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El Plan Colombia. Consecuencias no deseadas


By Adam Isacson
De Foreign Affairs En Espaol, Enero-Marzo 2008

Hace casi ocho aos, el gobierno de Clinton y la mayora republicana del Congreso estadounidense
disearon un paquete de ayuda equivalente a 1,300 millones de dlares para Colombia y sus vecinos.
Esta partida especial fue el pago inicial de un compromiso multianual, militar en su mayor parte, con el
"Plan Colombia", marco para nuevas inversiones del gobierno colombiano y apoyo de donadores
extranjeros.
El Plan Colombia ha sido controvertido desde su aprobacin y hasta la fecha. Los desacuerdos sobre si la
poltica elegida funcion o no difcilmente podran ser ms enconados. Para verlos, no es necesario ir
ms all del informe que acompaa a la versin 2008 de la ley de financiacin de ayuda exterior de la
Cmara de Representantes.
El informe lo escribi, casi en su totalidad, la nueva mayora del Partido Demcrata, cuyos miembros
han criticado al Plan Colombia desde su introduccin. "La meta permanente de que Colombia reduzca el
cultivo, el procesamiento y la distribucin [de drogas] no ha funcionado y la narcoeconoma sigue
creciendo, debilitando an ms el tejido social colombiano", dice literalmente el texto. "El Comit hace
notar que ste es ya el octavo ao de un plan plurianual cambiante. Este programa no est funcionando."
Con una opinin contraria, los miembros republicanos del comit pintaron una imagen ms optimista.
"La ayuda estadounidense ha sido la responsable directa de llevar estabilidad a Colombia. Cuando inici
el Plan Colombia, el pas estaba desgarrado por la guerra civil. Los ciudadanos colombianos no podan
viajar libremente dentro de sus fronteras. Desde que entr en vigor, el ndice de secuestros ha cado 75%,
el producto interno bruto ha pasado de incrementos de 1.5 a 7% anual, y han aumentado las
exportaciones estadounidenses a Colombia."
Dnde radica la verdad? Fue el Plan Colombia un xito, y acaso un modelo potencial para las
actividades estadounidenses en Irak y Afganistn, como han dado a entender algunos funcionarios del
gobierno de Bush? O fue una forma mal dirigida de tirar el dinero que fracas en la consecucin de sus
principales objetivos explcitos?
La verdad reside en algn lugar entre estas dos visiones pero, en el espectro que va del xito al fracaso,
est ms cerca del fracaso. Como estrategia contra el narcotrfico, el Plan Colombia ha sido una gran
decepcin. Como estrategia de seguridad, la asistencia estadounidense ha contribuido modestamente a
algunas de las recientes mejoras en medidas contra la violencia, pero estos logros pueden considerarse,
sobre todo, resultado de los esfuerzos de la propia Colombia. Por ltimo, el tema de los derechos
humanos sigue siendo preocupante.
Los avances slo sern sustentables si el Plan Colombia -- y la asistencia estadounidense que lo mantiene
-- abandona su enfoque esencialmente centrado en lo militar. El xito depender de que se haga mucho
ms en dos aspectos. Primero, las instituciones civiles del Estado colombiano deben cerrar filas y tener
presencia por primera vez en vastas reas de las que histricamente han estado ausentes. Segundo, y
quiz ms importante, Colombia necesita facultar a quienes trabajan -- dentro y fuera del Estado, y con
frecuencia en un clima de alto riesgo -- para terminar con la desafortunada tradicin de impunidad que
prevalece en el pas frente a crmenes que van de la corrupcin al narcotrfico y las violaciones a los
derechos humanos.
El trmino "Plan Colombia" se refiere a un paquete de nueva inversin militar y social equivalente a
7,500 millones de dlares para seis aos que se cre a finales de 1999. Frente a una situacin de
inseguridad cada vez peor y con gran presin de Estados Unidos para planear una estrategia, Bogot se

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comprometi a contribuir con 4,000 millones de dlares para este "plan para la paz, la prosperidad y el
fortalecimiento del Estado". El resto deba provenir de donantes extranjeros. Buena parte de los Estados
donantes europeos, incmodos con el gran componente militar del paquete y descontentos por haber
sido marginados de su diseo, decidieron no participar en l, lo que dej a Estados Unidos
prcticamente como nico proveedor de fondos extranjeros.
Entre 2000 y 2007, Washington aport ayuda a Bogot por alrededor de 5,400 millones de dlares.
Colombia es el quinto receptor de asistencia estadounidense, slo despus de Irak, Israel, Afganistn y
Egipto. Ms de 80% de este total -- 4,400 millones de dlares -- ha servido para apoyar a las fuerzas
armadas y la polica colombianas.
De esta asistencia en materia de seguridad, buena parte se ha destinado para que Colombia deje de ser la
fuente de ms de 80% de la cocana, y de aproximadamente la mitad de la herona, que se vende en
Estados Unidos. Desde 1999 Washington ha entregado a Bogot ms de 90 helicpteros, adiestrado a
ms de 60,000 policas, soldados, marinos y miembros de la fuerza area y ha ayudado a desplegar
varias unidades mviles, entre ellas una brigada antinarcticos de 2,300 miembros de las fuerzas
armadas colombianas. Un programa de fumigacin area de herbicidas ha rociado ms de 800,000
hectreas de territorio colombiano -- equivalente a casi 15 hectreas por hora, noche y da, durante los
ltimos ocho aos -- en un esfuerzo por detener el cultivo de la coca, la planta de la que se extrae la
cocana.
A mediados de 2002, durante los primeros meses de la "guerra global contra el terrorismo", un cambio
en la ley de ayuda extranjera de Estados Unidos permiti a Colombia solicitar a ese pas asistencia
antinarcticos para misiones no relacionadas con las drogas, como la lucha contra las guerrillas y los
paramilitares. A esta accin siguieron de inmediato nuevos programas de ayuda militar estadounidense
no relacionados con las drogas: un esfuerzo para proteger un oleoducto que pertenece parcialmente a
una compaa estadounidense, la construccin de puestos de vigilancia policiaca en reas rurales y
apoyo logstico y estratgico para el "Plan Patriota", una ofensiva militar plurianual de gran escala en los
territorios controlados por la guerrilla en el sur de Colombia. Un "lmite de tropas" ordenado por el
Congreso restringe la presencia estadounidense en Colombia a un mximo de 600 militares y 800
contratistas con ciudadana estadounidense, aunque las compaas contratadas para ejecutar los
programas militares que se mantienen con fondos estadounidenses -- 16 de ellas en 2006, que
comparten 309 millones 600 mil de dlares en contratos -- emplean asimismo un nmero adicional y
desconocido de ciudadanos no estadounidenses.
El restante 20% de asistencia estadounidense se ha destinado a prioridades no militares. Medidas de
desarrollo alternativo han buscado disuadir a quienes cultivan la coca creando oportunidades
econmicas lcitas, a menudo por medio de programas de sustitucin de cultivos. Los programas de
reforma judicial se han orientado a conseguir que el vapuleado sistema de justicia colombiano opere en
forma ms rpida y eficiente. Los programas humanitarios han proporcionado ayuda de emergencia a la
poblacin colombiana desplazada en su pas que, en nmero, es la tercera en el mundo despus de las de
Sudn e Irak. Pero estos programas -- que equivalen a cerca de 135 millones de dlares por ao en
asistencia -- se han visto opacados por los 600 millones de dlares anuales que se destinan al
compromiso militar y policiaco.
Por qu escogi Estados Unidos un enfoque tan poco equilibrado que favoreca tanto a las fuerzas
armadas por encima de otras necesidades de gobernabilidad? Una razn es poltica: incluso si hubiera
querido, el gobierno de Clinton no habra podido convencer a un Congreso de mayora republicana -cuyos lderes haban pedido, desde mediados de los noventa, ms helicpteros y aviones de fumigacin -para que apoyara un paquete de lo que termin por conocerse como ayuda econmica y social "blanda".
Mientras tanto, los funcionarios del Departamento de Defensa, apoyados por el general Barry McCaffrey,
el "zar de las drogas" de la Casa Blanca y ex jefe del Comando Sur, dejaron en claro su deseo de ayudar a
las fuerzas armadas de Colombia, que recibieron escaso apoyo durante los aos noventa, a estabilizar el
pas y recuperar los territorios controlados por la guerrilla. Estos funcionarios, sin embargo, dieron
pocas pistas sobre cmo, una vez que dichos territorios fueran recuperados por medios militares,
Estados Unidos ayudara a Colombia a gobernarlos.
Ms de siete aos despus, se tienen suficientes resultados mensurables como para realizar una primera
evaluacin. A estas alturas, queda en claro que el Plan Colombia ha fracasado totalmente en el
cumplimiento de su meta principal y explcita: reducir la oferta de drogas colombianas disponible en

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Estados Unidos.
Cuando el Congreso estadounidense aprob el Plan Colombia en 2000, pidi al gobierno de Clinton que
le entregara un informe en el que se explicaran cules eran los criterios para medir el xito del paquete
de ayuda. Este informe deca: "La meta del Plan Colombia del presidente [Andrs] Pastrana (octubre
1999) es reducir el cultivo, el procesamiento y la distribucin de drogas de Colombia en 50% en un plazo
de seis aos".
Esto no ocurri. Por el contrario, el sistema satelital estadounidense detect ms plantos de coca en
Colombia en 2006 (157,000 hectreas) que en 2000, ao en que inici el Plan Colombia (136,000
hectreas). El personal de interdiccin estadounidense ha detectado que no existe reduccin alguna en la
cantidad de cocana que sale del territorio colombiano. Peor an, el precio de la cocana en las calles
estadounidenses ha bajado desde que empez el Plan (aproximadamente 119 dlares por gramo, frente a
136 en 1999) mientras que los niveles de pureza han aumentado, lo que indica que la oferta satisface la
demanda como en sus mejores tiempos. (Un informe de inteligencia de septiembre de 2007 que
comentaba una reciente subida pronunciada en los precios estadounidenses de la cocana hace un
reconocimiento a Mxico por el aumento en los controles, haciendo notar que la cantidad de cocana que
sale de los Andes ha aumentado.)
El fracaso del Plan Colombia como estrategia antinarcticos es resultado directo de su naturaleza poco
equilibrada. Si bien se aceler la erradicacin forzada de los cultivos de coca, los esfuerzos para
proporcionar alternativas se rezagaron mucho y las iniciativas para llevar la presencia real del Estado a
la Colombia rural resultaron casi inexistentes. Los productores de coca, muchos de ellos campesinos con
parcelas pequeas que sobreviven con ingresos escasos en territorios no controlados por el Estado,
siguieron considerando el cultivo de la coca como una de las pocas opciones viables, incluso despus de
que sus plantos se hubieran rociado varias veces con herbicidas. La fumigacin se convirti entonces en
poco ms que en la prdida de algunas cosechas y en la razn para buscar nuevas formas de producirla
sin ser detectados.
Si bien el Plan Colombia demostr su ineficacia para combatir el comercio de drogas, logr en cambio
realizar contribuciones modestas a la reciente reduccin en el nmero de asesinatos, secuestros, actos de
sabotaje y otras medidas violentas. La provisin de tantos helicpteros mejor la capacidad de las
fuerzas de seguridad de Colombia para responder rpidamente a los ataques y secuestros de la guerrilla.
Un pequeo programa para llevar policas a municipalidades remotas ha permitido llevar al menos
cierta presencia del Estado en reas donde antes no exista. El "Plan Patriota" no obtuvo victorias
contundentes, pero sin duda logr mantener a los guerrilleros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia (FARC) fuera de su zona de control en un territorio que prcticamente se les haba cedido.
Sin embargo, casi toda la ayuda militar y policiaca de Estados Unidos no consideraba como una
prioridad central la seguridad del pueblo colombiano. Buena parte de la ayuda estadounidense estaba
encaminada a reducir el flujo de drogas a Estados Unidos, misin que no tuvo xito. Al da de hoy, las
autoridades colombianas se quejan de que el Departamento de Estado estadounidense veta con
frecuencia sus solicitudes de usar los helicpteros que les entregaron en misiones no relacionadas con las
drogas. Conforme el gobierno de Colombia ha mejorado la seguridad de sus ciudadanos, lo cierto es que
lo ha hecho con sus propios recursos, con el pequeo componente de la ayuda estadounidense no
relacionada con las drogas como contribucin marginal.
Estos avances en materia de seguridad pueden sobredimensionarse en s mismos. Durante los ltimos
aos Colombia ha conseguido que la mayora de las estadsticas de seguridad vuelvan al punto en el que
estaban a mediados de los noventa, periodo en el que los ndices de violencia del pas todava se
consideraban alarmantes. En las ciudades y en las carreteras principales las condiciones de seguridad
han mejorado mucho, como resultado de la transformacin del ejrcito colombiano en una fuerza ms
mvil y menos atada a sus cuarteles. Fuera de las ciudades y los caminos principales, sobre todo en las
zonas consideradas estratgicas para el comercio de drogas, las condiciones de seguridad son al menos
tan malas como hace cinco o ms aos.
Si bien resulta difcil estimar qu tanto se ha debilitado a las FARC, se sabe que ningn miembro de su
directiva de siete hombres, y un solo miembro de los 25 que conforman su Estado Mayor, ha sido
capturado o asesinado, y que la frecuencia de sus ataques -- aunque no su magnitud -- no se ha reducido.

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Mientras tanto, el esfuerzo para desmovilizar a grupos paramilitares que ha contribuido a las
reducciones cada vez mayores de la violencia se enfrenta a retos enormes, al igual que la dificultad de
reintegrar a decenas de miles de ex combatientes, la formacin de nuevas milicias en muchas regiones y
el poder que mantienen los ricos e influyentes jefes paramilitares .
En el frente de los derechos humanos, los resultados del Plan Colombia no son del todo positivos. Los
esfuerzos para profesionalizar a las fuerzas de seguridad colombianas y hacer de los derechos humanos
un componente importante de su adiestramiento han dado algunos frutos, toda vez que los informes de
abusos en general, incluyendo la colaboracin con paramilitares, han disminuido. Esos abusos, no
obstante, siguen siendo frecuentes y difciles de castigar. Una investigacin reciente a cargo de
numerosas organizaciones no gubernamentales colombianas de derechos humanos encontr ms de 900
casos de "ejecuciones extrajudiciales" -- asesinatos deliberados de civiles a manos de los militares -desde 2002. En muchos casos, las vctimas fueron presentadas ms tarde como guerrilleros muertos en
combate.
ste es uno de una larga y perturbadora lista de escndalos que han golpeado a las fuerzas armadas
desde principios de 2006. La lista incluye, entre otras cosas: acusaciones de tortura en contra de los
reclutas; colaboracin con los narcotraficantes para masacrar a una unidad antidrogas de la polica;
plantar bombas en autos en Bogot y as obtener el crdito por desactivarlas; ejercer presin sobre los
paramilitares para que entreguen cadveres que luego podran presentarse como guerrilleros muertos, y
vender a los narcotraficantes informacin clasificada sobre la posicin de unidades navales de Estados
Unidos y Colombia. Los esfuerzos para investigar y castigar estos delitos avanzan con lentitud, y a veces
con riesgos para el personal encargado de la investigacin. Estos casos permiten concluir que, si bien los
derechos humanos en general se respetan ms que en 2000, los aos desde que se puso en prctica el
Plan Colombia no han provocado un cambio generacional en el respeto que guardan las fuerzas de
seguridad por los derechos humanos.
Siete aos y 5,400 millones de dlares ms tarde, se habra podido esperar ms de la contribucin
estadounidense al Plan Colombia que los pobres resultados en el combate a las drogas, la modesta
contribucin a la seguridad y una muy leve mejora en materia de derechos humanos. El decepcionante
resultado puede atribuirse a dos "errores fatales" en el diseo del Plan: no atender la debilidad
institucional del Estado colombiano, y la falta de preocupacin sobre la galopante impunidad.
En la teora, pareciera que el Plan Colombia pretenda llenar el vaco casi total en materia de presencia
del Estado en el que viven demasiados colombianos, tanto en reas rurales aisladas como en los
cinturones de miseria de las principales ciudades. El subttulo del documento del Plan Colombia de 1999
menciona al final el "fortalecimiento del Estado". En la prctica, empero, la contribucin estadounidense
al Plan termin por fortalecer a una sola porcin del Estado colombiano: la uniformada. En buena parte
del territorio de Colombia, la gente casi no conoce a su gobierno; gracias al Plan Colombia, sin embargo,
quiz ahora lo conocen como la patrulla militar o el avin de fumigacin que pasa espordicamente. En
vastas porciones del territorio colombiano, donde operan libremente grupos armados y la economa de
la coca an es una tentacin para los campesinos, todava hace falta una presencia real del Estado que
proporcione servicios pblicos tales como: seguridad personal, caminos, agua limpia, educacin,
garanta de derechos de propiedad y -- a falta de un mejor trmino -- ciudadana.
En Bogot, al menos, existe un reconocimiento cada vez mayor de que se necesita gobernabilidad de
carcter civil. Bogot ha diseado un plan de inversin prcticamente sin contenido militar que ahora se
denomina "Plan Colombia 2" o "Fase de Consolidacin del Plan Colombia". Los funcionarios han
manifestado claramente su intencin de dejar de lado la fumigacin masiva; los oficiales del Ministerio
de Defensa admiten abiertamente en conversaciones informales que el programa de fumigacin con
demasiada frecuencia se enajena a una poblacin cuyo apoyo es esencial. Con un apoyo estadounidense
modesto, el Ministerio de Defensa de Colombia ha elaborado un plan de varias etapas, el "Centro de
Coordinacin de Accin Integral" (CCAI) para introducir a agencias no militares del Estado en zonas que
han recuperado recientemente las fuerzas de seguridad. Queda por verse si el CCAI podr de hecho
mejorar la gobernanza civil, o si se convertir en poco ms que una coleccin de programas militarizados
de accin cvica.
Limitarse a fortalecer el Estado en reas donde no existe no es suficiente. Si los representantes
gubernamentales en zonas "recuperadas" maltratan a la poblacin con impunidad, pueden hacer ms
mal que bien. La conducta abusiva o depredadora que queda sin castigo slo conseguir postergar la

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meta de la "consolidacin" del Estado.


Reducir la impunidad es el mayor reto que enfrenta Colombia. En la bsqueda de soluciones para los
males del pas, todos los caminos llevan a su sistema de justicia. Esto es cierto si se trata de indemnizar a
las vctimas de masacres, de devolver tierras robadas por fuerzas paramilitares, de derrotar a los
principales narcotraficantes que se han infiltrado en el Estado, de hacer de la corrupcin oficial un
negocio ms peligroso, o de reducir la posibilidad de futuras violaciones militares a los derechos
humanos por medio del castigo expedito.
En fechas recientes, se han registrado algunos avances en contra de la impunidad. En el marco de un
escndalo cada vez mayor, docenas de polticos estn ahora sometidos a investigacin oficial por
colaborar con grupos paramilitares. Durante la segunda mitad de 2007, sentencias esperadas durante
mucho tiempo fueron expedidas en algunos casos de abusos en materia de derechos humanos a manos
de los militares. Pero estas ganancias han sido provisionales, y pueden revertirse fcilmente si se
presentan amenazas o falta de voluntad poltica suficiente para llegar a las ltimas consecuencias.
La debilidad del sistema judicial colombiano permite que contine la impunidad. Si bien han ayudado el
adiestramiento y la asistencia tcnica que financia Estados Unidos, lo que ms necesitan ahora los
jueces, fiscales, investigadores y testigos es seguridad, a fin de que puedan enfrentarse a poderosos y
despiadados criminales sin temor a perder sus vidas o las de sus familiares. El sistema judicial necesita
ms personal para reducir el nmero ridculamente alto de casos pendientes. Necesita tecnologa, desde
bases de datos hasta laboratorios de criminalstica, estudios de ADN e investigacin forense. Adems,
necesita transporte para llegar a escenas del crimen en localidades remotas, entre ellas cientos de fosas
comunes conocidas que an esperan el escrutinio oficial.
Washington reconoce cada vez ms que su poltica hacia Colombia necesita cambiar, y de forma tal que
pueda atender mejor la debilidad del Estado y la impunidad. No obstante, este reconocimiento no ha
provenido de la rama ejecutiva del gobierno estadounidense. A pesar de conversaciones en Bogot sobre
un enfoque nuevo y menos militar, en febrero de 2007 el gobierno de Bush solicit al Congreso un
paquete de ayuda para 2008 que, de nuevo, constaba de asistencia militar y policiaca en un 80 por
ciento.
Alterar esta peticin para incluir de manera ms adecuada las lecciones aprendidas del Plan Colombia
qued en manos de la nueva mayora demcrata del Congreso. El subcomit de apropiaciones de la
Cmara de Representantes que redact las lneas citadas al inicio de este texto opt por cortar la
asistencia militar en una cuarta parte, el equivalente a 160 millones de dlares, dando un duro golpe al
fallido programa de fumigacin; buena parte de este ahorro ir a iniciativas de gobernanza rural y
fortalecimiento judicial. El Senado se movi de forma anloga, aunque con ms cautela, al cortar la
llamada ayuda "dura" en aproximadamente 90 millones de dlares, y traspasando una parte
considerable de estos ahorros a las mismas prioridades. El nuevo Congreso, mientras tanto, est
fortaleciendo las condiciones sobre la ayuda que requerir mayores acciones para terminar con la
impunidad que beneficia a los militares que cometen violaciones a los derechos humanos.
Al momento de enviar este artculo a la imprenta, estos cambios significativos en la ayuda
estadounidense son sometidos a un comit conjunto de la Cmara de Representantes y el Senado, que
intenta reconciliar las diferencias entre las iniciativas de ley de ambas cmaras. Si bien constituyen un
paso importante en la intencin de ayudar a Colombia para que fortalezca su Estado y reduzca la
impunidad, se necesita seguir en esa direccin; incluso con estas mejoras, la iniciativa de 2008 sigue
siendo un paquete sobre todo militar, e incluye cuantiosos fondos para programas que no han
funcionado.
Por ltimo, cabe recordar que un paquete de ayuda formulado correctamente resulta slo de utilidad
marginal si Estados Unidos no pone orden en su propia casa. Los 700 millones de dlares que se envan
a Colombia cada ao palidecen en comparacin con los miles de millones que los adictos
estadounidenses gastan en drogas producidas en Colombia, dinero que en gran parte se dirige al sur para
llenar las arcas de los grupos armados ilegales de ese pas. Estados Unidos necesita con urgencia cortar
ese flujo de ingresos mediante la reduccin de la demanda interna de drogas; aumentar el acceso de la
poblacin de adictos al tratamiento adecuado parece la mejor alternativa para lograrlo. Una reduccin
pronunciada en la demanda estadounidense constituira el mejor paquete de ayuda que Colombia podra

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