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Rapport n 14020

Audit du dispositif de prise en compte des


recommandations d'audit DGPAAT

Rapport dfinitif

tabli par

Didier Garnier

Jean-Yves Martin

Inspecteur gnral de lagriculture

Ingnieur gnral des ponts, des eaux et des forts

supervis par
Sylvain Marty
Ingnieur gnral des ponts, des eaux et des forts

Mars 2015

SOMMAIRE
RSUM........................................................................................................................4
LISTE CHRONOLOGIQUE DES RECOMMANDATIONS......................................................................6
LISTE HIRARCHISE DES RECOMMANDATIONS .........................................................................7
1. CADRE DE LA MISSION...................................................................................................9
1.1. Cadre gnral.................................................................................................................9
1.2. Contexte de la mission...................................................................................................9
1.3. Objet de l'audit..............................................................................................................11
1.4. tendue (et limitations) de l'audit..................................................................................11

2. CONSTATS ET RECOMMANDATIONS..................................................................................13
2.1. Un suivi des recommandations peu formalis..............................................................13
2.1.1. Une gestion des recommandations sans objectifs explicites ni indicateurs................13
2.1.2. Un rle des diffrents acteurs mieux prciser..........................................................14
2.1.3. Un processus de suivi formaliser.............................................................................18
2.2. Un outil informatique rnover et scuriser..............................................................21
2.2.1. La base de donnes au cur du dispositif.................................................................21
2.2.2. La base de donnes : un stock d'informations non intgres dans un processus
prdfini.....................................................................................................................21
2.2.3. Une fiabilit et une scurit de la base renforcer.....................................................25
2.2.4. Une interactivit de l'outil avec les bureaux gestionnaires instaurer........................29

CONCLUSION.................................................................................................................31
ANNEXES.....................................................................................................................33
Annexe 1 : Lettre de mission................................................................................................34
Annexe 2 : Liste des personnes rencontres........................................................................36
Annexe 3 : Liste des sigles utiliss.......................................................................................37
Annexe 4 : Liste des textes de rfrences............................................................................38
Annexe 5 : Fiches slectionnes au sein de la Synthse annuelle des recommandations
des corps daudits de la PAC publie en janvier 2013.............................................39
Annexe 6 : QCI adress la SDG........................................................................................40
Annexe 7 : QCI adresss adresss aux sous directions gestionnaires concernes. ...........45
Annexe 8 : liste des recommandations en cours..................................................................51
Annexe 9 : Point C de la note d'information du 8 mars 2010................................................52

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RSUM
Le Bureau des Contrles (BC) assure le suivi des recommandations et de leur mise en uvre.
Pour ce faire, il dispose d'une base de donnes cre en 2011 sous ACCESS, qu'il met jour en
lien avec les bureaux mtiers, ces derniers n'ayant pas directement accs cette base.
La multiplicit des missions, la diversit des cadres dans lesquels elles interviennent et de leurs
consquences potentielles, ne favorisent pas la lisibilit pour les bureaux et les services
dconcentrs audits.
Aujourd'hui, la gestion des recommandations est effectue sans objectifs explicites ni indicateurs.
Sur la base de ces objectifs, les recommandations d'audit pourraient faire l'objet d'une
hirarchisation et d'une priorisation dfinies entre la Sous-direction de la gouvernance (SDG) et la
Sous-direction gestionnaire (SD), puis valides par la direction gnrale.
Le rle des diffrents acteurs est insuffisamment prcis. Une note du 8 mars 2010 pose les
grandes lignes du dispositif mais, outre leur caractre lacunaire par rapport au champ des audits,
celles-ci ne prcisent pas suffisamment les responsabilits et le processus de suivi. Le bureau des
contrles doit tre confort dans son rle d'appui et de coordination pour le suivi des audits et,
notamment, pour le suivi des recommandations. Il revient aux services gestionnaires, en lien avec
le bureau des contrles, de tirer les consquences des recommandations les concernant, en
particulier la mise en place des plans d'action et leur mise en uvre.
Le processus de suivi de la mise en uvre des recommandations reste formaliser. Seul le bilan
annuel lors de ldition du rapport de synthse, est cens permettre une supervision hirarchique
et un contrle interne. Toutefois on constate dans ce document issu de la base de donnes qu'un
certain nombre de recommandations nont pas trouv de suite.
Un processus prcis dtaillant les diffrentes tapes, depuis la rception des recommandations
jusqu' leur mise en uvre effective, voire, le cas chant, leur leve par l'auditeur, doit tre
systmatique et suivi par la sous-direction de la gouvernance et les services gestionnaires, ce qui
serait de nature scuriser ce suivi et en amliorer l'efficacit.
La base de donnes constitue un stock d'informations qui ne sont pas intgres dans un
processus prdfini. Elle devra prvoir les diffrentes tapes, les contrles et alertes, selon le
droulement du processus. Elle doit permettre d'identifier le statut de chaque recommandation
selon une typologie claire en y associant les lments ou pices justifiant ce statut et prvoir une
date limite de mise en uvre.
La mission a pu constater, l'occasion des entretiens avec les services gestionnaires, des
discordances entre la situation relle de recommandations et celle figurant dans la base. Il n'est
pas possible galement d'identifier la lecture de la base, si la recommandation a fait l'objet ou
non d'une reformulation. La mission doit ainsi constater un dcalage entre les capacits et la
fiabilit de la base et sa perception par la DGPAAT de support du contrle interne.
Pour amliorer la fiabilit et la scurit de la base, toute saisie relative un dossier, ralise par le
Bureau des contrles doit tre porte connaissance du bureau gestionnaire, et inversement,
pour validation. Les tapes de rdaction du plan d'action et celle de sa mise en uvre doivent tre
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systmatiquement associes des dlais (ou chances, le cas chant), dfinis d'un commun
accord entre sous-direction de la gouvernance et sous-direction gestionnaire. Le bureau des
contrles doit s'assurer du respect de ces dlais. L'outil informatique pourrait gnrer des alertes.
Pour ce qui concerne les saisies, la mission considre qu'il est prfrable qu'elle soit assure par
le Bureau des contrles pour les informations cls du suivi, savoir notamment les stades
d'avancement de la mise en uvre. Il serait par ailleurs intressant que les bureaux de gestion
puissent saisir eux-mmes des informations techniques relatives en particulier aux plans d'action
et leur mise en uvre.
Cet accs la base et son utilisation partage, outre leur intrt pour la fiabilit des informations
qu'elle contient, aurait l'avantage d'intgrer l'outil dans le processus de suivi et d'impliquer
directement les bureaux gestionnaires dans sa matrise.

Mots cls : Audits CGAAER, ASP, CCCOP, CCUE COM UE auprs de la DGPAAT; Suivi
des recommandations et de leur mise en uvre; Base de donnes cre sous ACCESS;
Supervision hirarchique ; Contrle interne.

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LISTE CHRONOLOGIQUE DES RECOMMANDATIONS


R1. La gestion de la mise en uvre des recommandations d'audits doit tre sous-tendue par des
objectifs dfinis par la direction gnrale de la DGPAAT, associs des indicateurs de suivi. Sur la
base de ces objectifs, les recommandations des audits doivent faire l'objet d'une hirarchisation et
d'une priorisation dfinies entre la Sous-direction de la gouvernance (SDG) et la Sous-direction
gestionnaire gestionnaire (SD), et valides par la direction gnrale. La direction gnrale a
toujours la possibilit de ne pas donner suite une recommandation, si elle lgitime ce choix et
l'assume.........................................................................................................................................15
R2. Le bureau des contrles doit tre confort dans son rle central d'appui et de coordination tout
au long du processus, pour le suivi des audits et, notamment, pour le suivi des recommandations.
Il doit s'assurer du respect par les services gestionnaires des engagements et des chances. Il
revient aux services gestionnaires, en lien avec le bureau des contrles, de tirer les consquences
des recommandations les concernant, en particulier la mise en place des plans d'action et leur
mise en uvre...............................................................................................................................18
R3. Un processus dtaill de l'ensemble du suivi des recommandations doit tre tabli. Il doit
prciser les tapes, les responsabilits et les actions raliser. Il doit

prvoir les circuits

d'changes d'informations et de veille pour assurer un droulement scuris de la procdure......22


R4. La base de donnes doit tre amnage pour que la saisie des diffrentes informations soit
squence selon le processus de suivi prtabli. Elle doit prvoir les diffrentes tapes, ses
contrles et alertes, selon le droulement du processus. Elle doit permettre d'identifier le statut de
chaque recommandation selon une typologie claire et associer les lments ou pices justifiant ce
statut..............................................................................................................................................26
R5. La fiabilit des informations contenues dans la base doit tre renforce par un contrle de leur
exactitude lors de leur saisie et par une mise jour rgulire. Toute saisie relative un dossier
ralise par le bureau des contrles doit tre porte connaissance du bureau gestionnaire, et
inversement, pour validation...........................................................................................................29
R6. Les tapes de ralisation du plan d'action et celle de sa mise en uvre doivent tre
systmatiquement associes des dlais (ou chances, le cas chant), dfinis d'un commun
accord entre sous-direction de la gouvernance et sous-direction gestionnaire. Le bureau des
contrles doit s'assurer du respect de ces dlais et permettre la Direction gnrale d'agir si
ncessaire. L'outil informatique pourrait gnrer des alertes..........................................................29
R7. Le contenu de la base de donnes doit tre accessible en consultation permanente aux
bureaux gestionnaires pour les dossiers les concernant. De plus, les lments techniques
dtaills, notamment les plans d'actions, devraient pouvoir tre saisis dans la base par les bureaux
gestionnaires..................................................................................................................................31

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LISTE HIRARCHISE DES RECOMMANDATIONS


Priorit 1
R1. La gestion de la mise en uvre des recommandations d'audits doit tre sous-tendue par des
objectifs dfinis par la direction gnrale de la DGPAAT, associs des indicateurs de suivi. Sur la
base de ces objectifs, les recommandations des audits doivent faire l'objet d'une hirarchisation et
d'une priorisation dfinies entre la Sous-direction de la gouvernance (SDG) et la Sous-direction
gestionnaire gestionnaire (SD), et valides par la direction gnrale. La direction gnrale a
toujours la possibilit de ne pas donner suite une recommandation, si elle lgitime ce choix et
l'assume.........................................................................................................................................14
R3. Un processus dtaill de l'ensemble du suivi des recommandations doit tre tabli. Il doit
prciser les tapes, les responsabilits et les actions raliser. Il doit

prvoir les circuits

d'changes d'informations et de veille pour assurer un droulement scuris de la procdure......21


R4. La base de donnes doit tre amnage pour que la saisie des diffrentes informations soit
squence selon le processus de suivi prtabli. Elle doit prvoir les diffrentes tapes, ses
contrles et alertes, selon le droulement du processus. Elle doit permettre d'identifier le statut de
chaque recommandation selon une typologie claire et associer les lments ou pices justifiant ce
statut..............................................................................................................................................26
Priorit 2
R2. Le bureau des contrles doit tre confort dans son rle central d'appui et de coordination tout
au long du processus, pour le suivi des audits et, notamment, pour le suivi des recommandations.
Il doit s'assurer du respect par les services gestionnaires des engagements et des chances. Il
revient aux services gestionnaires, en lien avec le bureau des contrles, de tirer les consquences
des recommandations les concernant, en particulier la mise en place des plans d'action et leur
mise en uvre...............................................................................................................................18
R5. La fiabilit des informations contenues dans la base doit tre renforce par un contrle de leur
exactitude lors de leur saisie et par une mise jour rgulire. Toute saisie relative un dossier
ralise par le bureau des contrles doit tre porte connaissance du bureau gestionnaire, et
inversement, pour validation...........................................................................................................29
R6. Les tapes de ralisation du plan d'action et celle de sa mise en uvre doivent tre
systmatiquement associes des dlais (ou chances, le cas chant), dfinis d'un commun
accord entre sous-direction de la gouvernance et sous-direction gestionnaire. Le bureau des
contrles doit s'assurer du respect de ces dlais et permettre la Direction gnrale d'agir si
ncessaire. L'outil informatique pourrait gnrer des alertes..........................................................29
R7. Le contenu de la base de donnes doit tre accessible en consultation permanente aux
bureaux gestionnaires pour les dossiers les concernant. De plus, les lments techniques
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dtaills, notamment les plans d'actions, devraient pouvoir tre saisis dans la base par les bureaux
gestionnaires..................................................................................................................................31

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1. CADRE DE LA MISSION.
1.1. Cadre gnral.
La prsente mission d'audit a t confie la Mission ministrielle d'audit interne (MMAI) du
ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la fort (MAAF). La MMAI est constitue de la
Mission d'inspection gnrale et d'audit (MIGA) du Conseil gnral de l'alimentation, de
l'agriculture et des espaces ruraux1 (CGAAER).
Cet audit s'inscrit dans le programme ministriel d'audit interne 2014, valid par le comit
ministriel d'audit interne (CMAI), lors de sa sance du 10 dcembre 2013.
Une lettre de mission du Directeur de Cabinet du Ministre de lAgriculture, de lAgroalimentaire et
de la Fort du 14 fvrier 2014 prcise les travaux attendus.
Un courrier du 5 mars 2014 du Prsident de la MIGA annonce la mission la Directrice Gnrale
des Politiques Agricole, Agroalimentaire et des Territoires.

1.2. Contexte de la mission.


Les activits de la DGPAAT entrent dans le champ de nombreux audits/contrles/enqutes (ciaprs dsigns sous le terme audits ), raliss par diffrents intervenants. Chaque dispositif en
place rpond des objectifs qui lui sont propres. Cela va de la formulation de recommandations
l'application de corrections financires sur la base de constats de non conformits ponctuelles ou
systmiques:

la MIGA du CGAAER au titre du dispositif d'audit interne ministriel (Dcret n 2011-775 du


28 juin 2011),

la Cour des comptes franaise au titre de l'valuation des politiques publiques,

la Commission europenne, dans le cadre daudits de conformit (R1290/2005 art 31),

la Cour des comptes europenne au titre des travaux d'audit des comptes de la
Commission, dits DAS (dclaration d'assurance) et des audits de performance des
politiques communautaires (articles 246 248 du trait CE).

Par ailleurs, la CCCOP, dans le cadre de la certification des comptes des organismes payeurs
d'aides communautaires (R1290/2005 art 30) pour lapurement comptable, et le service d'audit
interne de l'Organisme Payeur (OP) (ASP, ODARC, FAM, ODEADOM), peuvent formuler des
recommandations portant sur des tches assures par les services gestionnaires de lorganisme
payeur, par les bureaux centraux ou par les services dconcentrs du ministre , dans la mise en
oeuvre des dispositifs communautaires.

Arrt du 8 novembre 2011 modifi relatif au comit ministriel d'audit interne et la mission
ministrielle d'audit interne du ministre de l'agriculture.

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Chaque intervenant travaille selon son propre calendrier, avec ses propres mthodes et formats
de restitution.
Il sollicite, priodicit plus ou moins soutenue, des bilans d'avancement de la mise en uvre des
recommandations.
Le bureau des contrles dispose donc d'une matire premire multiforme, selon les cas:
- de recommandations, plus ou moins prcises et oprationnelles,
- de constats de non conformits ponctuelles ou systmiques ncessitant une traduction en termes
de recommandations et plan d'actions,
sans cotation de la gravit de nature permettre une priorisation entre eux.
Le Bureau des Contrles (BC) assure le suivi des recommandations et de leur mise en uvre.
Pour ce faire, il dispose d'une base de donnes cre sous ACCESS, qu'il met jour en lien avec
les bureaux mtiers, ces derniers n'ayant pas directement accs cette base.
La mise en place de cette base de donnes a ncessit un important travail de conception pour
intgrer toutes les recommandations car chaque corps de mission a son propre rfrentiel.
Le modle actuel gre 5 corps de missions diffrents : CGAAER, ASP, CCCOP, CCUE et COM
UE) sur les 6 (CCF encore non intgrs)
Ce nouvel outil a permis de tracer les recommandations et de les centraliser en un seul point. Il
s'agit maintenant de le prenniser et de l'tendre tous les audits (notamment aux travaux de la
Cour des comptes franaise). Le stock de recommandations recens dans la base de donnes du
bureau des contrles ne contenait que des recommandations non soldes. Il s'tablissait, la date
du 15/11/2013, 481 recommandations (hors Cour des comptes franaise). Une volution du
modle de donnes a t introduite en fin d'anne 2013 afin de permettre d'identifier, pour chaque
recommandation, le bureau charg de la mise en oeuvre alors qu'auparavant seules les structures
concernes par chaque mission d'audit taient identifies, toute recommandation lie un audit se
trouvait alors impute aux diffrentes structures concernes par l'audit. Le travail de raffectation
des recommandations aux diffrents bureaux gestionnaires s'est achev au printemps avec 384
recommandations (Annexe 8) classes selon leur statut ( en cours ; en cours longue dure
(ASP) ; leve partielle ; leve totale ; suivi ASP clotur ).
La multiplicit des missions, la diversit des cadres dans lesquels elles interviennent et de leurs
consquences potentielles, ne favorisent pas la lisibilit pour les bureaux et les services
dconcentrs audits. Elles ne facilitent pas l'adhsion des quipes la dmarche, complexifiant
ainsi le suivi des conclusions et la mise en uvre des recommandations pour lesquelles il n'y a, en
gnral, pas d'chance fixe, ni de niveau de risque dfini par les auditeurs.
Lvolution de la base est rendue difficile par lhtrognit des missions, les concepts n'tant
pas appliqus de la mme manire par les diffrents corps d'audit, mais aussi par le nombre
d'interlocuteurs dont l'intervention doit parfois tre concerte pour rpondre pleinement une
recommandation caractre transversal.

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1.3. Objet de l'audit.


La mission d'audit a pour objet:

d'tablir un tat de la situation du dispositif de prise en compte des recommandations


d'audit

d'valuer la pertinence et l'efficacit des processus de gouvernance, de management des


risques et de contrle du dispositif

de proposer des voies d'amlioration de la maitrise des processus de collecte de traitement


et d'adressage des recommandations, de formalisation des plans d'actions,
d'accompagnement et de suivi de la mise en uvre des recommandations.

Ainsi pourront tre identifies les amliorations de nature :

fluidifier la mise en uvre des recommandations,


o

en scurisant la traabilit des recommandations et des suites qui leur sont


donnes,

favorisant l'appropriation par les bureaux mtiers des recommandations relatives


leur activit et renforcer leur implication dans la mise en uvre des suites,

identifier les attentes/besoins des audits en matire de mise disposition des informations
relatives aux recommandations voire d'accompagnement dans la mise en uvre
(notamment pour dfinir le plan d'actions),

amliorer le reporting relatif la prise en compte des recommandations et la mise en


oeuvre des actions dfinies en rponse ces recommandations: bilan annuel mais
galement reporting infra annuel (identification des ventuels besoins),

augmenter la valeur ajoute apporte par le bureau des contrles dans la prise en compte
des recommandations d'audit.

prparer le portage de la base Access sur des outils du schma directeur informatique du
MAAF en identifiant les points cls.

1.4. tendue (et limitations) de l'audit.


Laudit porte sur lorganisation, les mthodes, procdures, processus et moyens relatifs au
dispositif de prise en compte des recommandations daudit au sein de la DGPAAT.
Les recommandations concernes sont celles pouvant tre mises par :
-

la mission ministrielle daudit interne (MMAI)

la Cour des comptes franaise

la Commission europenne dans le cadre daudits de conformit

la Cour des comptes europenne dans le cadre des audits des comptes de la
Commission et des audits de performance

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la commission de certification des comptes des organismes payeurs (CCCOP)

le service daudit interne des OP

Les recommandations concernes sont relatives lutilisation des fonds communautaires FEAGA
et FEADER, ainsi quaux crdits nationaux sous la responsabilit de la DGPAAT.
Des investigations ont t menes dans des services de la DGPAAT en charge de mettre en
uvre des recommandations pour apprcier le fonctionnement du dispositif.

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2. CONSTATS ET RECOMMANDATIONS.
Les constats et les recommandations ont t tablis aprs examen par la mission de 11 dossiers
sur une liste de fiches pralablement slectionnes (Annexe 5) au sein de la Synthse annuelle
des recommandations des corps daudits de la PAC publie en janvier 2013 par la Sous-direction
de la gouvernance Bureau des contrles, suivant une grille multicritres (les aides audites, les
corps daudits, les sous directions et bureaux gestionnaires concerns, les plans dactions
proposs ou non) et dpouillement des rponses aux questionnaires de contrle interne (QCI)
adresss aux sous directions concernes (Annexex 6 et 7).

2.1. Un suivi des recommandations peu formalis.


La question de la mise en uvre et du suivi des recommandations d'audits est traite dans deux
instructions:

la note d'information DGPAAT/SDG/O2012-3001 du 8 mars 2010 relative la mise en


uvre des audits raliss dans le cadre des rgimes de soutien direct et des mesures de
soutien au dveloppement rural pour la programmation 2007-2013; elle traite des audits
lis l'agrment des organismes payeurs (CEGEFI et CGAAER), des audits internes de
l'ASP, des audits du CGAAER dans le cadre de sa mission d'audit interne et des audits de
la CCCOP.

la note du DGPAAT du 21 juin 2012 relative la procdure de la DGPAAT pour le suivi des
enqutes de la Cour des comptes franaise (CCF).

Ces notes portent en fait sur l'ensemble du processus d'audit. La note du 8 mars 2010, pour les
audits concerns, dfinit les responsabilits respectives pour la circulation des documents et
informations pour le suivi des recommandations. La note du 21 juin 2012, pour les audits de la
CCF, renvoie au suivi des recommandations assure par la CCF elle-mme dans le cadre de ses
questionnaires annuels.
La mission n'a pas eu connaissance d'autres documents, soit transversaux, soit spcifiques, au
niveau de la direction ou des services gestionnaires, organisant le suivi des recommandations.

2.1.1.

Une gestion des recommandations sans objectifs explicites ni


indicateurs.

Le risque de non mise en oeuvre des recommandations a t intgr dans la cartographie 2014
des risques du MAAF. Cest le Bureau de la simplification et des mthodes (BSM) qui a la
responsabilit dassurer la prise en compte de ce risque particulier dont limportance a t
accentue par les interventions de la Commission europenne qui a impos des plans dactions
FEAGA et FEADER sous peine de suspension de paiement, et mme notifi des corrections
financires relativement importantes. A la diffrence des plans d'action labors la suite d'autres
audits, l'laboration de ces plans dactions particuliers FEAGA et FEADER et leur mise en oeuvre
ont t pilotes par le niveau hirarchique le plus lev de la DGPAAT.
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La mission a constat que les enjeux du suivi des recommandations, notamment le refus
d'apurement, sont identifis et connus des acteurs. Cependant la gestion des recommandations ne
fait pas l'objet d'une dfinition claire d'objectifs et d'indicateurs ni par consquent d'une analyse de
risques approprie.
Cette constatation vaut tant pour l'ensemble de la DGPAAT que pour chacune des sous-directions.
Aucune sous-direction na labor de cartographie de ses risques relatifs ce suivi des
recommandations.
Le nombre lev de recommandations non soldes (Annexe 8), tant au niveau de la DGPAAT,
qu'au niveau de certains services gestionnaires renforce ce besoin d'une stratgie d'action.
Pour tre le plus complet possible dans la prise en compte du risque de refus d'apurement, il serait
galement souhaitable que les recommandations des services d'audit interne des Organismes
Payeurs concernant la gestion de ces Organismes Payeurs soient intgres dans la base de
donnes, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui selon les informations obtenues lors des entretiens
avec les services de la Sous-direction de la gouvernance.
Si certains auditeurs hirarchisent leurs recommandations, ce n'est pas systmatique. Au
demeurant, cette priorisation propre un audit ne peut tre qu'un lment de priorisation de
l'ensemble des recommandations. En outre, certains audits, notamment ceux de la Commission
europenne, se limitent la formulation de constats sans indiquer de recommandations propres
corriger les non-conformits.
Une seule sous-direction, la Sous-direction des produits et des marchs (SDPM), a dclar la
mission qu'elle dfinissait une priorisation des recommandations la concernant. Elle n'a cependant
pas fourni de document le justifiant.
R1. La gestion de la mise en uvre des recommandations d'audits doit tre sous-tendue
par des objectifs dfinis par la direction gnrale de la DGPAAT, associs des
indicateurs de suivi. Sur la base de ces objectifs, les recommandations des audits
doivent faire l'objet d'une hirarchisation et d'une priorisation dfinies entre la Sousdirection de la gouvernance (SDG) et la Sous-direction gestionnaire gestionnaire
(SD), et valides par la direction gnrale. La direction gnrale a toujours la
possibilit de ne pas donner suite une recommandation, si elle lgitime ce choix et
l'assume.

2.1.2.

Un rle des diffrents acteurs mieux prciser.

Selon l'article 6 de l'arrt du 30 juin 2008 portant organisation et attributions de la Direction


gnrale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires, la Sous-direction de la
gouvernance ... veille la simplification et l'harmonisation des procdures conues par la
direction gnrale, assure un rle d'appui auprs des bureaux, notamment dans leur relation avec
les organismes payeurs d'aides communautaires, et coordonne les activits relatives au contrle
des aides communautaires et nationales.

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La note d'information du 8 mars 2010 prcite prcise les modalits de suivi et de valorisation des
audits:
Au sein de la Sous-direction de la gouvernance, le Bureau des contrles est charg, de
coordonner, animer et suivre la mise en uvre des politiques et des missions d'audit et de contrle
des aides communautaires et nationales. Le ple audit est charg de suivre et valoriser, au
travers d'une base de donnes et de bilans rguliers, les rsultats :
des audits de certification des organismes payeurs,
des audits des mesures des 1er et 2nd piliers de la PAC et de la conditionnalit mens par le
CGAAER
des audits raliss par le service d'audit interne de lASP,
des audits de systme raliss par la CICC pour le Feader.
Le suivi des audits consiste centraliser les rponses aux recommandations ou remarques des
auditeurs faites par les services centraux et des bureaux gestionnaires concerns, les actions
correctives annonces ainsi que le calendrier de mise en uvre.
Les rsultats des audits sont enregistrs dans une base de donnes. L'exploitation de ces
donnes permet de fournir rgulirement aux gestionnaires:

un recensement (par domaine et transversal) des anomalies rcurrentes et des


dysfonctionnements,

un rappel des plans d'action annoncs et du calendrier de mise en uvre,

des exemples de bonne pratique relevs par les auditeurs lors d'une mission et pouvant
tre mis la disposition de tous.

Le schma de circulation des documents et de fonctionnement entre les services et les auditeurs
est dcrit dans le table au ci-dessous. (cf. Annexe 9 - tableau mentionn en fin du point C de
cette note du 8 mars 2010).
La documentation lie la base de donnes ACCESS est tenue par le Bureau des contrles (BC)
en lien avec le Bureau de la simplification et des mthodes (BSM).
Le suivi des audits est assur par les chargs de mission du Bureau des contrles (BC) selon une
rpartition par type daudit ; les responsabilits individuelles sont correctement rpertories. Un de
ces chargs de mission a la responsabilit oprationnelle de la base ACCESS. La responsabilit
technique de la fonctionnalit de cette base de donnes est assure par un charg de mission
bien identifi du Bureau de la simplification et des mthodes (BSM).

A la Sous-direction de la fort et du bois (SDFB), le charg de mission responsable du Systme


dinformation de la Fort du Bureau des investissements forestiers (BIF) assure la coordination et
le suivi des recommandations que lui adresse le Bureau des contrles (BC) et quil rpartit entre
les diffrents bureaux intresss de la Sous-direction : Bureau des investissements forestiers
(BIF), Bureau du dveloppement conomique (BDE), Bureau de la fort, des territoires et de la
chasse (BFTC). Il transmet, aprs supervision par le Sous-directeur, les rponses aux
recommandations au Bureau des contrles (BC).
La fiche de poste de ce charg de mission, dans le cadre de sa mission de mise en uvre du volet

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forestier du Rglement de dveloppement rural, mentionne le suivi des campagnes des contrles
et audits, le suivi des rapports et lappui aux services dconcentrs. Dans ce cadre, il a t
linitiateur et le rdacteur dune note dinformation du 23 septembre 2013 destine aux services
dconcentrs ayant pour objet de prsenter les derniers audits sur certaines mesures forestires
du RDR2, les recommandations formules et prendre en compte, notamment pour la prochaine
programmation, et les consquences de ces audits.
La Sous-direction des produits et des marchs (SDPM) na pas de vritables bureaux
gestionnaires donnant des instructions aux services dconcentrs ; les mesures sur les crdits
communautaires, comme nationaux, sont gres par FranceAgriMer (FAM), organisme payeur et
Etablissement public. Les dispositifs rglementaires peuvent tre par ailleurs mis en uvre par
dautres dpartements ministriels (DGDDI, DGCCRF) ou tablissement public (INAO). Les
dcisions du Directeur gnral de FranceAgriMer, aprs avis du Conseil spcialis, sont prises
aprs validation du Ministre charg de lagriculture (la Sous-direction des produits et des marchs
par dlgation), sous un dlai de 15 jours.
Il faut noter que la sous-direction est concerne par deux types d'audit :
1.Les audits de type FEAGA , pour lesquels le rapport daudit liste des cas de non
conformit, et o le suivi du dossier de recommandation consiste en la prparation, en lien
avec le Bureau des contrles (BC), des rponses la Commission europenne et des
bilatrales et la prparation dinstructions pour lever et prvenir ces non-conformits. Les
projets d'instruction, labors par les chargs de mission et viss par les chefs de bureau,
sont valids par le sous-directeur, voire, selon l'importance du sujet, transmis pour
validation la Directrice gnrale.
2.Les audits de type Cour des comptes , dont le rapport contient des
recommandations : une fiche de lecture, assortie de propositions, est
systmatiquement demande par le sous-directeur. Le cas chant, une note est transmise
au Cabinet afin de valider le plan d'action.
La Sous-direction prend en compte les diffrents risques identifis par la formalisation de fiches
d'instruction :
fiche d'instruction sur les dcisions du DG de FAM
fiche d'instruction pour les accords interprofessionnels
en reprenant les points de vigilance. Ces fiches d'instruction sont compltes par les chargs de
mission et accompagnent le dossier jusqu' sa signature par le Sous-directeur.
La Sous-direction assure galement une veille sur les rapports daudits ou dvaluation.
Au sein de cette Sous-direction, la priorisation des recommandations, la bonne apprciation dun
plan daction et le calendrier de mise en uvre des mesures correctives sont tudis et dcids au
cas par cas, en fonction de laudit et en lien avec FAM, organisme payeur. Le bureau concern de
la Sous-direction informe le Bureau des contrles (BC) de ltat du traitement de la
recommandation.
La traabilit du niveau de mise en uvre de la recommandation est assure par le processus
relatif laction concerne mais non dans un processus propre. Ainsi, lorsque cela consiste en une

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modification dune dcision du DG de FAM, la procdure suivie est celle de llaboration puis de
lapprobation dune telle dcision.
Au sein de la Sous-direction du dveloppement rural et du cheval (SDDRC), deux bureaux
gestionnaires sont particulirement concerns : le Bureau du dveloppement rural et des relations
avec les collectivits (BDRRC) et le Bureau de lamnagement des territoires et du dveloppement
agricole (BATDA).
Chacun de ces deux bureaux gre les recommandations qui le concernent dans le cadre de la
gestion du FEADER. Un agent du Bureau du dveloppement rural et des relations avec les
collectivits (BDRRC) est spcifiquement charg de suivre les recommandations en lien avec le
Bureau des contrles (BC) et de participer aux principales missions daudit et de contrle.
Au sein de la Sous-direction des entreprises agricoles, 4 bureaux traitent des
recommandations que leur adresse le Bureau des contrles (BC), le Bureau des actions
territoriales et agro-environnementales (BATA), le Bureau du crdit et de lassurance (BCA), le
Bureau de linstallation et de la modernisation (BIM) et le Bureau des soutiens directs (BSD).
Au sein de la Sous-direction de la gouvernance, le Bureau des contrles (BC) et le Bureau de la
simplification et des mthodes (BSM) ont galement une mission de bureaux gestionnaires dans le
cadre de la gestion des dispositifs daides europennes PAC. Le Bureau des contrles (BC) est
charg du suivi des contrles de premier niveau en qualit dautorit de gestion du MAAF,
contrles effectus par les services dconcentrs ou le plus souvent dlgus lASP. Le Bureau
de la simplification et des mthodes (BSM) est lui plus particulirement charg de donner les
instructions lASP, organisme payeur, sur linstrumentation de gestion mettre en place, et de
suivre le dveloppement de ces outils de gestion et leur mise en uvre (ex : feuille de route ASP
2014 concernant les outils ISIS, OSIRIS, TelePAC).

La note du 8 mars 2010 pose les grandes lignes du dispositif en donnant une description
sommaire du suivi et de la valorisation des audits et un schma succint de circulation des
documents entre les services (cf. Annexe 9 - point C de cette note). Cette instruction ne prcise
pas d'une manire dtaille les responsabilits et le processus de suivi des recommandations. Elle
ne mentionne aucun dlais de mise en oeuvre. La mission a constat lors des entretiens des
approches diffrentes de la rpartition des responsabilits au sein des sous-directions et une
vision variable du rle du bureau des contrles selon les services.
R2. Le bureau des contrles doit tre confort dans son rle central d'appui et de
coordination tout au long du processus, pour le suivi des audits et, notamment, pour
le suivi des recommandations. Il doit s'assurer du respect par les services
gestionnaires des engagements et des chances. Il revient aux services
gestionnaires, en lien avec le bureau des contrles, de tirer les consquences des
recommandations les concernant, en particulier la mise en place des plans d'action
et leur mise en uvre.

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2.1.3.

Un processus de suivi formaliser.

Les Sous-directions et les Bureaux gestionnaires sont destinataires des instructions et


recommandations. Ils sont chargs de mettre en uvre les actions correctives ; ils en informent
lorganisme payeur et rendent compte au Bureau des contrles (BC) des suites donnes aux
recommandations qui les concernent.
Un processus de validation des recommandations devenues obsoltes ou abandonner a t
engag cette anne au niveaux des sous-directeur, des chefs de service et de la Direction
gnrale. La mission na cependant pas eu connaissance dinstruction formalise ce sujet.
En avril 2014, le Bureau des contrles (BC) a saisi chacune des sous-directions et leurs bureaux
gestionnaires pour faire le point sur lensemble des recommandations ouvertes dans la base de
donnes (exemple des fiches adresses par le BC la SDDRC et la SDEA le 14/04/2014). A ce
jour les discussions sont toujours en cours avec certains bureaux gestionnaires pour obtenir des
informations les plus prcises possibles sur les suites rserves chacune des recommandations
considres comme non cltures dans la base de donnes.
Seul le bilan annuel lors de ldition du rapport de synthse, permet une supervision hirarchique
et un contrle interne, toutefois, un certain nombre de recommandations nont pas trouv de suite
et cet outil reste peu efficace dans ces fonctions de supervision.
Si les organismes d'audit, tant externes qu'internes, sont multiples, le droulement des audits euxmmes suit pour l'essentiel un processus commun et systmatique.
Une caractristique de l'audit est la phase contradictoire avant remise du rapport final. Aussi, ds
la remise du rapport provisoire, le processus de suivi des recommandations peut ventuellement
s'engager, en lien avec la prparation de la rponse l'auditeur. Si la note du 8 mars 2010 identifie
bien cette phase, elle ne prcise pas l'intrt d'engager, le cas chant, ce stade la prparation
du plan d'action.
La difficult de comprhension de certaines recommandations a galement t signale la
mission.
Dans le cas des audits de la Commission, la procdure de conciliation prvue l'article 31.2 du
rglement (CE) n 1290/20052 serait inclure dans le processus. Une parfaite traabilit de cette
procdure, pouvant s'taler sur plusieurs annes, serait assure. Ainsi la DGPAAT pourrait mener
en parallle les ngociations avec la Commission et prparer un plan d'action pour prendre en
compte les constats non discutables. Cette situation pourrait favoriser un aboutissement plus
favorable de la procdure de conciliation.
La rception du rapport dfinitif par le bureau des contrles initie la phase de suivi des
recommandations proprement dite. Un processus prcis dtaillant les diffrentes tapes, depuis
cette rception jusqu' la mise en uvre effective des recommandations, voire, le cas chant,
leur leve par l'auditeur, doit tre suivi.
Ces tapes doivent tre clairement identifies et traces. Ainsi, celle du plan d'action et celle de sa
mise en uvre doivent tre distingues, ce qui n'apparat pas dans le tableau de la note
2 Rglement (CE) n 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique
agricole commune.
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d'information du 8 mars 2010.


Des enregistrements et des mthodes de surveillance des dlais ou chances doivent tre
intgrs.
Une documentation pertinente doit tre attache chaque tape du processus et tre rfrence.
Le logigramme ci-dessous schmatise le processus gnral de suivi des recommandations.
Lorsque l'auditeur a identifi un dysfonctionnement, sans formuler de recommandation
correspondante, comme c'est le cas dans les audits de la Commission europenne, le mme
processus s'applique. C'est alors le dysfonctionnement lui-mme qui est trait dans la base.
La mise en uvre systmatique de ce processus par la sous-direction de la gouvernance et les
services gestionnaires serait de nature scuriser ce suivi et en amliorer l'efficacit.

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Auditeur

Bureau des contrles

Rapport d'audit
provisoire

Rception
Rapport d'audit
provisoire
Enregistrement
Base de donnes

Service gestionnaire

Non

Le service
est-il concern?
Oui

Envoi rapport aux


Services concerns

Enregistrement

Surveillance dlais
et chances

Eventuellement

Prparation rponse
l'auditeur

Elaboration
d'un plan d'action provisoire

Rception
Rapport d'audit
final

Rapport d'audit
final

Recommandation en cours

Plan d'action?

Enregistrement
Recommandation
accepte?

Mise jour
base de donnes
Surveillance dlais
et chances

Non

Non

Oui

Audit de suivi

Le service
est-il concern?
Oui

Le cas
chant

Enregistrement
base de donnes
Envoi rapport aux
Services concerns
Identification responsables
et chefs de file

Non

Elaboration
d'un plan d'action

Oui

Mise jour
base de donnes
Surveillance dlais
et chances

Rception
rapport

Mise en uvre?

Oui
Mise jour bdd
Recommandation
leve
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Non

Non

Oui

Recommandation
leve?

Mise en uvre
du
plan d'action

Mise jour bdd


Recommandation
Mise en uvre
Mise jour bdd
Recommandation
rejete
Enregistrement
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R3. Un processus dtaill de l'ensemble du suivi des recommandations doit tre tabli. Il
doit prciser les tapes, les responsabilits et les actions raliser. Il doit prvoir les
circuits d'changes d'informations et de veille pour assurer un droulement scuris
de la procdure.

2.2. Un outil informatique rnover et scuriser.


La base de donnes cre en 2011 par la sous-direction de la gouvernance est un outil primordial
pour le suivi des recommandations et sa maitrise. Dans un contexte de plusieurs acteurs, de
nombreuses missions d'audit et de multiples recommandations, elle centralise et mmorise les
informations ncessaires. Son utilit est souligne par l'ensemble des gestionnaires.
Elle se trouve cependant confronte des limites techniques compromettant la prise en compte
d'volutions des fonctionnalits dont la ncessit a dj t identifie par la Sous-direction de la
gouvernance (SDG). Un projet de nouvel outil a t initi ces derniers mois avec la Sous-direction
des systmes d'information (SDSI).

2.2.1.

La base de donnes au cur du dispositif.

Destine rassembler l'ensemble des recommandations d'audits, l'identification des responsables


de leur mise en uvre, de l'tat de chacune des recommandations au regard des plans d'actions
et de leur mise en uvre, la base de donnes est la pice matresse du contrle interne mis en
place par la DGPAAT pour ce suivi des recommandations. Elle constitue l'outil majeur du bureau
des contrles pour ce suivi, mme si d'autres moyens bureautiques coexistent tant pour les
missions non couvertes par la base (Cour des comptes franaise, agrment des organismes
payeurs) que pour certaines fonctionnalits (suivi des missions d'audit, suivi des apurements).
Devant le nombre d'informations grer et le nombre d'acteurs concerns, la mission ne peut que
souligner l'apport et l'intrt de cet outil.
Les services gestionnaires, mme s'ils n'y ont pas accs, connaissent l'existence de cette base et,
pour la presque totalit3, s'appuient sur elle pour le recensement et le suivi des recommandations
dont ils ont la charge.

2.2.2.

La base de donnes : un stock d'informations non intgres dans


un processus prdfini.

Lors de lexamen des dossiers tirs de la Synthse annuelle des recommandations des corps
daudits de la PAC publie en janvier 2013, notamment la fiche 113 : audit de la Cour des
comptes 2010, mesure 121 modernisation (1 sous-direction concerne, SDEA avec 2 bureaux
gestionnaires, BATA et BIM) a montr que ce dossier avait t transmis par le Bureau des
contrles (BC) au Bureau de linstallation et de la modernisation (BIM), toutefois la rponse aux
diffrentes recommandations ncessitait un plan dactions caractre transversal qui nest plus de
la comptence du Bureau de linstallation et de la modernisation (BIM) mais du Bureau du
dveloppement rural et des relations avec les collectivits (BDRRC). Cette mauvaise orientation a
retard le traitement du dossier qui se caractrise par une absence dinscription de plan dactions
3

Selon les informations recueillies lors des entretiens, seul le BIM (SDEA) tient un registre (tableur) de ses recommandations.

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dans la base de donnes (sans quil soit possible den dduire quaucun plan na encore t
prpar) et dans la synthse annuelle publie en janvier 2013.
Concernant la fiche 183 : audit de la Cour des comptes 2012, DAS Feader exercice 2012 ( 2
sous-directions concernes, SDFB avec 1 bureau gestionnaire, BIF et SDDRC avec 1 bureau
gestionnaire, BATDA), le Bureau des investissements forestiers (BIF) a estim que la
recommandation qui lui tait attribue, concernait des contrles qui sont de la comptence du
Bureau des contrles (BC), do labsence de plan dactions propos pour la mesure 122.
Lors de ltude de la fiche 38 : audit de la CCCOP 2008, certification de lASP (2 sousdirections concernes, SDG avec 1 bureau gestionnaire, BC et SDEA avec 3 bureaux
gestionnaires BATA, BCA, BIM), la mission a remarqu que les plans dactions taient annoncs
mais non mis en uvre. Ils lont t en juillet 2013, ces recommandations pourront tre
mentionnes cltures dans la synthse 2014 en cours de rdaction. Au sein de chacun des
trois bureaux gestionnaires de la Sous-direction des entreprises agricoles (SDEA), un charg de
mission est responsable de la rdaction du plan dactions qui le concerne et les chefs de bureau
assurent la supervision. La mission nest pas en mesure de donner le niveau de coordination ; a-telle t faite au sein de la Sous-direction des entreprises agricoles (SDEA) ou par le Bureau des
contrles ?
Par ailleurs, concernant le dlai tardif de pubication de la synthse 2014, le CGAAER avait dj
t ammen faire une recommandation classe urgente (recommandation n5) dans son rapport
d'audit 12097. Il avait not organiser au niveau de la Direction gnrale, une revue annuelle du
traiement des rponses apportes aux recommandations, afin de pouvoir statuer sur celles dont
l'avancement serait considr comme non satisfaisant . La rponse de la DGPAAT cette
recommandation tait l'tat d'avancement des plans d'action sera ralis sous forme restant
dterminer. Le dlai qui va sparer la publication de la synthse 2014 de la prcdente traduit
une insuffisance d'implication de la Direction gnrale dans le processus.
L'tude de la fiche 162 : audit de la Commission 2011, primes bovines, attribue pour rponse
1 sous-direction concerne, SDEA avec 1 bureau gestionnaire, BSD, la mission a not que cet
audit avait port sur des mesures du FEAGA qui reviennent chaque anne. Aprs chaque audit de
ce type les services gestionnaires donnent dans la circulaire annuelle des instructions aux services
dconcentrs et lASP pour amliorer la gestion et les procdures de contrle. Aucune traabilit
de ces instructions annuelles successives n'apparait dans la fiche.
De plus, les recommandations des auditeurs de la Commission europenne interviennent au
milieu de ngociations dapurement avec la Commission et font que la transcription dune manire
synthtique dans la base de donnes ne permet pas de correctement dfinir la qualification de ces
recommandations et les dlais de mise en uvre des plans daction. Les rponses renvoyant les
plans daction des expertises suivant le montant de la pnalit financire forfaitaire impose par
la Commission aprs runion de conciliation, sont construites dun commun accord entre le bureau
gestionnaire Bureau des soutiens directs (BSD) et le Bureau des contrles (BC) charg de
rpondre aux auditeurs de la Commission. Leur transcription dans la base de donnes nen est
galement quune synthse qui laisse transparatre la position du MAAF, prise au plus haut niveau
hirarchique, de limiter au mieux les cots des pnalits selon le montant forfaitaire tabli aprs
ngociation.

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Pour la fiche 131 : audit de la Commission 2009, programmes oprationnels et


reconnaissance des organisations de producteurs (2 sous-directions concernes, SDOE avec
1 bureau gestionnaire, BOE et SDPM avec 1 bureau gestionnaire, BFL), les plans dactions
proposs indiquent que les recommandations sont soldes mais aucune dcision ou instruction
donne nest mentionne en justification.
Les discussions entre la Sous-direction de lorganisation conomique, des industries
agroalimentaires et de lemploi (SDOE) et le Bureau des contrles (BC) permettent de faire le
point sur les affectations des recommandations, les procdures suivre et les stocks de rponses
attendues. Toutefois une information gnrale connue de tous sur la rpartition des
recommandations entre Sous-directions et bureaux gestionnaires permettrait dviter des
mauvaises affectations et des retours qui font prendre des retards dans les rponses.
La frquence de mise jour de la base de donnes est mal connue des Sous-directions et des
bureaux gestionnaires et nest pas utilise pour faire un suivi permanent. Toutefois, la Sousdirection de lorganisation conomique, des industries agroalimentaires et de lemploi
(SDOE) ne souhaite pas intervenir dans la base de donnes. Pour elle, seul le Bureau des
contrles (BC) doit garder laccs pour grer.
Lactualisation des recommandations entre celles des rapports provisoires et celles des rapports
dfinitifs, lorsque cette situation se prsente, se fait par des changes entre le Bureau des
contrles (BC) et le bureau concern de la Sous-direction des produits et des marchs (SDPM).
Ce contrle de la compltude de la recommandation fait lobjet dune supervision du Chef de
bureau concern et du Sous-directeur. La mission na pas eu connaissance dune documentation
attache cette supervision.
Lors de lexamen des dossiers tirs de la Synthse annuelle des recommandations des corps
daudits de la PAC publie en janvier 2013, notamment la fiche 190 : audit CGAAER 2012,
audit du registre parcellaire graphique (2 sous-directions concernes, SDG avec 2 bureaux
gestionnaires, BC et BSM et SDEA avec 1 bureau gestionnaire, BSD), la mission a constat que
les dcisions de mettre en uvre ou non les plans daction relvaient des instances les plus
leves de la DGPAAT. Dans ces cas cest la Sous-direction de la gouvernance (SDG) qui dcide
du niveau de supervision des dcisions concernant les plan dactions.

Il nexiste pas de procdure uniformise et formalise qui permet de rpartir les responsabilits et
les circuits de transfert de linformation entre la Sous-direction de la gouvernance et les Sousdirections et leurs bureaux gestionnaires. Il en est de mme lintrieur des Sous-directions
gestionnaires.
La base de donnes actuelle est une avance vidente par rapport aux multiples fichiers
bureautiques antrieurs clats et ne pouvant donner une image d'ensemble de la situation.
Cependant son architecture et ses modalits de fonctionnement ont t cres pour un outil du
Bureau des contrles mais non pour un systme support d'un vritable processus de gestion des
recommandations l'chelle de la DGPAAT.
Le seul document disponible traitant du fonctionnement de la base est le guide l'usage des

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agents du Bureau des contrles (BC)4. Il traite des modalits de saisie, de requtes, et d'dition
des fiches de synthse. Les manipulations propres chacune de ces oprations sont dcrites. Des
explications sont apportes sur le contenu de certains champs de saisie et certains termes sont
dfinis (par exemple les diffrents tats des recommandations).
Cependant, et conformment sa destination, ce document ne relie pas les diffrentes oprations
un processus de suivi et de surveillance de l'avancement de la mise en uvre des
recommandations. Il correspond au manuel d'utilisation d'une base de donnes, sans valeur
ajoute sur le processus.
L'affectation de chaque recommandation un bureau responsable de sa mise en uvre est
dcide par le Bureau des contrles (BC). Elle est alors inscrite dans la base. Or cette affectation
n'est pas associe un processus de validation. Il a t constat par la mission que cette
affectation pouvait ne pas tre pertinente5. La rfrence du bureau charg d'une recommandation
est pourtant une donne essentielle du suivi. Dans les cas constats, cette mauvaise affectation
s'est traduite par des retards importants dans les plans d'action.
La catgorie de recommandation mentionne le degr d'importance de la recommandation selon
l'auditeur. Cette information est, selon le guide prcit, rserve aux audits CCCOP et ASP, au
motif que seuls ces audits classent leurs recommandations. Si cette mention a le mrite de
conserver l'information, elle ne semble pas avoir d'autre consquence dans le suivi.
Indpendemment de cette classification par l'auditeur, il serait certainement opportun que la
DGPAAT qualifie elle-mme, le cas chant, l'importance qu'elle dcide d'accorder une
recommandation, ce qui impliquerait galement un peu plus la Direction gnrale dans le
processus.

Les diffrents tats de recommandation (inscrits dans un menu droulant) sont les suivants:

en cours : considre non mise en uvre par l'auditeur,

leve partielle : considre partiellement mise en uvre par l'auditeur,

leve totale : considre totalement mise en uvre par l'auditeur,

suivi ASP cltur : recommandation maintenue par l'ASP mais que le MAAF ne mettra pas
en uvre et que l'ASP ne suivra plus,

en cours longue dure : ncessit de travaux longs (dveloppement informatique, projet de


dcret,...).

Hormis pour les tats leve totale et suivi ASP cltur l'information de la base ne permet
pas d'apprhender la situation exacte et le degr d'avancement de la mise en uvre. Si
l'existence de plans d'action, voire d'une mise en uvre, peut figurer dans les champs rponse
du service audit ou calendrier de mise en uvre , il ne semble pas que des tris, requtes ou
suivi puissent tre oprs sur ces points. Il en rsulte qu'un nombre lev de recommandations
enregistres soit sous l'tat en cours6 sans qu'une vision synthtique de la situation et qu'un
4
5
6

Base de donnes de suivi et de valorisation des audits Guide de procdure DGPAAT/SDG/BC 01/07/2013
Audit 166: une recommandation attribue au BATA au lieu du BDRRC; audit 113 : affect au BIM au lieu du BDRRC ; audit 183 :
recommandation affecte au BIF que celui-ci considre relever du BC.
Actuellent 481 recommandations en cours

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pilotage de leur mise en uvre puisse en rsulter aisment.


L'enregistrement d'tats plus directement en lien avec le processus de suivi serait prfrable, ainsi
que les lments justifiant ces tats. En particulier l'existence d'un plan d'action ou des pices
matrialisant une mise en uvre mriteraient d'tre mentionns.
Les tats eux-mmes devraient correspondre des stades d'avancement cls de la leve des
recommandations. Outre l'tat de recommandation leve existant, pourraient tre identifis les
tats:

mise en uvre, pour une recommandation que la DGPAAT estime satisfaite, mais non
encore leve par l'auditeur

rejete, pour une recommandation que la DGPAAT, l'issue d'un processus dcisionnel,
dcide de faon motive de ne pas mettre en uvre.

Un champ suivi interne a bien t prvu mais ne semble pas oprant. Le guide d'utilisation
indique : emplacement peu utilis jusqu' prsent. A faire voluer .
Comme cela a dj t relev, la base de donnes n'est pas accessible aux bureaux
gestionnaires. La base permet l'dition de fiches destines structurer leurs changes avec le
bureau des contrles. Cette dition suppose des manipulations ncessitant un certaine technicit.
R4. La base de donnes doit tre amnage pour que la saisie des diffrentes
informations soit squence selon le processus de suivi prtabli. Elle doit prvoir les
diffrentes tapes, ses contrles et alertes, selon le droulement du processus. Elle
doit permettre d'identifier le statut de chaque recommandation selon une typologie
claire et associer les lments ou pices justifiant ce statut.

2.2.3.

Une fiabilit et une scurit de la base renforcer.

A intervalles rguliers, le Bureau des contrles (BC) transmet aux bureaux de la Sousdirection des produits et des marchs (SDPM) des fiches constitues dextraits de la base de
donnes pour amendement, complment et mise jour. Les bureaux procdent la relecture des
fiches extraites de la base de donnes et les amendent ventuellement. Pour assurer une bonne
comprhension de la recommandation, des commentaires sont ports par cette Sous-direction sur
les fiches extraites de la base de donnes.
Lors de lexamen des dossiers tirs de la Synthse annuelle des recommandations des corps
daudits de la PAC publie en janvier 2013, notamment la fiche 156 : audit de la Commission
2011, aides surfaces 1er et 2me pilier et qualit du RPG pour laquelle 1 sous-direction tait
concerne, SDEA avec 2 bureaux gestionnaires, BATA et BSD, le Bureau des contrles (BC) a
affect les recommandations de cet audit au Bureau des soutiens directs (BSD) qui a t
considr comme bureau gestionnaire pilote, le Bureau des actions territoriales et
agroenvironnementales (BATA) a amen son concours dans les propositions de plan dactions.
Des mesures ont t prises en 2012 et en 2013. La mise jour de la base pour celles prises en
2013 napparatra que dans la prochaine synthse 2014 en cours de rdaction. Ces mesures ont
t discutes et approuves par le comit stratgique charg du suivi de la PAC. La parution
tardive de la synthse 2014, sans autre moyen dinformation permanent, ne permet pas de

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signaler en temps utile les plans dactions mis en uvre et la clture de ces recommandations.
Lors de ltude de la fiche 45 : audit interne de lASP 2010, mesures axe 2 hors PHAE2 (3
sous-directions concernes, SDG avec 1 bureau gestionnaire, BC, SDDRC avec 1 bureau
gestionnaire, BDDRC, SDEA avec 1 bureau gestionnaire, BATA), la mission a remarqu que ce
dossier avait t mal orient : le Bureau des contrles (BC) nest pas un bureau gestionnaire dans
ce dossier et na pas de plan daction proposer. Cest au Bureau des actions territoriales et agroenvironnementales (BATA) que revient cette tche. Les dcisions ou la mise en uvre des plans
dactions doivent tre traces dans la base de donnes, ce qui napparait pas dans cette fiche de
synthse.
A propos de la fiche 132 : audit de la Cour des comptes europenne 2010, oprations lait
aux coliers et un fruit la rcr (1 sous-direction concerne, SDPM avec 1 bureau
gestionnaire, BLSA), la Sous-direction des produits et des marchs (SDPM) estime que la base de
donnes devrait mentionner les plans dactions qui concernent essentiellement des contrles qui
doivent tre mis en uvre par FAM ou le Bureau des contrles (BC). Le Bureau des contrles
(BC) se pose la question du suivi de laudit interne au sein des organismes payeurs tels que FAM
ou ODEADOM. Une participation de la SDG au sein du comit daudit interne de ces organismes
payeurs, comme cela est prvu pour celui de lASP, pourrait permettre de suivre lactivit de
contrle en leur sein.
Concernant la fiche 92 : audit de la Commission 2009, aides canne sucre, bananes, RSA
importation danimaux vivants (1 sous-direction concerne, SDG avec 1 bureau gestionnaire,
MLCOM), le bureau gestionnaire MLCOM ntant plus rattach la Sous-direction de la
gouvernance, venant dtre transform en Dlgation ministrielle aux outre-mer, la mission na pu
obtenir dinformations sur labsence de plans dactions dans cette fiche extraite de la base de
donnes.
Lors de ltude de la fiche 190 : audit CGAAER 2012, audit du registre parcellaire graphique
(2 sous-directions concernes, SDG avec 2 bureaux gestionnaires, BC et BSM et SDEA avec 1
bureau gestionnaire, BSD), un certain nombre de recommandations ont eu une rponse dans le
plan daction FEAGA dvelopp en 2013 et qui napparaitront que dans la synthse annuelle 2014
en cours de rdaction.
Un certain nombre de rponses mentionnent que des mesures seront prises en 2013, toutefois il
nest pas fait rfrence dans la base de donnes aux dcisions qui ont t prises dans ce sens.
Le comit stratgique de campagne PAC a estim que certaines recommandations du CGAAER
ne feraient pas lobjet de suites particulires. Cette dcision nest pas transcrite dans la base de
donnes, donc napparait pas dans la synthse annuelle de janvier 2013.
Pour la fiche 183, le Bureau de lamnagement des territoires et du dveloppement agricole
(BATDA) a rpondu la recommandation concernant la mesure 431, ayant adress une instruction
aux services dconcentrs en octobre 2013, qui ne pouvait tre retrace dans la fiche de
synthse, extraite de la base de donnes, de janvier 2013 (Note de service
DGPAAT/SDG/SDDRC/ N 201363029 du 02 octobre 2013).

Lors des entretiens avec les sous-directions gestionnaires concernant ces fiches, la mission a

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relev les lments suivants :


A la Sous-direction de la fort et du bois, le rapport des auditeurs est transmis la Sousdirection, mais les extractions de la base de donnes ne sont pas compares avec la rdaction
des recommandations dans ce rapport daudit. Si une incomprhension de la formulation issue de
la base de donnes apparait, le coordonnateur du Bureau des investissements forestiers (BIF)
interroge le Bureau des contrles (BC).
Le coordonnateur dans cette Sous-direction qui est le charg de mission responsable du Systme
dinformation de la Fort du Bureau des investissements forestiers (BIF) peut, lors de lexport par
le Bureau des contrles (BC) des recommandations en provenance de la base de donnes,
notamment lors de la rception du rapport annuel de synthse, vrifier les erreurs ou les manques
de transcription. Ces contrles ont permis de vrifier que le statut dune recommandation (audit
fiche 183) clture navait pas t mis jour. Toutefois la Sous-direction na pas connaissance du
nombre exact de recommandations encore actives et ntablit pas de priorisation dans leur
traitement. Une fois le plan daction tabli et sa communication au Bureau des contrles (BC), la
Sous-direction ne se proccupe plus de sa mise en uvre.
La Sous-direction ne traite que les recommandations spcifiques sa comptence ; les
recommandations sur des sujets plus transversaux sont traits directement par le Bureau des
contrles (BC) ou le Bureau du dveloppement rural et des relations avec les collectivits
(BDRRC) de la Sous-direction du dveloppement rural et du cheval (SDDRC).
Au sein de la Sous-direction de lorganisation conomique, des industries agroalimentaires
et de lemploi (SDOE), un bureau est plus particulirement concern, le Bureau de lorganisation
conomique (BOE). Lorsque laudit porte sur des sujets traits par la Sous-direction, elle
accompagne les auditeurs et participe la runion de restitution et ensuite aux runions de
conciliation avec la Commission europenne.
Deux recommandations ont t soldes en avril dernier (fiches 140 et 99) Cette situation ne
pouvait apparatre dans le dernier rapport de synthse publi en janvier 2013.
La rponse qui a t faite au rapport daudit (recommandation fiche 99) est beaucoup plus
complte et toffe que celle retranscrite dans le plan dactions propos, mentionn dans la base
de donnes.
Des anomalies apparaissent dans la base de donnes : des recommandations sont mentionnes
comme rgles alors quelles ne le sont toujours pas. En effet, certaines recommandations
entrainent des sanctions qui sont soumises lavis de la commission nationale technique (ex
reconnaissances des OP), pour lesquelles lorganisme de contrle est FAM, ce qui complique la
clture de la recommandation.
Par ailleurs, la fiche extraite de la base de donnes ne donne pas de priorisation dans le traitement
des recommandations.
Dans sa relation avec la Sous-direction des entreprises agricoles, le Bureau des contrles (BC)
adresse au bureau gestionnaire la recommandation aprs lavoir synthtise sur une fiche
dextraction de la base de donnes. Une fois par an, lensemble de ces fiches est nouveau
adress aux bureaux gestionnaires pour faire le point de la situation des rponses avant ldition
annuelle de la synthse des recommandations.

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Les rponses aux recommandations sont souvent construites en commun, entre le bureau
gestionnaire et le Bureau des contrles (BC). Des runions de travail ont lieu rgulirement.

Dans lextraction de la base de donnes, le statut de la recommandation est souvent mal dfini. La
qualification de la recommandation et la date limite de mise en uvre sont souvent inexistantes.
Les informations figurant dans la base sont introduites par un agent du BC. Chaque agent est
responsable du suivi de missions d'audits, en fonction de la structure d'audit, selon une rpartition
prdfinie, tablie dans une note interne au BC. Les informations parviennent au BC d'une part
des structures d'audit et d'autre part des bureaux gestionnaires. Aucune procdure de vrification
ou de supervision formalise des informations saisies n'a t mise en place.
Les modalits de saisie, consignes dans le guide dj cit, ncessitent une certaine technicit.
Les bureaux gestionnaires n'ayant pas directement accs la base ne peuvent, en temps rel ou
priodiquement, confronter ces informations avec celles dont ils disposent. La base permet
l'dition de fiches de synthses par audit, rassembles, en principe annuellement, dans un
document papier adress aux bureaux gestionnaires. La mission constate cependant qu' la date
du 15 novembre 2014, le dernier document de synthse date de janvier 2013. Mme si des
changes entre bureaux interviennent en cours d'anne, le rafraichissement des donnes parat
distendu et compte tenu des remarques dj faites par le CGAAER dans son rapport d'audit n
12097, cela traduit une insuffisance d'implication de la Direction gnrale dans le processus.
La mission a pu constater galement, l'occasion des entretiens avec les services gestionnaires,
des discordances entre la situation relle de recommandations et celle figurant dans la base7.
Par ailleurs, pour des raisons techniques, la base de donnes ne contient pas systmatiquement
la recommandation formule, le cas chant, par l'auditeur mais une reformulation opre par
l'agent du BC ralisant la saisie. Il n'est pas ensuite possible d'identifier la lecture de la base si la
recommandation a fait l'objet ou non d'une reformulation.
La mission doit ainsi constater un dcalage entre les capacits et la fiabilit de la base et sa
perception par la DGPAAT de support du contrle interne.
R5. La fiabilit des informations contenues dans la base doit tre renforce par un
contrle de leur exactitude lors de leur saisie et par une mise jour rgulire. Toute
saisie relative un dossier ralise par le bureau des contrles doit tre porte
connaissance du bureau gestionnaire, et inversement, pour validation.
R6. Les tapes de ralisation du plan d'action et celle de sa mise en uvre doivent tre
systmatiquement associes des dlais (ou chances, le cas chant), dfinis
d'un commun accord entre sous-direction de la gouvernance et sous-direction
gestionnaire. Le bureau des contrles doit s'assurer du respect de ces dlais et
permettre la Direction gnrale d'agir si ncessaire. L'outil informatique pourrait
gnrer des alertes.
7

Il est apparu lors des entretiens avec les services que, par exemple: pour l'audit 156 plan d'action et statut de recommandations
non jour; audit 190 : mise en uvre d'actions non intgres; audit 113 : plan d'action non intgr.

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2.2.4.

Une interactivit de l'outil avec les bureaux gestionnaires


instaurer.

La base de donnes n'tant pas accessible aux bureaux gestionnaires, elle constitue de fait un
outil interne au Bureau des contrles (BC). Outre les consquences prcites sur la fiabilit des
donnes (et leur responsabilit), cette situation engendre une ambigut sur les responsabilits
respectives dans le suivi des recommandations, d'autant que ce processus n'a pas t
prcisment formalis.
Par ce dispositif, les bureaux gestionnaires sont en position de rpondre aux sollicitations du
Bureau des contrles (BC), mais non d'acteur premier du suivi. Cette situation ne favorise pas leur
implication dans ce suivi des recommandations. En outre, le processus de suivi suppose des
changes nombreux d'informations, tant aux diffrentes tapes, que pour assurer la veille
ncessaire son bon droulement.
La Sous-direction de la gouvernance (SDG) estime que la saisie des recommandations dans la
base de donnes doit rester au Bureau des contrles (BC), toutefois pour amliorer lappropriation
par les sous-directions gestionnaires de la ncessit de plan dactions efficace, la saisie de ceux-ci
pourrait leur tre confie. Dans ce cas la Sous-direction de la gouvernance assurerait une
supervision de la cohrence du plan dactions propos avec la recommandation des auditeurs.
La Sous-direction du dveloppement rural et du cheval (SDDRC) considre que la base de
donnes est un outil indispensable pour suivre une bonne mise en uvre du FEADER, et quil
serait souhaitable davoir accs cette base de donnes uniquement en consultation. Nayant pas
le temps de lire les rapports daudit et de contrle dans leur ensemble, il serait utile de relire les
fiches de synthse et de communiquer les rectifications au Bureau des contrles (BC). Seul le
Bureau de lamnagement des territoires et du dveloppement agricole (BATDA) reprend les
rapports pour rpondre prcisment sur les questions techniques.
Selon la Sous-direction des entreprises agricoles (SDEA), ses bureaux gestionnaires ne
souhaitent pas intervenir dans la base de donnes. Seul le Bureau des contrles (BC) doit garder
laccs pour grer, les bureaux gestionnaires pourraient avoir accs uniquement en consultation
pour favoriser le suivi du traitement des recommandations dont ils ont la responsabilit.
Lors de lexamen de la fiche 166 tire de la Synthse annuelle des recommandations des corps
daudits de la PAC publie en janvier 2013, et concernant un audit de la Cour des comptes
europenne 2009, audit de performance des mesures agroenvironnementales, (2 sousdirections concernes, SDEA avec 1 bureau gestionnaire, BATA et SDDRC avec 1 bureau
gestionnaire, BDRRC), le Bureau du dveloppement rural et des relations avec les collectivits
(BDRRC) a t dsign bureau gestionnaire pilote, tant linterlocuteur dans ce domaine de la
Commission europenne. Le Bureau des actions territoriales et agroenvironnementales (BATA) la
assist sur les aspects techniques. Le Bureau des contrles a coordonn les rponses aux
auditeurs de la Cour des comptes europenne et a aliment la base de donnes qui est un outil
indispensable pour suivre la mise en uvre du FEADER.
La possibilit de consultation permanente de cette base de donnes par les services gestionnaires
permettrait doptimiser cet outil. Laccs la consultation permettrait galement de relire les fiches
de synthse et de bien vrifier la bonne transcription de la recommandation et de la rponse
dcrivant le plan dactions. Cette bonne transcription est ncessaire car sauf pour les
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recommandations intressant le Bureau de lamnagement des territoires et du dveloppement


agricole (BATDA) qui doit reprendre le rapport, le Bureau du dveloppement rural et des relations
avec les collectivits (BDRRC) na pas le temps de reprendre entirement les rapports.
La dernire recommandation, attribue dans un premier temps au Bureau des actions territoriales
et agroenvironnementales (BATA) et retransmise dans un deuxime temps au Bureau du
dveloppement rural et des relations avec les collectivits (BDRRC), tait rattrape par lvolution
du FEADER qui est discute avec la Commission europenne, ce qui ne rendait plus judicieux la
rponse aux auditeurs de la Cour des comptes europenne.

La mission a constat la demande des services gestionnaires de pouvoir accder tout moment
aux informations portant sur les audits et recommandations les concernant. Cette demande,
videmment lgitime, doit tre satisfaite. Cet accs aux informations est indispensable pour un bon
fonctionnement de la coopration entre le bureau gestionnaire et le bureau des contrles. Elle
permet en outre de renforcer la fiabilit des informations.
Pour ce qui concerne les saisies, la mission, rejoignant la position exprime par les sous-directions
lors des entretiens, considre qu'il est prfrable qu'elle soit assure par le bureau des contrles
pour les informations cls du suivi, savoir notamment les stades d'avancement de la mise en
uvre. Il serait par ailleurs intressant que les bureaux de gestion puissent saisir eux-mmes des
informations techniques relatives en particulier aux plans d'action et leur mise en uvre.
Cet accs la base et son utilisation partage, outre leur intrt pour la fiabilit des informations
qu'elle contient, aurait l'avantage d'intgrer l'outil dans le processus de suivi et d'impliquer
directement les bureaux gestionnaires dans sa matrise.

R7. Le contenu de la base de donnes doit tre accessible en consultation permanente


aux bureaux gestionnaires pour les dossiers les concernant. De plus, les lments
techniques dtaills, notamment les plans d'actions, devraient pouvoir tre saisis
dans la base par les bureaux gestionnaires.

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CONCLUSION
La lettre de mission du Directeur de Cabinet du Ministre de lAgriculture, de lAgroalimentaire et de
la Fort du 14 fvrier 2014 prcise les travaux attendus suivants :

La vrification de la couverture exhaustive, par le suivi assur par le bureau des contrles,
des travaux d'audit portant sur les activits de la DGPAAT, quelle que soit la structure
auteure de l'audit (le bureau des contrles est-il inform de tout nouvel audit et est-il
systmatiquement destinataire des rapports?).

La formulation des recommandations quant l'optimisation de l'outil de suivi des


recommandations, au regard de sa prennisation et du renforcement de sa scurit.

L'identification des freins et des leviers l'implication des sous-directions, bureaux mtiers,
et services dconcentrs dans la mise en oeuvre des recommandations d'audit les
concernant, afin de prconiser des volutions dans le mode opratoire du bureau des
contrles.

La formulation d'une proposition de mthode globale de priorisation des recommandations


tenant compte des enjeux et des capacits des services afin de construire une
programmation de leur mise en oeuvre (fixation d'chances).

Enfin, la proposition d'une mthode de nature permettre la rsortion du stock de


recommandations anciennes.

Devant l'absence d'une vritable fonction de contrle interne formalise par la DGPAAT sur ce
dispositif de prise en compte des recommandations d'audit, la mission s'est borne simplement,
d'une manire plus gnrale, :

tablir un tat de la situation du dispositif de prise en compte des recommandations d'audit,

valuer la pertinence et l'efficacit des processus de gouvernance, de management des


risques et de contrle du dispositif,

proposer des voies d'amlioration de la maitrise des processus de collecte de traitement et


d'adressage des recommandations, de formalisation des plans d'actions,
d'accompagnement et de suivi de la mise en uvre des recommandations.

A l'issue de ces travaux , les auditeurs estiment que le fonctionnement du dispositif en place reste
partiel et ne permet pas d'assurer un vritable contrle interne. Une matrise du risque ne sera
satisfaisante que si des amliorations substantielles sont apportes avec une implication de
l'ensemble de la hirarchie, savoir :
La gestion des recommandations doit se faire avec des objectifs explicites auxquels sont
associs des indicateurs. Sur la base de ces objectifs, les recommandations d'audit doivent faire
l'objet d'une hirarchisation et d'une priorisation.

Le rle des diffrents acteurs doit tre mieux prcis.

Le processus de suivi reste formaliser. La Direction gnrale doit assurer d'une manire
plus efficace, son rle de supervision.

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L'outil informatique existant doit tre rnov et scuris. La base de donnes doit permettre
d'identifier le statut de chaque recommandation selon une typologie claire et associer les lments
ou pices justifiant ce statut.

Le bureau des contrles doit s'assurer du respect de ces dlais. L'outil informatique
pourrait gnrer des alertes.

Une interactivit de l'outil avec les bureaux gestionnaires est indispensable pour un bon
fonctionnement de la coopration entre le bureau gestionnaire et le bureau des contrles. Cet
accs la base et son utilisation partage, outre leur intrt pour la fiabilit des informations
qu'elle contient, aurait l'avantage d'intgrer l'outil dans le processus de suivi et d'impliquer
directement les bureaux gestionnaires dans sa matrise.

Signatures des auteurs

Didier Garnier

Jean-Yves Martin

Inspecteur gnral de lagriculture

Ingnieur gnral des ponts, des eaux et des forts

Sylvain Marty
Ingnieur gnral des ponts, des eaux et des forts
Superviseur

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ANNEXES

Annexe 1 : Lettre de mission

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Annexe 2 : Liste des personnes rencontres


Prnom Nom

Service de la
DGPAAT

Fonction

Date de
rencontre

Frdric Lambert

SDG

Sous-directeur

06/03, 05/06,
17/09, 13/11

Franoise Prbay

SDG

Adjointe au Sous-directeur

06/03, 16/09,
13/11

Liliane Torlet

SDG/BC

Chef du bureau

06/03, 21/03,
17/09, 13/11

Jean-Baptiste Rodes

SDG/BC

Charg de mission

21/03 et 17/09

Juliette Prade

SDG/BSM

Chef du bureau

17/09

Philippe Cherrier

SDG/BSM

Charg de mission

21/03

Vronique Borzeix

SDFB

Sous-directrice

16/09

Elisabeth Van de Maele

SDFB

Chef du bureau

16/09

Franois Champanhet

SDOE

Sous-directeur

17/09

Yann Louguet

SDOE/BOE

Chef du bureau

17/09

Patrice Mourlot

SDOE/BOE

Charg de mission

17/09

Julien Turenne

SDPM

Sous-directeur

17/09

Thomas Guyot

SDPM

Adjoint au Sous-directeur

17/09

Flora Claquin

SDPM/BFL

Chef du bureau

17/09

Jos Braun

SDPM/BFL

Charg de mission

17/09

Julien Barr

SDPM/BLSA

Chef du bureau

17/09

Pierre Schwartz

SDDRC

Sous-directeur

17/09

Karine Serrec

SDDRC/BDRRC Chef du bureau

17/09

Catherine Marcellin

SDDRC/BATDA

Chef du bureau

17/09

Florence Balke

SDDRC/BATDA

Charge de mission

17/09

Christophe Blanc

SDEA

Sous-directeur

18/09

Antoine Erhel

SDEA/BCA

Chef du bureau

18/09

Maud Faipoux

SDEA/BSD

Chef du bureau

18/09

Jean-Baptiste Faur

SDEA/BATA

Chef du bureau

18/09

Pierre Phalempin

SDEA/BATA

Charg de mission

18/09

Emmanuelle Hestin

SDEA/BIM

Charge de mission

18/09

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Annexe 3 : Liste des sigles utiliss

ASP

Agence de services et de paiement

CCCOP

Commission de certification des comptes des organismes payeurs

CCF

Cour des comptes franaise

CCUE

Cour des comptes de l'Union europenne

CGAAER

Conseil gnral de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux

CMAI

Comit ministriel d'audit interne

DGPAAT

Direction gnrale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires

FAM

FranceAgrimer

FEAGA

Fonds europen agricole de garantie

FEADER

Fonds europen agricole pour le dveloppement rural

PAC

Politique agricole commune

SDDRC

Sous-direction du dveloppement rural et du cheval

SDEA

Sous-direction des entreprises agricoles

SDFB

Sous-direction de la fort et du bois

SDG

Sous-direction de la gouvernance

SDPM

Sous-direction des produits et marchs

BC

Bureau des contrles

BSM

Bureau de la simplification et des mthodes

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Annexe 4 : Liste des textes de rfrences

Rglement (CE) n1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique


agricole commune
Rglement (CE) n885/2006 de la Commission du 21 juin 2006 portant modalits d'application du
rglement (CE) n1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l'agrment des organismes payeurs et
autres entits ainsi que l'apurement des comptes du FEAGA et du FEADER

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Annexe 5 : Fiches slectionnes au sein de la Synthse


annuelle des recommandations des corps daudits de la
PAC publie en janvier 2013.

162 : audit de la Commission 2011, primes bovines - 1 sous-direction concerne, SDEA


avec 1 bureau gestionnaire, BSD.
156 : audit de la Commission 2011, aides surfaces 1er et 2me pilier et qualit du RPG - 1
sous-direction concerne, SDEA avec 2 bureaux gestionnaires, BATA et BSD.

166 : audit de la Cour des comptes europenne 2009, audit de performance des mesures
agroenvironnementales 2 sous-directions concernes, SDEA avec 1 bureau gestionnaire,
BATA et SDDRC avec 1 bureau gestionnaire, BDRRC.

190 : audit CGAAER 2012, audit du registre parcellaire graphique - 2 sous-directions


concernes, SDG avec 2 bureaux gestionnaires, BC et BSM et SDEA avec 1 bureau
gestionnaire, BSD.

113 : audit de la Cour des comptes 2010, mesure 121 modernisation - 1 sous-direction
concerne, SDEA avec 2 bureaux gestionnaires, BATA et BIM.

45 audit interne de lASP 2010, mesures axe 2 hors PHAE2 3 sous-directions


concernes, SDG avec 1 bureau gestionnaire, BC, SDDRC avec 1 bureau gestionnaire,
BDDRC, SDEA avec 1 bureau gestionnaire, BATA.

38 : audit de la CCCOP 2008, certification de lASP - 2 sous-directions concernes, SDG


avec 1 bureau gestionnaire, BC et SDEA avec 3 bureaux gestionnaires BATA, BCA, BIM.

131 : audit de la Commission 2009, programmes oprationnels et reconnaissance des


organisations de producteurs - 2 sous-directions concernes, SDOE avec 1 bureau
gestionnaire, BOE et SDPM avec 1 bureau gestionnaire, BFL.

132 : audit de la Cour des comptes europenne 2010, oprations lait aux coliers et
un fruit la rcr - 1 sous-direction concerne, SDPM avec 1 bureau gestionnaire,
BLSA.

92 : audit de la Commission 2009, aides canne sucre, bananes, RSA importation


danimaux vivants - 1 sous-direction concerne, SDG avec 1 bureau gestionnaire, MLCOM

183 : audit de la Cour des comptes 2012, DAS Feader exercice 2012 - 2 sous-directions
concernes, SDFB avec 1 bureau gestionnaire, BIF et SDDRC avec 1 bureau gestionnaire,
BATDA.

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Annexe 6 : QCI adress la SDG


CGAAER

Visa

Audit du dispositif de prise en


compte des recommandations
daudits DGPAAT

QCI

MAAF/DGPAAT/SDG

Point 2.4 du cahier des


charges

Noms

Date

Rdig par
Transmis par
Reu en retour par

Personnes
concernes

Fonction

V*

Didier GARNIER

Auditeur CGAAER

Jean-Yves
MARTIN

Auditeur CGAAER

Sylvain MARTY

Superviseur CGAAER

A*

I*

*Pour Validation, pour Attribution, pour Information


Objet du questionnaire : questionnaire de contrle interne du dispositif de prise en compte des
recommandations daudits DGPAAT.

Questions

Observations, Rponses

Le niveau de la documentation des processus qui permettent de rpondre aux


diffrentes recommandations.
Donner la liste des documents
prcisant les processus de la
mise en uvre des
recommandations par type
daudits ?
Quelles sont les modalits de
gestion de cette
documentation (cration,
mises jour) ?
Lidentification des responsabilits des acteurs tout au long des processus et
des transcriptions des actions sur la base de donnes.
CGAAER n14020

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Comment sont rparties les


responsabilits des acteurs
tout au long de processus et
des transcriptions ?
Quelle est la formalisation de
cette rpartition des
responsabilits ?
Ltablissement de la cartographie des risques au sein du Bureau des
contrles.
Quand la cartographie des
risques a-t-elle t formalise
pour la premire fois ?
Quand la cartographie des
risques a-t-elle t
actualise ?
Si la cartographie des risques
a volu, sur quels points et
pourquoi ?
La prise en comptes des risques par les diffrents acteurs.
Les autres acteurs sont-ils
intervenus pour faire voluer
la cartographie des risques ?
Sur quels points et pourquoi ?
Comment les diffrents
acteurs prennent-ils en
comptes les diffrents risques
identifis ?
La transcription des processus dans la base de donnes.
Lanalyse fonctionnelle, lors
de la cration de la base de
donnes, a-t-elle pris en
compte lensemble de la
documentation concernant les
processus ?
Cette analyse fonctionnelle at-elle permis de complter les
processus, sur quels points et
pourquoi ?
Au cours de lutilisation de
cette base de donnes, des
manques dans la transcription

CGAAER n14020

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des processus ont-ils t


reprs, lesquels ?
Dans ce cas, la banque de
donnes a-t-elle t modifie
et les amliorations
apportes, lesquelles ?
Les instructions donnes pour lenregistrement sur la base de donnes et les
droits pour laccs cette banque de donnes.
Quels sont les acteurs qui ont
accs la base de donnes ?
Quels droits leurs ont t
donns pour intervenir sur la
base de donnes ?
Lister les instructions qui ont
t donnes pour
lenregistrement sur la base
de donnes ?
Donner les destinataires de
ces instructions et le contenu
leur revenant ?
La compltude des informations enregistres sur la base de donnes.
Existe-t-il un contrle de
lexhaustivit de
lenregistrement des
recommandations ?
Lactualisation des
recommandations est-elle
contrle ?
Quels sont les acteurs
chargs de ce contrle ?
Des instructions ont-elles t
donnes, qui et lesquelles ?
Lorganisation des contrles sur la bonne ralisation des processus et les
transcriptions dans la base de donnes
Qui contrle la bonne
ralisation des processus et
leur transcription sur la base
de donnes ?
Quelles instructions ont t
donnes ce sujet ?

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Ces contrles ont-ils permis


de dceler des dfauts dans
la scurisation des
processus , lesquels ?
La scurit et la fiabilit des donnes.
Comment est assure la
scurit de lexhaustivit de
ladressage au service
concern ?
Comment est assure la
bonne comprhension de la
recommandation ?
Comment est assure la
priorisation des
recommandations ?
Comment est assure la
bonne apprciation sur la
ncessit dun plan daction ?
Comment est assur le
respect du calendrier
dlaboration et de mise en
uvre de mesures
correctives ?
Comment est assure la
bonne compltude des
extractions de la base de
donnes.
Des instructions ont-elles t
donnes sur la scurit et la
fiabilit des donnes,
lesquelles, des manquements
dtects ont-ils gnrs
certaines de ces instructions ?
Lefficience de la base de donnes en matire doutil de contrle interne pour la
fonction denregistrement, de suivis et de mise en uvre des
recommandations.
Comment lefficience de la
base de donnes est-elle
mesure et apprcie ?
Des manquements
lapprciation de cette
efficience sont-ils apparus,
lesquels ?
CGAAER n14020

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Des mesures ont-elles t


prises pour palier ces
dfauts, lesquelles ?
Les modalits de pilotage du suivi des recommandations .
Des instructions particulires
sur ce pilotage du suivi des
recommandations ont-elles
t donnes, lesquelles ?
Quels sont les acteurs
concerns ?
Des manquements dans ce
pilotage ont-ils t dtects,
lesquels ?
Des mesures ont-elles t
prises pour palier ces
manquements, lesquelles ?
Les modalits de supervisions.
Comment est organise la
supervision hirarchique du
contrle interne de ce
dispositif de prise en compte
des recommandations
Un bilan du dispositif de
contrle interne est-il
effectu ?
Des dfauts ont-ils t
dtects, lesquels ?
Des mesures ont-elles t
prises pour palier ces
dfauts, lesquelles ?

Questions diverses :

CGAAER n14020

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Annexe 7 : QCI adresss adresss aux sous directions


gestionnaires concernes.
CGAAER

Audit du dispositif de prise en


compte des recommandations
daudits DGPAAT

QCI

MAAF/SD et Bureaux gestionnaires Point 2.4 du cahier des


des mesures.
charges

Visa

Noms

Date

Rdig par
Transmis par
Reu en retour par

Personnes
concernes

Fonction

V*

Didier GARNIER

Auditeur CGAAER

Jean-Yves
MARTIN

Auditeur CGAAER

Sylvain MARTY

Superviseur CGAAER

A*

I*

*Pour Validation, pour Attribution, pour Information


Objet du questionnaire : questionnaire de contrle interne du dispositif de prise en compte des
recommandations daudits DGPAAT.

Questions

Observations, Rponses

Le niveau de la documentation des processus qui permettent de rpondre aux


diffrentes recommandations.
Donner la liste des documents
reus ou labors (y compris
les mises jour) par la SD
prcisant les processus de la
mise en uvre des
recommandations par type
daudits ?
Quelles sont les modalits de
gestion de cette
documentation (rpartition par
CGAAER n14020

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Bureaux gestionnaires,
cration, mises jour) ?
Lidentification des responsabilits des acteurs tout au long des processus et
des transcriptions des actions sur la base de donnes.
Comment sont rparties les
responsabilits des acteurs
(entre SD et ses Bureaux
gestionnaires ou, le cas
chant, avec dautres
services concerns) tout au
long des processus et des
transcriptions ?
Quelle est la formalisation de
cette rpartition des
responsabilits ?
Ltablissement de la cartographie des risques au sein des SD et de leurs
Bureaux gestionnaires.
Quand la cartographie des
risques a-t-elle t formalise
pour la premire fois ?
Quand la cartographie des
risques a-t-elle t
actualise ?
Si la cartographie des risques
a volu, sur quels points et
pourquoi ?
La prise en comptes des risques par les diffrents acteurs.
La SD et ses Bureaux
gestionnaires sont-ils
intervenus auprs du BC pour
faire voluer la cartographie
des risques ?
Sur quels points et pourquoi ?
Comment la SD et ses
Bureaux gestionnaires
prennent-ils en compte les
diffrents risques identifis
soit par eux-mmes soit par le
BC ?
La transcription des processus dans la base de donnes.
Lanalyse fonctionnelle, lors

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de la cration ou de
lvolution de la base de
donnes, a-t-elle pris en
compte lensemble de la
documentation concernant les
processus devant tre suivis
par la SD et ses Bureaux
gestionnaires ?
Cette analyse fonctionnelle at-elle permis de complter les
processus, sur quels points et
pourquoi ?
Au cours de lutilisation de
cette base de donnes, des
manques dans la transcription
des processus ont-ils t
reprs, lesquels ?
Dans ce cas, la banque de
donnes a-t-elle t modifie
et les amliorations
apportes, lesquelles ?
Les instructions pour lenregistrement sur la base de donnes et les droits
pour laccs cette banque de donnes.
La SD et ses bureaux
gestionnaires ont-ils accs
la base de donnes ?
Quels droits leurs ont t
donns pour intervenir sur la
base de donnes ?
Lister les instructions qui ont
t reues ou donnes pour
lenregistrement sur la base
de donnes.
Donner les destinataires de
ces instructions et le contenu
leur revenant.
La compltude des informations enregistres sur la base de donnes.
Existe-t-il, dans la SD et dans
ses Bureaux gestionnaires un
contrle de lexhaustivit de
lenregistrement des
recommandations leur
revenant de traiter ?

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Lactualisation des
recommandations (entre
rapport provisoire et dfinitif)
est-elle galement contrle ?
Quels sont dans la SD et ses
Bureaux gestionnaires, les
acteurs chargs de ce
contrle ?
Des instructions ont-elles t
donnes, qui et lesquelles ?
Lorganisation des contrles sur la bonne ralisation des processus (suivis des
recommandations, mises en uvre et plan daction) et les transcriptions dans
la base de donnes
Qui, dans la SD et ses
bureaux gestionnaires,
contrle la bonne ralisation
des processus et leur
transcription sur la base de
donnes ?
Quelles instructions ont t
donnes ce sujet ?
Ces contrles ont-ils permis
de dceler des dfauts dans
la scurisation des
processus , lesquels ?
La scurit et la fiabilit des donnes.
Comment est vrifie ses
Bureaux gestionnaires
lexhaustivit de ladressage
par la SD et leurs services ?
La formulation de la
recommandation dans la base
de donnes est-elle
confronte la
recommandation du rapport ?
Comment est assure par la
SD et ses bureaux
gestionnaires, la bonne
comprhension de la
recommandation ?
Comment est assure par la
SD et ses bureaux
gestionnaires, la priorisation
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des recommandations ?
Comment est assure, par la
SD et ses bureaux
gestionnaires, la bonne
apprciation sur la ncessit
dun plan daction ?
Comment est assur le
respect du calendrier
dlaboration et de mise en
uvre de mesures
correctives ?
Quel est le rle de la SD et de
ses Bureaux gestionnaires
dans la dtermination des
diffrents tats de
recommandation ?
Comment est assure la
bonne compltude des
extractions de la base de
donnes.
Des instructions ont-elles t
donnes sur la scurit et la
fiabilit des donnes,
lesquelles, des manquements
dtects ont-ils gnrs
certaines de ces instructions ?
Lefficience de la base de donnes en matire doutil de contrle interne pour la
fonction denregistrement, de suivis et de mise en uvre des
recommandations.
Comment lefficience de la
base de donnes est-elle
mesure et apprcie par la
SD et ses Bureaux
gestionnaires ?
Des manquements
lapprciation de cette
efficience sont-ils apparus,
lesquels ?
Des mesures ont-elles t
prises pour palier ces
dfauts, lesquelles ?
Les modalits de pilotage du suivi des recommandations .
Des instructions particulires
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sur ce pilotage du suivi des


recommandations, au sein de
la SD ou de ses Bureaux
gestionnaires, ont-elles t
donnes, lesquelles ?
Quels sont les acteurs
concerns au sein de la SD
et de ses Bureaux
gestionnaires?
Quelle traabilit du niveau de
mise en uvre de la
recommandation est assure
dans la SD et dans ses
Bureaux gestionnaires ?
Des manquements dans ce
pilotage ont-ils t dtects,
lesquels ?
Des mesures ont-elles t
prises pour palier ces
manquements, lesquelles ?
Les modalits de supervisions.
Comment est organise, au
sein de la SD et de ses
Bureaux gestionnaires, la
supervision hirarchique du
contrle interne de ce
dispositif de prise en compte
des recommandations
Un bilan du dispositif de
contrle interne est-il
effectu ?
Des dfauts ont-ils t
dtects, lesquels ?
Des mesures ont-elles t
prises pour palier ces
dfauts, lesquelles ?

Questions diverses :

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Annexe 8 : liste des recommandations en cours

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Annexe 9 : Point C de la note d'information du 8 mars 2010


MINISTERE DE LALIMENTATION, DE LAGRICULTURE ET DE LA PECHE
DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES AGRICOLE,
AGROALIMENTAIRE ET DES TERRITOIRES
Sous-direction de la Gouvernance
Bureau des Contrles
19, avenue du Maine 75732 PARIS cedex 15
suivi par : Isabelle Sguier
isabelle.seguier@agriculture.gouv.fr
Tl : 01 49 55 42 53 - Fax : 01 49 55 80 13

NOTE D'INFORMATION
DGPAAT/SDG/O2010-3001
Date: 08 mars 2010
Date de mise en application : immdiate
Nombre d'annexe : 1
Le Ministre de lalimentation, de l'agriculture et de la
pche

Mesdames et Messieurs les Prfets de rgion


et de dpartement
Objet : mise en oeuvre des audits raliss dans le cadre des rgimes de soutien direct et
des mesures de soutien au dveloppement rural 2007- 2013
C - MODALITES PRATIQUES CONCERNANT LES AUDITS LIES A LA MISE EN OEUVRE DU
FEAGA ET DU FEADER
En rsum les services centraux du MAAP, les services dconcentrs de l'Etat, certains
organismes sous tutelle (notamment EdE) et les dlgataires de lautorit de gestion en rgion sont
susceptibles d'tre sollicits, outre les missions communautaires, par les auditeurs suivants :
par le CGAAER dans le cadre des audits internes,
par la CICC dans le cadre des audits de systme du Feader,
par l'ASP, organisme payeur, dans le cadre de la convention passe avec le MAAP portant
dlgation d'une partie de ses fonctions aux DDT/DDTM pour les aides relevant du 1er pilier,
et dans le cadre de ses missions d'audit interne des procdures relatives aux mesures du 2nd
pilier.
par la 3COP dans le cadre des audits de certification.
Dans tous les cas, les services centraux du MAAP, les services dconcentrs de l'Etat et les
autres organismes concerns sont tenus de fournir l'ensemble des donnes et des informations
qui pourraient leur tre demandes de faon faciliter l'accs des auditeurs l'intgralit des
documents relatifs aux dossiers.
1. le suivi et la valorisation des audits
Au sein de la Sous-direction de la gouvernance, le Bureau des contrles est charg, de
coordonner, animer et suivre la mise en oeuvre des politiques et des missions d'audit et de
contrle des aides communautaires et nationales.
Le ple audit est charg de suivre et valoriser, au travers d'une base de donnes et de bilans
rguliers, les rsultats :
des audits de certification des organismes payeurs,
des audits des mesures des 1er et 2nd piliers de la PAC et de la conditionnalit mens par le
CGAAER
des audits raliss par le service d'audit interne de lASP,
des audits de systme raliss par la CICC pour le Feader.
Le suivi des audits consiste centraliser les rponses aux recommandations ou remarques des
auditeurs faites par les services centraux et des bureaux gestionnaires concerns, les actions
correctives annonces ainsi que le calendrier de mise en oeuvre.
Les rsultats des audits sont enregistrs dans une base de donnes. Lexploitation de ces

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donnes permet de fournir rgulirement aux gestionnaires :


- un recensement (par domaine et transversal) des anomalies rcurrentes et des
dysfonctionnements,
- un rappel des plans daction annoncs et du calendrier de mise en oeuvre,
- des exemples de bonne pratique relevs par les auditeurs lors dune mission et pouvant tre
mis la disposition de tous.
Le schma de circulation des documents et de fonctionnement entre les services et les auditeurs
est dcrit dans le tableau ci-dessous.
2. schma de circulation
Les travaux des auditeurs, leurs constats et recommandations sont retracs dans un rapport
daudit diffus dans un premier temps sous une version dite contradictoire pour permettre aux
services concerns de faire part de leurs observations ventuelles et, le cas chant, dindiquer
les actions dj entreprises pour remdier aux dysfonctionnements identifis par les auditeurs.
Le rapport dfinitif est diffus aprs recueil et insertion, le cas chant, des remarques des
services (centraux et dconcentrs) et bureaux audits.
Audit

Destinataires du rapport daudit suites

Rapport daudit
provisoire
(version
contradictoire)

Les services dconcentrs audits 1. rpondent directement aux


auditeurs
2. envoient copie des rponses au
Bureau des
contrles (BC) de la
DGPAAT/SDG

Rapport daudit en assure le suivi


dfinitif et plan
dactions

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Les services centraux et les


bureaux gestionnaires entendus
dans le cadre de laudit

1. envoient leurs rponses au BC


2. le BC collecte les rponses des
services et
bureaux et les transmet aux
auditeurs

Le Bureau des Contrles

1. le BC transmet le rapport
provisoire aux
services (centraux et
dconcentrs) et/ou
bureaux concerns
2. le BC collecte les rponses des
services et
bureaux et les transmet aux
auditeurs

Les services dconcentrs audits mettent en oeuvre les actions


correctives
Les services centraux et les
bureaux gestionnaires entendus
dans le cadre de laudit

1. mettent en oeuvre les actions


correctives
2. Informent le BC (copie du plan
dactions) qui en assure le suivi

Le Bureau des Contrles

1. le BC transmet le rapport
dfinitif aux
services (centraux et
dconcentrs) et bureaux
concerns
2. Les services (centraux et
dconcentrs) et
les bureaux concerns mettent en
oeuvre les
actions correctives

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Les organismes daudit sassurent rgulirement de la mise en oeuvre des actions correctives
proposes. Ce suivi est effectu par les auditeurs selon le schma ci-dessous. Les constats sont
formaliss, selon les organismes daudit, dans un tableau rcapitulatif ou un rapport synthtique.
Suivi daudit

Destinataires du rapport ou du
tableau de suivi

Suivi des
ralisations

Les services dconcentrs audits 1. rpondent directement aux


auditeurs
2. envoient copie des rponses au
BC
Le Bureau des contrles de la
DGPAAT/SDG

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suites

1. le BC transmet le document de
suivi aux
services centraux et bureaux
gestionnaires
concerns
2. le BC collecte les rponses des
services et
bureaux et les transmet aux
auditeurs

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