Regulação e Agências Regiladoras - Anvisa PDF

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Pedro Ivo Sebba Ramalho

Organizao
Regulao e Agncias Reguladoras

Governana e Anlise de Impacto Regulatrio
1 Edio
Braslia
2009
Casa Civil da
Presidncia da Repblica
Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e que no seja
A Anvisa e a Casa Civil, igualmente, no se responsabilizam pelas ideias contidas nesta publicao.
Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Ministrio da Sade
Casa Civil da Presidncia da Repblica
Ministro de Estado da Sade
Ministra-Chefe da Casa Civil

Dilma Rousseff
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

Diretor-Presidente
Dirceu Raposo de Mello
Diretores
Agnelo Santos Queiroz Filho
Dirceu Brs Aparecido Barbano
Subchefe
Luiz Alberto dos Santos
Maria Ceclia Martins Brito
Casa Civil da Presidncia da Repblica

Luiz Alberto dos Santos (coordenador)
Rodrigo Augusto Rodrigues (suplente)
Jadir Proena
Dirceu Raposo de Mello (titular)
Pedro Ivo Sebba Ramalho (suplente)
Marcelo de Matos Ramos (titular)

Pricilla Maria Santana (suplente)
Patrcia Vieira da Costa (titular)
Luis Henrique D'Andrea (suplente)
Autores
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Bernardo Mueller
Carlos Garca Fernndez
Home page: www.anvisa.gov.br
E-mail: editora@anvisa.gov.br
Pablo Barcellos

Donald Macrae
Francisco Gaetani
Jim Tozzi
Marcelo Ramos
Pedro Farias
Ronaldo Seroa da Motta
Vernica Cruz
Flvia Neves Rocha Alves
Regulao e Agncias Reguladoras: governana e anlise de impacto regulatrio / Pedro Ivo Sebba
288 p.
7YQVMS
Agradecimentos ................................................................................... 5
Apresentao ....................................................................................... 7
Sobre os autores .................................................................................19
PARTE 1
TEORIA DA REGULAO: PRNCIPIOS E FUNDAMENTOS PARA A
REGULAO ECONMICA DE MERCADO ........................................ 27
Captulo 1
Interpretao consequencialista e anlise econmica do Direito Pblico
.....29
Alexandre Santos de Arago
Captulo 2
Estado e regulao: fundamentos tericos ..........................................53
Vernica Cruz
Captulo 3
Princpios de regulao econmica .................................................... 87
PARTE 2
DESENHO INSTITUCIONAL DO SISTEMA REGULATRIO E DA
DEFESA DA CONCORRNCIA NO BRASIL .......................................105
Captulo 4
Instituies e salvaguardas no sistema regulatrio brasileiro ...........107
Bernardo Mueller
Captulo 5
.........................125
Captulo 6
do Cade ............................................................................................. 161
Csar Mattos
PARTE 3
GOVERNANA REGULATRIA NO BRASIL: FORTALECIMENTO DA
CAPACIDADE PARA GESTO EM REGULAO ............................... 175
Captulo 7
................................... 177
Captulo 8
Anlise de impacto regulatrio e melhoria regulatria .....................189
Francisco Gaetani e Klvia Albuquerque
Captulo 9
qualidade regulatria........................................................................ 197
Marcelo Ramos
Captulo 10
Mejorando la gestin de la regulacin: la experiencia del Banco
Interamericano de Desarrollo BID en Brasil ................................. 207
Pedro Farias
Captulo 11
Nacional de Vigilncia Sanitria ...................................................... 229
Dirceu Raposo de Mello e Pedro Ivo Sebba Ramalho
PARTE 4
ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO: EXPERINCIAS
INTERNACIONAIS ........................................................................... 253
Captulo 12
Anlise de Impacto Regulatrio AIR:
...........................................................255
Donald Macrae
Captulo 13
Da necessidade de uma reviso regulatria centralizada ................. 265
Jim Tozzi
Captulo 14
La Manifestacin de Impacto Regulatorio MIR: una MIRada a la
regulacin de calidad ........................................................................275

importante registrar os agradecimentos para as pessoas que viabilizaram

a publicao deste livro, originado do Seminrio Internacional de
Avaliao do Impacto Regulatrio.
Inicialmente, aos colaboradores para a realizao do Seminrio. Na
Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
meus agradecimentos Klvia Albuquerque. Na Anvisa, aos colegas do
Paula Soares Juca da Silveira e Silva, Renata Carvalho e Mateus Rodrigues
Christian Martins de Sabia; e da Assessoria de Divulgao e Comunicao
o ponto de colaborao da Organizao realizao do evento e esteve presente

Alm disso, a publicao deste livro no seria possvel sem o apoio e a
colaborao de grande nmero de pessoas. Agradeo de maneira especial aos
autores, que prontamente atenderam ao convite para integrar o livro, mesmo
nos casos de curto espao temporal para elaborao e entrega dos textos:
Alexandre Santos de Arago, Bernardo Mueller, Carlos Garca Fernndez,
Csar Mattos, Dirceu Raposo de Mello, Donald Macrae, Francisco Gaetani,
Jim Tozzi, Klvia Albuquerque, Luiz Alberto dos Santos, Marcelo Ramos,
Pedro Farias, Ronaldo Seroa da Motta, Vernica Cruz e Martha Fabiola
Santos, Rodrigo Rodrigues, Jadir Proena e Giselle Santa Cruz, sem os quais
nem o Seminrio, nem o livro teriam existido. Esperamos que ainda haja
muitos outros projetos comuns. Estaremos sempre disposio. Na Anvisa,
ao Diretor-Presidente Dirceu Raposo de Mello, pelo apoio a nossas iniciativas
e prioridade para este projeto. Assessoria de Divulgao e Comunicao
das etapas editoriais em tempo recorde. Forte agradecimento ao pessoal da
colaboradora em vrios momentos da organizao deste livro.

interesse pelos temas da regulao estatal de mercados e do papel das
Adam Smith, para quem os mercados deveriam se autorregular, com mnima

presena da ao estatal na economia.
Mais regulao o que os agentes econmicos, surpreendentemente,
pedem hoje aos governos. Em todo o mundo, recrudesce o debate sobre o
caminhem rumo ao desenvolvimento, promovendo o crescimento e o bem estabilidade econmica. Para trilhar esse caminho, considera-se essencial
regulatrio brasileiro. Atributos como a previsibilidade do processo decisrio
em matrias regulatrias e a estabilidade das regras para os negcios so
no sistema. Na verdade, no se trata de regular mais, e sim de produzir
regulao mais inteligente.
O novo sistema regulatrio brasileiro, criado a partir do surgimento das
chave para o ajuste de seu desenho institucional e de sua atuao regulatria.

regulatrio, principalmente por meio de iniciativas como a proposio
do Projeto de Lei n 3.337/2004, que dispe sobre a gesto, a organizao
PRO-REG, institudo pelo Decreto n 6.062/2007. Concebido para melhorar
anlise de polticas pblicas em setores regulados; melhorar a coordenao e

o alinhamento estratgico entre polticas setoriais e o processo regulatrio;
e contribuies para a melhoria da qualidade da regulao, realizado
Oramento e Gesto, tendo ainda o apoio da Organizao para Cooperao e

de alguns dos principais especialistas nacionais e internacionais no tema da
regulao, com destaque para a discusso da anlise de impacto regulatrio
desenvolvimento da governana regulatria no Brasil.
Seminrio. Alm dos palestrantes e debatedores daquele evento, outros

aos pesquisadores do grande tema da regulao e aos operadores da poltica
regulatria e da regulao no Estado brasileiro.
O livro est dividido em quatro partes. A primeira composta por

captulos que apresentam aspectos relacionados teoria utilizada para
exercer a regulao econmica de mercados.
O Captulo 1, escrito por Alexandre Santos de Arago, discute os
sobre como se d sua recepo pelo Direito Pblico Econmico sob o ponto
de vista pragmtico-consequencialista. Trata-se de trabalho claramente
orientado pela Escola Law and Economics, ou Anlise Econmica do Direito,
dos agentes. Para o autor, a perspectiva consequencialista e pragmtica do

sob pena de no se conseguir realizar na prtica os objetivos jurdicos
regulao, visto que o sistema regulatrio deve observar que sua interveno
No Captulo 2, Vernica Cruz apresenta abordagem ampla do processo

sistema regulatrio na Amrica Latina e no Brasil. As concepes correntes
tanto em argumentos positivos como normativos, havendo ampla variedade
accountability para devolver ao sistema regulatrio o

peso do controle democrtico das decises, mitigado com o distanciamento
Ronaldo Seroa da Motta, no terceiro captulo da primeira parte do livro,

apresenta as dimenses consideradas mais relevantes para a construo e
Em texto que prima pela objetividade, clareza e didatismo, so abordados
subsdios cruzados; verticalizao; alocao de risco; parceria pblicoprivada; gesto privada; critrios de acesso; estruturas de governana;
do PL n
do sistema pelo exerccio do poder poltico do Congresso Nacional e controle
O Captulo 4, de autoria de Bernardo Mueller, analisa o ambiente e
tomados como salvaguardas para os agentes econmicos que necessitam

de protees e garantias para operar seus negcios e ter incentivos para
nacionais, uma vez que os casos analisados apontam para estrutura

institucional que garante relativa estabilidade a todo o sistema poltico e
econmico brasileiro, o que aponta para amadurecimento consistente da
regulao no pas.
No Captulo 5, Pedro Ivo Sebba Ramalho apresenta a criao das
as condies polticas reais dadas pelo arranjo institucional do perodo. O

autor aponta ainda elementos de possvel ajuste do desenho institucional e
PL n
seu desenho institucional, com expectativa de impacto positivo sobre seu
aprimoramento de processos e mecanismos de accountability
mudanas previstas no PL n 5.877/2005, do Poder Executivo, que reestrutura
Cade; racionalizao burocrtica que deve reduzir custos aumentando a
conceituais do ponto de vista econmico na lei. O Projeto de Lei parte do
A terceira parte do livro conta com captulos relacionados s iniciativas
Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, do Banco Interamericano
para uma melhor qualidade regulatria, realizado durante o Seminrio

Internacional de Anlise de Impacto Regulatrio, em outubro de 2007.
Luiz Alberto dos Santos, no Captulo 7, apresenta panorama da atualidade
legislativa, da judicializao e da qualidade da justia brasileira. A discusso

reguladores, associada aos marcos regulatrios setoriais, o ponto de
instituies regulatrias; a clareza de papis, limites e responsabilidades
implementao da anlise de impacto regulatrio, como resultado de processo

de envolvimento e parceria entre as instituies de governo e a sociedade; e o
para se alcanar novo patamar de desenvolvimento da governana regulatria

no Brasil.
O Captulo 8, de autoria de Francisco Gaetani e Klvia Albuquerque,
elegante sntese do estado da arte da poltica regulatria no Brasil. Inicia
discorrendo sobre a ascenso do Estado Regulador nas ltimas dcadas
em pases da Europa e em pases emergentes. Aponta que a instaurao
da regulao pelos Estados ocorreu de maneira diversa, com ou sem
lembram que os marcos regulatrios, necessrios operao da regulao
de consolidao institucional somente se iniciou a partir de 2003 e por um

governo que no tinha empatia com as polticas privatizantes do antecessor.
nvel internacional, por meio de diversas organizaes-chave. No campo da

regulao, os autores destacam o papel estratgico desempenhado pela OCDE,
que desde 1997 vem desenvolvendo o Programa de Melhoria Regulatria
para aumentar a qualidade da regulao em vrios pases. O captulo aborda
da regulao no pas, necessrias para promover o desenvolvimento depois
do marco regulatrio do pas depende tambm do comprometimento de

dos cidados.
Marcelo Ramos. Inicialmente, o texto aponta uma srie de conceitos-chave

para caracterizar o campo da regulao denominado de better regulation,
estruturado nos ltimos anos em pases desenvolvidos e organismos
multilaterais com o objetivo de promover a governana regulatria. A
autnomos e dirigidos por atores no eleitos diretamente. Surge, assim,
geralmente por meio de regulamentao. Discorre sobre a estruturao das

Assessment Board, na Secretaria Geral da Comisso Europeia, com o objetivo
de supervisionar a qualidade das anlises de impacto produzidas pelos
demais rgos da Comisso durante a proposio de novas polticas pblicas.
acompanhamento de mercados. Recentemente, a Seae vem aplicando Roteiro

de Anlise Concorrencial de normas regulatrias, usado na anlise de normas
desempenhando componente da AIR e espera contribuir para a melhoria
da qualidade da regulao no Brasil, ao incorporar a anlise concorrencial
reviso das regras regulatrias como primeiro passo para a elaborao de
poltica de anlise de impacto regulatrio no Brasil.
No Captulo 10, de autoria de Pedro Farias, temos a oportunidade de
melhoria da gesto em regulao no Brasil. O objetivo do captulo apresentar
institucional de atividades regulatrias do governo brasileiro. Inicialmente,

da gesto em regulao, apontando que o Programa proposto buscou
adequar as lies de pases mais desenvolvidos em matria regulatria ao
contexto poltico-institucional do Brasil. Em seguida, descreve a estratgia
de elaborao do Programa por meio de iniciativas como, entre outras,
os objetivos, componentes, estrutura e mtodos de acompanhamento e

avaliao do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para
perspectivas do Programa, destacando, ainda no incio de sua implementao,
as potencialidades de avanos para a melhoria e modernizao da gesto e a
ampliao da qualidade da regulao.
De autoria de Dirceu Raposo de Mello e Pedro Ivo Sebba Ramalho, o
Captulo 11, ltimo da Parte 3, discute o tema das boas prticas regulatrias
e nas recentes recomendaes relacionadas governana regulatria, os

autores apresentam as iniciativas da Anvisa no desenho e implementao
de programa de boas prticas regulatrias construdo a partir das diretrizes

e para o setor sade, em particular. Inicialmente, discutem o surgimento e
principais recomendaes daquele organismo para melhorar a qualidade e
peculiaridades, os autores descrevem o Programa de Melhoria do Processo

de Regulamentao da Anvisa. Os componentes da Agenda Regulatria, da
e da participao social no processo regulatrio so destacados. Concluem que
o Programa de Boas Prticas Regulatrias da Anvisa, elaborado e institudo
em sintonia com as diretrizes do PRO-REG e com a Poltica de Sade, alm
ser considerado importante contribuio para a promoo de ambiente
A Parte 4 do livro trata de apresentar vises de especialistas estrangeiros
sobre a anlise de impacto regulatrio, na perspectiva de sua implantao
no Brasil.
O Captulo 12, assinado por Donald Macrae, da Comisso para Melhoria
muito potencial e poucos retornos. Macrae passa ento a resgatar o papel e
e Rurais e a Comisso para a Melhoria da Regulao. Aps analisar as
polticas pblicas. Segundo Macrae, quase todas as polticas governamentais

tero algum impacto, mas podem existir impactos maiores e no previstos.
Na concluso, o autor ressalta que agora o Reino Unido utiliza modelo
chave em at duas pginas para os decisores.
No Captulo 13, Jim Tozzi apresenta a viso de sua organizao no-
resgate dos perodos relativos aos mandatos dos Presidentes Nixon, Ford,
Carter, Reagan, Clinton e Bush para apresentar a evoluo da legislao e do
pas. Destaca a edio da Lei de Reduo da Burocracia (Paperwork Reduction
pelo qual so realizadas as revises regulatrias baseadas em estudos de

acertada para as autoridades brasileiras seria a instaurao de sistema de
reviso regulatrio que seja operado e garantido por autoridade regulatria
las. Ainda, para o autor, a autoridade regulatria centralizada deve exigir e
O Captulo 14, de autoria de Carlos Garca Fernndez, apresenta a

de propostas de regulao produzidas pelos rgos do governo mexicano.
promova permanentemente a competitividade e crie ambiente de atrao de
recebida por ela sempre que algum rgo envia proposta de novo regulamento
os anteprojetos de regulamento que impliquem custos para os particulares.
Nesse aspecto, o procedimento de consulta pblica elemento-chave para a
aos reguladores, como tambm permite compartilhar os custos polticos de

sua aprovao.
Neste livro os leitores interessados no tema encontraro rico terreno para
de execuo de projetos relacionados melhoria da qualidade regulatria. A
e aprimoramento pela capacidade dos servidores pblicos que atuam em

diversos espaos, sempre comprometidos com a sociedade.
O organizador

zipmail.com.br.
Bernardo Mueller
Suas reas de interesse so Economia Poltica, Economia da Regulao,

Nova Economia das Instituies e Economia do Meio Ambiente. Possui mais
de quarenta publicaes em livros e peridicos nacionais e internacionais,
and Management, Land, Comparative Political Studies. Tambm editor

associado do peridico Environment and Development Economics. Contatos:

Graduado em Direito pela Universidade Ibero-americana, Mxico, e Mestre em
Direito Comercial Europeu pela Universidade de Bristol, Inglaterra. Trabalhou
em escritrios de advocacia no Mxico e na Inglaterra e como consultor em
investimento estrangeiro na UNCTAD, OMC, OEA e Comunidade Andina. No

de Investimento Estrangeiro da Secretaria de Comrcio e Fomento Industrial
e Diretor Geral de Investimento Estrangeiro da Secretaria de Economia. Foi
Anhuac e da Universidade Pan-americana. o Titular da Comisso Federal
Economia pela PUC/RJ e bacharel em Economia pela UnB. Publicou em

todos os principais peridicos de Economia brasileiros e em peridicos
Deputados, Secretrio Adjunto da Sain/MF, Assessor do Cade, Coordenador

da SPE/MF, Assessor em Baker & Mckenzie, Banco Mundial e PSDB na

e especialista em Biotica, Administrao Hospitalar, Anlises Clnicas
Donald Macrae
Graduado em Direto pela Universidade de Edimburgo em 1974. Durante
nveis, desde os tratados internacionais at regulamentaes secundrias,

incluindo regulao de grandes polticas pblicas. consultor em Regulao
e Poltica, membro da Comisso para a Melhoria da Regulamentao e
regulao da segurana de alimentos e no Reino Unido com regulao do
Francisco Gaetani
Secretrio Executivo Adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento

e Gesto. Alm de Poltica Pblica, tem interesse nas reas de Planejamento
em peridicos no Brasil e no exterior. Entre eles destacam-se A reforma do
Estado no contexto latino-americano (Enap, 1998) e The reform of Brazilian
State apparatus
Jim Tozzi
Doutor em Economia e Administrao de Negcios pela Universidade da
Flrida. Trabalhou em cinco administraes presidenciais dos EUA. Na
processo regulatrio dos EUA. membro da Academia Americana de Homens
entre outros, o Documento de Trabalho A retomada da reforma/melhora

regulatria no Brasil
Fortalecimento da Capacidade Institucional para a Gesto em Regulao
Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Contato:

Bacharel em Direito pela UFRGS e em Comunicao Social pela PUC-RS
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental pela Escola
Pblicas, Administrao Pblica e Regulao. autor dos livros Reforma
administrativa no contexto da democracia (Diap/Arko Advice Editorial,
1997) e
:
Integrou a Carreira de Gestores Governamentais do Governo Federal de 1990
Deputados de 1992 a 2002. Ocupa desde agosto de 2002 o cargo concursado de
Consultor Legislativo: Administrao Pblica do Senado Federal. Coordenou
o Grupo de Trabalho Interministerial responsvel pela elaborao da proposta
do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em
Marcelo Ramos
Mestre em Engenharia de Produo pela Coppe/UFRJ, com especializao
de Impacto Regulatrio. Publicou, pelo Ministrio da Fazenda, os trabalhos

Antitrust and predation
Sobre o uso
(2006) e Neutralidade de redes
da internet e o mix institucional (2006), alm de outros artigos na Revista do
Servio Pblico, na Res Publica, Revista da Associao dos EPPGGs e artigos
de opinio no jornal Valor Econmico. membro da carreira de Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, em exerccio no Ministrio
e Servios e, desde 2004, Coordenador Geral de Comunicao e Mdia na
Pedro Farias
Graduado em Engenharia Civil, especialista em Polticas Pblicas e Gesto
mestre em Administrao pela Universidade de Braslia (1995). Possui diversos
trabalhos tcnicos publicados em revistas e livros especializados no campo
Adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto de 2000 a
servio civil, regulao, e-governo e gesto por resultados na Argentina,

em Modernizao do Estado no Departamento de Capacidade Institucional e
dos EUA. Suas principais reas de interesse so Polticas Pblicas, Estrutura
Ibmec/RJ. Especialista e pesquisador nas reas de Regulao Econmica

e Ambiental com trabalhos tericos e empricos. Entres suas publicaes
recentes esto a co-editoria dos livros
:
Marcos regulatrios no
Brasil: incentivos ao investimento e governana regulatria (Ipea, 2008); a
autoria do livro Economia ambiental (FGV, 2006); e os artigos
and regulation in the sanitation sector in Brazil
Analysing the environmental performance of the Brazilian industrial sector,
na Ecological Economics (2006); e
municipal expenditure in Brazil, na Economia Aplicada (2009). Atualmente
Vernica Cruz
Paris I Sorbonne. Suas reas de interesse so Polticas Pblicas, Estado
e Governo e Accountability
associada do Ncleo de Estudos sobre Empresariado, Instituies e

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Direito Pblico Econmico1
institucional que no necessariamente precisa ser a que j existe ou a que

sempre existiu. 2 Por outro lado, o papel dos argumentos prticos o de inserir
o pragmatismo, o consequencialismo3 e a racionalidade econmica dentro do
do extremo dinamismo e das demais peculiaridades que caracterizam o subsistema social da economia,
so ontologicamente de Teoria Geral do Direito, sendo, portanto, aplicveis, com maior ou menor
intensidade, mais ou menos numerosas ressalvas, a todas as searas do Direito.
2. HESSE, Konrad.
Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 1991.
constitucionais: por que no uma Constituio para valer? In: CONGRESSO NACIONAL DOS
PROCURADORES DE ESTADO, 1986.
3. O pragmatismo-consequencialismo de que aqui se trata o que tem a ver com a ponderao das
legal. H uma srie de objees levantadas contra o uso jurdico do argumento consequencialista: (a)
contra legem
no possuem valor ou produzem resultado prtico, e nisso reside seu maior valor. possvel rebater
pragmtico-consequencialista: (a) quanto autonomia do Direito, importante que a argumentao
argumento, s utiliz-lo com parcimnia, lembrando-se dos riscos; o que costuma acontecer, e, na
jurdico-constitucional. 4
H, ao longo dos pases e das pocas, uma srie de correntes e mtodos
quase sempre mais de uma interpretao plausvel. O que entendemos

que, tendencialmente, deve ser adotada a que, entre elas, melhor resultados
realizar do ponto de vista dos objetivos visados pelo ordenamento jurdico
[...] o sentido conducente ao resultado mais razovel, que

melhor corresponda s necessidades da prtica, e seja mais
precedentes e citaes doutrinrias; (c) quanto terceira objeo, nem todo consequencialismo
consequencialista luz, por exemplo, da manuteno ou da alterao do sistema de princpios
incorporado pela Constituio.
consequencialismo, ou seja, to-somente nas hipteses em que a legislao expressamente o autoriza,

rejeitando tanto as vises de Ronald Dworkin quanto as de Richard Posner relativas ao tema, mas
Diego Werneck.
do Estado do Rio de Janeiro.
pela qual se rejeita aquilo que no se tem. Nesse ambiente,

que consciente e coerente resulta sendo inevitvel e desejvel. (BARROSO, Lus Roberto.
Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 851, 1 nov. 2005. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/
humano, benigno, suave. antes de crer que o legislador

haja querido exprimir o conseqente e adequado espcie
do que o evidentemente injusto, descabido, inaplicvel,
a coletividade. 6
Nelson Jobim, tem sistematicamente valorizado em declaraes pblicas

decises judiciais. 7
[...] na interpretao das leis, mais importante do que o
rigor da lgica racional o entendimento razovel dos
necessariamente, a melhor concluso lgica, mas uma
justa e humana soluo. O que se espera ter uma soluo
atenta s variegadas condies de cada caso a que a lei
8
no deve ser entendida apenas como maximizao do lucro, mas sim como
6. MAXIMILIANO, Carlos.
. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998,
Argumentos consequencialistas e Estado de Direito: subsdios

para uma compatibilizao. Disponvel em: <http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/
. So Paulo: Saraiva, p. 367.
(COMPARATO, Fbio Konder. Juzo de constitucionalidade das polticas pblicas. In: Direito
: estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So Paulo: Malheiros,
1997, p. 350-351. v. 2).
melhor exerccio das misses de interesse coletivo que incumbe ao Estado,10 que
jurdico, com os menores nus possveis, tanto para o prprio Estado,
Os resultados prticos da aplicao das normas jurdicas no constituem
preocupao apenas sociolgica,11 mas, muito pelo contrrio, so elementos
essenciais para determinar como, a partir desses dados empricos, devam ser
produtiva, cada vez mais

[...] abre-se espao para a incurso da teoria econmica
econmicas para a teoria jurdica, na medida em que se

mesmo destino, delineado pela Ordem Constitucional 12
Nesse novo cenrio internacional, a anlise econmica do Direito

tambm tem ganhado espao.13
10. MANGANARO, Francesco.
:i
Sociologia deve ser revista. O mesmo, cremos, vale para a Teoria do Direito, a Sociologia e a Antropologia.
Concluindo, a Teoria do Direito como sistema lgico no poder suprir-se por si mesma e ser cada vez
poderia restabelecer suas caractersticas de narrativa lgica. (VERONESE, Alexandre. Os conceitos de

Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense UFF, Rio de Janeiro, v. 24, p. 147).
12. NEGREIROS, Teresa. Teoria do contrato: novos paradigmas. Rio de Janeiro: Renovar, 2002,
p. 387-388.
Law and Economics
conjunto. (PACHECO, Pedro Mercado. El anlisis econmico del Derecho: una reconstruccin terica.
para o outro.14
de cursos alternativos de ao.15
e judicante,16
do Direito Pblico Econmico, ramo jurdico destinado a disciplinar
tentar aplicar determinados objetivos coletivos o exerccio de atividades
subsistemas sociais.
No se trata propriamente de sobrepujana da Economia sobre o Direito,
globalizados valorizao do elemento econmico na interpretao jurdica,
Essa valorizao revela o aumento da intercomunicao entre o Direito e a
que, levando em conta as pautas desta, tero mais chances de realizar na
ou, como diria a Teoria Econmica, externalidades negativas.
Madrid: Cento de Estudios Constitucionales, 1994, p. 181; 193-196).

14. PINHEIRO, Armando Castelar.
. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005, p. 32.
15. POSNER, Richard. Overcoming law. 1996, p. 5.
Eduardo.
In: CANARIS, Claus-Wilhelm.

Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1996. p. CIX-CXI).
. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 9). Para
De acordo com as lies de Neil Maccormick,
me vontade para dizer que chegar a resultados estranhos

no me causa nenhum entusiasmo, especialmente quando
no pode estar certo; e ento tente-se ver por que no

pode estar certo. s vezes trata-se de um ultraje ao senso
comum, s vezes ao sentido de justia de cada um, mas
se coaduna com princpios jurdicos, muito embora, ela
possa aparentar ter o amparo de algumas observaes
concepo que se tem das leis racional e deliberada, parece
numa rea no comandada por uma norma expressa que
envolva obrigao, ou quando uma norma semelhante
17
A economia contribui, portanto, para que o Direito seja percebido

polticas pblicas.18
realizao lgica esta sendo apta a realizar os seus desgnios na realidade

da vida em sociedade.
Note-se que essas
mudanas metodolgicas evidenciam a queda do mito da interpretao
17. MACCORMICK, Neil.
. Traduo Walda Barcellos. So
18. STIGLER, George. Law or Economics? The Journal of Law and Economics, v. 35, n. 2, p. 462, 1992.
como atividade meramente declaratria do que j estava na lei, da nica

de aplicao da norma tero relevante papel na determinao de qual, entre
existentes, dever ser adotada, opo
que, posteriormente, pode inclusive vir a ser alterada diante da comprovada
mudana dos dados da realidade, que devam ser acompanhados de nova
estratgia regulatria.
espectro das solues juridicamente possveis a uma seara de realismo e de
responsabilidade econmica.
Enrique Groisman observa que
[...] a mera juridicidade da atuao estatal como elemento
em que comeou tambm a ser exigida a obteno de
governantes no violem a lei: exige-se deles a reduo
do desemprego, o crescimento econmico, o combate
pobreza, soluo para os problemas de habitao e sade.
A discusso sempre se coloca em relao a quais so as
h dvidas de que a lei deixou de ser apenas um meio para
impedir a arbitrariedade para se converter em ponto de
partida19 para uma srie de atividades nas quais h uma
da lei, h de se entender que a Administrao deve atingir objetivamente o interesse pblico e se

determinar apenas por esse interesse. O interesse pblico no deve apenas ser realizado, mas o agente
deve estar convencido de que vai realiz-lo da melhor maneira. [...] Assim, o sentido moderno da
e um limite, mas, basicamente, um instrumento de exerccio
da atividade administrativa. Como
solidariedade entre
, donde a razoabilidade da atividade administrativa, submetida, ento, a uma
resultados, tornando possvel a legitimao (mas tambm a responsabilizao) dos atos administrativos
por seu
condicional (validao pelo preenchimento das condies previstas em lei para realizao do ato,
implementar determinadas polticas pblicas, a discricionariedade, que se tornou mais ampla, ganha
tambm um sentido tcnico, que representa uma importante limitao e a sujeita a controle (diz-se
maior margem de delegao e de discricionariedade e um

crescente espao para a tcnica.20
especializao tcnico-setorial crescentemente presente no Direito Pblico

a serem disciplinadas, que necessitam de normas pontuais, remetidas
autonomia de rgos tcnicos, o que assegura de organizao de setores
sociedade econmica.21
legais devem interpretadas e aplicadas, ou seja, todo ato, normativo ou concreto,

s ser vlido ou validamente aplicado, se, ex vi
art. 37, caput
o princpio da legalidade, mas sim a embeber a legalidade de nova lgica,
na execuo dos objetivos

legais (adequao), como tambm a ponderao dos meios em termos de necessidade (proibio de
excesso), de reduo dos custos impostos aos administrados e de ponderao de outros direitos e
liberdades individuais envolvidas (proporcionalidade em sentido estrito). (FERRAZ JNIOR, Trcio
Sampaio. Parecer
Revista de
Derecho Industrial
imprescindvel a legitimidade do exerccio. (MARN, Antonio Martnez. El buen funcionamiento de

los servicios pblicos. Madrid: Tecnos, 1990, p. 13).
21. COCOZZA, Francesco.
Incidenza dei
Rapporti Economici sull'Organizzazione del Potere Politico e sul Sistema delle Fonti del Diritto. Torino:
G. Giappichelli, 1999, p. 171. v. 1.
passaram a tambm integrar a legalidade, no mais legalidade oitoicentista,

22
dessa maneira que a aplicao tout court das regras legais deve
ser temperada, no apenas pela outrora propugnada equidade, mas pela
alcanar.23 Paulo Modesto ensina que
entendermos a atividade de gesto pblica como atividade

necessariamente racional e instrumental, voltada a servir
o pblico, na justa ponderao das necessidades coletivas,
22. ARAGO, Alexandre Santos de. A concepo neopositivista do princpio da legalidade. Revista de
Direito Administrativo, v. 236, p. 1-20, 2005. Almiro do Couto e Silva bem coloca o neopositivismo de
explcita ou implcita. Essa corrente de pensamento, que se alastrou pelo mundo, revigorou os princpios
outros. Os princpios adquiriram, desse modo, no Direito moderno, especialmente o Direito Pblico, um
so sempre a eles necessariamente reconduzidas e so eles que orientam a sua aplicao. (COUTO e SILVA,
Almiro.
. Direito Administrativo e Constitucional:
estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 97, v. 2). Por essas razes,
nem, tampouco, adotando o positivismo histrico. Na verdade, estamos prximos dos que se denominam
novo Direito Constitucional brasileiro: ps-modernidade, teoria crtica e ps-positivismo. In: BARROSO,
Lus Roberto (Org.).
ps-positivismo no desacredita na razo e no Direito como instrumento de mudana social, e busca,
recorrendo sobretudo aos princpios constitucionais e racionalidade prtica, catalizar as potencialidades
emancipatrias da ordem jurdica. (SARMENTO, Daniel.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 78).
Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 1998, p. 73.
temos de admitir como inadmissvel juridicamente

o comportamento administrativo negligente, contra24
da economicidade, que, como destaca Diogo Figueiredo Moreira Neto,

e oramentria, deve ser recebido como um princpio geral do Direito
Administrativo, em razo de sua amplitude no desempenho da administrao
pblica interna.25
Exige a economicidade que a Administrao adote a soluo mais
O princpio da economicidade a expresso especializada, pecuniria, do
tema, o princpio da economicidade

[...] trata da obteno do melhor resultado estratgico
possvel de uma determinada alocao de recursos
cenrio socioeconmico. [...] Por alocao tima entendese aquela que propicia se alcanar o mximo resultado
econmico da alocao de bens e/ou servios, ou seja,
26
dessa maneira que a Constituio de 1988
assim denominada, administrao de resultado, ou seja:
Revista
, Salvador, Centro de Atualizao Jurdica CAJ, v. 1, n. 2, maio 2001. Disponvel em:
<www.direitopublico.com.br>.
25. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo.
. Rio de Janeiro: Renovar, 2006,
p. 311-312.
26. BUGARIN, Paulo Soares.
. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 114-117.
como uma das dimenses temporais prprias a qualquer

prospectiva, tanto por parte dos seus elaboradores quanto
dos seus aplicadores.27
a ao administrativa do Estado exista, seja vlida e
para o Direito Administrativo. Acrescentou-se, aos quatro

princpios constitucionais da administrao pblica, um
Direito Pblico, poder ir at mais alm, para nortear, acol
da ao administrativa, tambm a produo legislativa e a
interpretao judiciria.28
de reduo teleolgica29 , uma regra jurdica em tese aplicvel e constitucional
27. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Cidadania e administrao de resultado: o Direito

Administrativo e o controle prospectivo no planejamento e nas aes do Estado. Revista de Direito e
28. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo.
Renovar, 2007, p. 32-33.
. Rio de Janeiro:
vezes amplia-se. Em ambos os casos, trata-se de uma continuidade de interpretao transcendendo
e da economicidade.30
concreto
constitucionais, mas apenas daquela determinada regra jurdica.
in
concreto e dos valores e princpios constitucionais relacionados com essas

peculiaridades, a sua aplicao, no caso, seja inconstitucional ou contrria
aos valores que o prprio dispositivo legal visa a resguardar.31
Por exemplo,32 a regra do Cdigo de tica Mdica que determina ao
mdico contar ao seu paciente toda a verdade sobre a sua doena pode ser
o
da Lei no
vitais; a regra que estabelece limite de velocidade em determinada via
Karl.
Gulbenkian, 1997, p. 556).
. Traduo Jos Lamego. 3. ed. Lisboa: Fundao Calouste

, v. 11, p. 221-243, 2003. Sobre
in concreto
doutrina brasileira, BUSTAMANTE, Thomas da Rosa de.
contra legem: a teoria do
31. BARCELLOS, Ana Paula de.

. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005, p. 211-212.
32. Os exemplos constam de BARCELLOS, Ana Paula de.
. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 202 e seguintes, e VILA, Humberto. Teoria dos
So Paulo: Malheiros, 2003, p. 44 e seguintes, em que tambm se encontram citadas as
treze anos, j demonstrar inequvoca maturidade sexual; o STF no aplicou
regra constitucional pela qual o no cumprimento de precatrios judiciais
hiptese restringiria a autonomia do Estado sem qualquer proveito para o

cumprimento da regra pretendida. 33
[...] que o modo de aplicao da regra no est totalmente
condicionado pela descrio do comportamento, mas que
E a exceo pode no estar prevista no ordenamento
das razes contrrias aplicao da regra, sopesando
criao de uma exceo diante do caso concreto. [...] Como
os dispositivos hipoteticamente construdos so resultados
em que podem surgir situaes inicialmente no previstas.

regra, e somente a partir de uma ponderao de todas as
34

Renovar, 2005, p. 214.
34. VILA, Humberto.
. Rio de Janeiro:
. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 46-48.
Ana Paula de Barcellos, igualmente, leciona que

[...] a submisso de uma regra ao processo de ponderao
35
[...] Por conta do sentido relativamente

indeterminado da idia de justia, comum que o intrprete
com princpios como os da razoabilidade, proporcionalidade
e at o da dignidade da pessoa humana, e acabe deixando de
aplicar a regra alegando que procedeu a uma ponderao.
[...] Embora as regras tratem, em geral, de condutas, sem
concebidas, essas condutas esto indiretamente associadas,
36
Toda regra jurdica s ser vlida ou validamente aplicada se, ex vi do

37
caput
iluminar a aplicao das regras constitucionais, legais e regulamentares,
criador, como da sua aptido para atender aos objetivos da poltica pblica,
alm da sua capacidade de resolver os males que esta pretende combater.38

Renovar, 2005, p. 204-207.
. Rio de Janeiro:
coletivo que incumbe Administrao Pblica. MANGANARO, Franceso. Principio di legalit e
38. MORAND, Charles-Albert.
. Paris: LGDJ, 1999, p. 95.
positivo que possui com o princpio da proporcionalidade, j que tambm por

39
no se poderia
dos objetivos constitucionais que estiverem em jogo.40

Na administrao de resultado, o Princpio da Legalidade
bons resultados; mas tambm implica na impossibilidade
de aplicar normas que geram maus resultados. [...] O
Princpio da Legalidade relacionado com o resultado
impe, sobretudo, que o bem seja reivindicado no
de previses irrelevantes em relao ao resultado
administrativo. 41
39. De acordo com Daniel Sarmento, o princpio visa, em ltima anlise, conteno do arbtrio e
extremamente relevante no controle de constitucionalidade dos atos do poder pblico, na medida
conduzir aos resultados almejados pelo legislador; (b) da necessidade, que impe ao legislador que,
desvantagens que proporciona. (SARMENTO, Daniel. Os princpios constitucionais e a ponderao de

bens. In: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar,
2004, p. 57-58).
a Administrao deve construir uma deciso concreta e operativa, que conserve o mais possvel os bens
Lucio. Princpio di legalit e amministrazione di risultato. In: AMMINISTRAZIONE E LEGALIT:

FONTI NORMATIVI E ORDINAMENTI, 21 e 22 maggio 1999, Macerata. Atti
. Milano:
41. MANGANARO, Francesco.
Estamos diante de importante mudana na estrutura das normas

jurdicas.42
sano
continua a existir, mas no mais o nico nem o mais importante, a ele tendo
43
desejado ou imposto44
No se trata, repisamos, de descumprir o Direito, mas apenas de, no
processo de sua aplicao, prestigiar os seus objetivos maiores em relao
casos concretos, se revelar antittica queles. H espcie de hierarquia
que a aplicao daquelas s se legitima enquanto constituir meio adequado
realizao destes.
Nas palavras de Lucio Iannotta,
vontade do legislador. Os bens que a norma quis proteger
42. MORAND, Charles-Albert.

. Paris: LGDJ, 1999, p.
101-102.
43. Revelando a aplicao dessas mudanas da Teoria Geral do Direito ao Direito Administrativo,
prpria dos sistemas jurdicos private law oriented, ordenados pelo Direito Privado (prprio de uma
sucesso de solues parciais a questes polticas. (ENTERRA, Eduardo Garca de. La constitucin
como norma y el tribunal constitucional. Madrid: Civitas, p. 181-182).
44. BOBBIO, Norberto. Dalla strutura alla funzione: nuovi studi di teoria del Diritto. Milano: Edizioni
di Comunit, 1977, p. 54.
e, portanto, o resultado que quis alcanar; devendo-se

distinguir, portanto, no interior da norma, aquilo que
males a serem evitados) dos outros componentes (meios,
da realidade reproduzida e sintetizada pela norma. 45
do sistema social regulado, buscando, atravs da permeabilizao das
tambm na realidade prtica do setor regulado. 46

Gunther Teubner adverte que
[...] no podemos esquecer que as operaes econmicas
determinao jurdica no pode ser executada seno
ao preo da abolio de um cdigo econmico (o que
pouco provvel para a economia como um todo, mas
muito provvel para setores particulares), o acoplamento
estrutural (entre os dois sistemas) no possvel.
prevalecendo-se dos valores mais elevados de sua
instituio e escapar pelos mercados negros. [...] No
ignoramos que o Ministrio Pblico e a polcia estaro l!
cdigo do poder tomou o lugar do cdigo da economia e a
45. IANNOTTA, Lucio. Princpio di legalit e amministrazione di risultato. In: AMMINISTRAZIONE E

LEGALIT: FONTI NORMATIVI E ORDINAMENTI, 21 e 22 maggio 1999, Macerata. Atti
.
Niklas. L'autoriproduzione del Diritto e i suoi limiti. In: Politica del Diritto, p. 41. v. 12). Comentando a
de um sistema condio para sua prpria abertura. (CAMPILONGO, Celso Fernandes.

. So Paulo: Max Limonad, 2002, p. 67).
das necessidades econmicas. Esta situao tem o mrito

de revelar as vantagens e desvantagens de uma economia
esteada no mercado, mas ns podemos, apesar de tudo,
nos perguntar se mesmo com os recursos limitados da
baioneta que nos interessa tratar do tema da regulao
jurdica da sociedade. [...] Um sistema estruturalmente
acoplado ao seu ambiente (o sistema regulado) quando
os eventos que nele se desenvolvem representam
suas prprias estruturas. Se ele domina a distino entre
os acoplamentos estruturais para se emancipar do seu
como irritaes ou mesmo como chances. 47
Se os acoplamentos estruturais lograrem ser durveis, intensos e

institucionalmente de qualidade, tero cumprido as condies necessrias
Devemos atentar que, j na dcada de 1970, se notava a
Teoria Realista do Direito, que volta a sua ateno mais
do sistema jurdico, sobre a inter-relao entre sistema

jurdico e sistema econmico, entre sistema jurdico e
sistema poltico, entre sistema jurdico e sistema social
em seu conjunto, [...] procurando o seu objeto, em ltima
na anlise das relaes e dos valores sociais dos quais
no mais uma ilha, mas uma regio entre outras de um
vasto continente. 48
47. TEUBNER, Gunther.
Traduo
48. BOBBIO, Norberto. Dalla strutura alla funzione: nuovi studi di teoria del Diritto. Milano: Edizioni
Os rgos de controle, capitaneados pelo Tribunal de Contas da Unio
A atuao estatal no deve mais ser balizada apenas pelos

critrios de legalidade, moralidade e impessoalidade.
Exige-se que a gesto pblica seja igualmente pautada
obteno de
resultados. Portanto, a atuao administrativa legtima,
nos dias atuais, ser aquela que, alm de realizar os
princpios tradicionais da impessoalidade, legalidade etc.,
49
Alm disso, como relata Paulo Soares Bugarin, nas Decises

n 064/1995-Plenrio, no 753/1996-Plenrio e no 780/1997-Plenrio, o TCU
o
economicidade resultou na violao do princpio da legalidade, tendo sido, na

50
de mo dupla: por vezes o operador do Direito poder/dever no aplicar a
di Comunit, 1977, p. 56.

49. Deciso no
h que produzir resultados tangveis. Tais so os reclamos da sociedade moderna quanto atuao
o
067/1995 2
passaram a ser contempladas na Lei Magna, passaram elas tambm a integrar a legalidade, doravante
legalidade indubitavelmente mais ampla.
50. BUGARIN, Paulo Soares.
.
vezes ao longo do texto, nossa nica ressalva assertiva do autor seria a de que, a nosso ver, no se trata
como um todo, especialmente dos princpios positivados na lei constitucional.
como, tambm, outras vezes, a pura e simples aplicao da regra no ser

considerada opo jurdica.
Por exemplo, o Tribunal de Contas da Unio51 possui precedente no
qual a aplicao da regra do art. 17, 4o,
, da Lei no 8.666/1993,52 que
censurada, j que mesmo a doao com encargos deve ser licitada, para que
Concluiu na oportunidade o Ministro Relator Humberto Guimares
apesar do que consta da letra
precedida de licitao
[...] a discricionariedade a cargo da ONG para a escolha
da madeireira, sem a realizao de amplo procedimento
de divulgao e, ainda, com o estabelecimento de regras
de comercializao e remunerao apenas entre os entes
privados, sem participao do poder pblico, tambm
carrega vcios de moralidade no tocante ao modo como
possveis interessados, em cumprimento aos princpios

da isonomia e da impessoalidade. Nos casos em que optar
pela doao com encargo da madeira e, desde que esse
encargo no se constitua na venda ao mercado interno
51. Acrdo no 601/2004.

52. 4 - A doao com encargo ser licitada e de seu instrumento constaro, obrigatoriamente, os
encargos, o prazo de seu cumprimento e clusula de reverso, sob pena de nulidade do ato, sendo
condies para cumprimento do encargo imposto ao

o
,
o
da Lei n 8.666/93.
metodolgicos:
Administrativo. Ao popular. Procedimento licitatrio.
clusulas restritivas do carter competitivo do certame e
da legalidade e moralidade administrativas. Leso ao

posicionamento do julgado de segundo grau. 1. O que
deve inspirar o administrador pblico a vontade de
com a prpria administrao [...]. No satisfaz s
aspiraes da Nao a atuao do Estado de modo
se muito mais: necessrio se torna que a administrao
da coisa pblica obedea a determinados princpios que
conduzam valorizao da dignidade humana, ao respeito
cidadania e construo de uma sociedade justa e
solidria [...] 6. Recursos especiais improvidos.53
Em tais precedentes judiciais e administrativos temos o que
53. STJ. 1 Turma. RESP 579541/SP, Rel. Min. Jos Delgado, Data da deciso: 17/2/2004, Publicada no
normativa abstrata), passando atravs da concepo de

Giannini segundo a qual o que legal no necessariamente
a priori, apenas em razo

de uma prescrio normativa abstrata, hoje ela pode ser
determinada a posteriori
aos interesses envolvidos em determinado caso aos quais
caso concreto, a Administrao obrigada a repristinar
tem sede constitucional, tratar-se-ia de disposio

inconstitucional ou contrria a normas e princpios de
hierarquia superior, o que legitimaria a Administrao a
desaplic-la incidentalmente.54
Pelo exposto at o momento,

princpio da legalidade, a administrao de resultado
como Administrao obrigada a assegurar com rapidez,
servios comunidade e s pessoas 55 tende, de um
de respeito a princpios do que de respeito a preceitos,
empresarial, expressos em termos de quantidade e
54. SPASIANO, Mario R. Funzione amministrativa e legalit di risultato. Torino: Giappichelli, 2003,
La pubblica
Padova, 1968, p. 106).
Concede-se liberdade ao agente administrativo precisamente para assegurar que opte pela melhor
. 5. ed. So Paulo: Dialtica, 1998, p. 67).
qualidade dos bens e dos servios assegurados, de

tempestividade das prestaes, de quantidade dos recursos
empregados, de prejuzos causados a terceiros, de relao
superao, sobretudo durante a passagem de um modelo de

administrao autoritativa, unilateral, unitria, coercitiva
pelo pluralismo, pela negociao, pelo carter residual e
subsidirio do emprego da autoridade, etc. Esse dilema
constitudo por dois termos: redimensionamento da lei
primeiro caso, teramos a instrumentalizao (ou mesmo

resultado em relao lei.56
O Estado por qualquer de seus Poderes deixa de ter legitimao
na anlise concreta de sua ao, de acordo com os resultados que ela capaz de
atingir e a sua capacidade de melhor gerir os meios de que dispe, em vista de
57
H, verdadeiramente, mudana de cone legitimador.
56. IANNOTTA, Lucio. Princpio di legalit e amministrazione di risultato. In: AMMINISTRAZIONE E

LEGALIT: FONTI NORMATIVI E ORDINAMENTI, 21 e 22 maggio 1999, Macerata. Atti
.
Administrao, salvo expressa vedao da lei, pode sempre adotar os instrumentos mais idneos para
mesmo a interpretao de adequao ou a desaplicao, em razo da clareza do dispositivo limitador
Ibidem, p. 46).
57. CHEVALLIER, Jacques.
. Paris: LGDJ, 2003, p. 66. Da tambm, sob certos
aspectos, a teoria das inconstitucionalizao gradual de leis que, originariamente, eram constitucionais:
constitucionais. Nesse caso, a Suprema Corte dir quando se tornou inconstitucional a lei. Sendo
ou da legalidade em sentido amplo,58 embebida dos princpios de Direito

dupla: serve tanto para restringir a ao do Estado, no apenas pela lei, mas
tambm pelos valores e princpios constitucionais, como para permitir a sua
59
inconstitucional. A deciso que a declara inconstitucional dir que esse estado, para lembrarmos Lcio
ex tunc
ou opostos. (SEREJO, Paulo.
do controle de constitucionalidade. Disponvel em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_19/
artigos/PauloSerejo_rev19.htm .
58. SESN, Domingo J. Administracin pblica: actividad reglada, discrecional e tcnica. Buenos Aires:
Depalma, 1994, p. 8.
de costas para a justia. (PALOMBELLA, Gianluigi.

.
Madrid: Tecnos, 1999, p. 265). Observe-se que o princpio da legalidade, do ponto de vista do Direito
do particular , portanto, diretamente restringida, no s pela lei, como tambm pelos princpios
o
, II, que
que parece, primeira vista, ser a mais relevante distino entre o Direito Pblico e o Direito Privado
consubstancia-se, na verdade, em uma regra tanto para as relaes entre o Estado e os particulares
quanto nas relaes jurdicas intersubjetivas, entre particulares. O que o princpio constitucional est a
Estado de Polcia, ou do Arbtrio. No Estado Democrtico de Direito, o poder do Estado est limitado
pelo Direito, mas no s: o poder da vontade do particular, em suas relaes com outros particulares,
tambm o est. Limita-o no apenas a eventual norma imperativa, contida nas leis ordinrias, mas,
sobretudo, os princpios constitucionais de solidariedade social e dignidade humana que se espraiam
e Sociedade
. Rio de Janeiro: Lumen
Leis penais em branco e o Direito Penal
do risco
&*+1

+#2 3
Vernica Cruz
ste captulo apresenta breve exposio das principais concepes
institucional, destacando sempre o papel a ser desempenhado pelo Estado

padro de polticas adotado pelos governos na Amrica Latina e esta teoria,
gesto da coisa pblica perdida com o crescimento do Estado. A perspectiva
estrutura de governana a partir dos anos 1990.

O objetivo do estudo expor brevemente as concepes que permeiam a
moderna teoria regulatria. Entende-se que a compreenso de sua lgica, de
e delegao de poderes est na ordem do estudo como premissa para se

desvendar a mtica que domina os atores polticos e econmicos e que encobre
accountability.1
!"(& # !"(%

Regulador na Amrica Latina, a atividade regulatria sempre esteve entre as
atribuies do Estado. Em geral, a atividade regulatria ocorre de dois modos:
diretamente, por meio do provimento de bens e servios pblicos pelo prprio
Estado, via empresas estatais que atuam em setores de monoplios naturais
ou no; ou a partir de sua prpria estrutura tradicional, como ministrios
ou rgos a eles subordinados. At o incio dos anos 1990 predominou na
Europa e na Amrica Latina a primeira opo.
Historicamente, a propriedade pblica das empresas provedoras de
bens e servios pblicos essenciais tem sido o principal modo de regulao
econmica, especialmente quando se trata de setores como gs, eletricidade,
no processo de industrializao no sculo XIX e apresentam caractersticas
de monoplios naturais. A propriedade do Estado nesses casos era tida como
privados, mas tambm assim se estimulava o desenvolvimento econmico em
consumidores e garantindo a segurana nacional. No entanto, entre as vrias
propriedade pblica poderia aumentar a habilidade do governo para regular
a economia e proteger o interesse pblico.
Em sua anlise da atividade regulatria na Europa, Majone (1996) aponta
nacionalizao das empresas no ps-guerra demonstrou que a propriedade
pblica e o controle pblico no poderiam ser assumidos como a mesma
nacionalizadas em vrios pases europeus provou que o principal objetivo
para o qual elas haviam sido criadas regulao da economia voltada para o
observveis no apenas no campo da regulao econmica, mas tambm
devido aos baixos nveis de crescimento que vinham sendo experimentados.

1990 para a consolidao do argumento no qual se baseia a moderna
teoria da regulao.
Contudo, cumpre ressaltar que o Estado Regulador, com suas instituies
em substituio propriedade privada, teve origem nos Estados Unidos. A
a era Progressiva, o New Deal e a era da nova regulao social dos anos
1960. Ao longo desse perodo, observou-se grande impacto na vida poltica
na atuao do governo quanto no desempenho do mercado (VOGEL, 1996;

MORAN, 2003).2
Vrios atores polticos e econmicos do mundo todo adotaram, sem
muitas precaues, os modelos de origem anglo-americana nos quais o
Estado deveria delegar a gesto de servios pblicos e coletivos a empresas
adoo dessas novas estruturas de governana um pas poderia se inserir

no crculo de pases dotados de sistema regulatrio moderno. A instaurao
de aparato regulatrio capaz de prevalecer sobre os vcios detectados
2. So instituies tpicas desse primeiro perodo o Interstate Commerce Commission (1887), Food and
Drug Administration (1906), Federal Reserve Board (1913) e Fair Trade Commission (1914), de acordo
com Moran (2003).
multiplicaram e, atualmente no Brasil, controlam os mais distintos setores,

energia e transportes.
A mobilizao de alguns setores sociais juntamente com o governo
as propostas de desregulamentao. Bresser Pereira, que por longo perodo
acompanhe qualquer crtica ou restrio s implicaes das mudanas,

sobretudo da delegao de poderes a comisses independentes, como pode
ser observado:
Creio ser quase que desnecessrio explicar a razo do
est surgindo, embora a gesto pblica e o Estado sejam
instituies antigas. Em um mundo em que a tecnologia
muda to rapidamente, onde o ritmo do desenvolvimento
econmico tende a acelerar-se secularmente e onde
as relaes econmicas e sociais tornam-se cada vez
mais complexas, espera-se tambm que as instituies
nas sociedades capitalistas modernas a sociedade
civil, o Estado (organizao e instituies) e o governo
modos de relacionar-se umas com as outras e, assim,
produzir uma nova governana democrtica. (BRESSER
PEREIRA, 2001)
polticas daquele momento, o apoio de organismos internacionais como o Banco
claro que a estrutura regulatria de cada pas seria determinante crucial do

atores internacionais tambm variou amplamente, indo de restries a
incentivos queles pases que se adequassem ou no aos padres econmicos
em direo ao mercado como condio para a concesso de emprstimos.
Os pases vinculados OCDE, por exemplo, deram incio a reviso
de suas prticas e instrumentos regulatrios. Tambm incentivaram os
qualquer estilo administrativo que se reportasse ao desenvolvimentismo, ou
seja, s estratgias de desenvolvimento econmico e tecnolgico baseados
3
entrada e sada de novos agentes nos mercados. Para a OCDE,

econmica por meio da reduo de barreiras competio e
inovao, utilizando a desregulamentao, a privatizao e
atividades do mercado.
reas de sade, segurana, meio ambiente e em questes nacionais.
3. Peter Evans (1997), ao discutir o papel do Estado como propulsor do desenvolvimento econmico,
que negligencia o impacto das instituies pblicas na economia. Sobre a OCDE mais propriamente
o autor cita os achados estatsticos de Cameron (1978) e Rodrik (1996), que revelam haver entre os
comercialmente so tambm aqueles em que os gastos governamentais so maiores. Mais do que isso,
a extenso da anlise para mais de cem pases revela que o grau de abertura observado nos anos 1960
Em muitos casos, a regulao deve atuar sobre recursos sociais que

no esto sujeitos a transaes de mercado, mas que, no entanto,
so importantes ou mesmo imprescindveis produo de um
bem ou servio regulado. Segundo a OCDE, cabe nesse plano da
das externalidades geradas por outros agentes sobre a sociedade.

procedimentos administrativos por meio dos quais o governo
intervm nas decises econmicas, os chamados red-tapes. Esses
instrumentos burocrticos podem gerar impactos substanciais sobre
o desempenho do setor privado. De acordo com a OCDE, para evitar
Oramento e Gesto/Enap e OCDE, 1999).

Nota-se que esse compacto conjunto de instrues, aparentemente
simples, comps a rationale
se ampliou na regio a percepo de que com a adoo de tais medidas e
de conduzir cada pas que a adotasse rumo ao desenvolvimento esperado.
expressivas entre as intervenes estatais.

Jordana e Levi Faur (2004) consideram til esclarecer sobre os cinco
Partem do pressuposto de que como o pensamento regulatrio est alinhado
agenda neoliberal, isso implica que regulao e competio sejam
indissociveis. No entanto, o padro de interao pode variar, indicando a
regulao da competio, regulao por competio e metarregulao trazem
A desregulao para esses autores a reduo econmica, poltica e

social das restries sobre o comportamento dos atores sociais, especialmente
citado Stigler, que nos anos 1970, quando discutia a relao entre competio
e regulao, sustentou que a eliminao da regulao, isto , a desregulao,
era a condio necessria para a competio.
regulao antes que em desregulao. Os autores reconhecem que a noo de

re-regulao to vaga quanto a natureza e os objetivos da nova regulao; por
esse motivo, seu uso limitado a tentar esclarecer a analogia entre competio
e regulao. Por sua vez, os autores apontam vantagens no uso da regulao
da competio e da regulao por competio sobre a noo de re-regulao,
da estrutura de governana, regulao por competio requer estrutura

menos invasiva.
adicionar a regulao direta sobre as aes dos indivduos e das corporaes,
o processo de regulao torne-se ele mesmo regulado. No contexto em que
de seus empregados s regras da competio (MORAN, 2003; JORDANA;

regulao pode ser julgado to invasivo quanto a regulao por competio.
45 +

+

&(!"

!"

6
Desregulado
Mercados
autorregulados
Sem regulao
(recuo do Estado)
Regulado
Regulao da
competio
Autoridades
de competio
nacional
Autoridades em
Regulado
Regulao por
competio
e autoridades
de competio
nacional
Autoridades em
Metarregulado
autorregulao
das regras de
competio
e autoridades
de competio
nacional
7(
de responsabilidade para
proteger o consumidor
Preveno da
concentrao por
meio da regulao de
reestruturaes acionrias
etc.
Regimes de interconexo
em telecomunicaes,
compartilhamento de
redes
Institucionalizao de
mecanismos internos
de autorregulao
que correspondam s
competio em geral e ao
regime regulatrio em
particular
competio e regulao, diversidade de ambientes regulatrios, uns mais

outros menos competitivos, que contam com menor ou maior participao
do Estado nas decises de mercado. Porm, uma imagem destaca-se: a
nova governana sem dvida caracterstica genuna do Estado Regulador.
to ou mais relevantes, completando respostas que ajudam a compreender

as nicas opes institucionais para regulao, elas so cada vez mais
adotadas pelos governos.
!"8 &9 &(((%#

( (: !;9<&
necessidade de elevar o grau de comprometimento do poder pblico com a
crticas entre aqueles que se opem a esse modelo regulatrio. Nesta parte,
ambiente regulatrio.
Autores como Majone (1997) explicam que no sem razo que as dcadas
toda a mudana para um modo alternativo de controle, no qual servios e

setores inteiros, considerados importantes para o interesse pblico, so
deixados em mos privadas, mas sujeitos a regras desenvolvidas e aplicadas
controle pblico no podem ser assumidos como similares. O problema do
Embora essa tenha sido discusso interessante nos anos 1960 nos EUA sobre
discusso chegou a outros pases (1996).
Majone, com a teoria da escolha pblica. Aqui so descritos alguns desses
problemas recorrentes que caracterizam as restries da atuao do governo
na economia:
Rent-seeking
com a poltica, visando a obter vantagens sobre os demais grupos.
Para autores como Heber e Fischer (2000), nesse caso, mesmo
teoria, na prtica os interesses particulares se sobrepem ao

interesses pblicos.
da regulao. Isso ocorre muitas vezes devido assimetria de
reais objetivos.
sua poltica para determinado setor.4 Alm disso, existe ainda a captura
intervm em decises sobre a alocao de recursos, de modo a

atingir objetivos de equidade e distribuio de renda. Para autores
poderiam ser mais bem atendidos a partir de uma poltica de
em preos ou equivalentes (SHULTZE, 1977).
cargos e um dos recursos do clientelismo. A atividade regulatria
si s como equvoco. Porm, o estudo salienta que estes so conceitos expressivos da tica dos agentes
requisito. Todavia, no lugar de preencher os cargos disponveis

tendem muitas vezes a ver a criao das novas organizaes
revigoramento da doutrina do laissez-faire, diante de um setor pblico estatal

submetido a diversos problemas poltico-administrativos. Nesse ambiente, em
que a avaliao do setor pblico era desprestigiada, o iderio do livre mercado
logo conquistou espao. Por outro lado, vlido esclarecer que, ao mesmo
ideolgicas pertencentes aos dois plos convergiu para o ponto de vista que
apontava o Estado como necessrio para corrigir os vcios do mercado como os
nesse prisma, embora esteja implcito em uma anlise que a maior ameaa
ao bom desempenho do mercado tem origem mesmo na ao discricionria
destacado estudo na economia poltica, sendo considerado amplamente

regulatrios no ambiente ps-privatizaes.
Eles analisam o problema da regulao dos servios pblicos por
meio das lentes da economia neoinstitucional. O argumento central que
no uso dos servios, varia com as instituies polticas e sociais de cada pas,
sejam adotados: restries substantivas sobre as aes discricionrias
entanto, para que tenham a habilidade de restringir a ao administrativa

sob cada tipo de regulao e equilbrio adequado entre o comprometimento
mudanas tecnolgicas. com base nesse paradoxo entre o comprometimento
que os autores desenvolvem toda sua argumentao sem, no entanto, o
reconhecer como tal.
Alm disso, para eles, o compromisso com o sistema regulatrio deve
ser cultivado sempre, mesmo quando o ambiente parece o mais problemtico
possvel, pois sem o comprometimento de longo prazo no h como manter
os investimentos. Porm, ao mesmo tempo, os autores parecem considerar,
em ltimo caso, as peculiaridades institucionais de cada pas e reconhecem
que alcanar um nvel de comprometimento pode requerer regime de
propriedade pblica dos servios possvel.
de um pas em comprometer-se com determinado sistema regulatrio e suas
instituies, deve-se estar atento ao desenho regulatrio que possui dois
componentes: a governana e os incentivos. A estrutura de governana incorpora
os mecanismos sociais teis para restringir a ao discricionria do regulador
subsdios, competio e a entrada de novos competidores, as interconexes.
apenas se a estrutura de governana tiver seu lugar.
de que tanto os incentivos quanto a estrutura de governana so determinados

pelas instituies internas de casa pas.5 A estrutura e a organizao dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, os costumes e outras normas
interesses na sociedade e a capacidade administrativa de cada pas compe
opes regulatrias em cada pas.
instituies endgenas restringem as aes arbitrrias do governo. Ao analisar
mais capazes de conter a ao discricionria do regulador do que outro, esse

pas provavelmente ir dispor de mais credibilidade e, por essa razo, poder
contar com mecanismos regulatrios que outro pas com menos credibilidade
no teria sucesso se o adotasse.
credibilidade para atrair investimentos, muitas escolhas e decises de elevado
custo social so assumidas pelos governos. Os autores trabalham essencialmente
dentro da lgica de mercado e no absorvem aspectos relativos a promoo da
equidade, distribuio de renda, ampliao da cidadania ou outros aspectos
relativos democratizao das polticas nos setores em que os servios so
acordos comerciais e sobrepuja inteiramente a poltica economia.

Os autores, possivelmente, pelo vis economicista da anlise, no
vinculam em nenhum momento as instituies regulatrias com as
5. Este argumento inteiramente compartilhado na literatura brasileira por autores como Melo (2000,
instituies democrticas. Tratam dos Poderes Legislativo e Judicirio

apenas nos seus aspectos liberais, ou seja, legais ou normativos, voltados
enquanto cidadania, deixando de lado a representao de interesses ou outros
princpios mais ligados ao equilbrio democrtico.
observadas ultimamente, Fabrizio Gilardi (2003), ao elaborar roteiro de

argumentos que, segundo ele, explicam a rationale por trs da criao das
caracterizam como prescries. So eles:

setores regulados do que outros ncleos burocrticos e, desse
de trabalho mais atraente para especialistas, tornando-os, desse

burocrticos tradicionais.
6
tambm a possibilidade de trabalhar com perspectivas de longo

credibilidade junto ao mercado e s comisses governamentais
voltadas para a busca de uma regulao justa. Isso ocorre mesmo
Estado acumula os papis de acionista e regulador. Evidentemente,

como tambm notam Levi e Spiller, a credibilidade importante
para atrair investimentos.
investidor enquanto que a primeira apenas cria ambiente amigvel

ao investidor, assegurando-lhe que os mecanismos regulatrios
resultado regulatrio, que pode ser traduzido em melhor

desempenho dos mercados. Esta ampla reivindicao e objeto de
diversas interpretaes tericas.
por exemplo. Isso contribui para melhor regulao. Abertura e

em si mesmo e esto relacionadas ao accountability.
reguladoras reduz os custos da tomada de deciso, como pode
ser observado na presena de desacordos sobre determinadas
no so muito claros.
permitem aos polticos evitar responsabilidades quando ocorrem

comportamento no adotado pelo custo ou busca de acordo,
os problemas tendem a atingir maiores propores e os custos
por um partido ou coalizo vencedora da eleio subsequente. Para

prevenir isso, as polticas so insuladas dos polticos. Polticos no
poder dispem-se a perder algum controle, mas previnem que
7
Corroborando a interpretao de que os atores polticos adotam
de responsabilidade, evitar medidas impopulares, insular polticas, evitar

oportunismos, assegurar credibilidade e leis de longo prazo. Assim, as
Partido Trabalhista. Gilard cita ainda outros autores, como Figueiredo (2002), que demonstra com um
enquanto esto no poder.
principal concentrar poder, no lhes delegaria nada. Segundo esse autor,

estratgias e implementar polticas sobre as quais h acordo.8
Com outra perspectiva, Gilardi (2004), observando as razes que motivaram
escolha racional, o institucionalismo sociolgico e o histrico.
Para o autor, a rational choice sugere que o estabelecimento das

longo do tempo. So consideradas as duas principais caractersticas dessa
abordagem: primeiro, sua concepo dos atores como racionais, voltados para
a maximizao dos seus interesses cujo comportamento moldado e restrito
problemas de escolha na regulao, essa abordagem sustenta que a regulao

suas polticas e tambm buscam solucionar o problema da incerteza.
Europeia, como se no tivessem participado ativamente daquele processo decisrio. Enquanto isso, eles
seguem adotando medidas que gostariam mesmo de adotar.
(1996, 1997), tambm sejam orientados pela abordagem neoinstitucional, este estudo considera de suma
institucional por vezes oculta intenes e outras escolhas polticas sob o argumento de que tudo trata da
busca pela superao de modelos institucionais ultrapassados.
O institucionalismo histrico, por sua vez, tem suas razes na teoria
dos atores. Para essa abordagem, a mudana institucional no vista
das instituies cujo estudo implica anlise dos processos ao longo do tempo. As
o processo de path dependency que limita as possibilidades de mudanas, as

quais se tornam possveis quando os mecanismos que sustentam o arranjo
arranjos institucionais por meio do processo de

de todas possuem um vis em relao estabilidade, sendo inadequadas para
existente entre atores e instituies. Porm, o autor conclui que tais abordagens
de anlise do neoinstitucionalimo no so as melhores teorias para explicar
teorias apropriadas para responder algumas questes, umas mais que outras.
Assim, se h interesse em realizar amplas comparaes, o institucionalismo
racionais, o institucionalismo sociolgico tem pouco a contribuir.

Entre as principais concluses dessa anlise se destaca a crtica viso
rational choice.
democrtico, por outro lado, permite que as polticas possam ser mudadas ou
suprimidas quando um novo partido ou coalizo ganha o poder. Do mesmo
estabelecidos caminhos institucionais.
vlido. Porm, o peso de pases como Estados Unidos e Inglaterra permite

deveria predominar em uma economia globalizada, sobretudo envolvendo
com esses pases, como o caso dos pases latino-americanos.
Nesse sentido, autores como Majone (1996) e Moran (2003) explicam
regulatrias ao longo dos anos 1990. Para Majone, o estatuto da regulao por
meio de corpos ou comisses independentes tem longa tradio nos Estados
O estilo americano de regulao que deixa a indstria nas mos do

mercado expressa amplamente a crena de que o mercado trabalha melhor
mercado e a estrutura de direito de propriedade, tal como o atual sistema

imps, tem sido aceita pela maioria dos eleitores apenas recentemente. Por um
longo perodo histrico, largo segmento da opinio pblica era abertamente
hostil economia de mercado e ctica quanto capacidade do sistema de
sobreviver a crises recorrentes.
a tradio de dirigismo estatal e centralizao burocrtica, rejeitando o estilo
da Comunidade Europeia; nos anos 1970 durante o perodo de expanso da

regulao social, especialmente quanto ao meio ambiente e proteo dos
consumidores; e nos anos 1980 na era da privatizao e da desregulao.
tanto no nvel nacional quanto no nvel local dos pases europeus. Ele destaca
ainda crescente literatura especializada voltada para anlise dessa natureza
%''3928%&-0-8= % =%&
de desenvolvimento de instrumentos de accountability

sociedade organizada, engajamento cvico, interesses, representao,
prestao de contas, controle, punio, boa governana e poder. Esses so
alguns dos conceitos-chave aos quais a prtica do accountability se vincula,
direta ou indiretamente. Eles esto presentes em todo o debate sobre o tema
e auxiliam no seu entendimento.
accountability de modo
10
Todavia, com o crescimento da ideia de Estado

Regulador, atualmente os conceitos de accountability
assumem papis centrais, tendo em vista o deslocamento de poder que se
manter o regime regulatrio em um subssistema de resultados e polticas.
inovao institucional no que tange democratizao da tomada de deciso.

uma doutrina ou um conjunto de interpretaes administrativas, o New
Public Management, que incorpora a introduo de novos conceitos como
11
Alm disso,
essa ideologia incorpora presuno da necessidade do predomnio da razo
em detrimento da representao de interesses. Em ambiente regulatrio com
as caractersticas citadas, accountability
e ocorreriam quase que naturalmente. Porm, na prtica, essa naturalizao
no se observa e a introduo de mecanismos de controle quase sempre
debate sobre accountability

pelo lado positivo, ao contrrio do que se poderia pensar. A percepo dos
limites de accountability
um dos principais pontos de crtica pela mdia, pela opinio pblica, pelos
investidores e os chamados grupos de interesses, segundo Lodge (2004). O
debate compreende desde a questo dos reguladores serem continuamente
obrigados a se reportar s comisses do parlamento, at quo transparentes
10. Como revela a anlise no incio dos anos 1990 de Ana Maria Campos (1990), na qual a impossibilidade
de traduzir a palavra accountability
social brasileira.
11. Sobre o New Public Management
outros departamentos do governo, indstria ligada ao setor, aos investidores

e mais amplamente aos cidados.
Apesar de accountability
proeminente da governana, promovida atualmente por diversos grupos e
instituies como OCDE, Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional,
alm de diversas ONGs pelo mundo, sua operacionalizao ainda exige a
ou deve ser accountable para quem e sob quais termos representa hoje
dimenso crucial de qualquer regime regulatrio, bem como a arquitetura
dos mecanismos de controle e a relao entre os atores envolvidos. Essas
tambm sobre o impacto que a mudana poltica no padro regulatrio
proporcionou extenso e qualidade dos direitos de cidadania.
contas por parte dos decisores. Assim, a prpria mudana poltica passa a
accountable e transparente.
trade-offs
julgados aptos por disporem de ampla expertise, mas na verdade tomam
a objetivos ambientais e sociais, at como garantias de provimento de
processo decisrio do Estado, torna-se mais crtica, porque implica ainda

mudana na qualidade da cidadania. Martin Lodge (2004) sugere que a era
agora limitado a indivduo com direitos contratuais de consumidor.
accountability
padres de qualidade da cidadania. Como resultado dessa deteriorao, a
pelo parlamento (LIMA; BOSCHI, 2004; LODGE, 2004; SCOTT, 2000) e via
mecanismos verticais de controle (CRUZ, 2006).
que a questo do controle mais um problema colocado pela delegao. A

ser objeto de controle de pessoas que prestem contas ao eleitorado, e no
por instituies no majoritrias, que pelo seu prprio desenho no so
controlveis nem por eleitores, nem pelos polticos eleitos.12
Esse autor sugere o desenvolvimento de um conceito de accountability
consistente com o princpio democrtico e que no negue na prtica a lgica das
instituies majoritrias. Sua sugesto dividir o problema em duas partes:
accountability
Segundo o autor, a delegao legtima nos casos de questes de
12. O autor cita como exemplo de instituies dessa natureza alguns bancos centrais, corpos
supranacionais da Comisso Europeia e outros como OMC.
de melhorar as condies de todos ou quase todos os indivduos e grupos

sociais. Por outro lado, as polticas redistributivas em especial, que tem por
objetivo melhorar as condies de um grupo custa de outro, no devem
que accountability
so completamente inapropriados para atividades altamente tcnicas e
Para Majone (1996), um conceito mais apropriado deve contemplar uma
rede de complementaridades e mecanismos de superviso, assumindo que
controle necessariamente para ser exercido de qualquer lugar no sistema
democraticamente accountables apenas pela combinao de instrumentos
accountability
A superviso dos Poderes Legislativo e Executivo est obviamente includa, no

entanto, o autor adverte que qualquer tentativa de estabelecer administrao
de mecanismos de accountability, estes no so claramente apontados. O

prprio autor reconhece que no est muito claro como o accountability
responsabilidade pelas decises, se dos administradores pblicos, se dos
governos. Alm disso, o autor revela-se ctico quanto capacidade do
expertise, nem
Visando a esclarecer sobre os possveis sistemas de controle a serem
adotados em um sistema regulatrio, Lodge (2004) aponta algumas sadas
em sua anlise corroborando o argumento de Hood (1983), para quem
accountability inerente a qualquer sistema de controle e, um regime
regulatrio, sendo um sistema de controle, no poderia prescindir do
seu. Como qualquer sistema de controle, tambm a atividade regulatria
so interessantes na medida em que estabelecem cinco dimenses cruciais

que devem ser consideradas em qualquer discusso sobre accountability e
regulados.
A perspectiva de anlise de Lodge amplia a discusso sobre as
as responsabilidades de cada um. Por essa razo, o estudo de Lodge

particularmente importante, pois ele considera a ampliao dos controles de
reduzidas com as privatizaes. A anlise proposta por Lodge, ao contrrio,
expande a prestao de contas e as responsabilidades para variedade de
relaes multidimensionais que podem ocorrer em um sistema regulatrio.
Para ilustrar a melhor maneira de como estabelecer mecanismos
presentes no universo regulatrio e esclarecer como um regime regulatrio
pode manter-se accountable em suas cinco dimenses, Lodge apresenta
quatro instrumentos por meio dos quais accountability
podem ser discutidos.
415' >

% !"' (%
Orientada para demandas

Orientada para resultados
: !"' (%

Individual
Voz (expresso)
Escolha
Coletivo
Representao
accountability. Inicialmente, ela se divide em duas dimenses: primeiro,
inputs
output, que
consequentemente o provimento dos servios, transparente aos usurios

e demais atores envolvidos, enquanto voz e escolha so instrumentos
disponibilizados aos indivduos para o uso discricionrio deles. A voz busca
possibilitar a participao dos usurios dos servios regulados, permitindolhes expressar suas demandas. A representao busca ainda conter os
accountability e
da administrao pblica que poderiam direcionar princpios ou ideias sobre
atribuda a instituies pblicas, responsabilidade dos atores envolvidos,
Trusteeship, a regulao deve ser exercida em ordem legalmente estruturada,

de modo a minimizar a ao discricionria e reduzir o grau de arbitrariedade
no processo decisrio. Nesse caso, accountability conduzido via superviso
e reviso das autoridades e especialistas responsveis. Em termos de
por meio de comisso de tcnicos especialistas e polticos eleitos, e o uso
representantes eleitos.
ao contrrio, considera os cidados os melhores
juzes de suas prprias necessidades e isso pode ser observado na medida
indivduo utilizar-se da vantagem das escolhas voluntrias sobre o

consumo de qualquer bem particular. O autointeresse do provedor de bens
reputao. Ser accountable e transparente em sua atividade aumenta suas
4?5 >

+3
'& @
A
Processo decisrio
voltado para a
regras a serem
seguidas
Accountability
das atividades
reguladas
Legislativo e processo
decisrio tecnocrtico
legalidade
&%(
:%@
Competio entre um Retrica da incluso

conjunto de regras e
de distintos pontos
escolha individual
de vista
Obrigaes
contratuais e leis de
competio
Superviso por
meio do controle
dos especialistas,
competio poltica,
representao dos
consumidores
Accountability
revelao das
indivduo
Competio
entre normas e
na avaliao dos
processos
responsabilidades e
legalismo
Reviso por
especialistas
Publicidade
das normas e
acesso s regras
procedimentais
Competio e
Accountability e
controles sobre
as atividades
reguladas
&B%
(C(%
mecanismos de
escolha, revelao
correo legal
Evoluo da ordem
competitiva, ajuste
mtuo por meio
dos processos de
descoberta
Superviso por
meio das leis de
participao
Envolvimento,
superviso
de mandato,
envolvimento de
grupos de interesse
Participao
imediata, incluso de
Finalmente, Citizen Empowerment

legtima de controle pblico. Nesse caso, a elaborao das normas regulatrias
so requeridas. Essa doutrina, embora no mencione diretamente, est
estreitamente vinculada ao conceito de societal accountability, que surge em
accountability vertical,
como eleies, agregando ao accountability valores presentes em conceitos

13
O estudo de Lodge sugere avanos importantes da literatura. Tem-se

estatal, os atores no-estatais que operam no ambiente regulatrio podem e
devem estar submetidos a um processo de controle e prestao de contas ao
pblico, o que em ltima anlise rompe com a viso mtica da atuao neutra
que, para o autor, accountability

quais se busca obter mais. A maneira como tais instrumentos so designados
qualquer regime regulatrio.
&% !;'%

atividade regulatria na qual se baseia toda a anttese moderna, ou seja, a
com abordagem de anlise liberal. O cunho antiestatal dessa teoria torna-se

evidente quando esto em questo as atribuies do Estado e o alcance do seu
governantes e idelogos desse perodo quase sempre o neguem.

Nota-se que tanto ao longo do perodo em que predominou a regulao
de servios por meio da propriedade pblica de empresas estatais na Europa
polticos dos quais nem sempre se pode escapar. A proteo do interesse
13. Ver Cruz (2006).
pblico atualmente requer tanto ou mais empenho para neutralizar os
reveladas pela corrente de vis econmico para o qual a incapacidade dos

agentes governamentais de dar conta de toda a complexidade administrativa
e regulatria exigiria nova ordem institucional.
soluo proposta parece no corresponder na prtica sua elaborao terica.

Curiosamente, apesar de vir acompanhada de retrica de modernizao das
ele prprio recheado de elementos administrativos ultrapassados e mesmo
incompatveis com ambiente administrativo democrtico, como o insulamento
burocrtico e a precariedade dos mecanismos de controle pblico, que na
reguladoras baseada em credibilidade toda ela voltada para atrair o mercado,

ou seja, investidores e acionistas, cujos recursos so indiscutivelmente
imprescindveis para o desenvolvimento. No entanto, enquanto estrutura
ncleos burocrticos.
Os estudos aqui apresentados so notveis e trazem em comum o
reconhecimento do comeo do sculo como a era do Estado Regulador. Assim
como ao longo do perodo ps-guerra observamos a construo (1950-1970) e
o desmantelamento do Estado de Bem-estar e do Estado Desenvolvimentista
ainda produzem resultados controversos. Alguns desses estudos adquiriram

das instituies. Outros estudos devem seguir esclarecendo e questionando a
de economia poltica sobre o Estado Regulador.
mercado requer reviso. Considerar qualquer movimentao pouco maior do

apenas avaliao ideologicamente exagerada, mas tambm canonizao do
Do mesmo modo, o estudo observa criticamente as razes contidas por
Contudo, viu-se tambm que a delegao pode simplesmente ocultar outras

razes dos polticos e decisores como determinados custos de deciso ou
responsabilidades indesejadas, o que, alis, comportamento comum e tpico
polticas governamentais, deve-se ter com clareza que essa mesma delegao
verdade trancando tais polticas e tentando perpetu-las por quanto tempo
possam ser alteradas ou suprimidas pelo novo partido ou coalizo no poder.
Se isso, por um lado, caracteriza incerteza poltica para o mercado, por outro
novos interesses arena poltica.
do ponto de vista terico, considera-se que elas trazem contribuio vlida

ao apresentar-nos conjunto de argumentos que, em certa medida, se
importadas e sem conexes com as demais instituies locais, na maioria

com as instituies locais e, em seguida, incorporam-se a elas, ocasionando,
muitas controvrsias.
reguladoras autnomas ao mesmo tempo em que soluciona o problema do
da teoria democrtica que as polticas pblicas devem ser objetos de controle
exclusivo daqueles que esto sujeitos ao accountability eleitoral. O desenho
Como tornar o exerccio desse poder democraticamente controlado?

Essa deveria ser a questo em voga. Todavia, ao menos pelo lado de certos
assegurar, a todo custo, o seu controle. J pelo lado da sociedade observase crescente movimento questionando o insulamento como mecanismo
permitam que o controle social se restrinja a accountability de resultados.
accountability
elementos contrrios ao controle amplo e irrestrito, como o caso da delegao
caractersticas estruturais.
grupo tem da poltica propriamente. Embora discordem e possam negar

regulatria dos anos 1980 e 1990 na Europa e na Amrica Latina possuem a
inabalvel no desempenho do mercado. Alm disso, nota-se que esses atores
como busca por instituies ideais e regras para regulao da vida social.
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&*+?
*
+ -
%!"
A
de poupana da economia, o que exigiria ento investimentos com gastos
ou pela poupana externa.
No raramente, a presena de capital estrangeiro era repudiada,
reduzindo, assim, o alcance dessa opo, e a poupana externa realizava-se
muitas vezes, principalmente em momentos de alta liquidez internacional,
estrangeiro no se aventurava nesses investimentos, exceto pelas
ventures
existentes de parceria pblico-privada.
a prpria capacidade da economia para elevar seu nvel de poupana, uma vez
Esgotado o modelo de inverses pblicas, muitos pases iniciaram
impedindo crescimento no sustentado e, assim, colocando alto risco ao

retorno do empreendimento.
Adicionalmente, vrios pases no conseguiram desenvolver ambiente
ou aumento de produtividade e sua repartio com os usurios. Assim, os
A necessidade de marco regulatrio no s para proteger o usurio do

das regras de operao de mercado para o concessionrio desse direito
obrigaes como os direitos dos operadores dos servios concessionados.

A necessidade da regulao econmica diminui medida que aumenta
pblicos, h segmentos mais competitivos atuando com tpicos monoplios
naturais, dependendo em cada setor da combinao de condicionantes
econmicos e tecnolgicos. Distribuio de energia e gua, por exemplo, que
natural. J a produo de energia e a de gua pode atuar em ambiente
requerer certa exclusividade de demanda.

que se conectam, so impedidas por aes privadas, a regulao pode
unbluding
a rede com aumento da capacidade ociosa.

Mercados monopolistas ou com uso partilhado de estruturas produtivas
exigem marco regulatrio criador de mecanismos que indiretamente gerem
com os usurios.
Uma regulao que vise ao bem-estar da sociedade no deve distinguir
prestao direta ou indireta, pblica ou privada. Deve, sim, garantir o
As questes relevantes na construo dos instrumentos regulatrios j

cruzados, verticalizao, alocao de risco, gesto privada, critrios de acesso,
Embora essas questes requeiram processo de adequao a cada setor, suas
bases tericas e conceituais so imutveis. As sees seguintes iro discutir
'&=%& :
excedente, por menor que seja, abate os custos de investimentos. Caso no o

No agregado, o preo de equilbrio seria igual ao custo marginal da
ltima unidade vendida. Como os custos marginais agregados de todas as
empresas de um mercado crescem com a quantidade demandada, seja porque
distintos, todas as unidades vendidas geram excedentes acima dos custos que
medida que os custos de produo variam, seja por melhoria de gesto, seja
por mudanas tecnolgicas, seja por variao de custos e tributos.
Se no longo prazo esses preos de equilbrio no gerarem excedente
com base nos preos que os agentes econmicos tomam suas decises
quanto quantidade a ser produzida. Preo , assim, o critrio alocativo
automtico do mercado. Bens e servios mais escassos custaro mais e sero
os preos de mercado.
economia, porque a utilizao desses bens e servios ocorrer nas atividades
que geram mais renda e, portanto, com maior capacidade de manter emprego
e investimentos. No entanto, as atividades que usam os recursos podem no
custos mdios por meio de economias de escala. Atividades em que a escala

monoplios naturais.
Mas preos divergem do custo marginal quando no mercado h empresas
podem impor preos acima do custo marginal com estratgias oligopolistas
anticompetitivas.1
indivisveis de larga escala e de longa maturao. Ou seja, investimentos com
sunk costs
que discipline esse poder monopolista.
& '%
nulo devido ao alto custo de reaproveitamento ou porque certos ativos s

apresentariam valor de troca no prprio setor e, portanto, em situao
recessiva do setor tenderiam a valer muito pouco, na medida em que no
aproveitveis e reversveis de uma atividade para outra. Incerteza, seja

por riscos de mercado, seja de governo, em atividades com altos custos
2
uma razo de assimetria de risco e, portanto, gera mais perdas
elevadas nos choques negativos do que ganhos nos choques positivos, ou
seja, uma correlao negativa com nvel de investimento com uma correlao
positiva com o custo de capital. Assim, os investidores teriam valor de opo
1. No caso do Brasil, esse marco est apresentado na Lei no 8.884/1994, que est atualmente sendo
revista no Congresso Nacional. Ver Fiza e Seroa da Motta (2006) para ampla resenha de questes
tericas e metodolgicas nesta rea de antitruste.
razo pode ser o alto custo de reaproveitamento, como, por exemplo, tubulaes enterradas. Outra razo
seria porque certos ativos s apresentariam valor de troca no prprio setor e, portanto, em situao
recessiva do setor, tenderiam a valer muito pouco na medida em que no encontrariam compradores.
so economicamente aproveitveis e reversveis de uma atividade para outra.
para postergarem suas inverses para momentos de menor incerteza. J

na expanso econmica seriam maiores que as perdas na recesso que
induziriam assim a um investimento excessivo para capturar tais ganhos
quando estes surgissem.
9$&B
Subsdio cruzado discrimina preos entre usurios. Essa discriminao
atingir objetivos distributivos. No primeiro, a discriminao de preos
grupo de usurios.
!D9 &'&%
condio de equilbrio de todos os mercados competitivos. Em razo dos
custo marginal de proviso somente at certo ponto, pois, acima da escala

Logo, h de se incorporar aos preos a parcela relativa expanso dos
que o preo sobe. Logo, o monopolista procuraria atuar na parte mais inelstica
da curva de demanda do usurio ou do tipo de uso, pois essas redues de
demanda so proporcionalmente menores que aumentos de preos e da no se
observam quedas na receita marginal do monopolista. Ou seja, as elasticidades
balizam os nveis de cruzamento de subsdios entre usos.
Sendo uma concesso que no maximiza receita, e sim a recuperao de

seus custos, os preos deveriam maximizar o bem-estar gerado pelo consumo,
dada a restrio de que a receita marginal deve-se igualar s necessidades
minimizar os impactos dos preos na reduo de demanda e com isso manter

3
quando estes no so
servio monopolista.
No caso de um monopolista pblico que no maximiza receita, e sim
a recuperao de seus custos, tal como se espera em uma concesso de
irrigao, os preos deveriam maximizar o bem-estar gerado pelo consumo
de gua, dada a restrio de que a receita deve-se igualar s necessidades de
por usurio, que proporcional ao inverso da elasticidade de demanda de

cada usurio. Assim, usurios com demanda menos elstica pagariam
mais que aqueles com demanda mais elstica. A intuio dessa regra (i)
de no arrecadar mais do que o necessrio para recuperar custos e (ii) que
os usurios mais elsticos, com menor produtividade marginal4 ou menor
disposio a pagar, exigiriam preos menores porque tenderiam a desviar
mais sua demanda diante de variaes positivas de preos.
as demandas elsticas, uma vez que estas ltimas geram maiores ganhos de excedente econmico.
, que
/ ei.
4. Produtividade marginal quanto o lucro da atividade econmica varia com uma unidade adicional
valor dessa produtividade.
tambm muitas vezes restringida para evitar que o poder do monopolista
elasticidades de demanda que eles observam e que so calibradas em relao

aos resultados observados de receita.
!9:
Preos mais baixos para certos grupos de usurios de servios de
vantagem, apregoa-se, seria a de gerar recursos dentro do prprio sistema.
garantir o uso para os mais pobres, h de se garantir subsdios somente a

como em um programa social. Por exemplo, uma remunerao operadora
econmica dos servios que atingem os mais pobres. Com esse subsdio, a
como um todo.
Todavia, caso se deseje manter a arrecadao do nvel de gerao de

receita, o uso de subsdios distributivos a certos usurios implicar (i)
:& B !"
A coordenao das atividades entre empresas que atuam em segmentos
transaes em mercados e geram a necessidade de contratos de longo
isso, reduz-se o custo de transao dos negcios e, portanto, aumenta a

e a jusante da cadeia produtiva, a verticalizao desses segmentos evita o
duplo mark up
Todavia, no caso de mercados regulados em que existe poder monopolista
na distribuio e segmento competitivo na produo, a verticalizao tem
sido coibida para evitar incentivo a prticas anticompetitivas.
& !"&
tambm ser assimtrica, isto , perdas no sinistro podem ser muito maiores
em expectativa de taxa de remunerao do capital mais elevada e, portanto,
que aloca o risco no agente econmico que controla o risco com menor custo.
agente tem acesso para controlar o risco e, portanto, quanto menos exgena
para controlar o risco ele no observa, cria-se o incentivo para que o agente
livre do risco relaxe no controle e gera-se um risco moral que aumenta a
":
Uma das razes para as concesses privadas e parcerias pblico-privadas
de penalizao gesto improdutiva, uma vez que tanto lucros quanto perdas
no so totalmente percebidos pelos gestores. Essa restrio de incentivo
tambm estaria, todavia, presente em monoplios naturais em que o poder
de mercado garantido legalmente.
desempenho5
de preos e metas do marco regulatrio do que propriamente natureza
ocorressem no teriam incentivos para reparti-los com os consumidores.

comportamento e, portanto, nesses casos, incentivos de preos e metas sero
cruciais para que o desempenho do empreendimento se realize ao menor custo
para que o empreendimento realmente atinja a sua meta econmica e social
5. Ver, por exemplo, resenhas em Estache, Perelman, e Trujillo (2005) e Megginson e Setter (2001).
&E &
acesso a uma rede de outra empresa poderia ser o custo marginal de operao
da rede. Custo esse que deveria considerar tanto os custos operacionais como
custo operacional do acesso mais a atual margem de lucro da incumbente.6
calculadas com os custos dos investimentos realizados pela incumbente
valor de opo que elas pagaram por entrarem mais cedo no mercado.7 Se
qualquer tentativa de entrada no mercado da incumbente.8

de renda que devem ser analisadas quanto aos trade-offs
:% %!
6. O chamado
ECPR ou Baumol-Willig Rule
seria igual ao custo marginal de proviso incorrido pela cesso da rede mais o custo de oportunidade em
7. H tambm consideraes a respeito da ponderao de perdas de demanda da incumbente que
resenha.
quanto mais iseno o regulador tiver para aplicar os princpios e normas

regulatrias. A necessidade de iseno requer autonomia de deciso para
que deveriam regular ou mesmo pelo prprio governo com aes oportunistas
e imediatistas. A autonomia est centrada, sobretudo, nos mandatos dos
contemplem os impactos regulatrios das decises e ampla discusso em
consultas pblicas incentivam o carter tcnico das decises, estimulam a
dirigentes dos rgos.
condies de sada de modo a se evitar prejuzo continuidade da prestao
do mercado e, para tal, regras devem existir a priori em que essa atuao
possa se pautar. Mais ainda, exige administrao oramentria autnoma,
corpo tcnico com especializao tecnolgica e, seno principalmente,
&%!;% $
A condio de entrada no mercado por meio de processos licitatrios
decisrio seja pelo menor valor da prestao do servio. Os editais de licitao
Os contratos de concesso devem tambm disciplinar a sada com critrios

de modo a se evitar prejuzo continuidade da prestao do servio. Condies
de entrada com exclusividade de demanda so importantes para recuperao
o controle de sada pode ser instrumento de controle de conduta anticompetitiva
( '<
qual se criam incentivos para que a proposta vencedora seja aquela de menor
nesse intervalo, h de se proceder a reajustes anuais para acompanhar

devem evitar o simples repasse de custo e incluir incentivos que estimulem
naturais e, ao mesmo tempo, reduzir os seus riscos.
entre as revises.
F '<
Geralmente, esses reajustes so estimados com base na variao plena

dos custos mdios de operao e na manuteno de taxa mdia de retorno
price cap
variao anual de reajuste automtico com base em ndices gerais de preos.
alcanado anualmente.9
assim, reproduz o sistema de repasse de custos. Periodicamente, em geral de
10
Uma das
concluses a de que o sistema de taxa de retorno, alm de estimular tecnologias
j que os custos so plenamente repassveis. Alm disso, sua implementao
requer que o regulador conhea a estrutura de custo dos regulados.
entre regulador e regulados e, portanto, como no observa o empenho de
9. A mensurao da produtividade tema bastante discutido na literatura, a exemplo de Estache,

Perelman, e Trujillo (2005) e Seroa da Motta e Moreira (2006).
para resenha do caso brasileiro.
para o operador.
Muito embora, primeira vista, o preo-teto seja mais simples, porque
elimina a estimativa de aumento de custo, a literatura econmica tambm
11
:; '<
Setores com alto dinamismo tecnolgico deveriam ter prazos mais
risco moral.12 Nesse intervalo, realizar-se-o somente reajustes anuais de
custos; C = custo realizado. Se o regulador impe a = o e b = 0, a recuperao de custo sem incentivo
em que o agente segurado sabe mais de seu risco que a empresa seguradora.
O processo de reviso geralmente realizado com base em
13
No se trata, todavia, de recuperao ou compensao decorrentes de

desvios dos reajustes anuais. Ao incio de cada perodo de reviso, s se
recebem penalizao caso no se tornem mais produtivos.

Esse sistema de incentivo quando tem sucesso deixa a impresso de
que alguns operadores esto percebendo lucros excessivos e, portanto, parte
desses lucros deve ser expropriada nos reajustes anuais. Todavia, note que o
durante o intervalo das revises, parte da renda de aumento de produtividade
para que ele, assim, tenha incentivo a adotar tcnicas mais produtivas.
' !"&%)(& %9

O Brasil iniciou seu processo de privatizao e regulao h dez anos.
de investimentos e dinamismo nos setores monopolizados. Mas o processo
evolutivo da regulao no Brasil parece ter perdido logo seu momento, quando
gs natural e o vcuo regulatrio no saneamento so apenas alguns exemplos,

de telecomunicaes.
A tramitao no Congresso Nacional do Projeto de Lei no 3.337/2004,
13. Ou Telric, total element long run incremental cost.
e adequao de inmeras questes. E a questo da autonomia a mais
los transparentes a base inicial da autonomia que se discutiu acima. Mas

para tal no h necessidade de controle dos ministrios, e sim, como j
o desempenho no cumprimento das metas. Metas que devem ser aquelas
previstas nas legislaes que criaram os marcos regulatrios e que sejam
Adicionalmente, notas tcnicas e consultas pblicas, instrumentos j
a descrio e a anlise peridica das atividades realizadas e seus impactos

econmicos14 so instrumentos imprescindveis para o controle e a evoluo
da qualidade tcnica das aes regulatrias.
Vale mencionar que contratos de gesto com esse escopo restrito a
deveriam pressupor sanes relacionadas com suas concluses que, alm
de no adequadas ao exerccio da autonomia, no cabem ser aplicadas pelos
da governana regulatria no pas.
princpios da regulao econmica uma das bases para a concertao
14. Respeitando a restrio de dados e de conhecimento metodolgico.
'=%&
DIXIT, A.; PINDYCK, R. Investment under uncertainty Princeton, US: Princeton
ESTACHE, A.; PERELMAN, S.; TRUJILLO, L. Infrastructure performance and reform
in developing and transition economies
measures.
VALLETTI, T. M.; ESTACHE, A. The theory of access pricing
FIUZA, E.; SEROA DA MOTTA, R.
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2006.
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SALGADO, L. H.; SEROA DA MOTTA, R.
SALGADO, L. H.; SEROA DA MOTTA, R. Marcos regulatrios no Brasil: incentivos ao

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VISCUSI, W. K.; HARRINGTON, J. E.; VERNON, J. M. Economics of regulation and
antitrust. 4. ed. Cambridge: The MIT Press, 2005.
1
%A%&% (
6 ' &%&=%&
%9
&*+G
H +I

+3
+
Bernardo Mueller
%!"
s setores regulados costumam ser reas de atividade econmica que
e envolver servios politicamente sensveis, muitas vezes produzidos por

empresas estrangeiras (LEVY; SPILLER, 1996; SAVEDOFF; SPILLER,
1999)
vulnerveis a oportunismo governamental, de modo que os investimentos
convencidos de que existem salvaguardas adequadas contra expropriao
administrativa por parte do governo, por exemplo, por meio de mudanas
Mueller (2001a), nos primrdios da regulao no Brasil, argumentou que
existia j naquela poca ambiente institucional que provia incentivos para o
investimento e o crescimento nos setores regulados. As salvaguardas contra o
comportamento oportunista por parte do governo apontadas naquele estudo
o Executivo; (ii) um custo de credibilidade para o governo que penalizaria
leiles de privatizao que se esperava ainda estarem por vir (MUELLER;
1. Este trabalho baseia-se em MUELLER, B.; OLIVEIRA, A. R. Regulation during the Lula government
de Illinois, em abril de 2007.
Brasil, baseada em grande coalizo de partidos no Congresso (ALSTON;

MUELLER, 2006); e (iv) a governana criada pelo desenho institucional das
contribuam para ambiente propcio ao investimento, porm admitia que
hostil ao processo de privatizao e ao sistema de regulao que havia sido

implementado (MUELLER, 2001b, p. 642). Dois anos depois, este cenrio
hipottico se tornou realidade com a subida ao poder do governo Lula,
permitindo assim a oportunidade de analisar como aquelas salvaguardas
criou uma situao de incerteza e tenso, no s nos setores regulados, mas
'
5 + + 9+ J K
presidente, dado seu posicionamento ideolgico histrico, iriam trazer

de governar. interessante observar, contudo, que imediatamente aps a
aqueles prevalecentes na administrao anterior. Isso indica que investidores,

e que o novo governo no apresentava risco to grande quanto se imaginou
a princpio. Em parte, isso pode ter sido devido s repetidas declaraes do
presidente eleito de que no havia razes para se temer, embora tais sinais
para presidente do Banco Central de Henrique Meirelles, um banqueiro
motivao que pudesse existir do governo de agir oportunisticamente, assim

como mitigar qualquer iniciativa naquela direo que viesse a se realizar.
equilbrio, e, sim, apenas o primeiro impacto do choque trazido pela eleio

do Presidente Lula. Uma anlise completa precisa incorporar tambm a
reao subsequente a essas aes, para ver at que ponto as salvaguardas
e ser realizado primeiro descrevendo e analisando o contedo da poltica
regulatria do governo Lula e subsequentemente o processo pelo qual os
que esbarraram nas restries impostas pelas instituies polticas. Ser
polticas mais amplo, pois muitas escolhas so motivadas no somente pelo
seu impacto direto sobre o que se est regulando e como, mas tambm como
um meio de atingir outros objetivos governamentais. Alm disso, exploramos
ao longo do trabalho a noo de que, a despeito das grandes mudanas
no contedo e na governana regulatria promovidas pelo governo Lula,
%!; $& !"1

%!"
Nesta seo ser analisado como as instituies polticas e as
salvaguardas institucionais reagiram s tentativas do governo Lula de mudar
tanto a poltica como a governana regulatria. Para isso, o primeiro passo
da poltica regulatria, muitas vezes por meio de meios que implicavam
mudana nas regras do jogo. O segundo passo ser seguir o desenrolar
dos casos estudados alm do primeiro momento, para analisar quais os
resultados, aps as salvaguardas institucionais terem chance de reagir a
essas tentativas de mudanas. Finalmente, o escopo da anlise ser ampliado
para mostrar como as escolhas de polticas regulatrias por parte do governo
iluminar os determinantes bsicos das motivaes do governo em relao
poltica regulatria.
% : !" $& 6
para mostrar a abordagem adotada pelo governo para o setor regulatrio
nos seus primeiros anos no poder. O propsito mostrar que a motivao
junho de 2003, aumentos estes que, de acordo com os contratos de concesso,

estavam baseados no IGP-DI, calculado pela Fundao Getlio Vargas.3 O
subtrado. O governo criticou o tamanho do aumento, ciente do impacto das
capacidade de gerir a economia.
maiores do que o IPCA calculado pelo governo (IBGE) e usado para outros
versus
que haviam sido nomeados pelo presidente anterior, optaram por manter
essa deciso, o Ministro conclamou publicamente a sociedade a lutar contra
uma maneira peculiar de resolver questes intragovernamentais. Mais de
Pblico na Justia Federal em Fortaleza, com o juiz decidindo que a Anatel e

o IPCA em vez do IGP-DI, sujeitas a multa diria de R$ 50.000,00 em caso
3. A descrio deste evento est baseada em Morais (2007).
Dado o alcance nacional do caso, o Supremo Tribunal de Justia decretou,
entraram com pedido de suspenso da deciso anterior impondo o uso do

do Real diante do Dlar, o IPCA iria tender a aumentar mais rapidamente do
que o IGP-DI. O Superior Tribunal de Justia STJ anulou a deciso anterior
o Sindicato dos Trabalhadores em Telecomunicaes e, consequentemente,

com o Partido dos Trabalhadores. Embora houvesse alguma controvrsia na
que tem o poder de nomear os conselheiros, sujeitos a aprovao do Senado,
oportunismo governamental e uma caracterstica comum em muitas

levou o Presidente Lula, no auge do imbrglio sobre o ndice de reajuste, a
do posto de presidente do conselho de cinco conselheiros, mas no tir-lo

totalmente do conselho. Porm, embora no houvesse nenhum mecanismo
lo a se demitir, tornando sua situao no cargo insuportvel. Esse evento
indica a inteno do governo de ter participao mais direta e ativa no
que levantou srias preocupaes sobre a autonomia destas.
O terceiro evento analisado aqui envolve a tentativa do governo Lula de

mudar o arcabouo legal do sistema regulatrio. J em maro de 2003, somente
mantivessem as grandes linhas do modelo anterior, diversos detalhes causaram
controle social.4 Talvez a proposta de mudana mais controversa tenha sido a

do poder de decidir quem poderia explorar os servios pblicos. Idealmente,
essa seria uma deciso tcnica tomada com base em critrios objetivos, tais
como um leilo. Embora a proposta tenha apresentado restries sobre como
para perseguir motivaes polticas quando este poder est nas mos de um
que o lcus de planejamento e deciso sobre quais concesses deveriam ser
realizadas e quando deveria, por direito, estar nas mos do Executivo e seus
ministrios. Note-se, no entanto, que isso no o mesmo que ter o processo de
concesso, uma vez decidido, sendo implementado por aqueles setores, dada a
os programas do governo, o que a princpio pode ser um objetivo legtimo.

A preocupao, contudo, era que o contrato poderia vir a ser usado como
as punies poderiam concebivelmente envolver aes como demisso de
conselheiros e redues do oramento.
Mattos e Mueller (2006).
para tentar captar qual teria sido a percepo de investidores, consumidores

e outros atores no incio de 2004. Aps pouco mais de um ano no poder, o
Presidente da Anatel; (ii) tentou reverter a deciso da Anatel de respeitar
os contratos de concesso, publicamente sugerindo sociedade contestar
tinha o potencial de severamente reduzir sua autonomia e capacidade de
ano do mandato do novo governo, como atentado alarmante contra o
arcabouo regulatrio existente. Claramente, essas aes revelam intenes
acontecido no compe toda a estria e no corrobora a concluso de que
o arcabouo regulatrio havia sido subvertido e que o risco regulatrio iria
regulados. Para contar toda a estria, necessrio analisar a segunda e a
terceira rodadas desses eventos, isto , como as salvaguardas institucionais
: !;%&%
A questo que deve ser colocada no se o governo tentou mudar a
social. claro que as aes do governo tinham o potencial de aumentar a

houvesse conjunto robusto de restries e constrangimentos institucionais
sobre o oportunismo governamental, investidores e outros stakeholders se
sentiriam menos suscetveis e estariam menos inclinados a deixar aqueles
o governo perceberia esses constrangimentos e evitaria o comportamento
oportunista desde o incio. Porm, dada a natureza do momento histrico

com o qual estamos lidando, razovel supor que se tratava de um perodo
de grandes mudanas, em que as salvaguardas institucionais estavam sendo
resultados emergiriam da tenso entre as aes do governo e as restries
institucionais, dado que estes jamais haviam colidido de tal maneira antes. O
propsito desta subseo , portanto, analisar o desenvolvimento dos casos
descritos acima nas segunda e terceira rodadas. Para realizar essas anlises,
ser apresentado modelo espacial simples que permite compreender melhor
no caso da tentativa de mudana de ndice no preo-teto dos servios de

governana sero analisadas por meio desse modelo.
5
A
linha horizontal representa a posio de cada ator ao longo de dimenso
nica que pode ser pensada como esquerda versus direita, pr-consumidor
versus pr-indstria, etc. O ponto P
que determinado por ideologia e incentivos polticos. O Presidente deve
onde o conselheiro se localiza ao longo dessa dimenso horizontal. As
linhas inclinadas partindo do ponto P mostram a utilidade que o Presidente
P.
a utilidade do Presidente. O ponto T a escolha tcnica ou no-poltica. Se o
5. Este modelo vem de Mueller e Pereira (2002). Embora a escolha sendo modelada de um nico
conselheiro, ao invs de um conselheiro em um colegiado de cinco membros, a questo bsica a
mesma.
devido a temores do mercado por conta de incertezas, risco regulatrio e
T
A1
segundo conjunto de curvas. Desse modo, a escolha de A em vez de T iria
O segundo o custo de credibilidade incorrido por escolher A1 em vez de

T. Dado que A1 relativamente perto de T, este custo ainda pequeno, de
b
mais alto verticalmente do que a. Sendo assim, o Presidente ir considerar
A1, tal como A
P
A , dado que qualquer mudana subsequente para
mais perto de P leva a perdas maiores que os ganhos. De maneira mais geral,
do custo de credibilidade.
'
15+L M
+L
A principal mensagem desse modelo o trade-off entre controle e

credibilidade, que o ponto central deste trabalho. O novo governo tinha
Isso sugere que, quela altura, o governo percebia que os custos de credibilidade
de tal linha de ao seriam baixos. Ao se analisar o comportamento do
governo com relao escolha de conselheiros aps o evento narrado acima,
bem dentro das regras do jogo a partir de ento. Dois conselheiros ligados
2 seria em pontos prximos de
e estariam, portanto, associados a grande
regulatrias.6 Essa interpretao parece pouco verossmil, pois, para atingir
no segundo mandato, tenha optado por abordagem menos intervencionista com
que nomear conselheiros baseados em suas compatibilidades polticas, mas

da regulao.7
das nomeaes como patronagem em troca de apoio no Congresso. Alston
e Mueller (2006) argumentam que a troca de patronagem por apoio entre o
de polticas no Brasil, com ganhos para ambos os lados. No comeo de 2007,
nas trocas entre Executivo e Legislativo.8 Isso ocorreu em uma poca na

mandato, envolvendo complexa equao para incluir todos os partidos aliados
do governo no processo de nomeao de conselheiros no comeo do primeiro
6. Um exemplo dessa interpretao um blog

josemarcio/?m=20070320
http://blog.estadao.com.br/blog/
Contingenciamentos, demora para nomear novos conselheiros e a escolha de sindicalistas e
dois conselheiros que representavam o sindicato dos trabalhadores de telecomunicaes para a Anatel.
A nomeao de Ronaldo Sardenberg, em maro de 2007, como o novo Presidente da Anatel teria sido
ser oriundo do setor de telecomunicaes.
F), o Superior Tribunal Federal (

x e o Executivo (Ex
Ex). O status quo era
x , dado que at aquele momento os contratos de concesso haviam sido
respeitados. Aqui novamente a utilidade dos atores medida de baixo para
cima, com o ponto mais alto na linha de preo. Se o Executivo impusesse
o IPCA como o ndice a ser usado em vez do IGP-DI, sua utilidade subiria
Ex
do nvel iv
judicirio independente tal escolha no seria um equilbrio, pois a Suprema
Corte simplesmente reverteria a mudana e reinstituiria as regras contidas
retornaria do ponto i
'
?5F+I
+
Uma anlise mais realista iria considerar que tanto as aes do Executivo
como as do Supremo Tribunal Federal no so sem custo. A Suprema Corte
teria o custo poltico de reverter as aes iniciadas pelo Executivo e que eram
de credibilidade de quebrar os contratos de concesso e mudar as regras
do jogo. Uma vez que tais custos so levados em considerao, equilbrios
bem distintos se tornam possveis. Considere inicialmente a introduo
de custos para a Suprema Corte. Nessa situao, o Executivo poderia agir
Ex, se contentar com um ponto intermedirio como x1, em que a Suprema
utilidade igual a iii
x . Esta ltima opo implicaria um custo para a Suprema Corte representado
por deslocamento para baixo na sua curva de utilidade, levando ao ponto ii,
e uma utilidade igual a que receberia em iii. Ou seja, a presena de custos
para a Suprema Corte agir permite ao Executivo maior escopo para controlar
a regulao nesses setores. Essa concluso pode mudar se introduzirmos
custo de credibilidade para o governo, representado por um deslocamento
isso representaria queda da utilidade do Executivo do ponto iv para o ponto

v
x para x1. Como essa utilidade seria mais baixa do que
(utilidade em vi), o equilbrio nesse exemplo seria a manuteno das regras
x.
entre o Executivo e o Judicirio e como isso cria ou deixa de criar salvaguardas

contra o comportamento oportunista do governo dentro das instituies
esse objetivo diretamente, consistente com o equilbrio descrito acima, em
da presso do Executivo, de boa parte do Congresso e da sociedade em geral

ter alarmado investidores, seu desenrolar leva a uma concluso na direo
presses contrrias.
Finalmente, o terceiro exemplo a ser analisado neste trabalho usa
PeA
9
inicialmente implementando a poltica no ponto A. O Presidente poderia

tentar puxar a poltica mais para perto de P
D
P
P
ser alto, D
magnitude, (
alter-la. No caso de DP
inicial no ponto P
A, dado que esta ltima ao implicaria queda na sua
conselheiros est atuando, tal como o Teorema do Eleitor Mediano.
interveno dessa magnitude, pois a perda devido ao custo de credibilidade

no compensaria o ganho de utilidade de mover a poltica de A para
P
Ae
P
daria no ponto x* com um nvel de interveno de Dx*.
'
G5+L M

>
tem que, se o modelo est correto, o tamanho do custo de credibilidade (

)
deve ter sido baixo, dado que o nvel de interveno que essa lei representava
era alto.10 No entanto, quando se examinam os eventos subsequentes e se
considera que a proposta do governo era somente o primeiro passo na deciso
tentativa de avaliar a reao dos diversos grupos econmicos e da sociedade
10. Veja Mattos e Mueller (2006) para anlise que segue tal raciocnio.
a proposta acabou sendo deixada de lado e permanece at hoje engavetada

no Congresso, de onde possivelmente jamais emergir. Esse ostracismo se
ao governo sobre o tamanho do custo de credibilidade,
, levando, ento,
proposta de emenda constitucional em tramitao no Congresso deixa mais
Senado e vista pelo mercado e especialistas como capaz de mitigar muitas

das incertezas prevalecentes e gerar ambiente melhor para os investidores e
&(%<'%
sempre se revertendo para posies mais prximas dos contratos de

at certo ponto, constrangem o comportamento oportunista at de um ator
to poderoso como o Executivo brasileiro. No se est argumentando aqui
que investidores e outros stakeholders no precisam estar alerta quando
se trata de regulao no Brasil, dado que mesmo nos casos descritos
pode-se acabar com incertezas e perdas. O que est sendo argumentado
que o nvel de desenvolvimento institucional no Brasil mais alto do que
sinal de comportamento oportunista pelo governo, importante considerar
o desenrolar completo dos eventos para permitir que as reaes de segunda
'=%&
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+
>
+# 2

+3M OOP L
+
>9+
%!"
regulao da economia no Brasil remonta s origens do Estado brasileiro.

A partir do processo de state building da Era Vargas, houve no pas vrios
construir e organizar sua burocracia, incrementar a capacidade de controle e

coordenao das suas mais variadas atividades, visando ao equacionamento
de problemas de ordem econmica e de sustentao poltica do governo.
sistema de relaes do Estado com a sociedade, algumas delas bastante
relevantes para a histria econmica e poltica do pas. Na dcada de 1990
e nos primeiros anos do incio deste sculo, a principal mudana no arranjo
autnomas de administrao para os assuntos de regulao da economia,
interveno estatal no domnio econmico, notadamente em setores de
modus operandi regulatrio, impondo novo padro de relao do Estado com
os agentes econmicos da sociedade capitalista brasileira. O surgimento das
privatizaes ocorridas ao longo da ltima dcada do sculo passado.
reguladoras por meio da proposta legislativa do Poder Executivo, ora em

debate no Congresso Nacional.
!" =%& %9

com a histria de construo estatal no pas. Interveno e regulao no
criados mais intensamente a partir da dcada de 1930. Santos aponta que a
atividade regulatria brasileira comea ainda antes, na Primeira Repblica;
aos estados produtores. O autor sustenta que, embora no espetacular, a

atividade regulatria do Estado a mais saliente e, sem dvida, crucial na
organizao da principal atividade econmica da poca.1
institucionais acompanhadas de intensa interveno regulatria.2 Tal criao
em 1934, dos cdigos de guas e de Minas e do Plano de Viao Nacional;

em 1938, do Colgio Brasileiro do Ar, do Instituto Nacional do Mate e do
Conselho Nacional do Petrleo; em 1939, do Conselho Nacional de guas e
Plano Siderrgico Nacional, em 1940, da Companhia Siderrgica Nacional,
em 1941, da Companhia do Vale do Rio Doce, em 1942, e da Companhia
: do voto disperso ao clientelismo

concentrado. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006, p. 30.
2. Ibidem, p. 31.
Nacional do lcalis e da Companhia Ferro e Ao de Vitria, em 1943.

Outra instituio regulatria o Conselho Nacional de Poltica Industrial
Ministrio da Sade e a Petrobras.

as dcadas subsequentes, inclusive as da ditadura militar, quando ocorre
expressivo espraiamento de entidades da Administrao Pblica indireta, sob
o manto do Decreto-Lei no 200, de 1967. A descentralizao administrativa
que, de dcadas em dcadas, promove verdadeiras ondas reestruturantes,

marcadas pelos amplos processos levados a cabo no pas em 1938 e 1967. O
recente, ocorrido a partir da dcada de 1990, no que diz respeito criao de
%&'& !"% '( E& OOP
nove criadas durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique
teve inspirao no direito norte-americano, o que gerou em alguns pases a
criao das chamadas autoridades administrativas independentes.3 Nunes,

4
45
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1
2
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Aneel
Anatel
3
4
5
Anvisa
ANS
6
7
8
Aquavirios Antaq
Terrestres ANTT
6"
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Ministrio de Minas
e Energia
Ministrio das
Comunicaes
Ministrio de Minas
e Energia
Lei no 9.427, de
26/12/96
Lei no 9.472, de
16/7/97
Lei no 9.478, de
6/8/97
Lei no 9.782, de
26/1/99
Lei no 9.961, de
28/1/00
Lei no 9.984, de
17/7/00
Lei no 10.233, de
5/6/01
Lei no 10.233, de
5/6/01
Ministrio da Sade
Ministrio da Sade
Ministrio do Meio
Ambiente
Ministrio dos
Transportes
Ministrio dos
Transportes
Ministrio do
Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio
Exterior
MP no 2.228-1, de
6/9/01
Lei no 11.182, de
27/9/05
10
Direito Regulatrio
anteriormente em SANTOS, Luiz Alberto dos.
social
In: SEMINRIO INTERNACIONAL SOBRE AGNCIAS REGULADORAS DE SERVIOS PBLICOS,
2., 2001, Braslia. Braslia: Instituto Hlio Beltro, 2001, p. 13. Mimeo.
determinados mercados, notadamente ao processo de privatizaes ensejado
como no Brasil, os novos entes reguladores, em geral indivduos subordinados

superviso ministerial, so produto do massivo processo de privatizao.5
O recente processo de privatizao brasileiro teve incio em 1990, com
o Programa Nacional de Desestatizao aprovado pela Lei no 8.031/1990.
mercados que no requerem o estabelecimento de um marco regulatrio
et al. Os setores eram o de siderurgia,
6
os
5 a 9 que permitiram, j em
estatais. As Emendas Constitucionais nos 5 a 9 trataram, respectivamente,

dos mercados de gs canalizado; gua; transportes areo, aqutico e terrestre;
telecomunicaes; e petrleo e gs natural.7
Assim, seriam necessrios
[...] organismos constitudos pelo Poder Pblico para
normatizar, aplicar as normas legais, regulamentares
e contratuais da atividade sob sua tutela, outorgar e
concessionrias e os usurios.8
5. Ibidem, p. 12.
Marcos
regulatrios no Brasil
7. BRASIL.
brasileiro. Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial. Braslia: Casa Civil, 2003, p. 10. Mimeo.
bom lembrar que, na poca das privatizaes ocorridas durante a dcada

a exemplo do Banco Central do Brasil e da Comisso Nacional de Valores
Mobilirios.9 Entretanto, tais entes apresentavam-se de maneira distinta do
processo ocasionou o redirecionamento da atuao estatal na economia, bem

a regulao de mercados.
pblica burocrtica para a gerencial.10

Aparelho do Estado11
da reduo nas taxas de crescimento econmico, do aumento do desemprego
medidas para a crise do Estado, entre as quais a
12
Aparelho do Estado
Legislativa, Braslia, ano 36, n. 141, p 145, jan.-mar. 1999.

econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005a, p. 297. O autor cita outros casos que chama de
10. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In: BRESSER
PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter Kevin (Org.).
gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2005, p. 264.
11. BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado
12. Idem.
governana do Estado seria realizado pela transio da administrao pblica
nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados.13

O Plano apresenta ainda outro aspecto importante para o presente
pelos Poderes Legislativo e Judicirio, Ministrio Pblico e Poder Executivo
13. BRESSER PEREIRA.
, p. 241.
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5 82
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'(
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9 +
Ncleo estratgico
(Legislativo,
Judicirio,
dos ministrios,
Ministrio Pblico)
Atividades exclusivas
(regulamentao,
segurana pblica,
seguridade social
bsica)
Servios
no-exclusivos
(universidades,
hospitais, centros de
pesquisa, museus)
Produo para
o mercado
(empresas estatais)
Publicizao
Privatizao
'( 6 # & !" =%&

)%(
surgem, enquanto proposta, em 1996.14 Para a implantao da administrao
15
[...] entes pblicos mais autnomos em relao ao governo,

uma vez que a elas compete cumprir polticas de Estado, de
no devendo, por isso, estar subordinadas a prioridades e
16
mandato e devem ser aprovados pelo Congresso. Isso no ocorre com os

pelo presidente da Repblica. Portanto, as
enquanto as ltimas devem realizar polticas de governo.17

executivas mereceu tratamento em documento homnimo, um dos Cadernos
do Mare.18
Reguladores
Gesto.
: a nova gesto pblica. Braslia: MP/Seges, 2002, p. 76.
, p. 259..
16. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania
brasileira na perspectiva internacional. So Paulo/Braslia: Ed. 34/Enap, 2002, p. 226.
17. Ibidem, p. 225.
. Caderno n. 9. Ministrio da
servios pblicos. 19
mdica (ou no mnimo razoveis).20

antes s havia a atuao estatal, e de garantir que esses mercados se pautem
21
O
incentivo aos investimentos para o desenvolvimento econmico, a promoo
22
A Recomendao do
CRE aponta um rol de princpios para atuao de tais entes reguladores, bem
de tais entes por meio de projetos de lei.
19. BRASIL.
. Recomendao de 31 de maio
Estado. Braslia, 1996.

20. WALD; MORAES.
, p. 157.
21. SALGADO, Lucia Helena.
: um panorama do atual
desenho institucional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003, p. 21. (Texto para discusso n. 941).
22. Ibidem, p. 3.
415*

+
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9F: '%!" 6

Promover e garantir a competitividade do
respectivo mercado.
ente regulador.
Ampla publicidade das normas
pertinentes ao ente regulador, de seus
procedimentos e decises e de seus
relatrios de atividade, ressalvadas as
hipteses de sigilo previstas em lei.
relaes mantidas entre ente regulador e
consumidores, usurios e investidores.
Participao de usurios, consumidores e
investidores no processo de elaborao de
em lei.
Limitao da interveno do Estado, na
prestao de servios pblicos, aos nveis
indispensveis sua execuo.
Garantir os direitos dos consumidores e

usurios dos servios pblicos.
Estimular o investimento privado,
nacional e estrangeiro, nas empresas
prestadoras de servios pblicos e
atividades correlatas.
Buscar a qualidade e segurana dos
servios pblicos, aos menores custos
possveis para os consumidores e
usurios.
Garantir a adequada remunerao dos
investimentos realizados nas empresas
prestadoras de servio e usurios.
e usurios, de um lado, e empresas
prestadoras de servios pblicos, de
outro.
Prevenir o abuso do poder econmico por
agentes prestadores de servios pblicos.
necessidade de um aparato estatal que possibilitasse o planejamento a longo

prazo, a coordenao das decises privadas e o zelo ao cumprimento das
23
A previsibilidade de regras para garantir a estabilidade do mercado
Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 8, n. 16, p. 6, dez. 2001.
24
Wald e Moraes ponderam que se devem ter claras e precisas as normas de

coletividade interessada, direta ou indiretamente, na atividade concedida,
25
Destaca-se que a necessidade de previsibilidade protege tanto os

sem
como os direitos dos operadores dos servios concedidos.26
criadas at ento no Brasil, aponta Salgado,27
28
de tais entidades na Administrao Pblica copiou o modelo norteamericano somente no que respeita a delegao de parcela de poder, no no
29
uma sombra de dvida sobre a constitucionalidade para o exerccio de sua
24. Idem.
25. WALD; MORAES.
, p. 152.
26. SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da. Introduo. In: SALGADO, Lucia Helena e
MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil
27. SALGADO, 2003.
, p. 22.
28. NUNES.
, p. 10.
29. DI PIETRO.
, p. 37.
30
imprecisos.31
o
9.074, de 7 de julho de
1995. Embora esta discipline concesses e permisses de servios pblicos,
no versa expressamente sobre os princpios, as diretrizes e as regras gerais
32
e posicionamentos, dentro da estrutura do Estado, como observa Salgado,

regulatrias.33 Essa impreciso seria condio necessria para permitir a
34
Embora
e sob o controle da sociedade.35

patente que ainda no h no Brasil marco regulatrio claro a ser
prescindiu, at o momento, de um verdadeiro regime regulatrio amplo, que
transposio para os pases da civil law

31. NUNES.
, p. 4.
32. WALD; MORAES.
33. SALGADO, 2003.
34. Ibidem, p. 17.
35. Ibidem, p. 18.
, p. 153.
, p. 22.
Direito Regulatrio:
36
Outro problema o atual
a recente valorizao ocorrida em 2009 com a converso da MP no 441 em

Lei, contrataes sem concurso pblico, por meio de cargos comissionados
regulador nas suas atribuies.
das entidades reguladoras na Administrao Pblica brasileira. Acordos

de natureza clientelstica e corporativista ocorrem mais comumente em
se mais a presses polticas do que a qualidades tcnicas das pessoas, o

partidrios sem qualquer conhecimento tcnico na rea.37
%A%&% =%&

9
Moraes,38 gerou a demanda pela criao de rgos independentes dotados
36. NUNES.
, p. 5.
In: SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil
38. WALD; MORAES.
, p. 144.
os servios e as concessionrias, regulamentar o setor, reprimir condutas
meio da separao da
[...] concepo de poltica das atividades regulatrias e
independente e as atividades comerciais deixadas com

estatais, que deveriam ser privatizadas.39
mnimo de caractersticas institucionais que lhes permitisse levar a cabo a
os ganhos de produtividade para os consumidores

e proteger os investidores privados do risco de
expropriao administrativa. 40
enquadrarem como entidades da Administrao Pblica indireta, disponham
novos no ordenamento jurdico brasileiro.
estamos? In: SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no
Brasil
40. Idem.
de terceiros e qualidade dos servios prestados, quanto em matria de

aplicao de sanes.41
concedidos.42
4?5'+ +
>
+2 +
=%&
'% %&%
Aneel
da Lei n 9.427/1996).
Regular as telecomunicaes (art. 8 da Lei n 9.472/1997).
Anatel
ANP
econmicas integrantes da indstria do petrleo, do gs natural e dos

biocombustveis (art. 8 da Lei n 9.478/1997, com redao dada pela
Lei n 11.097/2005).
Promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle
sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios submetidos
Anvisa
das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos
da Lei n 9.782/1999).
41. WALD; MORAES.

42. Ibidem, p. 151.
, p. 152-3.
=%&
ANS
ANA
Antaq e
ANTT
'% %&%
regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto s suas relaes com
prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento das aes
de sade no pas (art. 3 da
Lei n 9.961/2000).
Hdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos (art. 3 da Lei n 9.984/2000).
pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte e pelo
Ministrio dos Transportes, segundo os princpios e diretrizes estabelecidos
nesta Lei.
transportes, exercidas por terceiros (incisos I e II do art. 20 da

Lei n 10.233/2001).
Ancine
Anac
(art. 5 da MP n 2.228-1/2001).
aeronutica e aeroporturia (art. 2 da Lei n 11.182/2005).
encontradas em qualquer outra autarquia da Administrao Pblica brasileira.

A nomeao dos dirigentes pelo presidente da Repblica, acompanhada de
sabatina pelo Senado, e a vedao para sua demisso ad nutum
status de novidades institucionais no Estado brasileiro. Arago resume que
so nomeados por prazo determinado pelo presidente da Repblica, aps
prvia aprovao pelo Senado Federal, vedada a exonerao ad nutum,43 ou
da administrao indireta possuem alguma autonomia,

ainda que muitas vezes seja uma autonomia quase que
apenas nominal. Mas temos uma espcie de entidade da
autonomia, se comparada com a das demais, bem maior,
44
tcnica possvel, das polticas pblicas estabelecidas em lei; e com a sucesso

de vrios presidentes da Repblica ao longo do tempo, tambm o pluralismo
no colegiado estar assegurado.45
rgos reguladores de responderem aos interesses das empresas prestadoras
tcnica e decisria reside na preocupao com o problema da captura. 46
caractersticas so importantes para
43. ARAGO, Alexandre Santos de.

econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005a, p. 275.
Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil
45. Ibidem, p. 137.
46. SALGADO; MOTTA.
, p. 10.
subordinados. 47 Essa separao entre o tcnico e o poltico redundaria na

atribuio de status
mudana da cultura de centralizao administrativa que prevalece no pas
48
49
ressaltam que
Poder Executivo, pois, na qualidade de pessoas jurdicas de direito pblico,
de controle, considerando seu exerccio como rompimento da autonomia das

edio do Decreto-Lei no
=%& # %' R $& &
orientao e campo de atuao. Segundo Salgado,50
as que comportam simultaneamente tanto aspectos regulatrios quanto
47. OLIVEIRA; FUJIWARA; MACHADO.

48. Ibidem, p. 189.
49. WALD; MORAES.
, p. 163.
50. SALGADO, 2003.
, p. 36.
, p. 169.
programticos. Estas estariam relacionadas regulao econmica no setor de

Gmez-Ibaez51
servios e equipamentos que se encontram embaixo do solo, como encanaes
As atividades ligadas energia eltrica e s telecomunicaes tambm so
por linhas estendidas em postes e torres, e no no subsolo. Normalmente,
public utilities. O que comum
intensivas em capital e os investimentos durveis e imveis. O envolvimento
pblica, iluminao pblica promove segurana; (iii) investimentos em

pode combater a iniquidade; e (iv) pode evitar problemas ambientais e de
segurana, especialmente se considerados como externalidades negativas
estipulem a necessidade de investimentos durveis e imveis, ou inerentes
51. GMEZ-IBAEZ, Jos A. Regulating infrastructure
52
objetivou tanto o monitoramento da qualidade dos servios bem como o
seriam aquelas criadas em 1999 e 2000, mas ligadas a setores em que h
no atuantes em setores de mercado monopolista e destacam-se pela grande
ministrios. Essa maior autonomia caracterizada por srie de atributos,
relativas ao mandato dos dirigentes, que devem passar por sabatina no Senado
52. SANTANA.
Federal e contam com vedao para sua demisso ad nutum

rgos e instituies da Administrao Pblica. Essas caractersticas podem,
desenho institucional que lhes garantisse certo status

53
na consagrao
brasileiro realizado a partir do desenho institucional da Aneel e da Anatel,

tambm apontada por Melo.54
:% #( A(%B !"&(

A variedade de caractersticas no desenho institucional entre as
para celebrar contratos de outorgas, levou o governo Lula a publicar, em
2003, duas consultas pblicas sobre anteprojetos de lei que dispunham sobre,
na Era FHC. In: ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita (Org.). O Estado numa era de
reformas
regulatria: uma reviso da literatura. BIB, Rio de Janeiro, 2o semestre de 2000, p. 8.
reguladoras e sobre a restituio aos respectivos ministrios das atribuies

relativas s outorgas e licitaes para a explorao dos servios de utilidade
ANP, ANTT e Antaq.
de trabalho interministerial55
Repblica em maro de 2003. O grupo de trabalho interministerial teve
grau de controle social. O Relatrio tem carter eminentemente avaliativo

documento, em especial na parte 5 Concluses e Recomendaes, em que
so apontadas as principais medidas para a correo de rumos da regulao
56
No que diz respeito relao com os ministrios, o Relatrio aponta
55. BRASIL, 2003.
Disponvel em: <http://estadoregulador.planejamento.gov.br/palestras/Anais_Seminario_Regulacao.

Deputados, 2003. 153 p; CAMPOS, Anna Maria; AVILA, Jorge Paula Costa; SILVA JUNIOR, Drcio
PIRES; GOLDSTEIN, 2001,
, Rio de Janeiro, v. 34, n. 5, p. 29-46, set.-out. 2000; INSTITUTO

. So Paulo: Idec, 2004;
; SALGADO, 2003,
de outorgar e conceder servios pblicos.57

severas crticas de setores da sociedade que argumentaram basicamente que
o governo objetivaria, na verdade, a criao de mecanismos de tutela sobre
58
O debate pblico na imprensa girou em torno da
reguladoras, ponto em que os dois plos da contenda estavam de acordo.
Em 2004, o governo ento envia ao Congresso Nacional o Projeto de Lei
o
n 3.337.59 A proposta tem aspectos que certamente vo, se aprovados, alterar
modus operandi dessas entidades.
Esse PL une em um nico texto o contedo das duas propostas colocadas em
consulta pblica. Segundo sua Exposio de Motivos, assinada pelo ento
tratadas em suas leis de criao. Alm disso, o PL trata de propor medidas

60
O PL explicita que os ministrios devem exercer as atividades de
A novidade em relao ao texto colocado em consulta pblica que no caso

da Lei no
Medida Provisria no 144, de 11 de dezembro de 2003, j convertida na Lei no
57. BRASIL, 2003.
, p. 24.
: crtica aos anteprojetos de lei. Porto Alegre: Abar, 2004. Mimeo.
59. BRASIL.
60. Exposio de Motivos no

Disponvel em: <www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 20 jun. 2007.
10.848, de 15 de maro de 2004, no sendo, por isso, contempladas no PL.

No PL no
do controle e da prestao de contas. A proposta trouxe como soluo para
o
de legitimidade e o risco da captura dos reguladores a extenso do
com o Congresso se daria por meio da elaborao de um relatrio anual de

atividades a ser encaminhado ao ministrio supervisor, Senado Federal e
em reunio conjunta das comisses temticas das duas casas legislativas.
Segundo o governo, o PL intenta, no campo do controle e prestao de
contas, ampliar
pelo excessivo grau de insulamento, possam tornar-se

maior de atender ao interesse pblico e dos consumidores
e usurios.61
reguladoras o que permite os melhores resultados para o exerccio da
62
63
61.
62. ROUSSEFF, Dilma.
Deputados. Braslia: Coordenao de Publicaes, 2003, p. 17.
63. BRASIL, 2003.
, p. 28.
dos Deputados e intensa atividade de lobby de representantes de empresas

entidades a elas ligadas. At 2009, o PL recebeu 165 propostas de emendas,
tendo sido relatado pelo Deputado Leonardo Picciani, que elaborou dois
projetos substitutivos, um apresentado em 2004 Comisso Especial
destinada a analisar a proposta e outro, elaborado em 2007 e no apresentado
setores da sociedade.
da aviao civil e colocou novamente o tema da regulao em pauta. No dia

que o Plenrio torna-se grande palco de debates para discutir o tema das
pelos principais especialistas do pas.
acompanhar e propor suas anlises e ajustes para o PL do Executivo.
de Polticas Governamentais, rea da Casa Civil responsvel pelo PL. J em
de pauta comum, sendo a discusso sobre o substitutivo o tema prioritrio.

Foi construdo documento assinado por todos os presidentes, que tratou de
4 G5

>
+
2 IS ?5??TU1PPG8 1PPV
Viabilizao da obrigatoriedade de realizao de reunies pblicas do conselho diretor.
Forma de realizao das consultas pblicas.
proteo do consumidor.
prestao de contas.
Necessidade de se criar a possibilidade de celebrao de termos de ajustamento de
consumidor e do meio ambiente.
Necessidade de criao de varas especializadas em matria regulatria no judicirio.
documentos do Plano de Acelerao do Crescimento, de aprovar o Projeto

pas, aponta para perspectiva bastante promissora de avano legislativo do
PL no Congresso no prximo perodo. Isso ter grande impacto no desenho
institucional e no modus operandi
&% !;'%
de uma lei de criao, que aprovou conjunto de caractersticas prprias.

So exemplos de caractersticas relacionadas ao seu desenho institucional
O quadro 5 aponta as caractersticas gerais do desenho institucional das
4 N5 & * L +

>
+
+
& &$&
&!"
Regulamentao e normatizao; permisso, autorizao e
Atividades regulatrias
Direo
Nomeao
Escolha do presidente
Decises sobre matria
regulatria
de sanes e penalidades.
Colegiada, com um presidente.
Indicao pelo presidente da Repblica, com sabatina no
Senado.
Presidente da Repblica.
Por maioria, em regime colegiado.
decisria
Procedimentalizao
pblicas
Previses gerais na Lei do Processo Administrativo

(Lei no 9.784/1999).
& &$&
&!"
Ministrios supervisores com poucas condies para o

acompanhamento.
Eventuais convites aos dirigentes para participao em
Controle pelo Executivo comisses do Congresso.
e Legislativo
no PL no 3.337/2004.
Reviso externa dos
atos
Possibilidade de reviso pelo Judicirio.

Articulao prevista no PL no 3.337/2004.
Reclamaes dos
agentes e cidados
reclamaes aos dirigentes.

3.337/2004.
regulatria. Apresentam-se, ainda, como instrumento para a atuao do

Estado na regulao de mercados, notadamente naqueles casos em que servios
pblicos passaram a ser exercidos porque setores haviam sido privatizados.
acompanhada da expectativa de soluo para um sem nmero de questes. A
de desgoverno nas reas privatizadas, para crises e problemas emergentes,
para a soluo de qualquer matria at ento no sanada.64
estrutural de seu desenho institucional, com expectativa de impacto positivo
Projeto de Lei no 3.337/2004, do Poder Executivo, caminha na direo de
aprimorar os processos e mecanismos de accountability
64. NUNES.
este absorvido, ou mesmo demandado, pela sociedade.
p. 9.
exemplos de instrumentos de accountability

accountability, na medida em que podem ser utilizados pela populao em
contratos de gesto com a administrao central, por exemplo. O PL no 3.337

tal proposta que gerou celeuma conduzida especialmente pela Associao
65
Entretanto, a prpria Abar
66
accountability horizontal, indicando medidas prprias ao Poder Legislativo

envio de relatrios ao Parlamento.
reguladoras tem sido contestada por especialistas, sobretudo no tocante
do art. 37 da Constituio Federal, mas, sim, de retirar
governos. Seria, de acordo com os crticos, controle poltico incompatvel

com a natureza tcnica das decises dos reguladores, alm de que o contrato
de gesto inserido na Constituio teria carter diverso no proposto pelo
67
65. ASSOCIAO, 2004.

: instrumentos do
independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 403-11; ARAGO, 2005b.

In: PECI, Alketa (Org.).
p. 121-46.
; e BAGATIN. Andreia
: desenho, governana, avaliao. So Paulo: Atlas, 2007,
Estado brasileiro orientadas para o mercado. Sua natureza essencialmente
e devem regular, demanda o desenvolvimento de especializao tcnica
impossibilidade de demisso ad nutum
accountability, comum
de responsabilizao e controle dos reguladores. As debilidades do exerccio
do controle ou, mais amplamente, da accountability sobre as burocracias
reguladores seria um tipo de restrio possibilidade de acompanhamento e
controle dos atos dos reguladores, ampliando o
democrtico.68
Entretanto, necessrio reconhecer que so vrias as iniciativas para a
accountability
exerccio dos poderes de nomeao do Executivo. MELO, 2000,
, nota 4, p. 31.
So encontrados outros exemplos de direcionamento das aes das
pblicas, outros exemplos de mecanismos e instrumentos de accountability
Assim, a accountability
e governo da chegada de novo aparato institucional no Estado brasileiro: as
sociedade. Isso porque o controle e a responsabilizao da burocracia, via

accountability, so requisitos para a delegao de
rent seeking
Estado pela sua dissoluo em vnculos de captura de seus quadros pelos
69
entre as estruturas estatais e a sociedade, notadamente do setor econmico
pela sua atividade reguladora. Esse arranjo institucional incipiente, misto de

insulamento tecnocrtico e responsabilizao via accountability, certamente
ensejar muitos debates e, possivelmente, mudanas nos prximos anos.
69. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba.

: comparao entre
Brasil e EUA. Braslia, 2007. Tese (Doutorado). Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas,
Universidade de Braslia.
'=%&
ARAGO, Alexandre Santos de.
administrativo econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005a.
MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.) Marcos regulatrios no Brasil
:
______.
anteprojetos de lei. Porto Alegre: Abar, 2004, 63 p. Mimeo.
: crtica aos
BAGATIN, Andreia Cristina. A utilizao do contrato de gesto como instrumento de

Regulao no Brasil: desenho,
governana, avaliao. So Paulo: Atlas, 2007, p. 121-46.
BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado
______. Construo do marco legal dos entes reguladores. Recomendao de 31
______.
______.
institucional brasileiro. Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial. Braslia: Casa
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______. Projeto de Lei no 3.337/2004. Dispe sobre a gesto, a organizao e o controle
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SEMINRIO AVALIAO E DESAFIOS DA REGULAO NO BRASIL. Anais eletrnicos...
Disponvel em: <http://estadoregulador.planejamento.gov.br/palestras/Anais_Seminario_
Revista de Informao
Legislativa, Braslia, ano 36, n. 141, jan.-mar. 1999.
&*+W
I++ 2 >
9+# 2&
Csar Mattos
%!"
no 3.937, introduzindo alteraes na Lei no

o
5.877 do Poder Executivo

de 2005. Este ltimo apresenta escopo mais amplo que o primeiro, dadas as
inciso II do art. 61 da Constituio.
O PL no 5.877/2005 reestrutura institucionalmente o Sistema Brasileiro
PAC em 2007, aqueles PLs passaram a ser examinados por uma Comisso
Gomes. Em maio de 2008, aps intenso perodo de debates, um Substitutivo
para o Senado no incio de 2009.

Nosso objetivo neste artigo apresentar e discutir os principais pontos
do Substitutivo enviado ao Senado e seu papel na evoluo institucional da
Aps esta introduo, o texto discorre sobre a introduo do exame
discute-se a racionalizao burocrtica viabilizada com a mudana, o que se
tanto para o setor pblico como para o privado. A seo 4 dispe sobre a
poltica de combate aos cartis so discutidos na seo 5, enquanto a seo 6
comenta algumas alteraes conceituais do ponto de vista econmico na lei.
A seo 7 conclui a discusso.
%!"7 (E:

&%&% !"
Uma das principais alteraes do PL certamente a introduo do
exame prvio de ACs, o que est em linha com os procedimentos de todas
objetivo desse novo regramento evitar os custos associados eventual
complicada uma separao de negcios. Tambm do ponto de vista poltico

que ela acontea em primeiro lugar, quando a operao ainda no passa de
operao Nestl-Garoto, no qual se determinou a desconstituio da operao
dois anos aps sua concretizao.
atrasos na concretizao das operaes, no condizentes com a necessidade

de celeridade usualmente observada nessas reestruturaes.
um ano, com o objetivo de permitir que operaes mais simples possam
o novo arranjo institucional, que esto previstos no PL.
&% B !" 9&<& ' &(%

%%=%& %:&
Um dos principais objetivos do projeto a racionalizao burocrtica do
celeridade da anlise se torna crucial.

via crucis
e o prprio Cade. Ainda dentro do Cade, a Procuradoria do rgo ainda d
o custo dessa estrutura recai tanto sobre os recursos pblicos escassos como
sobre os administrados, que, alm da contratao de advogados, necessitam
superiores, o que envolve naturalmente custo de oportunidade no uso do
tempo que poderia ser gasto em atividades mais produtivas.
que pode aprov-los sem consulta ao Tribunal. Este ltimo apenas ser
plenrio do Tribunal avocar o Ato de Concentrao para anlise.

O mesmo vale para a anlise de condutas potencialmente anticompetitivas,
a condenao dos representados, devem ser apreciados pelo Tribunal, os IAs

que no passarem para o prximo estgio sero arquivados. Mais uma vez,
qualquer conselheiro pode questionar o arquivamento de um IA e avoc-lo
deciso monocrtica deste agente dentro do arcabouo do novo Cade, em

detrimento da deciso colegiada do Tribunal. A premissa por trs dessa
deciso monocrtica. Aqui, no entanto, constatamos trade-off bsico entre
esses dois tipos de deciso. De um lado, decises colegiadas tendem a ser
maior potencial de acertar do que uma, alm de serem mais democrticas e
transparentes. De outro lado, decises colegiadas tambm tendem a ser mais
com a possibilidade de pedidos de vista de conselheiros que no o relator
da matria. Entendemos que este trade-off
do Estado, nunca so decididos monocraticamente, requerendo discusso e
deciso monocrtica do Superintendente a mais adequada. E isso no
residuais de escrutnio tanto de Atos de Concentrao como de condutas

para a Seae/MF. Ao longo do processo de discusso, acabou por se entender
que seria desejvel enviar mensagem inequvoca sociedade de que a anlise
se que h conjunto substantivo de problemas concorrenciais que surgem

regulamentaes anticompetitivas emanadas pelo prprio Estado, sem
em posio privilegiada dentro da burocracia do governo brasileiro para o

talhado para esta misso.
a tramitao de ACs, para os quais a participao do MPF deixa de ser

obrigatria, evitando a duplicao de trabalho com a Procuradoria do Cade.
Naturalmente, isso no inviabiliza a participao do MPF em ACs que julgar
prerrogativa intrnseca desse rgo.
Cabe ainda ressaltar que maior celeridade do processo de anlise de
prvio de ACs. As mudanas de papel, tanto para a Seae como para o MPF, se
J no caso de condutas potencialmente anticompetitivas, garantiu-se no
PL que o MPF mantivesse sua posio de destaque nas investigaes e na
o Cade lida com anlises prospectivas de mercado em um campo da teoria

econmica, a organizao industrial, que se encontra em rpida evoluo
analtica e tem gerado sempre inovadoras prescries para o antitruste, o
Superintendente. Os mandatos do Presidente e dos Conselheiros do Tribunal

so ampliados de dois para quatro anos, removendo-se a possibilidade de
A ampliao dos mandatos dos membros do Tribunal otimiza a
por outra razo que se mantm no PL a previso de que os mandatos dos
tambm indicaria que o Superintendente-Geral deveria contar com mandato

igual ao dos membros do Tribunal, e no apenas dois anos. Aqui mais uma
vez h trade-off
mandatos diz respeito possibilidade de que uma escolha de conselheiro
que se revele ex post claramente equivocada perdure por perodo excessivo
de tempo. No Plenrio do Tribunal, esse um problema menor, dado que a
capacidade de um membro gerar prejuzos qualidade das decises diluda,
pois h mais seis membros para corrigir possveis erros. J no que tange
deciso monocrtica. De outro lado, pode-se argumentar que o check and
balance
de desacordo com o Superintendente. Ademais, o instituto da reconduo
do Senado ponderando prs e contras. O quadro a seguir retirado do voto do

examinadas nesta seo.
4 5 9

+
dos mandatos, o que desejvel para evitar eventual utilizao indevida de
&E%'& !" &%&% !"

Outra mudana que deve atenuar bastante os problemas de atraso da
de reduzir o volume de atos submetidos ao Cade. Isso positivo dado haver
ou que gerem concentrao de mais de 20% do mercado relevante devem ser

submetidas.
No entanto, o PL remove este ltimo critrio, dado que o que se entende como
a priori. Ademais,
naturalmente a empresa possui incentivos para dimensionar o mercado de
de participao no mercado relevante, o que reduz a insegurana jurdica do
a mudana pretendida, vrias operaes sem qualquer impacto no mercado
englobar no apenas as receitas da empresa ou grupo no pas, mas tambm as

no exterior. Isso ampliou bastante o conjunto de operaes de multinacionais
se encontra explicitamente contemplado no Projeto de Lei enviado ao Senado.
mercado estar realmente mais correlacionado com o tamanho da empresa,
da data de consumao da operao, requerer a submisso dos atos de
& E
No h dvida de que a conduta com maior potencial de dano
adequados para coibir tal prtica. O primeiro cartel condenado aps a
Lei no
casual: as empresas, acostumadas dentro do paradigma anterior a discutir
sua inteno de realizar reajustes de preos paralelamente, o que acabou
acontecendo posteriormente com intervalos de no mximo uma semana
entre as remarcaes.
J nesta dcada, o SBDC tornou-se muito mais ativo na persecuo de
novas prerrogativas da SDE e da Seae1 na busca e apreenso de documentos
1. Ver Lei no 10.149, de 21 de dezembro de 2000.
cartel em outras jurisdies, inclusive Estados Unidos e Unio Europeia,

instabilizar os cartis, estimulando comportamentos no cooperativos dos
agentes entre si.
O PL traz alteraes importantes no que diz respeito ao programa de
da autoridade em no atenuar as penas para quem organizou o arranjo.

H, entretanto, alguns problemas com tal abordagem. Primeiro, h muitas
programa, incrementando a poltica de combate a cartis.
ser punido por meio de empresas de seu grupo ou empregados, reduzindo a

que dentro da empresa, entre os executivos que ajudaram na coordenao do
cartel, tal como entre as empresas participantes, preciso manter o incentivo
a ser o primeiro a denunciar. Se um diretor comercial, por exemplo, sabe que
naturalmente ter menos incentivos a realizar a denncia antes da prpria
Um dos pontos destacados no Relatrio dos Pares da Organizao para
OCDE2 que uma lei acessria
Lei no 8.884/1994, a Lei no
2. BANCO MUNDIAL; OCDE.
econmica um conjunto excessivo de condutas. Dada a aplicao da regra

da razo em que o potencial anticompetitivo de cada conduta no pode ser
generalizao no apropriada, porque pode estar constrangendo um nmero
Sendo assim, o PL encaminhado ao Senado descaracterizou criminalmente
vrias dessas condutas, apenas mantendo os casos dos cartis, para os
saneadora importante do Projeto enviado ao Senado.
( %! : % &%& &%)(&

%
Algumas mudanas de conceitos econmicos so dignas de meno.
Primeiro, a Lei atual relaciona posio dominante unicamente com a varivel
empresa ou grupo de empresas controla 20% do mercado relevante. A
moderna teoria do antitruste cada vez mais conta com outras variveis,
concorrenciais, quando se constatar que o mercado em questo seja

mera ameaa de entrada que ocorreria, caso os preos e, por conseguinte, a
rentabilidade aumentassem acima do custo de oportunidade da economia, j
disciplinaria o comportamento dos incumbentes. Nesse contexto, adicionou-
alterar unilateral ou coordenadamente as condies de mercado. Ou seja,
qualidade de produto e inovao, sem levar em conta o comportamento de
qualquer outro player na economia. E nesse contexto que cabe a ao da

autoridade antitruste.
Outra alterao conceitual importante diz respeito ao campo das
Lei no
na proposta enviada ao Senado.

potencialmente anticompetitivos requeiram, para serem aprovadas, que
participantes e os consumidores. Esse requerimento de equanimidade na
Tambm se previa como motivao para a aprovao de operaes

nacional e do bem comum. Alm de se constituir em elemento
excessivamente subjetivo.
T5&%& ;
econmico. E tais instituies no so resultados obrigatrios do que seria
North (1990),3 no qual se conclui que boa parte da estagnao na histria

econmica mundial, em especial nos pases do terceiro mundo, explicada
promovem atividades redistributivas e no produtivas, que criam condies
de monoplio ao invs de competitivas e que restringem oportunidades ao
evidentemente, ataca diretamente o ncleo desse problema.
De 1994 at hoje, o SBDC passou por intenso perodo de aprendizado
4
Pode-se
linha com o benchmark internacional. Nesse sentido, Relatrio dos Pares da
OCDE de 20055
progressos substanciais durante os ltimos cinco anos, implementando uma
O debate sobre a reestruturao do SBDC vem da dcada passada, tendo
amadurecido ao longo de todo esse perodo por meio de vrias composies do
Cade e de secretrios da Seae e da SDE. No entanto, mudanas institucionais
o caso do Projeto de Lei em comento.
3. NORTH, Douglas.
. Cambridge:
econmico, ver MATTOS, C. C. A.

: a teoria econmica aplicada a casos
concretos. So Paulo: Singular, 2003 e MATTOS, C. C. A.
: o papel da
teoria econmica aplicada a casos concretos. So Paulo: Singular, 2008.
5. OCDE.
: uma reviso dos pares. Banco Interamericano de
Desenvolvimento, 2005.
?
:% %! 6 %9 #
' &(% & &
"( !"
&*+T
9+
proveitando a ocasio e a oportunidade de voltar ao tema da governana

regulatria no Brasil, e nessa perspectiva h pouco aqui mencionada por
Francisco Gaetani, importante, primeiro, contextualizar a evoluo desse
debate, medida que esse um tema que vem ao longo dos anos assumindo
teoria econmica.
Hoje, temos uma situao em que a discusso sobre regulao se
d cada vez mais crescentemente no campo da governana pblica, como
atuao do Estado. No entanto, um tema muito complexo, que envolve
avaliar suas possibilidades de desenvolvimento.
em outubro de 2007.
se tem em termos de quantidade e diversidade de normas assustadora.

e da discusso sobre a qualidade da Justia, em que medida, ao se buscar
elementos se tornam cada vez mais centrais e requerem postura muito

ntida no sentido de se abrir espaos a essa participao e de se estabelecer
instrumentos institucionais que a viabilizem.
Finalmente, temos o desenho das instituies regulatrias e sua criao,
elaborao e implementao.
A prpria discusso dos marcos regulatrios um tema presente na
agenda da governana regulatria, medida que so inmeros os setores que
ainda esto em processo de transio entre um modelo de regulao estatal
para monoplios estatais e para setores em que a competio entre empresas
seja uma regulao de qualidade, o que envolve inmeros outros insumos.
uma Repblica Federativa composta por 27 unidades, inclusive o Distrito
razovel quantidade e, quando comparamos com outros pases, vemos uma
sindical, as organizaes sociais, um tipo institucional novo que alguns estados

implantaram em maior nmero do que a Unio; e instituies de controle no
delicada. Ainda assim, temos alguns avanos e medidas de carter institucional

e normativo recentes aos quais gostaramos de chamar a ateno para que
possamos avaliar as possibilidades de outros avanos.
so bastante ilustrativas, na medida em que o uso cada vez maior dessas

tecnologias propicia o acesso a todo e qualquer cidado brasileiro em qualquer
ponto do pas a normas, leis e regulamentos.
online, ou seja, praticamente em tempo real, para qualquer cidado. Tambm
completas sobre processos e decises.
No Poder Judicirio, temos praticamente a totalidade das decises
judiciais dos Tribunais Superiores, particularmente do Supremo Tribunal
Federal, mas tambm do STJ, do TSE, do TST, e de quase todos os rgos
do Poder Judicirio, disponibilizadas em instrumentos de consulta e
acompanhamento de suas decises, permitindo a qualquer cidado a
est se trilhando.
do emprego de consultas pblicas por meio da internet, de que so exemplo

online por intermdio dos sites
disponibilizao de sua legislao.
acesso verso do dia, e de dias, meses e anos anteriores por meio da internet.
O amplo uso dessa tecnologia tem, portanto, propiciado a ampliao do acesso
normativas e legais, envolve tambm as aes de governo em vrias reas e
servios pblicos que so cada vez mais disponibilizados.
uso da tecnologia. Por exemplo:
Senado Federal disponibiliza legislao completa desde os tempos
do Imprio.
site em permanente atualizao.
Interlegis, projeto conduzido pelo Senado Federal, disponibiliza
Supremo Tribunal Federal, com site modernizado recentemente,
da documentao.
teis para o exerccio da cidadania.

Superior Tribunal de Justia, na mesma direo.
Mais recentemente, a partir de 2005, a implantao, por meio de
on-line que permitem
Tambm h pginas de vrios rgos da Administrao Pblica,

tais como:
Receita Federal.
Ministrio do Planejamento, que propicia acesso on-line a uma srie
sobre sade pblica no Brasil.
medida que vrias leis aprovadas desde a Constituio de 1988 propiciaram

de Processo Administrativo no seja a ideal, vrias leis a complementam
de seu interesse.
o caso, por exemplo, da Lei n 8.159, de 1991, que trata do acesso a
da Lei n 9.051/1995 que assegura a cada cidado o direito de requerer
do Sistema Nacional de Meio Ambiente Sisnama. H tambm a Lei n 11.111,

8.159, de
1991, e que restringiu o uso da prerrogativa de atribuio de sigilo, no grau
de ultrassecreto, por parte da Administrao. Hoje, essa rubrica s pode

ser atribuda por intermdio de deliberao da Comisso de Averiguao e
Por sua vez, o Decreto n 5.482, de 2005, que institucionalizou o
gastos pblicos, repasses, operaes de descentralizao de recursos, etc.

de ministrios, incluindo a Controladoria-Geral da Unio, a Casa Civil, o
Institucional, o Ministrio das Relaes Exteriores, o Ministrio da Justia, o
prprio Ministrio Pblico, alm do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, a construo de proposta a ser enviada ao Congresso Nacional
e dos Estados Unidos, particularmente o caso mexicano, medida que se
No campo da governana democrtica, viabilizando maior nvel de

participao da sociedade na gesto pblica, o governo do Presidente Lula
empregadas, como mencionou Dirceu Raposo de Mello s na Anvisa so

instrumentos so utilizados como parte do processo de tomada de deciso
sobre as polticas pblicas e o exerccio do poder normativo e regulamentar,
Esse um compromisso que o governo vem buscando honrar e

a participao da sociedade civil no prprio processo de elaborao do
regulamentado. Em todo o pas, inclusive, essa tem sido uma marca da
aos cidados a oportunidade de participar das decises quanto alocao de

recursos.
45, de 2004,
prioridade dada pelo governo a esse tema, inclusive com a criao de uma
Secretaria, pela primeira vez, para tratar do tema. Depois de mais de quinze
anos, graas a esse impulso, a Emenda restou aprovada, assim como o novo
O conjunto de medidas adotadas nessa direo visa exatamente a
promover melhoria do controle externo da atividade do Poder Judicirio e
ao processo. Com a introduo da smula vinculante, assegura-se ainda
que o Supremo Tribunal Federal possa estabelecer entendimentos a serem
3.337,
de 2004, no responde, e no poderia responder, pela totalidade das solues
dos problemas da agenda regulatria do Brasil. Temos hoje, ainda, um
quando diz que a anlise de impacto regulatrio no pode ser exclusiva para
como um todo.
H quantidade muito grande de instituies que exercem essas
necessidade de alguns ajustes e adequaes nesse modelo.
disseminada; o baixo grau, no geral, de accountability, diante de seus

stakeholders e, particularmente, diante da sociedade; e o elevado risco de
em alguns casos, decorrente, em parte, da omisso dos ministrios e da

adoo de perspectiva de esvaziamento ministerial; uma disponibilidade
melhores resultados e um dos elementos nesse processo que mais chamou

ministrios, o que exigiu medidas mais rpidas e mais urgentes, j que
controle de gesto.
Isso tem um preo: a qualidade da regulao no ainda e no era a ideal,

quando se olha em perspectiva comparada. Como Jacobzone demonstrou
escala de anlise de impacto regulatrio, no temos pontuao e, no que se
a Colmbia e o Mxico, e bem distante do Chile, que, peculiarmente, no

entender como adequados.
3.337, enviado ao Congresso em 2004, e que
preciso, ainda, estabelecer vinculao mais clara entre receitas e

de receber recursos que, inclusive, se originam em suas atividades, como
tambm a melhoria da participao social e da prestao de contas.
Chamo a ateno, ainda, para o Projeto de Lei n 7.528, de 2006, que trata
e j aprovado pela Comisso de Trabalho, de Administrao e de Servio
abrangente, estabelecendo, inclusive, um prazo maior para inibir o revolving
doors, passando de quatro meses para um ano o perodo de quarentena.
As perspectivas atuais do Projeto de Lei n 3.337, de 2004, buscam
concluir sua negociao e votao com a maior brevidade possvel, a
inclusive mediante a incorporao de sugestes e contribuies oriundas de

Indstria de So Paulo e outros segmentos.
Mas ainda h alguns ajustes que o Relator dever propor, voltados,
oramentria, entre outros problemas que ainda precisam ser mais bem
equacionados no campo da redao.
Proposta de Emenda Constituio n 81, de 2003, que trata de introduzir na
regime autrquico especial, destinadas ao exerccio de atividades regulao

dos mercados e da estruturao de servios e bens pblicos.
Os princpios que essas instituies deveriam observar em seu
a promoo da livre iniciativa, a prestao de contas, a impessoalidade,
que respondem ao interesse da sociedade.

E, por ltimo, merece destaque o Programa de Fortalecimento da
de negociao mantida h quase dois anos com o Banco Interamericano
a melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico entre polticas
composto pela Casa Civil, Ministrio do Planejamento e Ministrio da
Ambiente, alm do Ministrio da Justia, do Conselho Administrativo de
polticas e a melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico; nesse,

e institucionalizao da anlise de impacto regulatrio. exatamente aqui
que entra o escopo deste Seminrio, que introduzir na agenda do governo e
qualidade da regulao no pas.
anlise de impacto regulatrio, o desenvolvimento e implementao de um

de capacitao em processos administrativos e gesto por resultados,
controle social.
das instituies regulatrias, de modo que a sociedade disponha dos melhores

instrumentos para que seus interesses sejam atendidos. Segundo, a clareza de
papis, limites e responsabilidades das instituies reguladoras, nos termos
ocorrem, como mencionou Ronaldo Seroa da Motta.
mecanismos de coordenao e superviso e a implementao da anlise de

ser viabilizados como resultado de um processo de envolvimento e parceria
entre as instituies de governo e a sociedade.
administrativa e a reduo dos excessos burocrticos.

patamar de desenvolvimento da governana regulatria no Brasil e superar
gargalos institucionais para que a qualidade da regulao no Brasil atinja
patamares superiores e compatveis com o grau de desenvolvimento de
sua evoluo deve acompanhar o desenvolvimento econmico, poltico e

social do Brasil.
&*+V
+
+3 +L

+3
Francisco Gaetani
Klvia Albuquerque
&%"
s governos buscam atingir o objetivo de promover o bem-estar social

e econmico dos seus cidados por meio da adoo de ampla gama
complexas.
pases em que a atuao direta do Estado como provedor de bens e servios

irreversvel na agenda do desenvolvimento social e econmico.
e social ganhou popularidade gradativamente nos pases europeus e
quase todos os setores da economia.
em outubro de 2007.
A globalizao e a constituio dos grandes blocos macrorregionais

internacional. No surpreendentemente, a questo da regulao no plano
mundial ocupa lugar central em agendas globais as mais variadas como a do
comrcio, a das patentes e a da energia atmica.
think tank na rea de polticas

comparadas e vem acumulando expertise em relao ao tema desde o incio
da dcada de 1990. Instituies como o Banco Mundial, o Banco Europeu
de Investimento, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Banco
junto a pases pobres e em desenvolvimento.

se adotar abordagem para a proviso de servios pblicos baseada em polticas
benchmarking.
No entanto, o debate em torno da necessidade de se buscar contnuas
melhorias nas modelagens de arranjos regulatrios no de simples
equacionamento. Parte dos problemas so explicados, em boa medida,
institucionalizando ex-post.
O caso do Brasil, por exemplo, seguiu esse padro. As privatizaes no
dos setores em que as estatais atuavam, nem do marco regulatrio genrico
para todos os setores, nos moldes da iniciativa que hoje se encontra sob
reguladoras ocorreu somente a partir de 2003, paradoxalmente em um

governo que no tinha empatia com as polticas privatizantes do antecessor.
< (% $& 6
condicionadas pelos contextos em que so aplicadas. As polticas regulatrias

tiveram origem no mundo anglo-saxo e nunca tiveram o mesmo apelo nos
at dcadas atrs, o mesmo podendo ser dito dos pases asiticos cujo
direta do Estado.
perse. Dependedeseu
Pode ser excessiva, impedir a inovao ou criar barreiras desnecessrias ao

toa que muitos agrupamentos polticos e entidades empresariais costumam
Assim, importante que a adoo de abordagens relacionadas proviso

problematizada com vistas a sua contnua melhoria, at porque a maioria dos
setores objeto de ao regulatria so caracterizados por intenso dinamismo
movimentos de concentrao, inclusive de carter transnacional.
Em linhas bastante gerais, a adoo da poltica regulatria tem como
mesmo tempo em que se asseguram investimentos, preos cadentes, ganhos
A construo desse arranjo institucional e a sua manuteno, no melhor

pas do mundo, notadamente aps a acelerao do processo de globalizao
O dilogo em torno da melhoria das prticas regulatrias situa-se
mecanismos que possibilitem o contnuo aprimoramento das instituies
o aprendizado se d pelos prprios envolvidos, diretamente. No segundo caso,
visa a minimizar os custos do aprendizado direto por meio da incorporao

de elementos extrados do aprendizado indireto.
%B !;%% &%

importante papel na catarse da circulao das ideias, boas prticas e anlises
think tanks e instituies como a OCDE, que

tem se destacado como importante hub de produo e disseminao de
conhecimento aplicado nas mais diversas reas de conhecimento.
O caso da OCDE particularmente interessante, como se observa pela
popularizao dos mecanismos de peer review
aprendizado comparado entre pases. O histrico desse novo posicionamento
Ministros da OCDE recomendao aos pases-membros sobre a melhoria da

qualidade da regulao governamental. Em 1997, a OCDE concluiu relatrio
As recomendaes do relatrio serviram de base para o lanamento

tinha como objetivo a melhoria da qualidade das polticas regulatrias dos
governos associados, isto , a reviso da regulao que implicasse obstculos
objetivos sociais.
aumentam a qualidade da regulao, isto , melhoram o desempenho, o
burocrticas associadas.
regulatria contribui para o bom desempenho dos governos e da economia.
normalmente, o estmulo inovao, a criao de empregos, o aumento
da produtividade, a queda do nvel de preos, o aumento da qualidade
crescimento econmico.
' ( A 4 !"

% $
O Brasil no conta com programa articulado de melhoria regulatria,
se aprimorar o sistema regulatrio brasileiro. O governo vem adotando, desde
3.337/2004,
lanado pelo governo no incio de 2007.

o
6.062, o Programa de
da coordenao entre as instituies que participam do processo regulatrio,

dos mecanismos de prestao de contas e de participao e monitoramento
por parte da sociedade civil e da qualidade da regulao de mercados.
O tema da melhoria regulatria absolutamente relevante e oportuno
para o Brasil. Isso porque o pas entrou h algum tempo em novo ciclo de
a estabilidade macroeconmica, o Brasil encontra-se justamente discutindo
como alavancar o crescimento.
Nesse sentido, o tema pragmaticamente importante porque existe relao
muito clara entre ambiente institucional-legal e investimento. exatamente
reguladora e apostar no seu desenvolvimento, bem como na melhoria da
implementar, monitorar e implementar polticas pblicas que incorporem a

que j se observa certo acmulo, como em energia, telecomunicaes e gua.
institutional building , os
razoavelmente consolidadas, o mesmo no se pode dizer, necessariamente,
consolidao correm contra o tempo como no caso da rea de aviao civil.
accountability. A dimenso de coordenao vital para a mudana de

patamar das instituies que moldam o ambiente regulatrio nacional.
Anlises comparativas, processos de peer review e prticas de benchmarking
%< ( & 6# ' (%

"
explicitao dos problemas regulatrios, das opes disponveis de poltica

mediante a utilizao de dados empricos.
utilizada no contexto internacional em programas de melhoria regulatria.
proporcional, consistente e transparente, ou seja, que atenda os objetivos de

poltica a que ela se destina, ao menor custo possvel para a sociedade.
O tema da melhoria regulatria , ainda, pertinente do ponto de vista
capacidade de governo.
da regulao para o crescimento econmico sustentado do pas, a Seges tem
&%& "
como o que hoje est sendo realizado oportunidade de alinhar os atores
clima de parceria construtiva que vamos conseguir avanar no processo de

alavancar o crescimento econmico do pas.
mais tarde, a abordagem regulatria vai ser introduzida em vrios outros
A Casa Civil coordenou a elaborao de projeto que dota o pas de poltica

global para a abordagem regulatria. A Seges e o Ministrio do Planejamento,
as autoridades governamentais. O aprimoramento do marco regulatrio do

pas depende tambm do comprometimento de outros poderes, de outras
&*+O
I
+3# J >
H +L,+

+3
Marcelo Ramos
%!"
os anos recentes cresceu o interesse, promovido por governos dos pases
do domnio econmico, em grande medida a partir da constatao de que

a excessiva regulao pode causar custos evitveis ao ambiente econmico.
Esse movimento tem-se consolidado sob a rubrica better regulation ou
melhoria regulatria. O presente texto procura, portanto, discutir, ainda
a viso da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da
aborda-se a viso da Seae/MF quanto a este tema e as mudanas por que este
realidades do paradigma regulatrio vigente.
em outubro de 2007.
( '( 6

A partir dos anos 1980, culminando nos anos 1990, o avano das
privatizao, a reduo da interveno direta do Estado na economia e,
nos pases desenvolvidos, mas tambm em desenvolvimento, incluindo a
Amrica Latina.
Logo se tornou patente, entretanto, que o Estado Regulador era muito
mais complexo que o Estado Mnimo proposto por algumas correntes liberais
mais ortodoxas. Tornava-se necessrio conceber terica e praticamente
de previsibilidade e respeito a contratos. dessas preocupaes que emana o

implementao de polticas gerais sobre como o governo utiliza seus poderes
regulatrios2
discricionrio dos governos: a criao de um sistema regulatrio transparente
e previsvel que seja sustentvel no tempo.3
Outra camada de preocupaes, alm do tema legitimidade, tem a
ver com a competitividade. O Estado Regulador pode ceder tentao de
da regulao sobre o ente regulado e a sociedade em geral, impondo, assim,
custos desnecessrios atividade econmica. Dessa constatao emergiram
os vrios conceitos de smart regulation
2. OECD. Review of Regulatory Governance in South East Europe, 2003.

3. GUTIRREZ, Luis H. Regulatory governance in the Latin American telecommunications sector.
Universidad del Rosario, [s/d].
a qualidade regulatria, isto , que aumentem seu desempenho, custo4
Com o tempo, organismos internacionais como a OCDE procuraram

sintetizar todas essas vertentes em princpios gerais de governana.
Bom exemplo o catlogo dos Princpios da Boa Governana Regulatria
publicados pela instituio em 2004:5
Accountability
suas aes e decises so consistentes com objetivos claramente
governamental esto abertos a um nvel apropriado de escrutnio

por outras partes do governo, da sociedade civil e, em algumas
ocasies, por governos e instituies estrangeiros.
de qualidade, ao menor custo, e zela para que o desempenho esteja
responder rapidamente s mudanas sociais, levando em conta as

geral e disposto a reexaminar criticamente o papel do governo.
transparente leis, regulaes e cdigos.
4. OECD. Indicators of regulatory management systems, 2007.

5. JACOBZONE, S.; CHOI, C.; MIGUET, C. Indicators of regulatory management systems. OECD,
2007. (Working Papers on Public Governance).
Tais princpios terminaram por cristalizar-se em norma global

que incorpora discurso metarregulador, isto , que visa a estabelecer os
global, hoje, est plasmada no que os organismos internacionais acordaram
de uma opo de poltica.6

Mais do que um mtodo, a AIR um processo para a tomada de
potenciais derivados da regulao governamental. Em termos propriamente
metodolgicos, pode-se basear em diversas tcnicas comparativas, como
impacto nos negcios, entre outras.
A AIR j tem uma histria relativamente longa em alguns pases e
princpios regulatrios.
bureau
sucessivas ordens executivas:
apresentem Plano Regulatrio Anual e abracem aos princpios da
6. Idem.
normas alternativas.
regulamentao.
Na Europa, a better regulation emerge como proposta do encontro
europeu de Edimburgo em 1992. Em julho de 2001, White Paper sobre
governana da Comisso Europeia estabelece a melhoria da qualidade da
regulao como objetivo.
em junho de 2002, sendo que, em maro de 2005, a Unio Europeia relana
poltica o texto
A utilizao de avaliaes de impacto na anlise de novas propostas

regulatrias.
Revogao ou readequao de algumas normas vigentes.
Finalmente, em 2006, procedeu-se reviso estratgica da melhoria
das anlises de impacto produzidas pelos demais rgos da Comisso durante

a proposio de novas polticas pblicas.
Outros pases logo seguiram o exemplo, implementando tambm
processos de anlise de impacto regulatrio. Essa corrida estimulada por
OIRA norte-americano. Alguns detalhes do relatrio:
OMB de 1996 a 2006 alcancem entre 99 bilhes a 484 bilhes de

dlares, com custos anuais estimados entre 40 bilhes a 46 bilhes
de dlares.
O custo mdio anual das normas regulatrias que entraram em
vigor nos ltimos seis anos anteriores ao relatrio caiu 47% nos
ltimos vinte anos.
vigor nos ltimos seis anos anteriores ao relatrio mais que dobraram
nos ltimos oito anos.
A serem crveis, tais dados realmente mostram que a adoo da anlise de

impacto regulatrio realmente tem o potencial de incrementar razoavelmente
a competitividade de um pas.
& &( %A (%&%)(&

o
de
janeiro de 1995, por meio da Medida Provisria n 813, como resultado do
desmembramento da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da
Fazenda. Tendo em vista seu papel em questes relativas ao acompanhamento
o
estrutura de unidades do Executivo responsveis, no passado, pelo controle

de preos da economia, a exemplo do extinto Conselho Interministerial de
de preos livres passou a coexistir com estrutura que visa a coibir abusos de
em outubro de 1994.
o
6.193, de 22 de agosto de
2007, a seguinte:
Art. 12. Secretaria de Acompanhamento Econmico
compete:
I - propor, coordenar e executar as aes do Ministrio,
relativas gesto das polticas de regulao de mercados,
com os demais rgos do Governo encarregados de

III - acompanhar a implantao dos modelos de regulao
(...);
IX - acompanhar o desenvolvimento de setores e programas
estratgicos de desenvolvimento (...);
X - promover a articulao com rgos pblicos, setor
privado e entidades no-governamentais tambm
envolvidos nas atribuies mencionadas nos incisos I a
VIII deste artigo.
de atuao para aderir aos objetivos de poltica econmica do Ministrio da

Fazenda em termos de melhoria do ambiente competitivo no pas.
%: :(%
%B &%
&%#
!"
A Seae passou por ampla reestrutuao organizacional em outubro

de 2004, j em preparao para as mudanas que ocorrero quando da
Como resultado dessa reorganizao, houve:

Centralizao da anlise de Atos de Concentrao na Coordenao
Criao de Coordenaes Gerais temticas, como a de energia, a de
transportes, a de sade, a de telecomunicaes etc.
Criao de representao em So Paulo.
Nesse processo, a Seae adotou, ainda experimentalmente, um Roteiro
de Anlise Concorrencial de normas regulatrias, que vem sendo usado na
nos setores de sade e telecomunicaes. Segundo o Roteiro, anlise
concorrencial deve ser implementada se a proposta regulatria tiver ao menos
vigorosa.
Na prtica, portanto, a Secretaria de Acompanhamento Econmico j
vem desempenhando componente da anlise de impacto regulatrio. Como
diz documento da prpria OCDE:9
7. A Seae passar a centralizar suas atenes na discusso ex ante dos marcos regulatrios, elaborar
8. A Seae passar a opinar previamente, de maneira consultiva, sobre as minutas de normas e

setores regulados.
9. OCDE.
. Verso 1.0, 2007.
incorporados nos processos de reviso da regulamentao

em vigor e de avaliao de nova regulamentao. Contudo,
na prtica, a responsabilidade pela realizao da AIR
A Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda

espera contribuir para a melhoria da qualidade da regulao no Brasil
ao incorporar a anlise concorrencial reviso das regras regulatrias
como primeiro passo para a elaborao de poltica de anlise de impacto
regulatrio no Brasil.
&*+P
( S+
3 +
+3#+
J +9
++X9 9+
Pedro Farias
%&&6%
L
desempeo de las entidades gubernamentales en la regin.
la regin latinoamericana, siguiendo el ejemplo de los pases desarrollados.
novembro de 2007.
sobre el desempeo.
largamente esos conceptos.
Sin embargo, la aplicacin de esos instrumentos en las entidades que
pblica ha generado controversias. Particularmente, en Brasil, donde diversas
del uso de determinados instrumentos de gestin del desempeo institucional

En la bsqueda de asistencia tcnica para el tratamiento del tema, el
institucional de las actividades regulatorias. Durante el diseo de la operacin,

2
ha buscado incorporar el estado del arte de los temas
construccin de sus marcos institucionales para la regulacin.
representan necesariamente la opinin del BID ni del Gobierno de Brasil.
( & %&% &6%#

4 9 % %($ 8&% @(Y
7%& %% &%

Los procesos de privatizaciones que tuvieron lugar extensamente en
independent
agencies de Estados Unidos e iniciativas centralizadas en la desregulacin
para incluir tambin los vnculos entre poltica regulatoria, instrumentos e
el concepto de calidad de la regulacin.
La evidencia analtica sugiere que la regulacin puede ser tanto una
calidad es aquella que produce los resultados esperados de una manera
nivel de gobierno, la inclusin explcita de estndares de calidad regulatoria

regulatorio en el tiempo. Adicionalmente, la OCDE sostiene que tambin
debe prestrsele atencin a la coherencia de las polticas, a la coordinacin
resultados de la regulacin. Para abarcar tales dimensiones, se cuenta entre

los principales instrumentos disponibles con el anlisis de impacto regulatorio
3
.
El anlisis de impacto regulatorio (AIR) es un proceso sistemtico
impactos. Existen diversas tcnicas que AIR puede utilizar, tales como
cost effectiveness
impacto sobre las empresas. Mediante su ejecucin, el ente regulador debe
neto para la sociedad en su conjunto.
medida propuesta.
En el diseo del Programa propuesto, se busc adecuar al contexto
poltico e institucional de Brasil las lecciones de pases ms desarrollados en la
dimensiones de la calidad regulatoria, la Comunidad Europea recomienda procurar establecer
experiencias importantes de algunos pases de la regin, como los convenios
regulatorio en Mxico.
Particularmente, el tratamiento de los temas relacionados al desempeo
resultados deseados.
7%& 9
ES importante tomar en cuenta que Brasil empez a delinear su actual
sector pblico mediante la privatizacin de empresas pblicas en sectores
construccin de un Estado regulador.

En el modelo institucional brasileo, el Poder Legislativo establece el
ministerios sectoriales. A su vez, las agencias ejecutivas implementan las
manera decisiva tanto en la atraccin de inversiones, la expansin de la

en esos mercados.
aplicaran reglas que pautaran el comportamiento de los agentes econmicos

en los mercados regulados. Inicialmente, se crearon agencias reguladoras en
autnoma. Con el tiempo se establecieron tambin en otros sectores,

est constituido por diez agencias reguladoras, las que se detallan en el
cuadro siguiente:
%&
(%&
ANEEL: Agencia Nacional de

Energa Elctrica
Ministrio de Minas e
Energia
ANP: Agencia Nacional de Petrleo
Ministrio de Minas e
Energia
ANATEL: Agencia Nacional de

Telecomunicaciones
Ministrio de
Comunicaes
ANVISA: Agencia Nacional de

Vigilancia Sanitaria
ANS: Agencia Nacional de Salud
Suplementaria
ANA: Agencia Nacional de Aguas
Transportes Martimos
ANTT: Agencia Nacional de
Transportes Terrestres
ANCINE: Agencia Nacional de Cine
ANAC: Agencia Nacional de
Aviacin Civil
&6%9<&
Ministrio da Sade
Ministrio da Sade
Ministrio do Meio
Ambiente
Ministrio dos
Transportes
Ministrio dos
Transportes
da Repblica
MP 2.228, 6/9/01
Sin embargo, el derecho administrativo brasileo todava carece de un

actores del proceso regulatorio. De hecho el rgimen jurdico que rige a
las agencias se caracteriza por su dispersin. La diversidad normativa, las
heterogeneidad, en particular, en cuanto a tamao, estructura, presupuesto,

ello, los marcos legales determinan que las agencias reguladoras deben tener
los mercados. Tambin presentan un sistema de toma de decisiones colectivas
Respecto de la autonoma de sus procesos decisorios, las agencias
que recaen sobre el proceso de seleccin de directores.
con el Poder Ejecutivo. As por ejemplo, la legislacin de creacin de ANEEL,

ministerios supervisores.
responde al diseo de agencia reguladora existente en el marco de los pases de la OCDE. OECD
En lo atinente a los controles institucionales, las agencias se

encuentran sujetas al control de los tres poderes del Estado. El control
mecanismos contenciosos (proceso administrativo disciplinario contra los
la poltica sectorial, autorizacin para gastar). Adems, el control por parte
por el Tribunal de Cuentas (rgano vinculado al Congreso).

El cuadro institucional descrito ha propiciado avances en el marco
regulatorio de varios sectores los ltimos aos5. Sin embargo, en el sistema
de polticas; (iv) carencia de procedimientos que resguarden la calidad en la
debilidades en la aplicacin de los mecanismos que garantizan la autonoma

decisoria de las agencias.
Gobierno Federal empez una revisin de sus mecanismos institucionales,
regulatorio. En 2003, la Presidencia de la Repblica, bajo la coordinacin
(http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html), en 2004 Brasil se ubicaba en

mejor posicin que el 58% de los pases comprendidos en el estudio.
de la Casa Civil, estableci un Grupo de Trabajo Interministerial que

institucional vigente.
mecanismos de evaluacin del desempeo de los entes. El proceso de discusin

debates con la participacin de todos los actores involucrados en el tema de
regulacin, como ministerios, agencias reguladoras, expertos, empresarios,
su aprobacin.
(

El Banco aprob, a principios de 2005, una cooperacin tcnica
conocer in situ experiencias de supervisin de agencias reguladoras,
la institucionalidad de los procesos de gestin en Brasil.

Sin embargo, cuestionamientos levantados desde 2003 por autoridades
entre actores involucrados en el tema. Por consiguiente, la preparacin de
la operacin debi basarse en una metodologa que permitira construir

ownership tomando en cuenta ese ambiente institucional, adems de la
caracterizan el tema de la regulacin.
Desde el principio del proceso de elaboracin de la operacin, el equipo del
Para esto, la metodologa de trabajo establecida previ lo siguiente:

el Programa, con la constitucin de un Comit de Coordinacin
de alto nivel, integrado por representantes de los Ministerios de
la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica.
en temas regulatorios.
regulado no seran tratados en el mbito del Programa.

d) El supuesto bsico del Programa es que la consolidacin de capacidad
institucional permanente para el manejo de los temas regulatorios
institucional de calidad en regulacin, que incorpore las experiencias
una mejor calidad de la regulacin.
e) La estructura de intervencin debe contemplar acciones a partir
que retroalimenta el proceso.
( ' &(% & &

%&% 6% % &6%#
6@&&6%
9F:@&(%%
El objetivo del Programa es mejorar la calidad de la regulacin de
mercados ejercida en el mbito del Gobierno Federal de Brasil. Para tal
entre las instituciones participantes, los mecanismos de rendicin de cuentas
Componente 1. Fortalecimiento de la capacidad de formulacin

y anlisis de polticas (US$765.000). El objetivo de este componente
sectoriales en mercados regulados.

Componente 2. Mejora de la coordinacin y alineamiento
(US$1.264.000). El objetivo de este componente es promover la
institucionales para la coordinacin de acciones en el mbito del gobierno
respecto de los resultados esperados de las polticas sectoriales, el desempeo

Componente 3.
y desempeo de las agencias reguladoras (US$1.983.000). El
un programa de capacitacin en anlisis de impacto regulatorio (AIR); (ii)
Componente 4. Desarrollo de mecanismos para el ejercicio

del control social (US$1.744.000). El objetivo de este componente
es promover los mecanismos de control social respecto de las actividades
la sociedad civil en el proceso regulatorio, como mejorar el monitoreo de las
un programa de capacitacin en cuestiones bsicas de regulacin, orientado
como no gubernamentales; (ii) diseo e implementacin de una campaa de
comunicacin institucional de educacin en regulacin; (iii) diagnstico de
las capacidades institucionales de los Servicios de Proteccin al Consumidor
(PROCON) estaduales para atender las demandas de los usuarios; (iv)
(& %(F&&6%
El Organismo Ejecutor del Programa es la Casa Civil de la Presidencia
asesoramiento directo e inmediato del Presidente de la Repblica, en especial
La ejecucin del programa ha sido estructurada en tres niveles, que se

tcnico consultivo: Comit Consultivo; iii) nivel de coordinacin operativa:
desembolso de la operacin. En la estructura organizacional de la Casa Civil,

(SAG) asesora directamente al Ministro de Estado en el seguimiento de la
las acciones gubernamentales.
A ser constituido por el Gobierno Federal a

travs de correspondiente acto legal, el mencionado Comit estar
compuesto por representantes del Ministerio de Hacienda, del
Civil, quin lo presidir. El Comit ser la instancia responsable
por: i) otorgar el direccionamiento estratgico del Programa; ii)
de cada componente; iii) articular los organismos involucrados en
la operacin; iv) aprobar los Planes de Adquisiciones, Programas
relacionados con la ejecucin del Programa.

Compuesto por representantes de todas
Ministerio de Justicia. El Comit ser responsable de: i) presentar
El
SAG con dedicacin exclusiva al Programa. Ejercer las siguientes
la ejecucin del programa; (iii) mantener un registro actualizado
programa. El Coordinador Administrativo del programa estar
la contrapartida local; (iii) preparar las solicitudes de desembolso
(%@: &6% (

La supervisin de la operacin se levar a cabo con base en los siguientes
instrumentos: (i) Planes Operativos Anuales; (ii) Marco Lgico; e (iii)
participantes en el Programa indicados en el Marco Lgico, en el que se
del Programa se ha desarrollado un Indicador de Calidad Regulatoria (ICR)6,

que medir los avances en la calidad de la regulacin que implementan las
agencias del Gobierno Federal. El indicador procurar capturar atributos
relevantes en el contexto del programa.
del Comit Gestor con base en los planes anuales a ser elaborados para cada
analizarn los logros alcanzados. Asimismo, tres meses despus de terminada
su ejecucin.
9 %& '% # &&% % @

&: (
o institucional. La percepcin del BID como un agente neutro en los procesos

directamente con todas las partes interesadas.
Adems, la asistencia tcnica que el Banco comnmente agrega a los
otros pases. Un ejemplo de eses productos en el Programa en cuestin

e Instrumentos de Regulacin Econmica: Recomendaciones para
responsable por la metodologa de Indicador de Calidad Regulatoria, a ser
utilizado en el seguimiento de los avances del Programa. Esos productos
marcos institucionales para regulacin.
El xito del Programa estar directamente relacionado al liderazgo
con los objetivos de Programa. La cantidad de entidades involucradas puede
Asimismo, ser esencial que esos objetivos sean comprendidos por

internacional es que slo la participacin de la sociedad civil, a travs de un
institucional. En especial, la consolidacin de los procesos de gestin por

resultados en el sector pblico se asienta en el establecimiento de una demanda
regulador del regulador. Dado que estas capacidades muchas veces no surgen
Adicionalmente, los recientes problemas con los servicios de transporte

a la capacidad de los reguladores nacionales de resolver los problemas de
puede advenir el riesgo de una revisin del modelo institucional de regulacin
Por otro lado, la implementacin del Programa puede mitigar ese riesgo,
La evolucin reciente del proceso de implementacin del Programa
autoriza la operacin de prstamo. Un Decreto del Presidente de la Repblica

vigencia desde marzo de este ao.
como objetivo crear un nuevo marco legal para la actuacin de las agencias
reguladoras, el proceso de discusin legislativa ha involucrado a muchos
a un consenso que permitiera la aprobacin de un texto que preserve los
permitido avances en la regulacin de mercados. Sin embargo, persisten
bsqueda de mejor calidad de la regulacin en Brasil es un proceso largo, que

seguramente ser impulsado por la implantacin de un moderno modelo de
Programa de Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la Gestin
mercados regulados.
99 '$

AZUMENDI, Sebastin. Evaluacin de experiencias internacionales en agencias e
instrumentos de regulacin econmica: recomendaciones para Brasil. Washington,
2006.
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SILVA, Claudia. Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la Gestin en Regulacin.
Informe Final, Washington, 2006.
( & 6&
'%
respectivamente.
Lnea de Base: 0, 353
Global Competitiveness
Report del World Economic
Forum.
(
:'& &6%
del Programa.
6
respectivamente, con lo cual, se encontraba
Basic Requirements Subindex del Global

Competititveness Index del World Economic
Forum. 1
Lnea de Base: En 2005, Brasil presentaba
Brasil mejora 10%
%&
un valor de 0,65 en el Indicador de Calidad

La mejora de la calidad de la
Regulatoria Ampliado (ICRA) desarrollado
regulacin realizada por las agencias
para el Programa, al ao siguiente de la
del Gobierno Federal.
Fortalecer las condiciones generales

para la competencia e inversin
privada en Brasil.
(%% :
control social en el proceso regulatorio, previstos

en la operacin.
El Gobierno de Brasil mantiene el inters en la

( ' &(% & & %&% %% &6%
%7
(
:'& &6%
Ampliacin de 50% del nmero de

participantes por ao en los procesos
de audiencias pblicas de las agencias
regulatorias.
del Indicador de Calidad Regulatoria

Ampliado incrementa a 0,35 para 2009;
Lnea de Base: 0,19 (sobre un valor mximo
posible de 0,40)4
Instrumentos de gestin implantados en al
Registro de participacin
en los cursos;
Evaluaciones a los
participantes de los cursos;
Evaluacin de los
cursos por parte de los
&(%%
evaluacin de polticas pblicas en mercados

regulados, aprueban los cursos.
%&
interesados en participar de mecanismos de

control social sobre las actividades regulatorias.
control social como parte de la mejora del proceso
agencias reguladoras responden positivamente a la

introduccin de nuevos procesos administrativos e
sinergias entre los mismos.
El Comit Gestor demuestra capacidad para
conocimientos adquiridos.
ministerios se encuentran interesados en las

Comit Gestor revise la estimacin llevada a cabo, dentro de los primeros tres meses de vida del Programa.
3. Por tratarse de una herramienta nueva, no existe medicin de Lnea de Base. Sin perjuicio de ello se ha realizado un ejercicio para estimar la misma. Se recomienda que el Comit Gestor revise la
estimacin llevada a cabo, dentro de los primeros tres meses de vida del Programa.
ejercicio del control social
agencias reguladoras
Fortalecer la autonoma,
regulatorios.
alineamiento entre las polticas
evaluar su implementacin.
Fortalecer la capacidad de los
(%% :
&*+
9
+3# I+
>
>%+ :
+K

%!"
C
o Congresso Nacional discutem o papel do Estado na regulao da economia.
reguladoras.
que se arrastou durante vrios meses e registrou dois acidentes de grandes

setor areo colocaram na ordem do dia do pas a discusso sobre a adequao
pelo menos, a dcada de 1930. A regulao exercida no Brasil por um

grande conjunto de medidas e rgos ao longo de todo o sculo passado e
ainda hoje. Entretanto, o cenrio institucional da regulao mudou bastante
1990, podem atualmente ser consideradas a mais importante inovao no
desenho institucional do Estado brasileiro das ltimas dcadas. Resultado
essencial de garantir o acesso dos cidados ao consumo de bens e servios
Estado e sociedade.1
Entretanto, ainda carecemos de marco regulatrio slido e de ambiente
Este captulo procura discutir o tema das boas prticas regulatrias
Anvisa. A partir do resgate do contexto internacional de desenvolvimento

relacionadas governana regulatria, apresentam-se as iniciativas da Anvisa
no desenho e na implementao de programa de boas prticas regulatrias
regulatrio brasileiro, em geral, e para o setor sade, em particular.
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A6&
1. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba.

: comparao entre
Brasil e EUA. Braslia, 2007a. Tese (Doutorado). Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas,
Universidade de Braslia.
limites de atuao e desenho institucional. Os principais pontos de discusso

de responsabilizao e controle pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio
e pela sociedade. Ao longo de todo o sculo passado, houve muita controvrsia
e acmulo terico sobre o papel desses entes na regulao estatal da economia.
adicionalmente, para orientar o debate no mundo todo sobre a criao e a
independentes. Pode-se dizer que a atuao de tais entes na regulao de

houve, durante todo o sculo XX, muito debate a respeito da legitimidade das
de operao gerou demandas judiciais que arguiram a legalidade de suas

atividades na regulamentao e na imposio de penalidades aos agentes
econmicos. Tal controvrsia atravessou praticamente todo o sculo XX, mas
apresenta momentos marcantes que culminaram na disseminao desses
rgos, na harmonizao de seus procedimentos por meio de legislao
disciplinadora e no controle e coordenao de sua atuao.
mercado.2
2. Observe-se que a ICC surge exatamente cem anos depois de promulgada a Constituio norteamericana, a qual reserva amplos poderes aos Estados daquela Federao. Tais poderes so
Unidos, nem negados aos Estados da Federao, so reservados aos Estados ou ao povo. Trata-se de
O rpido crescimento das atividades regulatrias dos estados pde ser

notado em 1887, quando o Congresso norte-americano criou a ICC e j havia
crescimento nos estados continuou e na dcada de 1920 podiam-se encontrar
criadas a Federal Trade Commission (1914), a Federal Power Commission

Federal Communications Commission por meio do Federal Communications
Act, aprovado pelo Congresso norte-americano em 1934. A preocupao que
abuso de poder econmico na operao de determinados agentes.

o Sherman Act, destinado a combater o comportamento monopolista de
que ainda a principal legislao antitruste dos EUA, considerar ilegal

para restringir o comrcio. Foi esta legislao que orientou todo o processo
Ensejada pela depresso de 1929, e pela consequente implementao

do New Deal (1933-1939) no governo Roosevelt, houve a ampliao do arsenal
and Exchange Commission e o Civil Aeronautics Board. Naquela poca, a
o New Deal. Elas so parte do governo desde o incio da Repblica norteNew Deal
4
O autor destaca ainda que entre a elaborao da Constituio dos EUA e a
Arago ressalta que as atividades regulatrias executadas pelas
pela aprovao em 1946 do Administrative Procedure Act, que surgiu
3. MATTOS, Paulo (Coord.).

: o debate norte-americano. So
Paulo: Ed. 34, 2004, p. 14.
4. SUNSTEIN, Cass R. O constitucionalismo aps o New Deal. In: MATTOS, Paulo (Coord.).
econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004, nota 9, p. 204.
5. ARAGO, Alexandre Santos de.
econmico
Direito Regulatrio
2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 419.
administrativa daqueles rgos. O Administrative Procedure Act

cumpram determinados requisitos para a produo de regulamentos, decises
Tornou-se obrigatrio assegurar ritos para a tomada de deciso dos agentes
e documentos para o cidado que se interessasse pelas matrias objeto das
do setor regulado, bem como de qualquer interessado na matria, ouvindo a

sociedade para colher subsdios e avaliar o possvel impacto regulatrio, caso
Todos esses desenvolvimentos institucionais relacionados histria
da regulao nos EUA redundaram na presso por maior participao de
participao essa que necessariamente deveria ser transparente e orientada
para os interesses sociais mais amplos, como os direitos dos consumidores,
questes relacionadas ao meio ambiente e outros tipos de direitos coletivos
prximo do Congresso, que passou a receber relatrios e os prprios dirigentes
mais sistemtico. A construo desse ambiente institucional proporcionou
a incorporao de tais valores e comportamentos por grande parte das
menor grau, por todo o mundo.

Destaque tambm deve ser dado para o papel de acompanhamento e
termos polticos, e para a superviso e coordenao exercida pelo Poder
investigaes e recomendaes so importante direcionamento para a
importante e sistemtico, por meio das comisses temticas do Congresso,

determinados aspectos da execuo da poltica regulatria exercida por
aqueles rgos.
Por outro lado, a atuao do Poder Executivo na superviso e coordenao
Alm de cuidar da elaborao do oramento geral do governo,
o que lhe imputa operar com o estabelecimento de prioridades, este rgo
criado em 1980.
Os princpios administrativos e tcnicos indicados pelo OMB podem
ser considerados importantes para propiciar harmonia entre as atividades
agentes econmicos no mercado. Destaque-se que previsto nas atribuies do
administrao pblica do Poder Executivo, chamadas de executive boards. O

trabalho de reviso, baseado na Executive Order 12.866,6 consiste na anlise
de impacto regulatrio com o objetivo de reconhecer atividades regulatrias
6. A Executive Order 12866 descreve o papel do OIRA no processo de regulamentao. Nela, o

Essas diretrizes incluem a considerao de opes para a regulamentao e anlise dos impactos das
que estejam em desacordo com a poltica geral do governo ou com a poltica
um lado, no impliquem custo maior que a inao do regulador, ou seja, que

que os critrios utilizados sejam os mais adequados para a resoluo daquele
&(% !; %B !" & !"

%: :(% &%)(&
'(
6
instrumentos e as instituies reguladoras.7 Todas as polticas regulatrias
responsabilizao devem constituir-se como objetivos e, ao mesmo tempo,
. OECD, 1997. Disponvel
Guiding principles for regulatory quality and performance. OECD, 2005. Disponvel em:
<http://www.oecd.org>. Acesso em: 21 mar. 2007.
considerao de alternativas regulao e as consultas pblicas e mecanismos

de responsabilizao. Em geral, a utilizao das anlises de impacto regulatrio
ltimos anos. Aproximadamente metade dos governos dos pases membros

da OCDE incluem as anlises de impacto regulatrio em seus programas
regulatrios, enquanto bom nmero adicional de pases recorrem a esse
crescimento ser produzido a partir de nvel ainda bastante baixo.
regulatrio e do governo junto sociedade, retroalimentando a poltica

participao da sociedade no processo de construo das decises e
aplicao da regulao, especialmente entre os agentes econmicos e entre
daquelas medidas para a tomada de deciso dos reguladores.
No caso das consultas pblicas e dos mecanismos de responsabilizao,

o contexto atual revela que, embora a maioria dos pases membros da OCDE
conte com vasta histria de utilizao desses instrumentos, esto ocorrendo
esto destinados a cumprir objetivos novos e a responder a comunidades
cada vez mais exigentes. Os procedimentos de consulta, em particular, esto
se abrindo a todos os grupos da sociedade e esto sendo utilizados cada vez
de impacto regulatrio.
O desenho de regulao de alta qualidade no poder melhorar o bem-
elementos institucionais essenciais para determinar os resultados de uma

poltica regulatria. Novamente, a situao atual hbrida. Na maioria
dos pases da OCDE existem organismos de superviso da regulao que,
poltica regulatria. Mais importante que a criao de organismos centrais
assumido responsabilidades em matria de superviso de setores econmicos

desenvolvimento supe que, para responder devidamente aos objetivos da
ou administrativa, empresarial ou de qualquer outro tipo de interesses.
Contudo, ponto essencial para aproveitar as vantagens que poderiam ser
extradas desses organismos independentes garantir que existam poucos
com o conjunto das estruturas e instituies governamentais.
Alm disso, para instaurar poltica regulatria e manter o impulso da
preocupaes centrais para a OCDE est relacionada base de sustentao
instituies responsveis por sua implementao necessita do apoio explcito
repercusses negativas para certos grupos da sociedade e deve-se supor que
Do ponto de vista da OCDE, pode-se resumir no quadro a seguir

desenvolvimento e a aplicao das polticas regulatrias.
45 H & 2

+3
regulatria e a sua integrao no amplo programa de governana que est sendo
desenvolvido em toda a OCDE.
atividades regulatrias.
e que esta questo inspire o debate regulatrio.

Realizar avaliaes sistemticas a posteriori das polticas regulatrias, dos
instrumentos e das instituies.
regulamentos.
elementos essenciais aos instrumentos de poltica regulatria.
=%& % &% : Z%& %< #

& &$& %&%
estabilidade de seus dirigentes.8

realizando aes que buscam cumprir seu papel institucional e consolidar
seu reconhecimento perante a sociedade.
Criada pela Lei no 9.782, de 26 de janeiro de 1999, a Anvisa surgiu com
por intermdio do controle sanitrio da produo e da comercializao
de produtos e servios e dos ambientes, dos processos, dos insumos e
A Anvisa enquadra-se no desenho institucional proposto para as
estabilidade e previsibilidade ao processo regulatrio.
8.080/1990, consagram a
8. A presente seo baseada nos Relatrios de Atividades da Anvisa relativos os anos de 2005, 2006
Braslia: Anvisa, 2007b. v. 1. 424 p.; RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Anvisa: Relatrio Anual de
Atividades 2005. Braslia: Anvisa, 2006. v. 1. 210 p.
reduo de riscos de doenas e de outros agravos. Alm disso, o Estado deve

estabelecer as condies que assegurem o acesso universal e igualitrio s
aes e aos servios para a promoo, a proteo e a recuperao da sade.
ambiente, a moradia, o saneamento bsico e o trabalho, entre outros.

Outra singularidade da Anvisa sua atuao tanto na regulao econmica
de mediao entre produtores e consumidores, tendo em vista que o uso de
da populao. Nesse contexto, necessrio conhecer ampla e previamente a
realidade social e sanitria na qual esses produtos e servios se inserem.
produtos e servios sejam de qualidade e no coloquem em risco o bem-estar

do cidado e a sade pblica. Nesse cenrio est situada a misso da Anvisa:
proteger e promover a sade da populao, garantindo a segurana sanitria
de produtos e servios e participando da construo de seu acesso.
controle de entrada e sada de produtos e pessoas, para proteger os interesses

da sade pblica nacional. De outro lado, a magnitude do trabalho da Anvisa
de servios de sade e de produtos de interesse sade, de laboratrios de

sade pblica, da propaganda de produtos de interesse sade. So exemplos
produtos mdicos e kits diagnsticos; sangue, outros tecidos, clulas e rgos;

e produtos derivados do tabaco. Controla tambm os ambientes, os processos,
os insumos e as tecnologias a eles relacionados e realiza o monitoramento
prvia nos processos de concesso de patentes para produtos e processos
Alm disso, o trabalho desenvolvido pela Anvisa nos ltimos anos tornou
principalmente no que tange a regulao de medicamentos. A Anvisa pode
ser considerada hoje a autoridade sanitria lder na regio. Um dos destaques
Cuba, Uruguai e Cabo Verde.

A Anvisa vinculada ao Ministrio da Sade, com quem estabelece
a Anvisa celebrou dois Contratos de Gesto com o Ministrio da Sade,
planejamento as diretrizes do Programa Mais Sade o Plano de Acelerao

do Crescimento (PAC) do setor sade.
Os prximos anos prometem grandes avanos no campo da sade e da
a Anvisa com relao promoo do desenvolvimento do pas. O Programa
para medicamentos, vacinas, prteses, rteses e muitos outros. A atuao

de ampliao do acesso com qualidade e ao de desenvolvimento e inovao
ao complexo industrial da sade. A regulao realizada pela Anvisa, que tem

o olhar voltado, em primeiro lugar, para o risco sanitrio, deve tambm ser
de sua gesto, para aprimorar sua performance

suas aes para a sociedade. Avana, ano a ano, no estabelecimento de marcas
de abertura e dilogo permanente entre os atores envolvidos no processo de
9 <& 6 % %:

( ( A & (% !"
%:
No campo da governana regulatria e do aprimoramento da qualidade
de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao
desenvolvimento de regulao de alta qualidade no Brasil.

modelo regulatrio, a Anvisa desenhou e vem desenvolvendo conjunto de
4 15 I + /

+3
I81PPTQ1PPV
Organizao e promoo do Seminrio Internacional sobre Avaliao do Impacto
da Repblica e os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto.
e colaborao na elaborao do Guia de Boas Prticas de Regulamentao.

Planejamento, Oramento e Gesto.
Presena da Anvisa no Seminrio Internacional do estudo peer review da OCDE,
do Governo.
No campo da gesto em regulao, a Anvisa desenvolveu recentemente

o Programa de Melhoria do Processo de Regulamentao. Institudo em abril
de 2008 pela Portaria no
da regulao sanitria. O objetivo do Programa da Anvisa modernizar e
um contexto de
do processo de regulamentao; intensa judicializao da ao regulatria e

consequente instabilidade regulatria, com prejuzos para a sociedade e para
necessidade de aprimorar a instruo do processo decisrio da Anvisa e ao
9
9. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Boas prticas regulatrias: guia para o Programa de Melhoria
4?5 2 >

+ I
Complementar no 107, de 26 de abril de 2001.
Decreto no 4.176, de 28 de maro de 2002, especialmente ao art. 59, que estabelece
normas e diretrizes para a elaborao, redao, alterao, consolidao e o
encaminhamento ao presidente da Repblica de projetos de atos normativos de
Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao,
institudo pelo Decreto no 6.062, 16 de maro de 2007.
estabelecidas em 2007 pela Dicol, alm dos resultados e das perspectivas decorrentes
do Seminrio Internacional sobre Avaliao do Impacto Regulatrio.
No entanto, pode-se considerar que o problema mais imediato a ser

superado pelo Programa de Regulamentao da Anvisa est relacionado
de normas regulatrias por vezes atribuda ao desconhecimento dos
capacidade de enforcement
H ainda a conhecida consequente questo cultural de desrespeito s regras
emanadas pelo Estado, o que certamente redundar no descrdito das
Muito alm de se prestar melhoria da coordenao entre as unidades
do Processo de Regulamentao. Braslia: Anvisa, 2008b, p. 2. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>.
relacionados aos mecanismos de accountability sobre o trabalho da Anvisa,

dotando a sociedade, instituies e cidados envolvidos cotidianamente no
a criao de ambiente regulatrio seguro para a populao e estvel para os

negcios e investimentos no pas.
Fazem parte do Programa da Anvisa atividades que vo desde o
as aes relativas a compilao, consolidao e reviso de atos normativos.
Importantes processos intermedirios, de carter estratgico para a
Impacto Regulatrio e o aprimoramento dos mecanismos e instrumentos de
mesmo em pases com larga tradio regulatria. Nesse campo, porm, a
sobre o impacto regulatrio, que contou com a participao dos principais

diretrizes e os objetivos do PRO-REG.
A proposta de implantao da anlise de impacto regulatrio na
quanto aos grandes impactos relacionados regulao da Anvisa para a
sociedade. Metodologia prpria tem sido desenvolvida nesse Programa,

segundo peculiaridades e necessidades institucionais, dotada de indicadores
e do impacto regulatrio. Alm disso, h grande expectativa quanto ao apoio
AGENDA REGULATRIA
a elaborao da nossa Agenda Regulatria. A Agenda o conjunto de temas

prioritrios para a Anvisa regulamentar no prximo perodo de um ano,
da pauta de decises estratgicas e sinalizando para a sociedade qual a
regulatrio e do governo perante a sociedade, retroalimentando a poltica
Pblica. Os procedimentos de consulta podem, ainda, ser utilizados para

impacto regulatrio.
TRANSPARNCIA E PARTICIPAO SOCIAL NO PROCESSO REGULATRIO
A ampla participao da sociedade no processo regulatrio uma das

mais constantes preocupaes da Anvisa, que conta com srie de aes de
receber contribuies e crticas relacionadas a suas propostas regulatrias.

importante registrar que a Anvisa ultrapassou, em seus dez anos de
das consultas pblicas para promover a participao social. Possui tambm,

em sua estrutura, Conselho Consultivo e Ouvidoria independente e atuante
mais de trezentas instituies de representao nacional para a discusso e o

Alm disso, elabora anualmente Relatrio de Atividades que representa
de prestar contas de sua atuao aos parlamentares. Tambm desenvolve
possibilidade de apontar ou ressaltar, ainda, as contradies entre os
ento, a prvia reao do pblico sobre determinada proposta, o que

deciso dos reguladores.
&% !;'%
Existe grande expectativa em relao s contribuies do PRO-REG
Igualmente, o avano do processo legislativo relacionado ao Projeto de Lei no
3.337/2004, do Poder Executivo, que trata da gesto, organizao e controle
A Anvisa, com a elaborao e instituio do Programa de Boas Prticas

Regulatrias, em sintonia com as diretrizes do PRO-REG e com a Poltica de
Sade, pretende dar sua contribuio para a criao de ambiente institucional
Entendemos que contar com instituies que tornem as regras do jogo

claras e estveis, dando certeza e previsibilidade s transaes de mercado,
na sade. Espera-se, por meio do Programa da Anvisa, contribuir
'=%&
ARAGO, Alexandre Santos de.
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Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34,
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Donald Macrae
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na regulamentao e no desenvolvimento de Anlises de Impacto
solicitada a publicidade daquelas realizadas para algumas regulamentaes
para o pblico. Esse elemento de publicao um dos aspectos-chave da
As AIRs podem ser altamente tcnicas e complexas, como, por exemplo, a

Lei de Mudana Climtica, e podem ser constitudas de trabalhos especializados
prtica padro para tantas intervenes regulatrias, elas variam enormemente
para Melhoria da Regulao, que trabalhou com os prprios Departamentos.
B; %: 9 (
de parte integrante do processo poltico, particularmente em iniciativas
elaborao de polticas.
Essas anlises tambm se tornaram muito complicadas. Pela razo
de que elas precisavam ser preenchidas considerando muitas polticas,
ampla queria uma caixa para seus interesses, na esperana de que sua rea
que as desenvolvessem. Estes produziam as AIRs, que nem sempre eram teis,
4 &%&[
Na teoria, tudo isso parecia muito sensato. Ningum argumentou que
o impacto que suas polticas tero na populao, na economia e no ambiente,
bem-sucedidos, isso se tornou ultrapassado.

Para entender o que ocorreu, descreveremos histrico sobre o uso das
geral da cultura do elaborador de polticas do Servio Civil do Reino Unido:
Comisso para a Melhoria da Regulao.
'( $&
Eles encontraram poucos controles dos negcios, quase nenhum controle

de qualidade interno e planejamento de recursos pouco desenvolvido. A
% 4% (% (% ' 9

!"
um dos maiores produtores de regulao do Reino Unido, principalmente
da poltica, presidido por um ministro, com dois membros do Conselho de

Gerenciamento e nove membros externos dos maiores grupos interessados
indstria, associaes do comrcio, especialistas em Melhoria da Regulao,
reguladores importantes e servios de pequenos negcios.
Esse Painel tambm tinha um Painel Filtro, o qual analisava
de trabalho do Departamento e em cada etapa do processo regulatrio. Por

em um Departamento importante.
era altamente independente em equipes pequenas e a introduo do Painel
certamente polticas que aparentavam ser extremamente robustas, mas que

eram questionadas externamente nos meios de comunicao e no Parlamento.
Mas ningum mais questionava a qualidade interna pelos pares.
mais claramente utilizar a agenda da Melhoria da Regulao para itens
qualidade para a poltica.

O Painel convidou testemunhas no nvel da Diretoria e as questionou
um a cinco, em que:
que a poltica planejava alcanar, o que mostrou o quanto a equipe estava

e nos resultados.
julgadora. O modelo tem sido repetido em outros Departamentos, ainda que

com variaes.
&(" ( A !"
para a Melhoria da Regulao, organizao externa criada para aconselhar

o governo do Reino Unido em como regular melhor, principalmente a partir
de relatrios atualizados com recomendaes que o governo obrigado a
responder em sessenta dias. Isso tem promovido pensamento estratgico na
Regulao, com perspectiva externa.
como estando na mesma direo dos impactos da regulao nos negcios.

do elaborador de polticas, mais apropriadamente com o procedimento da
regulao e suspeitam que no processo de elaborao da poltica que o
problema comea. Eles queriam mudar a agenda da Melhoria da Regulao
na direo contrria do processo poltico, levando em considerao como a
O novo Primeiro Ministro, Gordon Brown, pediu Comisso para a
Melhoria da Regulao, em junho de 2007, para investigar melhor maneira
para os elaboradores de polticas administrarem a questo inicial: se um
novo risco deve ser de responsabilidade do Estado, do interesse de todos ou
dos indivduos a questo do risco pblico. Essa questo apoia a maioria das
avaliao do risco.
9: !; 7=%& = %B !;
Frequentemente, elas comeam a partir de crise ou ideia ministerial, ao

contribuem para os objetivos estratgicos globais. Elas tambm podem vir
outros planos domsticos.
Existe aumento na utilizao de tcnicas de gerenciamento de projetos
nos objetivos, insegurana na alocao de recursos e desenvolvimento no

no resolvero o problema.
% B $&
lobby. No governo,
a maioria das polticas mencionadas regularmente possui nvel moderado de
ambio e tero impacto em outras polticas ou outros Departamentos.
tentador manter a mudana de objetivos. Mas o objetivo tambm mudar
com o tempo, assim como a poltica muda. O objetivo presente pode ser
polticas muito rpidas. Existe um lugar legtimo para o curto prazo, polticas
de curta orientao, assim como planos importantes e estratgicos. perigoso
ser muito racional sobre poltica, uma vez que ela opera em ambiente poltico.
:=%& %<
melhor do que simples especulao.
interesses e valores da academia e as necessidades do elaborador de polticas,
especialmente em relao velocidade de necessidade do conhecimento e
complexo, comportamentos complexos e sistemas sociais complexos.
&9%'$&X
pblicos ou mudam comportamentos e valores. A sade pblica e o bem-
elas so planejadas e podem existir outros impactos no previstos. A

interveno governamental nunca neutra e, por isso, to importante
entender o impacto.
%"E'$& 54=[
AIRs. Normalmente, os dois caminhavam juntos. Se existia relao causal

no determinada, as equipes polticas de alta qualidade podiam produzir
uma AIR clara e til ou o procedimento da AIR aumentava a qualidade de
economia e no ambiente.
%: : !"( &
MANTENHA ISSO SIMPLES!
O novo modelo planejado para obter as questes-chave em duas
medida de responsabilidades administrativas.

um problema comum que um sistema bem-sucedido precocemente
Chegou o momento no Reino Unido de recomear.
&*+?
I
+3
+0
Jim Tozzi
Anvisa, a Casa Civil e os demais ministros devem ser cumprimentados
regulatrias brasileiras.
O Brasil importante participante da cena econmica mundial. Tem

a quinta maior populao do mundo, seu PIB excede o da Rssia, para no
O
CRE Brasil, ONG sediada em So Paulo,
consiste, entre outras atribuies, em monitor e relatar as atividades
site da
http://cre.org.br/.
Com base em nosso trabalho at o momento, cremos que o crescimento
multinacionais estrangeiras. Tambm cremos que duvidoso que o

regulatrio. Em particular, cremos que o Brasil deve atribuir alta
prioridade no respeito a terceiros durante o processo regulatrio, diminuir
regulatrias transparentes.
O regime regulatrio no Brasil comeou de maneira similar

ao de muitos outros
superviso adicional.
Nessa direo, o Brasil precisa de autoridade centralizada para administrar
Interamericano de Desenvolvimento BID deve continuar a apoiar a

do processo regulatrio, alm da sua montagem e, ocasionalmente, maior
O BID deve instituir um programa
.
No necessariamente eventos e aes adotados em um pas
de Gerenciamento e Oramento da Casa Branca, nos Estados Unidos, pode
processo de reviso regulatrio no Brasil.
(% ((Z% ' %'( !;

A autoridade centralizada de reviso no Escritrio de Gerenciamento
e Oramento da Casa Branca evoluiu para o que se pode chamar de
transparentes o cerne de uma slida estrutura regulatria.
OIRA), do Escritrio
;a
OMB administra a
aplicao desses dois regulamentos e os concomitantes atos administrativos
como a divulgao de avaliaes de risco, causaro impacto sobre esses

regulamentos e sobre as diretrizes relacionadas.
&6%'( !; % 6 (9
Administrao Nixon.
ADMINISTRAES NIXON/FORD
Consequentemente, envolveu a EPA, a OSHA e a NOAA, partes da

estrutura do Departamento do Interior e o Corpo de Engenheiros do Exrcito
importante do processo que o OMB usa atualmente em seu Ato Administrativo
opinio da administrao. O processo usado para a reviso dos regulamentos
processo de reviso do OMB. Essencialmente, o OMB serviu como rbitro, e no

como revisor inicial dos regulamentos.
ADMINISTRAO CARTER
A Administrao Carter, apesar de normalmente no ser vista como

reviso regulatria centralizada.
estabeleceu a primeira reviso regulatria em nvel do OMB; recebeu o nome
no exigiu que o OMB revisasse os regulamentos individuais; ela emitiu o
tambm criou processo de reviso pelo Conselho de Consultores Econmicos
exigidas pela antiga Lei de Relatrios Federais (Federal Reports Act). Essa Lei
Consequentemente, o OMB iniciou a elaborao de proposta de lei para
Carter, o ponto alto e a base da poltica regulatria dos EUA emanaram da

aprovao da Lei de Reduo da Burocracia em 1980. O Presidente Carter
da maioria de seu gabinete.
de muita ateno. Entretanto, leitura cuidadosa da Lei demonstra claramente
ADMINISTRAO REAGAN
Executivo passassem pelo OMB para anlises e comentrios. O OMB no teria
Deve-se observar que o ato administrativo da Administrao Reagan

concordaram em obedecer a esses princpios de maneira voluntria, mas
no eram obrigadas a submeter seus regulamentos ao OMB. Apesar de, no
ato administrativo, haver dispensa de reviso pelo OMB quanto s atividades
Reduo da Burocracia.
ADMINISTRAES CLINTON E BUSH
Burocracia, com a aprovao de emendas Lei em 1995. O apoio de Clinton

processo o necessrio apoio bipartidrio, sem o qual o sistema poderia
ter sumido. As duas Administraes Bush deram muito apoio reviso
centralizada; Bush II ampliou o escopo da reviso regulatria.
Para conhecer a histria completa da evoluo da reviso centralizada,
consulte http://www.thecre.com/ombpapers/centralrev.html. Por hora,
!" 9& &
razoavelmente ampla em relao Lei, apesar de que sempre se pode achar diversas
violaes em determinado perodo. Basicamente, a Lei de Reduo da Burocracia
Como muitos regulamentos incluem manuteno de registros e/ou

ser submetidos para reviso pelo OMB nos termos da Lei de Reduo da
Reduo da Burocracia, junto com a superviso e a implementao da Lei pelo
sites
mesmo com a presena do OMB como supervisor do processo
.
4
pelo OMB. Elas descobriram a superrodovia de desvio na internet. Mais
Registro Federal (Federal Registrador).
do Congresso. E logo o Centro ampliou sua misso para incluir o desenvolvimento
diretrizes que no somente obedecessem s diretrizes do OMB, mas que
setor regulatrio e para os grupos interessados em seu site na internet. Depois

e concluses para o Congresso. O Congresso promulgou a ligao de qualidade
554. Essa legislao incorporou muitas das sugestes propostas pelo CRE. A
nos dois vrtices da base.

centralizado de reviso regulatria ocorreu ao longo de quase quatro
dcadas e oito administraes presidenciais, o que deve ser observado pelas
autoridades brasileiras.
&% !;'%

Torna-se necessrio o desenvolvimento de slidas tcnicas de
regulatrio; sem uma autoridade regulatria central, no h dvidas
de que se deve prestar muita ateno s anlises sobre o impacto de
medidas regulatrias.
O componente mais decisivo na criao de um sistema de
reviso regulatrio o estabelecimento de autoridade regulatria
governo,
recursos para imp-las.
A autoridade regulatria centralizada deve:

para com terceiros;
regulatrias; e
devem ser transparentes.
&*+G
Lordon
(2 3

+X(#
(+
+3 +
%&%
En el contexto actual de la globalizacin, un buen desempeo
atractivo de un pas. La inversin necesita de incentivos para llegar, quedarse
para los inversionistas, en particular (i.e. clima de negocios).
indispensable para provocar un clima propicio que garantice inversiones

mercado, la mano visible del gobierno en orden al bien comn.
Desde su creacin en el ao 2000, la Comisin Federal de Mejora
Regulatoria (COFEMER), en su calidad de rgano desconcentrado de la
gradualmente como un ombudsman o garante ciudadano de la calidad de
ciudadana, en general.
En este escenario, el mandato de la COFEMER se circunscribe a promover
de abril de 2000.
( %' &6%( & \(]

Una poltica de mejora regulatoria no se puede desarrollar sin las
herramientas necesarias que permitan elaborar un diagnstico previo de
instrumento jurdicoeconmico denominado MIR, diseado para que las

decisiones gubernamentales que ataen a los particulares (e.g. polticas
generalizado en los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin
elaboracin de regulaciones.
En este orden de ideas, la MIR representa un anlisis exante que permite
particulares1
De acuerdo a la legislacin mexicana, la Administracin Pblica Federal

est obligada a enviar a la COFEMER acompaados de una MIR los
2
que impliquen
costos de cumplimiento para los particulares.
de que se trate. Aqu, la participacin ciudadana: (i) reduce el margen de
no slo transparenta los cambios regulatorios planteados permitiendo el

regulador, sino que tambin permite compartir los costos polticos de su
emisin. En el marco de este procedimiento, la consulta pblica es, por ende,
un elemento clave de la mejora regulatoria.
anlisis que realiza la COFEMER, lo que deriva tambin en una reduccin

considerable del tiempo en el que se emite la disposicin correspondiente.
como los lineamientos, criterios, metodologas, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones
descentralizados de la Administracin Pblica Federal.
Dicho instrumento tiene como principal eje rector desarrollar, mediante
El anlisis de los riesgos que representa dicha problemtica o

situacin para la poblacin, en general, o para determinados
sectores, en particular.
marco jurdico nacional.
En sntesis, la MIR es una valiosa herramienta de poltica pblica que,
para los particulares; previo a la emisin de la regulacin, hace posible
(@ % %&
en el momento en que los recibe, as como las distintas resoluciones que
Federacin (DOF) para su publicacin, dentro de los siete primeros das

resoluciones emitidas durante el mes precedente5. Igualmente, ningn
instrumento regulatorio de carcter general puede ser publicado en el
6
en las acciones gubernamentales al permitir que, conjuntamente con los

H. Congreso de la Unin de los Estados Unidos Mexicanos, conozcan con
Como se puede apreciar, a travs de la MIR los reguladores deben dar
la COFEMER da cumplimiento a su mandato por excelencia: promover la
%@&&%(
que elabore el Poder Ejecutivo Federal o las disposiciones administrativas de
carcter general que impliquen costos de cumplimiento para los particulares,

deben remitirse a la COFEMER conjuntamente con una MIR7.
genera costos de cumplimiento para los particulares cuando: (i) crea nuevas
obligaciones para los particulares o hace ms estrictas las obligaciones
existentes; (ii) reduce o restringe derechos o prestaciones para los
de los particulares.
COFEMER que se le exima de la obligacin de elaborar la MIR, mediante

Solicitud de
exencin de MIR por no costos.
acompaados de una MIR, al menos treinta das hbiles antes de que el
consideracin del Titular del Ejecutivo Federal, segn corresponda8.
Para esta regla general aplican un par de excepciones contenidas en la
una situacin de emergencia, se pueden remitir hasta veinte das

hbiles despus de la publicacin de la regulacin en el DOF, previa
peridicamente, pueden ser remitidas hasta tres das hbiles

consideracin del Ejecutivo Federal. En este caso, la COFEMER
7. Artculo 69-H de la LFPA.

8. Ibdem.
podr prorrogar el plazo de presentacin de la MIR, hasta el mismo

Ejecutivo Federal.
8%6%(&B F$&

La MIR no puede ser enviada a la COFEMER por cualquier servidor
Federal, mismos que son nombrados directamente por el Titular de la
de ser el caso. Con ello, no slo se garantiza plena seguridad jurdica durante
todo el procedimiento de mejora regulatoria que se desarrolla al interior de
la COFEMER sino que, adems, le otorga al particular absoluta certidumbre
&%'&&6%@%:$ (
ndole jurdicoeconmica necesaria para realizar un diagnstico integral
La MIR se compone de cuatro secciones:
Pblica Federal, la oportunidad de someter cualquier otra
COFEMER prepar un instructivo para su llenado, mismo que se acompaa
Para que la MIR cumpla con su objetivo central en el procedimiento de

mejora regulatoria, resulta indispensable que el rgano emisor de la regulacin:
su caso, cumplimiento de la regulacin;

Use la MIR como instrumento para la adopcin de decisiones de
de la MIR.
Al recibir una MIR, la COFEMER realiza una revisin preliminar para
organismo descentralizado;
Cuando la COFEMER recibe una MIR que, a su juicio, no sea

correspondiente, dentro de los diez das hbiles siguientes al en que reciba
a la dependencia u organismo descentralizado respectivo que, con cargo

a su presupuesto, designe a un experto, quien deber ser aprobado por la
a la COFEMER como a la dependencia u organismo descentralizado, dentro
de los cuarenta das hbiles siguientes a su contratacin9.
dependencia u organismo descentralizado un dictamen parcial o total de
inmediato anterior, segn corresponda10. El dictamen considerar las
11
.
Ahora bien, antes de emitir o someter la regulacin a consideracin del
Titular del Ejecutivo Federal, la dependencia u organismo descentralizado
razones por las cuales no se ajusta al mismo. Una vez que la COFEMER reciba
Ejecutivo Federal, el Consejero Jurdico del Presidente de la Repblica deber

12
.
9. Artculo 69-I de la LFPA.

10. Artculo 69-J de la LFPA.
11. Ibdem.
12. Ibdem.
&&
de la regulacin, el Presidente de la Repblica, Lic. Felipe de Jess

Regulatoria
como inhibir la sobreregulacin que obstaculice la inversin, la generacin
supuestos siguientes13:
siempre que:
caso, podr ser renovada por una sola ocasin, por un periodo
igual o menor;
b) Se busque evitar un dao inminente, o bien, atenuar o eliminar
un dao existente a la salud o bienestar de la poblacin, a la
as como en reglamento, decreto, acuerdo u otra disposicin de

carcter general expedidos por el titular del Ejecutivo Federal;
actualizarse de manera peridica;
13. Artculo 3 del ACR vigente.
otros, son superiores a los costos de su cumplimiento por parte de

los particulares, o
En concordancia con lo indicado en el artculo 4 del ACR, la

dependencia u organismo descentralizado que pretenda emitir o promover
o no en alguno de los supuestos del ACR antes sealados) en un plazo no

en que recibi la solicitud.
ACR (supra), el plazo mximo de respuesta ser de cinco das hbiles contados
La dependencia u organismo descentralizado que discrepe respecto de
la resolucin de la COFEMER a propsito de la no procedencia del supuesto
un plazo mximo de cinco das hbiles contados a partir del da hbil siguiente
indicado, se entender que la dependencia u organismo descentralizado no

tiene objecin alguna respecto de la resolucin emitida por la Comisin.
Gracias a la aplicacin del ACR, en los primeros ocho meses de 2008
cumplimiento para los particulares en relacin con el mismo periodo de 2007.
respectiva MIR representa el inicio del procedimiento de mejora regulatoria

ordenamientos administrativos de carcter general que emite la Administracin
Pblica Federal de Mxico.
&%& 6%
una institucin ad hoc que se inserta indiscutiblemente en los resultados

que se esperan de la gestin de un gobierno transparente, interesado en la
preservacin del Estado de Derecho que provea de condiciones para garantizar
la vida digna de sus gobernados.
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

Pedro Ivo Sebba Ramalho

Regulao e Agncias Reguladoras

Casa Civil da Presidncia da Repblica

Ministro de Estado da Sade

Ministra-Chefe da Casa Civil

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

Maria Ceclia Martins Brito

Casa Civil da Presidncia da Repblica

Marcelo de Matos Ramos (titular)

Dirceu Raposo de Mello

Flvia Neves Rocha Alves

importante registrar os agradecimentos para as pessoas que viabilizaram

Christian Martins de Sabia; e da Assessoria de Divulgao e Comunicao

o ponto de colaborao da Organizao realizao do evento e esteve presente

das etapas editoriais em tempo recorde. Forte agradecimento ao pessoal da

colaboradora em vrios momentos da organizao deste livro.

interesse pelos temas da regulao estatal de mercados e do papel das

Adam Smith, para quem os mercados deveriam se autorregular, com mnima

chave para o ajuste de seu desenho institucional e de sua atuao regulatria.

PRO-REG, institudo pelo Decreto n 6.062/2007. Concebido para melhorar

anlise de polticas pblicas em setores regulados; melhorar a coordenao e

e contribuies para a melhoria da qualidade da regulao, realizado

Oramento e Gesto, tendo ainda o apoio da Organizao para Cooperao e

Seminrio. Alm dos palestrantes e debatedores daquele evento, outros

O livro est dividido em quatro partes. A primeira composta por

dos agentes. Para o autor, a perspectiva consequencialista e pragmtica do

No Captulo 2, Vernica Cruz apresenta abordagem ampla do processo

tanto em argumentos positivos como normativos, havendo ampla variedade

accountability para devolver ao sistema regulatrio o

Ronaldo Seroa da Motta, no terceiro captulo da primeira parte do livro,

O Captulo 4, de autoria de Bernardo Mueller, analisa o ambiente e

tomados como salvaguardas para os agentes econmicos que necessitam

nacionais, uma vez que os casos analisados apontam para estrutura

as condies polticas reais dadas pelo arranjo institucional do perodo. O

mudanas previstas no PL n 5.877/2005, do Poder Executivo, que reestrutura

Cade; racionalizao burocrtica que deve reduzir custos aumentando a

conceituais do ponto de vista econmico na lei. O Projeto de Lei parte do

A terceira parte do livro conta com captulos relacionados s iniciativas

Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, do Banco Interamericano

para uma melhor qualidade regulatria, realizado durante o Seminrio

legislativa, da judicializao e da qualidade da justia brasileira. A discusso

instituies regulatrias; a clareza de papis, limites e responsabilidades

implementao da anlise de impacto regulatrio, como resultado de processo

para se alcanar novo patamar de desenvolvimento da governana regulatria

lembram que os marcos regulatrios, necessrios operao da regulao

de consolidao institucional somente se iniciou a partir de 2003 e por um

nvel internacional, por meio de diversas organizaes-chave. No campo da

do marco regulatrio do pas depende tambm do comprometimento de

Marcelo Ramos. Inicialmente, o texto aponta uma srie de conceitos-chave

autnomos e dirigidos por atores no eleitos diretamente. Surge, assim,

geralmente por meio de regulamentao. Discorre sobre a estruturao das

acompanhamento de mercados. Recentemente, a Seae vem aplicando Roteiro

institucional de atividades regulatrias do governo brasileiro. Inicialmente,

os objetivos, componentes, estrutura e mtodos de acompanhamento e

e nas recentes recomendaes relacionadas governana regulatria, os

de programa de boas prticas regulatrias construdo a partir das diretrizes

principais recomendaes daquele organismo para melhorar a qualidade e

peculiaridades, os autores descrevem o Programa de Melhoria do Processo

muito potencial e poucos retornos. Macrae passa ento a resgatar o papel e

e Rurais e a Comisso para a Melhoria da Regulao. Aps analisar as

polticas pblicas. Segundo Macrae, quase todas as polticas governamentais

pelo qual so realizadas as revises regulatrias baseadas em estudos de