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Poderes Presidenciales y mecanismos

de Rendicin de Cuentas en Argentina


Lic. Francisco Viale Linares1

Sera extremadamente imprudente


disear instituciones polticas
ignorando que los seres humanos son
proclives a abusar del poder que esas
instituciones les confieren.
G. ODonnell2

El presente ensayo se basar en un fragmento de un texto cuya autora pertenece


a Jos Mara Maravall. Ms especficamente, me concentrar en el Captulo I
(denominado Las estrategias de supervivencia poltica) de su libro El control de los
Polticos3. En base a ese texto, ir articulando diversos aportes que distintos autores
han ido dando, motivado por facilitar, a lo largo de estas pginas, una visin
relativamente completa sobre las principales discusiones y avances en materia de
rendicin de cuentas en gobiernos democrticos. En dicha tarea, se har especial nfasis
en la influencia de las crisis sobre el empleo generalizado de decretos presidenciales,
ocultamiento o tergiversacin de la informacin y supresin de las rendiciones de
cuentas por parte de los gobiernos.
La relevancia del tema aqu planteado reside precisamente en la necesidad de
fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas en los regmenes democrticos. De
hecho, en dichas forma de gobierno la rendicin de cuentas es un elemento
fundamental, inherente a la democracia. Si no hay mecanismos de rendicin de cuentas
no podemos hablar, entonces, de democracia.
Ello es as dado que, como decamos, es un elemento esencial de la democracia.
A los fines de este trabajo, entenderemos a la democracia en los trminos que la plantea
Robert Dahl (pese a las limitaciones que dicha definicin tiene y a los desarrollos
posteriores que buscan perfeccionar la misma), es decir, de poliarqua. Dahl4 define a la
poliarqua como aquel rgimen poltico en que estn presentes de manera efectiva los
siguientes elementos:
1.- Los cargos electivos, para el control de las decisiones polticas.
2.- Las elecciones son libres, peridicas e imparciales.
3.- El sufragio es inclusivo.
4.- Todos tienen igual derecho a ocupar cargos pblicos en el gobierno.
5.- Todo ciudadano cuenta con libertad de expresin.
6.- Existen y se protegen por ley variadas fuentes de informacin.
1
Lic. en Ciencia Poltica (UES 21), Lic. en Rel. Internacionales (UES 21), Lic. en Gestin Empr. con
especialidad en Comercio Exterior (ESEM), Diplomado en Educacin Superior y Docencia Universitaria
(UAP), Doctorando en Poltica y Gobierno (UCC) y Doctorando en Gobierno y Adm. Pblica (IUIOyG).
2
ODonnell, Guillermo, Accountability horizontal: la institucionalizacin legal de la desconfianza
poltica, en Revista Espaola de Ciencia Poltica, nmero 11, octubre de 2004, p. 19, parafraseando a
Madison, James, El Federalista.
3
Maravall, Jos Mara, Las estrategias de supervivencia poltica (Captulo I), en El control de los
Polticos, Editorial Taurus, Espaa.
4
Dahl, Robert, La poliarqua. Participacin y oposicin, Editorial Tecnos, Madrid, 1989.
7.- Todos cuentan con el derecho a constituir asociaciones u organizaciones
autnomas, partidos polticos y grupos de intereses.

Este concepto de accountability vertical, acuado por ODonnell, se desprende


precisamente de estas caractersticas, y es muy valioso para comprender la dinmica de
funcionamiento de la poltica dado que se parte del presupuesto que los polticos buscan
acceder al poder y permanecer en l, por lo que el apoyo del electorado resulta esencial
para su pervivencia en el tiempo.
Maravall busc a lo largo del precitado texto analizar cules son los mtodos
empleados por los polticos para intentar permanecer en el poder y aumentar su grado
de autonoma a la hora de impulsar determinadas polticas. Ello se vincula directamente
con la rendicin de cuentas dado que los polticos quedan en toda democracia sometidos
a instancias de accountability vertical. El accountability vertical fue entendido
tradicionalmente como la instancia de sometimiento de un poltico, un gobierno y/o un
partido poltico a la evaluacin general de la ciudadana por medio del sufragio, es decir
que se limitaba a un acto, el de emisin del voto individualmente, en el que
agregadamente se premiaba o castigaba al poltico, gobernante o partido principalmente
en base a sus actuaciones pasadas. As es que el voto resulta ser en gran medida
retrospectivo y no slo prospectivo, tomando una relevancia predominante su
desempeo pasado por sobre las propuestas del candidato para el mandato al que aspira.
En base a esto es que Maravall nos dice que:

Las estrategias que adopta un Gobierno, como agente, frente a los


ciudadanos, que representan el principal, dependen sobre todo de la
evaluacin retrospectiva de los segundos en el momento de la eleccin.
El apoyo prospectivo con que cuenta el gobierno () es menos
frecuente5.

Igualmente, como varios de los autores que trabajan el tema nos lo indican, el
voto es un nico mecanismo para controlar (por medio del apoyo o rechazo electoral) la
gran complejidad de la cosa pblica, por lo que resulta inapropiado para la
canalizacin focalizada de apoyos en materia de, por ejemplo, poltica educativa y
rechazo de las condiciones de higiene urbana de un determinado distrito.
Entonces, vemos que estos mecanismos de control electoral no bastan. Pero
como bien nos indica Guillermo ODonnell, no son los nicos instrumentos de control
establecidos. De hecho, desde la ciencia poltica se ha desarrollado un nuevo concepto
que se corresponde a un sub-tipo de accountability vertical que no se limita a la emisin
del voto peridicamente. El concepto en cuestin es el de accountability societal,
desarrollado por Catalina Smulovitz y Enrique Peruzotti, que lo definen del siguiente
modo:

La accountability societal es un mecanismo no electoral, pero vertical,


de control de autoridades polticas en las acciones de un mltiple
conjunto de asociaciones de ciudadanos y de movimientos, accin que
tiene como objetivo exponer errores gubernamentales, traer nuevas
cuestiones a la agenda pblica o activar el funcionamiento de agencias
horizontales de accountability. Emplea herramientas institucionales y no
institucionales. La activacin de demandas legales o reclamos ante

5
Maravall, op. cit., p. 65.
agencias de control es un ejemplo de recursos institucionales; las
movilizaciones sociales y exposs ilustran las no institucionales6.

Por su parte, tambin existen los mecanismos de accountability horizontal, que


ODonnell define del siguiente modo:

La existencia de instituciones estatales que tienen autoridad legal y


estn fcticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que
van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso
impeachment, en relacin con actos u omisiones de otros agentes o
instituciones del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser
calificados como ilcitos. () Distingo dos direcciones principales en las
que la AH puede entrar en juego: una consiste en la transgresin ilegal
por parte de una agencia estatal de la autoridad de otra; la otra
[corrupcin] consiste en ventajas ilcitas que los funcionarios obtienen
para s mismos y/o sus asociados7.

Como venimos sosteniendo, los distintos mecanismos de rendicin de cuentas


son complementarios y necesarios para evitar el abuso de poder y atribuciones por parte
de los gobernantes. Ello se vuelve especialmente importante en contextos de crisis
profundas, dado que las crisis rompen viejas estructuras y preparan a los sistemas para
la llegada de otras nuevas8, y es en esos contextos donde el uso discrecional de su
poder por encima de los lmites legalmente establecidos y ticamente correcto.
En relacin a esta discrecionalidad de la que muchas veces hacen uso los
gobernantes en contextos crticos, Javier Corrales afirma que una cosa es reconocer
que las crisis producen cambios y otra muy distinta es predecir con exactitud qu
cambios se darn a partir de ella9. Es por eso que, por ms que una crisis importante
pueda llegar a precipitar cambios, estos no tienen por qu ir en una direccin
determinada ni resultar exitosos, por lo que muchas veces se apela a la compra de
voluntades u otros tipos de actos de corrupcin; o bien se emplean decretos en materias
donde no correspondera utilizarlos.
Una explicacin podra residir en el considerar que las crisis econmicas
pueden generar un debate poltico que, a su vez, puede acelerar la decisin del estado de
lanzar reformas 10; o que las crisis econmicas () colocan a los gobernantes en un
mbito perdedor (), lo que impulsa a asumir el riesgo de adoptar polticas EAE 11
(por EAE entindase de Estabilizacin y Ajuste Estructural).
Jos Mara Maravall nos agrega que:

las estrategias de los polticos en coyunturas crticas () se dirigirn a


los dos principales, los afiliados y los votantes, e intentarn manipular la
informacin y el control, tanto dentro de la organizacin [el partido
poltico] como entre los ciudadanos. En vez de facilitar dentro del
partido el control sobre la direccin, los dirigentes intentarn
6
Smulovitz, Catalina y Peruzzotti, Enrique, orgs., Controlando la poltica. Ciudadanos y medios en las
nuevas democracias, Editorial Paids, Buenos Aires, 2002.
7
ODonnell, op. cit., p. 12.
8
Corrales, Javier, Contribuyen las crisis econmicas a la implementacin de reformas de mercado? La
Argentina y Venezuela en los 90 en Desarrollo Econmico, Vol. 39, N 153. Abril-junio de 1999, p. 4.
9
Ibid, p. 5.
10
Ibid, p. 6.
11
Idem.
transformar el partido en un instrumento para estrategias de
manipulacin. Tambin utilizarn las explicaciones polticas como parte
de tales estrategias, con el fin de influir en la opinin pblica y reforzar
su apoyo poltico a la hora de rendir cuentas por polticas
impopulares12.

Por su parte, Torre considera que una situacin en la que impera una aguda crisis
trae tres implicancias estrechamente conectadas:

predispone a la opinin pblica a conceder a quienes acceden al


gobierno un amplio mandato para actuar sobre la emergencia. Segundo,
las crisis instalan un sentido de urgencia que () dejan paso a una
aceptacin de decisiones extra-ordinarias. Tercero, las crisis no slo
agudizan los problemas colectivos sino adems un extendido temor por
el alza de los conflictos sociales y amenazas al orden institucional. Todo
ello ampla los mrgenes para la accin de los lderes de gobierno e
intimida a las fuerzas de oposicin. [Concluye diciendo que] Cuando
estos varios mecanismos que las crisis ponen en movimiento se
combinan, se genera una demanda de gobierno que permite a la
presidencia echar mano a los recursos institucionales necesarios para
concentrar la autoridad de decisin, adoptar polticas elaboradas en el
sigilo de los gabinetes tecnocrticos e imponer un trmite expeditivo a
su promulgacin13.

Especficamente, en el caso Argentino y de otros pases latinoamericanos, el


empleo generalizado de decretos es la va empleada por los gobernantes para legislar
sorteando los procedimientos legislativos. Para el abordaje conceptual de este tema
utilizaremos una de las clasificaciones ms empleadas en la Ciencia Poltica
contempornea, la de Mainwaring y Shugart sobre poderes presidenciales, quienes los
presentan del siguiente modo:

la fortaleza de los presidentes su capacidad para ejercer influencia sobre


la legislacin descansa sobre dos categoras de poderes presidenciales:
poderes constitucionales y partidarios14. Los poderes constitucionales, tales
como la atribucin de vetar proyectos de ley o de emitir decretos-ley,
permiten al presidente dar forma a los resultados de polticas del sistema sin
importar que sean o no lderes de un partido o bloque de partidos en control
de una mayora legislativa. () Los poderes partidarios son la capacidad de
modelar (o, incluso, de dominar) el proceso de confeccin de la ley que se
origina en la posicin del presidente ante el sistema de partidos. () La
interaccin entre los poderes constitucionales y partidarios de los

12
Maravall, op. cit., pp. 36 y 37.
13
Torre, Juan Carlos, El lanzamiento poltico de las reformas estructurales, p. 40.
14
Pese a que aqu no estudiaremos en profundidad a los poderes partidarios, resulta muy enriquecedora
una cita de Carlos Pressacco, quien nos dice que el sistema de partidos argentino es un sistema de
partidos donde el partido gobernante logra un elevado nivel de disciplina de sus bancadas en el congreso.
En principio, destaquemos tres elementos que influyen en esta disciplina: a) la puesta en comn de los
votos entre los candidatos del partido; b) el control sobre quien es el candidato del partido y; c) el control
del orden con que los candidatos aparecen en la lista. Vase Pressacco, Carlos F. (diciembre de 2003),
Presidencialismo y sistema de partidos en Argentina: El proceso poltico reciente, Papel Poltico N 15,
p. 7.
presidentes da forma al carcter de las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo y determina en gran medida la capacidad de los presidentes para
transformar en polticas un programa legislativo 15.

Respecto de los poderes constitucionales con que puede contar un presidente


para influir en el marco legal, los principales son el poder de veto y el poder de decreto.
Siguiendo a estos autores, podemos distinguir entre poderes proactivos y poderes
reactivos. El poder de veto es un poder legislativo reactivo del presidente ya que
permite al presidente defender el statu quo reaccionando al intento de la Legislatura
por alterarlo16 por medio de la aprobacin de un proyecto de ley. Igualmente, suelen
encontrarse estatuidos ciertos procedimientos para superar el veto, siendo los ms
comunes los que requieren la aprobacin del proyecto de ley por mayora absoluta o por
dos tercios de los legisladores.
Por su parte, el poder de decreto es un poder constitucional legislativo de tipo
proactivo (aunque su uso generalizado carezca de constitucionalidad). En palabras de
Mainwaring y Shugart, un poder proactivo permite al presidente establecer un nuevo
statu quo. Si, por ejemplo, el presidente puede firmar un decreto que se convierte en ley
en el momento en que es firmado, ha efectivamente establecido un nuevo statu quo17.
Es muy comn en Amrica Latina que las Constituciones Nacionales permitan al
presidente o sus ministros emitir decretos regulatorios para poder implementar las leyes
ya aprobadas por el congreso, pero son pocas las que le permiten a un presidente
establecer una nueva legislacin por medio de esta va (adems, en los pases que
autorizan este tipo de acciones, usualmente lo intentan contrarrestar dndole la potestad
al Poder Legislativo de rescindir o enmendar el decreto si as lo quisiera).

Nuestra Constitucin histrica de 1853 adopt el sistema presidencialista


siguiendo el modelo de la Constitucin de los Estados Unidos de 1787. ()
As, nuestros constituyentes, inspirados en la Constitucin americana,
incorporaron el sistema clsico de divisin de poderes (Ejecutivo,
Legislativo y Judicial) para evitar la concentracin de poder que atente
contra los derechos y garantas fundamentales y el abuso del poder que lleve
a un gobierno totalitario18. Segn nuestra Carta Magna, el presidente de la
Nacin, conforme al principio de divisin de poderes, no puede emitir
disposiciones de carcter legislativo. Esa potestad recae exclusivamente en
el Congreso, rgano legislativo por excelencia. El Poder ejecutivo slo
colegislaba participando en la etapa de iniciativa y sancin de las leyes, con
el veto y la promulgacin y dictando decretos o reglamentos autnomos y de
ejecucin o reglamentario de leyes. Este era el lmite infranqueable, que el
constituyente histrico haba puesto al ejecutivo.

15
Shugart y Mainwaring, pp. 20 y 21.
16
Ibid. p. 50. Los autores acotan que el veto, al ser un poder reactivo, no le permite al presidente ir ms
all de lo estrictamente tratado en la ley aprobada por el Poder Legislativo.
17
Ibid. p. 54.
18
Sera extremadamente imprudente disear instituciones polticas ignorando que los seres humanos son
proclives a abusar del poder que esas instituciones les confieren. ODonnell, op. cit., p. 19,
parafraseando a Madison, op. cit.
En efecto, antes de la reforma constitucional de 199419, la Constitucin
Nacional prohiba expresamente en su art. 29, con gran nfasis: el Congreso
no puede conceder al Ejecutivo nacional () facultades extraordinarias, ni
la suma del poder pblico, ni otorgarles sumisiones o supremacas por las
que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de
gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una
nulidad insanable, y sujetarn a los que los formulen, consientan o firmen, a
la responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria.
A pesar de ello, el dictado de decretos de necesidad y urgencia se convirti
poco a poco en una prctica habitual. Luego de restaurada la democracia,
tanto Alfonsn como Menem los utilizaron, pero recin en la presidencia del
segundo ello se convirti en una rutina institucional.20

El uso de decretos con antelacin a la Reforma Constitucional de 1994 fue


menos generalizado, aunque su nmero fue creciendo exponencialmente desde la
primera vez en que se utiliz, en 1853, y 1994, ao hasta el que se toma en
consideracin para esta investigacin.

Entre 1853 y 1983 se dictaron 15 decretos de necesidad y urgencia, por su


parte durante el gobierno del Dr. Ral Alfonsn (1983/1989) ascendieron a
10. Mientras que durante el gobierno de Menem el dictado de este tipo de
decretos ascendi a ms de 472, aproximadamente 21.

Retomando la estrecha relacin existente entre crisis aguda y discrecionalidad en


el uso de los poderes con que cuenta el presidente, puede exponerse como ejemplo de
esta hiptesis (que est siendo trabajada en el marco de mi tesis doctoral) el contexto en
el que asume la presidencia anticipadamente Carlos Sal Menem, en julio de 1989 (tras la
entrega anticipada de la presidencia por parte de Ral Ricardo Alfonsn). Menem, del
peronismo, asume anticipadamente la presidencia tras derrotar al candidato de la UCR,
19
Igualmente, vale aclararse que el reconocimiento constitucional de los DNUs fue inicialmente
propuesto por la UCR, mientras Alfonsn ejerca la presidencia. En este sentido, los proyectos de reforma
constitucional presentados en 1986 y 1987 por una comisin de expertos nombrada por Alfonsn,
otorgaban al presidente la autoridad para dictar decretos en situaciones de necesidad y urgencia. Vase
Negretto, Gabriel, El constitucionalismo puesto a prueba: Decretos legislativos y emergencia econmica
en Amrica Latina, en Isonoma N 14, abril de 2001, p. 16. Ms an, La expansin de los poderes
legislativos del presidente bajo Menem fue de hecho la culminacin de un proceso informal de cambio
constitucional iniciado dcadas antes va interpretacin judicial. Hasta la segunda mitad de la dcada de
los cincuenta, la delegacin legislativa se restringa a asuntos de detalle y se sujetaba a un claro marco
legislativo. La Suprema Corte, sin embargo, relaj poco a poco esas restricciones al punto de volver
extremadamente difcil la deteccin de casos en los que el Ejecutivo haba excedido los lmites de la
delegacin (). Algo similar ocurri con el veto parcial, cuya validez fue admitida implcitamente por la
Suprema Corte desde la primera mitad de la dcada de los sesenta, con el nico requisito de que la
promulgacin parcial de la ley no deba afectar la unidad ni la coherencia del proyecto legislativo (). En
distintos momentos de la historia poltica de Argentina, la Suprema Corte adopt interpretaciones de la
Constitucin que favorecan la expansin del Poder Ejecutivo durante situaciones de emergencia,
particularmente de ndole poltica. No exista un claro precedente judicial, sin embargo, que justificara la
legalidad de los decretos de contenido legislativo en el contexto de una emergencia econmica. Vase
Saiz Arnaiz, Alejandro, Forma de Gobierno y Estructura del Poder Ejecutivo: el Presidencialismo
Argentino tras la revisin Constitucional de 1994, en Revista de Estudios Polticos (Nueva poca), N
94, Julio-Septiembre de 1994, p. 23.
20
Moljo, Florencia, Los Decretos de Necesidad y Urgencia y el Estado de Derecho. Anlisis del caso
Argentino y breve referencia a la situacin en Brasil, en Revista del Centro de Investigaciones de
Filosofa Jurdica y Filosofa Social, ao 2007, N 30.
21
Ibid, p. 6.
Eduardo Angeloz, en un contexto que se caracteriz por una aguda crisis econmica
marcada por hiperinflacin y alto dficit fiscal, a lo que se sum una fuerte oposicin
sindical y saqueos. En medio de ese ambiente desfavorable, a poco tiempo de asumir,
Menem comenz a atacar la crisis por medio del uso reiterado de los denominados
Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), an antes de la Reforma Constitucional de
1994. En contraste con los 10 decretos de este tipo emitidos por Alfonsn, Menem dict
159, la mayora dirigidos a la implementacin de medidas de estabilizacin y reformas
econmicas estructurales, entre 1989 y 199322.
Al respecto, Negretto nos dice que:

El uso inicial de decretos legislativos en Argentina careca de respaldo


legal puesto que no se fundaban ni en una delegacin del congreso ni en una
expresa clusula constitucional. No fue sino hasta 1990, durante el gobierno
de Menem, del Partido Justicialista (PJ), que el uso de decretos recibi ese
respaldo legal por medio de una decisin de la Corte Suprema de Justicia.
En diferentes momentos de la historia constitucional de este pas, la Corte
Suprema adopt interpretaciones de la constitucin que favorecan la
expansin de poderes del ejecutivo durante situaciones de emergencia,
particularmente de orden poltico. No haba un claro precedente, sin
embargo, justificando la validez de decretos legislativos en el contexto de
una emergencia econmica23.

Sin embargo, lo ms preocupante no es el excesivo poder legislativo del Ejecutivo


mediante el empleo indiscriminado de Decretos, sino que stos fueron empleados tanto
para hacer una donacin de cemento a Bolivia, para autorizar carreras de Frmula 1 por
las calles de Palermo, para sancionar infracciones de trnsito, como para cuestiones que
puedan haber tenido alguna dosis de gravedad y emergencia24.
La auto-atribucin de poderes legislativos de dudosa constitucionalidad por el
nuevo presidente tuvo tambin otras manifestaciones, como la violacin de los lmites
temporales impuestos por el Congreso en casos donde los poderes legislativos fueron
delegados25 o la utilizacin creciente de vetos parciales, no contemplados por la
Constitucin formal vigente26.
Saiz Arnaiz es muy claro respecto de esto al comentarnos que:
22
Respecto de este punto hay grandes debates y datos encontrados. De acuerdo con la investigacin
realizada por Mateo Goretti y Delia Ferreira Rubio (1995), Menem emiti, entre 1989 y 1993, 308
decretos de emergencia, un nmero que mostrara un claro contraste no slo con los diez decretos de este
tipo publicados por AIfonsn, sino tambin con los 35 de toda la historia argentina. De hecho, el nmero
de DNU calculado por estos autores para el periodo de Menem es materia controvertida ya que 149 del
total de 308 decretos contabilizados por estos autores no fueron reconocidos por el presidente y existe un
profundo desacuerdo entre juristas sobre si as se deben considerar. Sigo entonces el nmero de 159 para
el periodo de 1989-1993, como lo sugiere Molinelli (1996, p. 76).
23
Negretto, Gabriel, El constitucionalismo puesto a prueba: Decretos legislativos y emergencia
econmica en Amrica Latina, en Isonoma N 14, abril de 2001, p. 13.
24
Vase Saiz Arnaiz, Alejandro, Forma de Gobierno y Estructura del Poder Ejecutivo: el
Presidencialismo Argentino tras la revisin Constitucional de 1994, en Revista de Estudios Polticos
(Nueva poca), N 94, Julio-Septiembre de 1994, quien cita a Gil Lavedra, R. Disponible en p. 23 de:
http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/3/REPNE_097_197.pdf
25
Hacia finales de 1989, dos leyes de reforma econmica fueron aprobadas en el Congreso con el apoyo
de la oposicin: la Ley de Emergencia Administrativa y la Ley de Emergencia Econmica. Ambas leyes
delegaban amplios poderes legislativos al Ejecutivo, pero bajo lmites temporales que en distintos casos
requeran necesariamente de la intervencin del Legislativo para su renovacin. Particularmente en el
caso de la Ley de Emergencia Econmica, sin embargo, Menem renov su aplicacin por decreto en lugar
de acudir al Legislativo en bsqueda de aprobacin. Vase Goretti y Ferreira Rubio (1995).
La Corte Suprema aval la regularidad de esta prctica mediante la teora
de la convalidacin virtual, de acuerdo con la cual el acto dictado por el
Ejecutivo era vlido si el Congreso no declaraba una voluntad en sentido
contrario: El hecho era an ms grave porque en las pocas oportunidades en
que el Congreso ejerci esta facultad y dej sin efecto el decreto, el Poder
Ejecutivo vet la ley del Congreso estableciendo expresamente que no
consideraba necesario modificar lo que haba dispuesto antes por
decreto27.

Para lograr dicho aval por parte de la Corte Suprema, debi hacer una
maniobra poltica muy interesante, ya que de lo contrario sus decisiones
podran ser fcilmente apeladas:

Menem hara un uso ms intenso de los DNUs [en referencia a los Decretos
de Necesidad y Urgencia] de lo que lo hizo su predecesor en el cargo, y no
slo para implementar drsticos paquetes de estabilizacin sino tambin
reformas estructurales tales como privatizaciones, eliminacin de subsidios
y reforma fiscal. Sin un slido fundamento constitucional, sin embargo,
varios de esos decretos podan ser fcilmente impugnados en sede judicial
por particulares afectados en sus relaciones contractuales o derechos de
propiedad adquiridos. Desde este punto de vista, fue un importante
movimiento estratgico de Menem, el lograr, con apoyo de su partido en el
congreso, copar la Corte Suprema mediante una ley de Abril de 1990 que
aumentaba el nmero de sus miembros de cinco a nueve28 29.

As es que:

Esta decisin coloc al presidente Argentino en la cmoda situacin de


hacer prevalecer su decisin con slo contar con el nmero de diputados y/o
senadores suficientes para impedir la sancin de una ley derogatoria del
decreto. A esto es preciso agregar que dado que el presidente en Argentina
posee un derecho de veto que slo puede superarse con la instancia de las
dos terceras partes de ambas cmaras, le bastaba contar con una tercera parte
de los senadores a su favor para impedir esa insistencia en caso de que el
congreso rechazara el decreto 30.

El tomar en cuenta el uso generalizado de decretos denominado tambin


Gobierno por decreto o Government by decree es muy importante en trminos de
fortalecimiento de la institucionalidad de nuestros gobiernos democrticos. Negretto31
nos dice al respecto que el uso de decretos se da especialmente en aquellos pases que
26
De acuerdo con Ana Mara Mustapic, entre 1989 y 1993 Menem public 38 vetos parciales, contra 12
en todo el periodo de Alfonsn. Vase Mustapic (1995).
27
Saiz Arnaiz, op. cit., p. 23.
28
Dado que uno de los jueces que integraban la corte renunci al tiempo de ser aprobada esa ley y que un
segundo hizo lo mismo pocos das despus, el gobierno de Menem tuvo en los hechos la capacidad de
nombrar seis nuevos jueces de un total de nueve. Sobre este proceso, ver Verbitsky, Horacio, 1993,
Hacer la Corte, Buenos Aires, Ed. Planeta, 1993.
29
Negretto (2001), op. cit., p. 13.
30
Negretto (2001), op. cit., pp. 14 y 15.
31
Negretto, Gabriel, Government capacities and policy making by decree in Latin America, the
cases of Brazil and Argentina, en Comparative Political Studies, vol. 37, N 5, 2004, pp. 531-562.
enfrentan una doble transicin, la del autoritarismo a la democracia y la del estatismo a
la economa de mercado, a lo cual agregara la fuerte influencia que ejercen las crisis
como facilitadoras de las democracias delegativas. El autor ejemplifica esto con los
casos de pases como Argentina, Brasil, Bolivia y Per, en donde, desde mediados del
ochenta, vienen implementando programas de estabilizacin y reformas estructurales
mediante decretos32; y nos advierte que entre quienes estudian las transiciones
democrticas y de corte econmico, el secretismo es visto como una prctica peligrosa,
que dificulta el fortalecimiento institucional de estas nuevas democracias.
Entonces, y dando cuenta de todo lo antes manifestado, estamos en condiciones
de afirmar que en contextos crticos resulta primordial preservar la institucionalidad del
pas, pero ello no slo implica el mantener el orden pblico y a las personalidades
electas en sus cargos (o el traspaso del cargo de acuerdo a lo dispuesto en la ley).
Preservar la institucionalidad de un pas con gobierno democrtico va mucho ms all
de eso. Retomando los elementos que enumera Dahl33, los cargos deben ser electivos;
para el control de las decisiones polticas, las elecciones deben ser libres, peridicas e
imparciales; el sufragio ha de ser inclusivo; todos deben tener igual derecho a ocupar
cargos pblicos en el gobierno; todo ciudadano debe contar con libertad de expresin,
deben existir variadas fuentes de informacin protegidas por la ley; todos han de contar
con el derecho a constituir asociaciones u organizaciones autnomas, partidos polticos
y grupos de intereses; y a estos elementos propios de la democracia deben sumrsele los
derivados del estado de derecho y de los derechos fundamentales de cada ser humano.
Pues lo cierto es que muchas de estas cuestiones no suelen darse en los
gobiernos democrticos. Por ejemplo, en materia de manipulacin u ocultamiento de
informacin relevante, una estrategia muy usada en contextos crticos por parte de los
gobernantes consiste en ocultar las polticas impopulares () que pueden tener que ver
tanto con acciones como con inacciones 34. Otra, en parte similar a la estrategia antes
expuesta, es la financiacin ilegal de los partidos (y la corrupcin poltica que
conlleva) [que] puede considerarse otro ejemplo de actividad poltica encubierta 35. Y
as, podran enumerarse gran cantidad de cuestiones que requieren de un atento control
para evitar abusos de poder.

Conclusiones

Las estrategias de accountability horizontal y vertical (tanto tradicional como


societal) son muy valiosas y necesarias en la lucha contra los abusos de poder y en el
fortalecimiento de las instituciones democrticas, con el objetivo de una mayor
gobernabilidad y gobernancia. Como vimos, la democracia muchas veces se ve
debilitada e incluso jaqueada por los vicios propios de un sistema en el que los controles
son insuficientes e ineficaces. Por ello es que resulta de gran utilidad el emplear

32
Desde mediados de los aos 80, pases en proceso de democratizacin como Bolivia, Argentina, Per
y Brasil adoptaron planes de estabilizacin econmica y reformas estructurales de mercado por decreto
del ejecutivo. Vase Negretto (2001), op. cit. Sin embargo, Pressacco va an ms all al decirnos que
Desde sus orgenes, los sistemas polticos latinoamericanos han reservado un lugar protagnico para la
institucin presidencial. Aunque tomaron como referencia el modelo estadounidense, los
presidencialismos latinoamericanos siempre han sido ms fuertes (), generando un desbalance entre el
ejecutivo y el legislativo favorable al primero y dejando un amplio margen de maniobra para que el
presidente de la repblica utilice su poder de manera discrecional. Vase Pressacco, op. cit., p. 2.
33
Dahl, op. cit..
34
Maravall, op. cit., p. 37.
35
Ibid, p. 38.
simultneamente controles electorales, de agencia y de organizaciones de la sociedad
civil, y es esto ltimo lo que quizs resulte ms novedoso y desafiante.
En lo personal, considero que es imprescindible apostar a la educacin de la
poblacin sobre sus derechos y responsabilidades, garantizarle un buen acceso a la
informacin (econmica, plural, etctera) y unos adecuados mecanismos de reclamacin
y denuncia (giles, transparentes, eventualmente annimos, etctera). En esto las
organizaciones de la sociedad civil pueden aportar muchsimo, y especialmente
mientras estas condiciones no estn presentes de manera generalizada.
En las puertas del Bicentenario de la Patria, invito a reflexionar sobre los
grandes desafos que se nos plantean hacia el futuro. Los ejemplos aqu citados podran
replicarse, con sus matices, en la actualidad. Ciertamente, las relaciones del Poder
Ejecutivo Nacional con los otros dos poderes, las relaciones del primero con los medios
de comunicacin y los dems partidos polticos, la corrupcin, malversacin de fondos
que ataca transversalmente a toda la estructura institucional del pas, la falta de
informacin oficial fidedigna y la intervencin sobre rganos gubernamentales debe de
alarmarnos. Alarmarnos y motivarnos a contribuir desde nuestros espacios a la
conformacin de autnticos mecanismos de rendicin de cuentas que procuren
transparencia sobre la cosa pblica y un buen gobierno, eficaz, eficiente, tico y
comprometido con el pas y sus ciudadanos.

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