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LELABORATION DU BUDGET

La loi de finances de lanne fait lobjet dune double laboration. Le projet est prpar par
les diffrents ministres parmi lesquels le ministre des Finances joue un rle videmment
important. Mais cest le Parlement qui se prononce en modifiant et adoptant le texte qui
devient alors la loi de Finances de lanne.

I LELABORATION ADMINISTRATIVE
Cest la priode la plus longue puisquelle commence au dbut du mois de janvier de lanne
n-1 et se termine au plus tard le premier mardi doctobre, date limite du dpt par le
Gouvernement du projet de loi de Finances sur le bureau de lAssemble Nationale. Dans une
premire phase, chaque administration prpare unilatralement ce qui peut tre prsent
comme un avant projet. Dans un second temps le ministre des Finances et les ministres
dpensiers ngocient entre eux et arrivent ainsi un texte quasiment dfinitif.
A) La phase exploratoire
a) Les perspectives budgtaires (janvier-mars)
Cette premire tape se droule au sein de la direction du budget, elle dbouche sur une note
du directeur au Ministre. Ce document contient des propositions de dpenses sur la base dune
valuation des recettes.
b) La lettre de cadrage (mi-mai)
A partir de toutes ces donnes le Premier ministre labore une stratgie budgtaire quil
formalise dans un document que lon appelle la lettre de cadrage Par cette lettre le Premier
ministre indique chaque ministre de manire relativement prcise et personalise ce que
seront les volutions de dpenses par type de crdit ainsi que les effectifs des ministres.
21 mai 2004, Matignon
Depuis le second trimestre 2003, notre pays a retrouv un rythme de croissance plus dynamique. Cette croissance s'est
encore acclre au premier trimestre 2004 puisqu'elle a atteint 0,8 % et cette volution favorable devrait se poursuivre sur
2004 et 2005. Nous avons prpar la France cette reprise et nous devons maintenant tout faire pour la conforter.
La capacit durable de l'Etat stabiliser ses dpenses et son endettement constitue cet gard un lment-clef de notre
politique conomique. C'est ce prix que la confiance des Franais dans leur avenir pourra soutenir la consommation,
lment indispensable au dveloppement de l'activit et de l'emploi.
La prparation du budget 2005 sera particulirement exigeante car la dynamique des dpenses inluctables est trs forte.
L'acclration des dparts en retraite au sein de la fonction publique accrot les charges de pension pesant sur le budget de
l'Etat. Les charges financires lies la dette publique ne seront plus minores comme cela tait le cas ces dernires annes
par une baisse substantielle des taux d'intrt. Ces volutions imposeront elles seules en 2005 des efforts collectifs
suprieurs ceux qui ont t faits en 2003 et en 2004. Chacun d'entre vous devra contribuer les absorber. Des remises en
cause de fond, d'habitudes, de politiques, de programmes et de procdures seront ncessaires.
L'anne 2005 est galement une anne o nous nous sommes engags vis--vis de nos partenaires europens revenir un
dficit public en de de 3 % du PIB. S'il n'est pas le seul en cause, l'Etat doit contribuer largement cet objectif en

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matrisant ses dpenses, comme la France s'y est engage dans le programme de stabilit transmis Bruxelles le 15
dcembre dernier.
Dans ce cadre, et en approfondissant les dmarches de rforme ministrielle et d'conomies structurelles engages depuis
deux ans, je vous demande de rexaminer avec une attention et une mobilisation toutes particulires l'ensemble des moyens
dont est dot votre ministre.
Comme la mise en uvre progressive de la nouvelle loi organique sur les lois de finances nous y incite, il est indispensable
de passer d'un tat d'esprit qui additionne anne aprs anne les moyens nouveaux une culture qui entend dynamiser et
rendre plus efficace l'action des pouvoirs publics. L'anne 2005 sera la dernire tape importante avant la mise en uvre
complte de la nouvelle loi organique. Il faut en faire une anne utile en engageant une rvision exigeante des politiques
publiques que vous conduisez au regard des moyens allous et des rsultats obtenus.
A cet gard, je vous demande de vous impliquer personnellement dans l'laboration du budget 2005 afin d'amliorer
substantiellement la matrise et l'efficacit de la dpense publique tous les niveaux. Je serai particulirement attentif aux
efforts de remise plat du dimensionnement et de la conception des dispositifs d'intervention de votre dpartement
ministriel. Les priorits et les conomies que vous proposerez devront apparatre clairement.
La modernisation des outils et des procdures administratives se traduit galement par d'importants gains d'efficacit et de
productivit. L'volution des effectifs de la fonction publique doit en traduire l'impact. Le non-remplacement d'un dpart la
retraite sur deux, s'il ne peut pas constituer une rgle gnrale et doit tre mis en perspective avec les particularits de
chaque mtier au sein des ministres, peut cependant constituer une rfrence.
Dans cet esprit, j'ai demand au ministre d'Etat, ministre de l'conomie, des finances et de l'industrie de vous communiquer
le niveau de crdits qui traduirait dans chacun de vos dpartements les efforts de matrise de la dpense. Il prcisera
galement dans ce cadre les expertises et les analyses qui fondent cet objectif.
Je souhaite que vous concluiez le maximum de points d'accord avec le ministre d'Etat, ministre de l'conomie, des finances

c) Le dbat dorientation budgtaire


Il a t instaur en 1996 aprs une premire exprience reste sans suite en 1993. Il est inspir
par la volont de faire intervenir le Parlement un moment o les choix budgtaires ne sont
encore quesquisss. Il se droule vers la mi-mai, sa porte reste malgr tout rduite.
La loi organique sur les lois de finances du 1er aot 2001 (LOLF) la prvu et organis (article
48). Il doit intervenir au cours du dernier trimestre de la session ordinaire et se drouler
partir dun rapport sur l'volution de l'conomie nationale et sur les orientations des finances
publiques comportant un certain nombre dinformations numres par la LOLF.
Un autre dbat a t prvu, il se situe au dbut de la session et intervient partir dun rapport
retraant l'ensemble des prlvements obligatoires ainsi que leur volution pour l'anne en
cours et les deux annes suivantes (article 52). Ce dbat devrait permettre une prparation de
la discussion de la loi de finances ainsi que de la loi de financement de la scurit sociale.
B) La phase de mise au point
a) Les confrences budgtaires de la 1e phase (mi- mai mi-juillet)
Sur la base de la lettre de cadrage on labore dans chaque ministre un avant projet de
budget. Ce document de travail est ensuite soumis la direction du budget. Les points de
dsaccord sont recenss.
b) Les lettres-plafonds
A la mi-juillet le Premier ministre fixe dans les lettres-plafonds la limite suprieure des crdits
et des emplois qui lui sont allous.

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c) Les confrences budgtaires de la 2e phase


Jusqu la mi-aot, les ajustements ncessits par la lettre-plafond sont examins Bercy par
les responsables financiers des ministres et les reprsentants de la direction du Budget.
d) La mise au point dfinitive
Du 15 aot au 15 septembre les documents budgtaires sont labors, les derniers arbitrages
sont pris.

II - LELABORATION PARLEMENTAIRE
Au cours de cette deuxime tape qui est limite 70 jours, le Parlement va mettre en uvre
ses pouvoirs dans une mesure relativement limite travers une procdure qui lencadre de
manire assez svre.
A - La procdure
a) Lencadrement de la procdure
1 La priorit lAssemble Nationale (article 39 C)
Elle est propre la discussion des lois de finances
Elle traduit limportance de la chambre lue au suffrage universel
2 Les dlais
Les diffrents dlais
0 dlais de premire lecture : 40 jours lAN ; 20 j. au Snat si lAN sest prononc,
15 jours si lAN ne sest pas prononc pendant son propre dlai
0 dlai global : 70 jours
La sanction des dlais
0 sanction du non respect de la dure des dlais : les ordonnances de larticle 47
0 sanction du non respect du point de dpart des dlais : les procdures de larticle 44
de lordonnance, reprises par la loi organique sur les lois de finances du 1er aot 2001 dans
son article 40. Elles consistent faire adopter par le Parlement soit la premire partie de la loi
de finances soit une loi spciale autorisant le recouvrement des impts et de rpartir les crdits
par dcrets dans la limite des services vots qui sont maintenus uniquement cette fin.
b) Le droulement de la procdure
1 Lexamen en commission
La commission des finances : le rapporteur gnral labore son rapport, des rapporteurs
spciaux sont dsigns pour chaque budget ministriel. Ils peuvent adresser des
questionnaires aux diffrents ministres pour obtenir des renseignements sur leur budget en
prparation. Ce moyen de contrle est dsormais inscrit dans la LOLF (article 49), de plus,
des dlais sont prvus : pour le dpt des questionnaires : au plus tard le 10 juillet, pour la
rponse du ministre : au plus tard huit jours aprs la date limite du dpt du projet de loi de
finances cest dire le premier mardi doctobre.
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Les autres commissions : elles dsignent des rapporteurs pour avis. Depuis septembre 1999
des questions crites budgtaires peuvent tre poses aux ministres. Des mesures visant
assurer une plus grande publicit des dbats ont galement t prises.

2 Le dbat public
La loi de Finances de lanne comprend deux parties. La premire partie doit faire lobjet
dun vote pralable, quant la deuxime partie elle fait lobjet dun vote particulier.
Le vote pralable de la premire partie
0 il est prvu par larticle 40 de lordonnance repris par larticle 42 de la LOLF
0il est justifi par la volont de donner la discussion budgtaire une relative
cohrence
Le vote particulier de la deuxime partie : la rduction du nombre de vote (art 41 O)
0 un seul vote pour les services vots; pour les mesures nouvelles, un vote par titre
de ministre
0 200 votes peu prs contre approximativement 5000 la fin de la IV e Rpublique

h La loi organique sur les lois de finances du 1er aot 2001 a modifi tout cela. A partir du
budget 2006, les crdits seront vots par mission (article 43). Leur rpartition par programme
se faisant par dcret conformment aux indications figurant dans les annexes explicatives
(article 44). Ainsi le nombre de vote sera encore plus rduit (une cinquantaine) sans pour
autant rduire les pouvoirs du Parlement puisque les services vots disparatront.

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b) Les pouvoirs
a) Le pouvoir damendement
1 Les limitations gnrales du pouvoir damendement
L'article 44.2 C ou la limitation partielle : les amendements dposs pendant le dbat public
peuvent tre carts par le Gouvernement
L'article 44.3 C ou la limitation complte : pendant lutilisation de la procdure du vote
bloqu le Gouvernement peut carter tous les amendements quil juge ncessaire.
Article 44
Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement.
Aprs l'ouverture du dbat, le Gouvernement peut s'opposer l'examen de tout amendement qui n'a pas t
antrieurement soumis la commission.
Si le Gouvernement le demande, l'assemble saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en
discussion en ne retenant que les amendements proposs ou accepts par le Gouvernement.

2 Les limitations particulires du pouvoir damendement


Larticle 40 de la Constitution rend irrecevables les amendements qui ont pour
consquences laugmentation dune dpense ou la diminution des recettes.
Article 40
Les propositions et amendements formuls par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur
adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou l'aggravation
d'une charge publique.

Larticle 42 de lOrdonnance a pour effet principal dinterdire les cavaliers budgtaires.


Article 42
Aucun article additionnel, aucun amendement un projet de loi de finances ne peut tre prsent, sauf s'il tend
supprimer ou rduire effectivement une dpense, crer ou accrotre une recette ou assurer le contrle des
dpenses publiques.
Tout article additionnel et tout amendement doit tre motiv et accompagn des dveloppements des moyens qui
le justifient.
La disjonction des articles additionnels ou amendements qui contreviennent aux dispositions du prsent article
est de droit.

h La loi organique sur les lois de finances du 1er aot 2001 a rvis de manire favorable
le rgime des amendements puisquun parlementaire peut modifier par ce biais la rpartition
des crdits entre les programmes dune mme mission (article 47). Mais, aucune nouvelle
mission ne peut tre cre par amendement parlementaire.

Article 47
Au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux
crdits, de la mission.
Tout amendement doit tre motiv et accompagn des dveloppements des moyens qui le justifient.

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Les amendements non conformes aux dispositions de la prsente loi organique sont irrecevables.

b) Le pouvoir dadoption
1 La limitation du pouvoir dadoption de lAssemble Nationale (article 49.3)
Par le recours cette procdure le Gouvernement place les dputs devant le dilemme
suivant : ou le texte passe, sans vote ou le Gouvernement est renvers.
Article 49 al 3
Le premier ministre peut aprs dlibration du Conseil des ministres, engager la responsabilit du Gouvernement
devant l'Assemble nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considr comme adopt, sauf si une
motion de censure, dpose dans les vingt-quatre heures qui suivent, est vote dans les conditions prvues
l'alina prcdent

2 La limitation du pouvoir dadoption du Snat (article 45)


Le texte adopt par lAssemble Nationale doit ltre galement par le Snat. En cas de
dsaccord, le Premier ministre peut convoquer la Commission mixte paritaire. Si celle-ci
choue, le Gouvernement peut donner le dernier mot lAssemble Nationale.
Article 45 al 4
Si la commission mixte ne parvient pas l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopt dans les
conditions prvues l'alina prcdent, le Gouvernement peut, aprs une nouvelle lecture par l'Assemble
nationale et par le Snat, demander l'Assemble nationale de statuer dfinitivement. En ce cas, l'Assemble
nationale peut reprendre soit le texte labor par la commission mixte, soit le dernier texte vot par elle, modifi
le cas chant par un ou plusieurs des amendements adopts par le Snat.

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