tendo em vista que os Embargos Declaratrios foram rejeitados;
b) ofensa aos arts. 3, 13 e 25, da Lei 8.666/93, em virtude da ausncia
da singularidade do objeto e inexistncia de notoriedade do contratado; e,
c) infrao as artigos 3, 5, 10, VIII e IX, art. 12, inciso I e II, da Lei
8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa), por conta da ilicitude da contratao, o
que se constituiria em ataque ao dever de probidade do administrador.
A conta disso, o Parquet paulista requer:
"(...) seja provido este Recurso Especial ante a patente
contrariedade aos arts. 3, 13, 25, seu inciso II e pargrafo 1, todos da Lei
8.666/93, bem assim o art. 37, caput, e seu inciso XXI, e seu pargrafo 4,
alm do art. 5, inciso LXXIII, todos da Constituio Federal.
Requer-se a reforma do v. Acrdo para ser julgada totalmente
procedente o pedido, anulando-se o contrato inquinado, impondo-se a
condenao de ressarcimento ao errio dos valores, impondo-se ainda
sanes constantes do pedido, na forma dos arts. 3, 5, 10, incs. VIII e IX, e
art. 12, inciso I e II da Lei n 8.429/92. (fl. 947).
E, ainda:
"1. se entendido pela Turma que no houve o necessrio
prequestionamento, que se anule o v. Acrdo recorrido, por violao aos
arts. 535, inc. II, 458; 165 e 243 do Cdigo de Processo Civil e Art. 93, inc. IX
da Constituio Federal, havendo dissdio jurisprudencial com o REsp n
65.977/SP, determinando-se que outro seja prolatado, desta feita
manifestando-se expressamente sobre as questes federais suscitadas;
2. se vencido o prequestionamento, como de fato esperamos,
que seja reformado o v. Acrdo de fls. 818/830, anulando-se o contrato
inquinado, com condenao solidria de ressarcimento dos danos causados
ao errio, na forma do pedido inicial, cujo valor deve ser apurado em sede de
liquidao, com imposio de condenao nas penas do Art. 12 da Lei n
8.429/92." (fl. 953)."
Pgina 1 1 de 26

Em seu judicioso voto-condutor o e. Min. Joo Otvio de Noronha,
afastando a violao aos arts. 165, 243 e 458 do Cdigo de Processo Civil, e,
acolhendo a ofensa aos arts. 13 e 25, da Lei 8.666/93, reconheceu a ilegalidade da
contratao por:
a) ausncia de singularidade do servio contratado; e,
b) inexistncia de notria especializao do escritrio de advocacia.
Todavia, no que tange Lei de Improbidade Administrativa, diante da
peculiaridade do caso, entendeu o e. Relator no se configurar violao aos artigos 9,
10 e 11, da Lei 8.429/92, conforme ementa divulgada em sesso:
"RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL PBLICA. CONTRATO
PARA REALIZAO DE SERVIOS TCNICOS ESPECIALIZADOS, MAS
NO SINGULARES. ESCRITRIO DE ADVOCACIA.
LICITAO.
DISPENSA.
1. A contratao dos servios descritos no art. 13 da Lei n.
8.666/93 sem licitao pressupe que sejam de natureza singular, com
profissionais ou empresas de notria especializao, cuja escolha est adstrita
discricionariedade administrativa.
2. Estando comprovado que os servios jurdicos de que
necessita o ente pblico so importantes, mas no apresentam singularidade,
e no demonstrada a notoriedade dos advogados que compem o escritrio de
advocacia contratado, em relao aos diversos outros que atuam na mesma
especialidade, decorre ilegal que a contratao tenha prescindido da
respectiva licitao.
3. Nada obstante, na hiptese em que a ausncia de licitao
confrontada com os termos dos artigos 9, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92,
impe-se a anlise das particularidades que informam a causa. Frente a este
contexto, in casu, no h por que falar em improbidade administrativa, tendo
em vista o seguinte: a) no houve prejuzos financeiros municipalidade e
tampouco enriquecimento ilcito da sociedade contratada; b) a remunerao
ajustada contratualmente pelos servios prestados foi razovel; c) a
instabilidade causada pela divergncia doutrinria e jurisprudencial acerca
da interpretao dos artigos 13 e 15 da Lei n. 8.666/93 acarreta incerteza
sobre a legalidade da contratao direta de profissionais para patrocnio de
causas jurdicas, fato que afasta o enquadramento dos recorridos nas
4. Recurso especial improvido."
Pedi vista dos autos, para melhor estudo das complexas questes de
direito trazidas a debate pelo e. Relator.
Pgina 1 2 de 26

1. Violao aos arts. 165, 243 e 458, do Cdigo de Processo Civil
Como bem apontado no voto condutor, no ocorreu violao aos arts.
165, 243 e 458, do Cdigo de Processo Civil, eis que inexiste omisso no acrdo do
Tribunal local, que decidiu a lide em sua inteireza.
2. Ofensa aos arts. 13 e 25, da Lei 8.666/93
So irretocveis as premissas jurdicas aduzidas no voto do e. Ministro
Joo Otvio de Noronha, quais sejam, ausncia de singularidade do objeto e de
notria especializao da contratada. Vale conferir o teor dos dispositivos da Lei de
Licitaes aplicveis espcie:
"Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se servios
tcnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:
(...)
V - patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
(...)
1o Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitao, os
contratos para a prestao de servios tcnicos profissionais especializados
devero, preferencialmente, ser celebrados mediante a realizao de
concurso, com estipulao prvia de prmio ou remunerao.
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de
competio, em especial:
(..)
III - para contratao de profissional de qualquer setor
artstico, diretamente ou atravs de empresrio exclusivo, desde que
consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica .
(...)
1 - Considera-se de notria especializao o profissional ou
empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de
desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao,
aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos relacionados com
suas atividades, permita inferir que o seu trabalho essencial e
indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato .
2 Na hiptese deste artigo e em qualquer dos casos de
dispensa, se comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo
dano causado Fazenda Pblica o fornecedor ou o prestador de servios e o
agente pblico responsvel, sem prejuzo de outras sanes legais cabveis."
Tambm inatacvel a primeira concluso jurdica que da carncia de

Pgina 1 3 de 26

singularidade e notria especializao retira o e. Relator, vale dizer, faltando esses
dois requisitos exigidos para a dispensa de licitao, a contratao do escritrio de
advocacia seria ilegal, nos termos do art. 13, da Lei 8.666/93. Ilcita a forma a que se
chegou a avena, nulo o contrato que emerge de procedimento viciado:
"Art. 59. A declarao de nulidade do contrato administrativo
opera retroativamente impedindo os efeitos jurdicos que ele, ordinariamente,
deveria produzir, alm de desconstituir os j produzidos.
Pargrafo nico. A nulidade no exonera a Administrao do
dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado at a data em
que ela for declarada e por outros prejuzos regularmente comprovados,
contanto que no lhe seja imputvel, promovendo-se a responsabilidade de
quem lhe deu causa."
Alis, essas concluses so consistentes com a linha de pensamento do e.

Relator, esposada em significativo precedente, cuja ementa transcrevo:
"RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL PBLICA. CONTRATO
PARA REALIZAO DE SERVIOS TCNICOS ESPECIALIZADOS, MAS
NO SINGULARES. ESCRITRIO DE ADVOCACIA.
LICITAO.
DISPENSA.
1. Os servios descritos no art. 13 da Lei n. 8.666/93, para que
sejam contratados sem licitao, devem ter natureza singular e ser prestados
por profissional notoriamente especializado, cuja escolha est adstrita
discricionariedade administrativa.
2. Estando comprovado que os servios jurdicos de que
necessita o ente pblico so importantes, mas no apresentam singularidade,
porque afetos ramo do direito bastante disseminado entre os profissionais
da rea, e no demonstrada a notoriedade dos advogados em relao aos
diversos outros, tambm notrios, e com a mesma especialidade que
compem o escritrio de advocacia contratado, decorre ilegal contratao
que tenha prescindido da respectiva licitao.
3. Recurso especial no-provido". (REsp 436.869/SP, Rel.
Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em
06.12.2005, DJ 01.02.2006 p. 477, grifei).
Numa palavra, pode a Administrao, excepcional e motivadamente,

mesmo quando conta com consultoria jurdica prpria, contratar Advogados. Mas para
faz-lo precisa licitar, exceto quando notvel o saber jurdico do Advogado e
absolutamente singular o servio a ser prestado. Quanto a este ltimo requisito, o que
se observa in casu que a Prefeitura de Itatiba buscou singularidade no atacado, como
Pgina 1 4 de 26

forma de disfarar a terceirizao em bloco de atividades que so prprias e bem
podem ser executadas pelos Advogados que integram, com vnculo pblico, a
Administrao. J no que tange ao primeiro requisito, cabe lembrar que em Direito
"notria especializao" aquela de carter absolutamente extraordinrio e
incontestvel que fala por si. posio excepcional, que pe o profissional no pice
de sua carreira e do reconhecimento, espontneo, do mundo jurdico, mesmo que
regional, seja pela longa e profunda dedicao a um tema, seja pela publicao de
obras e exerccio da atividade docente em instituies de prestgio. Da que, quanto a
esses pontos, acompanho integralmente o posicionamento do e. Relator por
entender violado o art. 13, da Lei 8.666/93, falta de singularidade do servio e de
notria especializao do Escritrio.
3. Aplicao do artigo 9, 10 e 11, da Lei 8.429/92: caracterizao de
improbidade administrativa
No obstante impressione-me o brilhantismo do voto-condutor, no me
parece data venia feliz a segunda concluso jurdica que o e. Relator retira das duas
premissas, tambm jurdicas, em que to bem assentou a anlise do caso: a
ilegalidade do contrato, por faltarem singularidade do objeto e notria
especializao do Escritrio, no implicaria improbidade administrativa,
passando a contratao ao largo da Lei 8.429/92, tudo sob o fundamento de que:
"a) no houve prejuzos financeiros municipalidade e
tampouco enriquecimento ilcito da sociedade contratada;
b) a remunerao ajustada contratualmente pelos servios
prestados foi razovel;
c) a instabilidade causada pela divergncia doutrinria e
jurisprudencial acerca da interpretao dos artigos 13 e 15 da Lei n. 8.666/93
acarreta incerteza sobre a legalidade da contratao direta de profissionais
para patrocnio de causas jurdicas, fato que afasta o enquadramento dos
recorridos nas disposies do art. 11 da Lei n. 8.429/92."
Quer me parecer, s.m.j., que as justificativas a) e b), acima apresentadas,

at servem, neste caso especfico e diante das peculiaridades fticas presentes nos
autos, para afastar a aplicao dos arts. 9 e 10 (enriquecimento ilcito e leso ao
errio), mas no se prestam excluso da responsabilidade por improbidade
Pgina 1 5 de 26

administrativa lastreada no art. 11, da Lei de Improbidade, que dispe:
"Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou
omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade , legalidade , e
lealdade s instituies, e notadamente :
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto, na regra de competncia;
II a VII - omissis."
Ora, o dispositivo transcrito claro ao considerar como ato de

improbidade aquele praticado com violao ao "dever de legalidade" e ao "dever de
imparcialidade", bem com todo aquele que vise "fim proibido em lei". Na medida em
que, in casu, a contratao afrontou os requisitos obrigatrios estabelecidos pelo
legislador, o administrador insurgiu-se, a um s tempo, contra o dever de legalidade (=
respeito s exigncias legais de forma e de contedo do ato administrativo), o dever de
imparcialidade (= garantia de igualdade de oportunidade, pelo uso de licitao, a
todos os administrados em condies de prestar o servio), e a vedao de prtica de
ato lastreado em fim proibido em lei, vale dizer, a celebrao de contrato, com
dispensa de de procedimento licitatrio, mesmo ausentes a singularidade do objeto e a
notria especializao do contratado.
Sendo assim, no vejo como o desfecho do voto-condutor possa evitar a
incidncia do art. 11, da Lei de Improbidade Administrativa. A leso a princpios
administrativos, muitos deles de fundo constitucional, independe tanto de dano ao
Errio, como de dolo ou culpa do agente. Nesse sentido, a Lei 8.429/92, em seu art.
21, I, sensvel ao fato de que a forma dos atos administrativos garantia fundamental
dos administrados no Estado Democrtico de Direito, desvincula o ato de improbidade
da efetiva leso (= leso material ou financeira) ao errio, in verbis :
"Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:

I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico".
Vale citar precedente desta Turma Julgadora, da lavra do respeitado Min.

Castro Meira, que se enquadra perfeitamente hiptese ora versada:
Pgina 1 6 de 26

"ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.DESPESAS DE VIAGEM. PRESTAO DE CONTAS.
IRREGULARIDADE.
LESO
A PRINCPIOS
ADMINISTRATIVOS.
ELEMENTO SUBJETIVO. DANO AO ERRIO. COMPROVAO.
DESNECESSIDADE. SANO DE RESSARCIMENTO EXCLUDA. MULTA
CIVIL REDUZIDA.
1. A leso a princpios administrativos contida no art. 11 da Lei
n 8.429/92 no exige dolo ou culpa na conduta do agente nem prova da leso
ao errio pblico. Basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa
para restar configurado o ato de improbidade. Precedente da Turma.
2. A aplicao das sanes previstas na Lei de Improbidade
independe da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno
ou pelo tribunal ou conselho de contas (art. 21, II, da Lei 8.429/92).
3. Segundo o art. 11 da Lei 8.429/92, constitui ato de
improbidade que atenta contra os princpios da administrao pblica
qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, notadamente a prtica
de ato que visa fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto na regra de competncia (inciso I), ou a ausncia de prestao de
contas, quando esteja o agente pblico obrigado a faz-lo (inciso VI).
4. Simples relatrios indicativos apenas do motivo da viagem,
do nmero de viajantes e do destino so insuficientes para comprovao de
despesas de viagem.
5. A prestao de contas, ainda que realizada por meio de
relatrio, deve justificar a viagem, apontar o interesse social na efetivao da
despesa, qualificar os respectivos beneficirios e descrever cada um dos
gastos realizados, medidas necessrias a viabilizar futura auditoria e
fiscalizao.
6. No havendo prova de dano ao errio, afasta-se a sano de
ressarcimento prevista na primeira parte do inciso III do art. 12 da Lei
8.429/92. As demais penalidades, inclusive a multa civil, que no ostenta
feio indenizatria, so perfeitamente compatveis com os atos de
improbidade tipificados no art. 11 da Lei 8.429/92 (leso aos princpios
administrativos).
7. Sentena mantida, excluda apenas a sano de
ressarcimento ao errio e reduzida a multa civil para cinco vezes o valor da
remunerao recebida no ltimo ano de mandato.
8. Recurso especial provido". (REsp 880662/MG, Rel. Ministro
CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 15.02.2007, DJ
01.03.2007 p. 255, grifei)
4. Extenso da divergncia
Pelas razes acima expostas, vislumbro, nos passos do e. Relator,
violao da Lei das Licitaes, mas vou alm para tambm enxergar infrao ao art.
11, da Lei da Improbidade Administrativa. Se assim , inevitvel a repercusso
Pgina 1 7 de 26

sancionatria, afastada eventual condenao a ressarcimento, por descabimento em
face da ausncia de comprovao de prejuzo financeiro. Na apreciao do rol
sancionatrio, considerando-se as circunstncias bem narradas pelo e. Relator, e que
do um tom peculiar ao caso, penso que suficiente a multa civil, a ser aplicada com
os olhos postos no art. 12, inciso III, da Lei 8.429/92.
Em concluso, conheo do Recurso Especial e lhe dou parcial
provimento, no essencial acompanhando o e. Relator, mas indo alm do contedo do
seu judicioso Voto, para:
a) reconhecer a ilicitude da contratao, sem licitao, do escritrio
de advocacia pela Prefeitura do Municpio de Itatiba-SP;
b) declarar a nulidade do contrato celebrado entre as partes,
convertidas as quantias pagas pela Municipalidade em indenizao do contratado
pelo que executou, na forma do art. 59, nico, da Lei das Licitaes; e,
c) impor a cada um dos co-rus, com a excluso da Prefeitura, multa
civil correspondente a 30% (trinta por cento) do valor do contrato firmado entre
a Administrao e o Escritrio de advocacia, tomando-se tal quantum como
"valor da remunerao percebida pelo agente" (art. 12, III, da Lei 8.429/92), que
precisa ser devidamente atualizado desde 07 de abril de 1997, data em que
firmada a avena (fl. 129), tudo revertendo para o Fundo de Interesses Difusos do
Estado de So Paulo (Lei Estadual 6.536/89).
como voto.
Pgina 1 8 de 26

CERTIDO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
REsp 488842 / SP
Nmeros Origem: 12371997 1633735302

PAUTA: 15/05/2007
JULGADO: 17/05/2007
Relator
Presidente da Sesso
Subprocurador-Geral da Repblica
Exmo. Sr. Dr. MARCELO ANTONIO CEAR SERRA AZUL
Secretria
AUTUAO
RECORRENTE
RECORRIDO
ADVOGADO
RECORRIDO
ADVOGADO
:
:
:
:
:

JOS GERALDO SIMIONI
CERTIDO
"Prosseguindo-se no julgamento, aps o voto-vista do Sr. Ministro Herman Benjamin,
divergindo em parte do Sr. Ministro-Relator, dando parcial provimento ao recurso, pediu vista dos
autos o Sr. Ministro Castro Meira."
Aguardam os Srs. Ministros Humberto Martins e Eliana Calmon.
Braslia, 17 de maio de 2007
VALRIA ALVIM DUSI

Secretria
Pgina 1 9 de 26

RELATOR
RECORRENTE
RECORRIDO
ADVOGADO
RECORRIDO
ADVOGADO
:
:
:
:
:

JOS GERALDO SIMIONI
OUTROS
: CAMILA BARROS DE AZEVEDO GATO E OUTRO(S)
VOTO-VISTA
O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA: Cuida-se de recurso especial fundado

nas alneas "a" e "c" e interposto contra acrdo do Tribunal de Justia de So Paulo que negou
provimento a recurso de apelao do Ministrio Pblico estadual por entender que a contratao de
escritrio de advocacia, sem licitao, para atuar "no acompanhamento de defesas no Tribunal de
Contas" no fere a Lei Geral de Licitaes (Lei 8.666/93) nem a Lei de Improbidade Administrativa
(Lei 8.429/92).
Alega o recorrente que o aresto viola o disposto nos arts. 3, 13 e 25 da Lei 8.666/93,
em virtude da ausncia de singularidade do objeto e de notoriedade do contratado a justificar a
dispensa ou inexigibilidade da licitao.
Aponta, tambm, contrariedade aos arts. 3, 5, 10, VIII e IX, e 12, I e II, da Lei
8.429/92. Argumenta que a ilicitude da contratao fere os princpios da legalidade e da moralidade
administrativa e, por conseguinte, autoriza a condenao do agente a ressarcir o errio dos valores
indevidamente auferidos.
Ao final, requer o Parquet estadual:
"(...) a reforma do v. acrdo para ser julgado totalmente procedente o
pedido, anulando-se o contrato inquinado, impondo-se a condenao de
ressarcimento ao errio dos valores, impondo-se ainda sanes constantes do pedido,
na forma dos arts. 3, 5, 10, incisos VIII e IX, e art. 12, incisos I e II da Lei n
8.429/92" (fl. 947).
O eminente Relator, Ministro Joo Otvio de Noronha, negou provimento ao recurso.
Embora tenha afirmado no haver singularidade no servio ou notoriedade dos advogados
contratados sem licitao, concluiu no achar-se configurado o ato de improbidade porque:
a) no houve prejuzos financeiros municipalidade e tampouco enriquecimento ilcito
da sociedade contratada;
b) a remunerao ajustada contratualmente pelos servios prestados foi razovel;
c) a instabilidade causada pela interpretao doutrinria e jurisprudencial acerca do
disposto nos arts. 13 e 15 da Lei 8.666/93 acarreta incerteza sobre a legalidade da contratao direta
de profissionais para patrocnio de causas jurdica.
O no menos ilustre Ministro Herman Benjamin inaugurou a divergncia ao prover o
Pgina 2 0 de 26

recurso apenas em parte.
Para Sua Excelncia, embora no ocorrido o dano ao errio ou o enriquecimento ilcito
da sociedade de advogados contratada (arts. 9 e 10 da Lei 8.429/92), a situao ftica dos autos
amolda-se previso do art. 11 da Lei de Improbidade, que pune aqueles que faltarem com os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies.
Assim, reconheceu a ilicitude da contratao, declarou a nulidade do contrato celebrado
e imps, a cada um dos co-rus, multa civil correspondente a 30% do valor do contrato,
importncia que deveria reverter ao Fundo de Interesses Difusos e Coletivos do Estado de So
Paulo, criado pela Lei Estadual 6.536/89.
Feito esse breve relato, passo ao exame do apelo.
Confesso que tive grandes dificuldades quanto ao juzo de admissibilidade recursal, j
que a Corte estadual reconheceu a "notria especializao" do escritrio contratado em razo de no
ser a atividade desempenhada corrente entre os profissionais da advocacia.
A princpio, imaginei que a discusso trazida pelo recorrente, que defende a ausncia de
singularidade no servio prestado e de notoriedade no escritrio de advocacia contratado, exigisse o
reexame de matria ftica, o que vedado pelo enunciado da Smula 7/STJ.
Todavia observo que o prprio acrdo impugnado firma a premissa de que o objeto do
contrato dotado de generalidade. Em outras palavras, foram os co-rus contratados para o
acompanhamento de defesas do Municpio junto ao Tribunal de Contas do Estado, e no para uma
causa especfica, que exigisse notria qualificao.
Para corroborar a assertiva de que a anlise do recurso no implica reexame de matria
ftica, transcrevo a seguinte passagem extrada do voto condutor:
"Quanto especialidade, o que vem mal em detrimento do caso a
generalidade da contratao para acompanhamento e sustentao administrativa no
Tribunal de Contas, o que, naturalmente, no geral, poderia ser feito por Advogado
interno da prefeitura, ou por outro funcionrio, reservando-se eventual contratao
especfica para o caso de surgimento de alguma questo concreta, a exigir largo
conhecimento e experincia " (fls. 825-826).
Ultrapassada a fase de conhecimento, quanto ao mrito, parece-me acertada a concluso
do voto divergente.
A Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/92) prev a responsabilizao do
agente pblico quando da prtica de atos que importem:
a) enriquecimento ilcito do gestor (art. 9);
b) prejuzo ao errio (art. 10) e
c) leso aos princpios da Administrao Pblica (art. 11).
As infraes de que tratam os arts. 9 e 10 da Lei n 8.429/92, alm de dependerem da
comprovao de dolo ou culpa por parte do agente supostamente mprobo, podem exigir, conforme
as circunstncias do caso, a prova de leso ou prejuzo ao errio.
J o art. 11 elenca diversas infraes para cuja consecuo, em tese, desnecessrio
Pgina 2 1 de 26

perquirir se o gestor pblico se comportou com dolo ou culpa, ou se houve prejuzo material ao
errio. Assim, nos quadrantes do Direito Penal, estar-se-ia diante de um crime formal ou de mera
conduta, em oposio aos crimes materiais (arts. 9 e 10 da LIA), para os quais se exige um
resultado no mundo fenomnico.
O entendimento perfilhado por esta Corte o de que, havendo a prestao do servio,
ainda que decorrente de contratao ilegal, a condenao em ressarcimento do dano considerada
indevida, sob pena de enriquecimento ilcito da Administrao Pblica. Nesse sentido a exegese
do art. 59, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93, in verbis :
"Art. 59. A declarao de nulidade do contrato administrativo opera
retroativamente impedindo os efeitos jurdicos que ele, ordinariamente, deveria
produzir, alm de desconstituir os j produzidos.
Pargrafo nico. A nulidade no exonera a Administrao do dever de
indenizar o contratado pelo que este houver executado at a data em que ela for
declarada e por outros prejuzos regularmente comprovados, contanto que no
lhe seja imputvel, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa"
(grifo nosso).
Com as devidas ressalvas, esse foi o raciocnio adotado no julgamento do REsp
434.283/RS, da relatoria do Ministro Luiz Fux, conforme excertos do voto condutor do acrdo:
"O princpio da legalidade opera-se pro et contra a administrao, de sorte
que, rompida a licitao luz da regra que veda o enriquecimento sem causa, no s
se impunha reverter as partes ao estado anterior como tambm impe-se vedar a
devoluo de tarifas pagas por servios j prestados. Alis, o que deflui do art.
59 e seu pargrafo nico da lei 8.666, verbis :
'Art. 59. A declarao de nulidade do contrato administrativo opera
retroativamente impedindo os efeitos jurdicos que ele, ordinariamente,
deveria produzir, alm de desconstituir os j produzidos.
Pargrafo nico. A nulidade no exonera a Administrao do dever
de indenizar o contratado pelo que este houver executado at a data em que
ela for declarada e por outros prejuzos regularmente comprovados,
contanto que no lhe seja imputvel, promovendo-se a responsabilidade de
quem lhe deu causa.
Anulado o ato, as partes do vnculo devem retornar ao estado anterior; vale
dizer: desfeito o contrato, recompem-se os gastos inerentes explorao do objeto
da concesso e o Estado reassume o servio. efeito consectrio previsto
textualmente na lei.
A devoluo do pedgio no pode estar compreendida nesse
restabelecimento. Em primeiro lugar porque o servio j foi prestado. Em
segundo, porque os terceiros que eventualmente pagaram o pedgio no esto
compreendidos no efeito repristinatrio do novel dispositivo da lei de licitaes.
Alis o E. STJ tem consagrado nas aes populares a tese da ausncia
de lesividade quando o servio acoimado de ilegal j foi prestado e quando dele
Pgina 2 2 de 26

j se beneficiou a administrao pblica" (DJU de 05.05.03 grifo nosso).
Sendo assim, no havendo leso, j que efetivamente prestados os servios, no cabe
condenar os co-rus em ressarcimento ao errio. Ficam afastadas, portanto, as penas do art. 12,
incisos I e II, que esto relacionadas aos arts. 9 (enriquecimento ilcito) e 10 (prejuzo ao errio),
respectivamente.
Por outro lado, a jurisprudncia da Corte firmou-se no sentido de que os atos de
improbidade descritos no art. 11 da Lei n 8.429/92 (leso a princpios da Administrao Pblica)
no exigem dolo ou culpa na conduta do agente nem prova da leso ao errio pblico, sendo
suficiente a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar configurada a infrao.
Nesse sentido, o seguinte aresto que colaciono:
ADMINISTRATIVA.
LESO
A
PRINCPIOS
ADMINISTRATIVOS.
ELEMENTO SUBJETIVO. COMPROVAO. DESNECESSIDADE.
1. A leso a princpios administrativos contida no art. 11 da Lei n. 8.429/92
no exige dolo ou culpa na conduta do agente, nem prova da leso ao errio pblico.
Basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato
de improbidade.
2. Recurso especial improvido" (REsp 826.678/GO, Rel. Min. Castro
Meira, DJ de 23.10.06).
A prpria Lei 8.429/92, em seu art. 21, I, deixa claro que possvel caracterizar-se um
ato de improbidade independentemente de efetiva leso ao errio. Observe-se a redao do
dispositivo:
"Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico."
Assim, a condenao dos co-rus por uma (ou algumas) das hipteses dos arts. 9 ou 10
da Lei de Improbidade, e a conseqente aplicao das penas articuladas no art. 12, I e II, depende da
comprovao de dolo ou culpa, bem como de que tenha a ao ou omisso gerado prejuzo ao
errio.
J a incidncia do art. 11 independe de dolo ou culpa do agente ou mesmo de leso ao
errio pblico e autoriza a aplicao das penalidades previstas no inciso III do art. 12 da Lei n
8.429/92, de seguinte teor:
"Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas,
previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito
s seguintes cominaes:
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda
da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento
de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa
Pgina 2 3 de 26

jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos" (grifo nosso).
Como na hiptese no ficou provado qualquer dano ao errio, deve ser afastada a
sano de ressarcimento prevista na primeira parte do inciso III. As demais penalidades, inclusive a
multa civil, que no ostenta feio indenizatria, so perfeitamente compatveis com os atos de
improbidade tipificados no art. 11 da Lei 8.429/92.
A doutrina unnime em afirmar que a multa civil no tem natureza indenizatria, mas
punitiva, no estando, pois, atrelada comprovao de qualquer prejuzo ao errio. Nesse sentido:
"Partindo-se dos critrios utilizados pelo legislador, afigura-se adequado o
patamar das multas cominadas, o que, aliado a uma aplicao justa e ponderada,
culminar em valorizar as virtudes e afastar os inconvenientes do instituto. Cumpre
ressaltar que a multa ora analisada tem natureza civil e sancionatria, o que
inviabiliza o aproveitamento de argumentos comumente relacionados multa
aplicada na esfera penal, em especial a assertiva de que ela no seria transmissvel
aos herdeiros do improbo falecido. Como foi oportunamente visto, diversa a
soluo nesta seara.
No mais, considerando a previso autnoma de ressarcimento do dano, no
h que se falar em carter indenizatrio da multa. Esta no se encontra alicerada em
uma relao de equilbrio com o dano causado, que valorado unicamente para fins
de fixao do montante da multa, a qual sempre atingir patamares superiores aos do
dano" (Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves in Improbidade Administrativa, 3
edio, Editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2006, pp. 482-483).
"A multa civil no tem natureza indenizatria, mas simplesmente punitiva.
E, perante a sua ndole genuinamente corretiva, no se estende aos sucessores do
agente condenado por improbidade.
(...)
O ressarcimento integral do dano causado a entidade lesada em decorrncia
do ato de improbidade praticado pelo agente pblico, em verdade, no tem natureza
de sano, mas sim de indenizao.
A reparao do dano obrigatria quando se tratar de ato de improbidade
administrativa lesivo ao Errio (art. 10) e condicional efetiva comprovao da
ocorrncia de prejuzo patrimonial na hiptese de enriquecimento ilcito (art. 9)"
(Marino Pazzaglini Filho in Lei de Improbidade Administrativa Comentada, 3
edio, Editora Atlas, So Paulo, 2006, pp. 152-153).
Nesse sentido j se manifestou esta Segunda Turma em processo de minha relatoria:
ADMINISTRATIVA. DESPESAS DE VIAGEM. PRESTAO DE CONTAS.
IRREGULARIDADE.
LESO
A
PRINCPIOS
ADMINISTRATIVOS.
ELEMENTO SUBJETIVO. DANO AO ERRIO. COMPROVAO.
DESNECESSIDADE. SANO DE RESSARCIMENTO EXCLUDA. MULTA
CIVIL REDUZIDA.
1. A leso a princpios administrativos contida no art. 11 da Lei n 8.429/92
Pgina 2 4 de 26

no exige dolo ou culpa na conduta do agente nem prova da leso ao errio pblico.
Basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato
de improbidade. Precedente da Turma.
2. A aplicao das sanes previstas na Lei de Improbidade independe da
aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo tribunal ou
conselho de contas (art. 21, II, da Lei 8.429/92).
3. Segundo o art. 11 da Lei 8.429/92, constitui ato de improbidade que
atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies,
notadamente a prtica de ato que visa fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto na regra de competncia (inciso I), ou a ausncia de prestao de
contas, quando esteja o agente pblico obrigado a faz-lo (inciso VI).
4. Simples relatrios indicativos apenas do motivo da viagem, do nmero de
viajantes e do destino so insuficientes para comprovao de despesas de viagem.
5. A prestao de contas, ainda que realizada por meio de relatrio, deve
justificar a viagem, apontar o interesse social na efetivao da despesa, qualificar os
respectivos beneficirios e descrever cada um dos gastos realizados, medidas
necessrias a viabilizar futura auditoria e fiscalizao.
6. No havendo prova de dano ao errio, afasta-se a sano de
ressarcimento prevista na primeira parte do inciso III do art. 12 da Lei 8.429/92. As
demais penalidades, inclusive a multa civil, que no ostenta feio indenizatria, so
perfeitamente compatveis com os atos de improbidade tipificados no art. 11 da Lei
8.429/92 (leso aos princpios administrativos).
7. Sentena mantida, excluda apenas a sano de ressarcimento ao errio e
reduzida a multa civil para cinco vezes o valor da remunerao recebida no ltimo
ano de mandato.
8. Recurso especial provido" (REsp 880.662/MG, DJU de 1.03.07).
Dessarte, nada impede a condenao do ru na multa civil prevista no art. 12, III, da Lei
n 8.429/92, como bem asseverado pelo Ministro Herman Benjamin.
Todavia, tendo em vista a inexistncia de danos ao errio, entendo que deve ser fixada a
penalidade em patamar mnimo. Assim, reduzo a multa civil fixada pelo voto divergente de 30%
sobre o valor do contrato para 10% desse valor, que deve ser atualizado desde a assinatura do
contrato.
Ante o exposto, acompanhando a divergncia com as consideraes supra , dou
provimento em parte ao recurso especial.
como voto.
Pgina 2 5 de 26

ERTIDO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
REsp 488842 / SP
Nmeros Origem: 12371997 1633735302

PAUTA: 17/04/2008
JULGADO: 17/04/2008
Relator
Relator para Acrdo
Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA
Presidente da Sesso
Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA
Subprocuradora-Geral da Repblica
Exma. Sra. Dra. DULCINA MOREIRA DE BARROS
Secretria
AUTUAO
RECORRENTE
RECORRIDO
ADVOGADO
RECORRIDO
ADVOGADO
:
:
:
:
:

JOS GERALDO SIMIONI
CERTIDO
"Prosseguindo-se no julgamento, aps o voto-vista do Sr. Ministro Castro Meira,
acompanhando a divergncia, a Turma, por maioria, deu parcial provimento ao recurso, nos termos
do voto do Sr. Ministro Castro Meira, que lavrar o acrdo. Vencido o Sr. Ministro-Relator."
Votaram com o Sr. Ministro Castro Meira os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman
Benjamin e Eliana Calmon.
No participou do julgamento o Sr. Ministro Carlos Fernando Mathias (Juiz convocado do
TRF 1 Regio) nos termos do art. 162, 2 do RISTJ.
Braslia, 17 de abril de 2008
VALRIA ALVIM DUSI

Secretria
Pgina 2 6 de 26

Recurso Especial #488.842 - SP

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Recurso Especial #488.842 - SP

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Superior Tribunal de Justia

RECURSO ESPECIAL N 488.842 - SP (2002/0163048-3)

MINISTRO JOO OTVIO DE NORONHA

Braslia, 17 de abril de 2008(data do julgamento).

Documento: 661185 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 05/12/2008

Superior Tribunal de Justia

MINISTRO JOO OTVIO DE NORONHA

O EXMO. SR. MINISTRO JOO OTVIO DE NORONHA:

Foram opostos embargos declaratrios os quais foram rejeitados pelo Tribunal.

Superior Tribunal de Justia

Documento: 661185 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 05/12/2008

Superior Tribunal de Justia

Superior Tribunal de Justia

In casu, a discusso centra-se em torno da contratao de escritrio de advocacia

Documento: 661185 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 05/12/2008

Superior Tribunal de Justia

Superior Tribunal de Justia

Conclui-se, ento, pela deciso constante do acrdo recorrido, que houve

Superior Tribunal de Justia

Documento: 661185 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 05/12/2008

Superior Tribunal de Justia

Nmero Registro: 2002/0163048-3

Nmeros Origem: 12371997 1633735302

MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO

ASSUNTO: Ao Civil Pblica - Improbidade Administrativa

VALRIA ALVIM DUSI

Documento: 661185 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 05/12/2008

Superior Tribunal de Justia

MINISTRO JOO OTVIO DE NORONHA

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL

O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN: Versa a presente

Superior Tribunal de Justia

Superior Tribunal de Justia

Superior Tribunal de Justia

Tambm inatacvel a primeira concluso jurdica que da carncia de

Superior Tribunal de Justia

Alis, essas concluses so consistentes com a linha de pensamento do e.

Numa palavra, pode a Administrao, excepcional e motivadamente,

Superior Tribunal de Justia

Quer me parecer, s.m.j., que as justificativas a) e b), acima apresentadas,

Superior Tribunal de Justia

Ora, o dispositivo transcrito claro ao considerar como ato de

"Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:

Vale citar precedente desta Turma Julgadora, da lavra do respeitado Min.

Superior Tribunal de Justia

Superior Tribunal de Justia

Documento: 661185 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 05/12/2008

Superior Tribunal de Justia

Nmero Registro: 2002/0163048-3

Nmeros Origem: 12371997 1633735302

MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO

ASSUNTO: Ao Civil Pblica - Improbidade Administrativa

VALRIA ALVIM DUSI

Documento: 661185 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 05/12/2008

Superior Tribunal de Justia

MINISTRO JOO OTVIO DE NORONHA

O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA: Cuida-se de recurso especial fundado

Superior Tribunal de Justia

Superior Tribunal de Justia

Superior Tribunal de Justia

Superior Tribunal de Justia

Superior Tribunal de Justia

Documento: 661185 - Inteiro Teor do Acrdo - Site certificado - DJe: 05/12/2008