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Resumo: Este artigo tem por finalidade apresentar as competncias, papis e funes
municipais no contexto da administrao pblica contempornea, sobretudo a partir
do entendimento das funes dos poderes Legislativo e Executivo como partes interdependentes dos governos municipais. Assim, enfoca especialmente a evoluo das
novas preocupaes municipais, identificando as funes que esto ampliando (ou
diminuindo) sua importncia no contexto das competncias e administraes municipais,
apresentando de forma comparativa as despesas por funes nos municpios brasileiros
entre 2006 e 2008, e concluindo com a proposio de questes referentes a aes
governamentais inovadoras e atributos de projetos inovadores na esfera municipal.
Palavras-chave: Administrao pblica. Municpios. Competncias, papis e funes municipais.
Abstract: The intent of this article is to present municipal powers, responsibilities and
functions within the context of contemporary public administration, based in particular
on the understanding of legislative and executive powers as interdependent parts of
municipal government. Therefore, it focuses especially on the evolution of new municipal
concerns, identifying the functions that are expanding (or decreasing) its importance
in the context of municipal powers and administration, presenting in a comparative
manner the expenses of Brazilian local governments, by functions, between 2006 and
2008, and ending with the proposition of issues in regard to innovative governmental
actions and attributes of innovative projects in the municipal realm.
Keywords: Public administration. Local governments. Powers, roles and functions of municipal
autorithies.
JEL Classification: H83, Public Administration. O38, Government Policy.
Doutor em Administrao pela FEAC/USP. Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS. Professor da Escola de Administrao da
UFRGS, nos nveis de graduao e ps-graduao. E-mail: <lrklering@via-rs.net>.
b Doutor em Administrao pela Escola de Administrao da UFRGS. Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS. Tcnico do
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS). Professor de Administrao da Universidade de Caxias do Sul.
E-mail: <bergue@tce.rs.gov.br>.
c Doutora em Administrao pela Escola de Administrao da UFRGS. Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS;Professora da
Universidade de Passo Fundo. E-mail: <christine1004sch@gmail.com>.
d Doutora em Administrao pela Escola de Administrao da UFRGS. Mestre em Economia pela Universidade Federal da Paraba.
E-mail: <msporsse@hotmail.com>.
e Tcnico da Confederao Nacional de Municpios (CNM). E-mail: <eduardo.stranz@terra.com.br>.
f Doutoranda em Administrao da Escola de Administrao da UFRGS; Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS; Empregada
Pblica do Grupo Hospitalar Conceio Ministrio da Sade. E-mail: <ajkruel@ea.ufrgs.br>.
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1 Introduo
O municpio integra a federao brasileira,
conforme Arts. 1 e 18 da Constituio Federal
(BRASIL, 1988), e possui autonomia polticoadministrativa e financeira. Como ente da federao, o municpio tem crescido enormemente
em importncia tanto na oferta direta de bens e
servios pblicos, quanto na promoo da cidadania, aperfeioando e acentuando as diferentes
prticas de participao da sociedade na administrao pblica. Alm desta dimenso poltica, o municpio tem tambm ocupado papel
de destaque na promoo do desenvolvimento
econmico e social das regies, especialmente
mediante a assuno de diferentes formas organizacionais, com nfase para a formao de
convnios, consrcios, programas, entre outras
formas de atuao com forte orientao sistmica. Essa orientao sistmica pressupe:
a) uma nfase nas relaes de cooperao de
municpios entre si e com os demais entes
da federao;
b) uma viso do municpio como organismo
integrado e interdependente com os demais em seu entorno, e no como um ente
isolado e dotado de independncia absoluta;
c) uma estrutura complexa composta por elementos internos que so foras vivas de
um municpio, entre os quais inclui-se a
estrutura desta administrao pblica (e
os poderes constitudos); as entidades representativas de interesses empresariais,
sociais, profissionais, religiosas, culturais,
esportivas, entre outras; as associaes;
os grupos sociais; comunidades diversas;
entidades do terceiro setor; assim como a
sociedade em geral;
d) que as fronteiras entre esses subsistemas
institucionais so bastante permeveis,
implicando reconhecer as influncias mtuas historicamente existentes (e que ora
se acentuam) no como algo inerentemente
disfuncional, mas como fontes potenciais
de recursos para a gesto. O conceito de
participao est inserido nesse contexto,
onde se verifica crescente substituio de
um padro patrimonialista de comportamento por uma gesto integradora complexa e multifacetada.
importante destacar que essa noo de
atuao sistmica pressupe uma oposio ao
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2 Competncias municipais
O ttulo III da Constituio Federal (BRASIL,
1988) focaliza a organizao do Estado Brasileiro. O artigo 18 expressa que a organizao poltica da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados (atualmente em nmero
de 26), o Distrito Federal e os municpios (atualmente 5.565), todos autnomos, nos termos da
Constituio.
Neste contexto, o artigo 23 expressa que
competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos municpios:
zelar pela guarda da Constituio, das leis
e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico;
cuidar da sade e assistncia pblica, da
proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia;
proteger os documentos, as obras e outros
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1994), de Oramento e Finanas, etc.; e por comisses especiais de investigao, como as Comisses Parlamentares de Inqurito CPIs.
O controle legislativo, quando exercido sobre
o poder executivo, denomina-se controle externo. Esse controle externo, por expressa disposio constitucional, exercido com o auxlio dos
Tribunais de Contas, a quem compete o prescrito nos incisos I a XI do Art. 71 da Constituio
Federal. J quando realizado sobre a prpria
estrutura e processos organizacionais do poder
legislativo, denominado de controle interno
(Cruz; Glock, 2003).
Assim, a funo de controle externo apresenta dupla perspectiva de anlise: uma que se
manifesta quando da apreciao e aprovao
de leis (como o Plano Plurianual PPA, a Lei de
Diretrizes Oramentrias LDO, a Lei do Oramento LOA, entre tantas outras), e outra mediante o julgamento do parecer prvio (Castro,
1995) sobre as contas do chefe do poder executivo o prefeito. Esse julgamento realizado com
base no parecer prvio sobre as contas, produzido pelo Tribunal de Contas (no caso, Tribunal de
Contas do Municpio (TCM), Tribunal de Contas
dos Municpios (TCdosM), ou Tribunal de Contas do Estado (TCE), conforme a situao, uma
vez que esse arranjo institucional de controle
externo varia segundo o Estado da Federao).
Sob outra perspectiva, o controle externo
exercido pelo poder legislativo pode ser compreendido segundo duas dimenses: o controle
poltico e o controle financeiro. O controle poltico assim denominado por alcanar tanto
questes de legalidade, quanto de mrito, envolvendo aspectos de discricionariedade da deciso administrativa, ou seja, adentrando o juzo
de convenincia e oportunidade dos atos ante
o interesse pblico. As Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) so exemplos tpicos de
instrumentos de ao do controle legislativo. A
prpria apreciao do oramento tambm pode
ser considerada como um controle poltico sobre a administrao, bem como a convocao
de membros do governo para prestar informaes ao parlamento ou para qualquer de suas
comisses, acerca de matria previamente informada (incorrendo em crime de responsabilidade a ausncia, conforme Art. 50 da Constituio Federal), entre outros controles (Di Pietro,
1999); o controle financeiro, por sua vez, mais
especfico e est regulado pelos Artigos 70 a
75 da Constituio Federal, que disciplinam a
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da preparao dos diferentes atores sociais (cidados, destacadamente os membros dos poderes legislativo e executivo,
servidores pblicos, representantes de
setores organizados da sociedade civil,
de universidades, partidos polticos, entre outros) para agirem cooperativamente
nesse ambiente;
eliminao de fronteiras e barreiras institucionais que prejudiquem a interao e o
alcance do interesse pblico.
Nesse cenrio de mudana, o legislativo local assume papel de mxima relevncia, no
somente porque constitui elo entre a sociedade
e a administrao pblica, mas pela pluralidade que encerra, pela multiplicidade de agentes
que possui, e pela fluidez de trabalho que capaz de promover no caminho do envolvimento
da sociedade com essa administrao. de se
destacar que envolvimento implica comprometimento com a administrao pblica e, por conseguinte, com o interesse pblico, o que fecha,
com enlaces de reforo positivos, um ciclo de
pensamento sistmico.
As formas segundo as quais esses relacionamentos tm sido efetivados, em geral, refletemse em conselhos, comisses, grupos de estudo,
etc., todos com a finalidade de pensar estrategicamente solues de gesto pblica viveis
e aderentes realidade local, baseadas em um
diagnstico realizado a partir de mltiplas perspectivas e de alternativas de enfrentamento dos
problemas gerados, a partir de diferentes contribuies e segmentos de origem.
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38
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Funo Sade, no ltimo ano do perodo analisado (2008), perfazia 22%, valor bastante acima
do previsto na Emenda Constitucional n 29. Na
Funo Educao, os gastos cresceram substancialmente, de R$ 45,5 bilhes para R$ 64,2
bilhes, constituindo um aumento substantivo,
representando, em 2008, 25% do total de gastos
dos municpios, percentual maior que o determinado pela Constituio Federal de 1988. J
a Funo Administrao cresceu de R$ 25,9 bilhes, em 2006, para R$ 32,8 bilhes, em 2008,
mostrando que esta funo (que meramente
meio) no cresceu na mesma proporo das atividades-fim, como Sade e Educao. Por seu
turno, com relao s Funes de Urbanismo,
Transportes e Saneamento, possvel inferir
que, das trs, Urbanismo recebeu o maior volu-
Tabela 1 Despesas dos municpios brasileiros, por funo, em 2006, 2007 e 2008,
em reais e percentuais sobre a despesa total.
Conta de Despesa
Despesas totais
2006/em R$
200/6/em %
2007/em R$
200/7/em %
2008/em R$
200/8/em %
184.090.486.871
213.351.584.041
257.348.178.539
5.358.350.010
2,90%
5.873.788.306
2,80%
6.636.829.810
2,60%
481.852.230
0,30%
535.799.877
0,30%
642.765.914
0,20%
25.969.089.379
14,10%
29.149.762.493
13,70%
32.816.808.577
12,80%
21.494.977
0,00%
15.073.612
0,00%
16.704.401
0,00%
1.207.980.682
0,70%
1.453.670.323
0,70%
1.827.991.374
0,70%
4.425.090
0,00%
7.659.013
0,00%
5.121.621
0,00%
Assistncia Social
5.594.678.080
3,00%
6.358.866.962
3,00%
7.674.920.082
3,00%
Previdncia Social
8.531.317.398
4,60%
11.363.362.728
5,30%
13.589.694.479
5,30%
40.865.707.023
22,20%
46.801.216.154
21,90%
56.609.971.404
22,00%
505.184.874
0,30%
664.778.519
0,30%
765.511.336
0,30%
45.569.026.531
24,80%
53.627.850.446
25,10%
64.238.148.676
25,00%
1.886.163.794
1,00%
2.223.306.934
1,00%
2.992.173.976
1,20%
20.718.834.619
11,30%
23.946.072.649
11,20%
30.748.789.993
11,90%
Habitao
1.285.709.811
0,70%
1.467.076.915
0,70%
2.324.620.791
0,90%
Saneamento
5.138.268.833
2,80%
6.050.833.351
2,80%
7.177.352.939
2,80%
Gesto Ambiental
1.339.096.498
0,70%
1.619.471.007
0,80%
2.033.440.037
0,80%
70.952.455
0,00%
66.868.457
0,00%
78.305.006
0,00%
1.516.746.174
0,80%
1.624.434.641
0,80%
2.085.031.311
0,80%
Legislativa
Judiciria
Administrao
Defesa Nacional
Segurana Pblica
Relaes Exteriores
Sade
Trabalho
Educao
Cultura
Urbanismo
Cincia e Tecnologia
Agricultura
Organizao Agrria
5.538.396
0,00%
4.285.979
0,00%
3.191.015
0,00%
230.032.058
0,10%
269.922.513
0,10%
351.689.657
0,10%
3.775.488
0,00%
3.400.807
0,00%
4.718.655
0,00%
Comrcio e Servios
804.703.448
0,40%
986.723.030
0,50%
1.142.600.204
0,40%
Comunicaes
168.539.504
0,10%
241.140.837
0,10%
225.756.377
0,10%
Energia
730.763.656
0,40%
856.554.157
0,40%
926.430.391
0,40%
Transporte
5.792.743.472
3,10%
6.352.333.818
3,00%
8.320.193.221
3,20%
Desporto e Lazer
1.849.861.905
1,00%
2.226.013.580
1,00%
2.561.777.760
1,00%
Encargos Especiais
8.153.162.380
4,40%
9.234.749.532
4,30%
11.131.107.411
Indstria
Minerao
4,30%
Fonte: Elaborada pelos autores a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) Base FINBRA (Finanas do Brasil) e da CNM (Confederao Nacional dos Municpios).
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c) autossustentabilidade;
d) viabilidade tcnica, social, poltica, ecolgica, gerencial, econmica e financeira;
e) credibilidade pblica;
f) accountability clareza e transparncia
na prestao de contas;
g) desenvolvimento de tecnologia e responsabilidade na utilizao de recursos e
oportunidades;
h) consolidao e ampliao do dilogo com
a sociedade civil;
i) articulao com diferentes setores sociais;
j) articulao entre diferentes atores, grupos, coletivos e segmentos sociais;
k) articulao entre governos de mesmo nvel;
l) articulao entre governos de diferentes
nveis;
m) transferibilidade de tecnologias a diferentes pblicos e contextos;
n) ampliao do nmero de beneficirios;
o) permeabilidade ao pblico-alvo (ou aceitao, fcil compreenso e reconhecimento por este pblico);
p) simplificao da vida dos cidados;
q) incluso de minorias sociais;
r) incorporao de tecnologias facilitadoras
da ao pblica;
s) fortalecimento do poder de gerenciamento para governos; e, finalmente, em destaque,
t) enfoque sistmico de atuao.
Referir que um projeto considerado inovador
tem por caracterstica o enfoque sistmico implica em se considerar que o mesmo desempenha
um papel integrativo para o alcance de objetivos comuns, e no qual se aceita adotar caminhos
ou opes alternativas (ao invs de lineares e
nicas); considera-se o projeto em si como um
sistema focado, contendo partes constitutivas e
interdependentes, que, ao mesmo tempo, fazem
parte de um sistema maior; so aceitas constantes prevenes, reavaliaes e reajustes; e,
finalmente, so enfatizadas mais perspectivas
dinmicas e integrativas, do que estticas e
pontuais.
7 Consideraes finais
Espera-se que a estrutura, que um municpio
monta, em termos de aparelho administrativo
prprio, de entidades e de aes, venha ao en-
42
contro do atendimento desse amplo significado de qualidade de vida dos seus cidados, de
forma inovadora, e com definio adequada de
suas funes e respectivas despesas. Assim, os
diferentes rgos de governo da administrao
direta (as diferentes assessorias e secretarias
de governo, gabinetes e outros), as diferentes
entidades da administrao indireta (fundaes,
autarquias, departamentos e outros), e as diferentes aes de governo (projetos, programas
e atividades) devem ser organizados de forma
a atender de maneira efetiva esta ampla gama
de demandas e expectativas de vida dos muncipes.
Destarte, o executivo (seja em municpios
menores, com estruturas mais simples, ou maiores, com estruturas administrativas mais complexas) tem um importante papel de orquestrar sua variada estrutura administrativa direta
e descentralizada, segundo uma adequada configurao, visando a promover, via transformaes em seu territrio, uma crescente qualidade de vida dos cidados sob sua abrangncia
e responsabilidade. Precisa, assim, empreender
esforos visando a aperfeioar as articulaes
das aes de reas-meio e finalsticas de acentuada importncia da administrao pblica,
tais como as reas da fazenda, educao, sade,
obras, agricultura, indstria, comrcio e outras,
com os eixos econmicos dinmicos do municpio. Precisa, tambm, ampliar as redes de interao e cooperao da administrao pblica,
tanto com organismos da sociedade civil local e
da regio, quanto com rgos e entidades estatais de outros entes da federao, tais como as
universidades, os centros e institutos de pesquisas (IBGE, IPEA, etc.), e outros.
Com uma viso mais aberta e atenta para as
diferentes necessidades e expectativas dos muncipes, novos direcionamentos de aes podem
ser tomados, como o fortalecimento do turismo
em suas diferentes expresses (turismo rural,
turismo de aventura, turismo gastronmico,
turismo religioso, etc.); da agricultura, da indstria, entre outras reas capazes de dinamizar
o desenvolvimento da economia local, destacadamente em termos de emprego e renda, e seus
desdobramentos. Em consequncia, o desenvolvimento econmico e social conduz qualificao das demandas sociais as pessoas desejam sempre mais e melhores bens e servios
pblicos , fato que enseja, de forma sistmica,
a ampliao e a especializao dos rgos que
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