EXPLOTACION DE MATERIALES PARA CONSTRUCCION / LICENCIA DE

FUNCIONAMIENTO / CONTAMINACION AMBIENTAL / ALCALDE - Facultades

No puede resultar ajena a la funcin de la primera autoridad de polica del
municipio impedir que una contaminacin se propague, con agravante de que ello
no slo perjudica los recursos naturales sino que, como ya se vio, se extiende a la
vida de quienes hacen uso del recurso hdrico para su consumo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUOZ
Santaf de Bogot, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de mil novecientos
noventa y cuatro (1994)
Radicacin nmero: 1390
Actor: PABLO DE NARVAEZ VARGAS
Demandado: MUNICIPIO DE TABIO (CUNDINAMARCA) - ALCALDE ESPECIAL

Referencia: RECURSO DE APELACION

Se decide el recurso de apelacin oportunamente interpuesto por el apoderado del

actor contra la sentencia de 12 de abril de 1994 proferida por la Seccin Primera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que deneg las suplicas de la
demanda.
I - . ANTECEDENTES
I.1 - . El seor PABLO DE NARVAEZ VARGAS, a travs de apoderado y en
ejercicio de la accin consagrada en el artculo 85 del C.C.A., present demanda
ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que mediante
sentencia se hicieran las siguientes declaraciones:
1o) Que son nulas las resoluciones Nos. 057 de 1o. de marzo de 1988 y 101 de 28
de marzo del mismo acto, expedidas por el Alcalde Especial de Tabio
(Cundinamarca), por medio de las cuales se dispuso, en su orden el cierre de la

Gravillera "El Carmen", representada por el actor y ubicada en jurisdiccin de ese

municipio por un trmino de siete das y se resolvi en forma negativa el recurso
de reposicin interpuesto contra la primera resolucin y se orden adems
mantener la suspensin de la explotacin del negocio de la citada Gravillera hasta
tanto los propietarios acrediten la totalidad de los permisos, autorizaciones y
conceptos exigidos por las autoridades competentes.
2o) Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a manera de
restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Tabio, a pagarle al actor,
el monto de los perjuicios materiales sufridos con la expedicin de los actos
acusados y consistentes en las utilidades dejadas de percibir desde el 1o. de
marzo de 1988, en que fue sellada la Gravillera, hasta el 12 de octubre de 1989 en
que el Ministerio de Minas y Energa le otorg al actor la licencia de exploracin.
Se le deber pagar adems los perjuicios ocasionados en razn de que el cierre
ilegal le impidi proseguir unas obras que vena ejecutando y se perdieron casi en
su totalidad.
Los perjuicios se actualizarn a la fecha de la sentencia, siguiendo para ello los
sistemas, mtodos y procedimientos adoptados para el efecto.
3o) As mismo, y a manera de restablecimiento del derecho, se le condene al
mismo Municipio a pagarle al actor el lucro cesante sobre las cantidades
actualizadas, consistente al menos en los intereses comerciales desde la fecha en
que se produjo el dao hasta cuando quede ejecutoriada la sentencia.
4o) A la sentencia deber drsele cumplimiento como lo dispone el artculo 176 del
C.C.A. Las condenas devengarn intereses comerciales durante los seis (6)
meses siguientes a su ejecutoria y moratorias una vez cumplido este trmino, sin
perjuicio del ajuste de que trata el artculo 178 ibdem.
I.2 - . Como normas violadas se sealaron en la demanda los artculos 16 y 20 de
la Constitucin Nacional, 1o. de la ley 51 (equivocadamente se cit 57) de
1942,50,51, 62 y 84 del C.C.A., 195 y siguientes del Decreto Ley 1333 de 1986.

Para sealar el alcance de tales violaciones el actor adujo, en sntesis, que el

Alcalde de Tabio careca y an carece de competencia para ordenar el cierre de la
GRAVILLERA, tal como se dispuso en la resoluciones acusadas.
En efecto, el Acuerdo No. 05 de 1984, expedido por la Junta Directiva de la CAR,
determin los procedimientos para que pudiera obtenerse el permiso de
explotacin de materiales para la construccin. Ello significa que slo esa entidad
tena la competencia para expedir esa clase de permiso. De ah que el actor
hubiera adelantado los trmites para obtenerlo ante la CAR. Sin embargo, al
suspender provisionalmente el citado acuerdo el Consejo de Estado por medio de
auto de 12 de febrero de 1988 la CAR se abstuvo de proseguir el trmite para el
otorgamiento del permiso.
Lo anterior significa que para la fecha en que el municipio de Tabio orden el
cierre de la gravillera no exista autoridad administrativa que concediera el
permiso, razn por la cual es obvio concluir que los actos acusados son ilegales;
en la medida que exigan un permiso que no estaba otorgando ninguna autoridad
administrativa.
Por otra parte, el hecho que se hubiera contaminado el caudal del ro Ro fro, con
ocasin de la ruptura del jarilln de una laguna industrial tampoco era causal para
ordenar el cierre de la Gravillera por cuanto se trat de una situacin excepcional
producto de un hecho delictuoso y que fue reparado provisionalmente en el menor
tiempo posible. Si la reparacin no fue definitiva ello se debi al cierre ilegal de la
Gravillera.
El otro cargo endilgado hace relacin a la no inscripcin en el registro como
contribuyentes del impuesto de Industria y Comercio.

Sobre el particular es

preciso anotar que los artculos 196 y siguientes del Decreto - Ley 1333
(equivocadamente cit el 1222) de 1986 reglamentan dicho impuesto y en ningn
caso consagran como sancin, el cierre del establecimiento industrial o comercial
por el hecho de la no inscripcin. La nica sancin que prevn es la pecuniaria.
Los dems cargos anotados como residuos de lodo en las vas y efectos nocivos
sobre las viviendas ubicadas en el costado de la carretera no eran causal para
ordenar el cierre de la gravillera dado que no existe disposicin legal que faculte al

Alcalde para cerrar un establecimiento por estas razones y porque tales hechos no
serian imputables al actor sino a los vehculos que transitan por la va.
I.3 - . A la demanda se le imprimi el trmite del procedimiento ordinario, el cual
culmin con la sentencia de 12 de abril de 1994, que fue oportunamente apelada
por el apoderado del actor.
ll - . LA SENTENCIA RECURRIDA
Para negar las pretensiones del libelo demandatorio, consider el a - quo, en
sntesis, lo siguiente:
1 - . Sea lo primero observar, antes de analizar los cargos de violacin, que el
actor plantea como violados los artculos 16 y 20 de la Constitucin Nacional, 1o.
de la Ley 57 de 1942, 50, 51, 62 y 84 del C.C.A. y 195 y siguientes del Decreto Ley No. 1333 de 1986, mientras que al desarrollar el concepto de violacin no
hace referencia a este ltimo Decreto, pues menciona al Decreto - Ley No. 1222,
ni a los artculos 50, 51, 62 y 84 del C.C.A., y cita la Ley 57 de 1942 que trata de
un aspecto no relacionado con el asunto aqu debatido, como es el reconocimiento
de la calidad de empleados a los choferes mecnicos.
1) Violacin de los artculos 16 y 20 de la Constitucin Poltica.
La Sala encuentra que este cargo se centra en dos aspectos fundamentales, como
son: a) Determinar si el Alcalde Municipal de Tabio era o no competente para
ordenar el cierre de la Gravillera, y b) Si la suspensin provisional del Acuerdo No.
05 de 1984 de la Junta Directiva de la Corporacin Autnoma Regional de las
Cuencas de los ros Bogot, Ubat, y Surez CAR, que dispuso que corresponda
a dicha entidad el otorgamiento de permisos para la extraccin de materiales parar
la construccin en su jurisdiccin, mediante auto de 12 de febrero de 1988 de la
Seccin Primera del H. Consejo de Estado, signific que ninguna autoridad
otorgara el permiso exigido en la resolucin y como tal el Alcalde incurriera en un
cierre ilegal por exigir un permiso imposible de conseguir.
Encuentra la Sala que si bien es claro el alcance de los mandatos contenidos en
las normas constitucionales que invoca el actor, disposiciones stas que fueron
consagradas en la nueva Carta Poltica aunque en forma ms amplia en los

artculos 2o. y 6o. respectivamente, no lo es menos que el artculo 20 de la

Constitucin anterior, al consagrar el principio de legalidad efectivamente restringe
para los funcionarios pblicos su rbita de accin al permitrselas solamente hacer
lo

que

les

est

expresamente

autorizado

como

la

acusacin

de

inconstitucionalidad de la actividad administrativa se fundamenta en la supuesta

incompetencia del Alcalde Municipal de Tabio para expedir los actos acusados
bajo la afirmacin de ausencia de normatividad vigente para la poca en que se
dictaron, en virtud de la suspensin provisional del articulado que permita a la
CAR, conceder el permiso de explotacin de materiales para construccin, habr
de estudiarse sobre el particular.
Nada mejora ese fin, que traer a colacin el autorizado concepto emitido por la
Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, con ocasin de la
consulta formulada por el Jefe del Departamento de Planeacin Nacional, sobre
ese preciso tema:
1) La competencia de los Municipios atribuida por la Ley 51 de 1942, fue
sustituida por la Ley 3a. de 1961, en el rea de jurisdiccin de la CAR en
cuanto atribuy a esta Corporacin la funcin de administrar en nombre de la
Nacin las aguas de uso pblico y la concesin de permisos para explotar los
lechos de los ros. La misma competencia fue derogada por los artculos 6o.,
99 y 101 del Decreto - Ley de 1974 - Cdigo Nacional de los Recursos
Naturales y Proteccin del Medio Ambiente - en cuanto regularon
ntegramente la materia, pero sigue radicada en la CAR y circunscrita al rea
de su jurisdiccin.
2.) Derogada la competencia atribuida a los Municipios por la Ley 51 de
1942, la competencia del INDERENA descrita en el artculo 37 del Decreto Ley 133 de 1976 y desarrollada en el artculo 33, numeral 3, aparte a) del
mismo Decreto se sostiene, sin perjuicio de la que le fue atribuida, por las
leyes que las crearon, a las Corporaciones regionales de desarrollo,
existentes el 8 de febrero de 1978, conforme a lo dispuesto por el artculo 1o.
de la Ley 2a. de dicho ao, y sin perjuicio, adems, de la competencia que
leyes posteriores hayan atribuido a las nuevas corporaciones creadas desde
entonces."

De manera que conforme con las conclusiones del concepto transcrito, es claro
que mientras la ley de creacin de la CAR y los estatutos expedidos con base en
ella, permanecieran vigentes y no fueran opuestos a normas de igual o superior
jerarqua, expedidas despus, seran aplicables para sustentar la competencia de
ese organismo descentralizado en tal materia.
Surge entonces la suspensin provisional de los artculos 2o. y 3o. del Acuerdo
No. 05 de 1984, emanado de la CAR, por parte de la Seccin Primera del H.
Consejo de Estado en Sala Unitaria dentro del expediente No. 555, a travs del
auto anteriormente citado. Pero esa providencia no tuvo efectividad en ningn
momento, toda vez que fue recurrida en splica y revocada, habindose
interrumpido as su ejecutoria, mientras la Sala de Decisin conformada por los
restantes Magistrados de la Seccin se pronunci, hecho que ocurri el 12 de
agosto de 1988.

De suerte que la aplicacin del Acuerdo No. 05 de 1984,

modificatorio del acuerdo No. 13 de 1980, no tuvo solucin de continuidad,

permitiendo as la posibilidad de obtener licencia de explotacin del recurso
mineral extrado del lecho del Ro Fro, ante la autoridad competente cuando el
acto de suspensin de la actividad se dict, esto es, en marzo de 1988.
En lo tocante al posible conflicto de competencia entre la CAR y el Ministerio de
Minas, pues segn la Ley 1a. de 1984 ste es la nica entidad autorizada para
conceder tales licencias cabe puntualizar que dicha ley no vino a tener operancia
sino a partir de la vigencia del Decreto No. 2655 de 1988, expedido en virtud de
facultades extraordinarias en dicha ley, cuyo artculo 326, defiri la vigencia del
Cdigo all contenido el 24 de junio de 1989, seis meses despus de su
promulgacin que lo fue el 23 de diciembre de 1989. Prueba de la continuidad de
las licencias para la explotacin de canteras y dems depsitos de materiales de
construccin es la autorizacin dada por el citado Ministerio en la resolucin No.
002011 de 20 de junio de 1989 a las autoridades y entidades que hasta el 24 de
junio de 1989 venan conociendo de las solicitudes de licencia en curso para
continuar su trmite hasta su terminacin.
Ahora bien, para la Sala es claro que una es la naturaleza de la facultad de
expedir licencia de exploracin o explotacin, y otra, la correspondiente al control
preventivo de las actividades no amparadas por permiso o licencia, que pongan en
peligro la salubridad pblica y el medio ambiente.

La primera es correlativa al concepto de soberana patrimonial y dominio pblico

de los bienes pertenecientes a la Nacin, segn la Constitucin de 1886 que rega
cuando las leyes que hasta ahora se han nombrado fueron expedidas. La
segunda, es policial o policiva, atinente a la funcin de conservacin o restitucin
de las condiciones de equilibrio, de ausencia de amenaza para el orden pblico en
los aspectos mencionados.
Es claro que la autoridad regularmente instituida para ejercer la facultad de
expedir permisos o licencias, usualmente goza de la facultad para revocarlos y
an para intervenir ante el ejercicio ilcito de la actividad.
Pero cuando la accin perturbadora pone en peligro inminente los derechos
colectivos, es lgico que aparezca y se imponga de inmediato la autoridad local
que ejerce jurisdiccin como autoridad de polica en el lugar donde ese caso
ocurre.
En el expediente otra prueba suficiente acerca de la verificacin de hechos que
llevaron a deducir la necesidad de adoptar medidas urgentes para proteger el
cuerpo de agua subyacente a la explotacin no autorizada del lecho del Ro Fro
en el punto ms prximo a la excavacin de la Gravillera de Tabio o Gravillera El
Carmen de propiedad de Pablo de Narvez (folios 126 - 130 y 230 - 234 del
cuaderno de pruebas, 111 a 113, 132, 133, 141, 144, 145 y 152 del cuaderno
principal). Con base en ese hecho se adopt la medida que, aunque no podan
ampararse en la norma desaparecida de la Ley 51 de 1942, tena respaldo en el
artculo 130 del Cdigo de Rgimen Municipal, que seala al Alcalde como
primera autoridad de polica del Municipio y de manera concordante con el artculo
306 del Cdigo de Recursos Naturales - Decreto - Ley 2811 de 1974 - , el cual
establece que en incendio, inundacin, contaminacin u otro caso semejante que
amenace perjudicar los recursos naturales renovables y el ambiente se adoptarn
las medidas indispensables para evitar, contener o reprimir el dao, que durarn lo
que dure el peligro.
El artculo 4o. de la Ley 23 de 1973 define la contaminacin como la alteracin del
medio ambiente por sustancias o formas de energa puestas all por la actividad
humana o de la naturaleza en cantidades, concentraciones o niveles capaces de
interferir con el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la

fauna, degradar la calidad del medio ambiente o afectar los recursos de la Nacin
o de particulares.
De modo que ante los hechos constitutivos de contaminacin, del cuerpo de agua
y del aire respectivamente, la actividad administrativa estuvo acorde con la
normatividad que regula la intervencin preventiva para la contaminacin del dao.
Puede notarse que la suspensin como medida temporal, se orden por un lapso
mnimo, dentro del cual poda el interesado acreditar la existencia de su permiso y
la adopcin de medidas que garantizaran el ejercicio de su licencia sin alterar el
equilibrio ecolgico.
Toda vez que no es cierto que se le exigi un imposible al administrado, pues,
como qued visto, s haba autoridad competente para tramitar y expedir la
licencia de rigor, fundado de otra parte el Alcalde local en su facultad de polica, el
cargo no prospera.
2. - Violacin de los artculos 196 y siguientes del Decreto - Ley 1222 de 1986.
El actor fundamenta el cargo en el hecho de que la no figuracin en el registro de
contribuyentes del impuesto de Industria y Comercio no est dada como causal
para el cierre de la Gravillera sino que la nica sancin que consagra el Decreto
es de carcter pecuniario.
La Sala observa que el Decreto invocado se refiere al rgimen Departamental y
que a partir de su artculo 196 se regulan materias que conciernen a los
Departamentos y, que, por consiguiente, no guardan relacin con los cargos
imputados.
Es claro que la cita precisa de las normas violadas y el concepto de violacin es
necesaria, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta jurisdiccin en
sentencia de 26 de marzo de 1982, Seccin Cuarta del H. Consejo de Estado.
Igual anlisis cabe hacer en lo relacionado con el rompimiento del jarilln como
consecuencia de un hecho delictuoso por cuanto no explic la incidencia de ese
hecho en la ilegalidad acusada.

Por lo anterior, no logr desvirtuar el accionante la presuncin de legalidad de los

actos acusados, razn por las cuales deben denegarse las peticiones de la
demanda.
lll - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Los motivos de discrepancia con la sentencia apelada que aduce el recurrente,
pueden sintetizarse as:
1o) Leyendo los actos acusados se deduce que el inters del Alcalde de Tabio no
slo se limitaba a ejercer una accin policiva sino que adems buscaba ejercer
funciones administrativas que como lo reconoce el Tribunal estn asignadas a otra
autoridad administrativa.
O es que acaso exigir la presentacin de las licencias vigentes y ordenar el cierre
de la Gravillera por cuanto no estaba inscrita en el libro de Industria y Comercio,
no son decisiones que se encuentran dentro de la rbita puramente
administrativa?

Evidentemente no.

El Alcalde de Tabio pretendi asumir

funciones del Inderena y del Ministerio de Minas, sabiendo que careca de la

competencia para ello y para evadir y disfrazar la ilegalidad de sus decisiones
profiri los actos acusados amparndose en la necesidad de proteger el medio
ambiente, cuando tena conocimiento que el demandante haba tomado todas las
medidas necesarias para garantizar que no se contaminaran las aguas por el
rompimiento del muro de contencin, hecho que se debi a circunstancias
puramente accidentales.
2o) Si lo que afirma el Tribunal fuera cierto en estos casos la competencia estara
asignada simultneamente a ms de un funcionario, lo cual es ilgico e irreal
debido a que, tal como lo ensean los principios del Derecho Administrativo, el
ejercicio de la competencia es exclusivo y excluyente, de tal manera que si la ley
otorga una funcin o una competencia a un funcionario ste es el nico que la
puede ejercer, salvo que mediara alguna delegacin.
De aceptarse la teora del Tribunal, el Alcalde Mayor de Bogot podra ordenar el
cierre de un establecimiento bancario aduciendo para ello que carece del permiso
de funcionamiento, sabindose que esa funcin de control le corresponde a la
Superintendencia Bancaria.

3o) El Tribunal fundamenta su decisin con apoyo en el artculo 306 del Cdigo de
Recursos Naturales, segn el cual en caso de contaminacin de los recursos
naturales se adoptarn las medidas indispensables para evitar, contener o reprimir
el dao, que durarn lo que dura el peligro.
Si esa hubiera sido la verdadera intencin del Alcalde, tal como lo interpreta la
sentencia, por qu razn se orden el cierre fsico inmediato de la Gravillera? Por
qu razn se orden el cierre de la gravillera cuando ya se haban tomado todas
las medidas necesarias para evitar la prolongacin del peligro?.
Si la intencin del alcalde era prevenir la contaminacin de los recursos
naturales, resulta absurdo pensar que la manera de remediarla es ordenando el
cierre inmediato, impidiendo de esta manera que se tomaran las medidas
necesarias para contener y reprimir el dao.
3o) Por todo lo anterior es evidente que el Alcalde de Tabio profiri los actos
acusados careciendo de competencia y con desviacin de poder, razn por la
cual en aras de la legalidad se impone la revocatoria de la sentencia apelada,
para, en su lugar, acceder a las splicas de la demanda.
IV. - ALEGATOS DE LA SEGUNDA INSTANCIA
IV.1 - . El recurrente lo hizo oportunamente reiterando los puntos de vista
expuestos en su recurso.
IV.2 - . La parte impugnante, en su alegato de conclusin solicita que se confirme
la sentencia apelada, por cuanto el artculo 80 de la Constitucin Poltica legitima
la actuacin del alcalde de Tabio al expedir los actos acusados y tal vez dicho
funcionario se qued corto, pues debi exigir la reparacin del dao causado, de
acuerdo con el artculo 16 de la Ley 23 de 1973.
No se violaron los artculo 16 y 20 de la Constitucin de 1886 por cuanto es
deber del Alcalde proteger la ciudadana de todo acto que atente contra la vida,
salubridad y el medio ambiente.

Los actos acusados fueron expedidos con apoyo en conceptos periciales de

entidades como la CAR, el INDERENA, y de oficinas como Saneamiento
Ambiental Municipal, Planeacin Municipal, Planeacin Departamental y
Saneamiento Ambiental Departamental, las cuales coincidieron en que el hecho
(rompimiento de un jarilln) ocurrido en la Gravillera "El Carmen" fue de suma
gravedad, pues el caudal no permiti su uso para riegos y abrevaderos de
ganados, adems "de los traumticos ecolgicos".
No se viol el artculo 1o. de la Ley 51 de 1992 por cuanto dicha norma faculta a
los Municipios para suspender la explotacin de canteras, areneras y la
elaboracin de materiales para construccin cuando de ellos se derive peligro o
perjuicios para las poblaciones, sus obras pblicas, las edificaciones particulares
o las aguas de uso pblico.

Dicha norma exige que la resolucin sobre el

particular debe fundamentar en el concepto previo de peritos.

Es indudable que la norma al referirse a los municipios delegada la funcin en el
Alcalde, que es el representante legal de estos, y adems, la resolucin
demandada se dict con concepto previo de peritos. De lo expuesto se infiere
que el Alcalde de Tabio s tena competencia para expedir las resoluciones
acusadas y para ordenar el cierre de la Gravillera.
En lo tocante a la peticin de permiso cabe observar que ste se fundament en
el Acuerdo No. 13 de 1980, que facultaba a la CAR para otorgarlos.
Al entrar en vigencia el Decreto No. 2477 de 1986 el artculo 17 inciso 2o. no le
quit la competencia a la CAR al establecer que "la extraccin de los dems
depsitos de piedra, arena y cascajo destinados a la construccin, continuarn
rigindose por las disposiciones vigentes y ser del conocimiento de las
autoridades que en la actualidad tienen competencia para ello o de las que
posteriormente se designen".
La delegacin de competencia se mantiene vigente en virtud de que la resolucin
No. 2011 de 1989 del Ministerio de Minas y energa en su artculo 1o. estatuy
que las autoridades y entidades que hasta el 24 de junio de 1989 venan
conociendo de las solicitudes para explotar dichos materiales de construccin,
continuaran el trmite y resolvern aquellas que hubieren sido presentadas hasta
esa fecha en calidad de comisionadas del Ministerio de Minas y Energa".

Dichas normas demuestran que la CAR era competente para conocer de la

solicitud del permiso de explotacin de materiales formulada por el actor, y no
exista razn alguna para suspenderse el trmite de la actuacin, como afirma el
actor, por cuanto la suspensin provisional que pesaba sobre el Acuerdo No. 5
de 1984 fue levantada mediante auto de 12 de agosto de 1988 y decretada su
nulidad en sentencia de 27 de junio de 1991 de la Seccin Primera del Consejo
de Estado (Expediente No. 555).
En lo concerniente a la ruptura del jarilln cabe tener en cuenta que el actor no
alleg al proceso prueba alguna que acredite que los hechos delictuosos a que
hizo referencia se estn investigando, adems que la destruccin se debi a que
el actor no adelantaba una explotacin tcnica, circunstancia que se encuentra
probada en el expediente No. 276.
IV.3. - La Agente del Ministerio Pblico guard silencio en esta etapa.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La controversia planteada se circunscribe a dos aspectos, a saber: la falta de
competencia del Alcalde Municipal de Tabio para expedir los actos acusados y la
desviacin de poder en que incurri el mismo en tal expedicin.
Segn el actor para la fecha en que se expidieron los actos acusados la
autoridad administrativa competente en materia de permisos lo era la CAR y
como el Acuerdo No. 05 de 1984, expedido por la Junta Directiva de esta
entidad, que determin los procedimientos para obtener el permiso de
explotacin de materiales para la construccin, fue suspendido provisionalmente
el 12 de febrero de 1988, no exista autoridad que concediera el permiso por lo
cual los actos acusados son ilegales en la medida en que exigieron un permiso
que no estaba otorgando ninguna.
Sobre el particular, observa la Sala lo siguiente:
La resolucin No. 057 de 1o. de marzo de 1988 orden el cierre, a partir de dicha
fecha, de la Gravillera "El Carmen", por siete das, y exigi que para levantar

dicha medida la citada Gravillera deba aportar las licencias correspondientes de

funcionamiento.
La resolucin No. 101 de 28 de marzo del mismo ao, al resolver el recurso de
reposicin contra la resolucin anterior, mantuvo la medida y adems exigi que
por parte de la Gravillera se realizaran determinadas obras para solucionar el
problema que motiv la expedicin de los actos acusados: la contaminacin de
las aguas del RIO FRIO.
Para la Sala resulta claro que una cosa es que se discuta que el Alcalde
Municipal de Tabio no tenga competencia para expedir los actos acusados y otra
que la exigencia de aportar las licencias de funcionamiento, sea ilegal por la
imposibilidad de adjuntarlas.
Previamente al anlisis del cargo de falta de competencia es preciso tener en
cuenta lo siguiente:
Segn obra a folios 144 a 146 y 153 del cuaderno No. 2, desde antes de la
expedicin de los actos acusados, las mismas autoridades de la CAR haban
advertido que la actividad desarrollada por la Gravillera de Tabio o "El Carmen"
generaba contaminacin, por lo cual se recomend su cierre, amn de que el
interesado no contaba con autorizacin o permiso alguno.
Conforme obra a folios 156 y 166 ibdem y115 a 117 del cuaderno No. 1, fueron
reiteradas las quejas de los vecinos y ciudadanos del municipios de Tabio por la
contaminacin de las aguas del RIO FRIO, como consecuencia del vertimiento
de desechos de la Gravillera, de las cuales tuvo conocimiento la CAR.
Segn obra a folio 263 del cuaderno No. 2, en las conclusiones del informe tcnico
de la Divisin de Saneamiento Ambiental se lee: "2 ... se corre el riesgo de una
posible contaminacin de las fuentes, que aguas abajo son captadas para
consumo humano, uso pecuario y agrcola".
De acuerdo con el documento obrante a folio 121 del cuaderno principal,
concordante con el visible a folio 108 ibdem, el 21 de febrero de 1988 ocurri un
vertimiento de agua y lodo con cal de una de las lagunas de la Gravillera "El
Carmen" al Ro Fro, ocasionando daos ecolgicos por la contaminacin.

Los anteriores hechos ponen de relieve que la situacin presentada en las aguas
del RIO FRIO, que corren por el municipio de Tabio, indudablemente ponan en
peligro no solo el medio ambiente, por el impacto que representa la contaminacin
de las mismas, sino a los usuarios de dichas aguas que no solo las utilizan para el
consumo humano sino para el desarrollo del agro.
Estas circunstancias imponan a las autoridades locales la obligacin de adoptar
las medidas necesarias tendientes a contrarrestar el dao, como lo precis el a quo, siendo irrelevante que para tal adopcin de medidas se hubiera invocado una
disposicin que no estaba vigente (la Ley 51 de 1942), pues lo cierto es que no
puede resultar ajena a la funcin de la primera autoridad de polica del municipio
impedir que una contaminacin se propague, con el agravante de que ello no solo
perjudica los recursos naturales sino que, como ya se vio, se extiende a la vida de
quienes hacen uso del recurso hdrico para su consumo. De ah que le asisti
razn al Tribunal en considerar que en virtud del artculo 130 del Decreto - Ley
1333 de 1986, en concordancia con los artculos 306 del Decreto Ley 2811 de
1974, y ante la invocacin que se hace en la resolucin No. 057 acusada de los
artculos 8o., 28, 31, 43, 45, 64, 99, 100, 132, 133, I37 y 147 ibdem, poda el
Alcalde Municipal de Tabio expedir los actos acusados, amn de que, estas
normas que sirvieron de fundamento a los mismos no fueron controvertidas por el
actor.
De otra parte, resulta cierto que al haberse interpuesto el recurso ordinario de
splica contra el provedo de 12 de febrero de 1988, proferido por la Seccin
Primera de esta Corporacin, que decret la suspensin provisional de los
artculos 2o. y 3o. del Acuerdo No. 05 de 1984, de la Junta Directiva de la CAR,
que determinaron los procedimientos para obtener permisos de explotacin de
materiales para la construccin, que como se sabe impide el incumplimiento de la
providencia, y lo que es ms importante, al haberse revocado por la Sala de
Decisin tal provedo, bien puede afirmarse que en ningn momento dej de
existira facultad para la autoridad encargada de otorgar los permisos para la
explotacin de materiales para la construccin.
Por esta razn no es de recibo el argumento del actor en cuanto a que los actos
acusados son ilegales por exigir permisos imposibles de acreditar.

Estas consideraciones descartan tambin la censura de desviacin de poder.

Adems, no existe prueba en el expediente, ni aportada por el actor ni solicitada
por ste, tendiente a demostrar que por su parte se hubieran tomado las medidas
necesarias para la reparacin de la ruptura del jarilln de la laguna industrial que
ocasion la contaminacin; ni tampoco que hubiera mediado un hecho punible al
respecto.
Todo lo anterior conduce a confirmar la sentencia apelada.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso
Administrativo, Seccin Primera, administrando justicia en nombre de la Repblica
de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
CONFIRMASE la sentencia apelada.
Ejecutoriada esta providencia, devulvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE
ESTADO Y CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leda, discutida y aprobada por la
Sala en la sesin del 24 da de noviembre de 1994.

YESID ROJAS SERRANO

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZLEZ RODRGUEZ

LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ