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Rio de Janeiro
2016
Rio de Janeiro
2016
Aprovado em
Banca Examinadora:
Rio de Janeiro
2016
AGRADECIMENTOS
Produzir uma tese dar forma original a trabalhos coletivos. Os trabalhos textuais que
contriburam para a produo desta tese esto registrados, mais adiante, nas referncias e nas
notas de rodap. Mas h outros tipos de trabalho, de importncia igual ou maior, que, em
agradecimento e antes de tudo, tambm quero registrar.
Em primeiro lugar, agradeo comunidade acadmica do IESP-UERJ (Instituto de
Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro). Minha turma de
doutorado foi a primeira a ingressar no IESP, aps a crise definitiva do antigo Instituto
Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, e , agora, a primeira a se formar integralmente
no novo instituto. Em razo disso, participamos de uma experincia nica de reconfigurao
institucional e vitalidade acadmica. Com todos os problemas que tivemos, e ainda temos, e
apesar de todos os erros que possamos ter cometido, o resultado francamente favorvel:
samos, em 2011, de uma instituio privada em estgio terminal para reconquistarmos, em
2013 e j em uma universidade pblica, o nvel de excelncia que sempre caracterizou nossa
comunidade. Cada estudante e funcionrio do IESP foi responsvel por isso e tenho a felicidade
de poder dizer que esta tese um dos produtos desse trabalho coletivo.
Agradeo, tambm, FAPERJ (Fundao Carlos Chagas Filho de Amparo Pesquisa
do Estado do Rio de Janeiro) e ao CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico), que, por meio de seus programas de bolsas no pas e no exterior, garantiram
parcialmente as condies materiais de produo desta tese. O trabalho da FAPERJ e do CNPq
foi simplesmente imprescindvel.
Agradeo, ainda, Universidade de Salamanca, que me acolheu por um ano, o que me
permitiu ampliar consideravelmente o alcance da pesquisa aqui apresentada. Foi na Biblioteca
Francisco de Vitria que, efetivamente, comecei a escrever esta tese e, por isso mesmo, foi l
que tive a oportunidade de cometer, e eventualmente corrigir, a maior parte dos erros inerentes
a uma tarefa como esta.
Ainda entre os agradecimentos institucionais, quero registrar, finalmente, que esta tese
tambm no teria sido possvel se no houvesse sites de compartilhamento gratuito de
informaes livros, artigos, documentos e softwares. Por isso, agradeo aos responsveis por
projetos como o Consrcio de Informaes Sociais, o SciELO, o Constitute Project, o LibGen,
o Sci-hub e, felizmente, tantos outros que se engajam cotidianamente na luta pela livre
circulao do conhecimento.
RESUMO
MARIANO SILVA, Jeferson. (2016), Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) e
Brasil (1988-1997). Rio de Janeiro. Tese (Cincia Poltica) Instituto de
Estudos Sociais e Polticos, Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
RESUMEN
MARIANO SILVA, Jeferson. (2016), Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) e
Brasil (1988-1997). Rio de Janeiro. Tesis doctoral (Ciencia Poltica) Instituto
de Estudos Sociais e Polticos, Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
ABSTRACT
MARIANO SILVA, Jeferson. (2016), Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) e
Brasil (1988-1997). Rio de Janeiro. PhD Dissertation (Political Science)
Instituto de Estudos Sociais e Polticos, Universidade do Estado do Rio de
Janeiro.
This dissertation presents a method for a descriptive analysis of judicial review. This
method works as a tool that allows researchers to expand the studies on comparative judicial
behavior. It particularly focuses on the analysis (a) of the specific historical circumstances in
which judicial review is practiced; (b) of the political meaning of the discourses these judicial
review practices produce; and (c) of the judicial dissent and consensus that constitute these
practices. I applied these methodological procedures to two sets of judgments: (a) the votes on
Recursos de Inconstitucionalidad filed before the Tribunal Constitucional de Espaa,
between 1981 and 1992, and (b) the votes on Aes Diretas de Inconstitucionalidade filed
before the Brazilian Supremo Tribunal Federal, between 1988 and 1997. The results from the
application of the method indicate two broad conclusions. On the one hand, it is possible to
distinguish, in the behavior of constitutional judges, divergences consistently associated to the
political nature of their nominations. On the other hand, the political nature of their nomination
and of their divergences do not necessarily bind the behavior of the constitutional judges to the
defense of the political actors who nominated them.
Keywords: Judicial review. Abstract review. Constitutional court. Supremo Tribunal Federal.
Judicial behavior. Judicialization.
LISTA DE ILUSTRAES
Figura 1
063
Figura 2
094
Figura 3
094
Figura 4
096
Figura 5
Estimao de pontos ideais por meio da anlise de componentes principais (Situao hipottica 3)
097
Figura 6
101
Figura 7
102
Figura 8
106
Figura 9
106
109
111
112
Figura 13 Autores dos RIs conforme a origem da norma contestada (Espanha, 1981-1986)
121
140
Figura 15 Pontos ideais dos magistrados do TCE no julgamento de RIs (Espanha, 1981-1986)
142
144
145
147
150
156
156
159
159
Figura 24 Autores dos RIs conforme a origem da norma contestada (Espanha, 1986-1992)
170
178
181
Figura 27 Pontos ideais dos magistrados do TCE no julgamento de RIs (Espanha, 1986-1992)
183
184
185
187
190
Figura 32 Posio dos partidos na Cmara dos Deputados antes da posse de Collor (Brasil, maro de 1990)
202
Figura 33 Posio dos partidos no Senado antes da posse de Collor (Brasil, maro de 1990)
203
Figura 34 Tipos de disputas manifestas nos julgamentos liminares de ADIns (Brasil, 1988-1990)
205
207
Figura 36 Autores das ADIns julgadas liminarmente conforme a origem da norma contestada (Brasil, 19881990)
214
221
Figura 38 Pontos ideais dos ministros do STF no julgamento liminar de ADIns (Brasil, 1988-1990)
223
Figura 39 Agrupamentos dos ministros do STF no julgamento liminar de ADIns (Brasil, 1988-1990)
224
Figura 40 Divergncia dos ministros com as decises liminares do STF (Brasil, 1988-1990)
225
227
231
237
242
Figura 45 Tipos de disputas manifestas nos julgamentos liminares de ADIns (Brasil, 1990-1997)
244
Figura 46 Tipos de disputas manifestas nos julgamentos definitivos de ADIns (Brasil, 1990-1997)
244
Figura 47 Tempo mdio (em meses) para o julgamento definitivo das ADIns conforme o tipo de disputas (Brasil,
1990-1997)
246
Figura 48 Autores das ADIns julgadas liminarmente conforme a origem da norma contestada (Brasil, 19901997)
247
Figura 49 Autores das ADIns julgadas definitivamente conforme a origem da norma contestada (Brasil, 19901997)
247
Figura 50 Julgamentos liminares de ADIns de partidos e organizaes de classe contra normas nacionais
conforme a data de proposio (Brasil, 1990-1997)
249
Figura 51 Julgamentos definitivos de ADIns de partidos e organizaes de classe contra normas nacionais
conforme a data de proposio (Brasil, 1990-1997)
Figura 52 Julgamentos definitivos de ADIns realizados pelo STF (Brasil, 1988-1997)
249
251
Figura 53 Resultados dos julgamentos liminares das ADIns propostas por governadores, partidos e
parlamentos regionais contra normas regionais (Brasil, 1990-1997)
289
Figura 54 Resultados dos julgamentos definitivos das ADIns propostas por governadores, partidos e
parlamentos regionais contra normas regionais (Brasil, 1990-1997)
290
298
Figura 56 Pontos ideais dos ministros do STF no julgamento liminar de ADIns (Brasil, 1990-1997)
300
Figura 57 Pontos ideais dos ministros do STF no julgamento definitivo de ADIns (Brasil, 1990-1997)
301
Figura 58 Agrupamentos dos ministros do STF no julgamento liminar de ADIns (Brasil, 1990-1997)
303
Figura 59 Agrupamentos dos ministros do STF no julgamento definitivo de ADIns (Brasil, 1990-1997)
304
Figura 60 Divergncia dos ministros com as decises liminares do STF (Brasil, 1990-1997)
305
Figura 61 Divergncia dos ministros com as decises definitivas do STF (Brasil, 1990-1997)
305
Figura 62 Pontos ideais dos atores da jurisdio constitucional em julgamentos liminares (Brasil, 1990-1997)
307
Figura 63 Pontos ideais dos atores da jurisdio constitucional em julgamentos definitivos (Brasil, 1990-1997)
308
Figura 64 ADIns contra normas produzidas pelo parlamento nacional (Brasil, 1989-2014)
321
Figura 65 Jernimo Arozamena jurando el cargo de vicepresidente del Tribunal Constitucional (1980-1986)
ante los Reyes de Espaa
373
374
375
Figura 68 El catedrtico de Derecho Civil y magistrado emrito del Tribunal Constitucional Luis Dez-Picazo
376
Figura 69 (Sem ttulo)
377
378
379
380
381
382
383
384
385
386
387
388
389
390
391
392
393
394
395
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
062
Tabela 2
068
Tabela 3
069
Tabela 4
076
Tabela 5
077
Tabela 6
078
Tabela 7
Tabela 8
Tabela 9
094
094
095
097
106
Tabela 12 Classificao das posies polticas prvias dos magistrados do TCE (Espanha, 1981-1986) 140
Tabela 13 Grupos de magistrados da primeira composio do TCE
152
155
Tabela 15 Classificao das posies polticas prvias dos magistrados do TCE (Espanha, 1986-1991) 180
Tabela 16 Comportamento dos juzes constitucionais em relao s disputas centro-regionais conforme o
perodo de permanncia do TCE (Espanha, 1986-1991)
192
203
Tabela 18 Classificao das posies polticas prvias dos ministros do STF (Brasil, 1988-1990)
221
234
Tabela 20 Julgamentos das ADIns propostas por organizaes de classe contra normas nacionais (Brasil,
1990-1997)
248
Tabela 21 Julgamentos das ADIns propostas por partidos contra normas nacionais (Brasil, 1990-1997) 248
Tabela 22 Julgamentos das ADIns propostas por governadores de estado, parlamentos regionais e partidos
polticos contra normas regionais (Brasil, 1990-1997)
289
Tabela 23 Classificao das posies polticas prvias dos ministros do STF (Brasil, 1990-1997)
298
396
396
397
397
398
398
399
399
400
400
LISTA DE ABREVIATURAS
ABRASCE
ABI
AC
Acre
ADEPOL
ADIn
Ao Direta de Inconstitucionalidade
AGU
Advogado-Geral da Unio
AL
Alagoas
AM
Amazonas
AMB
ANAPE
ANC
ANDES
AP
Amap
BA
Bahia
BNDES
CAEEB
CCOO
CE
Cear
CGPJ
CGT
CLT
CNA
CNBB
CNC
CNI
CNPL
CNTI
CNT
CNTC
CNTM
CONTEC
CUT
DF
Distrito Federal
ES
Esprito Santo
GO
Gois
MA
Maranho
MG
Minas Gerais
MP
Medida Provisria
MS
MT
Mato Grosso
OAB
ONU
OTAN
PA
Par
PB
Paraba
PCB
PCdoB
PCE
PDS
PDT
PE
Pernambuco
PFL
PGR
Procurador-Geral da Repblica
PI
Piau
PL
Partido Liberal
PMDB
PMN
PNV
PP
Partido Progressista
PPB
PPR
PR
Paran
PRN
PRONA
PSB
PSC
PSD
PSDB
PSOE
PST
PSTU
PT
PTB
PTR
RI
Recurso de inconstitucionalidade
RJ
Rio de Janeiro
RN
RO
Rondnia
RR
Roraima
RS
SC
Santa Catarina
SE
Sergipe
SP
So Paulo
STF
TCE
TSE
TO
Tocantins
UCD
UDR
UGT
UNE
SUMRIO
INTRODUO
Por que um mtodo de anlise descritiva?
Comportamento judicial e argumentos causais
Comportamento judicial comparado e argumentos descritivos
Por que jurisdio constitucional?
Por que Espanha e Brasil?
023
026
026
034
041
044
1
MTODO, CONCEITOS E TEORIA
1.1
Jurisdio constitucional
1.1.1
A teoria pura da jurisdio constitucional
1.1.2
Por uma crtica da jurisdio constitucional
1.1.3
Tornando o conceito observvel
Instituies de controle de constitucionalidade
Controle jurisdicional abstrato de leis e atos normativos com fora de lei
Funcionamento, em situaes histricas determinadas, de instituies de controle
1.2
Procedimentos metodolgicos
1.2.1
Periodizao
1.2.2
Interpretao poltica
(a) Situao dos discursos
(b) Caracterizao dos atores
(c) Retrospecto dos conflitos
(d) Seleo de sentenas
(e) Relato dos votos vencidos
1.2.3
Mapeamento
(a) Posicionamento prvio dos juzes
(b) Mensurao do consenso
(c) Estimao de agrupamentos de juzes
(d) Hierarquizao dos agrupamentos de juzes
(e) Posicionamento dos demais atores
047
048
048
052
058
058
058
060
064
064
070
075
081
082
083
084
089
090
092
092
101
102
2
O PERODO Garca Pelayo: PROGRESSISMO E CENTRALISMO (ESPANHA, 1981-1986)
2.1
Interpretao poltica (Espanha, 1981-1986)
2.1.1
Situao dos discursos
2.1.2
Disputas partidrias nacionais: as condies de produo das decises
Caracterizao dos atores
Retrospecto dos conflitos
Seleo de sentenas e relato dos votos vencidos
2.1.3
Disputas partidrias nacionais: trs julgamentos, uma orientao
Direito de greve
Seguridade social
O caso RUMASA
2.1.4
Disputas centro-regionais: a primeira face do centralismo
Retrospecto dos conflitos
Caracterizao dos atores
Seleo de sentenas e relato dos votos vencidos
A proteo das competncias exclusivas do Estado
Os aperfeioamentos da proteo das competncias exclusivas do Estado
A estabilizao do regime de proteo das competncias exclusivas do Estado
104
108
108
110
110
110
111
112
112
115
116
118
119
120
122
123
126
130
2.1.5
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.2.4
2.2.5
2.3
2.3.1
2.3.1
131
132
133
138
138
140
141
144
146
148
148
153
3
O PERODO Toms y Valiente: A REGIONALIZAO DOS CONFLITOS (ESPANHA, 1986-1992)
3.1
Interpretao poltica (Espanha, 1986-1992)
3.1.1
Situao dos discursos
3.1.2
Disputas partidrias regionais: as condies de produo das decises
Caracterizao dos atores
Retrospecto dos conflitos
Seleo de sentenas e relato dos votos vencidos
3.1.3
Disputas partidrias regionais: a regionalizao da orientao progressista do TCE
Reforma agrria andaluza
Parque de la Cuenca Alta del Manzanares
Lei de guas das Ilhas Canrias
Lei dos 3%
3.1.4
Disputas centro-regionais: o reposicionamento das comunidades autnomas
Caracterizao dos atores
Retrospecto dos conflitos
Seleo de sentenas e relato dos votos vencidos
Autonomia financeira e auto-organizao das comunidades autnomas
As competncias exclusivas do Estado luz do conceito de legislao bsica
3.2
Mapeamento (Espanha, 1986-1992)
3.2.1
Posicionamento prvio dos juzes
3.2.2
Mensurao do consenso
3.2.3
Estimao de agrupamentos de juzes
3.2.4
Hierarquizao dos agrupamentos de juzes
3.2.5
Posicionamento dos demais atores
3.3
Consideraes finais
3.3.1
Consenso e alinhamento partidrio
3.3.2
A questo regional
155
158
158
160
160
160
162
162
162
164
166
167
169
169
170
171
171
174
179
179
181
182
185
186
188
188
191
4
O PERODO Nri da Silveira: AUSTERIDADE E CONSEQENCIALISMO (BRASIL, 1988-1990)
4.1
Interpretao poltica (Brasil, 1988-1990)
4.1.1
Situao dos discursos
4.1.2
Contestaes sociais nacionais: as condies de produo das decises
Caracterizao dos atores
Retrospecto dos conflitos
Seleo de sentenas e relato dos votos vencidos
4.1.3
Contestaes sociais nacionais: a sustentao jurdica dos planos econmicos
Atualizao de valores contratuais no plano Vero
Proibio de liminares contra o plano Collor
193
200
204
206
206
207
208
208
208
210
4.1.4
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.2.4
4.2.5
4.3
5
O PERODO Sydney Sanches: O STF E A LONGA CONSTITUINTE (BRASIL, 1990-1997)
5.1
Interpretao poltica (Brasil, 1990-1997)
5.1.1
Situao dos discursos
5.1.2
Contestaes sociais e partidrias nacionais: as condies de produo das decises
Caracterizao dos atores
Retrospecto dos conflitos
Seleo de sentenas e relato dos votos vencidos
5.1.3
Contestaes sociais e partidrias nacionais: formalismo e interpretao retrospectiva
Inaplicabilidade do controle abstrato de constitucionalidade a ato de execuo
Inaplicabilidade prtica do controle abstrato s medidas provisrias
Inexistncia de inconstitucionalidade superveniente
Entidades de classe de mbito nacional
Julgamentos liminares
Julgamentos de mrito
5.1.4
Disputas regionais: governadores e PGR como extenses burocrticas do STF
Disputas partidrias regionais
Contestaes regionais do PGR e contestaes sociais regionais
5.2
Mapeamento (Brasil, 1990-1997)
5.2.1
Posicionamento prvio dos juzes
5.2.2
Mensurao do consenso
5.2.3
Estimao de agrupamentos de juzes
5.2.4
Hierarquizao dos agrupamentos de juzes
5.2.5
Posicionamento dos demais atores
5.3
Consideraes finais
CONCLUSO
Jurisdio constitucional em Espanha e Brasil
Judicializao da poltica
REFERNCIAS
Bancos de dados
Jornais
Outros documentos
Referncias bibliogrficas
213
213
216
217
220
220
222
222
224
225
228
234
237
243
247
247
250
252
252
252
258
260
267
278
284
288
288
295
297
298
299
299
304
306
309
313
313
316
322
322
322
330
334
372
372
372
373
374
375
376
377
378
379
380
381
382
383
384
385
386
387
388
389
390
391
392
393
394
395
APNDICE B MATRIZES
396
23
INTRODUO
em circunstncias em que a verdade causal indefinida
presumivelmente, a grande maioria dos casos na cincia poltica , a
inferncia descritiva deveria ser conduzida independentemente de
qualquer hiptese causal particular.2
GERRING (2012), Mere description, pp. 734-735. Essa e todas as demais citaes em lngua estrangeira
foram traduzidas pelo autor.
WALLERSTEIN (2004), World-systems analysis. Para uma classificao dos Estados em perifricos,
semiperifricos e centrais, ver KENTOR (2008), The divergence of economic and coercive power in the world
economy 1960 to 2000.
24
dimenses analticas que podem ser teis ao desenvolvimento do campo de estudos sobre
comportamento judicial comparado.
O segundo argumento de natureza substantiva: na linha do que tm mostrado os
modelos causais de explicao do comportamento judicial, foi possvel distinguir, no
comportamento dos Tribunais estudados e nos perodos estudados, padres de divergncia mais
ou menos coincidentes com as divises polticas que estiveram na origem das indicaes dos
juzes constitucionais. Contudo, essa propagao, no espao das jurisdies constitucionais, das
linhas divisrias que atravessam o espao poltico no necessariamente atrela o comportamento
dos juzes constitucionais s preferncias atuais das foras polticas responsveis por suas
nomeaes. dizer: muitas vezes, os juzes constitucionais indicados por determinado grupo
poltico votam contra os interesses desse grupo, ao mesmo tempo em que divergem dos juzes
constitucionais indicados por grupos polticos adversrios do primeiro.
O material emprico que subsidiou as anlises aqui apresentadas formado,
fundamentalmente, pelas sentenas prolatadas: nos julgamentos de RIs (Recursos de
Inconstitucionalidade) realizados pelo TCE (Tribunal Constitucional de Espanha), entre 19814
e 1992, e nos julgamentos de ADIns (Aes Diretas de Inconstitucionalidade) realizados pelo
STF (Supremo Tribunal Federal), entre 1988 e 1997. Com esse material, as anlises abarcam o
perodo mais imediato de consolidao das instituies democrticas nesses pases.
Um dos resultados desta pesquisa , portanto, a produo de duas bases de dados
pblicas Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) e Jurisdio constitucional em
Espanha (1981-1992) , contendo informaes sobre todos os RIs e ADIns julgados nos
perodos considerados.5 Alm de informaes mais bsicas, como as datas de proposio e
julgamento das aes, os nomes das partes que figuraram nos plos ativo e passivo desses
processos e os nomes dos relatores dos julgamentos, essas bases contm o resultado dos
julgamentos, discriminando, para cada ao julgada, quais juzes votaram com a maioria de
seus pares e quais produziram votos dissidentes.
Embora a Constituio espanhola seja de 1978, o TCE s comeou a funcionar no final de 1980 e datam de
1981 as primeiras sentenas de mrito prolatadas no julgamento de RIs.
A base de dados Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) estende-se at 2014 e contm informaes
sobre todos os votos proferidos pelos ministros do STF nos julgamentos liminares e definitivos de ADIns.
Analogamente, o banco de dados Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) contm informaes
sobre todos os votos proferidos pelos magistrados do TCE nos julgamentos de RIs. Esses bancos podem ser
acessados no Consrcio de Informaes Sociais (www.cis.org.br).
25
26
Sobre os sentidos que atribuo aos termos anlises descritivas, explicaes, inferncias e argumentos
causais, ver GERRING (2012), Mere description.
Emprego a expresso comportamento judicial para designar, alm de seu sentido literal o comportamento
de juzes e tribunais , o campo da cincia poltica dedicado ao estudo das instituies judicirias, que outros
autores chamam de law and politics, judicial politics, political jurisprudence, law and courts, etc.
Explicito, mais adiante, p. 60, em que sentido emprego as expresses juiz constitucional e tribunal
constitucional.
10
Ver, ilustrativamente, SEGAL; SPAETH (2002), The Supreme Court and the attitudinal model revisited, pp.
44-48.
11
Sobre o realismo jurdico, ver SCHLEGEL (1995), American legal realism & empirical social science.
12
Sobre o conceito de parcimnia, ver GERRING (2012), Social Science methodology, pp. 66-67.
27
ideolgicas dos juzes. Muito simplesmente, portanto, uma deciso judicial seria causada (os
autores diriam explicada) pelas atitudes (ou preferncias) dos juzes responsveis pela
deciso.13 Este trecho resume bem a idia geral desse modelo:
Este modelo sustenta que a Suprema Corte decide disputas luz dos fatos vis--vis as
atitudes ideolgicas e valores dos juzes. Simplificando, Rehnquist vota da forma
como vota, porque ele extremamente conservador; Marshall votou da forma como
votou, porque ele era extremamente liberal.14
13
SEGAL; COVER (1989), Ideological values and votes of U.S. Supreme Court justices. SEGAL; SPAETH
(1993), The Supreme Court and the attitudinal model. Idem. (2002), The Supreme Court and the attitudinal
model revisited. SEGAL (1997), Separation-of-powers games in the positive theory of congress and courts.
SEGAL et al (2005), The Supreme Court in the American legal system.
14
SEGAL; SPAETH (2002), The Supreme Court and the attitudinal model revisited, p. 86.
15
SPILLER; GELY (1990), A rational choice theory of Supreme Court statutory decisions with applications to
the State Farm and Grove City cases. EPSTEIN; WALKER (1996), Positive political theory and the study
of the U.S. Supreme Court decision making. CALDEIRA et al (1999), Sophisticated voting and gate-keeping
in the Supreme Court. EPSTEIN; KNIGHT (2000), Toward a strategic revolution in judicial politics.
EPSTEIN et al (2003), The political (science) context of judging. SPILLER; GELY (2008), Strategic
judicial decision-making. LANDES; POSNER (2009), Rational judicial behavior. EPSTEIN; JACOBI
(2010), The strategic analysis of judicial decisions.
28
16
CALDEIRA et al (1999), Sophisticated voting and gate-keeping in the Supreme Court, p. 549.
17
BRACE; HALL (1993), Integrated models of judicial dissent. SONGER; LINDQUIST (1996), Not the
whole story. CROSS; NELSON (2001), Strategic institutional effects on Supreme Court decisionmaking.
RICHARDS; KRITZER (2003), Jurisprudential regimes and Supreme Court decisionmaking. Idem. (2005),
The influence of law in the Supreme Courts search-and-seizure jurisprudence. RANDAZZO et al (2006),
Checking the federal courts. MALTZMAN; BAILET (2008), Does legal doctrine matter? BLACK;
OWENS (2009), Agenda setting in the Supreme Court. Idem. (2011), Solicitor General Influence and
agenda setting on the U.S. Supreme Court. RANDAZZO; WATERMAN (2011), The U.S. Supreme Court
and the model of contingent discretion.
18
RICHARDS; KRITZER (2002), Jurisprudential regimes in Supreme Court decision making, p. 307.
29
econmicos de longo prazo e com oscilaes profundas a choques externos. Nessa poltica
econmica do comportamento judicial, as condies econmicas causariam (explicariam) as
decises judiciais, pois os juzes (a) recompensariam os representantes eleitos, com votos
favorveis a eles, em ciclos de prosperidade; (b) puniriam aqueles representantes, com votos
desfavorveis, em ciclos recessivos; e (c) dariam suporte s polticas governamentais, em ciclos
depressivos. Muito recente e ainda pouco explorada, essa abordagem enfrenta uma dificuldade
intransponvel: ela s pode inferir as causas de padres de votao muito gerais,
correspondentes a todo o conjunto de juzes de um tribunal e observados durante longos
intervalos temporais, mais ou menos coincidentes com a durao dos ciclos econmicos. Por
essa razo e pela potencial influncia do ambiente econmico na formao e na expresso das
preferncias polticas pessoais dos juzes varivel privilegiada pelos modelos dominantes
, talvez seja mais interessante explorar essa abordagem como um complemento, em um nvel
superior de generalizao, daqueles modelos do que como uma alternativa a eles.19
Uma terceira abordagem foi desenvolvida por BAUM e colaboradores. Partindo de
concepes extradas da psicologia social, eles afastaram a idia de que os juzes sejam agentes
que maximizam preferncias, como suposto nos modelos estratgicos e atitudinal. Ao invs
disso, esses autores sustentam que os juzes, como quaisquer pessoas, querem ser prestigiados
e respeitados por aqueles que eles consideram importantes e que esse desejo afeta suas decises,
inclusive suas decises judiciais. Assim, o comportamento judicial seria causado (explicado)
pelas condutas valorizadas pelas audincias que cada um dos juzes considera relevante. Apesar
de sua sofisticao terica, essa abordagem ainda no foi submetida a teste emprico e, por isso,
funciona, neste momento, mais como uma crtica sistemtica aos modelos dominantes do que
como uma alternativa concreta para produzir inferncias causais.20
Uma quarta abordagem foi proposta por BELGE a fim de inferir as causas do
comportamento do Tribunal Constitucional turco. Esse Tribunal, conforme relata a autora,
apesar de ser independente, em relao aos outros rgos do Estado, e ativista, na resoluo de
muitos temas, apresenta um comportamento avesso expanso de direitos e liberdades civis. A
19
EPSTEIN et al (2009), Economic trends and judicial outcomes: a macrotheory of the court. Idem. (2009),
The political economy of judging.
20
BAUM (2008), Judges and their audiences. BAUM; DEVINS (2010), Why the Supreme Court cares about
elites, not the American people. Esto em curso ao menos dois projetos de pesquisa um desenvolvido por
Tom Ginsburg e Nuno Garoupa e o outro, por Ryan Black, Ryan Owens, Justin Wedeking e Patrick Wohlfarth
que submetem a teste emprico essa abordagem, porm, no momento em que este texto escrito, ainda no
esto disponveis os resultados dessas investigaes.
30
causa (explicao) desse ativismo seletivo do Tribunal seria a natureza de suas alianas
sociopolticas. Para sustentar essa hiptese, a autora relata as relaes estabelecidas, durante a
transio constitucional turca (1960-1961), entre o Tribunal Constitucional e determinada
aliana governamental. Na instigante narrativa apresentada por BELGE, no se estabelece,
contudo, uma forma de operacionalizar, de maneira generalizvel, o conceito de alianas
sociopolticas. Alm disso, em momentos cruciais da histria narrada, a influncia das alianas
sociopolticas sobre o comportamento judicial parece ter sido concretamente mediada pelas
preferncias polticas pessoais dos juzes, o que aproxima a interpretao da autora do modelo
atitudinal, ainda que sua abordagem enfatize o enraizamento sociopoltico que, em regra, aquele
modelo negligencia.21
Por fim, h diversas tentativas de integrar os diferentes modelos e abordagens citados
em uma perspectiva unitria. Conquanto apresentem alguns insights interessantes, esses
intentos no se consolidaram no campo do comportamento judicial e, justamente por seu
ecletismo, ainda tm pouca consistncia terica.22
Paralelamente ao debate causal que travado h cerca de trs dcadas, vem se
desenvolvendo, aproximadamente nos ltimos quinze anos, uma srie de estudos sobre aspectos
particulares do comportamento judicial observado nos Estados Unidos. Transferindo o foco,
dos juzes e dos tribunais para as partes em litgio, BLACK e OWENS notaram que o Solicitor
General (rgo mais ou menos similar ao AGU Advogado-Geral da Unio, no Brasil) alcana,
provavelmente em virtude da experincia dos membros de seu gabinete, nveis de xito judicial
consideravelmente superiores mdia dos outros litigantes que se apresentam Suprema Corte.
BRYAN e colaboradores, por outro lado, mostraram que as sustentaes orais tm relevante
impacto na modificao dos votos dos juzes. COLLINS JR. chamou ateno para o papel
desempenhado pelos amici curiae (amigos do tribunal) no aumento de decises no consensuais
proferidas pelos juzes em rgos colegiados. Alterando novamente o foco do debate, desta vez,
do resultado das decises judiciais para sua materialidade lingstica, COLLINS JR. e
21
22
Os trabalhos de BASABE SERRANO e colaboradores constituem o mais notvel e obstinado esforo nesse
sentido. Embora se inclinem ora para um modelo, ora para outro, esses estudos podem ser lidos, em seu
conjunto, como uma forma original de explicao do comportamento judicial em ambientes polticos de
instabilidade institucional. Ver BASABE SERRANO; KASTNER (2014), Cmo votan los jueces? Idem.
(2011), Economa y poltica como determinantes del voto judicial. BASABE SERRANO (2014),
Determinants of judicial dissent in contexts of extreme institutional instability. Idem. (2012), Judges without
robes and judicial voting in contexts of institutional instability. Idem. (2008), Las preferencias ideolgicas y
polticas judiciales.
31
23
Neste trabalho, reservo o uso da expresso normativo e de outras variaes do termo norma a seu
significado jurdico, isto : o comando estatal cuja inobservncia deve, do ponto de vista legal, acarretar uma
sano.
24
Ver, respectivamente: BLACK; OWENS (2012) A built-in advantage. BRYAN et al (2012), Voting fluidity
and oral argument on the U.S. Supreme Court. COLLINS JR. (2008), Amici curiae and dissensus on the US
Supreme Court. COLLINS JR. et al (2015), The influence of amicus curiae briefs on U.S. Supreme Court
opinion content. BLACK et al (2011), Emotions, oral arguments, and Supreme Court decision making.
OWENS; WEDEKING (2011), Justices and legal clarity. BRENNER; HEBERLIG (2002), In my
opinion BRENNER; ARRINGTON (2004), Strategic voting control on the Supreme Court. ROBINSON
(2012), Executive branch socialization and deference on the U.S. Supreme Court. EPSTEIN et al (2010),
Untangling the causal effects of sex on judging. MARTIN; QUINN (2007), Assessing preference change
on the U.S. Supreme Court.
32
25
Para uma breve apresentao das diferentes reas que compem esse campo, ver WHITTINGTON et al (2008),
The study of law and politics. SEGAL (2008), Judicial behavior.
E, para um panorama da literatura pertencente ao campo, ver, alm de outros textos citados neste trabalho,
SCHUBERT (1958), The study of judicial decision-making as an aspect of political behavior. SNYDER
(1958), The Supreme Court as a small group. TATE (1981), Personal attribute models of the voting behavior
of U.S. Supreme Court justices. ULMER (1960), Supreme Court behavior and civil rights. GIBSON (1983),
From simplicity to complexity. LANDES; POSNER (1980), Legal change, judicial behavior, and the
diversity jurisdiction. SEGAL (1984), Predicting Supreme Court cases probabilistically. Idem. (1986),
Supreme Court justices as human decision makers. BRENNER; ARRINGTON (1987), Unanimous
decision making on the U.S. Supreme Court. SCHEB II et al (1989), Judicial role orientations, attitudes and
decision making. TATE; HANDBERG (1991), Time binding and theory building in personal attribute
models of Supreme Court voting behavior. EPSTEIN; GEORGE (1992), On the nature of the Supreme Court
decision making. SONGER; SHEEHAN (1992), Who wins on appeal? SONGER et al (1992), Ideology,
status, and the differential success of direct parties before the Supreme Court. Idem. (2003), Do judges follow
the law when there is no fear of reversal? SPILLER; GELY (1992), Congressional control or judicial
independence. SPILLER; SPITZER (1992), Judicial choice of legal doctrines. Idem. (1995), Where is the
sin in sincere? BAUM (1994), What judges want. Idem. (2009), Probing the effects of judicial
specialization. MICELI (1994), Reputation and judicial decision-making. RASMUDEN (1994), Judicial
legitimacy as a repeated game. SPAETH; BRENNER (1995), Stare indecisis. BRENNER; STIER (1996),
Retesting Segal and Spaeths stare decisis model. BRISBIN (1996), Slaying the dragon. SEGAL; SPAETH
(1996), Norms, dragons, and stare decisis. Idem. (1996), The influence of stare decisis on the votes of United
States Supreme Court justices. Idem. (1999), Majority rule or minority will. SHEEHAN; MISHLER (1996),
Public opinion, the attitudinal model, and Supreme Court decision making. BRENNER (1998), Rational
choice and Supreme Court decision making. EPSTEIN et al (1998), Do political preferences change?
WAHLBECK et al (1998), Marshalling the court. Idem. (1999), The politics of dissents and concurrences
on the U.S. Supreme Court. Idem. (2001), The norm of consensus on the U.S. Supreme Court. Idem. (2002),
Dynamic agenda-setting on the United States Supreme Court. Idem. (2007), Agenda control, the median
justice, and the majority opinion on the U.S. Supreme Court. Idem. (2007), Ideological drift among Supreme
Court justices. Idem. (2010), Inferring the winning party in the Supreme Court from the pattern of
questioning at oral argument. Idem. (2015), The best for last. BAUM; HOUSEGGER (1999), Inviting
congressional action. YATES (2009), Presidential bureaucratic power and Supreme Court justice voting.
ROGERS (2001), Information and judicial review. VANBERG (2001), Legislative- judicial relations.
EPSTEIN; SHVETSOVA (2002), Heresthetical maneuvering on the US Supreme Court. HEISE (2002),
The past, present, and future of empirical legal scholarship. MARTIN; QUINN (2002), Dynamic ideal point
estimation via Markov chain Monte Carlo for the U.S. Supreme Court, 1953-1999. HARNAY; MARCIANO
33
foram feitas, por exemplo, no sentido de questionar o real grau de influncia de elementos
puramente jurdicos sobre o comportamento judicial; de mostrar que juzes e tribunais no so
essencialmente distintos de outros atores polticos; de introduzir, nesse campo de estudos, uma
metodologia de investigao mais rigorosa; e de impulsionar o campo para um giro emprico.
Apesar dessas e outras contribuies importantes para o campo do comportamento
judicial, o debate entre modelos causais concorrentes sofre de algumas limitaes, muitas
(2003), Judicial conformity versus dissidence. JOHNSON (2003), The Supreme Court, the Solicitor
General, and the separation of powers. SPILLER et al (2003), Modeling Supreme Court strategic decision
making. COLLINS JR. (2004), Friends of the Court. HETTINGER et al (2004), Comparing attitudinal
and strategic accounts of dissenting behavior on the U.S. courts of appeals. HURWITZ; LANIER (2004), I
respectfully dissent. MARTIN et al (2004), Competing approaches to predicting Supreme Court decision
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influence of jurisprudential considerations on Supreme Court decisionmaking. ALARIE; GREEN (2007),
Should they all just get along? BOYEA (2007), Linking judicial selection to consensus. KECK (2007),
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selection and the study of judicial politics. BENESH; CZARNEZKI (2009), The ideology of legal
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The intersection of judicial attitudes and litigant selection theories: explaining U.S. Supreme Court decisionmaking. QUINN; HO (2010), How not to lie with judicial votes. CLARK; LAUDERDALE (2010),
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(2012), Who controls the content of Supreme Court opinions? EPSTEIN; KNIGHT (2013), Reconsidering
judicial preferences. JOHNSON; RINGSMUTH (2013), Supreme Court oral arguments and institutional
maintenance. WOHLFARTH; ENNS (2013), The swing justice. YATES et al (2013), Judicial ideology
and the selection of disputes for U.S. Supreme Court adjudication. BASABE SERRANO (2016), The quality
of judicial decisions in supreme courts. JACOBI; KONTOROVICH (2015), Why judges always vote.
34
delas apontadas por BAUM.26 Nas linhas seguintes, porm, quero chamar ateno para uma
limitao no mencionada por BAUM e da qual mesmo sua abordagem padece. Trata-se do
carter excessivamente restrito, do ponto de vista geogrfico, das observaes empricas em
que esses debates se baseiam, bem como das implicaes metodolgicas dessa caracterstica.
26
27
O provincianismo do campo no passou despercebido pela cincia poltica estadunidense. Veja-se, a esse
respeito, o apelo de FEREJOHN, feito quatorze anos atrs: devemos prestar ateno ao que se passou no
mundo, em termos de controle de constitucionalidade, e reconhecer que nosso sistema apenas uma, entre
outras de implementar essa idia. Nosso povo tem todo o direito de ter escolhido as instituies e prticas que
escolhemos. Porm, penso que, provavelmente, deveramos estar dispostos a aprender com a experincias dos
outros, outros pases, outras naes e outros povos do mundo e, talvez, perceber que nosso sistema pode ser
aperfeioado para torna-lo mais sensvel s foras democrticas do que o caso atualmente. FEREJOHN
(2002), Constitutional review in the global context, p. 59.
Tambm entre os juristas, o provincianismo do campo foi percebido: devemos aprender a olhar para a
experincia estadunidense como um caso especial, no como um caso paradigmtico. ACKERMAN (1997),
The rise of world constitutionalism, p. 775.
35
Talvez o subcampo mais negligenciado da poltica comparada seja o law and courts.
Apesar do impressionante progresso na compreenso de muitos aspectos da poltica
nacional de muitos pases, os comparatistas sabem muito pouco sobre os sistemas
jurdicos e judicirios de pases fora dos Estados Unidos. Compreendemos pouco ou
nada sobre o grau em que vrios judicirios so politizados; como os juzes tomam
decises; como, se, e em que medida essas decises so implementadas; como os
cidados comuns influenciam os tribunais, se que o fazem; ou que efeitos os
tribunais tm sobre instituies e culturas. O grau em que o campo da poltica
comparada ignorou tribunais e o direito to notvel quanto lamentvel.28
Desde o momento em que esse diagnstico foi feito at os dias atuais, porm, algumas
coisas mudaram. De quinze anos para c simultaneamente proliferao de estudos sobre
aspectos particulares do comportamento judicial estadunidense , multiplicaram-se os estudos
sobre o comportamento judicial comparado.29 Embora esses esforos ainda se concentrem
28
29
Ver, alm de outros textos citados neste trabalho, TATE; SITTIWONG (1989), Decision making in the
Canadian Supreme Court. TATE (1994), The judicialization of politics in the Philippines and Southeast
Asia. Idem. (1997), Courts and the breakdown and re-creation of Philippine democracy. SUNKIN (1995),
The United Kingdom. OSTBERG; WETSTEIN (1998), Dimensions of attitudes underlying search and
seizure decisions of the Supreme Court of Canada. Idem. (2005), Strategic leadership and political change
on the Canadian Supreme Court. Idem. (2006), The Canadian Supreme Court. SMITHEY; ISHIYAMA
(2000), Judicious choices. EPSTEIN et al (2001), The role of constitutional courts in the establishment and
maintenance of democratic systems of government. CALDEIRA; GIBSON (2003), Defenders of
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decision making in Canada. Idem. (2004), Leaders, followers, and outsiders. HERRON; RANDAZZO
(2003), The relationship between independence and judicial review in the post-communist courts. HWONG
(2004), A review of quantitative studies of decision making in the Supreme Court of Canada. MAVEETY;
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36
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BRINKS; FORBATH (2014), The role of courts and constitutions in the new politics of welfare in Latin
America. HANRETTY (2014), The Bulgarian Constitutional Court as an additional legislative chamber.
TIEDE; PONCE (2014), Evaluating theories of decision-making on the Peruvian Constitutional Tribunal.
30
37
Corte que no est sendo adequadamente capturado pelo modelo atitudinal. 31 Avanando
cuidadosamente para um local mais distante, porm ainda muito similar s condies
verificadas nos Estados Unidos, SMYTH reportou, em relao Suprema Corte da Austrlia,
que os resultados observados foram menos favorveis ao modelo atitudinal do que muitos
estudos estadunidenses32. Aventurando-se em um local totalmente estranho a seu ambiente
original, os resultados obtidos pelo modelo atitudinal no foram melhores. GAROUPA e
colaboradores reportaram, em uma pesquisa sobre o comportamento do Tribunal Constitucional
de Taiwan, que os resultados empricos no do forte suporte ao modelo atitudinal33.
claro que a aventura dos argumentos causais pelo mundo no encontrou somente
infortnios. GAROUPA e KANTOROWICZ, por exemplo, concluram, em relao ao Tribunal
Constitucional polons, que o comportamento judicial influenciado pela ideologia, ainda
que sujeita a algumas importantes influncias institucionais. Em relao ao Tribunal
Constitucional equatoriano, BASABE SERRANO argumentou que seu comportamento pode
ser inferido, com xito, pelo modelo atitudinal. O mesmo, todavia, no poderia ser dito em
relao aos juzes da Suprema Corte do mesmo pas. Ali, segundo BASABE SERRANO e
KASTNER, as preferncias polticas pessoais dos juzes no so uma varivel significativa
para explicar a direo de seus votos.34
Como quer que seja, o que quero mostrar que a solidez dos modelos causais do
comportamento judicial est relacionada ao provincianismo que eles cultivaram em suas
primeiras dcadas. Agora que esto sendo confrontados com o cosmopolitismo das variadas
experincias jurisdicionais existentes no mundo, perdem fora mesmo algumas de suas
suposies mais fundamentais, como o lugar privilegiado que as preferncias polticas pessoais
dos juzes ocupariam entre as causas do comportamento judicial. No se trata de afirmar que
aqueles modelos sejam invlidos, pouco teis ou que no possam ser aprimorados. No.
Sustento, muito mais modestamente, que, apesar do indiscutvel valor analtico daqueles
31
ALARIE; GREEN (2009), Policy preferences change and appointments to the Supreme Court of Canada, p.
43. No mesmo sentido, ver OSTBERG et al (2009), Ideological consistency and attitudinal conflict: a
comparative analysis of the U.S. and Canadian supreme courts.
32
SMYTH (2003), Explaining historical dissent rates in the High Court of Australia, p. 108.
33
34
38
35
39
36
OSTBERG et al (2009), Ideological consistency and attitudinal conflict: a comparative analysis of the U.S.
and Canadian supreme courts, p. 765.
37
KING et al (1994), El diseo de la investigacin social, p. 34. Sobre esse problema, interessante a crtica de
SEGAL e SPAETH aos modelos estratgicos: os padres das cincias sociais simplesmente exigem mais
do que ler alguns casos[], desenvolver um modelo e, em seguida, testar o modelo contra os mesmos
casos usados para desenvolv-lo. SEGAL; SPAETH (2002), The Supreme Court and the attitudinal model
revisited, p. 327. Uma crtica que, igualmente, aplica-se ao modelo atitudinal.
38
40
que h outras coisas importantes possivelmente, mais importantes (e, certamente, mais
interessantes) para dizer sobre um conjunto de decises judiciais do que se elas foram ou no
foram influenciadas pela ideologia dos juzes que a proferiram; de considerar as diversas
experincias jurisdicionais existentes no mundo pelo valor intrnseco de cada uma delas e no
por sua maior ou menor proximidade a esse ou aquele tipo-ideal, indisfaradamente formulado
a partir da observao de um pas especfico; de formular inferncias que, deliberadamente, no
se apliquem incondicionalmente a todos os juzes e tribunais do presente, do passado e do
futuro, mas a atores, momentos, lugares, discursos e condies determinadas; de levar a srio a
contingncia das decises tomadas por juzes e tribunais, as alternativas concretas que se lhes
apresentam em certas circunstncias histricas e o significado poltico de suas escolhas; de deter
ouvidos e olhos nas palavras que os juzes pronunciam e escrevem; de interpretar o que eles
fazem; de contar suas histrias; de descrever seu comportamento. tempo, enfim, de explicar
o comportamento judicial.39
Essas consideraes no tm, de nenhum modo, o propsito de defender a produo de
relatos idiogrficos, de observaes desordenadas ou de qualquer sorte de conhecimento
metodologicamente descuidado.40 Muito pelo contrrio: a conseqncia imediata dessas
consideraes assumir o desafio de criar os mtodos que estejam altura da tarefa de explicar
o comportamento judicial por meio de argumentos descritivos. Ao longo deste trabalho, sugiro
alguns procedimentos de mtodo que podem contribuir para a descrio do comportamento
judicial em perspectiva comparada. Pelos motivos que apresentei nesta seo, aplico esses
procedimentos no para inferir as causas das decises que analiso, mas para atribuir sentido a
elas, para interpret-las.
39
A forma de argumentao aqui defendida retoma, em vrios aspectos, a crtica de GILLMAN aos rumos que o
comportamento judicial comparado principiou a tomar em meados dos anos 1990. Sobre esse debate, ver
GILLMAN (1994), On constructing a science of comparative judicial politics. TATE; HAYNIE, (1994),
Authoritarianism and the functions of courts. Idem. (1994), Building a scientific comparative judicial
politics and arousing the dragons of antiscientism.
40
Sobre os problemas metodolgicos envolvidos na produo de inferncias descritivas, ver, mais uma vez,
GERRING (2012), Mere description.
41
41
Respectivamente: TATE; VALLINDER (1995), The global expansion of judicial power. VALLINDER
(1995), When the courts go marching in. ACKERMAN (1997), The rise of world constitutionalism.
GINSBURG (2008), The global spread of constitutional review. COUTINHO et al (2015), Judicial activism.
HIRSCHL (2006), The new constitutionalism and the judicialization of pure politics worldwide.
42
43
Para uma discusso dos conceitos de jurisdio constitucional e de controle jurisdicional abstrato de leis e
atos normativos com fora de lei, ver, mais adiante, pp. 48-63.
44
Nesse perodo, a ex-Iugoslvia (1964) tambm aderiu prtica da jurisdio constitucional. FIX ZAMUDIO
(1980), Los tribunales constitucionales y los derechos humanos, pp. 115-133.
42
45
46
43
44
Se, nos prximos anos, as comunidades autnomas que compem o Estado espanhol
permanecerem unidas, ser, em boa medida, em virtude da atuao do TCE. Em dezembro de
2015, o Tribunal declarou a inconstitucionalidade da resoluo independentista promulgada,
em novembro do mesmo ano, pelo parlamento da Catalunha. A Resoluo, em sua disposio
primeira, constatava que o mandato obtido nas ltimas eleies catals se baseia em uma
maioria parlamentar que tem como objetivo que a Catalunha se torne um Estado independente
e em uma ampla maioria soberana, comprometida em abrir um processo constituinte originrio.
E, em sua disposio segunda, ela declarava a abertura solene do processo de criao de um
Estado catalo independente e republicano.47 Ao declarar, em sede de jurisdio constitucional,
a inconstitucionalidade dessa resoluo, o TCE firmou que:
A resoluo 1/XI pretende, em suma, fundamentar-se em um princpio de legitimidade
democrtica do Parlamento da Catalunha, cuja formulao e conseqncias esto em
absoluta contradio com a Constituio de 1978 e com o Estatuto de Autonomia da
Catalunha. Ela transtorna no s os postulados do Estado de Direito, baseado na pleno
submisso Lei e ao Direito, mas a prpria legitimidade democrtica do Parlamento
da Catalunha, que a Constituio reconhece e ampara.
No Estado social e democrtico de Direito configurado pela Constituio de 1978,
no cabe contrapor legitimidade democrtica e legalidade constitucional em
detrimento da segunda: a legitimidade de uma atuao ou poltica do poder pblico
consiste basicamente em sua conformidade Constituio e ao ordenamento jurdico.
Sem conformidade com a Constituio, no pode predicar-se legitimidade alguma.
Em uma concepo democrtica do poder, no h mais legitimidade que a fundada na
Constituio.48
De outra parte, caso a atual chefe de Estado brasileira cumpra integralmente seu
mandato, ser, em grande medida, em funo da atuao do STF, em sede de jurisdio
constitucional. E, caso ela no o cumpra, o STF tambm ter responsabilidade. Menos de um
ms aps a reeleio de Dilma Rousseff para a presidncia da repblica, foras sociais e
partidrias de oposio ao seu governo iniciaram uma escalada golpista, pedindo o afastamento
da presidenta por qualquer meio que fosse necessrio: impeachment, renncia, cassao de
chapa, anulao das eleies, mudana do sistema de governo e nem o pudor impediu os mais
extremados de pedirem uma interveno militar.49 O primeiro ano do segundo mandato do
governo Dilma transcorreu em uma profunda crise poltica, que teve, nas relaes conflitivas
47
48
49
FOLHA DE S. PAULO Capitais renem mais de 10 mil em atos contra governo, 16/11/2014.
45
entre presidncia da repblica e Cmara dos Deputados, seu ponto de maior exposio pblica.
Somado a isso, a presidenta terminou o ano com baixssimos nveis de popularidade, em funo
do fraco desempenho econmico do pas. Nesse clima conturbado, o presidente da Cmara dos
Deputados, em dezembro de 2015, decidiu dar seguimento a um pedido, juridicamente
infundado, de impeachment da presidenta da repblica. A deciso do presidente da Cmara
consistiu, primeiro, em uma ameaa e, mais tarde, em uma retaliao deciso do governo de
no o proteger de um conjunto de investigaes criminais que acabaram o tornando ru perante
o STF. Em resposta deflagrao do rito de impeachment, foras sociais e partidrias ligadas
ao governo e representadas pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB) propuseram ao STF uma
ao de inconstitucionalidade contrria s normas em que se baseou o ato normativo que iniciou
o rito de impeachment.50 No julgamento dessa ao, ainda em dezembro de 2015, o STF
esclareceu, detalhadamente, como se deveria processar o pedido de impeachment dali por
diante, anulando alguns atos do presidente da Cmara. O rito estabelecido pela maioria dos
ministros do STF limitou a margem de manobra da presidncia da Cmara e conferiu ao Senado
papel decisivo para o eventual afastamento da presidenta. Fazendo-o, a jurisdio constitucional
deu presidenta condies mnimas para garantir a integralidade de seu mandato e, com ela, a
estabilidade da democracia brasileira. Por outro lado, o STF se manteve silente a respeito do
desvio de finalidade cometido pelo presidente da Cmara, que usou os poderes de seu cargo
para se proteger pessoalmente, e sobre os pedidos de afastamento e de priso do presidente da
Cmara, permitindo, por omisso, que ele continuasse a conduzir um processo de impeachment
baseado em um pedido juridicamente descabido.
Atualmente, Espanha e Brasil enfrentam, dramaticamente, agendas polticas
desconstituintes. Quatro dcadas aps o incio da terceira onda de democratizao, quando j
pareciam estar consolidadas, as Constituies forjadas naquelas transies voltam a ser
desafiadas em seus pilares e os atores polticos por elas designados para guard-las os
tribunais constitucionais ganham protagonismo na cena poltica. A unidade do Estado
espanhol e a regularidade da democracia brasileira, caso sejam preservadas e caso sejam
violadas, o sero com a participao comissiva ou omissiva dos tribunais constitucionais.
Diante das agendas desconstituintes que tm definido o roteiro da atuao dos atores polticos
de Espanha e Brasil e diante do protagonismo alcanado pelo TCE e pelo STF na cena poltica
desses pases, no haver neutralidade possvel. Agindo ou omitindo-se, o TCE ter
50
ADPF 378.
46
51
STEPAN (1988), Introduo, p. 12. No mesmo sentido, ver MAINWARING (1988), Os movimentos
populares de base e a luta pela democracia, p. 306. SANTOS (2000), Escolhas institucionais e transio por
transao.
52
Em um levantamento feito em 2008, KAPISZEWSKI e TAYLOR apontaram que cerca de 70% dos estudos
sobre as relaes entre direito e poltica na Amrica Latina tratavam apenas de um pas. KAPISZEWSKI;
TAYLOR (2008), Doing courts justice?, p. 742.
47
53
48
1.1
Jurisdio constitucional
54
Ver, ilustrativamente, a coleo de textos publicados no Brasil sob o ttulo de jurisdio constitucional:
KELSEN (1942), Jurisdio constitucional.
55
Para citar apenas um texto, ver FEREJOHN (2002), Constitutional review in the global context, pp. 51-53.
56
Sobre o significado que atribuo expresso controle de constitucionalidade, ver, mais adiante, pp. 58-60.
57
Essas mesmas consideraes podem ser desenvolvidas para contrapor as teses de que modelos de controle
de constitucionalidade foram e so transplantados de determinados pases (invariavelmente os do centro) para
outros (os da periferia). Quando confrontadas com uma investigao emprica sistemtica, alis, mostraram-se
frgeis as teses baseadas em efeitos de difuso de modelos de controle. GINSBURG; VERSTEEG (2013),
Why do countries adopt constitutional review?, p. 609. Para uma crtica baseada em outros pressupostos, ver
EPSTEIN; KNIGHT (2003), Constitutional borrowing and nonborrowing.
49
A fim de corrigir uma falha emprica, portanto, lembro, por exemplo, que, em 1796, a
Suprema Corte dos Estados Unidos, julgando o caso Hylton v. United States, declarou
constitucional uma lei produzida pelo Congresso e que, em 1780, a Suprema Corte de Nova
Jersey declarou uma lei inconstitucional no caso Holmes v. Watson.58 Quanto suposta
originalidade de KELSEN em relao jurisdio constitucional, o equvoco mais grave,
pois os antecedentes so mais numerosos e mais variados: no nvel terico, KELSEN foi
precedido, ao menos, por JELLINEK e, no nvel prtico, tem-se a Constituio da
Tchecoslovquia, de fevereiro de 1920; a experincia da Corte Suprema de Justia da
Colmbia, iniciada em 1910; e a breve experincia holandesa transcorrida entre 1802 e 1805.59
Voltando a KELSEN, j no por sua originalidade, mas por seu valor terico, vale
recuperar algumas de suas formulaes. Para esse autor, direito e Estado se produzem e
reproduzem incessantemente por meio de um longo processo regulado pelo prprio direito e
que, iniciando-se na ordem jurdica internacional, continua nas constituies dos Estados,
avana pelas leis, at chegar, em etapas sucessivas e hierrquicas, s sentenas judiciais e s
ordens de execuo material. Nessa perspectiva, constituio, lei, decreto, sentena e ato de
execuo seriam etapas tpicas do processo autorregulado de produo e reproduo do direito
e do Estado. Para garantir que esse processo seja efetivamente hierrquico, isto , para assegurar
que os dispositivos normativos criados em uma etapa guardem correspondncia com os
dispositivos normativos criados na etapa anterior, seria necessrio um sistema de medidas
tcnicas encarregado de verificar a eventual inexistncia da relao de correspondncia e,
nesse caso, de extirpar os dispositivos normativos irregulares do ordenamento jurdico,
anulando-os. Portanto, as leis deveriam ser submetidas a um exame de constitucionalidade do
mesmo modo que os decretos se submetem a um exame de legalidade.60
58
Para um panorama dos antecedentes de Marbury v. Madison, ver TREANOR (2005), Judicial review before
Marbury. MARCUS (2009), John Marshall was not the first chief justice. Essa literatura, alm de mostrar
que Marbury v. Madison uma origem ilusria da prtica do judicial review, aponta que, no fim do sc.
XVIII, havia, nos Estados Unidos, condies sociais que admitiam essa prtica. E essa a questo crucial.
59
Sobre JELLINEK, ver LAGI (2012), Hans Kelsen and the Austrian Constitutional Court (1918-1929). Sobre
a Constituio da Tchecoslovquia, de fevereiro de 1920, ver arts. I, II e III. Sobre a Colmbia, ver EDER
(1960), Judicial review in Latin America, pp. 590-592. GRANT (1963), El control jurisdiccional de la
constitucionalidad de las leyes, p. 61. FERNNDEZ SEGADO (2006), Del control poltico al control
jurisdiccional, pp. 344-345. MORENO ORTIZ (2010), El sistema de control de constitucionalidad en
Colombia, pp. 87-90. Sobre a Holanda, ver VAN DER SCHYFF (2010), Judicial review of legislation, p 87.
Para outros antecedentes, ver RAMOS ROMEU (2006), The establishment of constitutional courts, nota 9.
60
50
61
62
Segundo WEBER, uma empresa com carter de instituio poltica denominamos Estado, quando e na
medida em que seu quadro administrativo reivindica com xito o monoplio legtimo da coao fsica para
realizar as ordens vigentes. WEBER (1921), Economia e sociedade, p. 34.
63
64
51
65
66
67
KELSEN (1945), Teoria geral do direito e do Estado, pp. 261-297. Essa conceituao do Estado feita com
referncia explcita aos trabalhos de WEBER. Sobre as relaes entre os pensamentos de WEBER e KELSEN
sobre o Estado, ver KELSEN (1921), El concepto de Estado en la sociologa comprensiva. ORDOEZ
(1989), El concepto del derecho en las teoras de Weber y Kelsen.
52
Vistas essas duas idias conjuntamente, o Estado, como personificao do direito, seria,
em virtude de sua estrutura escalonada, uma ordem cuja unidade nunca poderia ser ameaada
por qualquer contradio entre os comandos de seus rgos. As contradies internas do Estado
nunca poderiam ameaar sua unidade, porque o prprio Estado cria um sistema de medidas
tcnicas que evitam essa conseqncia. Assim, o Estado, alm de se produzir e reproduzir
incessantemente por meio de um processo autorregulado, produziria, sempre e segundo o
mesmo processo, sua prpria unidade coerente. A forma mais eficiente de produzir essa
unidade, protegendo o Estado de suas prprias contradies, seria a jurisdio constitucional.
68
POULANTZAS (1964), La teora marxista del Estado y del derecho y el problema de la alternativa, p. 30.
Para um resumo das crticas de POULANTZAS a KELSEN, ver MOTTA (2011), Direito, Estado e poder.
69
A hipstase a-histrica dos conceitos kelseniano de direito e de Estado evidente, entre outras tantas, nesta
passagem: a palavra [direito] se refere tcnica social especfica de uma ordem coercitiva, a qual, apesar das
enormes diferenas entre o Direito da antiga Babilnia e o dos Estados Unidos de hoje, entre o Direito dos
ashanti na frica Ocidental e o dos suos na Europa, , contudo, essencialmente a mesma para todos esses
povos que tanto diferem em tempo, lugar e cultura. KELSEN (1945), Teoria geral do direito e do Estado, p.
27.
53
moderno.70 Combatendo os diversos intentos de se produzir uma teoria geral do Estado, isto ,
uma teoria a-histrica, como a kelseniana, POULANTZAS iniciou um trabalho de teorizao
crtica do qual quero recuperar dois aspectos: as definies de Estado e de direito.
POULANTZAS definiu o Estado moderno como um tipo peculiar de relao social,
como a expresso institucional da correlao de foras presentes na sociedade e como um
espao estratgico constitudo por lutas sociais. Aproveitando essas concepes, possvel
dizer, com uma frmula sinttica, que o Estado o espao relacional em que se travam lutas
institucionalizadas.71 Este trecho fornece uma boa imagem dessa forma de conceber o Estado:
70
Para uma descrio da trajetria intelectual de POULANTZAS, ver CODATO (2008), Poulantzas, o Estado
e a revoluo. CODATO distingue trs fases na obra madura poulantziana, correspondentes a trs concepes
distintas de Estado: na primeira, o Estado conceituado como uma estrutura, na segunda, como um
aparelho e, na terceira, como uma relao. Neste trabalho, todas as referncias a POULANTZAS dizem
respeito a esta ltima fase.
71
Em seus termos exatos, a definio de POULANTZAS um tanto truncada e, para se prestar a uma
investigao emprica, exige certa reformulao, com os riscos que da advm. Nas palavras de
POULANTZAS, o Estado, no caso capitalista, no deve ser considerado como uma entidade intrnseca, mas,
como alis o caso para o capital, como uma relao, mais exatamente uma condensao material (o Estadoaparelho) de uma relao de foras entre classes e fraes de classe tal como se exprimem, sempre de modo
especfico (separao relativa do Estado e da economia dando lugar s instituies prprias do Estado
capitalista) no prprio seio do Estado. POULANTZAS (1976), As transformaes atuais do Estado, a crise
poltica e a crise do Estado, p. 22. Essa definio reaparece em termos quase idnticos em Idem. (1978), O
Estado, o poder, o socialismo, p. 130. Note-se que a falta de clareza dessa e de outras definies no trabalho
de POULANTZAS no consiste em um erro de formulao, mas em uma opo estratgica por certa forma de
discurso, para polemizar com outros. Sobre essa ordem de problemas, ver CODATO (2011), Poltica, cincia
e ideologia. CODATO; PERISSINOTTO (2011), Ler Marx, hoje. De todo modo, vrios autores se
dedicaram a reformular a definio poulantziana de Estado. A ttulo de exemplo, JESSOP, luz da definio
marxista de capital, falou em uma forma determinada de condensao do equilbrio de foras na luta poltica
e politicamente relevante. JESSOP (2007), State power, p. 126. J CODATO repetiu a definio original em
outros termos: espcie de registro fsico do estado presente nas lutas da sociedade. CODATO (2008),
Poulantzas, o Estado e a revoluo, p. 73. E, por fim, BRAND et al, atentos ao papel do Estado nas relaes
internacionais, falaram em condensao de relaes especficas entre classes sociais e grupos, que
caracterizada por suas prprias estruturas institucionais e rotinas. BRAND et al (2008), Conflicts in
environmental regulation and the internationalisation of the State, p. 35.
Do meu ponto de vista, a chave para uma redefinio operacional do conceito poulantziano de Estado dada
pelo prprio POULANTZAS: entender o Estado como condensao material de uma relao de foras,
significa entend-lo como um campo e um processo estratgicos POULANTZAS (1978), O Estado, o
poder, o socialismo, pp. 138-139. com base nessa passagem que falo em espao relacional em que se travam
lutas institucionalizadas. Com essa frmula, quero sintetizar e acentuar trs das idias grifadas por
POULANTZAS nos dois trechos supracitados: a idia de campo estratgico (espao), a idia de
relao de foras (relacional em que se travam lutas) e a idia de condensao material
(institucionalizadas). Ainda que a frmula que proponho resulte de uma leitura poulantziana de um
conceito poulantziano, ela no tem pretenso de ortodoxia hermenutica. Alis, todo o esforo deste trabalho
para operacionalizar, para os fins de uma investigao emprica, alguns conceitos da teorizao poulantziana
constitui um esforo heterodoxo em relao estratgia teoricista de POULANTZAS e a parte importante de
sua tradio de pensamento. Para uma tomada de posio sobre os problemas envolvendo investigao
emprica, empirismo e idealismo, e para uma exposio dos motivos que me levaram a iniciar este
trabalho com a citao de um texto em que ENGELS, homenageando FEUERBACH, fez consideraes sobre
a questo das contradies internas do direito, ver THOMPSON (1978), A misria da teoria, p. 185.
54
Cada ramo ou aparelho de Estado, cada face, de alto a baixo, de cada um deles (pois
eles so muitas vezes, sob sua unidade centralizada, desdobrados e obscurecidos),
cada patamar de cada um deles constitui muitas vezes a sede do poder, e o
representante privilegiado, desta ou daquela frao do bloco no poder, ou de uma
aliana conflitual de algumas dessas fraes contra as outras, em suma a
concentrao-cristalizao especfica de tal ou qual interesse ou aliana de interesses
particulares. Executivo e parlamento, exrcito, magistratura, diferentes ministrios,
aparelhos regionais municipais e aparelho central, aparelhos ideolgicos, eles mesmos
divididos em circuitos, redes e trincheiras diferentes, representam com freqncia,
conforme as diversas formaes sociais, interesses absolutamente divergentes de cada
um ou de alguns componentes do bloco no poder72
72
73
Sobre outras relaes sociais que podem ser analisadas em termos de espao relacional, ver HARVEY (1973),
Social justice and the city. MURDOCH (2006), Post-structuralist geography.
74
POULANTZAS (1978), O Estado, o poder, o socialismo, p. 75. A esse respeito, ver, tambm, KELSEN (1945),
Teoria geral do direito e do Estado, p. 30.
55
75
POULANTZAS (1978), O Estado, o poder, o socialismo, p. 79. Essas consideraes, publicadas em 1978,
aproximam-se muito das reflexes apresentadas por FOUCAULT, em 1975 e 1976. Ver FOUCAULT (1976),
Em defesa da sociedade.
76
77
Vale dizer que POULANTZAS no distingue os conceitos de lei e direito. POULANTZAS (1978), O
Estado, o poder, o socialismo, pp. 74-91.
78
79
56
80
Esta passagem continua assim: A possibilidade de que a norma inferior no corresponda norma superior,
que determina a criao e o contedo da primeira, e especialmente a de que a norma inferior tenha outro
contedo que no o prescrito pela norma superior, no est, de modo algum, excluda. KELSEN (1945),
Teoria geral do direito e do Estado, p. 223. Em outro texto, igualmente clebre, encontra-se a mesma idia:
No pode naturalmente negar-se a possibilidade de os rgos jurdicos efetivamente estabelecerem normas
que entrem em conflito umas com as outras. KELSEN (1934), Teoria pura do direito, p. 228.
81
82
57
83
Embora essas consideraes mirem o caso especfico das contradies entre normas jurdicas de diferentes
nveis hierrquicos, elas se estendem, de modo geral, a toda a teoria dos critrios de resoluo de antinomias
jurdicas.
84
58
85
Para essas e outras distines, ver, em perspectiva tradicional, CAPPELLETTI (1978), O controle judicial de
constitucionalidade das leis no direito comparado; e, em uma perspectiva mais contempornea, FERNNDEZ
SEGADO (2002), La obsolescencia de la bipolaridad modelo americano-modelo europeo-kelseniano como
criterio analtico del control de constitucionalidad y la bsqueda de una nueva tipologa explicativa. As
instituies de que trato neste trabalho seriam classificadas, seguindo a primeira perspectiva, como controle
jurisdicional, concentrado, abstrato, repressivo, por via principal, da constitucionalidade das leis. Na
perspectiva de FERNNDEZ SEGADO, mais pragmtica, elas caracterizariam, simplesmente, um controle
sucessivo de constitucionalidade das leis.
59
60
sobre diplomas anteriores s leis (projetos de lei, etc.) ou inferiores s leis (decretos, etc.). Na
primeira situao, est o j citado controle praticado por comisses parlamentares. Na segunda,
esteve, por exemplo, o controle vigente no Brasil entre 1934 e 1965, pelo qual o STF podia
examinar e invalidar, por inconstitucionalidade, leis estaduais.86 Por no incidirem sobre leis
federais e, ademais, sobre quaisquer atos normativos com fora de lei, essas instituies no
delimitaram o espao formal de atuao hipottica de uma jurisdio constitucional.
O controle jurisdicional abstrato de leis e atos normativos com fora de lei acionado
por uma ao de inconstitucionalidade, quaisquer que sejam os nomes das classes processuais
que, concretamente, ela assuma. O rgo ao qual so dirigidas as aes de inconstitucionalidade
e que as julga o tribunal constitucional, independentemente de ele ser um tribunal
exclusivamente encarregado da jurisdio constitucional, um tribunal com outras atribuies
concomitantes ou mesmo um rgo particular no interior de um tribunal supremo. Juzes
constitucionais, por sua vez, so os atores polticos que compem um tribunal constitucional.
Funcionamento, em situaes histricas determinadas, de instituies de controle
Pois bem, definidos os termos, observa-se que instituies de controle jurisdicional de
constitucionalidade, concreto ou abstrato, vm sendo criadas pelos mais diversos pases ao
longo das ltimas dcadas. Pelas contas de GINSBURG e VERSTEEG, em 1951, cerca de 38%
dos Estados nacionais dispunham de instituies de controle de constitucionalidade. J em
2011, essas instituies existiam em aproximadamente 83% dos Estados.87 Nas palavras de
GINSBURG, embora haja variaes institucionais, prever um sistema de controle de
constitucionalidade , agora, uma regra entre os redatores de constituies.88
No interior desse movimento geral de criao de instituies de controle de
constitucionalidade, tm especial importncia as instituies de controle jurisdicional abstrato
de constitucionalidade de leis e atos normativos com fora de lei. Tendo experimentado uma
expressiva multiplicao na terceira onda de democratizao, principalmente entre os pases da
86
87
GINSBURG; VERSTEEG (2013), Why do countries adopt constitutional review?, p. 587. J RAMOS
ROMEU fala em 85% dos Estados. RAMOS ROMEU (2006), The establishment of constitutional courts, p.
103.
88
61
89
90
62
Tabela 1
Estados
Colmbia
Liechtenstein
Panam
ustria
El Salvador
Alemanha
Itlia
Venezuela
Turquia
Brasil
Grcia
Egito
Peru
Chile
Costa Rica
Espanha
Portugal
Polnia
Guatemala
Nicargua
Blgica
Quirguisto
Crocia
Hungria
Srvia
Bulgria
Eslovnia
Rssia
Albnia
Angola
Bsnia
Macednia
Monglia
Romnia
Andorra
Benin
Eslovquia
Estnia
Litunia
Repblica Tcheca
Bielorrssia
Mxico
Repblica Dominicana
frica do Sul
Moldvia
Tajiquisto
Uzbequisto
Armnia
Equador
Gergia
Letnia
Ucrnia
Azerbaijo
Camboja
Tailndia
Bolvia
Honduras
Bahrein
Indonsia
Moambique
San Marino
Repblica Centro-Africana
Burundi
So Tom e Prncipe
Montenegro
Myanmar
Jordnia
Cabo Verde
At 1945 1946-1955 1956-1965 1966-1975 1976-1985 1986-1995 1996-2005 2006-2015 Ano Total acumulado
1910
1925
1941
1946
1950
1951
1956
1961
1962
1965
1976
1979
1979
1980
1980
1980
1983
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1990
1990
1991
1991
1991
1992
1992
1992
1992
1992
1992
1993
1993
1993
1993
1993
1993
1994
1994
1994
1995
1995
1995
1995
1996
1996
1996
1996
1996
1998
1998
1998
1999
2001
2003
2003
2003
2003
2004
2005
2005
2007
2011
2012
2015
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
* Entendo por jurisdio constitucional o funcionamento de instituies de controle jurisdicional abstrato de constitucionalidade de leis e
atos normativos com fora de lei.
Fonte: elaborado pelo autor, primariamente, a partir da plataforma Constitute Project: (www.constituteproject.org), na qual uma equipe,
dirigida por ELKINS, GINSBURG e MELTON, disponibiliza, em ingls, os textos das constituies de 194 pases, atualizados at 2015.
63
Subsidiariamente, foram consultadas duas fontes de informao: em primeiro lugar, os sites dos tribunais constitucionais e das supremas
cortes de todos os Estados reconhecidos pela ONU e, em segundo lugar, os seguintes textos: ACOSTA de LOS SANTOS (2010), El control
de constitucionalidad como garanta de la supremaca de la Constitucin; ANTHONY (2008), Judicial review in Northern Ireland. ARAJO
(1995), A construo da justia constitucional portuguesa. ARJOMAND (2007), Constitutional politics in the Middle East. ASBUN (2003),
El control de constitucionalidad en Bolivia. BAHDON (2014), La justicia constitucional en la Repblica de Yibuti (Djibouti). BARKER
(2000), Judicial review in Costa Rica. BREWER-CARAS (2011), El sistema de justicia constitucional en la Repblica Dominicana y la ley
orgnica del Tribunal Constitucional y de los procedimientos constitucionales (2011). Idem (2011), La accin popular de
inconstitucionalidad en Venezuela y su ilegtima restriccin por el juez constitucional. BROWN; WISE (2004), Constitutional courts and
legislative-executive relations. BUTT. (2012), Indonesias Constitutional Court. CARMEL; GROSSELFINGER (1995), The Judiciary and
politics in Malta. CEVALLOS BUENO (2002), El sistema de control concentrado y el constitucionalismo en el Ecuador. CIFUENTES
MUOZ (1997), La justicia constitucional en Colombia. CORREA FREITAS (2002), La inconstitucionalidad de los actos legislativos en el
Uruguay. CORRIN; PATERSON (1999), Introduction to South Pacific Law. CUAREZMA TERN; MORENO CASTILLO (1997), La justicia
constitucional en Nicaragua. DALLA VIA (1997), La justicia constitucional en Argentina. DARGENT (2009), Determinants of judicial
independence. DUPR (2003), Importing the law in post-communist transitions. FERNNDEZ SEGADO (1999), El control normativo de la
constitucionalidad en el Per. Idem (2001), El control de constitucionalidad en Cuba. FIX ZAMUDIO (2002), La declaracin general de
inconstitucionalidad en Latinoamrica y el juicio de amparo mexicano. GALLICCHIO (1997), La justicia constitucional en Uruguay.
GARCA LAGUARDIA (1997), La justicia constitucional en Guatemala. GARDBAUM (2001), The new commonwealth model of
constitutionalism. GINSBURG (2003), Judicial review in new democracies. GMEZ BERNALES (1997), La justicia constitucional en Chile.
GONZLEZ MONTENEGRO (1997), La justicia constitucional en Panam. HOLMSTRM (1995), Sweden. JACKSON; GREENE (2011),
Constitutional interpretation in comparative perspective. KATE; KOPPEN (1995), The Netherlands. KIM; PARK (2012), Causes and
conditions for sustainable judicialization of politics in Korea. KOMMERS; MILLER (2006), The constitutional jurisprudence of the Federal
Republic of Germany. MADHUKU (2010), An introduction to Zimbabwean law. MEJICANOS JIMNEZ (2006), La inconstitucionalidad de
leyes, reglamentos y disposiciones de carcter general en el ordenamiento jurdico guatemalteco. MENDONCA; MENDONCA BONNET
(1997), La justicia constitucional en Paraguay. MIRANDA, Jorge (1997), La justicia constitucional en Portugal. MOUSTAFA (2003), Law
versus the State. NAVIA; ROS FIGUEROA (2005), The constitutional adjudication mosaic of Latin America. NOGUEIRA ALCAL (2006),
El control represivo concreto y abstracto de inconstitucionalidad de leyes en la reforma de las competencias del Tribunal Constitucional de
Chile y los efectos de sus sentencias. QUIROGA LEN (2006), El derecho procesal constitucional en el Per y el Cdigo Procesal
Constitucional. RAMN COSSO (1997), La justicia constitucional en Mxico. SALGADO PESANTES, (1997), La justicia constitucional
en Ecuador. SHAMBAYATI (2008), Courts in semi-democratic/authoritarian regimes. SHAPIRO (1995), The United States.
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(2008), Judicial power in authoritarian States. STEYTLER (1995), The judicialization of Namibian politics. STONE SWEET (1995),
Complex coordinate construction in France and Germany. TINETTI (1997), La justicia constitucional en El Salvador. TROCHEV (2008),
Judging Russia. VALVIDARES SUREZ (2002), El constitucionalismo polaco. Idem (2004), Breve aproximacin a la Constitucin de la
Repblica eslovaca. Idem (2004), Breve aproximacin a la Constitucin de la Repblica de Lituania. YUPANQUI (1997), La justicia
constitucional en Per.
Figura 1
64
1.2
Procedimentos metodolgicos
1.2.1 Periodizao
91
65
92
93
94
Todas essas consideraes, claro est, so meramente exemplificativas e seria mesmo surpreendente que
realmente pudessem ser narradas da forma como as apresento aqui.
66
95
Sobre o conceito de eficincia, ver KING et al (1994), El diseo de la investigacin social, pp. 76-85.
96
67
97
O STF, por exemplo, composto por 11 juzes. Nesse exemplo, um perodo equivale ao intervalo temporal em
que no ocorrem renovaes superiores a trs vagas do Tribunal. Em relao composio verificada em 1988,
as primeiras renovaes ocorreram em 1989, com as posses de PAULO BROSSARD, SEPLVEDA PERTENCE e
CELSO DE MELLO. A quarta e decisiva renovao ocorreu em 1990, com a posse de MARCO AURLIO. Meses
depois, CARLOS VELLOSO tambm tomou posse. Nesse caso, o primeiro perodo se encerra no dia da posse de
MARCO AURLIO e a posse de CARLOS VELLOSO ignorada para a contagem das renovaes verificadas no
segundo perodo, porque ela tomada como simultnea de MARCO AURLIO. Assim, considero que a primeira
renovao do segundo perodo da jurisdio constitucional brasileira ocorre em 1991, com a posse de ILMAR
GALVO.
98
Veja-se, por exemplo, FERREIRA; FERNANDES (2012), O STF nas cortes Victor Nunes Leal, Moreira
Alves e Gilmar Mendes. Embora no acompanhe a periodizao proposta pelos autores, considero til a
designao dos perodos baseada no comportamento-sntese de alguns juzes constitucionais.
68
Tabela 2
Perodos
Ano
Perodo
GARCA
PELAYO
1981-1986
(Captulo 2)
1981
Perodo
TOMS Y
VALIENTE
1986-1992
(Captulo 3)
Perodo
1992-1996
Dez de
Velasco
(1980-1986)
Escudero del
Corral
Dez Picazo (1980-1986)
(1980-1989)
(3) Leguina
Villa
(1986-1992)
(6)
Gonzlez
Campos
(1992-2001)
(4) Vega
Benayas
(1986-1995)
(2)
Rodrguez
Bereijo
(1989-1998)
(2) Ruiz
Vadillo
(1995-1998)
Composio
Fernndez Viagas
(1980-1982)
(1) Pera
Verdaguer
(1983-1986)
Garca
Pelayo
(1980-1986)
(6) Garca
Mon
(1986-1998)
Latorre
Segura
(1980-1989)
Rubio
Llorente
(1980-1992)
Toms y
Valiente
(1980-1992)
(7)
Rodrguez
Piero
(1986-1995)
(3) Gimeno
Sendra
(1989-1998)
1996
1997
(1) Jimnez de
1998
Parga
(5) Garca
(3) Garrido
1999
Perodo
(1995-2004)
Manzano
Falla
(2) Cachn
1998-2002 2000
(1996-2004)
(1998-2002)
Villar (19982001
2004)
2002
2003
(1) Jimnez
2004
Snchez
(5)
(1998-2011)
2005
(1) Garca
(2) Gay
Perodo
Rodrguez
2006
Calvo
Montalvo
2002-2011
Zapata
(2)
(2001-2008) (2001-2012)
2007
(1) Prez Tremps
Rodrguez
(3) Sala Snchez (2002-2011)
2008
(2004-2013)
Arribas
(2004-2013)
2009
(2004-2013)
2010
2011
Perodo
(5)
2011-2013 2012
Hernando
Santiago
(6) Asa
(5) Enrique Lpez
(1)
2013
(2) Ollero
(2011-2013)
Batarrita
(2013-2014)
Gonzlez
Tassara
Perodo
(6) Xiol Ros (7) Martnez Vares
(2011)
Rivas
2014
(1) Narvez
(2) Enrquez
(2012)
2013-2015
(2013)
(2013)
(2012)
Rodrguez
Sancho
2015
(2014)
(2014)
Fonte: elaborado pelo autor a partir do site do TCE (http://www.tribunalconstitucional.es/es/tribunal/Paginas/Tribunal.aspx).
Perodo
1996-1998
Gmez
Ferrer
(1980-1986)
(7) Cruz
Villaln
(1992-2001)
(4) Vives
Antn
(1995-2004)
(4) Casas
Baamonde
(1998-2011)
(4) Aragn
Reyes
(2004-2013)
(8)
Gonzlez
Trevijano
(2013)
(7) Ortega
lvarez
(2011)
(8)
Mendizbal
Allende
(1992-2001)
(3) Roca
Tras
(2012)
(4) Dal R
(2012)
Truyol y
Serra
(19811990)
(4)
Gabaldn
Lpez
(19901998)
(5) Martn
de Hijas
(19982011)
(8) Cobos
Orihuel
(2011)
69
Tabela 3
Perodos
Perodo
NRI DA
SILVEIRA
1988-1990
(Captulo 4)
Perodo
SYDNEY
SANCHES
1990-1997
(Captulo 5)
Perodo
1997-2003
Perodo
2003-2007
Perodo
2007-2012
Perodo
2012-2015
Composio
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Aldir
Passarinho
(1982-1991)
Carlos
Madeira
(1985-1990)
Djaci Falco
(1967-1989)
Clio Borja
(1986-1992)
(1) Paulo
Brossard
(1989-1994)
(2)
Francisco
Rezek
(1992-1997)
(1) Ilmar
Galvo
(1991-2003)
(4) Nelson
Jobim
(1997-2006)
Oscar Corra
(1982-1989)
Francisco
Rezek
(1983-1990)
Moreira Alves
(1975-2003)
(3) Maurcio
Corra
(1994-2004)
(5) Carlos
Velloso
(1990-2006)
(1) Ellen
Gracie
(2000-2011)
(1) Eros
Grau
(2004-2010)
(2) Crmen
Lcia
(2006)
(1) Roberto
Barroso
(2013)
Sydney
Sanches
(1984-2003)
(3) Celso de
Mello
(1989)
(4) Marco
Aurlio
(1990)
(3) Ayres
Britto
(2003-2012)
Octvio
Gallotti
(1984-2000)
(2)
Seplveda
Pertence
(1989-2007)
(4) Joaquim
Barbosa
(2003-2014)
(3) Ricardo
Lewandowski
(2006)
(2) Luiz
Edson Fachin
(2015)
Fonte: elaborado pelo autor a partir do site do STF (http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/pesquisarPeticaoInicial.asp).
2015
Nri da
Silveira
(1981-2002)
Rafael Mayer
(1978-1989)
(2) Gilmar
Mendes
(2002)
(3) Rosa
Weber
(2011)
(4) Menezes
Direito
(2007-2009)
(1) Dias
Toffoli
(2009)
(5) Cezar
Peluso
(2003-2012)
(4) Teori
Zavascki
(2012)
70
liminares,
recursos,
pedidos
supervenientes,
prestaes
de
informaes
71
ideolgicas pessoais dos juzes pode significar e muitas vezes significa um grande ganho
preditivo, contudo, um ganho cujo custo justamente o irrealismo do modelo causal.
A suposio de que so as preferncias individuais que realmente causam o
comportamento judicial tem como contrapartida a idia de que, de modo geral, os esforos
discursivos envolvidos nos julgamentos no passam de um adereo cnico atrs do qual os
juzes escondem suas reais razes. E essa idia consiste em uma aberta declarao de
incompreenso do comportamento judicial. Os discursos jurdicos podem no ser to aptos a
predizer o comportamento judicial como outros fatores o so, mas certamente os discursos
jurdicos compem o comportamento judicial e uma explicao deste no deveria ser to ctica
em relao queles.
Se o direito o cdigo da violncia pblica organizada, as sentenas judiciais, os votos
dos juzes, cada uma das peas que compem os processos judiciais (peties, prestaes de
informao, pareceres, decises interlocutrias, memoriais, etc.), as doutrinas jurdicas que elas
citam, os dispositivos normativos que subsidiam os julgamentos, enfim, toda essa profuso de
documentos que um nico julgamento mobiliza constitui o registro textual que, valendo-se
daquele cdigo, materializa certos discursos (e no outros). Uma interpretao desses discursos
consistiria, no mnimo, na explicitao de suas condies de produo (a situao, os sujeitos e
o passado do discurso).99 Uma interpretao poltica desses discursos, por sua vez, consiste
em expor, alm de suas condies de produo, sua indeterminao, isto , as injunes por
meio das quais certos discursos concorrem com outros e prevalecem sobre eles. Esse duplo
efeito hermenutico (interpretao e interpretao poltica) pode ser obtido, de uma parte, por
meio da descrio do cenrio conflitivo mais amplo em que os discursos jurdicos so
produzidos, dos atores polticos envolvidos em sua produo e de seus antecedentes discursivos
(condies de produo); e, de outra parte, pela narrao das circunstncias em que alguns
desses discursos prevaleceram sobre outros (indeterminao). Antes, porm, de detalhar cada
um desses procedimentos, quero esclarecer melhor o que entendo por interpretao poltica
de discursos jurdicos.
Talvez no passe de um trusmo afirmar que, para compreender o comportamento de
um tribunal, necessrio considerar o que dizem os juzes que o compem. Talvez. Nesse caso,
resta dizer que, atualmente, esse um trusmo necessrio, pois certos desenvolvimentos da
literatura especializada no comportamento dos tribunais tornaram essa questo controversa.
99
72
100
EPSTEIN et al (2003), The political (science) context of judging, p. 787. EPSTEIN usa essa expresso ao
tratar da concepo dos realistas estadunidenses.
101
73
102
Para uma crtica dessa mitologia, ver SEGAL; SPAETH (2002), The Supreme Court and the attitudinal model
revisited.
Esse tipo de reao ao legalismo e outros traos do conhecimento jurdico marcante na histria da cincia
poltica. Em vrios pases, a institucionalizao dessa disciplina acadmica se deu e, em alguns casos, ainda
se d contra a disciplina do direito. Referindo-se cincia poltica brasileira, por exemplo, SANTOS e
AMORIM NETO, afirmaram que, no momento de criao da disciplina, nos anos 1960 e 1070, a tarefa
consistia em superar o formalismo legal, que, naturalmente, caracterizava o estilo de anlise poltica de
advogados e juristas. Nesse sentido a autonomia disciplinar foi construda contra aqueles que subordinavam
excessivamente a anlise da poltica exegese das leis. SANTOS; AMORIM NETO (2005), La ciencia
poltica en Brasil, p. 102. Para uma abordagem mais geral, ver DEARLOVE (1989), Bringing constitution
back in.
103
HUGHES apud SEGAL; SPAETH (2002), The Supreme Court and the attitudinal model revisited, pp. 2-3.
Conquanto tenha uma numerosa prognie, essa frase (the law is what the courts say it is) costumeiramente
atribuda a Oliver Wendell Holmes, um juiz que comps a Suprema Corte dos Estados Unidos entre 1902 e
1932.
104
Para SEGAL e SPAETH, por exemplo, a argumentao causal baseada na influncia dos discursos jurdicos
serve apenas para racionalizar as decises do Tribunal e para encobrir a realidade do processo de tomada de
deciso da Corte. SEGAL; SPAETH (2002), The Supreme Court and the attitudinal model revisited, p. 53.
74
lutas produzem discursos e, por via de conseqncia, abrem-se interpretao. No por serem
a causa eficiente de uma narrativa mitolgica, mas por atualizarem a linguagem em que se
expressam as lutas no interior do espao estatal, os discursos jurdicos importam.105 Eles
declaram abertamente as tticas, as clivagens conjunturais, os compromissos provisrios, a
seletividade e as prioridades daquelas lutas. Nas palavras de POULANTZAS, o discurso do
Estado moderno deve sempre ser compreendido e entendido mesmo que no deva ser de
maneira unvoca e por todos: no basta que seja pronunciado de maneira encantatria.106
Especialmente em um espao de resoluo formal de contradies, como a jurisdio
constitucional, os discursos jurdicos confessam a conflitualidade do Estado. Assim, os
fundamentos das sentenas judiciais, as doutrinas jurisprudenciais, as discusses que ocorrem
em um processo judicial, as teses e raciocnios jurdicos, enfim, todos esses discursos
meticulosamente documentados, publicados de maneira especfica, direcionados a audincias
segmentadas e arquivados ao modo burocrtico no so mera mistificao. Eles resolvem e, por
isso mesmo, declamam histrias de luta.107
Sendo assim, a tarefa de fazer uma interpretao poltica dos discursos jurdicos
consiste em relacion-los aos conflitos, aos atores e s circunstncias que os produziram,
porque, em seu cdigo prprio, esses discursos expem, sem vus, as tticas de lutas que se
desenvolvem no interior do Estado. A interpretao poltica dos discursos jurdicos , em suma,
105
A idia de que os discursos jurdicos devem ser considerados pela anlise poltica foi ressaltada por
KAPISZEWSKI e TAYLOR, em sua anlise da produo latino-americana sobre o comportamento judicial.
Segundo os autores, maiores avanos poderiam ser feitos em nossa compreenso da poltica judicial na
Amrica Latina, se o prprio direito visse a ser tomado em maior considerao em nossas anlises. No estamos
sugerindo que cientistas polticos se tornem juristas. Ao invs disso, simplesmente acreditamos que, em nossas
anlises da judicializao da poltica, da crescente participao dos tribunais na formulao de polticas
pblicas, e da sua disposio e capacidade em afirmar poder, tenhamos em mente que as normas jurdicas so
o cenrio fundamental para o comportamento judicial. Mesmo nas configuraes latino-americanas menos
institucionalizadas, constituies, cdigos processuais e substantivos, leis, doutrinas jurdicas, teorias de
interpretao judicial e a jurisprudncia existente, tudo isso motiva, ativa e limita os atores judiciais.
Conseqentemente, ao investigar e incluir essas instituies jurdicas em nossos exames da dinmica judicial
mesmo que isso torne nossas pesquisas mais demoradas e complicadas enriqueceramos, sem dvida, nossas
descries e explicaes do comportamento judicial e da poltica. KAPISZEWSKI; TAYLOR (2008), Doing
courts justice?, p. 755.
106
107
POULANTZAS (1978), O Estado, o poder, o socialismo, pp. 30-31. Note-se que essas cautelas de mtodo no
esto comprometidas com o mesmo tipo de argumentao presente nas narrativas referidas (atitudinal e
estratgica), isto , com uma obstinada preocupao com inferncias causais, essas prticas cognitivas to
interessantes. O objetivo, aqui, muito mais modesto. Trata-se de interpretar as decises judiciais de modo
especfico. Sobre o lugar equvoco que a interpretao atualmente ocupa na metodologia da cincia poltica,
ver KING et al (1994), El diseo de la investigacin social, pp. 45-53; GERRING (2012), Social Science
methodology, passim.
75
76
Tabela 4
Parlamento nacional
Parlamentos regionais
rgos judicirios
Primeiro-ministro
Primeiro-ministro
X
Primeiro-ministro
Primeiro-ministro
X
Parlamento nacional
Primeiro-ministro
X
rgos executivos regionais
Primeiro-ministro
X
Parlamentos regionais
Primeiro-ministro
X
rgos judicirios
Defensor do povo
Defensor do Povo
X
Primeiro-ministro
Defensor do Povo
X
Parlamento nacional
Defensor do Povo
X
rgos executivos regionais
Defensor do Povo
X
Parlamentos regionais
Defensor do Povo
X
rgos judicirios
Parlamentares nacionais
Parlamentares nacionais
X
Primeiro-ministro
Parlamentares nacionais
X
Parlamento nacional
Parlamentares nacionais
X
rgos executivos regionais
Parlamentares nacionais
X
Parlamentos regionais
Parlamentares nacionais
X
rgos judicirios
Parlamentos regionais
Parlamentos regionais
X
Primeiro-ministro
Parlamentos regionais
X
Parlamento nacional
Parlamentos regionais
X
rgos executivos regionais
Parlamentos regionais
X
Parlamentos regionais
Parlamentos regionais
X
rgos judicirios
Fonte: elaborado pelo autor a partir da Constituio espanhola de 1978, art. 162: 162.1 Esto legitimados: a) Para interpor o recurso de inconstitucionalidade, o Presidente do Governo, o Defensor do Povo, 50
Deputados, 50 Senadores, os rgo colegiados executivos das Comunidades Autnomas e, quando for o caso, as Assemblias das mesmas.
77
Tabela 5
Origem dos dispositivos normativos passveis de contestao pelas Aes Diretas de Inconstitucionalidade
Presidente da Repblica
Parlamento nacional
Governadores de estado
Parlamentos regionais
rgos judicirios
Presidente da Repblica
Presidente da Repblica
X
Presidente da Repblica
Presidente da Repblica
X
Parlamento nacional
Presidente da Repblica
X
Governadores de estado
Presidente da Repblica
X
Parlamentos regionais
Presidente da Repblica
X
rgos judicirios
Parlamentos regionais
Parlamentos regionais
X
Presidente da Repblica
Parlamentos regionais
X
Parlamento nacional
Parlamentos regionais
X
Governadores de estado
Parlamentos regionais
X
Parlamentos regionais
Parlamentos regionais
X
rgos judicirios
Governadores de estado
Governadores de estado
X
Presidente da Repblica
Governadores de estado
X
Parlamento nacional
Governadores de estado
X
Governadores de estado
Governadores de estado
X
Parlamentos regionais
Governadores de estado
X
rgos judicirios
PGR
PGR
X
Presidente da Repblica
PGR
X
Parlamento nacional
PGR
X
Governadores de estado
PGR
X
Parlamentos regionais
PGR
X
rgos judicirios
Partidos polticos
Partidos polticos
X
Presidente da Repblica
Partidos polticos
X
Parlamento nacional
Partidos polticos
X
Governadores de estado
Partidos polticos
X
Parlamentos regionais
Partidos polticos
X
rgos judicirios
Grupos de interesse
Grupos de interesse
X
Presidente da Repblica
Grupos de interesse
X
Parlamento nacional
Grupos de interesse
X
Governadores de estado
Grupos de interesse
X
Parlamentos regionais
Grupos de interesse
X
rgos judicirios
Fonte: elaborado pelo autor a partir da Constituio brasileira de 1988, art. 103: Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade: - o Presidente da Repblica;
II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o
Procurador-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX - confederao sindical ou entidade de classe de
mbito nacional.
78
Descentralizao do
Estado
Tabela 6
Judicirio
rgos centrais
rgos regionais
79
subconjunto de sentenas investigadas, uma taxonomia dos conflitos mais relevantes, isto ,
uma ordenao dos conflitos segundo suas caractersticas concretas comuns e segundo sua
maior ou menor freqncia.108
As instituies de controle jurisdicional abstrato de constitucionalidade de leis e atos
normativos com fora de lei determinam os limites formais do espao conflitivo de atuao
hipottica de uma jurisdio constitucional, ao passo que uma taxonomia dos conflitos mais
relevantes verificados em determinado perodo expe os contornos reais do espao conflitivo
de atuao possvel dessa jurisdio constitucional.109 Assim entendida, a taxonomia uma
ferramenta para expor parcialmente as condies de produo dos discursos jurdicos,
situando-os no espao relacional e conflitivo mais amplo a que pertencem: o espao estatal.
O primeiro procedimento de interpretao poltica dos discursos jurdicos consiste, por
conseguinte, em uma situao dos discursos jurdicos no espao estatal. O efeito desse
procedimento a descrio do cenrio poltico em que se desenvolve a jurisdio
constitucional. E a taxonomia dos conflitos mais relevantes verificados em determinado perodo
a ferramenta por meio da qual se pode realizar esse procedimento.
Uma ilustrao da aplicao desse procedimento pode ser esclarecedora. Na Espanha,
entre 1981 e 1986, o TCE julgou 47 RIs, sendo:
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
(f)
(g)
(h)
(i)
(j)
108
Para uma distino entre os conceitos de tipologia, taxonomia e matriz, ver GERRING (2012), Social
Science methodology, pp. 141-154.
109
A classificao de conflitos judiciais usada por CASTRO, por exemplo, pode ser entendida como uma
taxonomia, no sentido em que explicito aqui. Ver CASTRO (1997), O Supremo Tribunal Federal e a
judicializao da poltica.
80
(II)
(III)
outras disputas, heterogneas entre si (h, i e j), correspondentes a 13% dos RIs.
Com esse procedimento taxonmico, possvel dizer que os conflitos centro-regionais
81
110
82
111
83
112
113
84
114
Para uma discusso sobre os diversos tipos de indeterminao do direito, ver BARBOSA (2013), Constituio,
democracia e indeterminao social do direito. BARBOSA fala em indeterminao institucional para se
referir imprevisibilidade das rotinas jurdicas, que se manifesta especialmente em casos difceis ou casoslimite, com a produo de decises incompatveis entre si; em indeterminao normativa para designar os
resultados contingentes de disputas argumentativas; e em indeterminao social para tratar da articulao
entre esses dois aspectos. O relato dos votos vencidos se concentra no que BARBOSA chamou de
indeterminao normativa, ao passo que os demais procedimentos se voltam para a indeterminao
institucional, tudo isso em um marco terico que leva a indeterminao social do direto s suas ltimas
conseqncias, tomando-a como o elemento distintivo da ordem (contraditria) que o direito materializa.
85
So esses os procedimentos de interpretao poltica que aplico a cada uma das subsries
de sentenas contidas nos perodos anteriormente mencionados. O propsito ulterior que orienta
esses procedimentos metodolgicos capturar a contingncia dos discursos jurdicos. Comeo
cada um dos captulos subseqentes com uma interpretao poltica das sentenas produzidas
pelas jurisdies constitucionais estudadas e passo, em seguida, a um mapeamento cujos
procedimentos esto detalhados na subseo seguinte do espao conflitivo em que se
desenvolvem as jurisdies constitucionais.
Antes de passar prxima subseo, porm, quero chamar a ateno para um ltimo
aspecto dos discursos jurdicos. Trata-se da forma pela qual eles se legitimam e do papel que
eles exercem na organizao das expectativas dos atores polticos e dos agentes econmicos.
Para citar um autor clssico, como WEBER, por exemplo, a legitimidade do direito garantida,
externamente, pela expectativa da coao (a inobservncia do direito acarreta uma sano) e,
internamente, pela submisso de administradores e administrados a estatutos estabelecidos por
procedimentos habituais e formalmente corretos (o direito resultante de um procedimento
formalmente correto deve ser observado). Esses estatutos so impostos coativamente por um
quadro administrativo cuja dominao se legitima, de uma parte, por sua prpria submisso aos
estatutos que impe e, de outra parte, por sua qualificao profissional (dominao em virtude
de conhecimento profissional e de servio). Essa forma de legitimao do direito e do quadro
administrativo responsvel por sua imposio , segundo WEBER, a forma mais racional de
exerccio da dominao, porque ela alcana o grau mximo de previsibilidade das rotinas da
administrao, propiciando calculabilidade a todos os interessados e, muito especialmente, aos
agentes econmicos.115
Pois bem, nessa linha de consideraes, os atores polticos e agentes econmicos
conhecem o direito por meio de discursos e a legitimidade desses discursos depende de sua
maior ou menor previsibilidade. Os discursos jurdicos assumem, assim, um papel de
organizao das expectativas dos atores polticos e dos agentes econmicos.116 Confessar, no
cdigo especfico do direito, as contradies estatais alm de uma conseqncia inevitvel,
ainda que possivelmente no-intencional, da resoluo formal dessas contradies uma
115
116
86
117
Alm de garantirem calculabilidade aos interessados, os discursos jurdicos so os meios pelos quais os juzes
buscam, individualmente, prestgio e respeito perante audincias que eles consideram relevantes, entre as quais
tm um papel central a comunidade jurdica e segmentos dessa comunidade (advogados freqentes no tribunal,
academia jurdica, imprensa especializada, associaes profissionais, etc.). Essas audincias lem
assiduamente; reproduzem; difundem; comentam; avaliam; criticam discursos jurdicos; e, o que crucial,
atestam ou desatestam, para atores polticos e agentes econmicos exteriores a elas, a qualidade desses
discursos. Ver BAUM (2008), Judges and their audiences, pp. 87-117; BAUM; DEVINS (2010), Why the
Supreme Court cares about elites, not the American people.
118
87
119
Para uma primeira tentativa explcita de incorporar o problema da incoerncia das decises judiciais ao campo
do comportamento judicial, ver COLLINS JR. (2008), The consistency of judicial choice.
120
121
Para uma abordagem do mesmo problema sob outro ponto de vista, ver CALDEIRA; GIBSON (1992), The
etiology of public support for the Supreme Court, pp. 659-660.
122
88
Uma clara expresso dessa tendncia ao consenso ou, pelo menos, colegialidade a
adeso de juzes vencidos ao entendimento da maioria, com expressa ou tcita ressalva de seus
entendimentos pessoais.125 Esse comportamento permite que os juzes de um tribunal
produzam, apesar de suas eventuais divergncias, sries de decises coerentes entre si.
A acumulao de incongruncias argumentativas e a adeso provisria de juzes
vencidos ao entendimento majoritrio introduzem uma distino na audincia dos tribunais
constitucionais. Para o grande pblico (formado por atores polticos e agentes econmicos),
suas decises so altamente previsveis, porque coerentes com decises pretritas e
aparentemente consensuais. Todavia, para um pblico mais restrito (formado por profissionais
do direito), aquela srie de decises coerentes e consensuais pode estar constantemente
ameaada por argumentaes incongruentes ou por adeses provisrias. No se trata, em
123
EPSTEIN et al (2011), Why (and when) judges dissent. Idem. (2012), Are even unanimous decisions in the
United States Supreme Court ideological?, p. 702.
124
BLACK; BRYAN (2014) Explaining the (non) occurrence of equal divisions on the U.S. Supreme Court, p.
1083.
125
Para um tratamento desse problema em termos de dissonncia cognitiva, ver COLLINS JR. (2011), Cognitive
dissonance on the U.S. Supreme Court.
89
nenhum caso de camuflagem, pois so sempre pblicas, ainda que para pblicos distintos: as
sries de decises, as argumentaes e as adeses dos juzes. Trata-se, porm, de um recurso
ttico mobilizado pelos tribunais para superar seu duplo desafio de legitimao. Um recurso
ttico que pe em prtica a velha mxima tomista: para cada contradio (performativa), uma
distino (de audincias).
O custo da incoerncia, portanto, no engessa os discursos jurdicos e, por conseguinte,
no determina unilateralmente o comportamento judicial. Talvez no seja possvel predizer
quanta incongruncia argumentativa o papel pode aceitar nem em que momento se revelar
meramente provisria a adeso de juzes vencidos a entendimentos majoritrios. No entanto,
uma anlise descritiva do comportamento judicial deve ser capaz de relatar o acmulo de
incongruncias argumentativas que possa ocorrer em uma srie de decises judiciais e de
registrar quais decises foram tomadas por meio de adeses dos juzes vencidos. Se, por meio
da ritualizao de homenagens argumentativas (deferncia ao precedente) e decisrias
(deferncia maioria), os discursos jurdicos segmentam suas audincias, esses expedientes
servem como ndices da consistncia, no longo prazo, dos discursos jurdicos e uma anlise do
comportamento judicial deve ser capaz de incorporar esses elementos, mesmo que eles no
tenham poder causal.
1.2.3 Mapeamento
90
126
91
127
EPSTEIN et al (1995), Ideological values and the votes of U.S. Supreme Court justices revisited. SEGAL;
SPAETH (2002), The Supreme Court and the attitudinal model revisited, pp. 320-324.
128
Para uma discusso geral do problema ver EPSTEIN; MERSHON (1996), Measuring political preferences.
EPSTEIN et al (2012), Ideology and the study of judicial behavior.
ARAJO e MAGALHES, por exemplo, em seu estudo sobre o Tribunal Constitucional portugus, tomaram
como referncia a vinculao partidria do grupo parlamentar que indicou cada juiz. Da mesma forma
procederam CARROL e TIEDE, em suas pesquisas sobre o Tribunal Constitucional chileno. Na ausncia de
perfis jornalsticos publicados entre a indicao e a confirmao no cargo, esse parece ser o mtodo mais
recomendvel e se assemelha ao que apliquei para a jurisdio constitucional espanhola. Ver ARAJO;
MAGALHES (1998), A justia constitucional entre o direito e a poltica. CARROL; TIEDE (2011),
Judicial behavior on the Chilean Constitutional Tribunal. Idem. (2012), Ideological voting on Chiles
Constitutional Tribunal.
J BASABE SERRANO e KASTNER recorreram a entrevistas com especialistas em direito para determinar
os perfis dos juzes. Essa estratgia privilegia a preciso do perfil (preferncia ou posio) poltico, mas incorre
em assumida endogeneidade, j que as percepes dos entrevistados so baseadas no comportamento judicial
cujas causas se pretende inferir. BASABE SERRANO; KASTNER (2014), Cmo votan los jueces?
BASABE SERRANO (2014), Determinants of judicial dissent in contexts of extreme institutional instability.
Idem. (2012), Judges without robes and judicial voting in contexts of institutional instability. Idem. (2008),
Las preferencias ideolgicas y polticas judiciales.
92
129
LATTIN et al (2011), Anlise de dados multivariados, pp. 67-101. DUNTEMAN (1989), Principal
components analysis. Lancei mo do software XLSTAT tanto para criar todas as representaes grficas aqui
apresentadas quanto para construir as respectivas matrizes de proximidade. CARROL e TIEDE usaram uma
tcnica com resultados similares para analisar o Tribunal Constitucional chileno: o escalonamento
multidimensional. CARROL; TIEDE (2012), Ideological voting on Chiles Constitutional Tribunal. Quando
tomei notcia desse trabalho, j havia elaborado os grficos. De todo modo, as matrizes de proximidade
apresentadas podem ser aproveitadas para efeitos de comparao com o trabalho de CARROL e TIEDE.
93
A fim de utilizar essa tcnica, constru, para cada um dos perodos estudados, uma
matriz simtrica de proximidade (ou de correlao).130 Essas matrizes se baseiam em dados
nominais binrios 0 e 1,131 em que 0 corresponde a cada voto de determinado juiz
constitucional congruente com a deciso finalmente adotada pela maioria de seus pares, ao
passo que 1 diz respeito aos votos vencidos, isto , a cada voto de determinado juiz
constitucional no congruente com a deciso finalmente adotada pela maioria de seus pares.
Conhecendo, ento, o comportamento de cada juiz em cada julgamento (congruente com a
deciso final ou no), as matrizes de proximidade propiciam informaes sobre o grau de
coincidncia de votos entre cada par de juzes de determinado tribunal.
Elaboradas as matrizes de proximidade, apliquei, aos valores nelas dispostos, a tcnica
de anlise de componentes principais, resultando em representaes grficas bidimensionais
dos pontos ideais ocupados pelos juzes constitucionais, levando-se em conta as coincidncias
de votos verificadas para cada par de juzes, em cada um dos julgamentos de que
participaram.132 Por fim, destaquei, nesses grficos, a posio dos juzes mais prximos do
comportamento mdio do tribunal, a fim de, assim, facilitar a visualizao dos dados.
Para ilustrar a utilizao dessa tcnica, suponham-se as seguintes situaes.
Situao hipottica 1: um tribunal constitucional, composto por sete juzes
constitucionais (j1, j2, j3, e j7), julga, durante determinado perodo, apenas uma ao de
inconstitucionalidade (a1), com uma distribuio de votos individuais como a representada na
Tabela 7. Trata-se de um julgamento com amplo consenso, do qual apenas um juiz
constitucional (j7) divergiu. Nessa situao, as coincidncias de votos entre cada par de juzes
poderiam ser facilmente representadas em um grfico unidimensional, como o da Figura 2, sem
que fosse necessrio recorrer tcnica de anlise de componentes principais ou qualquer outra
tcnica estatstica.
130
Constru todas as matrizes de proximidade com coeficiente de coincidncia simples (ou coeficiente de Sokal
& Michener), adequado a dados nominais binrios, como os utilizados. WARRENS (2008), Similarity
coefficients for binary data. Os valores faltantes (ausncias dos juzes constitucionais nas sesses de votao)
foram estimados pela mdia ou moda dos votos. Apresento todas as matrizes de proximidade, mais adiante, no
Apndice B.
131
132
94
Tabela 7
j1
a1
0
Fonte: elaborado pelo autor.
Figura 2
j2
0
j3
0
j4
0
j5
0
j6
0
j7
1
j1
j2
j3
j4
j5
j6
j7
Fonte: elaborado pelo autor a partir da Tabela 7.
j1
a1
0
a2
0
Fonte: elaborado pelo autor.
Figura 3
j2
0
0
j3
0
0
j4
0
0
j5
0
1
j6
1
0
j7
1
1
j7
j3
j4
j5
Fonte: elaborado pelo autor a partir da Tabela 8.
95
divide em dois extremos, favorecendo as opinies dos juzes com posies moderadas: j4, o
mais moderado, forma maioria em todas as votaes, ao passo que os mais extremados, j1, de
um lado, e, j7, de outro, so derrotados em aproximadamente dois teros das votaes.
Tabela 9
j1
a1
1
a2
1
a3
1
a4
1
a5
1
a6
1
a7
1
a8
1
a9
1
a10
1
a11
0
a12
0
a13
0
a14
0
a15
0
a16
0
a17
0
a18
0
a19
0
a20
0
a21
1
a22
1
a23
1
a24
1
a25
1
a26
1
a27
1
a28
1
a29
1
a30
0
Fonte: elaborado pelo autor.
j2
0
0
0
0
1
1
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0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
0
0
0
0
0
j3
0
0
0
0
0
0
0
1
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
j4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
j5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
1
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0
0
0
0
0
0
0
1
0
j6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
1
0
0
1
0
0
0
0
0
1
1
0
0
0
j7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
96
original.133 A Figura 4 ilustra essa metfora. Nela, a imagem de um cilindro projetada de trs
modos distintos. Essas sombras (bidimensionais) tm menos dimenses que o cilindro
(tridimensional), porm reduzem essa dimensionalidade retendo uma quantidade varivel de
informaes a respeito do objeto original.134 As sombras 1 e 2 so representaes
bidimensionais com pouca variabilidade em relao sombra 3. O que a anlise de
componentes principais faz determinar qual a melhor sombra para um sistema de pontos
determinado, isto , a sombra que retm a maior variabilidade.
Figura 4
Sombra 1
Sombra 2
133
PEARSON (1901), On lines and planes of closest fit to systems of points in space.
134
Note-se que, na anlise do comportamento judicial, trabalha-se, normalmente, com sistemas de pontos
pertencentes a espaos com muito mais do que trs dimenses.
97
j3
j4
0,500
0,733
1
0,867
0,733
0,667
0,300
j5
0,367
0,800
0,867
1
0,867
0,800
0,367
j6
0,300
0,667
0,733
0,867
1
0,733
0,500
j7
0,300
0,600
0,667
0,800
0,733
1
0,567
0,333
0,300
0,300
0,367
0,500
0,567
1
Com base nessa matriz, a imagem bidimensional que retm a maior quantidade de
informao (ou variabilidade) do sistema de pontos original (conforme a tcnica de anlise de
componentes principais) a que est representada na Figura 5.
Figura 5
j4
F1 (64,47 %)
j6
j5
j3
j7
j1
F2 (12,84 %)
j2
98
Nesse grfico, destaquei a posio do juiz (j4) que mais se aproximou do comportamento
mdio do tribunal hipottico, fazendo com que os eixos horizontal e vertical se cruzassem sobre
ela. A Figura 5 retm cerca de 77% da variabilidade do sistema de pontos original. O primeiro
fator (eixo horizontal) diz respeito a aproximadamente 65% dessa variabilidade, sendo,
portanto, o eixo mais importante para a interpretao dos dados. Seria possvel supor que esse
fator corresponde posio ideolgica dos juzes, ao seu maior ou menor formalismo, a seu
perfil profissional prvio, a sua regio de nascimento, etc. Menos importante, porm ainda
relevante, o segundo fator retm cerca de 13% da variabilidade original e, da mesma forma,
poderiam ser formuladas hipteses sobre quais variveis estariam mais fortemente associadas
a ele e, por via de conseqncia, a uma poro importante da variabilidade do comportamento
judicial verificado na terceira situao hipottica aqui tratada.
Note-se que esses fatores no tm significado intrnseco. Eles consistem em
modificaes espaciais cujo significado deve ser atribudo pelo analista posteriormente, pois
no pressuposto pelo procedimento analtico. No supor de antemo quais so as variveis
relevantes a partir das quais os juzes divergem entre si tem grande valor heurstico para os
propsitos desta pesquisa. Essa tcnica exige que o analista determine, a cada srie de sentenas
estudadas, quais as variveis foram relevantes para as divergncias observadas. Isso quer dizer
que, em determinado perodo ou em determinada experincia jurisdicional, o espectro esquerdadireita, por exemplo, pode ser o que melhor corresponda s observaes, mas isso no implica
que, em outro perodo ou em outras experincias, as coisas tenham ocorrido da mesma forma,
podendo ser, nesse segundo caso, o espectro centralismo-regionalismo o que melhor
corresponda s observaes. , portanto, a anlise contextual dos discursos jurdicos
materializados nas sentenas judiciais que determina o significado das dimenses representadas
nos grficos. Estes apenas traduzem, em uma imagem de fcil cognio, as principais clivagens
efetivamente observadas no comportamento de um tribunal colegiado, em termos de
coincidncias de votos entre cada par de juzes que o compem.
Com essas situaes hipotticas, percebe-se que, medida em que aumenta a
complexidade de um sistema de pontos, mais necessrio se faz diminuir, de algum modo, sua
dimensionalidade, para que ele seja graficamente representvel. A terceira situao hipottica,
consideravelmente mais complexa (por conter mais informaes) que as demais, ainda permite
uma anlise visual direta dos dados: v-se que j4 o mais moderado dos juzes, que j1 e j7 so
mais extremistas e que os demais (j2 e j3, de um lado, e j5 e j6, de outro) oscilam em algum lugar
entre esses extremos e a posio moderada. Por ainda permitir uma anlise direta dos dados, o
99
135
136
100
137
Apliquei a anlise de agrupamentos aglomerativa hierrquica com coeficiente de coincidncia simples, mtodo
de aglomerao weighted pair-group average e truncamento automtico.
138
O truncamento automtico provido pelo software XLSTAT baseado em mensuraes de entropia. Para uma
proposta de aplicao de mensuraes de entropia para determinar, com maior objetividade, o truncamento,
isto , o nmero timo de grupos de uma anlise de agrupamentos aglomerativa hierrquica, ver CASADO et
al (1997), An objective method for partitioning dendrograms based on entropy parameters.
101
coincidncias e discrepncias entre os votos dos juzes. Qualquer valorao dessa natureza s
pode ser aventada pelo analista.
Figura 6
j7
j1
Primeiro agrupamento
Segundo agrupamento
j6
j5
j4
Terceiro agrupamento
j3
j2
102
aqueles juzes e agrupamentos de juzes mais influentes em cada perodo estudado. Esse
procedimento de anlise se concentra, portanto, nas relaes de poder estabelecidas entre os
juzes no interior de determinado tribunal constitucional.
A Figura 7 apresenta o resultado da aplicao desse procedimento terceira situao
hipottica referida acima. Nela, possvel perceber o quanto os juzes do terceiro agrupamento
foram mais influentes que os juzes mais extremistas.
3 agrupamento
Figura 7
j4
j3
13%
j5
13%
j2
20%
j6
20%
j1
63%
j7
63%
139
103
104
140
Neste captulo, refiro-me sempre aos RIs julgados pelo TCE entre 02/02/1981 e 20/02/1986. Essa srie contm
47 processos judiciais e exclui, portanto, os seis RIs (129/1980, 029/1980, 162/1980, 187/1980, 070/1980 e
221/1980) julgados antes de 02/02/1981. E isso por trs motivos: primeiro, os RIs excludos da anlise foram
extintos sem julgamento de mrito, por contrariarem o art. 161.1.a da Constituio espanhola de 1978, no qual
so definidos os atores legitimados a acionar a jurisdio constitucional; segundo, o mencionado artigo
constitucional no faz nenhuma meno, ainda que vaga, legitimidade processual de associaes civis e
cidados e foram esses os autores dos RIs excludos; e terceiro, RIs semelhantes no voltaram a ser julgados
posteriormente. Por essas razes, entendi que a incluso dos mencionados RIs na srie analisada distorceria os
percentuais e grficos apresentados no captulo.
141
142
143
A efmera histria do Tribunal de Garantias Constitucionais espanhol ainda est para ser contada de modo
detalhado. Para uma aproximao, ver RUBIO LLORENTE (1983), Del Tribunal de Garantas al Tribunal
Constitucional, pp. 31-33. PALOMINO MANCHEGO (2003), Los orgenes de los tribunales
constitucionales en Iberoamrica, pp. 11-23. OLIVER ARAUJO (2010), El recurso de amparo en la segunda
repblica espaola (1931-1936) y la posterior guerra civil (1936-1939).
105
144
145
146
Para uma breve descrio das foras partidrias presentes na cena poltica espanhola depois da morte de Franco,
ver SOTO CARMONA (1996), Irrupo, mudana e realinhamento do sistema de partidos em Espanha (19771993).
147
Sobre o processo constituinte espanhol, ver BONIFACIO DE LA CUADRA; GALLEGO-DAZ (1981), Del
consenso al desencanto. SANJUAN (1984), Crnica de una Constitucin consensuada. GUNTHER (1986),
El proceso constituyente espaol. PECES-BARBA MARTNEZ (1988), La elaboracin de la Constitucin
de 1978.
148
Constituio espanhola de 1978, art. 161. Para uma descrio das instituies espanholas de controle de
constitucionalidade, ver ARAGN REYES (1979), El control de constitucionalidad en la Constitucin de
1978.
106
Figura 8
6%
1979
7% 5%
7%
47%
35%
1982
8% 3%
1%7%
31%
48%
35%
3%
58%
Aliana Popular
UCD
PSOE
PCE
Outros
Fonte: elaborado pelo autor a partir de CARRERAS; TAFUNELL (coords.) (2005), Estadsticas histricas de Espaa, p. 1114.
Figura 9
1979
1%
8% 1%
24%
1982
8%
26%
52%
34%
2%
57%
23%
64%
Aliana Popular
UCD
PSOE
Outros
Fonte: elaborado pelo autor a partir de CARRERAS; TAFUNELL (coords.) (2005), Estadsticas histricas de Espaa, p. 1115.
Composio
1980
1981
Begu
1982 Arozamena Cantn
Sierra
(19801983 (1980-1986)
1989)
1984
Dez de
Velasco
(19801986)
Dez Escudero
Picazo del Corral
(1980(19801989)
1986)
Fernndez
Viagas
(1980-1982)
Pera
Verdaguer
(1982-1986)
Garca
Pelayo
(1980-1986)
Gmez
Ferrer
(19801986)
Latorre
Segura
(1980-1989)
Rubio
Llorente
(19811992)
Toms y
Valiente
(19801992)
Truyol
y Serra
(19801990)
1985
Conforme a Constituio espanhola, o TCE deve ser composto por 12 membros: quatro
deles escolhidos pelos deputados, quatro pelos senadores, dois pelo governo e dois pelo CGPJ.
Os mandatos dos magistrados devem ter durao de doze anos, renovando-se a tera parte
trienalmente.149 O presidente do TCE deve ser escolhido por seus pares tambm trienalmente.
149
Constituio espanhola de 1978, arts. 159 e 160. Para que as renovaes fossem feitas trienalmente, o primeiro
tero do Tribunal foi renovado seis anos (1986) e no doze anos (1992) depois do incio de seus mandatos.
107
150
151
EL PAS El Tribunal Constitucional ya tiene presidente (05/07/1980). Idem. Garca Pelayo, presidente del
Tribunal Constitucional (04/07/1980). Idem. Continuidad en el Tribunal Constitucional (29/07/1983).
MARN Garca Pelayo, reelegido presidente del Tribunal Constitucional (29/07/1981).
152
108
2.1
153
154
Para uma viso global da situao poltica espanhola no final dos anos 1970 e incio da dcada de 1980, ver
LINZ et al (1981), Informe sociolgico sobre el cambio poltico en Espaa.
155
Ver: EL PAS El paro y el terrorismo, problemas que preocupan a los espaoles (15/07/1980). Idem. El
terrorismo y el paro son los problemas ms graves de Espaa, segn Felipe Gonzlez (01/08/1980). Idem.
Calvo Sotelo: El paro es el problema ms grave de nuestra economa (30/10/1980). Idem. Los espaoles,
ms preocupados por el paro que por la OTAN (20/10/1981). Idem. Espaa se ha empobrecido dos veces
ms que los pases de la OCDE entre 1979 y 1981, segn el Banco de Espaa (03/06/1981).
109
66%
Partidrias nacionais
Outras**
21%
13%
Tratarei das disputas centro-regionais mais frente.156 Agora, quero chamar a ateno
para as partidrias nacionais.
156
110
157
O xito foi alcanado nos RIs 186/1980, 189/1980, 192/1980, 38/1981, e 238/1981. Para descries desses
julgamentos, ver, respectivamente, AGUIAR DE LUQUE (1981), Relacin de sentencias del Tribunal
Constitucional durante el primer semestre de 1981, pp. 277; 278; e 282-283. Idem. (1982) Relacin de
sentencias del Tribunal Constitucional durante el segundo semestre de 1981, p. 174-175. Idem. (1982),
Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional durante el segundo cuatrimestre de 1982, pp. 269.
Nos RIs 68/1982 e 290/1982, por outro lado, o PSOE foi derrotado. Sobre esses julgamentos, ver AGUIAR
DE LUQUE (1982), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional durante el segundo cuatrimestre de
1982, p. 266. Idem. (1983), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional durante el tercer cuatrimestre
de 1982, p. 268-269.
158
Tratam-se dos RIs 116/1983, 380/1983 e 191/1984. Para descries, ver AGUIAR DE LUQUE (1984),
Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional dictadas de junio a diciembre de 1983, pp. 266-268. Idem.
(1984), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional publicadas de agosto a diciembre de 1984, pp.
197-199. Idem. (1986), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional publicadas desde diciembre de
1985 a marzo de 1986, pp. 297-298.
159
Respectivamente, RIs 186/1980, 189/1980, 192/1980, 38/1981, 68/1982, 290/1982, 116/1983, 380/1983 e
191/1984.
111
dramtico daquela crise, era a preocupao constante que elevava a importncia da atuao do
TCE nesses conflitos.
Para se ter uma idia da gravidade que o problema do desemprego adquiriu na Espanha
naquele perodo, basta mencionar que a proporo de desempregados na populao
economicamente ativa espanhola quase dobrou entre os anos de 1980 e 1986 (Figura 11). Nesse
contexto, os confrontos judiciais entre governo e oposio sobre direito de greve, sobre
inspeo e arrecadao para a seguridade social ou sobre expropriao e estatizao de
empresas para citar apenas trs exemplos colocavam o TCE em uma posio em que suas
decises dificilmente poderiam ser isoladas da cena poltica.
Figura 11 Desempregados em relao populao ativa (Espanha, 1980-1986)
21,7
19,8
15,5
21,3
17
13,7
11,1
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
Fonte: elaborado pelo autor a partir de RODRGUEZ OSUNA (1997), Evolucin de la poblacin activa, ocupacin y paro en Espaa 19761996, p. 122.
112
Greves
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
Participantes (milhares)
Fonte: elaborado pelo autor a partir de LUQUE BALBONA (2010), Las huelgas en Espaa, p. 350.
160
Trata-se do RI 192/1980. Para uma descrio, ver AGUIAR DE LUQUE (1981), Relacin de las sentencias
del Tribunal Constitucional durante el primer semestre de 1981, pp. 282-283. Ver, ainda, BORRAJO
DACRUZ (1981), El derecho de huelga de los funcionarios pblicos en la sentencia del Tribunal
Constitucional de 8 de abril de 1981. PAREJO ALFONSO (1981), El contenido esencial de los derechos
fundamentales en la jurisprudencia constitucional.
161
162
113
Em fins dos anos 1970, o conflito entre capital e trabalho na Espanha se dividia em duas
frentes complementares: de um lado, uma frente institucional, de concertao corporativa, em
que os trabalhadores buscavam inscrever suas reinvindicaes em sucessivos pactos sociais,
ainda que ocupassem, neles, uma posio subordinada, e, de outro, uma frente de negociao
coletiva direta nos locais de trabalho, na qual a paralisao era o principal instrumento de luta.
Essa situao se conservou at 1982, quando ascendeu ao governo o PSOE, ao qual era ligada
uma grande central sindical, a UGT (Unio Geral de Trabalhadores). Da em diante, o
movimento operrio, at ento razoavelmente unificado, foi cindido: a UGT assumiu uma
estratgia de maior proximidade com o governo, moderando a mobilizao grevista para atingir
incertos xitos polticos de longo prazo, ao passo que a Confederao Sindical de Comisses
Operrias (CCOO) manteve a presso no mercado de trabalho por meio de paralisaes,
orientando-se por sucessos econmicos menos arriscados e mais imediatos.163
Foi nesse ambiente de agitao grevista, inflao pressionada pelo petrleo e crescente
desemprego que o PSOE, ainda na oposio ao governo da UCD, props o RI 192/1980.
Nesse Recurso, os socialistas alegaram a inconstitucionalidade de parte da legislao
trabalhista anterior Constituio de 1978, especificamente do diploma referente ao direito de
greve.164 Por restringir, mediante vrias exigncias formais, esse direito, as disposies
normativas impugnadas violariam na alegao do PSOE o texto constitucional segundo o
qual se reconhece o direito de greve dos trabalhadores para a defesa de seus interesses.165
De outro lado, o Advogado do Estado repeliu as alegaes do PSOE, dizendo que o
Recurso era inadmissvel, por razes formais e materiais. Formalmente, o Recurso no deveria
ser conhecido, visto que, em primeiro lugar, ele tratava de legislao anterior Constituio e,
portanto, de um problema de eventual revogao e no de inconstitucionalidade ; e em
segundo lugar, porque o RI no havia sido postulado por advogado. Do ponto de vista material,
o Advogado do Estado alegou, entre outras coisas, que a Constituio espanhola no fixa um
modelo de regulao do direito de greve, mas estabelece apenas um contedo essencial a ser
respeitado pelas disposies infraconstitucionais, contedo este que a legislao em questo
no violava.
163
164
165
114
166
115
167
168
169
Trata-se do RI 238/1981. Para mais detalhes, ver: AGUIAR DE LUQUE (1982), Relacin de las sentencias
del Tribunal Constitucional durante el segundo cuatrimestre de 1982, p. 269.
170
171
RI 238/1981.
116
40/1980 poderiam ser derrogadas ou modificadas pelo Governo, por proposta do Ministro do
Trabalho, Sade e Seguridade Social.172 Ao considerarem-na invlida, os juzes
constitucionais espanhis decidiram que o TCE estava legitimado a submeter os critrios de
oportunidade e convenincia de elaborao de um ato normativo especfico (o real decreto-lei)
a um exame jurdico de validade. Nesse exame, a extraordinria e urgente necessidade passa
a ter, ento, uma acepo tcnica, cujo sentido determinado pelo prprio TCE.
O caso RUMASA173
No julgamento do RI 116/1983, o TCE voltou a se manifestar sobre os requisitos
jurdicos que devem ser observados para a promulgao do real decreto-lei. Esse RI foi proposto
pela Aliana Popular aps a vitria do PSOE nas eleies de 1982. Em seu primeiro ano de
governo, os socialistas espanhis estatizaram, com o Real Decreto-Lei 2/1983, o maior grupo
empresarial privado da Espanha poca, composto de mais de trezentas empresas cujo mbito
de atuao abrangia desde a produo vincola at o setor bancrio, passando pela indstria
eletroqumica.174 Tratava-se do grupo RUMASA. A Aliana Popular alegou, entre outras
coisas, que o real decreto-lei no era um instrumento apto a promover nenhum tipo de
expropriao, por ser a propriedade um direito fundamental e, como tal, especialmente
protegida pela Constituio.175
Nenhuma sentena simboliza melhor a orientao progressista assumida pela jurisdio
constitucional espanhola, em seus primeiros anos, do que a prolatada no julgamento do caso
RUMASA.
De fato, a Constituio espanhola de 1978 impe, alm da situao de extraordinria e
urgente necessidade, outra limitao produo do real decreto-lei: conforme o artigo 86.1 da
Constituio, o real decreto-lei no pode afetar os direitos, deveres e liberdades dos cidados
regulados no Ttulo I da prpria Constituio, onde se inclui o direito de propriedade. 176 No
obstante isso, a maioria dos magistrados do TCE entendeu por bem interpretar o verbo afetar
172
173
Trata-se do RI 116/1983. Para descries do julgamento, ver: AGUIAR DE LUQUE (1984), Relacin de las
sentencias del Tribunal Constitucional dictadas de junio a diciembre de 1983, pp. 266-268 e SEGURA (1984),
El control de los decretos-leyes por el Tribunal Constitucional.
174
175
176
117
em um sentido menos amplo do que o literal, alegando que uma interpretao extensiva ou
literal desse termo acabaria por tonar imprestvel o instrumento do real decreto-lei, uma vez
que de acordo com a maioria dos magistrados qualquer matria afeta, em algum grau, os
direitos fundamentais.
Com esse expediente hermenutico, negou-se integralmente a pretenso da Aliana
Popular e se afirmou a constitucionalidade do Real Decreto-Lei 2/1983. Nas palavras dos
magistrados:
a tese partidria de uma expanso da limitao contida no art. 86.1 da C. E., sustentase em uma idia to restritiva do Decreto-lei que leva em seu seio o esvaziamento da
figura e a torna intil para regular, com maior ou menor incidncia, qualquer aspecto
concernente s matrias includas no Ttulo I da Constituio sem mais base
interpretativa do que a outorga ao verbo afetar de um contedo literal amplssimo;
como com to exgua base se conduz inutilidade absoluta do Decreto-lei, pois
difcil imaginar algum cujo contedo no afetasse algum direito compreendido no
Ttulo I, claro que tal interpretao, facilmente redutvel ad absurdum, tampouco
pode ser aceita.177
Dessa deciso, dissentiram seis magistrados: BEGU CANTN; ESCUDERO DEL CORRAL;
GMEZ-FERRER; PERA VERDAGUER; RUBIO LLORENTE; e TRUYOL
177
RI 116/1983.
178
RI 116/1983.
118
119
179
Para uma caracterizao jurdica do Estado espanhol como Estado das autonomias, ver PECES-BARBA
MARTNEZ (1981), La Constitucin espaola de 1978, pp. 171-201.
180
Para um arrazoado do processo de descentralizao do Estado espanhol at 1981, ver GARCA FERNNDEZ
(1981), Crnica de la descentralizacin.
181
Sobre as divergncias partidrias a respeito da questo regional no processo constituinte espanhol, ver
BONIFACIO DE LA CUADRA; GALLEGO-DAZ (1981), Del consenso al desencanto. GUNTHER (1986),
El proceso constituyente espaol. PECES-BARBA MARTNEZ (1988), La elaboracin de la Constitucin
de 1978. SANJUAN (1984), Crnica de una Constitucin consensuada.
120
a jovem democracia espanhola, com uma tentativa de golpe militar. Sobre esse episdio e suas
relaes com a criao do Estado das autonomias, so esclarecedoras as palavras de GARCA
FERNNDEZ:
Ao finalizar o primeiro trimestre de 1981, o processo de descentralizao autonmica
do Estado espanhol se encontra, talvez, em seu momento mais tenso desde as eleies
que, em 1977, restabeleceram a democracia em nosso pas. Os acontecimentos
subseqentes ao fracassado golpe de Estado de 23 de fevereiro no deixaram de
influenciar esta situao ainda que o programa poltico do novo presidente do
Governo, senhor Calvo-Sotelo, inclua como um dos pontos mais importantes a
continuidade do processo descentralizador. Mas resulta igualmente claro que as foras
polticas e sociais implicadas na intentona facciosa (cuja fora se desconhece) tinham
como um dos objetivos mais imediatos eliminar esse processo descentralizador. 182
A maior parte dos processos judiciais sobre os quais incidiu a jurisdio constitucional
espanhola, em seus primeiros anos, refere-se justamente s disputas centro-regionais
implicadas nesse tenso processo de descentralizao (Figura 10).
Caracterizao dos atores
Segundo a Constituio espanhola de 1978, tm legitimidade para acionar a jurisdio
constitucional: o Primeiro-ministro, o Defensor do Povo, 50 deputados ou 50 senadores, e os
rgos parlamentares e administrativos das comunidades autnomas.183 Como se observa na
Figura 13, o autor mais freqente dos RIs julgados pelo TCE entre 1981 e 1986, foi o chefe do
governo nacional (51%). E, na grande maioria das vezes que o fez, ele teve por objetivo limitar
o exerccio de competncias pelas comunidades autnomas. Do outro lado, embora em menor
nmero (15%), os parlamentos e governos regionais adotaram o procedimento igual e contrrio,
isto , propuseram RIs ao TCE quase sempre com a finalidade de invalidar os atos dos rgos
centrais que, conforme lhes parecia, invadiam suas competncias. No total, os julgamentos
inscritos nessa dinmica de disputas entre rgos centrais e regionais somam 31 RIs, o que
corresponde a 66% de todas as aes examinadas pela jurisdio constitucional no perodo.184
182
183
184
So os RIs: 25/1981, 40/1981, 185/1981, 184/1981, 208/1981, 221/1981, 234/1981, 242/1981, 24/1982,
74/1982, 114/1982, 206/1982, 86/1982, 326/1982, 108/1982, 207/1982, 201/1982, 310/1983, 182/1982,
35/1983, 191/1982, 152/1984, 646/1984, 707/1983, 405/1985, 184/1985, 249/1984, 383/1982, 175/1985,
668/1983 e 848/1983. Desses 31 RIs, 6 (19%) foram extintos sem julgamento de mrito, 9 (29%) decididos em
favor dos interesses das instituies regionais e 16 (52%) em favor das pretenses dos rgos representativos
do Estado.
121
Figura 13 Autores dos RIs conforme a origem da norma contestada (Espanha, 1981-1986)*
Primeiro-ministro
51%
21%
Deputados e senadores
15%
4%
7%
2%
Normas nacionais
Normas regionais
185
186
No por outra razo que, em 1986, ARAGN REYES ps de manifesto, em tom crtico, a inclinao do Estado
autonmico para se tornar um Estado jurisdicional autonmico. ARAGN REYES (1986), Estado
jurisdiccional autonmico?.
122
processos constitucionais por meio dos quais foram interpostas pretenses referidas
ao tema que nos ocupa. Assim, dos 40 conflitos propostos pelo Estado desde junho
de 1980 at fevereiro de 1984, 36 o foram contra as Comunidades citadas, e dos 54
conflitos promovidos contra o Estado, 52 o foram pelas Comunidades vasca e
catal.187
Essa transio de uma definio poltica mais ou menos consensual do Estado das
autonomias para uma definio jurdica abertamente conflitiva introduziu, nas palavras de
SANTOLAYA MACHETTI, uma aspirao de assepsia tcnica na questo da organizao
territorial do Estado. A jurisdio constitucional espanhola produziu um discurso jurdico que,
187
TOMS Y VALIENTE (1984), Tribunal Constitucional de Espaa, p. 164. Esse diagnstico pode ser
complementado pelas informaes de AJA, segundo o qual: ainda que o TC tenha ditado numerosas sentenas,
parecia a ponto de se colapsar pelo crescente nmero de conflitos, provenientes em sua maioria da Catalunha
e do Pas Vasco. Nos quatro anos que vo de 1984 a 1987, foram apresentados 429 conflitos e o Tribunal ditou
100 sentenas, de forma que se acumularam 329 processos, alm dos que j estavam pendentes dos anos
anteriores. AJA (1998), Estado autonmico y reforma federal, pp. 55-56.
188
AJA, por exemplo, retratou o tema das autonomias como o ponto mais difcil do acordo, que esteve a ponto
de frustrar o consenso constitucional. AJA (1998), Estado autonmico y reforma federal, p. 41.
189
Para um tratamento desse aspecto da Constituio espanhola, desde uma perspectiva jurdica, ver ARAGN
REYES (1984), La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre las autonomas territoriales.
190
123
191
Para um tratamento jurdico do tema, a partir de uma perspectiva um tanto apologtica, ver GARCA DE
ENTERRIA (1982) La significacin de las competencias exclusivas del Estado en el sistema autonmico.
192
124
193
A administrao central obteve xito nos RIs 184/1981, 221/1981, 242/1981, 24/1982, 74/1982, 114/1982,
86/1982, 201/1982, 152/1984, 707/1983 e 668/1983, tendo sido derrotada nos RIs 206/1982, 326/1982,
35/1983 e 191/1982.
194
Para uma descrio do julgamento do RI 184/1981, ver BASSOLS COMA (1982) Las competencias
legislativas de las comunidades autnomas en materia econmica y el derecho a la libertad de empresa.
AGUIAR DE LUQUE (1982), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional durante el segundo
semestre de 1981, pp. 182-183. Para uma descrio do julgamento do RI 221/1982, ver AGUIAR DE LUQUE
(1982), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional durante el primer cuatrimestre de 1982, pp. 255256.
195
196
197
198
RI 184/1981.
199
RI 184/1981. Ver, no mesmo sentido do voto dissidente: BASSOLS COMA (1982) Las competencias
legislativas de las comunidades autnomas en materia econmica y el derecho a la libertad de empresa.
125
200
201
202
Lei Orgnica n 4/1979, de 18 de dezembro de 1979, art. 9..6 (Estatuto de Autonomia da Catalunha):
203
126
Percebe-se que, em nenhum dos dois julgamentos, havia apenas uma resposta tcnica
possvel para os problemas propostos. Em ambos, o TCE escolheu, discursivamente
condicionado pelo texto da Constituio, aquela resposta que lhe pareceu, entre outras
possveis, a melhor forma de interpretao das regras de competncias. No havendo
jurisprudncia anterior sobre a questo, o TCE no apenas elegeu, entre normas previamente
existentes, a mais adequada s questes submetidas ao seu juzo, mas produziu, tambm, um
critrio para realizar, no futuro, escolhas semelhantes.
No nas decises concretas sobre transporte terrestre ou sobre ttulos acadmicos que
reside a importncia dos julgamentos relatados, mas na fixao de um critrio de resoluo de
conflitos competenciais. Em princpio, os efeitos concretos produzidos pelos juzes
constitucionais nesses dois julgamentos dificilmente poderiam ser qualificados como
centralistas. Centralista foi, porm, o regime jurisprudencial que elas configuraram
abstratamente. Quaisquer que pudessem ser seus adjetivos no momento em que foram feitos,
esses julgamentos passaram a estabelecer o regime de regras que, a partir de ento, dever-se-ia
aplicar aos casos envolvendo disputas sobre as competncias exclusivas do Estado e as das
comunidades autnomas. Depois desses dois primeiros julgamentos, salvo por quatro excees,
que sero tratadas logo abaixo, a alegao de violao s competncias exclusivas do Estado
sempre encontrou o pronto apoio do TCE, ao longo do perodo GARCA PELAYO.
Os aperfeioamentos da proteo das competncias exclusivas do Estado205
No ano de 1984, completou-se o regime de proteo das competncias exclusivas do
Estado criado pela jurisdio constitucional espanhola. Conforme o que vinha sendo decidido
desde 1981, deveriam ser declaradas inconstitucionais as disposies normativas produzidas
204
RI 221/1981.
205
Tratam-se dos RIs 206/1982, 326/1982, 35/1983 e 191/1982, sendo que os dois primeiros estabeleceram a
mesma regra excepcional. Descries sucintas desses julgamentos podem ser encontradas em AGUIAR DE
LUQUE (1983), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional durante el tercer cuatrimestre de 1982,
pp. 255-256. Idem. (1984), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional dictadas de abril a julio de
1984, pp. 241-242. Idem. (1984), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional publicadas de agosto a
diciembre de 1984, pp. 187-188.
127
pelas comunidades autnomas que pudessem ser classificadas, ao mesmo tempo, no campo das
competncias comunitrias (ainda que exclusivas) e no campo das competncias exclusivas do
Estado.206
No entanto e foi isso o que ficou decidido nos julgamentos dos RIs 206/1982,
326/1982, 35/1983 e 191/1982 , trs circunstncias deveriam excepcionar essa regra geral do
regime jurisprudencial de distribuio de competncias:
(a)
(b)
(c)
criada nos julgamentos dos RIs 206/1982 e 326/1982. O RI 206/1982 foi proposto pela
administrao central espanhola contra uma lei da Catalunha destinada a proteger a zona
vulcnica de Garrotxa.207 Conforme a argumentao do advogado do Estado, essa lei invadia
a competncia exclusiva do Estado referente legislao bsica sobre proteo do meioambiente, sem prejuzo das faculdades das Comunidades Autnomas de estabelecer normas
adicionais de proteo208 (Grifos meus).
206
Por sua clareza, cito este trecho da sentena prolatada no RI 86/1982: a anlise h de comear forosamente
pela incluso da norma questionada em uma ou outra regra de competncia e, se a matria resultar
compreendida, em princpio, em mais de uma regra, que no possam se aplicar conjuntamente, teremos que
estudar as relaes existentes entre as regras concorrentes com o fim de determinar qual delas a aplicvel
para resolver o problema competencial proposto. O que argumento, a respeito das competncias exclusivas
do Estado, que, quando a norma questionada podia ser includa em mais de uma regra competencial, a
jurisdio constitucional espanhola, salvo nas excees examinadas nesta seo, dava primazia ao Estado.
207
208
128
A ressalva feita pela prpria Constituio (sem prejuzo das faculdades das
Comunidades Autnomas de estabelecer normas adicionais de proteo) e a expresso
legislao bsica serviram de fundamento interpretao finalmente adotada pelo TCE de
que as normas comunitrias podiam tratar de matrias de competncia exclusiva do Estado
sempre que se restringissem regulamentao, execuo e desenvolvimento legislativo das
normas nacionais referentes ao tema. Essa deciso foi tomada unanimemente e, da mesma
forma, reiterada quando, um ms depois, o TCE julgou o RI 326/1982. Nessa oportunidade, os
magistrados entenderam que o novo RI era praticamente idntico ao anterior e que a
inexistncia no presente caso de qualquer elemento inovador leva necessariamente ao mesmo
pronunciamento.209
A segunda das excees regra geral de distribuio de competncias estabelecida pela
jurisprudncia do TCE surgiu no julgamento do RI 35/1983, proposto, mais uma vez, pela
administrao central da Espanha, contra outra lei catal, a que criou o Instituto Cartogrfico
da Catalunha.210 Essa lei teria violado as competncias exclusivas do Estado sobre relaes
internacionais e defesa e foras armadas.211 Na concepo unnime do TCE, no entanto, a
atividade cartogrfica no havia sido objeto explcito do sistema de diviso de competncias
estabelecido pela Constituio, caracterizando-se, antes, como uma atividade instrumental ao
desempenho de diversas competncias diferentes, correspondentes tanto s comunidades
autnomas quanto ao Estado, no podendo, portanto, ser submetida regra jurisprudencial
anteriormente fixada pelo TCE. Nas palavras dos magistrados:
que a lei impugnada crie um Instituto Cartogrfico, cujas funes possam incidir no
marco de competncias do Estado de ordem internacional ou relativas defesa, no
um motivo de inconstitucionalidade []. E isso porque tal interpretao estenderia
indevidamente o marco da competncia estatal no j sobre as matrias em questo
(defesa ou relaes internacionais), mas sobre atividades no includas nem nessas
nem em outras titularidades competenciais, mas apenas em virtude de seu potencial
ou ocasional vnculo com aquelas matrias. 212
209
RI 326/1982.
210
211
212
RI 35/1983.
129
vasco que autorizava a alienao de um edifcio pblico.213 Essa lei teria violado conforme a
administrao central da Espanha a competncia exclusiva do Estado sobre contratos e
concesses administrativas214, uma vez que o edifcio em questo foi cedido pelo Estado ao
Pas Vasco. O TCE, no entanto, entendeu unanimemente que a reorganizao do Estado
espanhol sob a nova forma de Estado das autonomias implicava a incorporao de bens
anteriormente pertencentes ao Estado aos patrimnios das comunidades autnomas. E essa
incorporao patrimonial no caracterizava o instituto jurdico da cesso gratuita de bens, mas,
sim, uma sucesso, no tempo, da titularidade do patrimnio estatal. Assim ficou redigida a
sentena:
no constitui vulnerao de preceito ou princpio constitucional algum que a
Comunidade Autnoma aliene, de acordo com um procedimento que respeite as bases
da legislao do Estado, um bem imvel que lhe tenha sido transferido pelo
Estado. [] no h, em tais casos, cesso de bens propriamente dita, mas uma
sucesso de entes na titularidade de tais bens [].215
Nos quatro julgamentos aqui considerados, foram fixados alguns limites interpretao
inicialmente adotada pelo TCE sobre as competncias exclusivas do Estado. O primeiro e
mais importante desses limites consistiu em excetuar os atos executivos comunitrios da
incidncia da regra geral de distribuio de competncias estabelecida pela jurisprudncia do
Tribunal. Os dois ltimos julgamentos expressaram mais um detalhamento da regra geral do
que uma sua limitao: um deles esclareceu que aquela regra no chegava ao extremo de
abranger at mesmo os atos normativos instrumentais ao exerccio de competncias; e o outro
criou uma exceo para contemplar o fenmeno jurdico transitrio da sucesso da titularidade
de bens do Estado, em um contexto de reorganizao territorial. Todos esses julgamentos,
realizados por votao unnime, tiveram o efeito de apurar a regra jurisprudencial criada pelo
TCE. Eles no a alteraram substancialmente nem a aplicaram incondicionalmente. Por via
jurisprudencial, portanto, tornou-se mais completo, mais complexo e mais manejvel um
regime de distribuio de competncias que os polticos constituintes espanhis no puderam
seno esboar, tortuosamente, as linhas gerais.
213
214
215
RI 221/1981.
130
216
Tratam-se dos RIs 242/1981, 24/1982, 74/1982, 114/1982, 86/1982, 201/1982, 152/1984, 707/1984 e
668/1983. Para descries de cada um desses julgamentos, ver, respectivamente: AGUIAR DE LUQUE
(1982), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional durante el primer cuatrimestre de 1982, pp. 265266. Idem. (1982), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional durante el segundo cuadrimestre de
1982, pp. 272-273; 291-292. Idem. (1983), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional durante el
tercer cuadrimestre de 1982, pp. 251; 257. Idem. (1984), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional
dictadas de junio a diciembre de 1983, pp. 244-245. Idem. (1985), Relacin de sentencias del Tribunal
Constitucional publicadas de abril a julio de 1985, p. 219. AGUIAR DE LUQUE; GMEZ ORFANEL
(1986), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional publicadas de agosto a diciembre de 1985, pp.
317-318. AGUIAR DE LUQUE (1986), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional publicadas desde
diciembre de 1985 a marzo de 1986, pp. 293-295.
217
218
Respectivamente, RIs 242/1981; 24/1982; 74/1982; 114/1982; 86/1982 e 707/1983; 201/1982; 152/1984; e
668/1983.
219
Considerando apenas os julgamentos de mrito (39), a proteo das competncias exclusivas do Estado
responde por 28%.
131
disposio, diversas escolhas tcnicas possveis, no havendo um critrio jurdico claro a partir
do qual a opo por uma dessas escolhas pudesse ser feita, os julgamentos seguintes, que
aperfeioaram e, sobretudo, que estabilizaram essa jurisprudncia, caracterizaram um momento
histrico em que as escolhas tcnicas se tornaram mais restritas, tendo em vista as escolhas
inicialmente feitas pelo TCE. No primeiro momento, ento, a atuao poltica do Tribunal,
entendida como uma ao de criao normativa juridicamente indeterminada, era inevitvel e
consistia mesmo em criar um critrio que orientasse o TCE em suas escolhas futuras. Por isso,
no segundo momento, a atuao poltica do Tribunal j no era mais inevitvel e sua eventual
ocorrncia se configuraria apenas na hiptese de que houvesse contradio com o critrio
previamente estabelecido pelo prprio TCE. Nesse caso, haveria outra criao normativa
juridicamente indeterminada. A ocasional negao de sua prpria jurisprudncia e a
conseqente demonstrao da incapacidade de garantir, aos jurisdicionados, a previsibilidade
de suas decises que poderiam vir a diminuir a autoridade tcnica do TCE.
220
As comunidades autnomas foram bem-sucedidas nos RIs 310/1983, 175/1985 e 848/1983. J nos RIs 25/1981,
108/1982, 182/1982 e 383/1982, os representantes das comunidades autnomas foram derrotados.
221
132
222
Trata-se do RI 108/1982. Para uma descrio do julgamento, ver AGUIAR DE LUQUE (1982), Relacin de
sentencias del Tribunal Constitucional durante el tercer cuadrimestre de 1982, pp. 266-268.
223
224
133
poderia ser sua desigual aplicao em diferentes territrios. Ou seja, as disposies normativas
nacionais que incorressem na referida hiptese de invaso de competncias comunitrias
deveriam ser aplicadas nas comunidades em estgios menos avanados de autonomia e
declaradas inaplicveis s demais comunidades. Nas palavras do TCE:
bvio, com efeito, que existindo, como existem, Comunidades Autnomas que
disfrutam, em matria de regime local, de competncias menos extensas do que as da
Generalidade [da Catalunha], essas alegaes s poderiam conduzir, no melhor dos
casos, a entender que esse preceito, com eficcia plena em outras partes do territrio
nacional, no seria aplicvel na Catalunha ou teria ali apenas valor supletivo.225
O efeito imediato dessa tese era o de afastar do juzo abstrato do TCE as alegaes de
violao das competncias comunitrias correspondentes aos estgios mais avanados de
desenvolvimento autonmico. Por se tratar, na interpretao do TCE, de uma questo de
eventual inaplicabilidade e no de invalidade, a fiscalizao competencial passava a ser tarefa
do controle jurisdicional concreto de constitucionalidade e, portanto, uma funo da anlise,
caso a caso, desse tipo de disputas centro-regionais. Ou seja, foi introduzido assimetricamente
um limite aos efeitos que as comunidades autnomas podiam produzir como autoras de aes
de inconstitucionalidade: para a proteo das competncias do Estado, estavam abertos os
controles jurisdicionais abstrato e concreto de constitucionalidade; j, para a proteo de
algumas competncias comunitrias, apenas o controle jurisdicional concreto. Do espao solene
da jurisdio constitucional, parte dos interesses jurdicos das comunidades autnomas foram
convidados a se retirar.
Segundo obstculo: limitao legitimidade processual das comunidades autnomas226
A orientao jurisprudencial centralista que interpretou assimetricamente as
competncias das comunidades autnomas e as do Estado, favorecendo estas ltimas,
manifestou-se tambm no julgamento sobre a legitimidade processual ativa das comunidades
autnomas. Em 1981, o TCE decidiu que o parlamento vasco no dispunha de legitimidade
para propor RI contra a legislao penal espanhola sobre terrorismo. Essa deciso se baseou na
disposio da Lei Orgnica do TCE de que os rgos executivos e as assemblias das
225
RI 108/1982.
226
Trata-se do RI 25/1981. Sobre esse julgamento, ver AGUIAR DE LUQUE (1982), Relacin de sentencias del
Tribunal Constitucional durante el segundo semestre de 1981, p. 172. Para uma crtica jurdica desse
julgamento, ver SNCHEZ MORN (1983), La legitimacin activa en los procesos constitucionales,
especialmente pp. 24-25.
134
comunidades autnomas esto legitimados a propor RI contra as normas que possam afetar
seu prprio mbito de autonomia.227
Essa disposio, que no est prevista na Constituio, introduziu no ordenamento
jurdico espanhol duas classes de legitimidade para propor o RI. A primeira delas era plena e
correspondia a todos os legitimados, exceto aos representantes das comunidades autnomas.
Essa classe de legitimidade permitia que seus portadores argissem a inconstitucionalidade de
absolutamente qualquer disposio normativa de diplomas normativos com fora de lei. A
segunda classe de legitimidade, no entanto, era mais restrita e correspondia apenas aos
representantes, executivos e parlamentares, das comunidades autnomas. Essa legitimidade de
segunda classe impedia que estatutos de autonomia, normas das comunidades autnomas,
tratados
internacionais
regulamentos
das
cmaras
parlamentares
tivessem
sua
227
228
135
Mais e mais pessoas foram detidas sob a nova legislao antiterrorista. Desde sua
introduo em dezembro de 1980, 815 pessoas foram presas e detidas sob as duas leis
antiterroristas 11/1980 e 3/1979. Conforme estatsticas oficiais do Ministrio do
Interior, 319 pessoas foram detidas no mesmo perodo do ano anterior. A Anistia
Internacional est preocupada com a escala dessas prises, especialmente porque a
maioria dos detidos foram posteriormente liberados sem acusao. 229
A deciso foi tomada por maioria, ficando vencidos os magistrados LATORRE SEGURA;
TOMS Y VALIENTE; DEZ DE VELASCO; e FERNNDEZ VIAGAS. Conforme a argumentao da
dissidncia, o mbito de autonomia do Pas Vasco poderia ser afetado pela legislao sobre
terrorismo por dois motivos: primeiro, porque a autonomia de que falava a lei orgnica no
aludia apenas aos interesses jurdico-administrativos das comunidades autnomas, mas tambm
aos seus interesses polticos constitucionalmente consagrados, os quais no se limitavam
defesa de interesses regionais; e, segundo, porque, mesmo que a autonomia referida pela lei
orgnica dissesse respeito apenas aos interesses jurdico-administrativos das comunidades,
ainda assim seu mbito de autonomia poderia ser afetado pela lei impugnada, posto que,
tratando do combate ao terrorismo, ela exigia a colaborao dos rgos policiais das
comunidades autnomas para atingir seus fins. Esta passagem explicita os fundamentos da
posio derrotada:
Em conexo com o 162.1 a) da C. E., o art. 32.2 da LOTC, especifica que os rgos
colegiados executivos e as Assemblias das Comunidades Autnomas esto
legitimados para interpor recurso de inconstitucionalidade contra Leis do Estado
sempre que estas possam afetar seu prprio mbito de autonomia, preceito que
significa que a Lei em questo ser impugnvel por uma Comunidade Autnoma
sempre que potencialmente concirna ( dizer, no s quando afete art. 63.1 da LOTC
, mas quando possa afetar) a seu mbito de autonomia, expresso esta mais ampla
que a lista ou srie de competncias atribudas, no correspondente Estatuto e na
Constituio, Comunidade, pois abarca tambm a defesa de seus interesses polticos
especficos.230
229
230
RI 25/1981.
136
em vista a opo concretamente elegida pelo TCE no perodo examinado, observa-se que esse
pensamento poltico expressava uma viso moderadamente centralista do Estado espanhol, em
virtude da qual as normas produzidas pela administrao e parlamento nacionais teriam menos
ocasio de serem invalidadas pela jurisdio constitucional do que as normas produzidas pelas
administraes e parlamentos das comunidades autnomas. No caso particular aqui tratado, foi
a legislao penal sobre terrorismo, responsvel por criar excees vigncia de direitos
fundamentais, que se furtou incidncia daquela jurisdio. No havendo, alm dos
representantes das comunidades autnomas, atores polticos legitimados que tivessem interesse
em questionar aquela legislao, ela permaneceu vlida e jamais teve sua constitucionalidade
sequer examinada pelo juzo abstrato do Tribunal.
No mesmo sentido que venho argumentando em toda esta subseo, LPEZ GUERRA
mostrou que as normas processuais invocadas pelo TCE estabelecem, no momento de iniciar
uma discusso judicial por meio de RI, uma clara desvantagem dos representantes das
comunidades autnomas em relao aos do Estado. E, como chamou ateno o autor, somase a essa assimetria uma outra, talvez ainda mais importante: a faculdade, aberta ao PrimeiroMinistro e vedada aos representantes das comunidades autnomas, de suspender
automaticamente, no momento da proposio do RI, a norma cuja constitucionalidade
contestada.231
231
232
137
relao que esse campo passou a estabelecer com a trajetria prvia dos conflitos nele
desenvolvidos. Por fim, os votos dos magistrados vencidos nesses julgamentos mostram
algumas das alternativas jurdicas que estavam disponveis no momento em que eles foram
proferidos.
A jurisdio constitucional espanhola atuou na resoluo das disputas centro-regionais
fortalecendo a posio dos rgos centrais e desacelerando o processo mais geral de
descentralizao do Estado espanhol. Esse foi o papel poltico escolhido pelos magistrados do
TCE e por isso que, em outubro de 1984, um dos mais destacados entre eles, TOMS
233
234
138
2.2
Venho mostrando, neste captulo, que, durante o perodo em que o TCE foi presidido
por GARCA PELAYO, a jurisdio constitucional espanhola produziu uma jurisprudncia que
pode ser classificada como relativamente progressista, na resoluo dos conflitos partidrios
nacionais, e moderadamente centralista, no tratamento das disputas centro-regionais. Com base
nessa interpretao poltica, apresento, nesta seo, um mapeamento do espao relacional
constitudo por aquelas disputas.
235
236
139
posio poltica prvia de ESCUDERO DEL CORRAL. Esse juiz foi apontado por GAROUPA e
colaboradores como uma indicao da UCD. Porm, no tive acesso a nenhuma informao
que o aproximasse da UCD ou do PSOE. Sendo assim, tratei-o como um profissional
eqidistante de ambos e, portanto, como uma posio poltica prvia Consensual/Neutra.
Os resultados mais detalhados dessa investigao podem ser vistos no Apndice A. A
Tabela 12 e a Figura 14, a seguir, expem de maneira sumria as informaes ali apresentadas.
Percebe-se logo que a distribuio das posies polticas prvias dos magistrados que
compuseram o TCE entre 1980 e 1986 refletiu o acordo feito entre os dois principais partidos
espanhis da poca: direita (UCD), coube a maioria das nomeaes; esquerda (PSOE), uma
minoria importante; e o restante das nomeaes foi destinado a nomes que, ou por sua
proximidade com os dois partidos (RUBIO LLORENTE e GARCA PELAYO) ou por sua distncia
em relao a ambos (ESCUDERO DEL CORRAL), geravam consenso partidrio.
Interessante notar que nenhum dos magistrados nomeados para o TCE era proveniente
do Pas Vasco ou da Catalunha, regies fortemente representadas, no parlamento, por partidos
nacionalistas. Com efeito, uma reportagem de 1980 j antecipava que:
a ausncia entre os dez primeiros membros do Tribunal Constitucional de qualquer
candidato que mantenha concepes nacionalistas oferece garantias aos dois
primeiros partidos de mbito estatal sobre um desenvolvimento autonmico
coerente com o enfoque poltico dos principais protagonistas da Constituio. Desde
perspectivas nacionalistas ou simplesmente alheias aos negociadores, avalia-se que a
falta de vises profundamente autonomistas no seio do Tribunal pode favorecer
interpretaes excessivamente centrpetas dos conflitos autonmicos.237
A mesma reportagem registrou que a indicao de GARCA PELAYO, que viria a se tornar
presidente do TCE, consolidou o cuidadoso propsito, compartilhado por lideranas da UCD e
do PSOE, de evitar introduzir, no TCE, pessoas que pudessem endossar, no futuro,
interpretaes centrfugas do processo autonmico. Ao final, a reportagem constatava que a
negociao foi um modelo de pacto poltico cujo calcanhar de Aquiles reside precisamente em
que no se ampliou o consenso a outras foras parlamentares coprotagonistas do processo
constitucional, nem sequer aos comunistas.238
237
BONIFACIO DE LA CUADRA Los diez primeros magistrados constitucionales, fruto del consenso UCDPSOE (12/07/1980).
238
BONIFACIO DE LA CUADRA Los diez primeros magistrados constitucionales, fruto del consenso UCDPSOE (12/07/1980).
140
Tabela 12 Classificao das posies polticas prvias dos magistrados do TCE (Espanha, 1981-1986)
Magistrado
Origem da indicao
rgo de indicao
Profisso*
Arozamena Sierra
UCD
Governo
Magistrado
Begu Cantn
UCD
Senado
Catedrtica
Dez de Velasco
PSOE
Congresso de Deputados
Catedrtico
Dez Picazo
UCD
Senado
Catedrtico
Escudero del Corral
Consensual/Neutra
Conselho Geral do Poder Judicial
Magistrado
Fernndez Viagas
PSOE
Conselho Geral do Poder Judicial
Magistrado
Garca Pelayo
Consensual/Neutra
Senado
Catedrtico
Gmez Ferrer
UCD
Governo
Catedrtico
Latorre Segura
PSOE
Senado
Catedrtico
Pera Verdaguer
UCD
Conselho Geral do Poder Judicial
Magistrado
Rubio Llorente
Consensual/Neutra
Congresso de Deputados
Catedrtico
Toms y Valiente
PSOE
Congresso de Deputados
Catedrtico
Truyol y Serra
UCD
Congresso de Deputados
Catedrtico
* Segundo AGUIAR DE LUQUE; PREZ TREMPS (2002), Veinte aos de jurisdiccin constitucional en Espaa p. 303.
Fonte: elaborado pelo autor a partir do Apndice A e de AGUIAR DE LUQUE; PREZ TREMPS (2002), Veinte aos de jurisdiccin
constitucional en Espaa p. 303.
PSOE
Consensual/Neutra
UCD
141
239
240
CASTILLO VERA (1987), Notas para el estudio del comportamiento judicial, pp. 184-185.
142
os pontos ocupados pelos outros magistrados tendo como parmetro o comportamento mdio
do TCE, coincidente, nesse caso, com o de seu presidente.
Com apenas dois fatores (eixos horizontal e vertical), a Figura 15 representa uma
imagem que retm 96,74% da variabilidade dos dados originais.
Figura 15 Pontos ideais dos magistrados do TCE no julgamento de RIs* (Espanha, 1981-1986)**
Gmez Ferrer
Truyol y Serra
Begu Cantn
Pera Verdaguer
Garca Pelayo
F1 (94,46 %)
Fernndez Viagas
Dez Picazo
Arozamena Sierra
Dez de Velasco
Rubio Llorente
Toms y Valiente
Latorre Segura
F2 (2,28 %)
PSOE
Origem da indicao
Consensual/Neutra
UCD
* Pontos ideais estimados a partir das coincidncias entre os votos dos juzes constitucionais, por meio da anlise de componentes
principais.
** Abrange todos os RIs julgados entre 02/02/1981 e 20/02/1986. Total: 47 RIs.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) (banco de dados).
Emerge, primeira vista, uma diviso similar proposta por CASTILLO VERA:
esquerda de GARCA PELAYO, esto os magistrados do primeiro grupo e, direita, os do
143
segundo. So duas as excees: FERNNDEZ VIAGAS, que, por ter deixado prematuramente o
TCE (1982), no foi includo na anlise de CASTILLO VERA, e AROZAMENA SIERRA,
classificado pela autora entre os magistrados do primeiro grupo e que, nesta anlise, distanciase deles. RUBIO LLORENTE, que CASTILLO VERA classificou parte, aproximou-se mais dos
magistrados do primeiro grupo, mas, de fato, manteve considervel distncia de todos.
A Figura 16 mostra, por outra perspectiva, a existncia de dois agrupamentos e de um
magistrado que, embora tenha se aproximado mais de um deles, isolou-se de ambos. Seguindo
as ramificaes da direita para a esquerda, o primeiro a se isolar, RUBIO LLORENTE; em
seguida, aparece uma ramificao em que se situam DEZ DE VELASCO e DEZ PICAZO; depois
AROZAMENA SIERRA quem se destaca; mais adiante, aparece um agrupamento composto por
TOMS Y VALIENTE, LATORRE SEGURA e FERNNDEZ VIAGAS; por fim, sobra um agrupamento
maior e mais coeso, com todos os demais magistrados. Esses dados se ajustam perfeitamente
anlise de CASTILLO VERA.241
Confirmando em grande medida a interpretao pioneira de CASTILLO VERA, a
aplicao da anlise de componentes principais e da anlise de agrupamentos permite identificar
a formao, entre 1981 e 1986, de trs agrupamentos de juzes no julgamento dos RIs. O
primeiro deles formado por GMEZ FERRER, BEGU CANTN, TRUYOL Y SERRA, AROZAMENA
SIERRA, PERA VERDAGUER e ESCUDERO DEL CORRAL, e o segundo, por DEZ PICAZO, TOMS Y
VALIENTE, DEZ
DE
DEL
241
144
Dez de Velasco
Dez Picazo
Toms y Valiente
Latorre Segura
Fernndez Viagas
Truyol y Serra
Escudero del Corral
Pera Verdaguer
Begu Cantn
Gmez Ferrer
Garca Pelayo
Arozamena Sierra
Rubio Llorente
PSOE
Origem da indicao
Consensual/Neutra
UCD
* Agrupamentos estimados a partir das coincidncias entre os votos dos juzes constitucionais, por meio da anlise de agrupamentos
aglomerativa hierrquica.
** Abrange todos os RIs julgados entre 02/02/1981 e 20/02/1986. Total: 47 RIs.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) (banco de dados).
Pois bem, identificados os agrupamentos de juzes presentes no TCE entre 1981 e 1986,
seria possvel dizer qual deles prevaleceu nos julgamentos de RIs?
A Figura 17 trata dessa questo. Distingue-se, nela, a proporo de vezes que cada juiz
constitucional divergiu do resultado das votaes de que participou. Trata-se, portanto, de um
indicador da influncia de cada magistrado sobre o resultado dos julgamentos de RIs. GARCA
PELAYO no foi vencido em nenhum desses julgamentos em razo da forma como desempenhou
a funo de presidente (quase sempre rendendo homenagem maioria). Depois dele, os seis
magistrados com menores propores de votos vencidos so justamente aqueles que compem
145
SEGURA e FERNNDEZ VIAGAS foram responsveis pela imposio de algum nvel de resistncia
influncia dos primeiros juzes citados. Alguns dos integrantes desse segundo agrupamento
manifestaram voto dissidente nos julgamentos dos RIs 189/1980, 25/1981, 184/1981, 221/1981,
290/1982 e 201/1982, marcando como no unvocas algumas decises. J no caso RUMASA,
essa corrente logrou impor uma derrota corrente mais influente. O maior sucesso dos
primeiros magistrados est relacionado ao seu maior grau de coeso. Como se pode observar
nas Figuras 15 e 16, dos seis magistrados que compem esse agrupamento, cinco atuaram em
bloco nos julgamentos dos RIs, ao passo que os integrantes do segundo agrupamento votaram
de forma mais dispersa.
1 agrupamento
0%
Gmez Ferrer
2%
Begu Cantn
2%
2%
Truyol y Serra
Arozamena Sierra
3%
4%
Pera Verdaguer
5%
Toms y Valiente
5%
Latorre Segura
5%
Dez Picazo
7%
Dez de Velasco
12%
Rubio Llorente
13%
Fernndez Viagas
27%
PSOE
Origem da indicao
Consensual/Neutra
UCD
146
juzes no TCE, a autora havia notado que existe coincidncia de voto entre os magistrados que
constituem cada um deles, mas as coincidncias [de votos particulares] entre magistrados
pertencentes a grupos distintos so muito escassas.242 Mas ela foi alm desse diagnstico
dizendo que: se depreende tambm uma diferena clara entre ambos os grupos no que respeita
ao nmero de votos particulares formulados pelos magistrados pertencentes a cada um deles.
Os magistrados do segundo grupo formularam um nmero de votos muito superior.243 Ora, os
juzes do segundo agrupamento formularam mais votos particulares por no terem sido to
influentes quanto os do primeiro. Ambas as constataes de CASTILLO VERA foram aqui
verificadas, embora tenham sido utilizados mtodos e materiais empricos distintos.
Vistas as posies polticas prvias dos magistrados do TCE, o grau de consenso por
eles sustentado no julgamento de RIs, os agrupamentos que se estabeleceram no interior do
Tribunal para os poucos casos de dissenso verificados e as relaes de poder estabelecidas entre
esses agrupamentos, ainda resta conhecer o posicionamento do Tribunal em relao ao
ambiente poltico mais amplo. Na interpretao poltica apresentada no incio deste captulo,
mostrei que a jurisdio constitucional espanhola produziu uma jurisprudncia relativamente
progressista na resoluo de conflitos partidrios nacionais e moderadamente centralista no
julgamento de disputas centro-regionais.
A parte dessa interpretao que postula um comportamento relativamente progressista
por parte da jurisdio constitucional desafia a idia de que os juzes constitucionais se
comportam orientados principalmente por suas posies polticas prvias. Como visto no
primeiro tpico desta seo, as posies polticas prvias dos magistrados do TCE eram
majoritariamente prximas UCD e, no entanto, eles produziram uma jurisprudncia alinhada
s teses defendidas pelos RIs de autoria do PSOE. A fim de checar essa interpretao e,
eventualmente, complement-la, estimei os pontos ideais ocupados pelos principais atores
polticos que participaram da jurisdio constitucional espanhola em seus primeiros anos.
A Figura 18 apresenta o resultado desse exerccio e mostra que, a partir de uma anlise
mais sistemtica e objetiva, chega-se a um resultado muito semelhante ao produzido pela
242
CASTILLO VERA (1987), Notas para el estudio del comportamiento judicial, p. 182.
243
CASTILLO VERA (1987), Notas para el estudio del comportamiento judicial, p. 183.
147
interpretao poltica. No julgamento dos RIs, o TCE se distanciou dos representantes das
comunidades autnomas (rgos regionais) e dos parlamentares da UCD e da Aliana Popular,
aproximando-se, por outro lado, do parlamento nacional, da administrao central (rgos
nacionais) e dos parlamentares do PSOE. O dado novo a proximidade entre TCE e Defensor
do Povo. As disputas envolvendo este ltimo ator foram excludas da interpretao poltica por
representarem uma parcela relativamente pequena de conflitos (apenas quatro julgamentos).244
Figura 18 Pontos ideais dos atores da jurisdio constitucional* (Espanha, 1981-1986)**
TCE
PSOE
Defensor do povo
F1 (58,89 %)
rgos nacionais
rgos regionais
Aliana Popular
F2 (25,66 %)
* Pontos ideais estimados a partir das coincidncias entre as decises do TCE e as pretenses judiciais dos atores em cada processo em
que participaram, por meio da anlise de componentes principais.
** Abrange todos os RIs julgados entre 02/02/1981 e 20/02/1986. Total: 47 RIs.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) (banco de dados)..
244
Com dois fatores (eixos horizontal e vertical), o Grfico 14 retm 84,55% da variabilidade dos dados a partir
dos quais ele foi produzido.
148
2.3
Consideraes finais
149
valor 1 a cada voto centralista proferido por cada juiz constitucional. Do mesmo modo,
atribui o valor 1 a cada voto de direita proferido por cada juiz constitucional nos
julgamentos de disputas partidrias nacionais. Como referido na primeira seo deste captulo,
trato como disputas centro-regionais os RIs propostos pela administrao central contra normas
formuladas pelas comunidades autnomas, bem como os RIs propostos pelas comunidades
autnomas contra normas de origem nacional. Esses conflitos respondem por 66% de todos os
julgamentos realizados no perodo. De outra parte, considero como disputas partidrias
nacionais os RIs da oposio, ocupada pelo PSOE ou pela Aliana Popular, contra normas
elaboradas pelo governo nacional. Esses RIs, por sua vez, correspondem a 21% dos
julgamentos.245 Nas disputas centro-regionais, considerei como centralistas os votos que
contemplaram os interesses jurdicos do Estado, tanto quando ele figurou no plo ativo da
relao processual como quando ele figurou no plo passivo. J nas disputas partidrias
nacionais, classifiquei como de direita os votos favorveis s pretenses jurdicas dos grupos
parlamentares mais direita (ligados, primeiro, UCD e, mais tarde, Aliana Popular) e
contrrios aos interesses jurdicos dos grupos parlamentares mais esquerda (ligados ao PSOE).
Os votos centralistas de um mesmo magistrado foram somados e o resultado foi divido pelo
total de votos proferidos por ele em disputas centro-regionais. O mesmo procedimento foi
adotado para os votos de direita, em relao s disputas partidrias nacionais.
Feitos esses clculos, representei os resultados em um grfico com dois eixos. O eixo
vertical diz respeito dimenso autonomismo-centralismo e o horizontal, dimenso
esquerda-direita. No ponto em que os dois eixos se encontram, os magistrados seriam
perfeitamente neutros em relao s dimenses anteriormente definidas. Quanto mais direita
um magistrado se encontra no grfico, maior a proporo de votos de direita por ele
proferidos. Analogamente, quanto mais acima estiver a posio de um magistrado, maior a
sua proporo de votos centralistas. Os agrupamentos anteriormente encontrados tambm
foram destacados: os pontos ideais relativos aos magistrados do primeiro agrupamento foram
representados por quadrados e os referentes aos do segundo agrupamento foram representados
por crculos. Representei com um tringulo o ponto ideal correspondente a RUBIO LLORENTE,
por ele ter sido identificado previamente como um agrupamento parte.
245
Os demais RIs julgados no perodo (13%) consistem em disputas entre o Defensor do Povo e parlamento
nacional (7%), o Defensor do Povo e parlamentos regionais (2%) e parlamentares nacionais e parlamentos
regionais (4%).
150
esquerda centralista
Arozamena Sierra
Begu Cantn
Gmez Ferrer
Escudero del Corral
Truyol y Serra
Garca Pelayo
Pera Verdaguer
Dez Picazo
Rubio Llorente
Latorre Segura
Toms y Valiente
Dez de Velasco
Fernndez Viagas
esquerda autonomista
direita autonomista
Primeiro agrupamento
PSOE
Agrupamentos
Segundo agrupamento
Origem da indicao
Consensual/Neutra
Terceiro agrupamento
UCD
* Abrange todos os RIs julgados entre 02/02/1981 e 20/02/1986 que expressam disputas centro-regionais ou partidrias. Total: 41 RIs ou
87% de todos os RIs julgados no perodo.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) (banco de dados).
151
mais qualitativa do problema, foi possvel mapear as relaes da jurisdio constitucional com
os conflitos polticos que a constituram em uma situao histrica determinada
Pois bem, a Figura 19 ajuda a responder questo paradoxal apresentada algumas linhas
acima: embora os magistrados do TCE, de fato, tenham se divido conforme uma clivagem
partidria, essa diviso no conservou o mesmo grau de polarizao verificada entre os partidos.
Exceto pela posio neutra de RUBIO LLORENTE no julgamento das disputas partidrias
nacionais, todos os magistrados se situaram no quadrante do grfico correspondente a uma
orientao centralista, quanto s disputas centro-regionais, e progressista, em relao aos
conflitos partidrios nacionais. Essa classificao global dos votos individuais dos magistrados
como uma esquerda centralista congruente com a interpretao poltica exposta na primeira
seo deste captulo e na Figura 18.
Embora virtualmente todos os magistrados tenham apresentado um comportamento de
esquerda centralista, eles no o fizeram na mesma intensidade e a que entra a diviso
partidria: RUBIO LLORENTE, indicado por consenso, ficou direita de todos; o agrupamento
majoritariamente formado por magistrados indicados pela UCD, no centro; e o agrupamento
majoritariamente formado por magistrados indicados pelo PSOE, esquerda. Essa disposio
corresponde aos agrupamentos apontados por CASTILLO VERA, em 1987, e por mim, na
Figura 16. Por sinal, a Figura 19 permite complementar aquela classificao, aduzindo que os
magistrados do TCE no s se dividiram em determinados agrupamentos definidos pelo grau
de coincidncia de votos verificado entre cada par de juiz , mas que esses agrupamentos
expressaram, tambm, correntes de opinio definidas conforme uma interpretao poltica
dos discursos jurdicos por elas produzidos. A Tabela 13 apresenta essa classificao e a coloca
em perspectiva com a classificao proposta por CASTILLO VERA.
Tem-se, em primeiro lugar, uma corrente menos progressista e mais centralista, que,
quase sempre, conseguiu formar maiorias nas votaes; em segundo lugar, uma corrente mais
progressista e menos centralista, que conseguiu se sobrepor primeira apenas no caso
RUMASA; e, por fim, o comportamento aberrante de RUBIO LLORENTE, com um perfil ainda
menos progressista do que o da primeira corrente. CASTILLO VERA no apontou a colorao
dos grupos que encontrou. parte disso, nossas classificaes convergem, a no ser por
AROZAMENA SIERRA. Quanto a FERNNDEZ VIAGAS, CASTILLO VERA no o incluiu em sua
anlise, porque ele j no mais pertencia ao TCE no momento em que seu estudo foi realizado.
Finalmente, ambas as classificaes tratam GARCA PELAYO de maneira ad hoc, posto que ele
se colocou ao lado da maioria em quase todos os julgamentos de RIs, no explicitando sua
prpria colorao poltica, seno em um nico julgamento.
152
Primeira corrente
Grupo 1
Arazomena Sierra (UCD)
Arazomena Sierra
Outros
Comportamento singular
Rubio Llorente (Consensual/Neutro)
Rubio Llorente
Garca Pelayo (Consensual/Neutro)
246
153
247
EL PAS Las cortes eligieron ocho miembros del Tribunal Constitucional (31/01/1980).
248
154
A demanda dos nacionalistas no foi atendida. Durante todo o perodo, eles foram
marginalizados do processo de indicao dos magistrados do TCE. Em um momento to
delicado para o processo de construo do Estado das autonomias como era aquele, essa deciso
tinha forte significado poltico e, nesse contexto, no de surpreender que os magistrados de
um tribunal assim composto tenham todos se situado nos quadrantes correspondentes a uma
concepo centralista do Estado.
249
EL PAS El Gobierno vasco sugiere que las minoras participen en el Tribunal Constitucional (12/12/1982).
155
Em 1986, seis dos 12 juzes constitucionais que compunham o TCE deixaram suas
funes.252 Em substituio a eles, foram nomeados os magistrados LPEZ GUERRA; LEGUINA
VILLA; VEGA BENAYAS; DAZ EIMIL; GARCA MON; e RODRGUEZ PIERO, que, ao lado de
BEGU CANTN; DEZ PICAZO; LATORRE SEGURA; RUBIO LLORENTE; TRUYOL
SERRA; e
Composio
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Lpez
Guerra
(19861995)
Begu
Cantn
(19801989)
Jos
de los
Mozos
(19891992)
Leguina
Vila
(19861992)
Dez
Picazo
(19801989)
Rodrguez
Bereijo
(19891998)
Vega
Benayas
(19861995)
Daz
Eimil
(19861995)
Garca
Mon
(19861998)
Rodrguez
Piero
(19861995)
Latorre
Segura
(19801989)
Gimeno
Sendra
(19891998)
Rubio
Llorente
(19801992)
Toms
y
Valiente
(19801992)
Truyol y
Serra
(19801990)
Gabaldn
Lpez
(19901998)
Fonte: elaborado pelo autor a partir de: AGUIAR DE LUQUE; PREZ TREMPS (2002), Veinte aos de jurisdiccin constitucional en Espaa
p. 303.
250
Neste captulo, trato sempre dos RIs julgados pelo TCE entre 20/05/1986 e 11/06/1992. Ao todo, so 97
processos judiciais.
251
252
Refiro-me aos magistrados AROZAMENA SIERRA; DEZ DE VELASCO; ESCUDERO DEL CORRAL; PERA
VERDAGUER; GARCA PELAYO; e GMEZ FERRER. Ver EL PAS Garca Pelayo dejara en febrero la presidencia
del Tribunal Constitucional (07/01/1986). VALDECANTOS Garca Pelayo abandonar el Tribunal
Constitucional en febrero, coincidiendo con la renovacin de cinco magistrados (07/01/1986).
156
Assim, a composio do TCE produzida em 1980 e que, at 1986, havia sofrido apenas
uma modificao (com a morte de FERNNDEZ VIAGAS e a nomeao de PERA VERDAGUER)
alterou-se radicalmente em um espao de apenas quatro anos: entre 1986 e 1990, houve uma
renovao de mais de dois teros do Tribunal.
Esse perodo de alteraes na composio do TCE coincidiu com um momento de clara
preponderncia do PSOE na cena poltica nacional. Sozinho ou em aliana com outras foras,
esse partido alcanou, entre os anos de 1986 e 1992, o governo de 14 das 17 comunidades
autnomas espanholas: Pas Vasco, Galcia, Andaluzia, Arago, Astrias, Canrias, Castela La
Mancha, Castela e Leo, Estremadura, Madrid, Murcia, Navarra, Rioja e Valencia.253 E, nas
eleies gerais de 1986 e de 1989, aquele partido conquistou o governo da Espanha mantendo,
no mnimo, 50% das cadeiras no Congresso de Deputados e no Senado (Figuras 20 e 21). Dessa
forma, o governo do PSOE disps tanto das oportunidades como dos meios para indicar a
maioria dos juzes constitucionais espanhis.
Figura 20 Distribuio de cadeiras no Congresso de Deputados (Espanha, 1986-1989)
1986
1989
17%
18%
30%
32%
50%
53%
Aliana Popular
PSOE
Outros
Fonte: elaborado pelo autor a partir de CARRERAS; TAFUNELL (coords.) (2005), Estadsticas histricas de Espaa, pp. 1114-1115.
1989
10%
11%
30%
60%
37%
52%
Aliana Popular
PSOE
Outros
Fonte: elaborado pelo autor a partir de CARRERAS; TAFUNELL (coords.) (2005), Estadsticas histricas de Espaa, p. 1115.
253
157
Trato, neste captulo, portanto, dos RIs julgados pela composio do TCE resultante da
permanncia de alguns magistrados do perodo GARCA PELAYO e da incorporao de novos
magistrados em um cenrio poltico dominado pelo PSOE. Argumento que, entre 1986 e 1992,
as disputas envolvendo normas regionais adquiriram ainda mais importncia na jurisdio
constitucional espanhola, contagiando mesmo os conflitos entre oposio e governo. A essa
regionalizao dos conflitos manifestos por meio de aes de inconstitucionalidade, o TCE
respondeu mantendo a inclinao relativamente progressista j observada nos cinco anos
anteriores. Porm, o Tribunal alterou a orientao centralista que o havia guiado at ali,
atenuando-a e reposicionando as comunidades autnomas no espao de lutas em que se
desenvolveu a jurisdio constitucional. Nessa atuao do TCE, novas teses jurisprudenciais
foram produzidas e reproduzidas, como as relacionadas delimitao das competncias
autonmicas em matria de autonomia financeira e de auto-organizao das comunidades
autnomas. Todavia, no que concernia definio casusta do conceito de legislao bsica,
um instituto jurdico crucial para o sistema de distribuio de competncias do Estado Espanhol,
em especial para a definio das competncias exclusivas do Estado, o Tribunal deu margem
a ambigidades em suas decises. A acumulao dessas incongruncias acabou exigindo do
TCE um esforo explcito e contnuo de reviso jurisprudencial, que fosse capaz de elevar a
previsibilidade de suas decises e, por via de conseqncia, renovar sua autoridade tcnica.
Na interpretao poltica que se segue, exponho de modo mais minucioso essa narrativa
do comportamento da jurisdio constitucional espanhola em fins dos anos 1980 e incio da
dcada de 1990.
158
3.1
Durante todo o perodo transcorrido entre 1986 e 1992, a presidncia do TCE coube a
TOMS Y VALIENTE, eleito em 1986 e reeleito em 1989.255 Sob sua presidncia, os conflitos
partidrios nacionais, por um lado, diminuram de importncia numrica na jurisdio
constitucional e, por outro, foram capturados pelas disputas centro-regionais, na medida em
que a oposio as bancadas da Aliana Popular256 no Senado e no Congresso de Deputados
passou a dirigir a maior parte de seus RIs no mais contestao de diplomas nacionais, mas
impugnao de normas regionais, algo que s havia ocorrido em duas oportunidades at ali
(Figura 13).257 Concomitantemente, os parlamentos e governos regionais passaram a alcanar
xitos consideravelmente superiores aos verificados no perodo GARCA PELAYO, denotando um
trabalho do TCE no sentido de revisar e atenuar o centralismo de sua jurisprudncia.
254
255
BONIFACIO DE LA CUADRA Francisco Toms y Valiente, elegido presidente del Tribunal Constitucional
por 9 votos de los 12 magistrados. Idem. Toms y Valiente, elegido presidente del Tribunal Constitucional
(04/03/1986). Idem. En la extrema izquierda (04/03/1986). Idem. Toms y Valiente y Francisco Rubio
sern elegidos hoy para dirigir el Constitucional (06/03/1989). YOLDI Reelegido por amplia mayora Toms
y Valiente para dirigir el Constitucional (07/03/1989).
256
A partir de 1989, a Aliana Popular absorveu outras foras polticas e passou a se chamar Partido Popular. Por
se tratar fundamentalmente do mesmo agrupamento poltico e para facilitar a leitura, neste captulo, refiro-me
a esse partido sempre como Aliana Popular, mesmo quando, eventualmente, possa ser mais exato falar em
Partido Popular.
257
Para uma explicitao do que chamo de disputas partidrias nacionais e centro-regionais, ver, no captulo
anterior, pp. 108-137. Os dois casos julgados entre 1981 e 1986 em que a oposio nacional contestou
disposies normativas regionais correspondem aos RIs 381/1983 e 614/1983.
159
Ento, se, como mostrei no captulo anterior, no perodo GARCA PELAYO (1981-1986),
a jurisdio constitucional foi dominada pelas disputas centro-regionais e partidrias
nacionais, no perodo TOMS Y VALIENTE, assistiu-se a uma regionalizao desses conflitos: as
disputas centro-regionais tomaram praticamente toda a cena, reconfigurando o espao de
atuao daquela jurisdio e atraindo, para esse espao de lutas regionalizado, tambm os
conflitos partidrios. Nessa nova configurao dos contornos reais do espao de atuao
possvel da jurisdio constitucional, viu-se, ainda, um reposicionamento das comunidades
autnomas, que passaram a ter maior destaque, rivalizando mesmo com os rgos estatais.
Na Figura 22, possvel observar a importncia que as disputas regionais (centroregionais e partidrias regionais) adquiriram no perodo aqui considerado. Somadas, as
disputas centro-regionais e as partidrias regionais totalizam 84% dos RIs julgados pelo TCE
em todo o perodo. Denominei de partidrias regionais as disputas em que bancadas
parlamentares nacionais argiram a inconstitucionalidade de disposies normativas
produzidas por parlamentos e governos regionais.
Figura 22 Tipos de disputas manifestas nos julgamentos de RIs (Espanha, 1986-1992)*
Centro-regionais
74%
Partidrias regionais
10%
Partidrias nacionas
8%
Outras**
7%
62%
54%
51%
Primeiro-ministro
42%
39%
Deputados e senadores
1981-1986
1986-1992
* Abrange todos os RIs julgados entre 02/02/1981 e 11/06/1992. Total: 144 RIs. Para facilitar a visualizao, foram excludos deste grfico
os RIs propostos pelo Defensor do Povo.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) (banco de dados).
160
A Figura 23, por sua vez, mostra a maior proporo de xitos que as comunidades
autnomas vieram a conquistar no perodo TOMS Y VALIENTE. Com efeito, seus representantes
se tornaram os autores mais bem-sucedidos da jurisdio constitucional, superando a
administrao central.258 Abordarei alguns dos julgamentos relacionados a essas e outras
disputas centro-regionais mais frente. Por ora, me ocuparei das disputas partidrias
regionais.
258
Cabe notar que o Defensor do Povo foi exitoso em trs dos quatro RIs julgados no perodo GARCA PELAYO
(75%). No perodo TOMS Y VALIENTE, no entanto, apenas dois de seus cinco RIs foram julgados procedentes
(40%). Apesar de constituir uma mudana notvel, optei por no tratar dessas sentenas. Afinal, somados todos
os RIs propostos pelo Defensor do Povo em ambos os perodos no totalizam nem 10% do total de RIs julgados
pelo TCE. No tendo outra opo exeqvel seno reter apenas as caractersticas mais marcantes da jurisdio
constitucional espanhola em cada um dos perodos previamente estipulados, fui forado a desconsiderar
aspectos como esse. Todavia, deixo registrada essa informao para subsidiar eventuais investigaes futuras
sobre as relaes concretas entre o Defensor do Povo e a jurisdio constitucional espanhola.
161
259
260
Os outros quatro RIs apresentados pela Aliana Popular (11/1984, 828/1985, 365/1987 e 119/1984) tambm
se dirigiram, exceo de um (365/1987), a normas promulgadas por parlamentos regionais dominados pelo
PSOE ou aliados a ele.
162
261
Trata-se do RI 685/1984. Para uma descrio do julgamento, ver AGUIAR DE LUQUE (1987), Relacin de
sentencias del Tribunal Constitucional publicadas desde enero hasta abril de 1987, pp. 283-286. Para uma
crnica jurdica das etapas de formulao, aprovao, contestao judicial e julgamento da matria, ver PREZ
ROYO (1988), Crnica jurdica de la reforma agraria andaluza. Para uma muito breve introduo questo
agrria na Andaluzia, ver MORENO NAVARRO (1992), Desarrollo del capitalismo agrario y mercado de
trabajo en Andaluca.
163
262
263
264
265
164
266
RI 685/1984.
267
Trata-se do RI 404/1985. Para mais detalhes, ver AGUIAR DE LUQUE (1991), Relacin de sentencias del
Tribunal Constitucional publicadas en el ltimo trimestre de 1989, pp. 217-218.
268
165
269
270
RI 404/1985.
271
166
272
Trata-se do RI 1077/1987. Para mais detalhes, ver AGUIAR DE LUQUE (1991), Relacin de sentencias del
Tribunal Constitucional dictadas en el primer trimestre de 1990, pp. 234-235.
273
274
CAMPOS Los empresarios acuferos de Canarias se niegan a acatar la ley de Aguas (19/06/1987).
275
276
167
277
Trata-se do RI 243/1985. Para mais detalhes, ver AGUIAR DE LUQUE (1992), Relacin de sentencias del
Tribunal Constitucional dictadas en el segundo semestre de 1990, pp. 201-203.
278
279
EL PAS Coalicin Popular quiere paralizar la ley del 3% hasta que se pronuncie el Tribunal Constitucional
(18/03/1985). MONTOLIU Coalicin Popular afirma que ya ha conseguido 100.000 firmas contra el recargo
del 3% (19/03/1985). CASTILLA Representantes del Grupo Popular recurren el 3% y aconsejan no pagarlo
(27/03/1985).
280
168
Pois bem, nos quatro RIs abordados nesta subseo, a jurisdio constitucional
espanhola seguiu o mesmo padro: uma interpretao da Constituio que avalizou diferentes
medidas de interveno estatal em aspectos da economia espanhola. Os intentos de limitar a
atuao estatal, em nome da propriedade privada ou da livre iniciativa, frustraram-se em
benefcio de um aproveitamento socialmente mais justo dos recursos naturais e dos servios
pblicos. Em pelo menos dois desses julgamentos sobre a reforma agrria andaluza e sobre o
Parque do Manzanares , essa orientao progressista foi mantida contra a tendncia anterior
do Tribunal de proteger as competncias exclusivas do Estado.
Para contornar as dificuldades que esses dois casos lhe impunham em termos de
coerncia jurisprudencial, o TCE recorreu hiptese excepcional fixada em dois precedentes
apontados no captulo anterior, os RIs 206/1982 e 326/1982. Segundo essas decises, a vasta
281
282
Ver, mais adiante, uma interpretao dos julgamentos que delimitaram os contornos da autonomia financeira
das comunidades autnomas, pp. 171-174.
169
170
40%
34%
7%
Defensor do Povo
4%
Outro**
1%
1%
11%
1%
Normas nacionais
Normas regionais
283
171
284
Trato, neste tpico, dos RIs 111/1982, 490/1982, 824/1985, 682/1984, 859/1985, 252/1985 e 542/1988. Para
descries desses julgamentos, ver, respectivamente: AGUIAR DE LUQUE (1986), Relacin de sentencias
del Tribunal Constitucional publicadas desde marzo a junio de 1986, pp. 187-189. Idem. (1989), Relacin
de sentencias del Tribunal Constitucional publicadas en el tercer trimestre de 1988, p. 244. Idem. (1990),
Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional dictadas de noviembre de 1988 a enero de 1989, pp. 253254. Idem. (1990), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional dictadas de mayo a septiembre de
1989, pp. 191-192. Idem. (1991), Relacin de sentencias del Tribunal Constitucional dictadas en el segundo
trimestre de 1990, pp. 213-215; pp. 239-240. Idem. (1993), Relacin de sentencias del Tribunal
Constitucional dictadas de noviembre de 1991 a marzo de 1992, pp. 262-263.
285
286
287
RI 111/1982.
172
288
289
RI 490/1984.
290
291
RI 824/1985.
173
174
competncias exclusivas do Estado, ela se constituiu de maneira ainda mais estvel: j nos
julgamentos que criaram o novo critrio, as alternativas tcnicas possveis definio dos
conceitos de autonomia financeira e auto-organizao das comunidades autnomas foram
afastadas por todos os magistrados, que apresentaram de maneira unvoca sua viso da questo.
Da por diante, qualquer jurista que quisesse discutir a hermenutica do Tribunal sobre aqueles
conceitos teria o nus discursivo de estar propondo interpretaes criativas da Constituio
espanhola.
Entendo que essa srie de julgamentos ilustra bem o argumento que venho sustentando
segundo o qual, mantida constante a composio de um tribunal constitucional, o nmero de
divergncias entre os magistrados, no julgamento de aes de inconstitucionalidade, tende a
declinar ao longo do tempo.
As competncias exclusivas do Estado luz do conceito de legislao bsica
Durante o perodo TOMS Y VALIENTE, o reposicionamento das comunidades autnomas
no espao conflitivo de atuao da jurisdio constitucional se deu, em primeiro lugar, pela
elevao dos xitos das comunidades autnomas no julgamento dos RIs propostos por seus
representantes. Porm, tambm no julgamento dos RIs propostos pela administrao central se
verificou uma variao favorvel quelas comunidades. No uma variao quantitativa, posto
que os xitos da administrao central nos julgamentos de seus RIs permaneceram em nveis
similares aos do perodo anterior, mas uma variao qualitativa, dada pela reviso de alguns
aspectos da jurisprudncia destinada proteo das competncias exclusivas do Estado. Nas
linhas seguintes, trato de trs sentenas em que se pode perceber os novos contornos que essa
jurisprudncia adquiriu.
Entre 1981 e 1986, havia sido firmada, pela jurisprudncia da jurisdio constitucional
espanhola, um regime jurisprudencial de distribuio de competncias segundo o qual deveriam
ser declaradas incompatveis com a Constituio todas as disposies normativas regionais que
pudessem ser classificadas, ao mesmo tempo, no campo das competncias comunitrias e no
campo das competncias exclusivas do Estado. Em suma, havendo conflito entre umas e
outras competncias, prevaleceriam as ltimas. parte de outras reservas marginais ou
provisrias, excepcionavam esse regime apenas as normas regionais que se destinassem a
regular, executar ou promover o desenvolvimento legislativo da legislao bsica estatal.
Desse modo, o regime competencial criado pela jurisdio constitucional espanhola
direcionava grande parte das disputas centro-regionais para a definio casusta do conceito
jurdico de legislao bsica: as normas regionais que no fossem bsicas caracterizariam
175
A deciso foi tomada por maioria. Divergindo de seus pares, os magistrados RUBIO
LLORENTE e DEZ PICAZO se limitaram a dizer sobre o tema que deveria ter sido trazido
colao o art. 148.1.18, exigindo a concordncia do regulado com as bases do regime estatutrio
dos funcionrios, o que deveria ter levado declarao de inconstitucionalidade.294
Ao dizer que as disposies normativas vascas no tratavam de legislao bsica, o
TCE as reconheceu, no mnimo, como regulao da legislao nacional pertinente. Uma
regulao que, qualquer que tenha sido o valor da sentena, apresentava traos nitidamente
criativos.
292
293
RI 666/1983.
294
RI 666/1983.
176
295
296
297
EL PAS El Constitucional cree que el consenso debe consolidar las autonomas (29/09/1988).
298
177
(II)
(III)
(IV)
178
Colocando dessa forma o problema, o TCE fazia uma confisso de sua incapacidade de
prosseguir determinando casuistamente o que era e o que no era bsico nas disposies
normativas controvertidas. Reconhecendo sua prpria insuficincia, ele designava o parlamento
como o rgo que, a partir de ento, assumiria parte da incumbncia. E, afinal, o Tribunal
reservava, para si, a possibilidade de reconsiderar sua deciso no futuro.
Apesar dessa reviso jurisprudencial, feita s claras, nas prprias sentenas do TCE, a
ambigidade do conceito de legislao bsica no desapareceu de imediato. Os efeitos dbios
e pouco previsveis desse exerccio de reviso se fizeram notar durante todo o perodo TOMS Y
VALIENTE. , em parte, devido a eles que as comunidades autnomas lograram um
reposicionamento favorvel no espao de lutas determinado pelas disputas centro-regionais,
aquilatando seus xitos em relao ao perodo anterior. devido a eles, tambm, que,
concomitantemente a esse reposicionamento, permaneceu praticamente no mesmo nvel a taxa
de sucesso obtido pela administrao central no julgamento de seus RIs (Figura 23). O efeito
geral dessa reviso jurisprudencial foi, portanto, um sensvel crescimento do nmero, que j era
abrumador, de sentenas procedentes do TCE no julgamento de RIs envolvendo disputas entre
o Estado e as comunidades autnomas. Durante o perodo TOMS
64%
1986/1992
36%
76%
Procedente
24%
Improcedente
* Abrange todos os RIs que veicularam disputas centro-regionais julgados entre 02/02/1981 e 11/06/1992. Total: 79 RIs.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) (banco de dados).
299
179
3.2
At aqui, procurei mostrar que, entre 1986 e 1992, a jurisdio constitucional espanhola,
por um lado, manteve sua tendncia relativamente progressista no julgamento de conflitos
partidrios veiculados por aes de inconstitucionalidade e, por outro, atenuou a orientao
centralista que havia caracterizado seus cinco primeiros anos de atividade na resoluo de
disputas centro-regionais.
Tendo essa interpretao do perodo TOMS Y VALIENTE como ponto de partida, exponho,
nos pargrafos seguintes, um mapeamento do espao de conflitos em que se desenvolveu o
segundo perodo da jurisdio constitucional espanhola. Os procedimentos de anlise aqui
empregados so os mesmos aplicados no captulo precedente e detalhados no captulo inicial
deste trabalho. Sustento, como concluso dessa anlise, que, diferena do que ocorreu no
perodo anterior, a composio dos juzes constitucionais no se dividiu em correntes com
orientaes polticas claras e distintas. Ao revs, estabeleceu-se, no interior do TCE, uma
corrente amplamente majoritria e predominantemente progressista, porm mais dispersa e com
contornos ideolgicos menos ntidos. Em relao a essa corrente, poucos magistrados, em geral
mais conservadores, marcavam divergncias episdicas, sem a pretenso ou a capacidade de
disputar continuamente as interpretaes majoritrias.
As posies polticas prvias dos magistrados que ingressaram no TCE entre 1986 e
1992 foram estabelecidas com base na identificao das foras partidrias responsveis por suas
indicaes. Essa identificao foi realizada por meio de uma consulta a todas as edies do
peridico El pas publicadas aps 1980, tendo por referncia o argumento de busca Tribunal
Constitucional. Elaborei, dessa forma, perfis poltico-biogrficos de todos os magistrados do
TCE. Os resultados desse exerccio podem ser conferidos no Apndice A deste trabalho, no qual
constam, tambm, as referncias s outras fontes que complementaram a construo dos perfis.
Tendo esses perfis poltico-biogrficos por referncia, classifiquei a posio poltica
ocupada por cada novo magistrado do TCE antes de suas nomeaes, conforme sua
proximidade em relao a PSOE e Aliana Popular. As classificaes efetuadas no captulo
anterior foram aproveitadas neste, para tratar dos magistrados que se conservaram no Tribunal.
Mais uma vez, usei a categoria residual Consensual/Neutra para aludir s posies polticas
180
prvias que esse mtodo no foi capaz de identificar, bem como s posies polticas prvias
eqidistantes dos partidos polticos que participaram das indicaes dos magistrados. Lancei
mo, uma vez mais, da contribuio de GAROUPA e colaboradores300 como uma espcie de
controle desse procedimento de anlise. Ao checar a classificao aqui produzida com a
oferecida por aqueles autores, observei apenas uma disparidade: para eles, o magistrado DAZ
EIMIL foi indicado pelo PSOE. No encontrei, no entanto, nenhuma informao que pudesse
sustentar essa afirmao e, por esse motivo, optei por classificar a posio poltica prvia de
DAZ EIMIL na categoria Consensual/Neutra. parte disso, so idnticas as classificaes.
A Tabela 15 e a Figura 26 resumem esse conjunto de informaes. Elas mostram que a
distribuio das posies polticas prvias dos magistrados que compuseram o TCE entre 1986
e 1992 refletiu a preponderncia do PSOE na cena poltica nacional. Dos 10 magistrados que
ingressaram no TCE durante todo o perodo, sete foram indicados pelo PSOE. Assim como no
perodo anterior, nenhum dos magistrados nomeados provinha da Catalunha. Porm, ingressou,
pela primeira vez, no Tribunal, um juiz proveniente do Pas Vasco (LEGUINA VILLA). Sua
nomeao resultou de um acordo parlamentar entre PSOE e PNV (Partido Nacionalista Vasco).
de se notar, por fim, que BEGU CANTN permaneceu como a nica mulher do Tribunal, o
que gerou insatisfao de foras sociais ligados defesa dos direitos das mulheres.301
Tabela 15 Classificao das posies polticas prvias dos magistrados do TCE (Espanha, 1986-1991)
Magistrado
Origem da indicao
rgo de indicao
Profisso*
Begu Cantn
UCD
Senado
Catedrtica
Daz Eimil
Consensual/Neutra
Conselho Geral do Poder Judicial
Magistrado
Dez Picazo
UCD
Senado
Catedrtico
Gabaldn Lpez
Aliana Popular
Congresso de Deputados
Magistrado
Garca Mon
PSOE
Senado
Advogado
Gimeno Sendra
PSOE
Senado
Catedrtico
Jos de los Mozos
Aliana Popular
Senado
Magistrado
Latorre Segura
PSOE
Senado
Catedrtico
Leguina Villa
PSOE
Congresso de Deputados
Catedrtico
Lpez Guerra
PSOE
Governo
Catedrtico
Rodrguez Bereijo
PSOE
Senado
Catedrtico
Rodrguez Piero
PSOE
Governo
Catedrtico
Rubio Llorente
Consensual/Neutra
Congresso de Deputados
Catedrtico
Toms y Valiente
PSOE
Congresso de Deputados
Catedrtico
Truyol y Serra
UCD
Congresso de Deputados
Catedrtico
Vega Benayas
PSOE
Conselho Geral do Poder Judicial
Magistrado
* Segundo AGUIAR DE LUQUE; PREZ TREMPS (2002), Veinte aos de jurisdiccin constitucional en Espaa p. 303.
Fonte: elaborado pelo autor a partir do Apndice A e de AGUIAR DE LUQUE; PREZ TREMPS (2002), Veinte aos de jurisdiccin
constitucional en Espaa p. 303.
300
301
BONIFACIO DE LA CUADRA Mujeres Progresistas acusa de machistas las elecciones de cargos judiciales
(13/02/1989).
181
PSOE
Consensual/Neutra
UCD
Aliana Popular
302
303
182
e elevados. Entre 1986 e 1992, a jurisdio constitucional espanhola tomou decises unnimes
em 79% dos julgamentos que realizou, exatamente como havia ocorrido nos cinco anos
antecedentes. Tendo por referncia apenas o universo de julgamentos de mrito, 74% dos RIs
foram decididos por unanimidade, frente a 77% no perodo anterior. Mas, em relao ao grau
de consenso observado, o dado mais relevante que, em apenas dois julgamentos (RIs 794/1983
e 765/1984), formaram-se minorias iguais ou superiores a um tero da composio do Tribunal,
o que representa 2% do total de julgamentos. Portanto, no perodo aqui considerado, 98% dos
julgamentos de RIs foram realizados por maiorias superiores a dois teros da composio do
TCE, ao passo que, entre 1981 e 1986, esse valor era de 94%. Ou seja, a renovao da
composio do TCE no alterou o padro de decises consensuais que havia caracterizado sua
atuao at ento.
A Figura 27 exibe uma estimao dos pontos ideais ocupados pelos juzes
constitucionais no perodo TOMS Y VALIENTE, tendo por base a proporo de coincidncias de
votos verificada entre cada par de magistrados nos julgamentos de aes de
inconstitucionalidade. Cruzando os eixos horizontal e vertical sobre o ponto ideal ocupado por
JOS DE LOS MOZOS, RODRGUEZ BEREIJO e BEGU CANTN, destaquei o ponto ideal que mais
se aproximou do comportamento mdio do TCE nos julgamentos dos RIs, visto que nenhum
desses magistrados foi derrotado nas votaes realizadas durante o perodo referido. Os dois
fatores representados pelos eixos horizontal e vertical do grfico retm 96,27% da variabilidade
dos dados utilizados para sua construo.
J nessa representao grfica das semelhanas entre os comportamentos dos
magistrados do TCE, possvel perceber o distanciamento de RUBIO LLORENTE e de DEZ
PICAZO entre si e, tambm, em relao aos demais magistrados. parte deles, no entanto,
distingue-se um grande agrupamento de juzes constitucionais mais prximos do ponto mdio
destacado.
183
Figura 27 Pontos ideais dos magistrados do TCE no julgamento de RIs* (Espanha, 1986-1992)**
Latorre Segura
Leguina Villa
Daz Eimil
Dez Picazo
Vega Benayas
Gabaldn Lpez
Toms y Valiente
F1 (95,99 %)
Lpez Guerra
Gimeno Sendra
Rubio Llorente
Garca Mon
Rodrguez Piero
Truyol y Serra
F2 (1,25 %)
PSOE
Origem da indicao
Consensual/Neutra
UCD
Aliana Popular
* Pontos ideais estimados a partir das coincidncias entre os votos dos juzes constitucionais, por meio da anlise de componentes
principais.
** Abrange todos os RIs julgados entre 20/05/1986 e 11/06/1992. Total: 97 RIs.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) (banco de dados).
184
Terceiro agrupamento
Leguina Villa
Rodrguez Piero
Segundo agrupamento
Dez Picazo
Rubio Llorente
Primeiro agrupamento
PSOE
Origem da indicao
Consensual/Neutra
UCD
Aliana Popular
* Agrupamentos estimados a partir das coincidncias entre os votos dos juzes constitucionais, por meio da anlise de agrupamentos
aglomerativa hierrquica.
** Abrange todos os RIs julgados entre 20/05/1986 e 11/06/1992. Total: 97 RIs.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) (banco de dados).
Afora esses magistrados, o corte automtico das ramificaes, representado pela linha
pontilhada, sugere a presena de muitos outros. Contudo, considero analiticamente mais
produtivo tom-los como um nico agrupamento, composto por magistrados que, com
importantes diferenas entre si, estiveram continuamente envolvidos na formao de amplas
maiorias nas votaes do TCE. Essa interpretao melhor se acomoda aos resultados da anlise
do modo pelo qual se hierarquizaram os juzes constitucionais espanhis. E disto que trata o
prximo procedimento de anlise.
185
3 agrupamento
0%
0%
Begu Cantn
0%
Toms y Valiente
1%
Garca Mon
2%
Daz Eimil
2%
Latorre Segura
2%
Gimeno Sendra
2%
Lpez Guerra
2%
Vega Benayas
2%
Truyol y Serra
3%
Gabaldn Lpez
3%
Leguina Villa
4%
Rodrguez Piero
4%
Rubio Llorente
Dez Picazo
PSOE
12%
13%
Origem da indicao
Consensual/Neutra
UCD
Aliana Popular
Ao final dessa srie de procedimentos de anlise, fica claro que, em relao ao perodo
GARCA PELAYO, as posies polticas prvias dos magistrados tiveram, durante o perodo
TOMS Y VALIENTE, menos importncia para predizer as divises internas do TCE. O grau de
consenso observado de tal monta que mal se distinguem as diferenas entre os magistrados
do terceiro agrupamento, cujas indicaes foram feitas por PSOE, Aliana Popular, UCD e
consensuais. Alheios a esse grande agrupamento, RUBIO LLORENTE e DEZ PICAZO no
chegaram a construir uma contraposio ideolgica ao agrupamento majoritrio. Excntricos,
o primeiro j vinha se comportando de maneira isolada desde o primeiro perodo da jurisdio
186
187
Defensor do povo
F1 (53,23 %)
Aliana Popular
rgos centrais
rgos regionais
TCE
F2 (26,88 %)
* Pontos ideais estimados a partir das coincidncias entre as decises do TCE e as pretenses judiciais dos atores em cada processo em
que participaram, por meio da anlise de componentes principais.
* Abrange todos os RIs julgados entre 20/05/1986 e 11/06/1992. Total: 97 RIs.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) (banco de dados).
188
3.3
Consideraes finais
nacionais.
Importante
lembrar,
em
primeiro
lugar,
que
as
aes
de
189
190
direita centralista
Begu Cantn
Rodrguez Piero
Dez Picazo
Vega Benayas
Latorre Segura
Daz Eimil
Rubio Llorente
Leguina Villa
Gabaldn Lpez
Garca Mon
Lpez Guerra
Toms y Valiente
Truyol y Serra
esquerda autonomista
direita autonomista
Primeiro agrupamento
PSOE
Agrupamentos
Segundo agrupamento
Origem da indicao
Consensual/Neutra
Terceiro agrupamento
UCD
* Abrange todos os RIs julgados entre 20/05/1986 e 11/06/1992 que expressam disputas centro-regionais ou partidrias (nacionais e
regionais). Total: 90 RIs ou 93% de todos os RIs julgados no perodo.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) (banco de dados).
indicados pelo PSOE e, sua esquerda, incluindo ele prprio, situaram-se magistrados
majoritariamente indicados pelo PSOE. As excees so LATORRE SEGURA que, indicado pelo
PSOE, situou-se no quadrante correspondente a uma direita centralista e JOS DE LOS MOZOS
191
que, indicado pela Aliana Popular, foi um dos magistrados mais progressistas do perodo.
Note-se que, no perodo anterior, LATORRE SEGURA havia sido, junto com TOMS Y VALIENTE,
o mais conservador (mais centralista e mais de direita) entre os magistrados indicados pelo
PSOE, ainda que no distasse muito deles quela altura. JOS
DE LOS
MOZOS um caso
intrigante, porque, entre 1986 e 1989, quando foi nomeado para o TCE, ele havia sido senador
pela Aliana Popular e, presumivelmente, foi autor, como tal, de alguns dos RIs propostos por
seu partido. J os magistrados indicados por consenso se colocaram, cada um, em um lado do
espectro: RUBIO LLORENTE ficou onde sempre esteve entre os magistrados mais direita e
DAZ EIMIL se colocou entre os mais esquerda.
Embora perceptveis, essas divises baseadas no alinhamento partidrio no foram
suficientes para formar correntes de opinio com orientaes distintas dentro do Tribunal. Ao
contrrio, formou-se uma grande corrente, que, embora tivesse suas diferenas internas, logrou
formar amplas maiorias (maiores que dois teros do TCE) em todos os julgamentos, exceto
dois. O comportamento predominante dessa ampla corrente, como se v no grfico e j havia
sido adiantado pela interpretao poltica das sentenas prolatadas pelo TCE, pode ser
caracterizado como de esquerda autonomista.
192
193
304
Neste e nos demais captulos relacionados jurisdio constitucional brasileira, consultei, como fonte de
informao complementar sobre o contexto poltico, a formidvel base de dados produzida por Tiago Silva
Birkholz Duarte. DUARTE (2008), Cronologia poltica do Brasil contemporneo, 1980-2006 (banco de
dados). Neste captulo, trato sempre das ADIns julgadas liminarmente pelo STF entre 05/10/1988 e 14/06/1990.
Ao todo, so 147 julgamentos liminares.
305
306
Emenda Constitucional n 16, de 26 de novembro de 1965. Interessante notar que a introduo de instituies
de controle jurisdicional abstrato de leis e atos normativos com fora de lei no ordenamento jurdico brasileiro
parece ter ocorrido de maneira diametralmente oposta suposta pela teoria de GINSBURG e VERSTEEG,
segundo a qual polticos, em um sistema eleitoral competitivo, criam instituies de controle de
constitucionalidade por no terem segurana a respeito de sua prpria capacidade de, no curto prazo,
permanecer em postos de comando. Ver GINSBURG; VERSTEEG (2013), Why do countries adopt
constitutional review? GINSBURG chegou a afirmar que a presena de eleies a condio sine qua non
da democracia aumenta a incerteza e, portanto, a demanda por controle de constitucionalidade. Autocratas
no tem nenhuma necessidade de controle de constitucionalidade. (Grifos meus). GINSBURG (2002),
Economic analysis and the design of constitutional courts. Bom, os autocratas brasileiros aparentemente no
pensavam dessa forma.
194
outras restries arbitrrias aos direitos polticos e, alm disso, elevava, de onze para dezesseis,
o nmero de ministros do STF evidentemente, os novos juzes constitucionais seriam
indicados pelo governo autoritrio.307 Quatro anos mais tarde, em 16 de janeiro de 1969, o
presidente e general Costa e Silva viria a cassar, aposentando compulsoriamente, trs ministros
do STF, considerados subversivos pelo regime.308
Assim, a instituio do controle jurisdicional abstrato de constitucionalidade de leis e
atos normativos com fora de lei, no Brasil, significou uma tentativa dos presidentes militares
de obter um controle ainda mais estrito do Supremo e, por essa via, do parlamento. De um lado,
a nova instituio possibilitava que os presidentes da repblica controlassem, por meio do
monoplio da proposio da ao de inconstitucionalidade pelo PGR, quais leis teriam sua
inconstitucionalidade argida perante o STF. De outro lado, o controle jurisdicional abstrato,
da forma como foi institudo, permitia controlar, por meio da indicao de ministros atrelados
ao regime e do afastamento dos considerados subversivos, quais seriam os resultados dos
julgamentos das leis contestadas.
Se o pretendido controle da jurisdio constitucional pelos governos militares
efetivamente ocorreu, no entanto, ainda no se sabe, pois inexistem pesquisas sobre as sentenas
prolatadas
pelo
STF
nos
julgamentos
das
antigas
representaes
contra
307
308
Foram aposentados os ministros HERMES LIMA, VICTOR NUNES LEAL e EVANDRO LINS E SILVA. Para uma
descrio pormenorizada do conjunto de modificaes introduzidas pelo regime autoritrio nas instituies
judicirias, ver ARANTES (1997), Judicirio e poltica no Brasil, pp. 94-104. SADEK (2010), A organizao
do poder judicirio no Brasil, pp. 8-10.
309
Embora tambm no apresente uma anlise das sentenas prolatadas nas representaes contra
inconstitucionalidade, KOERNER faz uma introduo interessante da questo: KOERNER (2010), Uma
anlise poltica do processo de representao de inconstitucionalidade ps-64.
195
como um fenmeno alheio s suas condies sociais de produo, como se tivesse sido o
resultado natural de um processo de aprimoramento endgeno da tcnica jurdica.310
Em meios polticos, porm, as percepes sobre esse tema so e foram mais matizadas.
Ao longo da transio democrtica que culminou na promulgao da Constituio de 1988,
atores sociais e polticos ligados s mais diversas foras, expressaram suas interpretaes a
respeito da atuao do STF sob o regime autoritrio e, em especial, acerca da atuao da
jurisdio constitucional naquele perodo. As atas da ANC (Assemblia Nacional Constituinte)
constituem registros teis de algumas das percepes que, posteriormente, vieram a ser
marginalizadas pelo discurso jurdico acadmico.
No difcil distinguir, nelas, a origem poltica da verso que, com ares de
cientificidade, acabou prevalecendo. Em uma das muitas audincias pblicas realizadas pela
ANC, o ento ministro do STF, PAULO BROSSARD, assim avaliava a formao da jurisdio
constitucional no Brasil:
No se trata de uma construo de um doutrinador, de um professor, de um
jurisconsulto ou de um poltico, mas se trata de alguma coisa que foi sendo feita, foi
sendo modelada, trabalhada. Os caminhos foram abertos de uma forma um tanto
casustica, de uma forma um tanto emprica, mas que hoje tem linhas perfeitamente
ntidas, perfeitamente caracterizadas e, entendo eu, no podem ser simplesmente
desprezadas, tendo em vista tal ou qual contribuio de pases notveis pela sua
cultura, mas que tm inclusive antecedentes polticos e jurdicos diferentes dos
nossos.311
Nas palavras de seus representantes parlamentares, essa mesma percepo era expressa
com mais verve, beirando um triunfalismo que, ufanista do passado remoto, conservava-se
convenientemente amnsico do passado recente, como neste trecho do discurso do constituinte
Jos Costa (PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro): A experincia
portuguesa, espanhola e alem, com suas respectivas Cortes ou Tribunais Constitucionais,
bem menos rica e positiva que a nossa com o Supremo Tribuna1 Federal, com quase um sculo
de existncia e infenso politizao da funo jurisdicional.312 (Grifos meus).
310
Largamente disseminada pelos escoros histricos dos manuais de direito constitucional, essa doutrina recebeu
uma formulao mais solene em MENDES (2000), Moreira Alves e o controle de constitucionalidade no
Brasil.
311
Ministro PAULO BROSSARD. Assemblia Nacional Constituinte. (28/04/1987), Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte, suplemento ao n 81, pp. 83.
312
Jos Costa (PMDB). Assemblia Nacional Constituinte. Emendas ao Anteprojeto do Relator da Subcomisso
do Poder Judicial e do Ministrio Pblico. Emenda 3C0338-1, 18/05/1987, p. 1.
196
A imagem produzida por esses discursos e pelo supracitado livro de GILMAR MENDES
(mas, tambm, por multitudinrios manuais de direito pblico) a mesma: a jurisdio
constitucional como o resultado de uma paulatina e gloriosa construo pretoriana, cujas
tradies remontam ao sculo XIX e, por isso mesmo, perfeitamente adaptada realidade
nacional. E o mais importante: a jurisdio constitucional como o resultado de uma prtica
jurisdicional alheia poltica, como se a Emenda Constitucional 16/1965 jamais tivesse
existido, como se nunca tivessem sido cassados ministros do STF, como se, enfim, no tivesse
havido um regime autoritrio no pas.313
parte do STF e de seus aliados parlamentares, os atores polticos e sociais que
compareceram ANC compartilhavam uma viso que, marcada pelos traumas do autoritarismo,
trazia uma avaliao dura da jurisdio constitucional at ento praticada no Brasil. A fala do
jurista Joo Gilberto Lucas Coelho, em uma das audincias pblicas da Constituinte, ilustra os
pontos convergentes dessas avaliaes:
Hoje, apenas o Sr. Procurador Geral da Repblica, que, infelizmente, pela
Constituio atual, apenas um nomeado pelo Presidente da Repblica, no uma
figura independente, tem nas mos dar curso ou no s aes de inconstitucionalidade
em tese. Ento, ningum, no Brasil, pode levantar inconstitucionalidade em tese,
perante o Supremo Tribunal Federal, se no tiver a concordncia do Sr. Procurador, o
que tem sido um filtro autoritrio.314 (Grifos meus).
313
Como se ver, no prximo captulo, a idia de que no existe descontinuidade essencial entre as ordens jurdicas
de 1946, 1964 e 1988 se irradiou at mesmo por algumas decises do STF.
314
Joo Gilberto Lucas Coelho. Assemblia Nacional Constituinte. (30/04/1987), Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte, suplemento ao n 66, p. 24.
197
J em uma verso mais amainada dessas avaliaes negativas sobre os rgos judicirios
brasileiros STF frente , no teriam eles propriamente aderido ao regime autoritrio, mas
simplesmente no teriam sido capazes de resistir a ele:
No foi o Supremo Tribunal que foi fraco; foi o poder que se aviltou no Pas. E no
existiu instituio mais fraca do que o Congresso Nacional, porque se acovardou
tambm. E o Supremo Tribunal teve as cassaes de Hermes Lima, de Evandro Lins
e Victor Nunes Leal. E, em seguida, o ento Presidente daquela Corte, o insigne, hoje
ainda vivo, Gonalves de Oliveira, renunciou ao cargo, o mesmo acontecendo com o
saudoso Ministro Lafayete de Andrade, aposentado precocemente. Se houve, como se
afianava outrora, o fato de que o Supremo Tribunal Federal se transformou num
apndice do Poder Executivo, eu at poderia concordar em parte, exatamente em
virtude desse aviltamento do Poder geral.317
Seja como for por ter composto a estrutura burocrtica do regime institudo em 1964
ou por no ter podido arrost-la , as atas da ANC do conta de que a maioria das manifestaes
ali feitas no retratava a atuao do STF, durante os anos de autoritarismo, como uma atividade
de resistncia democrtica nem, ao menos, como uma tentativa de conteno tcnica do arbtrio.
315
Constituinte Joo Agripino (PMDB). Assemblia Nacional Constituinte. (19/05/1987), Dirio da Assemblia
Nacional Constituinte, suplemento ao n 91, p. 16
316
Vilson Souza (PMDB). Assemblia Nacional Constituinte. Emendas oferecidas Comisso da Organizao
dos Poderes e Sistema de Governo. Emenda 300812-6, pp. 217-218.
317
198
Essa brutal discrepncia, entre as percepes polticas manifestas nas atas da ANC e nos livros
de direito constitucional de hoje, evidencia a necessidade de que sejam produzidas
interpretaes metodologicamente controladas do contedo das sentenas prolatadas pelo STF
no julgamento das representaes contra inconstitucionalidade, o que, desafortunadamente,
est muito alm dos limites empricos deste trabalho.
De todo modo, a instituio e manuteno do regime autoritrio produziu diversos
conflitos no interior do aparelho militar, impondo-lhe um risco de desorganizao. Ao mesmo
tempo, aquele regime foi sendo lentamente corrodo por formas crescentes de resistncia social
constitudas pelos mais diversos atores, reunidos em movimentos populares; em velhas e
novas organizaes sindicais; em movimentos de mulheres, de negros e de homossexuais; na
igreja, ainda que conjunturalmente; no movimento estudantil; etc.318 que deram s eleies
populares toleradas pelo regime autoritrio o sentido de uma contestao poltica definitiva.319
Com o regime autoritrio em crise, em virtude de suas contradies internas e da insurgncia
social contra ele, a ANC se transformou no desaguadouro de toda a agitao poltica que esteve
na base da transio democrtica e a Constituio de 1988 consistiu no estabelecimento solene
de uma nova institucionalidade, pactuada, pela primeira vez no pas, pela interao atores
polticos e personagens sociais.
No que toca s instituies de controle jurisdicional abstrato de constitucionalidade das
leis e atos normativos com fora de lei, a nova Constituio produziu modificaes substanciais
na inveno de 1965, ampliando a lista de atores polticos legitimados propositura de
ADIns.320 Segundo o art. 103 da Constituio de 1988, tm legitimidade para propor ADIns,
por ao ou omisso:
318
vasta a bibliografia a respeito dos novos atores sociais constitudos a partir de fins dos anos 1970 e suas
relaes com o processo de democratizao vivenciado pelo pas na dcada de 1980 e da em diante. A ttulo
de exemplo, veja-se MAINWARING (1988), Os movimentos populares de base e a luta pela democracia.
KECK (1988), O novo sindicalismo na transio brasileira. ALVAREZ (1985), Politizando as relaes
de gnero e engendrando a democracia. DELLA CAVA (1985), A Igreja e a abertura. BOSCHI (1983),
Movimentos coletivos no Brasil urbano.
319
Para uma interpretao do colapso do regime autoritrio mais ou menos nos mesmos termos em que exponho
aqui, ver CODATO (2005), Uma histria poltica da transio brasileira.
320
Para outras modificaes relevantes introduzidas pela Constituio de 1988 nas instituies judicirias, ver
ARANTES (1997), Judicirio e poltica no Brasil, pp. 104-115. SADEK (2010), A organizao do poder
judicirio no Brasil, pp. 11-15.
199
I O Presidente da Repblica;
II a Mesa do Senado Federal;
III a Mesa da Cmara dos Deputados;
IV a Mesa de Assemblia Legislativa;
V o Governador de Estado;
VI o Procurador-Geral da Repblica;
VII o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII partido poltico com representao no Congresso Nacional;
IX confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional. 321
321
322
323
200
4.1
A Constituio de 1988, que marca o fim do regime autoritrio no Brasil, iniciou sua
vigncia no curso do mandato de Jos Sarney (1985-1990), o ltimo presidente da repblica
eleito indiretamente.325 O governo Sarney foi sustentado por uma aliana partidria volvel,
que, na maior parte do tempo, abarcou desde partidos de direita, como o PFL (Partido da Frente
Liberal), a partidos de centro, como o PMDB previamente ciso que deu origem ao PSDB
(Partido da Social Democracia Brasileira). A principal oposio parlamentar ao governo era
capitaneada por partidos de esquerda, como PDT (Partido Democrtico Trabalhista) e PT
(Partido dos Trabalhadores). direita, legendas menores tambm apareciam como
oposicionistas, como o PRN (Partido da Reconstruo Nacional).326
Os anos finais do governo Sarney, os primeiros sob a vigncia da nova Constituio,
foram marcados pela flagrante impopularidade do presidente e pelo agravamento de uma
profunda crise econmica, o que levou os partidos de centro que apoiavam o governo a se
distanciarem dele medida que se avizinhavam as eleies de 1989. Nessas condies,
324
325
Sarney era vice de Tancredo Neves, que faleceu pouco antes de assumir a presidncia.
Aceito e adoto, parcialmente, a periodizao proposta por CODATO, segundo a qual seria mais correto
caracterizar o governo Sarney no como um governo de transio para a democracia ou um governo misto
(semidemocrtico ou semiditatorial), mas o ltimo governo, no caso, civil, do ciclo de governos
nodemocrticos no Brasil. CODATO (2005), Uma histria poltica da transio brasileira, p. 99.
Todavia, entendo que a Constituio de 1988 e no as eleies de 1989 que marca o fim do regime
autoritrio. Tendo em vista os limites conceituais deste trabalho, limito-me a justificar essa ressalva dizendo
que no convm, a uma preocupao com os deslocamentos internos das relaes de fora entre os aparelhos
de Estado (Ibidem, p. 101), focar apenas nas cpulas de poder, como a presidncia da repblica e seus
delegatrios, negligenciando, para citar apenas um exemplo, toda a reestruturao do pacto federativo ocorrida
entre a promulgao da Constituio de 1988 e as eleies de 1989. E no convm que seja assim precisamente
em virtude do risco de se relegar a segundo plano a identificao dos novos centros de poder real (e dos seus
controladores) e suas conexes com os interesses sociais (Ibidem, p. 101).
326
Para uma estimao do posicionamento ideolgico dos partidos brasileiros em todo o perodo posterior
Constituinte, baseada nas autopercepes dos congressistas brasileiros, ver ZUCCO JR. (2011), Esquerda,
direita e governo, p. 42.
A descrio que apresento da cena poltica brasileira entre os anos de 1988 e 1990 se baseia em SINGER
(2002), Esquerda e direita no eleitorado brasileiro, pp. 51-87.
201
originou-se o PSDB, como uma dissidncia do partido do presidente, o PMDB. Mesmo este
ltimo partido chegou a declarar, em 1989, independncia em relao ao governo. Foi nesse
cenrio de impopularidade e desagregao do governo que se deflagraram as eleies
presidenciais de 1989. Na disputa eleitoral, a posse de um histrico de oposicionismo funcionou
como um eficiente material de propaganda. Com efeito, protagonizaram as eleies dois
candidatos de oposio: o primeiro, Fernando Collor de Mello (PRN), direita do governo
Sarney e o segundo, Luiz Incio Lula da Silva (PT), esquerda.327
Depois de um dos processos eleitorais mais acirrados da nossa histria, Collor se sagrou
vitorioso. Pertencente a um partido poltico pouco expressivo (PRN) e tendo acabado de sair de
uma eleio em que os principais partidos de centro (PSDB e PMDB), alm dos partidos de
esquerda, declararam apoio oficial a seu principal adversrio, o presidente eleito tratou de
iniciar negociaes, com as demais lideranas partidrias, para compor sua base parlamentar.328
De sada, posicionaram-se contra o governo Collor os partidos de esquerda PDT, PT, PCdoB
e PCB (Partido Comunista Brasileiro) e PMDB. Collor passou a negociar, ento, com os
partidos de direita PFL, em destaque, e, ainda, PDS (Partido Democrtico Social), PTB
(Partido Trabalhista Brasileiro) e PL (Partido Liberal) , mantendo conversaes, tambm, com
PSDB e PMDB. Essas negociaes perduraram por muitos meses, sem terem, nunca, ganhado
contornos ntidos.
A respeito do carter das negociaes polticas estabelecidas pelo presidente Collor com
os partidos, vale relembrar a anlise de ABRANCHES:
O governo Collor no se constituiu segundo os moldes do presidencialismo de
coalizo, nem loteou politicamente os principais ncleos decisrios do Estado, como
o fizeram Tancredo Neves e Jos Sarney. Ao mesmo tempo, como a eleio do
presidente se deu fora dos limites partidrios, foi uma caminhada pessoal, tambm
no se formou um governo de partidos. O Executivo no tem uma base orgnica no
Congresso e, por isso mesmo, sofre sistemtica presso para ajustar-se ao padro
clientelista. No obstante, tem atacado duramente muitas das instituies que
viabilizam este padro e, assim, desgostado os setores que o apiam no Congresso. 329
327
Sobre as razes da crise que se agravou sob o governo Sarney e composio do cenrio poltico ps-1988, ver
SALLUM JR. (2015), O impeachment de Fernando Collor, pp. 15-79.
328
Segundo SALLUM JR., Collor construiu sua candidatura e desenvolveu sua campanha com base em uma
empresa poltico-eleitoral e no em uma coalizo poltico-partidria. SALLUM JR. (2011), Governo
Collor, p. 262. Para um relato do perodo, ver SALLUM JR. (2015), O impeachment de Fernando Collor, pp.
81-88.
329
202
32,3%
19,2%
2,4%
11,3%
0,6%
1,2%
1,4%
3,2%
PT
6,5%
PDT
0,4%
3,2%
3,8%
4,2%
4,4%
5,7%
PDC
PL
PTB
PRN
PDS
Fonte: elaborado pelo autor a partir de ARANTES (1997), Judicirio e poltica no Brasil, p. 138.
330
Outros, 2,4%
PFL
203
38,7%
18,7%
4,0%
Outros
2,7%
PSB
13,3%
1,3%
5,3%
PDT
Governo, 36%
PSDB
PMDB
PL
2,7%
PRN
2,7%
PDS
Oposio sistemtica, 8%
5,3%
PDC
5,3%
PTB
PFL
Outros, 4%
Fonte: elaborado pelo autor a partir de ARANTES (1997), Judicirio e poltica no Brasil, p. 138.
1989
Aldir
Passarinho
(19821991)
Carlos
Madeira
(19851990)
Clio
Borja
(19861992)
Djaci
Falco
(19671989)
Paulo
Brossard
(19891994)
Composio
Francisco
Rezek
(19831990)
Moreira
Alves
(19752002)
Nri da
Silveira
(19812002)
Octvio
Gallotti
(19842000)
Oscar
Corra
(19821989)
Seplveda
Pertence
(19892007)
Rafael
Mayer
(19781989)
Celso de
Mello
(1989)
Sydney
Sanches
(19842003)
331
Por tradio, os ministros elegem para a presidncia do STF o integrante mais antigo que ainda no tenha
exercido a funo.
204
332
Uso as expresses julgamentos liminares para designar o julgamento de medidas cautelares solicitadas em
ADIns e julgamentos definitivos para me referir aos julgamentos das ADIns em si. No esto includos, em
nenhuma parte deste trabalho, os recursos que os autores das ADIns possam ter formulado no curso dessas
aes.
205
53%
16%
10%
7%
13%
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 05/10/1988 e 14/06/1990. Total: 147 julgamentos.
** Abrange ADIns contra normas judicirias, alm de ADIns de autoria do PGR e de partidos polticos contra normas federais.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
333
334
206
abstrato, e por no discutirem, em sua maioria, as questes de fundo propostas para julgamento,
exclu, desta interpretao poltica e do mapeamento subseqente, os julgamentos definitivos,
ficando apenas com os julgamentos liminares.
O cenrio poltico em que se desenvolveram as disputas acima definidas era marcado,
no nvel nacional, por uma profunda crise econmica, manifesta nos maiores ndices
inflacionrios de nossa histria, na baixssima popularidade do governo Sarney e nas drsticas
medidas adotadas pelo seu sucessor para superar a crise;335 e, no nvel regional, pela insurreio
de governadores de estado, PGR e at algumas organizaes da sociedade civil contra as recm
elaboradas constituies estaduais. Entre 1988 e 1990, a contestao social aos governos Sarney
e Collor, bem como o prolongamento judicial do processo constituinte estadual constituram as
condies concretas de atuao da reconfigurada jurisdio constitucional no Brasil.
Abordo as diferentes modalidades de conflitos regionais disputas partidrias,
contestaes sociais e contestaes do PGR mais frente. Nos pargrafos imediatamente
subseqentes, trato das contestaes sociais nacionais, resultantes da insatisfao generalizada
com a crise econmica que assolava o pas.
DA
julgamentos liminares, obstculos de diversas ordens contestao social dos governos Sarney
e Collor. Dos 15 julgamentos liminares de contestaes sociais nacionais realizados no
perodo, apenas dois resultaram no deferimento dos pedidos.336 Todos os demais julgamentos
liminares (87%) favoreceram os interesses governamentais.337 O STF deu razo ao governo em
aes propostas por associaes de todos os tipos possveis: de funcionrios pblicos,
empresrios, trabalhadores e profissionais liberais.
335
SINGER aponta que o ano de 1988 registrou uma inflao anual de 1037% e, em setembro de 1989, s vsperas
das eleies presidenciais, 68% dos eleitores consideravam ruim ou pssima a gesto de Sarney. SINGER
(2002), Esquerda e direita no eleitorado brasileiro, pp. 51-87.
336
ADIns 37 e 173.
337
Sobre as reaes de diferentes instituies judicirias, especialmente do STF, aos planos econmicos de Collor,
ver ARANTES (1997), Judicirio e poltica no Brasil, pp. 153-199.
207
338
339
Constituio brasileira de 1988, art. 103, VII e IX. Neste trabalho, uso, sempre, a expresso organizaes de
classe para me referir a esse conjunto de instituies, do qual as entidades de classe so uma parcela.
208
jurdica
caracterstica dos
julgamentos
liminares
para se alinhar
340
341
342
209
343
PAULO BROSSARD foi Ministro da Justia entre fevereiro de 1986 e janeiro de 1989, tendo sido indicado por
Sarney para compor o STF em fevereiro de 1989.
344
210
nesta poltica, se certo que as categorias envolvidas no tm por que temer danos
imediatos irreparveis.345
Vencido, o voto do ministro CLIO BORJA mostra que a interpretao das normas
envolvidas nessa controvrsia abria, aos juzes constitucionais, a possibilidade de decidir de
maneira oposta e, ainda assim, comprometida com a tcnica jurdica. Em relao relevncia
dos fundamentos jurdicos apresentados pela autora, ele afirmou:
Entendo estar em questo, e isso constitui o fundamento relevante do pedido, no a
eventual interveno da lei no domnio econmico, mas o fenmeno que se costuma
chamar hoje, na linguagem corrente do mundo dos negcios, de duplicidade da moeda
o Poder Pblico impe ao mesmo sujeito e relativamente mesma transao, uma
moeda para receber e moeda diversa para pagar. E esse fenmeno responsvel por
grande parte das crises de insolvncia por que passaram diferentes setores da
economia brasileira.346
345
346
347
Ver ADIn 272. Para mais detalhes sobre o plano Collor, ver SALLUM JR. (2015), O impeachment de Fernando
Collor, pp. 88-103
211
pblica federal; aumentava o preo de servios pblicos, como energia eltrica e telefonia; e
o que mais interessa aqui proibia que todos os rgos judicirios, STF incluso, concedessem
liminares contrrias ao novo plano.
Segundo ARANTES, nenhuma das medidas provisrias que compunham o plano Collor
sairia ilesa de uma aferio de constitucionalidade formal ou de mrito. Uma interpretao
rigorosa das medidas frente Constituio derrubaria uma aps outra, indubitavelmente348.
Ante esse quadro de violaes mais ou menos indisfarveis nova ordem jurdica,
apresentou-se, ainda que de maneira frgil, inicialmente, alguma resistncia social: no ms
seguinte ao anncio do plano Collor, a OAB props a ADIn 272 contra as Medidas Provisrias
181/1990 e 182/1990, que impediam os rgos judicirios de concederem liminares contrrias
ao novo plano.349 Para a OAB, essas medidas provisrias restringiam direitos e garantias
individuais e violavam a independncia entre os poderes da repblica.
O relator do processo, ministro ALDIR PASSARINHO, acompanhado da maioria dos
ministros, indeferiu o pedido de liminar da OAB, entendendo no ocorrerem, no caso, os
requisitos necessrios.
Dissentindo, o ministro CELSO DE MELLO registrou que:
A vedao de liminares, unilateralmente determinada pelo Chefe do Poder Executivo,
em ato normativo que , por sua natureza mesma, instvel, precrio e provisrio, afeta
o exerccio pleno da atividade jurisdicional, porque interfere, de modo frontal, na
prtica da funo inerente, e inafastvel, do Judicirio, a quem se subtraiu, mediante
simples espcie quase legislativa, a prerrogativa de neutralizar com resposta eficaz,
gil e cautelarmente reparadora, situaes de perigo iminente, capazes de gerar injusta
e irreparvel leso jurdica.350
348
349
Medida Provisria n 181, de 17 de abril de 1990 e Medida Provisria n 182, de 23 de abril de 1990.
350
351
212
Nesses dois julgamentos, o STF, ao indeferir os pedidos liminares constantes das aes
de inconstitucionalidade, permitiu que os planos econmicos cometidos por Sarney e Collor,
entre 1989 e 1990, produzissem seus efeitos. Para tanto, o Tribunal adotou uma interpretao
restritiva dos critrios jurdicos necessrios ao deferimento de liminares. Assim, nem o alegado
desrespeito ao ato jurdico perfeito (ADIn 49) e aos demais direitos fundamentais (ADIn 272)
todos inseridos no ttulo correspondente aos direitos e garantias fundamentais da nova
Constituio, da qual receberam especial proteo352 foi suficiente para caracterizar, do ponto
de vista da maioria dos ministros, a relevncia e a urgncia do pedido.
O trabalho de ARANTES, publicado em 1994, sobre outras decises prolatadas pelo
STF no julgamento de ADIns contra o plano Collor, j apontava o notvel grau de xito judicial
alcanado pelo governo. E analisando o julgamento final da ADIn 223, ARANTES chamou
ateno para um voto proferido pelo ministro SYDNEY SANCHES, no qual ficou explcito o
significado poltico dos julgamentos feitos pelo Supremo:
Pode um Juiz da Suprema Corte preocupar-se com aspectos polticos levados em
considerao na elaborao das leis, includas as medidas provisrias?
Penso que pode e deve ()
Diante desse quadro, pergunto a mim mesmo: qual o mal maior? Permitir
expressamente as medidas liminares que poro por terra um plano polticoeconmico, que, se tem as imperfeies prprias da elaborao humana, no deixa de
ter o nobre propsito de tentar um retorno estabilidade econmica e social e um
recomeo de desenvolvimento?
Ou tolerar, temporariamente, que essas medidas no sejam permitidas, ao menos
enquanto se desconhecem os efeitos do plano, se vier a ser aprovado pelo Congresso
Nacional?353
352
353
213
administrativa. Nessa prtica, no entanto, aqueles mesmos requisitos jurdicos exigidos para o
deferimento de liminares receberam tratamento radicalmente distinto. Enquanto nas
contestaes sociais nacionais, operou-se uma aplicao rgida dos requisitos de deferimento
de liminares, nos julgamentos dos conflitos regionais, eles foram interpretados em um sentido
bem mais expandido e, em alguns casos, foram mesmo abandonados.
A sada em termos de doutrina jurisprudencial, coerncia decisria e congruncia
argumentativa , para que, conservando a mesma orientao poltica, o Supremo pudesse
aplicar de maneira inteiramente distinta os critrios jurdicos pertinentes, foi uma impudente
sinceridade, dizer, um deliberado distanciamento das exigncias jurdicas tradicionais, para a
adoo paulatina de um critrio de convenincia confessadamente poltica para o julgamento
dos pedidos liminares.
Tanto nos julgamentos das contestaes sociais nacionais, como nas decises sobre os
conflitos regionais, portanto, a jurisdio constitucional brasileira se inclinou para a abonao
de professados compromissos polticos com a modernizao do Estado e, em especial, com o
equilbrio das contas pblicas. Com essa orientao, o STF se alinhou sistematicamente aos
interesses dos governos nacionais da ocasio, promovendo uma preservao jurisdicional dos
planos de modernizao por eles anunciados. De igual maneira, o Supremo suspendeu
implacavelmente a eficcia de disposies normativas regionais que implicavam novos
encargos oramentrios para as administraes dos estados da federao.
este segundo componente do comportamento da jurisdio constitucional brasileira
em seus dois primeiros anos que detalho nas linhas abaixo, por meio de alguns julgamentos
exemplares.
4.1.4 Disputas regionais: do fumus bonis iuris e periculum in mora convenincia pblica
Disputas partidrias regionais354
Defini, pginas atrs, como disputas partidrias regionais os conflitos iniciados por
partidos polticos, parlamentos regionais e governadores de estado contra disposies
normativas regionais. Todavia, no ocorreram, no perodo NRI DA SILVEIRA, conflitos desse
tipo, a no ser por iniciativa de governadores de estado. Mesmo assim, os julgamentos liminares
desses conflitos foram, de longe, os mais numerosos do perodo, como mostra a Figura 36.
354
214
Figura 36 Autores das ADIns julgadas liminarmente conforme a origem da norma contestada
(Brasil, 1988-1990)*
Partidos
4%
Entidades de classe**
PGR
1%
10%
3%
7%
2%
16%
3%
Governadores
53%
Normas nacionais
Normas regionais
Normas Judicirias
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 05/10/1988 e 14/06/1990. Total: 147 julgamentos.
** Inclui a OAB.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
Tendo essa classe de argumentao como fundamento jurdico, o governador pedia que
fosse declarada a inconstitucionalidade de dispositivos da constituio estadual que extinguiam
os efeitos dos atos administrativos que tivessem por objeto a demisso de servidores pblicos.
355
215
Em carter liminar, o STF, muito sensvel aos alegados riscos ao errio, atendeu unanimemente
demanda do governo alagoano.
Em outro caso, o governador do Paran, lvaro Dias, props ao de
inconstitucionalidade contra dispositivos normativos da Constituio paranaense que
vinculavam o soldo da Polcia Militar do estado ao dos servidores militares federais,
estabelecendo que aquele no poderia ser inferior a este. Para o governador, esse atrelamento
entre os rendimentos percebidos pelas duas categorias profissionais violava a Constituio da
Repblica, na parte em que ela veda a vinculao ou equiparao de vencimentos.356 A matria
contestada pelo governador era, de fato, flagrantemente inconstitucional. Entretanto, a questo
suscitou certa polmica entre os ministros do STF, quando do julgamento liminar, e os
argumentos expressos nessa polmica ilustram bem a orientao poltica assumida pela
jurisdio constitucional brasileira no perodo. O ministro relator, FRANCISCO REZEK, ps de
manifesto a justificativa que viria a ser a da maioria:
A Polcia Militar do Paran est recebendo valores muito parcimoniosos, e esta norma
paritria, a operar efetivamente, seria um golpe duro no errio estadual, mesmo se
tratando de Estado prspero.
[]
Assim, a folha de pagamento da Polcia Militar, em outubro [de 1989], estimada em
NCz$ 26.000.000,00 [cerca de R$ 46.000.000,00, em valores atuais]. O acrscimo
seria de algo no muito distante do dobro: NCz$ 44.240.000,00 [cerca de R$
77.000.000,00, em valores atuais].357
Para o relator da ao, essa circunstncia contbil era suficiente para preencher os dois
requisitos necessrios concesso dos pedidos liminares: a relevncia e a urgncia do pedido.
A dissidncia minoritria, composta por CELSO DE MELLO e CLIO BORJA, entendia, por outo
lado, que, por depender de iniciativa legislativa do prprio governador para que o preceito
tivesse eficcia, sua eventual incompatibilidade com a Constituio da Repblica no requeria
a atuao urgente do STF via deferimento de liminar, podendo-se aguardar o julgamento
definitivo para que ela fosse eventualmente declarada. Ou seja, para os magistrados vencidos,
apresentava-se, no caso, a relevncia, mas no a urgncia. E, por isso, eles votaram pelo
indeferimento da liminar. Essa compreenso rgida dos requisitos da liminar, que foi vastamente
aplicada s contestaes sociais nacionais, sofreu, no entanto, severa crtica do ministro
SYDNEY SANCHES quando foi proposta como critrio para orientar, tambm, a resoluo de
disputas partidrias regionais:
356
357
216
358
359
217
360
361
218
Por unanimidade, o STF deferiu o pedido liminar para suspender a eficcia dos
dispositivos impugnados, impedindo, assim, que os ocupantes daqueles cargos adquirissem
estabilidade, sem o devido concurso. Antes de o fazer, porm, o Tribunal determinou que a
autora da ao esclarecesse melhor a dimenso financeira do encargo que o tesouro estadual
dever suportar em razo das normas ora em exame.362 Por essa via, chegou ao conhecimento
dos ministros que o impacto oramentrio era da ordem de NCz$ 316.768,14, o que equivaleria,
hoje, a, aproximadamente, R$ 120.000,00.
De calculadora em mos. assim que, aps essa sucesso de exemplos, parecem ter
julgado, os ministros do STF, os pedidos liminares constantes das aes de
inconstitucionalidade, durante o perodo NRI DA SILVEIRA.363 E essa preocupao com o errio
se percebe tanto em relao s contestaes sociais nacionais, como em relao s diferentes
espcies de conflitos regionais que os juzes constitucionais dirimiram formalmente. As
evidncias de possveis dficits para a administrao pblica, fosse nacional, fosse regional,
favoreciam muito a parte que podia as alegar. Dessa forma, no tiveram xito, liminarmente, as
aes de inconstitucionalidade decorrentes da insatisfao de diferentes setores da sociedade
civil organizada com as medidas tomadas pelos presidentes Sarney e Collor, para, conforme
eles anunciavam, produzir equilbrio fiscal. De outra parte e pela mesma razo, foi
sistematicamente exitoso o controle, provocado pelos governadores de estado, pelo PGR e por
determinadas organizaes da sociedade civil, dos excessos, em termos de gasto pblico,
produzidos pelas determinaes das novas constituies estaduais.
O discurso jurisprudencial que a jurisdio constitucional brasileira produziu para
justificar, com a coerncia jurdica possvel, a sua atuao nesses casos foi o de certo
distanciamento do STF em relao aos clssicos requisitos necessrios para a concesso de
liminares. No lugar dos dois critrios tradicionais relevncia e urgncia , o STF passou a
adotar, gradualmente, um nico critrio, expresso em termos de convenincia pblica ou, de
maneira ainda mais explcita, de convenincia poltica. Esse novo critrio permitia que, ao
362
363
Uma hiptese interessante de se explorar, a partir dessa descrio, a influncia do ambiente econmico sobre
o comportamento judicial. BASABE SERRANO e KASTNER, por exemplo, notaram que existe uma ateno
dos juzes s variaes das finanas pblicas e, em geral, ao ambiente econmico diante da resoluo de casos.
BASABE SERRANO; KASTNER (2011), Economa y poltica como determinantes del voto judicial.
219
mesmo tempo, o STF fosse rgido, na considerao dos pedidos liminares contrrios a normas
nacionais, e flexvel, nos julgamentos dos pedidos liminares contrrios a normas regionais.
No espao de lutas determinado pela jurisdio constitucional brasileira entre 1988 e
1990, portanto, as administraes regionais e nacional foram as maiores privilegiadas, tanto em
termos de triunfos judiciais quanto em termos de propagao, at os rgos judicirios (STF,
em primeiro lugar, mas tambm o PGR e algumas das mais importantes organizaes
representativas das profisses da comunidade jurdica), de um discurso pblico que, no
momento histrico considerado, era francamente favorvel quelas administraes: o discurso
da austeridade. Em situao muito diversa, ficaram os parlamentos regionais, que no
compareceram a esse espao como autores de aes, mas apenas como instncias originrias de
normas e, como tais, sistematicamente derrotados. Tambm em situao muito desfavorvel
ficaram as organizaes da sociedade civil no ligadas s profisses jurdicas, que,
incorporando as ADIns ao seu repertrio de atuao poltica, no encontraram, no STF,
acolhimento para suas insatisfaes em relao aos rgos representativos de nvel nacional
Congresso Nacional e, principalmente, presidncia da repblica.
220
4.2
Presidente,
parece-me
que,
em
questo
de
Parece-me
convenincia.
melhor
um
critrio
de
prudncia,
de
364
364
221
Joo Figueiredo
Ernesto Geisel
Castelo Branco
Sarney
Militares
Fonte: elaborado pelo autor a partir da Tabela 18.
As indicaes dos ministros do STF, todas feitas por presidentes no eleitos diretamente,
fornecem uma sindoque dos dilemas da nossa transio democrtica: novos cenrios, velhos
protagonistas. A nova ordem jurdica retirava sua validade de uma Constituio progressista,
que no encontra par em nossa histria, em termos de participao cidad; porm, o controle
dessa validade seria feito, ainda por um longo tempo, por atores polticos representativos das
foras que evitaram, tanto quanto puderam, a democratizao do Estado e da sociedade.
222
365
Foram 102 decises unnimes e apenas uma monocrtica. Para que se tenha um primeiro parmetro de
comparao, o TCE, tanto no perodo GARCA PELAYO, como no perodo TOMS Y VALIENTE, decidiu por
unanimidade 79% dos RIs que julgou.
366
Na Espanha, esse valor alcanou 94%, entre 1981 e 1986, e 98%, entre 1986-1992.
223
Figura 38 Pontos ideais dos ministros do STF no julgamento liminar de ADIns* (Brasil, 1988-1990)**
Rafael Mayer
Djaci Falco
Oscar Corra
Moreira Alves
Francisco Rezek
F1 (91,38 %)
Nri da Silveira
Sydney Sanches
Carlos Madeira
Seplveda Pertence
Octvio Gallotti
Paulo Brossard
Clio Borja
Aldir Passarinho
Celso de Mello
F2 (2,90 %)
Origem da indicao
Militares
Sarney
* Pontos ideais estimados a partir das coincidncias entre os votos dos juzes constitucionais, por meio da anlise de componentes
principais.
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 05/10/1988 e 14/06/1990. Total: 147 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
224
Seplveda Pertence
Segundo agrupamento
Celso de Mello
Moreira Alves
Aldir Passarinho
Sydney Sanches
Nri da Silveira
Oscar Corra
Djaci Falco
Rafael Mayer
Francisco Rezek
Terceiro agrupamento
Carlos Madeira
Octvio Gallotti
Paulo Brossard
Primeiro agrupamento
Clio Borja
Origem da indicao
Militares
Sarney
* Agrupamentos estimados a partir das coincidncias entre os votos dos juzes constitucionais, por meio da anlise de agrupamentos
aglomerativa hierrquica.
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 05/10/1988 e 14/06/1990. Total: 147 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
A Figura 40 mostra a proporo de votos vencidos proferidos por cada ministro do STF
nos julgamentos liminares de aes de inconstitucionalidade. Os percentuais se referem razo
225
entre o nmero de votos vencidos de determinado ministro e o nmero total de votos por ele
proferidos. Verifica-se, nesse grfico, que os cinco ministros indicados pelo governo Sarney
foram justamente os que mais sofreram derrotas nos julgamentos liminares. Analisadas em
conjunto as Figuras 38, 39 e 40, tm-se, ento, dois conjuntos de ministros: de um lado, um
grupo formado por trs juzes constitucionais indicados pelo presidente Sarney e, de outro, um
agrupamento maior, com ministros indicados pelos governos militares e pelo governo Sarney,
no qual estes ltimos ocupam uma posio menos privilegiada.
3 agrupamento
Figura 40 Divergncia dos ministros com as decises liminares do STF (Brasil, 1988-1990)*
Djaci Falco
0%
Oscar Corra
0%
Rafael Mayer
0%
Aldir Passarinho
4%
Sydney Sanches
4%
Moreira Alves
5%
Nri da Silveira
5%
Francisco Rezek
5%
Octvio Gallotti
6%
Carlos Madeira
Paulo Brossard
8%
11%
Seplveda Pertence
17%
Celso de Mello
18%
Clio Borja
20%
Origem da indicao
Militares
Sarney
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 05/10/1988 e 14/06/1990. Total: 147 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
226
A Figura 41 apresenta esse mesmo quadro por outro vis e de forma mais completa.
Transformando em medidas de distncia as derrotas de cada parte que participou dos
julgamentos liminares de ADIns pelo STF, tem-se um objeto multidimensional, cuja melhor
representao grfica, conforme a tcnica de anlise de componentes principais, exibida no
grfico abaixo. Os fatores representados no grfico retm 92,41% da variabilidade dos dados
usados para a sua construo.
Nessa figura, verifica-se o j apontado alinhamento do STF em relao administrao
federal e ao parlamento nacional, ao passo que as organizaes de classe as principais
contestadoras das normas emanadas por esses rgos situaram-se muito longe da posio do
Tribunal. De outra parte, os parlamentos regionais, a includas as assemblias constituintes
estaduais, tambm ficaram entre os atores polticos mais distantes da posio ocupada pelo STF,
em oposio s administraes regionais e ao PGR, que foram justamente seus principais
adversrios judiciais. Como tambm j havia sido apontado anteriormente, essa situao o
resultado do comportamento do Supremo no sentido de exercer um controle rgido das
constituies estaduais, as quais foram contestadas, com grande xito, pelas administraes
regionais e pelo PGR.
A interpretao poltica anteriormente apresentada, contudo, no foi capaz de abarcar
informaes sobre as aes propostas pelos partidos polticos, por terem sido elas pouco
numerosas, nem sobre os questionamentos dos dispositivos normativos oriundos de rgos
judicirios (denominados de tribunais, na figura). Todavia, agora, possvel distinguir o
comportamento do STF em relao a esses atores polticos. Quanto aos partidos, tratavam-se,
na maior parte das vezes, de partidos de esquerda contestando as polticas dos governos Sarney
e Collor e, agindo assim, tiveram destino semelhante ao dos outros atores que se dedicaram a
essa tarefa: as organizaes de classe. Quanto aos tribunais, diferena do que ocorreu com os
parlamentos regionais, as disposies normativas por eles produzidas no foram, no mais das
vezes, objeto de reviso judicial.
227
STF
PGR
Administraes regionais
Tribunais
Administrao federal
F1 (63,18 %)
Parlamento nacional
Organizaes de classe
Parlamentos regionais
Partidos
F2 (29,23 %)
* Pontos ideais estimados a partir das coincidncias entre as decises liminares do STF e as pretenses judiciais dos atores em cada
processo em que participaram, por meio da anlise de componentes principais.
** Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 05/10/1988 e 14/06/1990. Total: 147 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
228
4.3
Consideraes finais
229
Pois bem, a interpretao poltica que abre este captulo permite dizer, valendo-me da
terminologia usada por SEPLVEDA PERTENCE para o caso dos planos econmicos, que o STF,
como um todo, adotou uma postura conseqencialista, no s para os julgamentos liminares
de contestaes sociais nacionais muitas delas relacionadas aos planos econmicos de Sarney
e Collor , mas tambm para os julgamentos liminares das disputas regionais, nos quais tiveram
enorme xito os argumentos governamentais do tipo beira de falncia, de que falou o exministro no trecho transcrito. Extrapolando, ento, a categoria conseqencialismo para os
julgamentos liminares tanto das contestaes sociais nacionais quanto das disputas regionais,
367
230
231
permitiram produzir uma representao unidimensional das posies dos magistrados, indo dos
menos aos mais conseqencialistas.
Os resultados podem ser vistos na Figura 42. Nela, os quadrantes de baixo se referem,
idealmente, aos juzes constitucionais no-conseqencialistas e os quadrantes de cima, aos
ministros conseqencialistas. Distingui, tambm, os agrupamentos anteriormente encontrados.
Figura 42 Disposio dos ministros do STF no espao poltico* (Brasil, 1988-1990)**
Conseqencialista
Conseqencialista
Rafael Mayer
Moreira Alves
Nri da Silveira
Octvio Gallotti
Aldir Passarinho
Djaci Falco
Sydney Sanches
Carlos Madeira
Paulo Brossard
Francisco Rezek
Seplveda Pertence
Celso de Mello
Clio Borja
No-conseqencialista
No-conseqencialista
Primeiro agrupamento
Agrupamentos
Segundo agrupamento
Origem da indicao
Militares
Sarney
Terceiro agrupamento
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 05/10/1988 e 14/06/1990 que expressam contestaes sociais
nacionais ou disputas regionais (disputas partidrias regionais, contestaes regionais do PGR e contestaes sociais regionais. Total: 128
julgamentos ou 87% de todas as ADIns julgadas liminarmente no perodo.
** O ministro OSCAR CORRA no foi includo por no ter participado de nenhum dos julgamentos aqui considerados.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
232
Com essa abordagem mais qualitativa do comportamento individual dos ministros, vse uma clivagem muito semelhante s obtidas nos procedimentos analticos anteriores (Figuras
38, 39 e 40). Tendo em vista essa clivagem, possvel afirmar que a orientao geral do STF,
de vis pragmtico e favorvel ao equilbrio das finanas pblicas, era ostentada, no mais das
vezes, pelos ministros do terceiro agrupamento anteriormente citado. Esse agrupamento formou
uma corrente decisria conseqencialista e era formado pelos ministros DJACI FALCO, OSCAR
CORRA, RAFAEL MAYER, ALDIR PASSARINHO, SYDNEY SANCHES, MOREIRA ALVES, NRI DA
SILVEIRA, FRANCISCO REZEK, OCTVIO GALLOTTI, CARLOS MADEIRA e PAULO BROSSARD,
tendo sido apenas estes dois ltimos indicados pelo governo Sarney e todos os demais,
indicados pelos governos militares.
De outra parte, formou-se uma corrente dispersa, minoritria e no conseqencialista,
que dissentiu de alguns excessos que a maioria do STF possa ter cometido na defesa maquinal
do equilbrio financeiro do Estado. Essa segunda corrente foi sustentada pelos ministros CLIO
BORJA, CELSO DE MELLO e SEPLVEDA PERTENCE, todos eles indicados pelo governo Sarney.
Interessante notar que a classificao que SEPLVEDA PERTENCE fez de si, como um
ministro no-conseqencialista, porm angustiado com as conseqncias dos julgamentos,
perfeitamente congruente com a estimao de sua posio no espao poltico: o mais
conseqencialista entre os no-conseqencialistas.
Pois bem, em termos de produo de discursos jurdicos e de doutrina jurisprudencial,
esse padro de divises internas do STF se expressou pela adoo, algumas vezes crtica, de
um critrio de convenincia pblica (ou poltica) para orientar os julgamentos liminares. A
corrente conseqencialista erigiu a idia de equilbrio fiscal como norte para sua conduta,
mesmo que isso pudesse acarretar prejuzo de outros valores juridicamente protegidos. Esta
manifestao de SEPLVEDA PERTENCE no julgamento liminar da ADIn 144 explicita um dos
tipos de escolhas que os ministros tiveram que enfrentar e a crtica interna que eles sofreram:
Quanto ao periculum in mora, Senhor Presidente, se a ele tiver que chegar,
impossvel desconhecer o estado calamitoso das finanas pblicas brasileiras.
Tambm no me vejo autorizado, porm, sobretudo em termos de medida cautelar, a
desconhecer o perigo do outro lado e autorizar que tentativas de reequilbrio das
finanas se faam exatamente na base do atraso sistemtico de vencimentos, que j
so pagos, hoje neste pas, com sensvel defasagem, em relao desvalorizao
ocorrente nos dias contatos desde a sua ltima fixao. 368
368
233
234
Composio
Aldir
Passarinho
(1982-1991)
Clio Borja
(1986-1992)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Ilmar
Galvo
(1991-2003)
Marco
Aurlio
(1990)
Francisco
Rezek
(1992-1997)
Paulo
Brossard
(1989-1994)
Carlos
Velloso
(1990-2006)
Moreira
Alves
(19752002)
Nri da
Silveira
(19812002)
Octvio
Seplveda Celso de
Gallotti
Pertence
Mello
(1984(1989-2007) (1989)
2000)
Sydney
Sanches
(19842003)
Maurcio
Corra
(1994-2004)
369
Trato, neste captulo, das ADIns julgadas pelo STF entre 15/06/1990 e 15/04/1997, totalizando 1477
julgamentos, sendo 816 liminares e 661 definitivos.
370
235
Entre 1988 e 1990, portanto, cinco novos ministros ingressaram no STF (PAULO
BROSSARD, SEPLVEDA PERTENCE, CELSO DE MELLO, MARCO AURLIO e CARLOS VELLOSO),
da a curta durao do perodo NRI DA SILVEIRA. Aps essas indicaes, todavia, o Tribunal
passou por um perodo mais longo de estabilidade em sua composio. De 1991 a 1997, apenas
trs ministros ingressaram no Supremo (ILMAR GALVO, FRANCISCO REZEK e MAURCIO
CORRA).
Como mostra a Tabela 19, a nova composio do STF ainda conservou, como o fez a
anterior, muitos elementos oriundos do regime autoritrio, sendo-lhes atribuda, genericamente,
a funo de guardar a Constituio democrtica e, especificamente, a tarefa de aplicar as
instituies de controle jurisdicional abstrato de constitucionalidade de leis e atos normativos
com fora de lei, cuja reformulao eles tanto combateram. Durante os nove anos posteriores
promulgao da Constituio de 1988, portanto, grande parte da composio do Supremo foi
formada por ministros indicados por presidentes no eleitos diretamente. A partir de 1990,
contudo, esses ministros passaram a atuar juntamente com juzes constitucionais indicados pelo
governo Collor, vencedor das primeiras eleies realizadas nos marcos da nova Constituio.
O mandato de Collor no chegou a se completar e seu vice e sucessor, Itamar, foi o presidente
responsvel pela indicao do ltimo dos ministros dessa composio do Tribunal.
Como se v, trata-se de uma composio muito heterognea em suas origens polticas,
com ministros indicados por diferentes governos militares, pelo ltimo governo civil do
regime autoritrio, por um primeiro e instvel governo eleito diretamente e, por fim, por um
governo subseqente a um processo de impeachment e, conseqentemente, no incensado pelas
urnas diretamente. Essa heterognea composio do STF foi contempornea de uma seqncia
tambm heterognea e conturbada de governos nacionais: parte do governo Collor (de junho
de 1990 a outubro de 1992), o governo Itamar (de outubro de 1992 a dezembro de 1994) e a
quase integralidade (de 1995 a abril de 1997) do primeiro mandato de Fernando Henrique
Cardoso.
Neste captulo, trato da atuao dessa heterognea composio do STF, em um cenrio
poltico especialmente conturbado. Sustento que a jurisdio constitucional se orientou, em
primeiro lugar, por uma acentuada restrio de seus contornos reais de atuao, adotando uma
interpretao formalista das regras de acionamento e de incidncia das instituies de controle
jurisdicional abstrato de constitucionalidade de leis e atos normativos com fora de lei. Tanto
nessa autorrestrio quanto na interpretao substantiva da Constituio, a jurisdio
constitucional se inclinou, em segundo lugar, para uma interpretao constitucional
236
retrospectiva, consistente em, de uma parte, evitar novas criaes jurisprudenciais e, de outra,
aproveitar normas, especialmente jurisprudenciais, produzidas em ordens jurdicas anteriores
para, luz delas, ler a nova Constituio. Essas duas estratgias de atuao (formalismo na
definio dos contornos da jurisdio constitucional e interpretao constitucional
retrospectiva) marcaram, de maneira geral, todo o perodo SYDNEY SANCHES.
Nas disputas nacionais especificamente, a adoo dessas estratgias permitiu a seleo
de certos temas substantivos para a atuao tpica e eventualmente criativa da jurisdio
constitucional. E, a esse respeito, destacam-se as decises do Supremo relativas s regras
eleitorais e a tendncia, manifesta pelo Tribunal, a constitucionaliz-las, aumentando, assim,
seu prprio poder nessa matria e exigindo, do Congresso, a formao de amplas maiorias para
que ele pudesse continuar tratando da temtica.
Nas disputas regionais, por sua vez, o Supremo se inclinou para a uniformizao das
ordens jurdicas estaduais, emulando, nas constituies dos estados os princpios de
organizao estabelecidos pela Constituio federal. Nesse exerccio de uniformizao, foram
fixados limites muito ntidos no regime de iniciativas privativas do processo legislativo estadual
e foram, sistematicamente, invalidados dispositivos normativos das constituies estaduais
tendentes a aumentar o gasto pblico. Assim, a atividade uniformizadora da federao,
praticada pelo STF mediante jurisdio constitucional, harmonizava-se com a compreenso
poltica de que os estados brasileiros necessitavam se modernizarem administrativamente e o
que o crucial aqui que ao STF cabia, como tribunal da federao, promover ou, pelo menos,
favorecer esse processo de modernizao. Utilizando o constante acionamento feito por
governadores e pelo PGR contra normas regionais, o Supremo utilizou as burocracias estaduais
e do Ministrio Pblico como suporte de seu prprio propsito poltico de modernizao das
administraes estaduais
237
5.1
371
372
373
238
Nessa nova conjuntura, o governo ainda insistiu, por alguns meses, no programa de
estabilizao iniciado com o plano Collor, tendo promovido uma liberalizao das polticas
salarial, monetria e industrial, bem como a privatizao e extino de vrios rgos pblicos.
Em fevereiro de 1991, porm, quando se renovaram as cadeiras das duas casas do Congresso,
o governo viu a necessidade de estabelecer uma nova forma de articulao poltica com os
parlamentares, reduzindo a freqncia de edio de medidas provisrias, e de lanar um novo
plano econmico, o plano Collor II. Com isso, o governo confessava, a um s tempo, a
fragilidade de sua posio poltica, antes to decidida, e o fracasso de seu primeiro plano, cujo
objetivo, conforme dizia o presidente, no era conter, mas liquidar a inflao.374
Nem o novo padro de relacionamento do governo com o Congresso nem o plano Collor
II tiveram resultados satisfatrios.375 O segundo ano do mandato de Collor (1991) seguiu sem
a formao de uma base parlamentar estvel e sem a liquidao da inflao, embora a agenda
de liberalizao econmica e de diminuio do Estado tenha sido conservada e at intensificada.
No segundo semestre de 1991, adensou-se a resistncia social e poltica que havia se
contraposto ao presidente desde a primeira hora. No parlamento, obstruram-se,
definitivamente, os canais de negociao do governo com o centro partidrio (PSDB e PMDB);
nas ruas, incorporaram-se, aos protestos da esquerda sindical (CUT Central nica dos
Trabalhadores e CGT Confederao Geral dos Trabalhadores), outros sindicatos e
importantes organizaes ligadas s classes mdias, como OAB, CNBB (Confederao
Nacional dos Bispos do Brasil), UNE (Unio Nacional dos Estudantes) e ABI (Associao
Brasileira de Imprensa); e, na opinio pblica, a avaliao do governo atingiu os piores nveis
registrados at ento (os que consideravam o governo bom ou timo passaram de 71%, no incio
do mandato, para 18%, ao fim de um ano e meio de governo).376 Assim, ao final de 1991, havia
se reconstitudo, com mais ou menos os mesmos atores e bandeiras, a frente democratizante
que esteve na base do processo de abertura poltica. E ela se voltava, agora, contra o
presidente.377
374
375
376
377
239
Em 1992, o governo ainda ensaiou uma recuperao por meio de uma reforma
ministerial,378 mas sua situao se tornou praticamente insustentvel quando surgiu, na
imprensa, uma srie maior que a habitual de acusaes de corrupo envolvendo integrantes
e ex-integrantes do governo (os ex-ministros da economia, do trabalho e da ao social, o exsuperintendente do Instituto Nacional do Seguro Social e o ento presidente da Caixa
Econmica Federal), culminando em acusaes contra o prprio presidente, feitas pelo seu
irmo e pelo seu motorista. A partir de ento, a crise poltica paralisou o governo e se tornou
crtica a conjuntura nacional.
A frente democratizante se articulou, no parlamento, como uma frente partidria de
oposio, composta por PT, PSDB e PMDB, e a formalizao parlamentar dessa frente, at ali
meramente partidria e societria, apresentou, ao pas, uma alternativa concreta de comando do
processo poltico.379 As denncias contra o presidente da repblica ensejaram a oportunidade
institucional para a alternncia o impeachment. A crnica fragilidade parlamentar da coalizo
governamental sugeria que a alternncia no teria resistncia partidria relevante e no teve.
A posio poltica do vice, Itamar sem partido e vagamente mais esquerda que a de Collor
era simptica nova alternativa. S restava saber se a alternncia teria respaldo social e a
resposta no se fez esperar: estimulados principalmente por organizaes estudantis ligadas a
partidos de esquerda (UNE frente), estouraram, em todo pas, diversos e crescentes protestos
de rua, que foram convertendo a insatisfao social difusa com o governo em apoio poltico
organizado alternncia do comando do processo poltico. Em agosto e setembro de 1992,
quando, resignadas, mesmo organizaes de representao empresarial retiraram seu apoio ao
governo, o impeachment j era inevitvel. Cumpridos os ritos formais, o governo Collor foi
interrompido em outubro de 1992, para que o presidente respondesse ao processo de
impeachment, e teve seu fim definitivo em dezembro de 1992, quando, antecipando-se, em
algumas horas, deciso do Senado que o tiraria da vida pblica do pas por oito anos, Collor
renunciou presidncia.
378
Foi em virtude dessa reforma ministerial que FRANCISCO REZEK saiu do Ministrio das Relaes Exteriores e
foi novamente indicado, agora por Collor, para o STF. Na mesma oportunidade, o ministro CLIO BORJA, que
se aposentava, por idade, de seu cargo no STF, foi indicado, por Collor, para o Ministrio da Justia. At ento,
o presidente j havia indicado para o STF: ILMAR GALVO, CARLOS VELLOSO e seu primo, MARCO AURLIO.
379
SALLUM JR. prefere se referir a essa frente parlamentar como uma coalizo partidria de centro-esquerda.
SALLUM JR. (2015), O impeachment de Fernando Collor, pp. 201-223.
240
Do ponto de vista programtico, SALLUM JR. distingue duas fontes de inspirao para
a agenda liberalizante do governo Collor: o receiturio neoliberal e o projeto de integrao
competitiva.380 Ao primeiro, teriam estado relacionadas as elites empresariais e a grande
imprensa, por meio de uma perspectiva liberal difusa. O projeto de integrao competitiva, por
sua vez, teria estado ligado a parte da elite tcnica do pessoal de Estado, em especial ao corpo
de economistas do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social), e a
uma frao da grande indstria paulista, reunida em torno do Instituto de Estudos do
Desenvolvimento Industrial.
Tendo o comando do processo poltico passado s mos de parte dos opositores de
Collor (a frente parlamentar favorvel ao impeachment, com exceo do PT e com a adeso
tardia do PFL), o governo Itamar conquistou maioria no parlamento, garantindo ao presidente,
ao longo de todo o seu mandato, algo entre 55% e 60% de cadeiras da Cmara.381 Todavia, em
virtude mesmo da extenso e da heterogeneidade da nova aliana governamental, o programa
poltico resultante era, inicialmente, ambguo e, por vezes, contraditrio. O governo Itamar s
veio a ganhar contornos programticos mais ntidos medida que uma frao dessa aliana se
imps s outras, organizando e unificando, sob sua direo, as formulaes e aes polticas do
governo.
Assim, os primeiros meses do governo Itamar foram instveis. Antes mesmo da queda
definitiva de Collor, Itamar operou mais uma reforma administrativa e ministerial, a fim de
incorporar, nos cargos de direo da administrao, os novos membros da coalizo
governamental. Mas a medida teve curta durao: dois meses depois, o novo ministro da
fazenda foi substitudo; o segundo permaneceu no cargo por menos de quatro meses e o terceiro,
acusado de corrupo, no durou nem dois meses.
O quarto ministro da fazenda do governo Itamar, indicado pelo PSDB, assumiu a funo
em maio de 1993, anunciando, em junho, um programa de estabilizao econmica baseado na
acelerao do processo de privatizaes, na reduo do gasto pblico e no aumento da receita
tributria.382 Outras lideranas ligadas ao PSDB foram assumindo, pouco a pouco, novos postos
380
SALLUM JR. (2011), Governo Collor, p. 263. Para uma descrio das medidas liberalizantes adotadas pelo
governo, ver: Ibidem, pp. 273-278. Sobre a estratgia da integrao competitiva, ver MOURO (1994), A
integrao competitiva e o planejamento estratgico no sistema BNDES.
381
382
241
de direo na equipe econmica, deslocando o PMDB e provocando uma crise interna neste
partido.383 Os resultados dessa guerrilha burocrtica, francamente favorveis ao PSDB, criaram
as condies para o desenvolvimento de uma poltica econmica de maior alcance: o plano
Real. A frao da aliana governamental que preparou as condies para o lanamento e a
implementao do novo plano assumiu a direo real do governo; o novo plano se tornou seu
programa poltico e sua plataforma eleitoral; e as articulaes partidrias e societrias feitas em
torno do plano iniciaram a configurao de um novo e longevo pacto scio-poltico.
Lanado em dezembro de 1993, o plano Real aprofundava as bases do programa de
estabilizao que o antecedeu (reduo do Estado, corte de gastos, e aumento de receitas),
elevava a taxa de juros e estabelecia a adoo gradual de uma nova unidade monetria, paritria
com o dlar. A grande inovao tcnica do Real em relao aos planos heterodoxos que lhe
precederam consistiu nessa mudana gradual da moeda, por meio da qual se inseriu, na
economia, um dispositivo de neutralizao da inrcia inflacionria.384 Os efeitos antiinflacionrios do plano se fizeram sentir no segundo semestre de 1994, coincidindo e
influenciando fortemente as eleies presidenciais, nas quais o ento ex-ministro da Fazenda
de Itamar, Fernando Henrique Cardoso (PSDB), profundamente identificado ao Real, derrotou,
em primeiro turno, o candidato do PT, Lula.
O plano Real foi a expresso mais tangvel do encerramento de uma conjuntura crtica
na cena poltica brasileira, entendida essa noo como um momento de reposicionamento dos
atores no espao poltico e de criao de novas relaes entre eles, tanto de cooperao como
de conflito.385 Nesse rearranjo de foras, aqueles que lograram a apropriao simblica da
autoria do plano passaram a dirigir um pacto sociopoltico amplo e longevo, expresso no
tamanho da coalizo governamental do primeiro mandato de Fernando Henrique: da esquerda
para a direita, ela era formada por PSDB, PMDB, PTB, PFL e PPB (Partido Progressista
383
Refiro-me, especialmente, reao do ento governador de So Paulo, Luiz Fleury, que iniciou um movimento,
em seu partido (PMDB), para romper com o governo. A articulao fracassou com a deciso da direo
nacional do PMDB de permanecer no governo Itamar.
384
Sobre as idias envolvidas na formulao do plano Real, ver PIO (2001), A estabilizao heterodoxa no
Brasil.
385
COUTO; ABRUCIO (2003), O segundo governo FHC, pp. 275-283. SALLUM JR. (1999), O Brasil sob
Cardoso, pp. 24-31.
242
20,9%
17,3%
10,1%
9,6%
6,6%
0,4%
1,9%
2,9%
PPS
PCdoB
PSB
PDT
Governo, 73,5%
PT
6,0%
7,0%
PTB
PP
12,1%
5,1%
PPR
PSDB
PFL
PMDB
Outros
Outros, 5,1%
Fonte: elaborado pelo autor a partir de NICOLAU (1996), Multipartidarismo e democracia, p. 34.
O programa poltico desse novo pacto era o plano Real e as reformas liberalizantes que
ele pretensamente exigia e justificava. Assim, o primeiro governo Fernando Henrique tinha
duas prioridades: a estabilizao monetria e a reforma das instituies legadas pelo nacionaldesenvolvimentismo e constitucionalizadas em 1988. Conforme COUTO e ABRUCIO, o
primeiro governo Fernando Henrique aprovou dezesseis emendas constitucionais, versando
sobre aumento da carga tributria; desregulamentao de atividades econmicas; privatizaes;
reestruturao previdenciria; abertura comercial; e reforma administrativa, alm da introduo
do instituto da reeleio para cargos executivos, valendo j para as eleies de 1998.387 Em seu
conjunto, as reformas preconizadas pelo governo e supostamente necessrias ao bom
andamento do Real podem ser genericamente classificadas como liberais (ou neoliberais),
desde que se tenha clareza de que, nesse iderio, coexistiram s vezes, complementarmente
e, s vezes, contraditoriamente duas vises distintas: uma delas, a predominante, priorizava a
386
Sobre a composio da coalizo governamental do governo Fernando Henrique, ver FIGUEIREDO (2012),
Coalizes governamentais na democracia brasileira, p. 169. FIGUEIREDO et al (1999), Governabilidade e
concentrao de poder institucional, pp. 57-59. Sobre a identificao ideolgica dos partidos da coalizo, ver
ZUCCO JR. (2011), Esquerda, direita e governo, p. 42.
387
243
estabilidade monetria sobre todas as outras medidas e a outra, mais marginal, encontrava na
racionalizao do Estado o centro de suas preocupaes.388
Em suma, o segundo perodo da jurisdio constitucional brasileira corresponde a esse
acelerado processo poltico: um mandato presidencial espalhafatoso e efmero, finalizado por
um potencialmente traumtico processo de impeachment, que terminou por incumbir a uma,
at ento, modesta liderana poltica o desafio da estabilizao monetria, desafio diante do
qual haviam sucumbido, um a um, seis planos econmicos, em menos de oito anos. Tudo isso
se desenrolando em um cenrio de lenta consolidao das novas instituies democrticas e de
agravamento das dramticas contradies sociais brasileiras.
388
Ver, sobre as linhas programticas que orientaram o primeiro governo Fernando Henrique: SALLUM JR.
(1999), O Brasil sob Cardoso, p. 31-39.
244
Figura 45 Tipos de disputas manifestas nos julgamentos liminares de ADIns (Brasil, 1990-1997)*
Disputas partidrias regionais
34%
22%
20%
10%
15%
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 816 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
Figura 46 Tipos de disputas manifestas nos julgamentos definitivos de ADIns (Brasil, 1990-1997)*
Contestaes sociais e partidrias nacionais
Disputas partidrias regionais
38%
16%
13%
13%
Outras
20%
* Abrange todos os julgamentos definitivos de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 661 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
245
389
J em 1993, CASTRO chamava ateno para a escolha que o STF fazia de no levar ao julgamento de mrito
os casos de maior impacto poltico. CASTRO (1993), Poltica e economia no judicirio.
246
12
28
29
35
17
* Abrange todos os julgamentos definitivos de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 661 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
Esses dados so teis para relativizar a idia, muito em voga em meios jurdicos
acadmicos e ostentada, com verve, em altos meios jurisdicionais, de que os tribunais
constitucionais, uma vez que devem ser provocados para que possam atuar, no tm condies
de estabelecer uma agenda autnoma de atuao poltica e jurisdicional. De fato, os tribunais
constitucionais no podem criar uma agenda prpria, mas podem recriar, continuamente, a
agenda determinada pelas aes de inconstitucionalidade que lhes so propostas. E o podem
fazer protelando certas decises, aplicando preferencialmente certos ritos processuais a certos
tipos de disputas e facilitando ou dificultando o acesso de determinados atores polticos
jurisdio constitucional. Por meio desses expedientes, o STF recriou sua agenda de
julgamentos, no perodo SYDNEY SANCHES, dando tratamento claramente distinto s disputas
regionais, de um lado, e s contestaes sociais e partidrias nacionais, de outro.
Nas prximas subsees, trato das contestaes sociais e partidrias nacionais. As
diferentes disputas envolvendo normas regionais sero abordadas mais frente.
390
Interessante notar que os julgamentos liminares, ao invs de agilizar e racionalizar os processos, tornou-os mais
morosos e exigiram do STF um duplo esforo de julgamento.
247
11%
Organizaes de classe**
Governadores
9%
10%
2%
PGR
Outros***
4%
1%
29%
5%
22%
5%
1%
Normas nacionais
Normas regionais
Normas judicirias
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 816 julgamentos.
** Inclui a OAB.
*** Abrange assemblias legislativas e um diretrio partidrio regional.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
Figura 49 Autores das ADIns julgadas definitivamente conforme a origem da norma contestada
(Brasil, 1990-1997)*
Governadores
2%
13%
Partidos
PGR
1%
16%
5%
2% 1%
13%
Organizaes de classe**
4%
22%
Outros*** 2% 3%
14%
2%
1%
Normas nacionais
Normas regionais
Normas judicirias
* Abrange todos os julgamentos definitivos de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 661 julgamentos.
** Inclui a OAB.
*** Abrange assemblias legislativas e autores inequivocamente ilegtimos, como cidados, prefeitos e diretrios partidrios regionais.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
Tanto pelo nmero de ADIns propostas quanto pelo nmero de julgamentos favorveis
obtidos, as mais destacadas organizaes de classe foram: pelo empresariado, as confederaes
nacionais da indstria (CNI), estabelecimentos de ensino (CONFENEN), comrcio (CNC) e
transporte (CNT); pelos trabalhadores, as confederaes nacionais dos trabalhadores no
248
Liminares
deferidas**
Liminares
indeferidas
Da parte dos partidos polticos, os de esquerda, que fizeram oposio sistemtica aos
governos Collor, Itamar e Fernando Henrique, foram os mais destacados (Tabela 21).
Tabela 21 Julgamentos das ADIns propostas por partidos contra normas nacionais
(Brasil, 1990-1997)*
Total de
Aes
Aes
Aes
Total de
liminares
procedentes** improcedentes inadmissveis
aes
PDT
5
6
11
2
2
21
25
PSB
1
10
11
1
1
9
11
PSC
1
1
2
1
0
1
2
PRONA
0
1
1
1
1
0
2
PT
5
43
48
0
2
48
50
PCdoB
1
5
6
0
0
4
4
PL
1
1
2
0
0
2
2
PFL
0
2
2
0
0
0
0
PMDB
0
1
1
0
0
0
0
PMN
0
0
0
0
0
1
1
PPB (PPR)
0
2
2
0
0
1
1
PSD
0
0
0
0
0
1
1
PSDB
0
3
3
0
0
3
3
PST
0
1
1
0
0
0
0
PSTU
0
0
0
0
0
2
2
PTR
0
0
0
0
0
1
1
Total
14
76
90
5
6
94
105
* Abrange todos os julgamentos, definitivos e liminares, realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997, de ADIns propostas por partidos argindo
a inconstitucionalidade de dispositivos normativos nacionais. Total: 195 julgamentos.
** Inclui aes e liminares parcialmente procedentes e parcialmente deferidas.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
Partidos
Liminares
deferidas**
Liminares
indeferidas
249
12
23
17
9
16
18
Organizaes empresariais
49
Outras organizaes de classe**
Partidos
* Abrange todos os julgamentos liminares, realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997, de ADIns propostas por organizaes de classe e por
partidos polticos argindo a inconstitucionalidade de dispositivos normativos nacionais. Total: 160 julgamentos.
** Inclui a OAB.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
19
9
6
32
22
9
Organizaes empresariais
41
34
15
21
37
Partidos
* Abrange todos os julgamentos definitivos, realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997, de ADIns propostas por organizaes de classe e
por partidos polticos argindo a inconstitucionalidade de dispositivos normativos nacionais. Total: 250 julgamentos.
** Inclui a OAB.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
250
391
A respeito das ADIns propostas por partidos polticos e organizaes de classe entre 1988 e 1993, ver
CASTRO (1993), Poltica e economia no judicirio.
251
122
122
130
91
86
67
32
19
1
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
252
392
Trato, neste tpico, especialmente, das ADIns 50, 297, 311, 392, 432, 485, 536, 561, 589, 647, 992, 1122,
1253, 1347, 1388, 1419, 1496, 1537 e 1538.
A respeito do uso dos critrios de adminissibilidade das ADIns como recursos polticos estratgicos, ver
PACHECO (2007), O Supremo Tribunal Federal e a reforma do Estado do governo Fernando Henrique
Cardoso.
253
393
394
395
396
397
254
explorao de servios de telecomunicao.398 Com esse ato, a presidncia parecia admitir que
se tratava de questo constitucional a abordada pelo supracitado Decreto. Nada obstante, o
AGU contestou a ao de inconstitucionalidade do PT, reafirmando o carter meramente
regulamentar do Decreto, provocando, assim, o juzo preliminar de inadmissibilidade da ao.
Em 1992, o relator do processo, CELSO
DE
dispositivos normativos impugnados pelo PT, para aferir se eles inovavam a ordem normativa
ou se, ao revs, eles se mantinham adstritos aos limites legais. Ao fim do exame, o relator
concluiu que nenhum dos dispositivos impugnados tinha fora de lei e que, conseqentemente,
a ao deveria ser extinta sem julgamento mrito. Nas palavras do ministro:
crises de legalidade, que irrompem no mbito do sistema de direito positivo,
caracterizadas pela inobservncia, por parte da autoridade administrativa, do seu
dever jurdico de subordinao normativa lei, revelam-se, por sua natureza mesma,
insuscetveis de controle jurisdicional concentrado, cuja finalidade exclusiva
restringe-o, to-somente aferio de situaes configuradoras de
inconstitucionalidade direta, imediata e frontal.399
O voto de CELSO DE MELLO foi seguido, nessa deciso, pelos ministros ILMAR GALVO,
MARCO AURLIO e CARLOS VELLOSO, at que SEPLVEDA PERTENCE pediu vista dos autos. Em
seu voto vista, apresentado apenas em 1995,400 o ministro revisor entendeu que alguns dos
dispositivos normativos impugnados tinham, sim, fora de lei e deveriam, em princpio,
submeterem-se ao juzo de inconstitucionalidade. Porm, como o prprio revisor fez constar,
essa divergncia j no poderia mais produzir efeitos prticos, uma vez que, poucos dias antes,
o Congresso havia aprovado a Emenda Constitucional 8/1995,401 que quebrava o monoplio
estatal sobre os servios de telecomunicaes, prejudicando, assim, a discusso proposta na
ao sob julgamento. Portanto, se no em virtude da inaplicabilidade do controle jurisdicional
abstrato de constitucionalidade a ato de execuo, a ADIn 561 deveria ser extinta, sem exame
de mrito, por perda de objeto.
398
399
400
Fazendo aluso a presses possivelmente polticas, SEPLVEDA PERTENCE apresentou uma justificativa um
tanto enigmtica para a morosidade de seu voto: Escuso-me com o Tribunal de haver retardado a devoluo
desse caso Mesa para que prosseguisse o julgamento: de comeo, ensaios de aliciamento um tanto ou quanto
impertinentes e, ultimamente, ameaas mais ou menos explcitas, somaram-se ao tempo de minha prpria
perplexidade sobre o tema da causa para explicar o atraso. ADIn 561. SEPLVEDA PERTENCE (revisor).
401
255
De modo geral, todos os votos vencidos, por exporem, sem vus, as contradies da
jurisdio constitucional, permitem vislumbrar hipteses contrafactuais no comportamento
judicial. Eles revelam trajetrias de ao juridicamente possveis e, no entanto, no percorridas.
Mas alguns votos vencidos so especialmente reveladores, porque, alm de apontarem
hipteses contrafactuais, relatam as estratgias envolvidas nas contradies que se propagam
no espao da jurisdio constitucional. O curto voto de MAURCIO CORRA um desses casos
especiais. Com ele, nota-se a que extremos o STF chegou no apego frmula segundo a qual o
controle jurisdicional abstrato de constitucionalidade no se aplica a atos de execuo.
Ora, a maioria dos ministros do Supremo (um rgo de controle jurisdicional abstrato,
isto , o mais solene dos espaos de resoluo de contradies estatais) entendeu no ter sequer
fora de lei um decreto que a Comisso de Constituio e Justia do Senado (um rgo de
controle de constitucionalidade muito mais permissivo e suscetvel influncia do governo)
considerava simplesmente inconstitucional. Alis, a promulgao da Emenda 8/1995, que
acabou prejudicando a ADIn aqui analisada, demonstra que o problema levantado pela ao
era, sim, de ordem constitucional, tanto que exigiu emendamento para ser definitivamente
402
403
256
dirimido. No entanto, o formalismo do STF o levou a admitir que se fizesse, por decreto, aquilo
que o Congresso no admitiu seno por emenda Constituio.
A ADIn 1253 fornece outro exemplo do formalismo processual adotado pelo STF no
julgamento das contestaes sociais e partidrias nacionais. Essa ao foi proposta, em maro
de 1995, pela CNPL (Confederao Nacional das Profisses Liberais) contra o Decreto
982/1993,404 exarado pelo presidente Itamar. O Decreto fazia parte do programa de
estabilizao econmica lanado pelo ento Ministro da Fazenda, Fernando Henrique, e visava
aumentar a receita tributria apertando o cerco sonegao fiscal. Segundo a CNPL, porm, o
mencionado Decreto feria direitos dos profissionais contabilistas ao inclu-los entre as pessoas
que deveriam ser arroladas nas representaes, perante a Receita Federal, por ilcitos
verificados contra a ordem tributria. Em defesa dessa categoria profissional, a Confederao
alegava violao do devido processo legal e, entre outras coisas, sustentava que:
o contabilista trabalha com os documentos que lhe so fornecidos pelo empresrio,
para, a partir da, compor a contabilidade da empresa. exclusivamente com esses
documentos, fornecidos pelo empresrio que o contabilista executa toda a
escriturao contbil, no sendo ele, contabilista, a pessoa que cria ou obtm tal
documentao, a qual pode, ou no, dar margem ao crime fiscal.
Parece bvio que o Poder Executivo, com esse Decreto, est a constranger o exerccio
legal da profisso, posto que aquele contabilista que assinar um balano de uma
empresa que tenha praticado um crime fiscal, ser arrolado como suspeito, sem ter
concorrido para o delito []405
404
405
406
257
V-se, pelos argumentos de mrito, que havia, nessa ao, uma controvrsia de ordem
constitucional: de um lado, alegava-se violao do devido processo legal e constrangimento de
exerccio profissional e, de outro, defendia-se que era necessrio produzir os meios necessrios
ao corretiva do Estado. Contudo, o STF preferiu no tratar desses problemas. Em junho
de 1995, o relator da ao, CARLOS VELLOSO, afirmou que o Decreto consistia em pura
regulamentao de atos que os agentes fiscais deveriam praticar, existente ou no o decreto
regulamentador.407 E a maioria de seus pares o acompanhou nesse entendimento.
MAURCIO CORRA, mais uma vez, divergiu. Para ele, tratava-se, evidentemente, de
um decreto isolado, que no visa regulamentar uma lei. Os diplomas nele mencionados fazem
referncia apenas s Leis, mas no as regulamentando.408 Em sua divergncia, o ministro foi
acompanhado por ILMAR GALVO, SYDNEY SANCHES e SEPLVEDA PERTENCE. E o voto deste
ltimo evidencia o quanto era restritivo o sentido que o STF atribua noo de atos com fora
de lei:
A norma teria natureza regulamentar, se o decreto se cingisse a concretizar, a
minudenciar obrigao imposta ao funcionrio pblico por lei. No me parece ser este
o caso. O que se estabeleceu foi todo um mecanismo de viabilizao da represso
penal de determinados fatos, incumbindo-se especificamente e primariamente os
agentes de fiscalizao de encaminh-los aos rgos do aparelho penal. 409
407
408
409
258
410
Neste tpico, trato, em especial, das ADIns 292, 1066, 1078, 1085, 1107, 1112, 1118, 1126, 1133, 1236, 1271,
1311, 1314, 1315, 1316, 1317, 1319, 1320, 1322, 1334, 1349, 1370, 1387.
411
Para que se tenha uma idia da importncia das edies e reedies de medidas provisrias como prtica
rotineira de governo, ao longo do perodo SYDNEY SANCHES, talvez seja suficiente recordar, por exemplo,
que foi por meio desse expediente que o governo Itamar lanou e implementou o plano Real.
259
os principais propositores desse tipo de ao, eram eles, tambm, os principais prejudicados
com esse comportamento judicial.
Esse efeito prtico do comportamento do STF em relao s medidas provisrias no
escapou aos ministros. No julgamento liminar da ADIn 295,412 o relator, PAULO BROSSARD,
tratou explicitamente da questo. Referindo-se prtica de reeditar sucessivamente medidas
provisrias de mesmo contedo, ele assim se manifestou:
No expediente utilizado difcil deixar de ver uma escamoteao s prescries
constitucionais, seno uma fraude lei das leis.
O fato, na sua expresso real, parece-me de singular gravidade pelo que representa de
subverso ao sistema da Constituio, que de ontem, e j est assim profanada. []
[]
Reeditando medidas provisrias no aprovadas nos 30 dias fatais e improrrogveis,
contatos de sua publicao, o Poder Executivo est de fato se assenhorando de uma
competncia privativa do Congresso, que de converter a medida em lei e, no o
fazendo, de disciplinar as relaes jurdicas decorrentes da medida desaprovada, mas
que, no obstante, esteve em vigor durante 30 dias. E assim sucessivamente.413
412
A ADIn 295 foi proposta pela OAB com a pretenso de invalidar a Medida Provisria n 186, de 23 de maio
de 1990. Esse diploma normativo reeditava, sem alterao substantiva, as disposies normativas que
impediam juzes e tribunais de deferir pedidos liminares contrrios ao Plano Collor.
413
414
260
415
Trato, neste tpico, especialmente, das ADIns 2, 3, 6, 7, 9, 10, 20, 26, 85, 121, 344, 385, 723, 918, 1128, 1360,
1581.
416
417
ADIn 2. Ementa.
261
418
419
262
funo dos elementos expostos neste voto, quer luz da orientao jurisprudencial
j anteriormente firmada por esta prpria Corte Suprema.420 (Grifos meus).
420
421
422
263
deixou de o registrar. Aps citar a jurisprudncia dos tribunais constitucionais italiano e alemo,
o ministro tratou, muito brevemente, da forma como o TCE resolveu a questo.
Considerando o escopo desta pesquisa, interessante detalhar a deciso tomada na
Espanha. Por essa via, ficar ainda mais clara a variedade de caminhos jurdicos disposio
do STF no momento de sua deciso e o carter poltico da soluo, afinal, adotada.
Na Espanha, o problema da existncia ou inexistncia de inconstitucionalidade
superveniente foi suscitado no curso do RI 186/1980.423 Pginas atrs, ao descrever a forma
como a jurisdio constitucional espanhola julgou, em seu primeiro perodo, os conflitos
partidrios nacionais, tratei de um conjunto de decises no qual esse Recurso estava contido.
De autoria do PSOE, ele consistiu na primeira ao de inconstitucionalidade proposta sob a
atual Constituio espanhola.424 O objetivo da ao era invalidar a legislao sobre regime local
herdada do franquismo, com o argumento de que ela violava a autonomia local fixada pela nova
Constituio.
Em seu primeiro julgamento de mrito, realizado em 1981 (portanto, onze anos antes da
deciso tomada pelo STF sobre a mesma temtica), o TCE decidiu em favor da demanda do
PSOE,425 declarando, assim, a inconstitucionalidade de dispositivos pr-constitucionais que
atribuam, administrao nacional, determinadas competncias para atuar sobre as instituies
locais. Quanto ao problema que interessa aqui, a eventual existncia de inconstitucionalidade
superveniente no direito espanhol, a maioria dos magistrados que compunham o TCE assim se
pronunciou:
A peculiaridade das leis pr-constitucionais consiste, pelo que interessa agora, em que
a Constituio uma Lei superior critrio hierrquico e posterior critrio
temporal. E a coincidncia desse duplo critrio d lugar de uma parte
inconstitucionalidade superveniente, e conseqente invalidade, das que se oponham
Constituio, e de outra sua perda de vigncia, a partir da mesma, para regular
situaes futuras, dizer, sua derrogao.426 (Grifos meus).
423
Para uma descrio desse julgamento, ver AGUIAR DE LUQUE (1981), Relacin de las sentencias del
Tribunal Constitucional durante el primer semestre de 1981, p. 277. E, para uma crtica da deciso tomada
pelo TCE, ver ARAGN REYES (1981), La sentencia del Tribunal Constitucional sobre leyes relativas al
rgimen local, anteriores a la Constitucin.
424
425
Como procurei mostrar no segundo captulo deste trabalho, o primeiro perodo da jurisdio constitucional
espanhola foi marcado por um alinhamento poltico entre o TCE e o PSOE, mesmo quando, como na ocasio
do julgamento aqui referido, esse partido se encontrava na oposio.
426
RI 186/1980. Interessante notar que, desse entendimento, divergiu, isoladamente, o magistrado RUBIO
LLORENTE, que, como visto no segundo captulo deste trabalho, foi o mais conservador dos magistrados do
264
TCE no primeiro perodo da jurisdio constitucional espanhola. RUBIO LLORENTE sustentou a mesma
argumentao que acabou sendo vitoriosa no Brasil: de revogao e no de inconstitucionalidade a relao
da constituio com os diplomas normativos preexistentes e a ela contrrios.
427
RI 186/1980.
428
265
(atos normativos sem fora de lei) concebidos maneira formalista que expus no incio desta
subseo e de, na prtica, no incidir sobre as medidas provisrias, a jurisdio constitucional
no deveria incidir, tambm, sobre normas pr-constitucionais. Com isso, criava-se uma
desigualdade fundamental no ordenamento jurdico: as normas posteriores Constituio se
sujeitavam jurisdio constitucional e aos critrios tradicionais de resoluo de antinomias
jurdicas, enquanto as pr-constitucionais se submetiam apenas a estes ltimos. Ou seja, as
normas pr-constitucionais se sujeitavam a um controle menos estrito do que as posteriores
Constituio.
Ao alegar jurisprudncia mais que cinqentenria e ao excluir a legislao prconstitucional da incidncia das instituies de controle jurisdicional abstrato de
constitucionalidade, o STF submeteu a nova ordem constitucional ao passado. Por isso,
considero essa deciso paradigmtica. Em suma, ela mostra que, ao invs de interpretar a
legislao e a jurisprudncia pr-constitucionais luz da Constituio, o Supremo interpretou
a Constituio luz da jurisprudncia anterior. A tese da inexistncia de inconstitucionalidade
superveniente a que explicita de maneira mais contundente a estrutura da interpretao
retrospectiva: o passado governa o futuro, a tradio estabelece o roteiro do comportamento
judicial e as normas pr-constitucionais dizem o significado da nova constituio.
Outra questo relevante que essa deciso permite observar diz respeito aos mecanismos
de produo de consenso interiores aos tribunais constitucionais. Em que pese a dura
divergncia manifesta no julgamento da ADIn 2, a deciso ali tomada foi rapidamente absorvida
pela rotina do STF. Se, em 6 de fevereiro de 1992, quando ocorreu o supracitado julgamento,
havia alguma incerteza sobre qual viria a ser a postura do Supremo sobre a questo da
supervenincia constitucional, essa incerteza simplesmente deixou de existir depois do
julgamento da ADIn 2. J no dia seguinte, o ministro SEPLVEDA PERTENCE, que havia sido o
mais eloqente defensor da tese derrotada, contribua para a realizao de votaes unnimes
em sentido oposto ao que havia sustentado no dia anterior.429
Menos de uma semana depois, em 12 de fevereiro de 1992, OCTVIO GALLOTTI
pronunciava no um voto, mas um breve despacho com este teor: Tratando-se de ato normativo
anterior a Constituio de 1988, no cabe a ao direta, por impossibilidade jurdica de seu
objeto, como assentado pelo Supremo Tribunal, em sesso de 06 de fevereiro corrente.430.
429
430
266
Durante o perodo SYDNEY SANCHES, no houve mais divergncia a esse respeito. Todos
os julgamentos relativos matria foram dirimidos por unanimidade ou por deciso
monocrtica. Assim, o julgamento da ADIn 2 garantiu, generalidade dos interessados,
calculabilidade em relao inadmissibilidade processual de aes de inconstitucionalidade
tendentes a invalidar normas pr-constitucionais. Porm, audincia especfica de especialistas
profissionais, os ministros vencidos registravam sua adeso provisria tese majoritria.
Foi o caso, por exemplo, da manifestao de SEPLVEDA PERTENCE na deciso
monocrtica que, como relator, proferiu no julgamento da ADIn 10. Proposta pela CNPL, a
ao argia a inconstitucionalidade do Decreto-Lei 2397/1987, relacionado ao imposto de renda
sobre pessoas jurdicas.431 A deciso monocrtica de SEPLVEDA PERTENCE ficou assim:
ao julgar a ADIn 002, Relator o Em. Ministro Paulo Brossard, firmou o STF o
entendimento de que a no recepo da norma anterior por incompatibilidade material
com a norma constitucional superveniente resolve-se em simples revogao, a cuja
declarao no se presta ao direta de inconstitucionalidade.
Naquela assentada, proferi longo voto em sentido contrrio.
Data Vnia e malgrado o brilho dos pronunciamentos que formaram a maioria,
mantenho-me fiel convico manifestada.
No obstante, a profundidade da discusso do tema, o nmero e a qualificao dos
votos que aliceraram a deciso da Corte, prenunciam jurisprudncia sedimentada e
duradoura.
Assim, com ressalva de minha opinio pessoal, na linha da orientao do plenrio,
NEGO SEGUIMENTO ao presente pedido.432
431
432
267
433
Trato, neste tpico, especialmente, das ADIns 17, 42, 54, 57, 79, 108, 164, 271, 324, 334, 353, 360, 378
(acumulada com a 364), 398, 433, 444, 488, 499, 501, 526, 530, 591, 599, 689, 746, 772, 809, 894, 900, 913,
914, 915, 920, 928, 935, 941, 947, 967, 974, 987, 993, 995, 1114, 1123, 1139, 1149, 1192, 1293, 1297, 1356,
1486, 1525, 1526 e 1562.
434
268
suas associaes. O trecho que operou essa incorporao consistiu, justamente, na locuo
entidade de classe de mbito nacional.435
De sua parte, o STF tomou posio oficial contra qualquer mudana nas instituies de
controle jurisdicional abstrato de constitucionalidade de lei e atos normativos com fora de lei,
inclusive a expanso, em qualquer grau, da lista de legitimados proposio de ADIns. Como
mostro neste tpico, essa inclinao poltica do Tribunal, durante o perodo SYDNEY SANCHES,
no se alterou: o Supremo procurou tornar to estril quanto possvel a ampliao feita pelos
constituintes. As outras expresses envolvidas nessa ampliao davam menos margem a
interpretaes restritivas, mas a locuo entidade de classe exigia uma delimitao conceitual
que a Constituio no operou. E, na consecuo dessa tarefa, o Supremo produziu sucessivas
limitaes at chegar completa descaracterizao da expresso. O princpio hermenutico que
orientou essa descaracterizao semntica foi, como na questo da supervenincia
constitucional, a interpretao retrospectiva, a idia de que a Constituio deve ser lida luz da
ordem jurdica que a precedeu.
Nas linhas seguintes, abordo seis limitaes conceituais feitas, pela jurisprudncia do
STF, expresso entidade de classe. Ao longo desta exposio, mostro as razes que permitem
dizer que as restries conceituais operadas pelo Supremo foram orientadas por uma
interpretao retrospectiva da Constituio.
A primeira dessas limitaes conceituais foi operada pela doutrina jurisprudencial de
que as entidades sindicais inferiores s confederaes, mesmo que tenham mbito nacional,
no so entidades de classe e, portanto, no esto legitimadas a propor aes de
inconstitucionalidade.436 A primeira deciso nesse sentido foi tomada ainda no perodo NRI DA
SILVEIRA, no julgamento definitivo, realizado em maio de 1990, da ADIn 275. Com essa
deciso, o STF extinguiu, sem exame de mrito, uma ao proposta pelo Sindicato Nacional
dos Taxistas contra normas nacionais de natureza trabalhista.
J no perodo SYDNEY SANCHES, essa frmula de que entidades sindicais inferiores s
confederaes no so entidades de classe foi aplicada em, ao menos, 17 ADIns que
435
436
Sobre a duplicidade da estrutura jurdica do associativismo brasileiro, composta, a um s tempo, por uma
estrutura sindical hierrquica (confederaes, federaes e sindicatos) e por uma grande pluralidade de
associaes civis, ver BOSCHI (2010), Corporativismo societal. Idem. (2006), Corporativismo. BOSCHI;
MARIANO SILVA (2013), Direito e empresariado.
269
A deciso tomada nesse julgamento passou a ser reproduzida sem novas divergncias.
Todos os outros 16 julgamentos de contestaes sociais e partidrias nacionais resolvidos, no
perodo MOREIRA ALVES, segundo esse critrio de que as entidades sindicais inferiores s
437
Foram impedidos de propor ADIns ao STF, segundo esse critrio: os sindicatos nacionais da indstria de
mquinas, das empresas de navegao martima, das entidades fechadas de previdncia privada, dos docentes
das instituies de ensino superior, dos auditores fiscais do tesouro nacional e dos trabalhadores em resseguros;
alm das federaes nacionais dos advogados, dos engenheiros, dos farmacuticos, dos tcnicos industriais,
dos secretrios, dos fiscais previdencirios, das empresas de txi areo, das empresas de seguro, das empresas
de informtica e dos trabalhadores na Justia do Trabalho. ADIns 17, 54, 360, 364, 378, 398, 488, 526, 599,
689, 746, 772, 920, 935, 995, 1149, 1525 e 1562.
438
439
440
270
Esse voto expe, alm do mais, o significado poltico do discurso jurdico produzido
pelo STF em relao legitimidade processual ativa: uma concepo corporativista da estrutura
sindical brasileira, que lia a nova Constituio luz da legislao trabalhista pr-constitucional,
ao invs de ler essa legislao luz da nova Constituio.
Essa interpretao retrospectiva da Constituio tambm se expressou no julgamento,
em 1993, da ADIn 900. Nela, a Associao Brasileira de Inquilinos impugnava a Lei
8245/1991,442 que regulava a locao de imveis urbanos. O mrito da ao no chegou a ser
discutido pelo STF, pois o relator do processo, mais uma vez o ministro SYDNEY SANCHES,
entendeu ser ilegtima a entidade autora e a maioria de seus pares o acompanharam nesse juzo.
O relator justificou sua deciso desta forma: ora, inquilino ou locatrio, enquanto tal, no
integra uma classe, no sentido de categoria profissional ou econmica. E este o significado
que se deve atribuir ao vocbulo classe, empregado no inc. IX do art. 103 da Constituio
Federal.443
Talvez fosse realmente excessivo expandir a legitimidade processual ativa ao ponto de
abrigar a mencionada associao de inquilinos. Mas no para essa questo que quero chamar
ateno. O objetivo, aqui, mostrar, em primeiro lugar, os diversos cursos de ao
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Ao menos oito aes envolvendo contestaes sociais e partidrias nacionais foram extintas sem julgamento
de mrito segundo esse critrio: ADIns 42, 57, 271, 334, 501, 928, 941 e 1338. As entidades autoras dessas
aes e consideradas ilegtimas pelo STF foram: CUT; CGT, com duas aes; Confederao das Associaes
Comerciais do Brasil, tambm com duas aes; Confederao Brasileira dos Aposentados e Pensionistas;
Associao Brasileira das Companhias Abertas; e Unio do Policial Rodovirio do Brasil.
451
273
O voto de MOREIRA ALVES foi seguido por todos os seus pares e, em verdade, j
adiantava o resultado de outro julgamento, mais polmico, relativo mesma temtica e ento
pendente de deciso. Tratava-se da ADIn 42, proposta, em 1989, pela Associao Brasileira de
Companhias Abertas. Argia-se, nessa ao, a inconstitucionalidade de determinadas normas
tributrias institudas pelo governo Sarney.452 O julgamento da ao foi iniciado ainda em 1989
e consistiu na mais extensa polmica sobre a frmula de que organizaes que congregam
categorias heterogneas no so entidades de classe.
A posio sustentada pelo relator dessa ao, ministro PAULO BROSSARD, era um
deliberado casusmo. Para ele, o STF deveria dizer, a cada ao que lhe era proposta, quais
organizaes eram e quais no eram entidades de classe, no estabelecendo nenhum critrio
prvio explcito. A definio do conceito seria o resultado contingente desses juzos casustas.
Em suas palavras:
Conheo as dificuldades que existem para que se caracterize perfeitamente o que seja
ou o que deve ser uma entidade de classe de mbito nacional. Estou mesmo
convencido, como, alis, o parecer do Ministrio Pblico ps em relevo, que esse
conceito h de ser formado por via de excluso, por aproximaes sucessivas, como
diria o mestre ALIOMAR BALEEIRO. Entendo que a ABRASCA [Associao
Brasileira de Companhias Abertas] no chega a ser uma entidade de classe de mbito
nacional; ela rene empresas, sociedades de companhias abertas, pessoas jurdicas de
direito privado.453
452
453
454
274
Com esses fundamentos, CELSO DE MELLO conclua pela legitimidade processual ativa
da entidade autora e, conseqentemente, pela admissibilidade da ADIn 42. Nesse aspecto, ele
foi derrotado. Mas a formulao jurdica produzida na fundamentao de seu voto foi
largamente vitoriosa, passando a guiar, com vis restritivo, o comportamento subseqente do
STF. Em suma, CELSO DE MELLO havia estabelecido que a expresso entidade de classe se
refere associao, direta ou indireta, de pessoas pertencentes a uma mesma categoria. Ao
faz-lo, CELSO DE MELLO recorria a uma chave de interpretao pr-constitucional (categoria)
para atribuir significado a uma expresso constitucional (classe). E o vocbulo categoria no
foi escolhido ao acaso. Ele tem longa tradio no direito trabalhista brasileiro, uma tradio
politicamente comprometida com a associao compulsria dos agentes econmicos em
categorias econmicas (empresariais) e profissionais (trabalhistas), para evitar a livre
associao, justamente porque a livre associao poderia conduzir e provavelmente
conduziria a associaes organizadas pela idia de classe. Ou seja, era radicalmente
corporativa a frmula segundo a qual organizaes que congregam categorias heterogneas
entre si no so entidades de classe.
No por acaso, foi essa a frmula jurisprudencial que excluiu as centrais sindicais do
acesso jurisdio constitucional. Sobre esse efeito prtico, assim se manifestou SEPLVEDA
PERTENCE: entendo que essa orientao, que agora se firma, sobre as centrais sindicais, uma
das mais preocupantes na constrio progressiva do raio de legitimao de entidades da
sociedade civil ativa para ao direta de inconstitucionalidade455.
Uma quarta frmula viria a complementar o regime jurisprudencial de restries
legitimidade processual das entidades de classe. Essa frmula consistia em negar a condio de
entidades de classe s associaes parciais de categorias econmicas.456 A origem dessa
frmula remonta ao julgamento, em 1991, da ADIn 591. Proposta pela Unio dos Auditores
Fiscais do Tesouro Nacional, essa ao contestava a constitucionalidade da Lei 8216/1991,457
455
456
Pelo menos seis ADIns que veiculavam contestaes sociais e partidrias nacionais deixaram de ser
conhecidas em observncia a essa frmula: 591, 809, 915, 974, 1297 e 1486. As entidades consideradas
ilegtimas foram: Unio dos Auditores Fiscais, com duas aes; Associao Brasileira dos Jornais do Interior;
Federao das Associaes de Militares da Reserva Remunerada, de Reformados e de Pensionistas das Foras
Armadas e Auxiliares; Associao de Ex Combatentes do Brasil; e Associao dos Ocupantes de Cargos de
Nvel Superior do Ministrio das Relaes Exteriores.
457
275
relacionada reviso dos vencimentos dos servidores pblicos federais. O ministro relator da
ao, MOREIRA ALVES, considerava ilegtima a entidade autora, porque os Auditores Fiscais
do Tesouro Nacional no constituem uma classe, mas so uma nfima parcela de servidores
pblicos que integram uma das diversas carreiras existentes no Poder Executivo Federal.458
Por isso, votou ele pela inadmissibilidade da ao e, exceto pela objeo feita por MARCO
AURLIO, todos os ministros sufragaram o novo critrio, nesse julgamento e nos que o seguiram.
Tambm com grande consenso, foi acolhida a quinta e uma das mais severas frmulas
de delimitao do alcance da expresso entidade de classe. A idia era que no configuram
entidades de classe as associaes que congregam indiretamente seus associados.459 Assim,
seriam excludas, da legitimidade processual ativa, as chamadas associaes de associaes. A
primeira deciso tomada nesse sentido resultou do julgamento da ADIn 444, pela qual a
Confederao dos Servidores Pblicos do Brasil (tecnicamente, uma associao civil) tambm
impugnava normas relacionadas aos vencimentos do funcionalismo pblico.460
A tese da ilegitimidade das associaes de associaes foi expressa pelo relator da ao,
o ministro MOREIRA ALVES, e foi logo acolhida pelos demais ministros. Nas palavras do relator:
confederaes dessa natureza, por serem rgos que congregam apenas pessoas
jurdicas de natureza vria, no se caracterizam tambm como entidades de classe
profissionais integradas como sucede com os servidores pblicos por pessoas
fsicas, que a elas, individualmente, no podem associar-se, no representando,
portanto, os integrantes de uma determinada atividade ou categoria profissional.461
458
459
Conforme esse critrio, foram extintas, sem julgamento de mrito, no mnimo, 17 ADIns que expressavam
contestaes sociais e partidrias nacionais: 79, 108, 164, 324, 353, 433, 444, 499, 530, 914, 947, 967, 987,
993, 1293, 1356 e 1402. Eram autoras dessas aes: Cmara Brasileira da Indstria da Construo;
Confederao Nacional dos Dirigentes Lojistas; Confederao Nacional das Instituies Financeiras;
Confederao dos Servidores Pblicos do Brasil, com duas aes; Confederao Nacional do Ministrio
Pblico; Associao Brasileira da Indstria Grfica Nacional; Associao Brasileira de Teleprodutores
Independentes, com duas aes; Federao Nacional das Associaes Economirias; Associao Brasileira dos
Comerciantes e Importadores Autnomos de Veculos Automotores; Confederao Democrtica dos
Trabalhadores do Servio Pblico federal; Confederao Nacional dos Empregados nas Empresas de Gerao,
Transmisso e Distribuio de Eletricidade; Federao Nacional dos Servidores da Justia do Trabalho;
Federao Nacional de sindicatos e Associaes de Fiscais de Tributos Estaduais; Federao Nacional dos
Sindicatos e Associaes dos Trabalhadores da Justia do Trabalho e Federao das Associaes de Militares
da Reserva Remunerada, de Reformados e de Pensionistas das Foras Armadas e Auxiliares.
460
461
276
A ADIn 913 foi proposta, em 1993, pela AMB contra a Emenda Constitucional
3/1993.463 O relator da ao, MOREIRA ALVES, j havia externado, sem maiores justificaes, o
entendimento ao qual FRANCISCO REZEK, adicionando os motivos, aderiu. Para ambos os
ministros, a ao da AMB deveria ser extinta sem julgamento de mrito, porque os objetivos
estatutrios da entidade proponente no guardavam relao de pertinncia temtica com o
objeto da ao. Ora, a Constituio no fazia nem faz nenhuma meno, vaga que seja, a
qualquer tipo de discriminao entre os legitimados ao de inconstitucionalidade ou a
qualquer forma de pertinncia temtica e, no entanto, FRANCISCO REZEK, o relator e a maior
parte dos ministros encontraram, com toda segurana, razes para estabelecer o que a
Constituio no estabeleceu. Assim, muito embora as instituies de controle jurisdicional
abstrato de leis e atos normativos com fora de lei determinem um processo judicial objetivo,
isto , um processo em que as partes no tm interesse subjetivo no resultado do julgamento,
alguns dos legitimados dizer, aqueles que o STF livremente designasse poderiam exercer
a legitimidade que a Constituio lhes facultou se e somente se demonstrassem estar
representando interesses subjetivos na questo sob julgamento.
Como se v, a tese era, no mnimo, arrojada. E a reao de MARCO AURLIO ao voto de
FRANCISCO REZEK mostra que no ficou atrs a forma pela qual ela foi apresentada:
Foi ajuizada esta ao direta de inconstitucionalidade e o pedido formulado englobou
a concesso de liminar por este Tribunal. Sabemos que a apreciao de pleito em tal
sentido prescinde de incluso do processo em pauta. Criou-se para a requerente a
expectativa de que o processo seria trazido Mesa pelo Relator, para que a Corte,
ento, independentemente de cincia por parte da Requerente quanto ao dia da
assentada, apreciasse esse pedido especfico de concesso de liminar. Todavia, vejo
que, segundo o voto do nobre Relator, j contando com agora com a adeso do
462
463
277
Com isso, MARCO AURLIO tentava ganhar tempo, suscitando questo de ordem para
que a AMB pudesse sustentar sua legitimidade. Mas j era tarde. A votao da questo de ordem
unanimemente rejeitada antecipou a vitria da frmula da pertinncia temtica, vencidos os
ministros MARCO AURLIO, CARLOS VELLOSO e SEPLVEDA PERTENCE. O voto vencido de
CARLOS VELLOSO d conta da orientao retrospectiva dessa frmula, atrelada, tambm ela, a
uma concepo corporativista do associativismo brasileiro:
J ouvi crticas s associaes de classe, no sentido de que elas somente defendem
direitos ou interesses imediatos dos componentes de classe, vale dizer, interesses
ligados diretamente a salrios ou vencimentos. Essa mesma crtica j foi feita aos
magistrados. Ora, Sr. Presidente, quando o magistrado, pela sua associao de classe,
vem Corte Suprema pretendendo defender o Poder Judicirio, porque, no seu
entendimento, a emenda constitucional, ao criar a ao declaratria de
constitucionalidade, causa dano funo jurisdicional, acho que a Corte Suprema
deve examinar as alegaes e dar-lhes resposta, numa sentena de mrito. No deve a
Corte Suprema dizer ao juiz que somente aquilo que de interesse imediato do
magistrado os atinentes a salrios ou vencimentos, por exemplo poderia ser posto
numa ao direta, ou daria legitimidade sua associao.465
Vistas as seis limitaes conceituais em conjunto, possvel dizer que, para o STF,
durante o perodo SYDNEY SANCHES, no eram entidades de classe: (1) as organizaes sindicais
inferiores s confederaes, (2) as associaes que no congregavam categorias profissionais e
econmicas, (3) as organizaes que congregavam categorias heterogneas, (4) as instituies
representavam apenas uma parcela de uma categoria; e (5) as associaes de associaes. As
organizaes de classe que superassem essa filtragem escalonada teriam, ainda, que provar (6)
o vnculo de pertinncia temtica entre sua pretenso jurdica e sua finalidade estatutria.466
Com esses expedientes hermenuticos, o Supremo logrou produzir, na prtica, a
transmutao alqumica do significado da expresso entidades de classe de mbito nacional em
464
465
466
Abordei, aqui, apenas as restries de maior impacto. O STF tambm negou a condio de entidade de classe
s associaes de empregados ou concessionrios de empresa individual (ADIns 976 e 1295); aos conselhos
federais autrquicos (salvo o da OAB, expressamente previsto no texto constitucional), como o Conselho
Federal de Farmcia e o Conselho Federal Servio Social (ADIns 641 e 1463).
278
algo como entidades de representao nacional das profisses jurdicas. Pois, durante todo o
perodo SYDNEY SANCHES, foi julgado o mrito de sete aes propostas por entidades de classe,
seis delas de autoria da AMB e uma delas de autoria da ANAPE. Ou seja, das mais de 90
organizaes de classe que pretendiam ostentar a condio jurdica de entidade de classe,
apenas duas, aos olhos do Supremo, o faziam. CUT, CGT, FEBRABAN (Federao Brasileira
de Bancos) e UNE, por exemplo, no eram entidades de classe, nos termos da Constituio,
mas o eram, conforme a jurisprudncia do STF, a associao dos magistrados e a dos
procuradores estaduais.
Considerando essa jurisprudncia, no de espantar que, como visto nas Figuras 50 e
51, tenha diminudo, no governo Fernando Henrique, o nmero de julgamentos de aes
propostas por organizaes de classe. No havia, afinal, muitos incentivos para que elas
persistissem acionando a jurisdio constitucional.
Julgamentos liminares467
diferena do verificado no perodo anterior, no perodo SYDNEY SANCHES, perdeu fora
a doutrina jurisprudencial que renunciava aos tradicionais critrios de relevncia e urgncia do
pedido cautelar para tomar a convenincia pblica como critrio de orientao das decises
liminares. No primeiro perodo, as decises liminares permitiram que o STF adotasse uma
estratgia decisria abertamente pragmtica, por meio da qual o Tribunal pde dar resposta s
urgentes questes polticas que reclamaram sua interveno (como os planos econmicos, por
exemplo), sem, com isso, vincular discursivamente suas decises futuras. Assim, os pedidos
liminares decididos com base em um critrio de convenincia pblica permitiram a produo
de decises, mas no de jurisprudncia. J no perodo SYDNEY SANCHES, as liminares, sem
perderem importncia, mudaram de funo na estratgia decisria do Tribunal. E, com isso, a
doutrina da convenincia foi perdendo espao.
No novo perodo, os julgamentos liminares permitiram, primeiro, que o Supremo
definisse sua agenda decisria, concentrando-se em algumas temticas por ele selecionadas;
segundo, que o Tribunal atuasse, gil e preventivamente, sobre esses temas, inclusive
dispensando-se da necessidade de produzir julgamentos definitivos posteriores, posto que
muitas das questes discutidas, por urgentes, tornavam-se prejudicadas pelo simples transcurso
do tempo; e, terceiro, que fossem feitas discusses preliminares de mrito sobre esses temas, o
467
279
468
280
DE
entendimento:
Desvestido de poder para fazer instaurar, em carter inaugural, quaisquer inovaes
no sistema de direito positivo funo tpica da instituio parlamentar , no pode o
Supremo Tribunal Federal, a pretexto de efetuar o controle de constitucionalidade,
investir-se na inadmissvel e heterodoxa condio de legislador positivo, o que
efetivamente ocorreria na espcie, se viesse a ser conhecida, neste ponto, a presente
ao direta.470
Quanto ao art. 9, a maioria dos ministros tambm entendeu por bem indeferir o pedido,
no chegando, portanto, a atender nenhuma das demandas do PSC relacionadas s
inelegibilidades. Para a maioria, onde o autor da ao viu hipteses de inelegibilidade havia, na
verdade, condies de elegibilidade e estas, diferena daquelas, poderiam ser estabelecidas
por legislao ordinria. O voto do relator, CELSO
DE
469
470
281
O voto de SEPLVEDA PERTENCE, convergente com a maioria, esclarece, por sua vez, a
origem doutrinria da distino:
a distino entre condies de elegibilidade e inelegibilidades, que se fixa, na
jurisprudncia do Superior Tribunal Eleitoral, a partir de um parecer do nosso
eminente colega, Ministro Moreira Alves, do qual surgiria o trabalho doutrinrio, j
tantas vezes referido, publicado na coletnea da UnB em homenagem a Aliomar
Baleeiro.472
471
472
473
282
474
283
1969, por acrdo plenrio, unnime, de que Relator o eminente e saudoso Ministro
LUIZ GALLOTTI, na Ao Rescisria n 846 (AgRg) SP (RTJ 54/454):
No h medida preventiva contra a coisa julgada. Contra esta cabe apenas ao
rescisria, sabidamente sem efeito suspensivo.475
475
476
284
Julgamentos de mrito477
Combinados, formalismo e interpretao retrospectiva provocaram tantas restries ao
alcance da jurisdio constitucional que a vasta maioria das contestaes sociais e partidrias
nacionais no teve sequer a chance de alcanar xitos nesse espao de conflitos. Dos 250
julgamentos definitivos de aes relacionadas a contestaes sociais e partidrias nacionais,
apenas 18 se dedicaram anlise do mrito dos pedidos. de se notar que 17 desses 18
julgamentos foram decididos por maioria, revelando que, parte dos consensos construdos
muitas vezes, pela adeso provisria da minoria vencida sobre as restries procedimentais
ao alcance da jurisdio constitucional, o STF nutriu, no perodo SYDNEY SANCHES, um nvel
importante de divises internas quanto s interpretaes substantivas da Constituio.
Os julgamentos definitivos de mrito relacionados a contestaes sociais e partidrias
nacionais se concentraram, assim como no caso das liminares, em questes eleitorais. Versando
sobre direito eleitoral, foram realizados trs julgamentos definitivos de mrito.
A primeira delas, a ADIn 354, foi proposta pelo PT, em 1990, para invalidar o diploma
normativo que regulava certos aspectos das eleies municipais que se realizariam naquele ano.
Entre outras coisas, o diploma impugnado dispunha que: se o eleitor escrever o nome ou o
nmero de um candidato e a legenda de outro Partido, contar-se- o voto para o candidato cujo
nome ou nmero foi escrito478.
Por violar, na alegao do PT, o princpio da anualidade eleitoral, expresso no preceito
constitucional de que a lei que alterar o processo eleitoral s entrar em vigor um ano aps sua
promulgao479, seria invlido o dispositivo que dava vigncia imediata quela lei. Alm do
mais, o autor da ao entendia que a contabilizao de votos que, nos casos dbios, privilegiasse
o nome do candidato em relao legenda partidria favoreceria candidatos oportunistas. Como
posto na petio inicial, a prevalncia do nome [do candidato] um prmio aos aventureiros
da poltica, que podem inclusive se autoproclamarem simpatizantes de partidos mais
conhecidos para obter a simpatia do eleitor.480
477
Trato, neste tpico das ADIns 4, 313, 319, 354, 447, 513, 778, 829, 830, 939, 956, 958, 966, 1102, 1103, 1108,
1116 e 1289.
478
479
480
285
DE
MELLO,
481
482
483
484
286
O certo candidato a que MARCO AURLIO fazia referncia era Lula, do PT. A
interveno do ministro teve o propsito de apontar o casusmo da legislao impugnada que,
mediante proibio genrica e formalmente isonmica, atingia, em seus efeitos concretos, uma
forma especfica de propaganda poltica, particularizvel, quando no individualizvel. Tal
como no caso anterior, a minoria se bateu por um entendimento que tendia a constitucionalizar
o processo eleitoral, retirando da legislao infraconstitucional a possibilidade de fazer maiores
mudanas nessa matria, sobretudo quando, dessas alteraes, fosse possvel distinguir,
concretamente, possveis beneficiados e possveis prejudicados.
No terceiro julgamento de matria eleitoral provocado por contestaes sociais e
partidrias nacionais, durante o perodo SYDNEY SANCHES, foram abordadas, conjuntamente as
ADIns 958 e 966. Essas aes foram propostas, respectivamente, pelo PRONA (Partido da
Reedificao da Ordem Nacional) e pelo PSC, ambas em 1993, com o fim de invalidar, entre
outras restries similares, a clusula de desempenho eleitoral instituda pela Lei 8713/1993,
pela qual s estavam autorizados a registrar candidatos prprios para a eleio de presidente e
vice-presidente os partidos que: ou houvessem obtido, ao menos, cinco por cento dos votos
apurados na eleio de 1990, excludos os brancos e nulos e distribudos em, pelo menos, um
tero dos estados; ou os partidos que contassem, na data de publicao da lei, com um nmero
de deputados federais equivalente a, no mnimo, trs por cento da composio da Cmara.486
Exceto por SEPLVEDA PERTENCE, que considerava constitucionais todos os
dispositivos normativos impugnados, os ministros concordaram em dar procedncia s aes,
divergindo, porm, quanto extenso em que o fariam. Os mais restritivos pluralidade
485
486
287
DA
OCTVIO GALLOTTI. Nesse julgamento, coube a ILMAR GALVO a postura mais tendente
constitucionalizao do processo eleitoral. Em sua perspectiva, no deveria ser admitida
nenhuma interveno da legislao ordinria na competio partidria. Menos radicais, mas
ainda prximos a esse entendimento, ficaram os ministros que compuseram a maioria,
exprimindo, abertamente, uma preocupao em impedir que critrios casustas pudessem
interferir na disputa eleitoral. De qualquer sorte, ficou clara, j naquele momento, uma
disposio majoritria no Tribunal para instituir, desde que sem conexes com o desempenho
eleitoral j verificado, clusulas de desempenho que pudessem diminuir a fragmentao do
sistema partidrio brasileiro.
487
288
488
Trato, neste tpico, especialmente, das ADIns 89, 122, 175 e 231.
489
289
Tabela 22 Julgamentos das ADIns propostas por governadores de estado, parlamentos regionais e
partidos polticos contra normas regionais (Brasil, 1990-1997)*
Julgamentos liminares acionados por
Julgamentos definitivos acionados por
Total
Governadores
Parlamentos
Partidos
Governadores
Parlamentos
Partidos
PA
1
0
0
0
0
0
1
MA
2
0
0
0
0
0
2
AC
2
0
0
1
0
0
3
RR
0
1
0
0
2
0
3
SE
1
0
1
0
1
0
3
RN
4
0
0
0
0
0
4
PE
3
0
0
1
0
1
5
PI
4
0
0
1
1
0
6
CE
5
0
1
2
0
0
8
MG
2
0
0
7
0
0
9
PB
6
0
1
2
0
0
9
BA
4
0
3
1
0
1
9
AL
7
0
0
2
0
1
10
GO
7
0
0
5
0
0
12
MS
10
0
1
0
0
1
12
AM
10
0
0
3
0
0
13
TO
1
0
7
1
0
4
13
AP
15
0
0
0
0
0
15
MT
12
0
2
3
0
0
17
SP
11
0
0
6
0
1
18
PR
12
0
0
7
0
0
19
ES
13
1
0
4
0
1
19
SC
14
0
5
4
0
1
24
DF
19
0
4
3
0
2
28
RO
20
0
1
11
0
1
33
RS
30
0
3
8
0
0
41
RJ
21
4
3
14
1
3
46
Total
236
6
32
86
5
17
382
* Abrange todos os julgamentos, definitivos e liminares, realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997, de ADIns propostas por governadores
de estado, parlamentos regionais e partidos polticos argindo a inconstitucionalidade de dispositivos normativos regionais. Total: 382
julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
Estado
Figura 53 Resultados dos julgamentos liminares das ADIns propostas por governadores, partidos e
parlamentos regionais contra normas regionais (Brasil, 1990-1997)*
Governadores
Partidos
47
14
189
18
Parlamentos 3 3
Indeferidas
Deferidas
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns propostas por governadores, partidos e parlamentos regionais realizados entre
15/06/1990 e 15/04/1997, exceto os conflitos inter-regionais. Total: 274 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
290
Figura 54 Resultados dos julgamentos definitivos das ADIns propostas por governadores, partidos e
parlamentos regionais contra normas regionais (Brasil, 1990-1997)*
Governadores
27
Partidos
Parlamentos
13
54
4 1
Inadmissveis
Improcedentes
Procedentes
* Abrange todos os julgamentos definitivos de ADIns propostas por governadores, partidos e parlamentos regionais realizados entre
15/06/1990 e 15/04/1997, exceto os conflitos inter-regionais. Total: 108 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
291
No pode ela, portanto, inserir no mbito da Constituio que foi chamada a elaborar,
normas prprias das leis comuns, j que, ao faz-lo, estar violando o princpio da
colaborao dos demais Poderes, notadamente o Executivo, na feitura das leis, cuja
observncia lhes adstrita.
Foi o que aconteceu no presente caso.490
Embora o julgamento tenha sido unnime, tanto SEPLVEDA PERTENCE quanto PAULO
BROSSARD manifestaram cautelas em relao a esse entendimento. Nas palavras do primeiro
dos ministros:
No aplico, e no consigo me convencer que se deva aplicar, em toda a extenso, a
reserva constitucional de iniciativa do Poder Executivo, com relao legislao
ordinria estadual, aos poderes da Assemblia Constituinte Estadual. Do contrrio, j
o disse, reduziramos expresso ainda mais restrita do que aquela que efetivamente
tem, a amplitude da autonomia constitucional dos Estados-membros. Em tudo quanto
dissesse respeito, por exemplo, ao servidor pblico, que tema a que a prpria
Constituio Federal tem dado relevo constitucional, teriam de permanecer silentes os
constituintes estaduais: o tema diria respeito ao regime dos servidores pblicos e,
conseqentemente, no poderia ser tratado pelas Constituies estaduais, porque
sujeito, no modelo federal do processo legislativo ordinrio, iniciativa reservada do
Executivo.491
490
491
492
493
Tratam-se dos julgamentos definitivos das ADIns 175, 231 240, 348, 645, 665, 826, 822, 864 e 873.
292
Na ADIn 175, por exemplo, SEPLVEDA PERTENCE voltou carga. A questo era mais
ou menos a mesma que se ps na ADIn 18 possibilidade de uma constituio estadual dispor
sobre servidores pblicos e o ministro assim se posicionou:
O princpio, para mim, que as regras de iniciativa privativa obviamente se dirigem
ao processo legislativo ordinrio, e no se poder opor Assemblia Constituinte
Estadual por definio, no mbito do Estado, poder constituinte e no poder
constitudo, malgrado poder constituinte, submetido, na estrutura total da federao,
prevalncia dos princpios constitucionais da federao.494
494
495
496
293
Essa passagem mostra a rigidez com que o Supremo aplicou o postulado geral expresso
no voto de PAULO BROSSARD. A menor criao ou, nas palavras de MARCO AURLIO,
explicitao de sentido operada pelas constituies estaduais em relao federal era tida
como violadora da simetria compulsria que elas deveriam observar.
A aplicao rgida da tese da absoro compulsria resolveu o julgamento definitivo de
outras nove disputas partidrias regionais,499 relacionadas aposentadoria dos servidores
pblicos estaduais, mas, tambm, a outros temas, como os convnios, contratos e acordos
celebrados pelos estados e os requisitos exigidos para a nomeao dos membros dos tribunais
de contas estaduais.
De modo geral, as frmulas jurisprudenciais at aqui tratadas tm uma inspirao
uniformizadora, que toma a organizao de cada estado como um microcosmo da organizao
da Unio. Mas, alm disso, essas frmulas se prestaram a um fim poltico mais imediato: conter
a atuao poltica dos estados e, neles, das assemblias legislativas, o que tendia a favorecer um
497
498
499
ADIns 101, 152, 178, 219, 419, 676, 680, 755, 793.
294
comportamento estatal mais austero em relao aos gastos pblicos. Essa inclinao para a
racionalizao do Estado, expressa muito contundentemente no perodo NRI DA SILVEIRA, foi
preservada e se manifestou, por via indireta, na uniformizao levada a cabo pelo STF. E, por
via direta, ela se apresentou, por exemplo, na intransigente interpretao do STF de que, pela
Constituio, todo provimento de cargo pblico deve ser feito por concurso.
Essa interpretao dos concursos pblicos produziu seu primeiro julgamento definitivo
no curso da ADIn 231. Proposta, em 1990, pelo governador do Rio de Janeiro, Moreira Franco,
aquela ao questionava a constitucionalidade de algumas das disposies transitrias da
Constituio estadual que efetivavam, no servio pblico, funcionrios que, no momento de
promulgao da Constituio, estavam prestando servios administrao. O voto do relator
da ao, MOREIRA ALVES, aponta o entendimento que passaria a prevalecer no Supremo:
O critrio de mrito afervel por concurso pblico de provas e ttulos , portanto, no
atual sistema constitucional, ressalvados os cargos em comisso declarados em lei de
livre nomeao e exonerao, indispensvel para o cargo ou emprego pblico isolado
ou em carreira. Para o isolado, em qualquer hiptese; para o em carreira, para o
ingresso nela, que s se far na classe inicial pelo concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos, no o sendo, porm, para os cargos subsequentes que nela se
escalonam at o final dela, pois, para este, a investidura se far pela forma de
provimento que a promoo.
Esto, pois, banidas das formas de investidura admitidas pela Constituio a ascenso
e a transferncia, que so formas de ingresso na carreira diversa daquela para qual o
servidor pblico ingressou por concurso, e que no so, por isso mesmo, nsitas ao
sistema de provimento em carreira, ao contrrio do que sucede com a promoo, sem
a qual obviamente no haver carreira, mas, sim, uma sucesso ascendente de cargos
isolados.500
500
501
295
pelos prestadores de servio em questo no tivesse sido dirigido especificamente para o cargo
e para a carreira que a Constituio estadual lhes facultava preencher e seguir. Em outra
oportunidade, MARCO AURLIO manifestou novamente sua convico:
Reclama-se muito que o funcionalismo est sucateado, fossilizado. Todavia,
obstaculiza-se, afastando-se do cenrio jurdico-constitucional, em penada nica, o
instituto da ascenso, grande estmulo ao aprimoramento do servidor.
Sei que durante muitos anos, houve distores. Cabe, em casos concretos, afast-las.
No me parece consentneo com a Carta Federal dizer-se que esse estmulo carreira,
previsto no art. 39, est limitado movimentao em nveis. A movimentao deve
ser substancial, albergando, portanto, o instituto da ascenso funcional, que incentiva
o servidor ao aprimoramento, feitura de cursos, para galgar a cargos mais elevados,
situados a, sim, a exigncia constitucional na mesma carreira.502
502
503
504
ADIns 116, 242, 248, 249, 266, 391, 430, 495, 552 e 598.
296
297
5.2
505
298
Itamar
Fonte: elaborado pelo autor a partir da Tabela 23.
Collor
Sarney
Joo Figueiredo
Ernesto Geisel
Militares
299
300
Figura 56 Pontos ideais dos ministros do STF no julgamento liminar de ADIns* (Brasil, 1990-1997)**
Aldir Passarinho
Clio Borja
Sydney Sanches
Maurcio Corra
Moreira Alves
Celso de Mello
Octvio Gallotti
Ilmar Galvo
F1 (92,53 %)
Carlos Velloso
Paulo Brossard
Nri da Silveira
Seplveda Pertence
Marco Aurlio
Francisco Rezek
F2 (2,00 %)
Militares
Origem da indicao
Sarney
Collor
Itamar
* Pontos ideais estimados a partir das coincidncias entre os votos dos juzes constitucionais, por meio da anlise de componentes
principais.
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 816 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
301
Aldir Passarinho
Maurcio Corra
Clio Borja
Celso de Mello
Francisco Rezek
F1 (94,75 %)
Sydney Sanches
Seplveda Pertence
Nri da Silveira
Ilmar Galvo
Paulo Brossard
Octvio Gallotti
Carlos Velloso
Marco Aurlio
Moreira Alves
F2 (1,50 %)
Militares
Origem da indicao
Sarney
Collor
Itamar
* Pontos ideais estimados a partir das coincidncias entre os votos dos juzes constitucionais, por meio da anlise de componentes
principais.
* Abrange todos os julgamentos definitivos de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 661 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
302
Como quer que seja, os juzes constitucionais indicados pelo governo Collor parecem
ter oferecido alguma resistncia para convergir com os votos do agrupamento maior,
majoritariamente composto por juzes constitucionais indicados pelos governos militares.
Nesse sentido, interessante a peculiar posio de FRANCISCO REZEK. Tendo ingressado no
STF pelas mos dos militares e reingressado por obra do governo Collor, ele o nico ministro
indicado pelo governo Collor que comps o bloco dos ministros indicados pelos militares. Os
ministros indicados por Sarney, por sua vez, distriburam-se, indistintamente, entre os dois
agrupamentos, o que condiz com a natureza ambgua do governo que os indicou. A surpresa
fica por conta de MAURCIO CORRA, o ministro indicado pelo governo Itamar. O ministro,
contudo, participou de apenas 14 julgamentos liminares e seis julgamentos definitivos e pode
estar a a razo para sua proximidade em relao ao agrupamento majoritrio.
Para melhor dimensionar e delimitar os agrupamentos que se formaram na jurisdio
constitucional brasileira, no perodo SYDNEY SANCHES, a anlise de agrupamentos propicia as
imagens apresentadas nas Figuras 58 e 59, relacionadas, respectivamente, aos julgamentos
liminares e aos julgamentos definitivos.
Na primeira dessas imagens, possvel observar, acompanhando, da direita para a
esquerda, as ramificaes do grfico, que o ministro MARCO AURLIO o que primeiro se
destaca por seu comportamento singular. Logo em seguida, ILMAR GALVO quem se coloca
parte dos demais ministros. E, em um terceiro nvel de ramificaes, SEPLVEDA PERTENCE
e CARLOS VELLOSO se distanciam do agrupamento maior. precisamente a que se introduz o
truncamento automtico representado pela linha pontilhada.
Na segunda imagem, referente aos julgamentos definitivos, tem-se um resultado muito
similar: ILMAR GALVO e MARCO AURLIO so, mais uma vez, os primeiros ministros a se
destacarem dos demais por seus comportamentos singulares. Em seguida, eles so secundados,
novamente, por SEPLVEDA PERTENCE e CARLOS VELLOSO. E, parte desses quatro juzes,
distingue-se um grande agrupamento, mais coeso. Se, de um lado, esse agrupamento maior
formado por juzes constitucionais indicados por todos os governos (sendo, como j visto,
excepcional o caso de FRANCISCO REZEK), nenhum dos ministros que dele se distanciaram foi
indicado por governos militares. Assim, observa-se certo carter poltico nas divergncias de
voto que se estabeleceram no interior do Supremo.
303
Figura 58 Agrupamentos dos ministros do STF no julgamento liminar de ADIns* (Brasil, 1990-1997)**
Seplveda Pertence
Carlos Velloso
Paulo Brossard
Nri da Silveira
Sydney Sanches
Moreira Alves
Clio Borja
Aldir Passarinho
Maurcio Corra
Octvio Gallotti
Francisco Rezek
Celso de Mello
Ilmar Galvo
Marco Aurlio
Militares
Origem da indicao
Sarney
Collor
Itamar
* Agrupamentos estimados a partir das coincidncias entre os votos dos juzes constitucionais, por meio da anlise de agrupamentos
aglomerativa hierrquica.
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 816 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
304
Figura 59 Agrupamentos dos ministros do STF no julgamento definitivo de ADIns* (Brasil, 1990-1997)**
Maurcio Corra
Aldir Passarinho
Celso de Mello
Sydney Sanches
Moreira Alves
Clio Borja
Paulo Brossard
Francisco Rezek
Octvio Gallotti
Nri da Silveira
Carlos Velloso
Seplveda Pertence
Marco Aurlio
Ilmar Galvo
Militares
Origem da indicao
Sarney
Collor
Itamar
* Agrupamentos estimados a partir das coincidncias entre os votos dos juzes constitucionais, por meio da anlise de agrupamentos
aglomerativa hierrquica.
* Abrange todos os julgamentos definitivos de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 661 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
305
Figura 60 Divergncia dos ministros com as decises liminares do STF (Brasil, 1990-1997)*
Sydney Sanches
Aldir Passarinho
2%
3%
4%
Moreira Alves
5%
Octvio Gallotti
Maurcio Corra
6%
Nri da Silveira
6%
Celso de Mello
7%
Francisco Rezek
7%
Seplveda Pertence
7%
Clio Borja
8%
Carlos Velloso
8%
9%
Ilmar Galvo
11%
Paulo Brossard
21%
Marco Aurlio
Militares
Origem da indicao
Sarney
Collor
Itamar
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 816 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
Figura 61 Divergncia dos ministros com as decises definitivas do STF (Brasil, 1990-1997)*
Sydney Sanches
2%
Moreira Alves
3%
Celso de Mello
3%
Octvio Gallotti
4%
Maurcio Corra
4%
Nri da Silveira
5%
Francisco Rezek
5%
Paulo Brossard
6%
Aldir Passarinho
11%
Ilmar Galvo
11%
13%
Seplveda Pertence
14%
Carlos Velloso
15%
Clio Borja
21%
Marco Aurlio
Militares
Origem da indicao
Sarney
Collor
Itamar
* Abrange todos os julgamentos definitivos de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 661 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
306
Vistas conjuntamente, as Figuras 56, 57, 58, 59, 60 e 61 sugerem, ento, a diviso dos
juzes constitucionais em dois conjuntos: o primeiro, maior e mais coeso, formado por SYDNEY
SANCHES, MOREIRA ALVES, OCTVIO GALLOTTI, NRI
DA
PAULO BROSSARD, CLIO BORJA, FRANCISCO REZEK e MAURCIO CORRA; e o segundo, menor
e caracterizado mais por seu distanciamento em relao ao primeiro do que por sua unidade
interna, composto por MARCO AURLIO, ILMAR GALVO, CARLOS VELLOSO, SEPLVEDA
PERTENCE e CELSO DE MELLO.
Esse resultado contradiz os obtidos por DESPOSATO e colaboradores, que, usando
tcnicas estatsticas diferentes, analisaram um universo de sentenas que abrange as aqui
consideradas. A estimao de pontos ideais feita pelos autores:
no mostra nenhum padro claro ou bvio de agrupamentos com a nomeao
presidencial. Nomeados por Collor, Sarney e militares se espalham por todo o espao,
horizontal e verticalmente. A poro de nomeados por Cardoso e [Itamar] Franco se
agrupa, mas to pouco que eles no sugerem nenhuma tendncia.506
506
DA
307
Administrao federal
STF
Parlamento nacional
Outros
Organizaes de classe
Administraes regionais
F1 (64,85 %)
PGR
Parlamentos regionais
Partidos
Tribunais
F2 (26,88 %)
* Pontos ideais estimados a partir das coincidncias entre as decises liminares do STF e as pretenses judiciais dos atores em cada
processo em que participaram, por meio da anlise de componentes principais.
* Abrange todos os julgamentos liminares de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 816 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
308
STF
Administrao federal
PGR
Administraes regionais
F1 (57,20 %)
Tribunais
Parlamento nacional
Parlamentos regionais
Organizaes de classe
Partidos
Outros
F2 (35,23 %)
* Pontos ideais estimados a partir das coincidncias entre as decises liminares do STF e as pretenses judiciais dos atores em cada
processo em que participaram, por meio da anlise de componentes principais.
* Abrange todos os julgamentos definitivos de ADIns realizados entre 15/06/1990 e 15/04/1997. Total: 661 julgamentos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
309
medida, quelas aes que no tiveram seu seguimento negado, isto , s aes propostas por
confederaes e por entidades representativas de profisses jurdicas. O caso dos tribunais
tambm interessante. No tendo sido possvel examinar, na interpretao poltica, as sentenas
prolatadas nas disputas envolvendo os tribunais, s perceptvel, agora, a diferena de
tratamento processual que elas tambm parecem ter recebido, dada a grande variao da posio
por eles ocupados nos julgamentos liminares e nos julgamentos definitivos.
310
5.3
Consideraes finais507
Mesmo na atualidade e na atualidade especialmente , difcil precisar quando
terminou aquilo que STEPAN chamou de processo de transio mais longo do mundo508.
Durante muitos anos, a democracia brasileira foi e ainda tolerada e contida por certas
camadas sociais e, fundamentalmente, por importantes fraes do aparelho estatal. A corrente
majoritria que se formou no interior do STF em seus nove primeiros anos de atuao foi uma
dessas fraes. Tendo sido, durante o processo constituinte, um dos atores polticos que se
comprometeram com a conteno das mudanas institucionais que dali poderiam advir, o
Supremo se tornou, aps a elaborao da Constituio, o seu guardio. E, como tal, o carter
de sua atuao no seria difcil de prever: o Tribunal cuidou de neutralizar as mudanas que
no pde evitar.
Para que no reste qualquer dvida a esse respeito, um dos ministros que comps o STF
no perodo o a terminologia do ministro confessou:
[Angela Moreira] Ministro, o senhor foi nomeado ao tribunal antes da promulgao
da Constituio de 1988. Como o senhor avalia a atuao do tribunal, o papel do
tribunal e o impacto da nova Constituio no trabalho de vocs?
[Clio Borja] [] mesmo no querendo confessar as perplexidades que se enfrenta
quando uma Constituio nova entra em vigor, o fato que algumas coisas mudaram,
e estvamos habituados a decidir segundo a regra antiga, e quase por mimetismo a
seguamos. [].
[Fernando Fontainha] Como o senhor quantificaria esse perodo de adaptao?
[CB] Quantificar em que sentido?
[FF] Ele durou seis meses...?
[CB] No, no, ele durou anos. Vamos dizer, arbitrrio, mas uns cinco anos.
[FF] E eventualmente podem ter sido proferidos julgamentos tomando por base
ainda a Constituio...
[CB] Isto , aquilo que j se decidira no passado, porque se tratava de repetir a
jurisprudncia, muitas vezes contra a letra da nova Constituio.509
507
Os temas e as concluses deste captulo convergem para as de XIMENES (2007), O cenrio scio-poltico do
Supremo Tribunal Federal na transio democrtica.
508
509
FONTAINHA et al (2015), Histria oral do Supremo [1988-2013]: Clio Borja, pp. 84-85.
311
510
511
COUTO (1998), A longa constituinte. Ver, tambm: ARANTES; COUTO (2006), Constituio, governo e
democracia no Brasil.
312
instituiu uma contingncia que s ocorre quando encontra uma correlao de foras que a
favorea.
A persistncia ativa de elementos do regime autoritrio na democracia brasileira
formou, no interior do aparelho estatal, diversas fraes comprometidas com a constrio das
mudanas que o novo regime poderia introduzir. Por essa via, tentativas polticas de revisar a
Constituio encontraram, com freqncia, uma correlao de foras favorvel. Foi o que
sucedeu na jurisdio constitucional brasileira no perodo analisado.
A longa constituinte encontrou, na jurisdio constitucional, no apenas um meio de
neutralizar, via interpretao retrospectiva, aspectos da nova Constituio. Ela encontrou,
tambm, um rgo disposto a exercer uma rgida fiscalizao das constituies estaduais,
revertendo o resultado do trabalho que as constituintes estaduais haviam realizado. Com efeito,
no perodo SYDNEY SANCHES, o STF se imps como um rgo de controle da federao,
uniformizando a organizao dos estados, contendo seus gastos, modernizando suas
administraes e demarcando nitidamente o espao de atuao dos poderes estaduais no
processo legislativo.
313
CONCLUSO
a judicializao no nem permanente nem uniforme. Desagregar o
impacto do tribunal constitucional ao longo de linhas setoriais mostra
que cada rea manifesta sua prpria dinmica de possibilidade e
restrio constitucional, conforme a intensidade da interao jurdicopoltica e com o desenvolvimento do controle constitucional.512
Produzir uma tese contar uma histria. Nas pginas anteriores, desenvolvi um mtodo
de anlise descritiva de jurisdies constitucionais e o apliquei s experincias de Espanha e
Brasil, com o objetivo de explicar o comportamento judicial de dois atores polticos o TCE e
o STF em um espao de lutas especfico a jurisdio constitucional. O resultado desse
trabalho foi a narrativa de uma histria da atuao daqueles atores polticos.
512
314
interpretaes ento produzidas pelo TCE levaram a uma atuao casustica e tendente ao
centralismo. Procurando no se comprometer, em decises futuras, com interpretaes
demasiadamente amplas do Estado das autonomias e desafiado pelo complexo problema do
fortalecimento das identidades regionais, o Tribunal respondeu com numerosas intervenes
nas disputas centro-regionais, todas muito circunscritas aos problemas especficos que eram
apresentados. A sobreposio dessas intervenes pontuais e constantes do TCE acabou
revelando uma inclinao para uma compreenso centralista da nova forma de Estado que a
Constituio inaugurara e, nessa medida, a jurisdio constitucional espanhola no se distinguiu
to claramente do legado franquista.
No segundo perodo, o TCE j dava mostras de no ter capacidade para, conservando o
estilo casustico de atuao que havia adotado at ento, processar todas as disputas centroregionais que lhe chegavam. Se a estratgia anterior havia lhe protegido de vinculaes
discursivas com interpretaes amplas do Estado autonmico, ela, por outro lado, obrigava-o a
arbitrar cada pequeno atrito entre os rgos do Estado e os das comunidades autnomas. O
Tribunal cedeu sua incapacidade de processamento, pondo-se a revisar, abertamente, sua
jurisprudncia inicial e, com isso, atenuou a orientao centralista que o havia marcado em seus
primeiros anos. Os custos foram altos. No tendo sido a jurisdio constitucional capaz de
processar as disputas centro-regionais, elas se projetaram para a disputa poltica mais estrita e,
tendo essas disputas carter irrecorrivelmente constitucional, pode estar a a origem das
demandas para que seja reconstituda ou mesmo desconstituda a forma de organizao
territorial do Estado espanhol. De outra parte, a inclinao progressista inicial do TCE foi
preservada, dando concretude concepo, prpria do constitucionalismo democrtico, das
constituies como repositrios de valores polticos historicamente estabelecidos, em relao
aos quais nenhum retrocesso poderia ser admitido.
No Brasil, foram bem outras as estratgias de autopreservao adotadas pelo STF logo
aps a promulgao da nova Constituio. Em seus dois primeiros anos de atuao em sede de
jurisdio constitucional, o Supremo se furtou a intervir nos problemas polticos que, por meio
das novas instituies de controle jurisdicional abstrato de constitucionalidade de leis e atos
normativos com fora de lei, eram-lhe apresentados. Valendo-se dos meios processuais de que
dispunha, o Tribunal usou, taticamente, as decises liminares como uma maneira de evitar tratar
aqueles problemas polticos em sua jurisprudncia e, produzindo um discurso jurdico centrado
na idia de convenincia pblica, formulou juzos polticos indisfarados para justificar sua
inao ante as arbitrariedades que o governo Collor praticou em nome do combate inflao.
Assim, no primeiro perodo da jurisdio constitucional brasileira, o STF buscou sua
315
316
constitucionais
encerram
disputas,
linguagem
temporalidades
prprias.
E,
nas
Judicializao da poltica
Foi rapidamente percebido pelos cientistas sociais brasileiros, ainda que por uma parcela
pequena deles, o protagonismo que, aps a promulgao da Constituio de 1988, alguns atores
do sistema de justia passaram a ter na cena poltica nacional. Em 1997, j havia um conjunto
considervel de estudos sobre essa temtica, denotando a incipiente formao de um campo
acadmico especializado na anlise e na interpretao polticas do comportamento judicial.513
De modo muito geral, a jurisdio constitucional brasileira foi interpretada, nessa primeira fase
de estudos, de duas formas distintas: embora os autores parecessem concordar que se tratava de
uma arena de conflitos cuja importncia foi significativamente ampliada pelas inovaes
institucionais introduzidas pela Constituio de 1988 (ampliao da titularidade da ao de
inconstitucionalidade combinada com uma extensa e detalhada lista de direitos), eles viam,
nessa arena, potenciais distintos.
Em uma perspectiva liberal e otimista, a arena da jurisdio constitucional foi tomada
como um possvel instrumento de reforma gradual da estrutura social e econmica, sem o
513
CASTRO (1993), Poltica e economia no judicirio. ARANTES; SADEK (1994), A crise do judicirio e a
viso dos juzes. ARANTES (1994), O controle de constitucionalidade das leis no Brasil: a construo de
um sistema hbrido. Idem. (1997), Judicirio e poltica no Brasil. SADEK (1995), O judicirio em debate.
Idem. (1997), O Ministrio Pblico e a justia no Brasil.
317
Embora esse estilo de anlise tenha continuado a produzir frutos em outros ramos do
estudo do comportamento judicial, no que toca especificamente jurisdio constitucional, um
novo estilo de anlise se imps aps o poderoso impacto da publicao, em 1995, de The global
expansion of judicial power, organizado por TATE e VALLINDER.516 Os efeitos se fizeram
sentir, no Brasil, a partir de 1997. Da em diante, virtualmente todos os estudos polticos sobre
a jurisdio constitucional brasileira foram capturados pela narrativa grandiloqente da
judicializao da poltica.517
Os fundamentos tericos dessa narrativa contriburam para a diferenciao do novo
campo acadmico, em relao cincia do direito. Com o quadro de referncia conceitual
proporcionado pela rpida difuso da noo de judicializao da poltica, os cientistas sociais
brasileiros passaram a dispor de uma abordagem disciplinarmente cannica e independente de
outras disciplinas, evitando, assim, tanto a excessiva fragmentao de abordagens analticas
quanto as inclinaes de estilo prprias do conhecimento jurdico. Por um lado, foi um grande
passo para um campo acadmico que ainda estava longe de atingir sua especializao e
institucionalizao definitivas. Por outro lado, o novo campo viu seu material emprico
capturado por uma interpretao externa e previamente determinada, de modo que ainda mal
conhecamos nossa jurisdio constitucional, mas j sabamos, de antemo, que ela
judicializava a poltica.
514
515
516
517
CASTRO (1997), O Supremo Tribunal Federal e judicializao da poltica. Idem. (1997), The courts, law,
and democracy in Brazil. WERNECK VIANNA et al (1999), A judicializao da poltica e das relaes
sociais no Brasil. CITTADINO (2002), Judicializao da poltica, constitucionalismo democrtico e
separao dos poderes.
318
Essa situao se conservou at meados dos anos 2000, quando alguns autores
principiaram a manifestar certa cautela em relao interpretao da jurisdio constitucional
brasileira em termos de judicializao da poltica.518 Instaurou-se, ento, um longo debate,
mais ou menos explcito, dentro do campo de estudos da jurisdio constitucional brasileira, a
respeito da melhor forma de interpretar esse fenmeno. Esse debate se estendeu at 2010,
aproximadamente. Nesse perodo, a expresso judicializao da poltica serviu, no mnimo,
como referncia conceitual de identificao e aglutinao dos estudos de um crescente campo
acadmico.519
A partir de 2010, aquele debate se explicitou completamente e, logo em seguida,
emudeceu. Aps duras crticas s interpretaes baseadas na idia de judicializao da
poltica e de ativismo judicial,520 o campo acadmico que havia se formado em torno dessas
noes no apresentou defesa delas, mas passou a evit-las ou esvazi-las de significado,
orientando-se para a produo de narrativas menos abstratas sobre a jurisdio constitucional
brasileira. Nessa linha, foi investigada, por exemplo, a formao de agrupamentos no interior
do STF e foi detalhado o papel da OAB nas instituies de controle jurisdicional abstrato de
leis e atos normativos com fora de lei.521
Parece-me que, na atual fase de estudos sobre a jurisdio constitucional brasileira, dois
registros precisam ser feitos em relao ao tema da judicializao da poltica. Em primeiro
lugar, preciso dimensionar, do ponto de vista emprico, com clareza e brevidade, o que se
chamou por tanto tempo de judicializao da poltica. Em segundo lugar, preciso avaliar
sua utilidade analtica.
518
CARVALHO NETO (2004), Em busca da judicializao da poltica no Brasil. Idem. (2007), Reviso
judicial e judicializao da poltica no direito ocidental: aspectos relevantes de sua gnese e desenvolvimento.
Idem. (2009), Judicializao da poltica no Brasil. OLIVEIRA (2005), Judicirio e privatizaes no Brasil.
519
OLIVEIRA (2006), Justia, profissionalismo e poltica. Idem. (2010), Supremo relator. ROSFIGUEROA, TAYLOR (2006), Institutional determinants of the judicialisation of policy in Brazil and
Mexico. ARANTES (2007), Judicirio. TAYLOR (2007), O judicirio e as polticas pblicas no Brasil.
TAYLOR; DA ROS (2008), Os partidos dentro e fora do poder. WERNECK VIANNA et al (2007),
Dezessete anos de judicializao da poltica. VERBICARO (2008), Um estudo sobre as condies
facilitadoras da judicializao da poltica no Brasil. OLIVEIRA (2009), Poder judicirio.
520
521
OLIVEIRA (2011), Processo decisrio do Supremo Tribunal Federal. CARVALHO NETO et al (2014),
OAB e as prerrogativas atpicas na arena poltica da reviso judicial.
319
No que diz respeito primeira questo, dois textos so especialmente teis por suas
posies extremadas e marcadamente empricas sobre o tema da judicializao da poltica.
Falo dos livros de autoria de WERNECK VIANNA e colaboradores e de POGREBINSCHI.522
A questo crucial posta no debate sobre a judicializao da poltica , desde a publicao de
The global expansion of judicial power, a mesma: como se comportam os juzes? Ou seja, a
mera introduo de certo tipo de instituies no caso do Brasil, de revigoradas instituies de
controle jurisdicional abstrato de constitucionalidade de leis e atos normativos com fora de lei
em uma ordem normativa no suficiente para permitir um diagnstico de judicializao da
poltica. Esse diagnstico depende, at mesmo para que no se torne um sinnimo pejorativo
para jurisdio constitucional, de determinado comportamento judicial. Quem o diz, com
todas as nfases, C. Neal TATE:
a judicializao se desenvolve somente porque os juzes decidem que eles deveriam
(1) participar da elaborao de polticas que poderiam ser deixadas ao critrio sbio
ou tolo de outras instituies e, ao menos ocasionalmente, (2) substituir solues
polticas derivadas de outras instituies por suas prprias.523
522
523
524
320
321
Figura 64 ADIns contra normas produzidas pelo parlamento nacional (Brasil, 1989-2014)
12
10
8
6
4
2
0
ADIns procedentes
Liminares deferidas
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional no Brasil (1988-2014) (banco de dados).
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371
372
(b)
(c)
GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre los miembros del Tribunal
Constitucional (02/03/1986).
1986-1992
(a)
(b)
525
A classificao aqui proposta pode ser confrontada com o seguinte trabalho: GAROUPA et al (2011), Judging
under political pressure, p. 531.
373
peridico
ABC,
classificou-o
como
PSOE e UCD. De outra parte, o peridico El pas reportou um acordo entre UCD e PSOE em
que o primeiro partido teria indicado cinco magistrados e o segundo, trs. Outros dois
magistrados teriam sido indicados por consenso entres os dois partidos. Nesse acordo,
AROZAMENA SIERRA estaria na lista da UCD.527
Por ter feito parte de um governo da UCD, por esse governo o ter indicado para o TCE
e por, segundo informaes de um dos peridicos consultados, essa indicao ter sido resultado
da influncia da UCD, classifiquei a posio poltica prvia de AROZAMENA SIERRA como
prxima UCD, apesar das informaes de Blanco y Negro.
Essa classificao condizente com a produzida por GAROUPA e colaboradores, que
o retrataram como um magistrado indicado pela UCD.528
526
527
528
374
em
1964,
professora
catedrtica
na
Universidade de Salamanca. Em 1977, sagrouse senadora, mas no por eleio popular e, sim,
por designao real. Foi nomeada magistrada do
TCE, trs anos mais tarde, por deciso do
Senado. Em 1986, foi eleita por seus pares para
a vice-presidncia do Tribunal.529
O
peridico
ABC
informou
que
529
BONIFACIO DE LA CUADRA Gloria Begu, elegida vicepresidenta del Tribunal Constitucional con ocho
votos (05/03/1986). EL PAS Los diez candidatos negociados entre UCD y PSOE (26/01/1980). Idem. El
tribunal de los 12 (12/04/1985). Idem. El nuevo Tribunal Constitucional (05/03/1986).
530
GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre los miembros del Tribunal Constitucional (02/03/1986).
BLANCO Y NEGRO Los guardianes de la Constitucin (06/02/1980). BONIFACIO DE LA CUADRA Los
diez primeros magistrados constitucionales, fruto del consenso UCD-PSOE (12/07/1980). EL PAS Los que
votaron no (04/12/1983).
531
375
DE
VELASCO
ele
se
tornou
professor
As duas fontes consultadas nesta pesquisa Blanco y Negro e El pas registraram sua
indicao para o TCE como responsabilidade da atuao parlamentar do PSOE, informao que
foi confirmada, anos mais tarde, por um destacado parlamentar socialista.533
Por todas essas razes, classifiquei a posio poltica prvia de DEZ DE VELASCO como
associada ao PSOE.
De maneira anloga aqui defendida, GAROUPA e colaboradores o classificaram como
uma indicao do PSOE.534
532
CRESPO DE LARA Manuel Dez de Velasco, jurista total (21/10/2009). EL PAS Los diez candidatos
negociados entre UCD y PSOE (26/01/1980). Idem. El tribunal de los 12 (12/04/1985). RODRGUEZ
IGLESIAS Manuel Dez de Velasco Vallejo (27/10/2009).
533
534
376
535
EL PAS Los diez candidatos negociados entre UCD y PSOE (26/01/1980). Idem. El tribunal de los 12
(12/04/1985).
536
537
377
DEL
DEL
Consensual/Neutra.
Essa classificao destoa da que foi proposta por GAROUPA e colaboradores. Para
esses autores, o magistrado ESCUDERO
DEL
conhecendo os critrios aplicados pelos autores para fazer essa afirmao, optei por sustentar a
divergncia e manter, neste trabalho, a classificao apropriada ausncia de informao sobre
os eventuais laos partidrios do magistrado, isto , tratei como Consensual/Neutra sua
posio poltica prvia.
538
EL PAS El Rey designa a Angel Escudero presidente del Tribunal Supremo (03/08/1977). Idem. El tribunal
de los 12 (12/04/1985). Idem. ngel Escudero del Corral, magistrado (12/04/2001). EL PAS Escudero del
Corral y Fernndez Viagas, propuestos para el Tribunal Constitucional (08/11/1980)
539
378
da
Junta
Pr-autonmica
da
540
EL PAS Los diez candidatos negociados entre UCD y PSOE (26/01/1980). Idem. Escudero del Corral y
Fernndez Viagas, propuestos para el Tribunal Constitucional (08/11/1980). Idem. Falleci Plcido
Fernndez Viagas, ex presidente de la Junta de Andaluca (10/12/1982). Idem. El tribunal de los 12
(12/04/1985). TOMS Y VALIENTE La voluntad de vivir (10/12/1982).
541
379
cerrou
fileiras
com
as
foras
542
BONIFACIO DE LA CUADRA Garca Pelayo, presidente del Tribunal Constitucional (04/07/1980). Idem.
Manuel Garca-Pelayo, primer presidente del Tribunal Constitucional (27/02/1991). EL PAS El Senado
eligi casi por unanimidad sus cuatro candidatos (31/01/1980). Idem. Las Cortes eligieron ocho miembros
del Tribunal Constitucional (31/01/1980). Idem. El Tribunal Constitucional ya tiene presidente
(05/07/1980). Idem. Los diez candidatos negociados entre UCD y PSOE (26/01/1980). Idem. El tribunal
de los 12 (12/04/1985). Idem. Del exilio voluntario a la cspide jurisdicional.
543
BONIFACIO DE LA CUADRA Los diez primeros magistrados constitucionales, fruto del consenso UCDPSOE (12/07/1980). EL PAS Los que votaron s (04/12/1983). BLANCO Y NEGRO Los guardianes de
la Constitucin (06/02/1980).
544
380
em
Valencia,
na
Comunidade
Complutense
catedrtico
de
Madrid,
nessa
mesma
545
EL PAS Los diez candidatos negociados entre UCD y PSOE (26/01/1980). Idem. El tribunal de los 12
(12/04/1985).
546
BONIFACIO DE LA CUADRA Los diez primeros magistrados constitucionales, fruto del consenso UCDPSOE (12/07/1980). EL PAS Los que votaron no (04/12/1983). BLANCO Y NEGRO Los guardianes de
la Constitucin (06/02/1980).
547
381
Por ter sido apontado por todas as fontes consultadas nesta pesquisa como um
magistrado indicado pelo PSOE, classifiquei sua posio poltica prvia como prxima desse
partido.
Nessa forma de classificar sua posio poltica prvia, coincidi com a sugesto de
GAROUPA e colaboradores.550
548
LA VANGUARDIA Fallece el catedrtico ngel Latorre, miembro del primer TC. EL PAS Los diez
candidatos negociados entre UCD y PSOE (26/01/1980). Idem. El tribunal de los 12 (12/04/1985).
549
GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre los miembros del Tribunal Constitucional (02/03/1986).
EL PAS Los que votaron s (04/12/1983). BLANCO Y NEGRO Los guardianes de la Constitucin
(06/02/1980). BONIFACIO DE LA CUADRA Los diez primeros magistrados constitucionales, fruto del
consenso UCD-PSOE (12/07/1980).
550
382
substitusse
falecido
magistrado
FERNNDEZ VIAGAS.551
Entre as fontes consultadas, o peridico
El pas classificou sua indicao como uma
ruptura em relao s inclinaes polticas de
seu
antecessor
no
cargo,
magistrado
aquele
com
biografia
mais
marcadamente progressista.552
Classifiquei a posio poltica prvia de
PERA VERDAGUER como prxima UCD. O
551
EL PAS Francisco Pera sustituir a Fernndez Viagas en el Tribunal Constitucional (31/12/1982). Idem. El
tribunal de los 12 (12/04/1985).
552
EL PAS El Tribunal Constitucional decide hoy sobre la condena a siete aos de crcel contra el periodista
Xavier Vinader (24/10/1983).
553
383
554
BONIFACIO DE LA CUADRA Toms y Valiente y Francisco Rubio sern elegidos hoy para dirigir el
Constitucional (06/03/1989). EL PAS Los diez candidatos negociados entre UCD y PSOE (26/01/1980).
Idem. El tribunal de los 12 (12/04/1985); YOLDI. Reelegido por amplia mayora Toms y Valiente para
dirigir el Constitucional (07/03/1989).
555
GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre los miembros del Tribunal Constitucional (02/03/1986).
BLANCO Y NEGRO Los guardianes de la Constitucin (06/02/1980). BONIFACIO DE LA CUADRA Los
diez primeros magistrados constitucionales, fruto del consenso UCD-PSOE (12/07/1980). EL PAS Los que
votaron no (04/12/1983).
556
384
VALIENTE como
prxima ao PSOE.
A classificao proposta por GAROUPA e colaboradores vai no mesmo caminho aqui
seguido, considerando-o como um magistrado prximo ao PSOE no momento de sua
indicao.559
557
558
GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre los miembros del Tribunal Constitucional (02/03/1986).
EL PAS Los que votaron s (04/12/1983). BLANCO Y NEGRO Los guardianes de la Constitucin
(06/02/1980). BONIFACIO DE LA CUADRA Los diez primeros magistrados constitucionales, fruto del
consenso UCD-PSOE (12/07/1980).
559
385
SERRA
560
BONIFACIO DE LA CUADRA Antonio Truyol, juez del Constitucional, internacionalista y filsofo del
derecho (02/10/2003). EL PAS Antonio Truyol, candidato de UCD y PSOE para el Tribunal Constitucional
(18/12/1980). Idem. El da 29, probable eleccin de Truyol para el Tribunal Constitucional (23/12/1980).
Idem. El tribunal de los 12 (12/04/1985).
561
GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre los miembros del Tribunal Constitucional (02/03/1986) e
EL PAS Los que votaron no (04/12/1983).
562
386
563
564
565
387
magistrado.
Idntica
informao
foi
566
BONIFACIO DE LA CUADRA Garca-Mon y Jess Leguina sern elegidos por el Parlamento magistrados
del Tribunal Constitucional (11/02/1986). Idem. Tres catedrticos, dos magistrados y un abogado
(23/02/1986). EL PAS Jess Leguina, elegido magistrado del Tribunal Constitucional (14/02/1986).
GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre los miembros del Tribunal Constitucional (02/03/1986).
567
BONIFACIO DE LA CUADRA Garca-Mon y Jess Leguina sern elegidos por el Parlamento magistrados
del Tribunal Constitucional (11/02/1986). EL PAS Jess Leguina, elegido magistrado del Tribunal
Constitucional (14/02/1986). ABC El PSOE mantendr la mayora en el Tribunal Constitucional hasta 1995
(27/02/1989). GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre los miembros del Tribunal Constitucional
(02/03/1986). LEGUINA VILLA El porvenir de las autonomas (17/12/1982).
568
388
profissional
Juzes
para
pas
foi
como
descrito
um
pelo
magistrado
vitorioso.570
Por ter sido apontado pelas fontes consultadas como um magistrado progressista e
sintonizado com a manifestao eleitoral que deu ao PSOE a maioria parlamentar em 1982,
classifiquei a posio poltica prvia de VEGA BENAYAS como prxima do PSOE.
Para igual resultado, convergiu a classificao proposta por GAROUPA e
colaboradores.571
569
EL PAS Carlos de Vega, nuevo magistrado del Supremo (01/02/1979). BONIFACIO DE LA CUADRA
De la Vega y Daz Eimil, nuevos miembros del Tribunal Constitucional (30/01/1986). Idem. Tres
catedrticos, dos magistrados y un abogado (23/02/1986). GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre
los miembros del Tribunal Constitucional (02/03/1986).
570
BONIFACIO DE LA CUADRA El poder judicial elige hoy dos magistrados del Tribunal Constitucional
(29/01/1986). Idem. Garca-Mon y Jess Leguina sern elegidos por el Parlamento magistrados del Tribunal
Constitucional (11/02/1986)
571
389
nenhuma
informao
sobre
as
no
ter
encontrado
nenhuma
572
BONIFACIO DE LA CUADRA De la Vega y Daz Eimil, nuevos miembros del Tribunal Constitucional
(30/01/1986). Idem. Tres catedrticos, dos magistrados y un abogado (23/02/1986); RUBIO LLORENTE
En memoria de Eugenio Daz Eimil (27/05/1997). GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre los
miembros del Tribunal Constitucional (02/03/1986).
573
390
autnoma
do
Principado
de
prximo do PSOE, classifiquei sua posio poltica prvia como ligada a esse partido.
Nessa forma de classificar a posio poltica prvia de GARCA MON, coincidi com a
relao estabelecida por GAROUPA e colaboradores, entre o magistrado GARCA MON e o
PSOE.576
574
EFE Fernando Garca-Mon, magistrado del Constitucional (04/01/2011). EL PAS El Pleno del Congreso
de (12/02/1986).
575
BONIFACIO DE LA CUADRA Garca-Mon y Jess Leguina sern elegidos por el Parlamento magistrados
del Tribunal Constitucional (11/02/1986). GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre los miembros
del Tribunal Constitucional (02/03/1986).
576
391
peridico
ABC
tambm
relacionou ao PSOE.578
Por ter sido apontado como uma indicao do PSOE, partido pelo qual j havia se
candidatado e cujo lder era seu amigo pessoal, considerei como prxima ao PSOE a posio
poltica prvia de RODRGUEZ PIERO.
Essa classificao congruente com a produzida por GAROUPA e colaboradores, que
o retrataram como magistrado indicado pelo PSOE.579
577
578
VALDECANTOS El Consejo del Poder Judicial designar el da 15 dos magistrados del Tribunal
Constitucional (09/01/1986). BONIFACIO DE LA CUADRA De la Vega y Daz Eimil, nuevos miembros
del Tribunal Constitucional (30/01/1986). Idem. Garca-Mon y Jess Leguina sern elegidos por el
Parlamento magistrados del Tribunal Constitucional (11/02/1986). ABC El PSOE mantendr la mayora en
el Tribunal Constitucional hasta 1995 (27/02/1989). GUNDIN Hegemona del Partido Socialista entre los
miembros del Tribunal Constitucional (02/03/1986).
579
392
DE
LOS
MOZOS nasceu
em
DE LOS
Por ter sido apontado como uma indicao da Aliana Popular e por ter sido eleito
senador por esse mesmo partido trs anos antes de sua nomeao para o TCE, classifiquei a
posio poltica prvia de JOS DE LOS MOZOS como prxima Aliana Popular
Essa forma de classificar a posio poltica prvia de JOS DE LOS MOZOS adotada
tambm por GAROUPA e colaboradores.582
580
ABC Gimeno, De los Mozos y Rodrguez Bereijo, nuevos magistrados (08/02/1989). BONIFACIO DE LA
CUADRA El Senado elegir hoy a Rodrguez Bereijo, Gimeno Sendra y De los Mozos magistrados del
Constitucional (08/02/1989). Idem. El actual modelo de juez de instruccin no es imparcial, afirma Gimeno
Sendra (09/02/1989). Idem. Renovacin parcial del Tribunal Constitucional (28/02/1989).
581
ABC El PSOE mantendr la mayora en el Tribunal Constitucional hasta 1995 (27/02/1989). BONIFACIO
DE LA CUADRA Toms y Valiente y Francisco Rubio sern elegidos hoy para dirigir el Constitucional
(06/03/1989). EL PAS El valor del consenso (12/03/1989).
582
393
tributarista
RODRGUEZ
BEREIJO
antes
de
sua
nomeao,
indicao ao PSOE.584
Por ter sido caracterizado pelas fontes consultadas como um magistrado indicado pelo
PSOE, classifiquei a posio poltica prvia de RODRGUEZ BEREIJO como prxima a esse
partido.
GAROUPA e colaboradores o classificaram da mesma forma.585
583
ABC Gimeno, De los Mozos y Rodrguez Bereijo, nuevos magistrados (08/02/1989). BONIFACIO DE LA
CUADRA El Senado elegir hoy a Rodrguez Bereijo, Gimeno Sendra y De los Mozos magistrados del
Constitucional (08/02/1989). Idem. El actual modelo de juez de instruccin no es imparcial, afirma Gimeno
Sendra (09/02/1989). Idem. Renovacin parcial del Tribunal Constitucional (28/02/1989). Idem.
Rodrguez-Piero presidir el Constitucional tras empatar a seis votos con Lpez Guerra (15/07/1995).
584
BONIFACIO DE LA CUADRA El Senado elegir hoy a Rodrguez Bereijo, Gimeno Sendra y De los Mozos
magistrados del Constitucional (08/02/1989). Idem. Toms y Valiente y Francisco Rubio sern elegidos hoy
para dirigir el Constitucional (06/03/1989). EL PAS El valor del consenso (12/03/1989). ABC El PSOE
mantendr la mayora en el Tribunal Constitucional hasta 1995 (27/02/1989).
585
394
586
ABC Gimeno, De los Mozos y Rodrguez Bereijo, nuevos magistrados (08/02/1989). BONIFACIO DE LA
CUADRA El Senado elegir hoy a Rodrguez Bereijo, Gimeno Sendra y De los Mozos magistrados del
Constitucional (08/02/1989). Idem. El actual modelo de juez de instruccin no es imparcial, afirma Gimeno
Sendra (09/02/1989). Idem. Renovacin parcial del Tribunal Constitucional (28/02/1989).
587
BONIFACIO DE LA CUADRA El Senado elegir hoy a Rodrguez Bereijo, Gimeno Sendra y De los Mozos
magistrados del Constitucional (08/02/1989). Idem. Toms y Valiente y Francisco Rubio sern elegidos hoy
para dirigir el Constitucional (06/03/1989). EL PAS El valor del consenso (12/03/1989). ABC El PSOE
mantendr la mayora en el Tribunal Constitucional hasta 1995 (27/02/1989).
588
395
LPEZ
nasceu
em
El
da
Magistratura,
organizao
profissional
da
principal
magistratura
589
590
BONIFACIO DE LA CUADRA El Grupo Popular lleva al Tribunal Constitucional la ley orgnica del Poder
Judicial (17/09/1985). Idem. El conservador Gabaldn enriquece al Constitucional, segn Toms y
Valiente (05/07/1990); DEZ Populares y socialistas negociarn modificar la ley electoral para ahorrar gastos
de campaa (06/06/1990). EFE Jos Gabaldn, (20/06/1990).
591
396
APNDICE B MATRIZES
Tabela 24 Matriz de proximidade dos votos (Espanha, 1981-1986)*
Escudero
Latorre
Truyol y
Pera
Rubio
Toms y
Begu
Arozamena
Dez Picazo
del Corral
Segura
Serra
Verdaguer
Llorente
Valiente
Cantn
Sierra
Escudero del Corral
1
0,957
1,000
1,000
0,915
0,957
1,000
0,936
0,915
Latorre Segura
0,957
1
0,957
0,957
0,872
1,000
0,957
0,936
0,915
Truyol y Serra
1,000
0,957
1
1,000
0,915
0,957
1,000
0,936
0,915
Pera Verdaguer
1,000
0,957
1,000
1
0,915
0,957
1,000
0,936
0,915
Rubio Llorente
0,915
0,872
0,915
0,915
1
0,872
0,915
0,894
0,872
Toms y Valiente
0,957
1,000
0,957
0,957
0,872
1
0,957
0,936
0,915
Begu Cantn
1,000
0,957
1,000
1,000
0,915
0,957
1
0,936
0,915
Arozamena Sierra
0,936
0,936
0,936
0,936
0,894
0,936
0,936
1
0,894
Dez Picazo
0,915
0,915
0,915
0,915
0,872
0,915
0,915
0,894
1
Garca Pelayo
0,979
0,979
0,979
0,979
0,894
0,979
0,979
0,957
0,936
Dez de Velasco
0,894
0,936
0,894
0,894
0,809
0,936
0,894
0,872
0,936
Fernndez Viagas
0,936
0,979
0,936
0,936
0,851
0,979
0,936
0,915
0,936
Gmez Ferrer
1,000
0,957
1,000
1,000
0,915
0,957
1,000
0,936
0,915
* Abrange todos os RIs julgados entre 02/02/1981 e 20/02/1986. Total: 47 RIs.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de MARIANO SILVA (2016) Jurisdio constitucional em Espanha (1981-1992) (banco de dados).
Garca
Pelayo
0,979
0,979
0,979
0,979
0,894
0,979
0,979
0,957
0,936
1
0,915
0,957
0,979
Dez de
Fernndez
Velasco
Viagas
0,894
0,936
0,936
0,979
0,894
0,936
0,894
0,936
0,809
0,851
0,936
0,979
0,894
0,936
0,872
0,915
0,936
0,936
0,915
0,957
1
0,957
0,957
1
0,894
0,936
Gmez
Ferrer
1,000
0,957
1,000
1,000
0,915
0,957
1,000
0,936
0,915
0,979
0,894
0,936
1
rgos regionais
0,957
0,936
0,043
1
0,404
0,511
0,362
0,340
0,638
0,404
1
0,255
rgos nacionais
0,553
0,532
0,447
0,511
0,255
1
397
Rodrguez
Jos de Rodrguez
Piero
los Mozos
Bereijo
0,959
0,979
0,979
0,948
0,990
0,990
0,938
0,979
0,979
0,938
0,979
0,979
0,876
0,897
0,897
0,948
0,990
0,990
0,959
1,000
1,000
0,938
0,979
0,979
0,928
0,948
0,948
0,959
0,979
0,979
0,938
0,959
0,959
1
0,959
0,959
0,959
1
1,000
0,959
1,000
1
0,948
0,990
0,990
0,969
0,990
0,990
Gimeno Gabaldn
Sendra
Lpez
0,969
0,969
0,979
0,979
0,969
0,969
0,969
0,969
0,887
0,907
0,979
0,979
0,990
0,990
0,969
0,969
0,938
0,938
0,969
0,969
0,948
0,948
0,948
0,969
0,990
0,990
0,990
0,990
1
0,979
0,979
1
rgos regionais
rgos centrais
0,621
0,400
0,389
1
0,095
0,411
0,568
0,516
0,095
1
398
Oscar
Corra
0,959
0,952
0,814
0,862
1,000
0,979
0,959
0,952
0,945
1
0,903
1,000
0,862
0,959
Paulo
Brossard
0,903
0,924
0,800
0,876
0,903
0,910
0,931
0,938
0,903
0,903
1
0,903
0,848
0,931
Rafael
Mayer
0,959
0,952
0,814
0,862
1,000
0,979
0,959
0,952
0,945
1,000
0,903
1
0,862
0,959
Seplveda
Pertence
0,848
0,897
0,855
0,876
0,862
0,869
0,848
0,855
0,876
0,862
0,848
0,862
1
0,834
Sydney
Sanches
0,931
0,924
0,786
0,834
0,959
0,938
0,959
0,979
0,917
0,959
0,931
0,959
0,834
1
399
Moreira
Alves
0,966
0,918
0,956
0,928
0,945
0,918
0,820
0,952
1
0,935
0,958
0,940
0,919
0,971
Nri da
Silveira
0,947
0,917
0,945
0,919
0,922
0,907
0,809
0,936
0,935
1
0,945
0,939
0,925
0,947
Octvio
Gallotti
0,958
0,920
0,956
0,925
0,938
0,918
0,817
0,945
0,958
0,945
1
0,940
0,917
0,961
Paulo
Seplveda
Brossard Pertence
0,940
0,936
0,912
0,915
0,938
0,936
0,909
0,908
0,919
0,923
0,900
0,911
0,804
0,822
0,924
0,933
0,940
0,919
0,939
0,925
0,940
0,917
1
0,906
0,906
1
0,938
0,936
Sydney
Sanches
0,978
0,930
0,968
0,935
0,955
0,933
0,825
0,967
0,971
0,947
0,961
0,938
0,936
1
400
Moreira
Alves
0,982
0,917
0,976
0,974
0,970
0,920
0,888
0,976
1
0,964
0,971
0,976
0,921
0,989
Nri da
Silveira
0,970
0,938
0,961
0,965
0,967
0,929
0,897
0,970
0,964
1
0,971
0,964
0,912
0,971
Octvio
Paulo
Gallotti
Brossard
0,974
0,982
0,918
0,923
0,968
0,976
0,964
0,968
0,962
0,964
0,930
0,923
0,890
0,894
0,971
0,973
0,971
0,976
0,971
0,964
1
0,965
0,965
1
0,917
0,921
0,973
0,977
Seplveda
Sydney
Pertence
Sanches
0,927
0,986
0,926
0,924
0,927
0,977
0,923
0,979
0,921
0,974
0,871
0,927
0,897
0,890
0,921
0,986
0,921
0,989
0,912
0,971
0,917
0,973
0,921
0,977
1
0,920
0,920
1