UNIVERSIDADE DE BRASLIA

FACULDADE DE DIREITO
MESTRADO EM DIREITO, ESTADO E CONSTITUIO

DIREITO ALIMENTAO:
polticas pblicas de segurana alimentar sob uma
perspectiva democrtica e constitucional

Eduardo Gonalves Rocha

Braslia
2008

EDUARDO GONALVES ROCHA

DIREITO ALIMENTAO:
polticas pblicas de segurana alimentar sob uma
perspectiva democrtica e constitucional

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de

Ps-Graduao em Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Braslia, para obteno do ttulo de
Mestre em Direito.
rea de Concentrao: Constituio, Processo e Teoria
Constitucionais, Direitos Fundamentais.
Orientador: Professor Dr. Alexandre Bernardino Costa

Braslia
2008

3
O candidato foi considerado ............................................................ pela banca
examinadora.

Professor Doutor Alexandre Bernardino Costa

Orientador

Professor Doutor Luis Alberto Warat

Membro interno

Professor Doutor Clvis Roberto Zimmermann

Membro externo

Braslia, 14 de junho de 2008

AGRADECIMENTOS

So muitos os amigos que eu devo os mais sinceros agradecimentos, por estarem ao

meu lado conferindo o apoio pessoal e acadmico necessrio para o desenvolvimento
adequado deste trabalho. Tenho muito a agradecer minha famlia, porto seguro que
sempre posso confiar. Aos companheiros da poca de graduao, Kelsen, Michelle
Amaya, Michely Coutinho, Daniel, Allan, Domilson, Marcel, Carla, Bruna e tantos
outros que compartilharam sonhos e lutas por uma sociedade melhor. Aos Mestres
Alexandre Aguiar e Arnaldo Bastos que me auxiliaram nos primeiros passos do estudo
da teoria do direito. Aos importantes amigos que fiz em Braslia: Jorge, Vito, Ramiro,
Dani, Scotti, Jan, Lala, Milena, Raissa, Jonny, Marco Tlio, Filipe, Ricardo e a todos
amigos e colegas de ps-graduao, pessoas que fizeram do meu mestrado e da minha
estadia em Braslia algo verdadeiramente singular. Aos mestres Alexandre Bernardino
Costa, Menelick de Carvalho Netto e Lus Alberto Warat, que tanto me ensinaram em
termos acadmicos e pessoais.

Ser redundante significa ser extranumerrio, desnecessrio, sem uso (...) Os outros
no necessitam de voc. Podem passar muito bem, e at melhor, sem voc. No h uma
razo auto-evidente para voc existir nem qualquer justificativa bvia para que voc
reivindique o direito existncia. Ser declarado redundante significa ter sido
dispensado pelo fato de ser dispensvel (...) O destino do refugo o depsito de dejetos,
o monte de lixo. (BAUMAN, 2005, p. 20)

A imaginao e o sonho guardam estreita relao com a democracia, pois nos

interpelam e nos provocam em torno do novo, nos prope uma possibilidade de pensar e
sentir sem censuras,
nos revelam os segredos da singularidade, o ponto neurolgico da diferena: o homem
novo, aquele que no tem seus sonhos, seu imaginrio censurado pela instituio e que
organiza seus afetos sem desejos alugados
A democracia o direito de sonhar o que se quer (WARAT, 2004, p.191, 192)

RESUMO

A dissertao teve como finalidade investigar o que uma poltica pblica de segurana
alimentar democrtica e constitucional, ou seja, que contribui para a implementao do
direito fundamental alimentao. Para isso, no primeiro captulo, buscou-se demonstrar
que o direito alimentao um princpio fundamental da sociedade brasileira, sendo
indispensvel para o tratamento de cada cidado como sujeito merecedor de igual respeito e
considerao. O status de direito fundamental foi alcanado aps intensa luta por
reconhecimento protagonizada pelos movimentos sociais que reivindicam a segurana
alimentar, comprovando que os direitos surgem na rua, como fruto do contnuo debate
pblico sobre o que ser livre e igual. Em um segundo captulo, argumentou-se que o
princpio democrtico essencial para a legitimao de polticas pblicas de segurana
alimentar e constante interpretao sobre o que significa alimentar-se adequadamente.
Democracia participao, a criao de mltiplos canais participativos que possibilitam
que as demandas sociais influenciem com maior facilidade a esfera pblica e o Estado.
Polticas pblicas devem ser implementadas de forma participativa, despertando a
conscincia de direitos nos seus destinatrios. Assim, no segundo captulo investigou-se
quatro canais democrticos (Relatoria Nacional para o Direito Alimentao, Rede
Nacional de Educao Cidad, Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
e Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional) que comprovam que h
instncias de participao social que devem ser respeitadas na construo de uma poltica
pblica de segurana alimentar. Por fim, com base nos pressupostos desenvolvidos,
analisou-se o Programa Bolsa Famlia sob uma perspectiva do direito, por ser a maior
poltica pblica nacional de promoo de segurana alimentar. Perguntou-se se o Programa
Bolsa Famlia contribui para a efetivao do direito alimentao e se sua implementao
d-se de forma democrtica, atendendo, assim, s exigncias do Estado Democrtico de
Direito.
Palavras-chave: Direito alimentao, segurana alimentar e nutricional, polticas
pblicas, Conselho Nacional de Segurana Alimentar, Bolsa Famlia, Estado Democrtico
de Direito

ABSTRACT

The goal of this study is to investigate what is a public policy for food and nutrition
security coupled with the democratic and constitutional principles, in other words, what is a
public policy that promotes the right to adequate food. In the first chapter, it is confirmed
that the right to adequate food is a fundamental principle of Brazilian society; it is
indispensable for the equal treatment to what every citizen has right.
The social movements have been essential in fighting to regard food security as a
fundamental right it is an important sign proving that public demonstrations are important
to create the debate about freedom and equality.
In the second chapter, it is argued that the democratic principle is fundamental to
corroborate a public policy for food security and the interpretation of what food security is.
Democracy is participation, it permits social demand influence both the public field and the
State. Public policies should be democratic and promote rights. This chapter investigates
four democratic fields to reflect about the right to adequate food: National Report for the
Right to Adequate Food (Relator Nacional para o Direito alimentao); Citizen Education
Net (Rede Nacional de Educao Cidad); Food and Nutritional Security Counsel
(Conselho Nacional de Segurana Alimentar); and the Food and Nutritional Security
Conference (Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional). All of them are
examples of indispensable fields which respect democracy in public policies.
In the last chapter, the study investigates the Family Stipend (PBF) as this is the greatest
public policy for food and nutrition security in Brazil. The main questions in this chapter
are: Does the Family Stipend promote the right to adequate food? Is it a democratic
program? Is it coupled with the principles of the State of Law?

Keywords: Right to Adequate Food, Food and Nutritional Security, Public Policy, Food
and Nutritional Security Counsel, Family Stipend, State of Law

SUMRIO
RESUMO ..................................................................................................................................... 6
ABSTRACT ................................................................................................................................. 7
INTRODUO............................................................................................................................ 9
Captulo 1 ................................................................................................................................... 15
O Constitucionalismo democrtico, a luta por reconhecimento e a construo de um direito... 15
1.1) Justificativa ao primeiro captulo ........................................................................................ 15
1.2) O direito e as comunidades fundadas no reconhecimento .................................................. 16
1.3) Qual direito? Constitucionalismo e reciprocidade .............................................................. 20
1.4) A luta por reconhecimento e a interpretao dos compromissos pblicos ......................... 24
1.5.1) Josu de Castro e a descoberta da fome ........................................................................... 30
1.5.2) A construo de um direito: da fome ao direito alimentao........................................ 35
1.5.3) Redemocratizao do pas, um momento de aprendizado ............................................... 35
1.5.4) Momento ps-constituinte: protagonismo dos movimentos sociais e o nascimento de um
direito.......................................................................................................................................... 41
1.6) Existe a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, e agora? ............................. 54
Captulo 2: .................................................................................................................................. 55
O Estado Democrtico de Direito, a cidadania e a multiplicao de fruns de participao social
.................................................................................................................................................... 56
2.1) Justificativa ao segundo captulo ........................................................................................ 56
2.2) Participao e abertura democrtica.................................................................................... 58
2.3) Todos tm o direito a participar da tomada de decises pblicas ....................................... 65
2.4) Controle Democrtico e Polticas pblicas de Segurana alimentar e nutricional.............. 73
2.4.1) Relatoria para o Direito Humano Alimentao Adequada............................................ 73
2.4.2) TALHER/ Rede de Educao Cidad .............................................................................. 79
2.4.3) Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.............................................. 82
2.4.4) Conferncia Nacional de Segurana Alimentar ............................................................... 88
2.5) Democracia, canais participativos e polticas pblicas ....................................................... 96
Captulo 3 ................................................................................................................................... 98
Constitucionalismo democrtico, participao cidad e poltica pblica de segurana alimentar
.................................................................................................................................................... 98
3.1) Justificativa ao terceiro captulo.......................................................................................... 98
3.2) Desigualdades sociais e polticas pblicas.......................................................................... 99
3.3) Polticas pblicas de transferncia direta de renda ........................................................... 104
3.4) O programa Bolsa Famlia ................................................................................................ 111
3.4.1) Programa Bolsa Famlia: a anlise normativa................................................................ 112
3.4.2) Programa Bolsa Famlia: a anlise emprica .................................................................. 130
3.5) Apontamentos crticos ao Programa Bolsa Famlia .......................................................... 138
CONCLUSO.......................................................................................................................... 140
REFERNCIA ......................................................................................................................... 148
ANEXO I.................................................................................................................................. 158

INTRODUO
estranho e ao mesmo tempo curioso que, em uma sociedade que se fala sobre
tudo, alguns temas continuem em silncio, sem serem problematizados e discutidos
publicamente. Diversas violaes a direitos so naturalizadas, passando despercebidas e
indiferentes a grande parte da populao. Geralmente, so circundadas por falsos sensos
comuns que conferem justificaes s violaes, distanciando-as ainda mais da discusso
pblica.
A fome um desses temas. Na dcada de 40 do sculo passado, o precursor, no
Brasil e no Mundo, dos estudos sobre as reais causas da fome, Josu de Castro, j alertava
para o silncio que envolvia o assunto. Muito pouca coisa tinha sido escrita naquela poca,
existindo um grande tabu. Os estudos de Josu de Castro foram fundamentais para iniciar a
ruptura aos falsos sensos comuns que envolviam o tema.
No entanto, apesar de as discusses terem avanado desde Josu de Castro, h reas
do conhecimento, como o direito, em que a fome continua sendo um tema silente, sendo
pouco debatido publicamente. Isso pde ser observado pelo pesquisador devido ao pequeno
nmero de trabalhos acadmicos desenvolvidos sobre o tema e a surpresa de terceiros ao
serem informados sobre o objeto da investigao aqui desenvolvida.
Gera espanto saber que, mais de sessenta anos aps a publicao da principal obra
de Josu de Castro, Geografia da Fome, o direito alimentao ainda constitui-se em um
tema incipiente. Ainda hoje, so intensos os debates, dentro do prprio movimento pela
segurana alimentar, para que a alimentao seja reconhecida como um direito.
Em 2006, a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN) foi
sancionada. J no art. 2 a alimentao adequada enunciada como um direito

10
fundamental. Talvez isso conduza as discusses a um novo patamar, em que se passar a
pensar sobre como exigir e assegurar a alimentao adequada, superando os discursos de
afirmao.
Este

trabalho

parte

do

pressuposto

de

que

direito

alimentao, socialmente construdo, como conseqncia das lutas promovidas pelos

movimentos sociais. No entanto, no se desconsidera as dificuldades que esse direito
encontra para se afirmar, nem mesmo os tabus que o envolvem. O direito de todos se verem
livres da fome, a promoo da segurana alimentar, um conceito em disputa. Vises
restritas sobre a segurana alimentar no esto em consonncia com os princpios
fundamentais enunciados na Constituio. O combate fome no pode restringir-se a
quantidades energticas e nutricionais mnimas. Este trabalho compreende a alimentao
como a possibilidade de todos os indivduos verem-se imersos em relaes sociais que lhes
garantam o gozo de alimentos saudveis, prazerosos, que respeitem a diversidade cultural e
sejam ambientalmente sustentveis.
Em uma sociedade em que todos devem ser tratados com igual respeito e
considerao, a singularidade de cada grupo social tem de ser respeitada, fazendo da
igualdade o exerccio das diferenas. Para tanto, so essenciais espaos democrticos
sensveis s demandas sociais, pois somente por meio da participao as violaes a
direitos podero ser denunciadas e novas demandas apresentadas.
Polticas pblicas que almejam a garantia da segurana alimentar tm de tratar seus
destinatrios com respeito e considerao, ou seja, como capazes frustraes, sofrimentos,
aptos a formar concepes inteligentes e exercer a autonomia individual. Os destinatrios
devem ser levados a srio, tratados como seres autnomos. Assim, essencial que polticas
pblicas sejam desenvolvidas de forma dialgica. Para isso deve valer-se de canais de

11
comunicao que permitam que os sofrimentos e frustraes influenciem as aes
institucionais.
No qualquer poltica pblica de combate fome que estar de acordo com os
princpios constitucionais, algumas, ainda que sob o discurso de promoo de direitos,
podem reafirmar excluses sociais. Polticas pblicas devem respeitar a igualdade e a
autonomia dos destinatrios. O problema deste trabalho centra-se exatamente neste ponto: o
que uma poltica pblica de segurana alimentar que esteja em consonncia com a
democracia e o constitucionalismo?
Esta pesquisa divide-se em trs momentos. Inicialmente, pretende-se expor que
direitos so frutos da contnua reflexo pblica sobre o que ser tratado como sujeito
merecedor de igual respeito e considerao. Esse processo dinmico marcado pela luta de
grupos excludos, que conduzem esfera pblica seus sofrimentos, exigindo reparao. A
dramatizao das situaes de excluso na esfera pblica pode conduzir a novos direitos. O
combate fome um exemplo disso. Foi por meio do intenso debate pblico, da
reivindicao constante pela segurana alimentar, que surgiu o direito alimentao,
institucionalizado em 2006, na Lei Orgnica de Segurana Alimentar.
No primeiro captulo ser demonstrado, por meio da reconstruo histrica, como a
luta promovida pelos movimentos sociais ocasionou o reconhecimento de todos os
brasileiros alimentarem-se adequadamente. Por meio do intenso debate pblico, da
dramatizao de situaes de excluso na esfera pblica, foi possvel compreender que a
igualdade entre os sujeitos de direitos pressupe o respeito a relaes sociais que
possibilitem a alimentao saudvel.
Contudo, direitos no so estticos, mas princpios auto-impostos, frutos da
autocompreenso sobre a sociedade em que se vive e da sociedade que se quer ser. A

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institucionalizao de um direito por meio de uma lei apenas parte desse intenso e
contnuo processo auto-reflexivo. O que ser tratado como indivduo igual e livre
reinterpretado em cada contexto e em cada poca.
So os sujeitos de direitos os nicos responsveis em dizer quais os princpios so
fundamentais para que se estabeleam relaes simtricas. Isso se dar por meio do debate
pblico. O aprimoramento democrtico constitui-se exatamente na intensificao desse
debate e na abertura institucional aos diversos grupos e a novas demandas sociais. Isso
ocorrer por meio de canais que permitam uma aproximao entre o Estado e as demandas
sociais. Quanto mais democrtica uma sociedade, maior a capacidade de ser influenciada
pela multiplicidade de vozes.
Esses canais de comunicao permitiro que os sofrimentos individuais e coletivos
tenham maior repercusso, exercendo o controle democrtico sobre o Estado. Na medida
em que a administrao pblica estabelece um dilogo intenso com os destinatrios das
suas polticas h um ganho de legitimidade e eficincia de suas aes. Assim, as aes que
visam promover a segurana alimentar devem ser implementadas respeitando os
destinatrios, ou seja, considerando-os seres autnomos, capazes de desenvolverem
projetos de vida e agirem de acordo com eles.
O captulo 2 demonstrar que existem diversos canais de comunicao,
institucionais e no institucionais, que permitem um amplo debate pblico sobre a
segurana alimentar. Esses canais devem ser levados em conta no desenvolvimento das
polticas pblicas, possibilitando maior legitimidade e eficincia. No mais, direitos so
frutos da auto-reflexo dos cidados. Polticas pblicas que se pretendam constitucionais
devem desenvolver-se de forma dialgica, estimulando a conscincia de direitos.

13
Com base nas reflexes desenvolvidas no primeiro e segundo captulos, a parte final
do estudo analisar o Programa Bolsa Famlia (PBF). Este foi escolhido por ser a maior
poltica pblica nacional de combate pobreza e promoo da segurana alimentar.
Indagar se esse programa atende aos princpios fundamentais de igualdade e liberdade,
tratando os destinatrios como sujeito de direitos, merecedores de igual respeito e
considerao.
Para isso desenvolver uma anlise normativa e emprica do programa. Estudar a
legislao que confere sustentao a essa poltica pblica, observando se ela est em
consonncia com o direito e a democracia. Em um segundo momento, examinar resultados
empricos da implementao do PBF. Assim, ser possvel verificar a tenso entre
normatividade e realidade, compreendendo com maior clareza os pontos positivos e
negativos do programa.
Cabe fazer duas ressalvas neste momento: 1) Em razo da delimitao temtica no
foi enfatizado a judicializao do direito alimentao. Reconhece-se a importncia do
Poder Judicirio na garantia de direitos. No entanto, o trabalho procura enfatizar o papel
protagonista dos cidados na criao e defesa de direitos, utilizando para isso diversos
canais que possibilitam a exigibilidade e a implementao dos direitos, dentre eles o Poder
Judicirio, dimenso no desenvolvida nesta investigao. 2) A pesquisa, em muitos
momentos, apresenta argumentos relacionados s dificuldade enfrentadas pelas polticas
pblicas de segurana alimentar que tm como finalidade o combate fome. Isso no
significa que se despreza as demais dimenses do direito alimentao, como a educao
alimentar, o respeito cultural. Mais uma vez, devido delimitao temtica, optou-se por
enfatizar polticas pblicas de segurana alimentar que tm como finalidade o combate
fome.

14
Enfim, esta dissertao tem um objetivo claro. Pretende enfrentar a fome a partir da
perspectiva do direito. Com isso, quer oferecer alguma contribuio para o intenso debate
pblico que envolve o tema. A luta por direitos est associada disputa sobre o que justo
e injusto para a sociedade. Essa disputa realiza-se por meio do convencimento, atravs de
bons argumentos. Espera-se que as reflexes desenvolvidas aqui contribuam para a
permanente luta pela implementao do direito alimentao.

15

Captulo 1
O Constitucionalismo democrtico, a luta por reconhecimento e a construo
de um direito

1.1) Justificativa ao primeiro captulo

Este captulo discorrer sobre o que o direito alimentao. Para isso, ser
fundamental compreender o que o direito e sua lgica interna de funcionamento.
Desenvolver tambm que o direito est fundado em uma estrutura interna de
reconhecimento recproco, tendo como fim a garantia de iguais liberdades para todos os
indivduos. Essas liberdades so frutos de uma intensa luta social, que possibilita a contnua
interpretao sobre o que ser tratado com igual respeito e considerao em determinada
comunidade.
O direito alimentao fruto das lutas sociais, da demanda de grupos excludos,
que permitiram que a fome fosse questionada publicamente e seu enfrentamento se tornasse
uma obrigao social. Somente aps um longo processo de aprendizado histrico e de lutas
por direitos foi possvel afirmar que privaes alimentares desrespeitam o princpio de igual
tratamento que norteia o direito.
Ao se falar sobre direito alimentao no se pode descartar toda a carga semntica
que esse termo traz. Este primeiro captulo tem como finalidade demonstrar como os
direitos so frutos de um processo contnuo de interpretao do princpio de igual
tratamento de todos os indivduos. Demonstrar-se- como as lutas sociais permitiram o
desenvolvimento do direito alimentao.

16
Dessa forma, o primeiro captulo estruturar-se- da seguinte maneira: 1) Explicitar
o que o direito e a importncia das lutas por reconhecimento para a atualizao e
construo democrtica daquele; 2) Resgatar momentos e movimentos emblemticos no
processo de denncia da fome, e reivindicao do direito alimentao.

1.2) O direito e as comunidades fundadas no reconhecimento

A concepo contratualista do direito parte do pressuposto de que os sujeitos do

contrato social so seres egostas, isolados, racionalmente esclarecidos, sendo a funo do
direito enfrentar um individualismo cego e possessivo. Aqui se apresentar uma outra viso
do direito, em que relaes jurdicas desenvolvem-se em uma comunidade de jurisconsortes
livres e iguais, conquistando legitimidade com base no reconhecimento recproco.

(HABERMAS, 2004, p. 163-164, 384)

A viso contratualista parte do pressuposto de que a sociedade artificialmente
formada a partir de acordos polticos. A sociedade uma reunio de homens livres que
buscam, por meio dos debates e discusses polticas, fazer com que prevaleam suas vises
singulares de justia e eqidade. Os acordos devem ser obedecidos at que sejam alterados
por novos contratos.
Uma sociedade artificial, que se guia por meio de um contrato, gera um
compromisso superficial entre seus membros. As obrigaes de cada um encerram-se com
1

Na doutrina poltica da Antiguidade, vigente at a Idade Mdia, o homem concebido como um ser
naturalmente socivel. A poltica era o estudo da vida boa e justa, das leis e das instituies adequadas.
(HONNETH, 2003, p. 31-32)
Com o nascer da modernidade e da ordem capitalista, com o questionamento das tradies e o
florescer dos mercados, surge uma outra concepo poltica, tendo como protagonistas Nicolau Maquiavel e
Thomas Hobbes. O homem, que at ento era visto como ser social, passa a ser compreendido como ser
egocntrico, atento apenas ao proveito prprio. (HONNETH, 2003, p. 32; MAQUIAVEL, 1987, p. 70;
HOBBES, 1979, p. 74-75)

17
os prprios contedos das regras; o contrato uma forma de conciliar compromissos
antagnicos; por fim, vivendo-se em uma sociedade em que o nico meio que possibilita a
convivncia um contrato artificial, pode-se olhar para os demais membros como meios
para se atingir um fim. (DWORKIN, 2003, p. 251 e ss)
Cr-se que os vnculos dos membros de uma comunidade so mais profundos que
um acordo artificial, como pressupe a tese contratualista. A maioria das pessoas sente
algum tipo de obrigao pelo grupo, responsabilidades associativas, que no provm de
uma escolha ou de um consentimento deliberado, mas que surgem, simplesmente, com o
pertencimento coletividade. O grupo ao qual se pertence e suas obrigaes resultantes so
definidas pela histria de uma comunidade. Essas obrigaes no so definidas por
decretos, por convenes, mas por meio da interpretao das prticas sociais.
Por meio da interpretao dessas prticas, consegue-se definir: o que uma famlia,
o que a amizade, a religio, como os pais devem tratar os filhos, como os amigos devem
se portar entre si. Mesmo associaes eminentemente consensuais, como a amizade ou uma
comunidade religiosa, no se fundam em acordos contratuais deliberados. As
responsabilidades associativas surgem em decorrncia da histria em comum, da srie de
obrigaes que se assumem para com o grupo e dificilmente so percebidas
individualmente. Essas obrigaes nem sempre esto associadas livre escolha: um filho se
sente responsvel para com os seus pais, mesmo no tendo escolhido pertencer famlia.
(DWORKIN, 2003, p. 237 e ss.)
A interpretao das prticas sociais define quais as responsabilidades tm-se em
relao ao grupo. A reciprocidade um fator determinante para a existncia dessas
responsabilidades: o filho se sentir obrigado para com a sua famlia, medida que esta

18
aceita as responsabilidades para com ele, um amigo se sentir obrigado quando pode contar
com a reciprocidade do outro amigo.
No se exige um acordo concreto, detalhado sobre as obrigaes de uma
comunidade:

amigos

no

necessitam

saber

especificamente

quais

so

suas

responsabilidades. Obrigaes associativas realizam-se em um nvel mais abstrato. Os

amigos tm a responsabilidade de se tratarem entre si como amigos (DWORKIN, 2003, p.
241). Subjetivamente, a cada amigo dever ser possvel defender que suas aes so
condizentes s obrigaes de uma amizade. Ainda que ambos os companheiros no sejam
capazes dos mesmos sacrifcios, devem pressupor que tenham o mesmo interesse um pelo
outro e que sejam capazes de importantes sacrifcios, mesmo que diferentes.
Assim, os membros de um grupo devem reconhecer-se reciprocamente para que as
responsabilidades sejam assumidas coletivamente2. As responsabilidades que uma
verdadeira comunidade mobiliza so especiais e individualizadas, e revelam um abrangente
interesse mtuo que se ajusta a uma concepo plausvel de igual interesse.3 (DWORKIN,
2003, p. 242-243)
Em uma sociedade fundada no reconhecimento essencial a autonomia moral de
cada cidado. Uma regra no cumprida cegamente, por simples dever. As normas so
relativizadas de acordo com cada situao. Reconhece-se o carter consensual, social das
normas, algo que decorre de relaes recprocas desenvolvidas com os demais membros.
Relaes mtuas determinam o cumprimento das normas, pois somente so obedecidas
2

O compromisso exigido de cada membro fruto da interpretao das prticas sociais. No se exige uma
vinculao psicolgica, subjetiva de cada membro. Um membro pode assumir responsabilidades para a
coletividade mesmo que no conhea todos os demais. (DWORKIN, 2003, p. 244)
3
Em sociedades ps-tradicionais as prticas dos grupos so constantemente postas a prova, resistindo apenas
caso consigam se sustentar em um dilogo aberto. O peso da tradio no suficiente para manter, por si s,
uma relao: pai e filho, entre amigos. Com isso relaes marcadas pelo respeito e pelo dilogo e em que os
vnculos so cultivados tornam-se, cada vez mais, a regra. o que Anthony Giddens (1997, p. 130) denomina
como relao pura . Esta tomada aqui como mais um elemento das sociedades fundadas na fraternidade.

19
quando possuem algum significado para o grupo, alm de cessar a obrigatoriedade quando
desrespeitadas pelas partes.4 (FREITAG, 1987, p. 54)
Cada cidado reinterpreta as prticas sociais, os princpios que norteiam a
comunidade e podem gerar compromissos explcitos. Com base na reciprocidade, o
membro de um grupo, o cidado, pode fazer exigncias aos outros e aceitar, ao mesmo
tempo, as exigncias alheias. Isso somente possvel por se viver em uma sociedade
governada por princpios comuns, que so constantemente reinterpretados.
A partir dessa pressuposio, pode-se compreender, sob a perspectiva normativa, a
poltica como uma arena de debates sobre os princpios da comunidade: quais so as vises
de justia e eqidade que devem norte-la. As responsabilidades de cada membro no se
esgotam com as regras, mas esto vinculadas aos princpios que norteiam a comunidade.
(DWORKIN, 2003, p. 230, 254-255)
Com base nesse raciocnio, pode-se concluir que a defesa da legitimidade poltica,
ou seja, a capacidade de uma comunidade tomar decises coletivas ser mais bem
sustentada a partir de uma concepo de sociedade fundada na reciprocidade e no em um
contrato social. (DWORKIN, 2003, p. 250)
O direito antes de tudo uma atitude reflexiva, contestadora, em que cada cidado
responsvel em reinterpretar, em cada caso especfico, os compromissos que unem a
sociedade5. Assim, no est adstrito ao Estado. um compromisso com o futuro, mas
mantendo a boa-f para com o passado. Pensar e reinterpretar os compromissos pblicos

Opondo-se ao argumento segundo o qual normas servem apenas para a justificao pstuma do agir
oportunista, Elster apresenta o argumento segundo o qual ningum conseguiria utilizar estrategicamente
normas num caso concreto, se ele no pudesse supor em geral o reconhecimento intersubjetivo de normas.
(HABERSMAS, 2003c, p. 67)
5
Para ver texto sobre como o Direito funciona como fator de integrao da sociedade, consulte:
HABERMAS, J. Between facts and norms:an author's reflections. Denver University Law Review.
Denver, v. 76, n. 4 p. 937-942, 1998-1999.

20
pensar o que a sociedade , ...o que o direito representa para ns: para as pessoas que
queremos ser e para a comunidade que queremos ter. (DWORKIN, 2003, p. 492)

1.3) Qual direito? Constitucionalismo e reciprocidade

A modernidade inaugura um problema novo para o pensamento social: como a

humanidade ir conviver consigo mesma?

Esta pergunta soaria implausvel na

Antiguidade, uma vez que o homem era considerado um animal poltico, que somente se
fazia homem imerso na polis6; ou ainda na Idade Mdia, quando havia a submisso da
pessoa ordem, ao estamento social: a pessoa se constitua ser por meio das caractersticas
que a camada social que ela pertencia lhe atribua. (CARVALHO NETTO, 2001, p. 7)
Como viver em sociedade um problema eminentemente moderno, pois na
modernidade que surge a acepo de indivduo como entidade singular dotada de direitos
prprios e interesses, que podem ser divergentes de todos os demais indivduos. Somente
em uma sociedade em que os interesses so centrados no eu so possveis indagaes
sobre a plausibilidade da convivncia em grupo.

Para Aristteles, todo objeto, todo ser possui uma natureza, que por sua vez o produto final de seu
aperfeioamento, ou seja, o melhor, o perfeito (ARISTTELES, 2004, p. 146). A natureza est no plano da
metafsica, da finalidade, do perfeito, da imutabilidade. No plano fsico ocorrem as relaes polticas, que, a
princpio, so imperfeitas, estando, assim, em um constante processo de mutao. (MILOVIC, p. 3-4)
Esse processo persiste at o momento em que o ser desenvolve sua forma plena, sua capacidade
mxima, atingindo sua finalidade natural. Alcanada a perfeio qualquer mudana no gerar
aprimoramento, mas, sim, deteriorao. Neste instante pleno o ser tende estabilidade, imutabilidade.
(MORRALL, 2000, p. 38)
A filosofia aristotlica teleolgica, todas as coisas possuem uma finalidade. A natureza no cria
nada sem um propsito. Como caracterstica central do homem est a idia de pertencimento a polis. Enfatiza
Aristteles (2004, p. 146 e 222): o homem um animal poltico.
O homem sente necessidade, desejo natural de viver em coletividade. o amor, o afeto pelo outro
que leva o ser humano a viver em comunidade (ARISTTELES, 2004, p. 228). Desta forma, o interesse
comum est no centro das relaes humanas. O homem associa aos seus iguais para se completar enquanto
ser. O interesse comum, a vida em sociedade a forma de o ...interesse de todos contribuir para a vida
virtuosa de cada um. (ARISTTELES, 2004, p. 222)

21
O nascer do indivduo acompanhado pelo credo de que todos so seres igualmente
dignos e livres. Todo ser tem em si sua finalidade, fim em si mesmo, e nisso que se
diferencia dos objetos, que, por no serem o fim em si, so meios. O ser humano dotado
de razo, conseguindo superar o estado animalesco em que refm das imposies
naturais, podendo seguir seus imperativos morais e, assim, exercitar a liberdade7. Dessa
forma, a crena em uma sociedade formada por jurisconsortes livres e iguais inaugurada
pela modernidade.8
Isso tem conseqncia direta na compreenso do direito moderno. Indivduos livres
e iguais se relacionam socialmente, sendo funo do direito proteger e efetivar as liberdades
estabelecidas de forma simtrica. Sero normas legtimas aquelas que se submeterem ao
crivo do direito, que tratarem os membros de uma coletividade com igual respeito e
considerao. (HABERMAS, 2003, p. 153)
Liberdade e igualdade so princpios que iro nortear as subseqentes Constituies
escritas. Por meio dessas, as decises polticas tornam-se submissas ao respeito a direitos
fundamentais. No mesmo sentido, conferem legitimidade ao poder coercitivo do Estado. O
discurso poltico moderno utilizar-se- do mdium do Direito, da sua estrutura de
reconhecimento recproco, para a resoluo dos conflitos sociais.9 (HABERMAS, 2003b, p.
45)
7

A filosofia kantiana retoma a tradio da filosofia moral secularizada, proporcionando sustentao filosfica
inicial tese moderna de que os homens so iguais e livres. Para mais ver: KANT, I. Fundamentao da
metafsica dos costumes e outros escritos. So Paulo: Martin Claret, 2002.
8
Presumo que todos aceitamos os seguintes postulados de moral poltica. O governo deve tratar aqueles a
quem governa com considerao, isto , como seres humanos capazes de sofrimento e de frustrao, e com
respeito, isto , como seres humanos capazes de formar concepes inteligentes sobre o modo como suas
vividas devem ser vividas, e de agir de acordo com elas. (DWORKIN, 2002, p. 419)
9
Texto sobre a tenso necessria entre direito e poltica ver: PAIXO, C. A Constituio subtrada. In:
Observatrio da Constituio e da Democracia. A Constituio ameaada. n 1. Sociedade Tempo e Direito:
Braslia, janeiro de 2006. p. 4-5.
Cabe destacar aqui que qualquer interpretao se d por meio de uma linguagem construda
intersubjetivamente. As palavras trazem em si uma carga semntica compartilhada coletivamnete, o que

22
As Constituies somente podero ser consideradas enquanto tais, caso estejam em
consonncia a uma idia mais ampla de constitucionalismo. Esse, por sua vez, compreende:
1) limites ao poder do governo; 2) Estado de Direito; e 3) proteo de direitos
fundamentais. A linguagem constitucional, assim como toda linguagem, emancipa e aliena,
pois todos ao aprenderem como us-la ficam submetidos aos seus limites. As Constituies
que no atendam a esses requisitos de controle de poder e proteo de direitos entraro em
choque com a acepo de constitucionalismo, podendo ser questionado se tais documentos
so de fato Constituies.10 (ROSENFELD, 2003, p. 36)
Desta feita, as Constituies inauguram uma comunidade de princpios, que devem
nortear as condutas humanas, visando o reconhecimento recproco. Simultaneamente, esses
princpios somente podem ser interpretados a partir de determinada realidade, de um
contexto. H uma tenso construtiva entre a histria constitucional de um pas e princpios
que funcionam como instncia crtica dessa histria. (ROSENFELD, 2003, p. 44;
HABERMAS, 2003b, p. 9)
As Constituies inauguram comunidades de sujeitos livres e iguais, fundadas no
reconhecimento recproco. Esses princpios de liberdade e igualdade inserem-se em uma
tenso construtiva com a histria constitucional de uma determinada sociedade: histria de

permite a comunicao. Assim, historicamente foi delineado o que se entende por constitucionalismo.
Somente se pode falar de constituio quando respeitada a idia central do constitucionalismo. Nesse sentido,
ver o interessante debate epistemolgico entre Habermas e Rorty sobre os limites e possibilidade da
linguagem na interpretao do mundo: HABERMAS, J. A virada pragmtica de Richard Rorty:
contextualismo, razo e naturalizao. In.: SOUZA, J. C (org.). Filosofia, racionalidade e democracia: os
debates Rorty e Habermas. So Paulo: ed. UNESP, 2005 e RORTY, R. Verdade, universalidade e poltica
democrtica: justificao, contexto, racionalidade e pragmatismo. In.: SOUZA, J. C (org.). Filosofia,
racionalidade e democracia: os debates Rorty e Habermas. So Paulo: ed. UNESP, 2005. Outra obra muito
interessante, que permeia a concepo epistemolgica deste trabalho: KUHN, T. S. A estrutura das
revolues cientficas. Traduo Beatriz Vianna Boeira e Nelson Boeira. 9 ed. So Paulo: Perspectiva, 2006.
10
Artigo sobre a tenso contempornea entre Constituies e constitucionalismo ver: SOUSA SANTOS, B.
Constitucionalismos perversos. In: Observatrio da Constituio e da Democracia. Judicirio e democracia.
n 4. Sociedade Tempo e Direito: Braslia, maio de 2006. p 24.

23
lutas por reconhecimento, de contnua reflexo sobre o que significa ser livre e igual.
(CARVALHO NETTO, 2006, p. 26)
As Constituies so projetos abertos para o futuro e vinculados ao passado.
Acredita-se na idia que j as primeiras geraes modernas buscavam compreender o que
conviver em uma comunidade de jurisconsortes livres e iguais. As geraes presentes, por
fazerem parte desse projeto, devem aprender com os erros do passado e se empenhar neste
esforo democrtico de contnua reconstruo e (re)interpretao dos princpios de
igualdade e liberdade. (HABERMAS, 2003, p. 167)
Graas a esse sentido performativo cada cidado pode valer-se dos princpios de
liberdade e igualdade, como uma instncia crtica da histria constitucional, ou agarrar-se
histria como instncia crtica das interpretaes e contextualizaes presentes11. A histria
oferece um conjunto de exemplos sobre situaes que ferem ou confirmam os princpios de
uma comunidade, podendo tornar-se uma instncia corretiva do presente.
A histria constitucional um processo de aprendizado. Grupos que antes no
tinham voz, aps lutas e reivindicaes so capazes de tomar o prprio destino nas suas
mos. Direitos, que em determinados momentos foram polmicos, passado algum tempo,
so assumidos por todos na arena democrtica. (HABERMAS, 2003, p. 165 e ss.)
Nesse processo de aprendizado democrtico, os debates pblicos sobre quais
direitos devem-se atribuir de forma simtrica, para se ter uma sociedade mais justa ganham
centralidade. As instncias estatais de formao da vontade so partes importantes da
construo do direito moderno. Contudo, o direito encontrado nas ruas, como fruto das
11

Carter performativo da Constituio: tenso construtiva entre presente e passado, que permite que o
passado seja crtico do presente e o presente reinterprete o passado fundando uma comunidade de
jurisconsortes livres e iguais. a explicao reiterada e contextual dos princpios de liberdade e igualdade
enunciados na Constituio. (HABERMAS, 2003, p. 167)

24
reivindicaes levadas a pblico pelos movimentos sociais, pela constante reinterpretao
que a esfera pblica concebe aos princpios de liberdade e igualdade. O direito se constri
e reconstri no seio da sociedade, nas lutas dos movimentos sociais, nos espaos pblicos
onde cidados dotados de autonomia pblica e privada vivem sua autolegislao: na rua.
(COSTA, 2006, p. 9)
Os movimentos sociais tm uma importncia singular nesse processo de contnua
reinterpretao e complementaes das normas constitucionais. Costumam canalizar
demandas de grupos que se sentem excludos, feridos em seu direito de reconhecimento
simtrico, levando discusso pblica temas at ento irrefletidos. So importantes
associaes, que conseguem fazer ecoar leses a direitos que eram passadas
desapercebidas. So fundamentais por contriburem com o permanente processo de
interpretao do direito e aprendizado histrico.

1.4) A luta por reconhecimento e a interpretao dos compromissos pblicos

Nas sociedades em que as responsabilidades associativas esto fundadas no

reconhecimento recproco, as lutas dos movimentos sociais adquirem enorme importncia,
para a interpretao dos compromissos pblicos. Por meio deles, grupos sociais podero
denunciar leses a direitos, alm de lutar contra a excluso e ofensas.
Segundo Axel Honneth (2003, p. 157), so trs as formas de reconhecimento
recproco: o amor, presente nas relaes mais ntimas, fundamental para o desenvolvimento
da autoconfiana; o direito, que est associado ao auto-respeito; e a solidariedade,
relacionada auto-estima.

25
As relaes amorosas consistem no relacionamento emotivo forte entre poucas
pessoas, pressupem a existncia de sujeitos concretos, que iro satisfazer as carncias e os
afetos. As relaes amorosas, caso sejam bem sucedidas, permitiro o desenvolvimento da
autoconfiana. A criana perceber que pode contar com o amor da me, mesmo frente a
situaes adversas em que os interesses entre me e filho se opem. Isso permitir que a
criana desenvolva a confiana necessria para ficar s, fonte da criatividade e da
imaginao, desenvolvendo sua vida pessoal.12 (HONNETH, 2003, p. 172-175)
Uma vez que o amor permite o desenvolvimento de uma relao harmoniosa
consigo mesmo, ele est na base de todas as outras relaes de reconhecimento recproco.
A autoconfiana individual a base para a participao autnoma na vida pblica.
(HONNETH, 2003, p. 177-178)
O direito, assim como o amor, tambm pressupe o outro. O indivduo necessita do
outro generalizado, sujeito abstrato e geral, para se ver como portador de direitos. Ao
reconhecer os outros membros da sociedade como sujeitos portadores de direitos, sabendo
que igual a eles, o indivduo identifica-se, tambm, como sujeito de direito. (HONNETH,
2003, p. 179)
12

A relao me-filho desenvolvida nos primeiros meses de vida est na base das relaes amorosas. nesse
curto perodo, por meio de uma cooperao intersubjetiva, que me e filho sairo de um estgio de ser-um
simbitico, para um estgio em que ambos reconhecem-se como seres autnomos. (HONNETH, 2003, p. 159,
160 e 165)
Logo aps o nascimento, me e filho encontram-se em uma fase de dependncia absoluta, de
desdiferenciao, em que um depende completamente do outro para a satisfao de suas carncias. Com a
percepo de uma realidade que no lhe est disponvel, o beb desenvolve uma predileo por atos
agressivos, primeiramente contra a me. Por meio dessas agresses o beb ir testar de forma oportuna e
inconsciente o objeto afetivo. A me sobrevivendo aos atos agressivos, demonstrando capacidade de amar,
mesmo aps os constantes ataques do filho, ir romper com as fantasias narcisistas de onipotncia e ser
reconhecida como um sujeito de direito prprio, ao mesmo tempo em que passar a reconhecer seu filho
como um sujeito dotado de autonomia. (HONNETH, 2003, p. 167-169)
Para a criana diferenciar-se da me imprescindvel a confiana no amor e na dedicao dessa,
estar sob a proteo de uma intersubjetividade sentida, pois somente assim, por sentir-se segura,
autoconfiante, a criana ir se permitir ficar s -fonte da criatividade e da imaginao; desenvolvendo sua
vida pessoal. No estar-s a criana desloca-se para o self, para o eu. exatamente na confiana de sentir-se
amada que o filho abre-se para uma relao descontrada consigo mesmo, tornando-se ser autnomo.
(HONNETH, 2003, p. 172-175)

26
O direito pressupe o respeito autonomia individual do outro, protegendo o
conjunto de propriedades que so universalmente reconhecidas como constitutivas de uma
pessoa. Para uma ordem jurdica considerar-se legtima deve pressupor a autonomia e o
assentimento livre de todos seus membros. Todavia, as capacidades constitutivas dessa
autonomia so fluidas, variveis de acordo com o que se considera essencial para a
participao de seus membros em igualdade de condies. (HONNETH, 2003, p. 188)
O reconhecimento jurdico faz com que o indivduo sinta-se sujeito autnomo,
responsvel por suas prprias aes, desenvolvendo os fundamentos psquicos necessrios
para o auto-respeito. Todos indivduos so iguais e livres, possuindo os mesmos direitos e,
portanto, so merecedores do reconhecimento recproco. a possibilidade de olhar o outro
e se ver de forma igual. Enfim, todos so seres livres e gozam dos mesmos direitos. Assim,
podero valer-se do outro para o reconhecimento da sua capacidade de formao de juzos
autnomos individuais.13 (HONNETH, 2003, p. 194)
Uma pessoa por ser titular de direitos individuais tem pretenses legtimas na
sociedade, portanto, torna-se merecedor de respeito diante dos demais. Ele compartilha com
todos os outros membros da sociedade as propriedades que o constituem como ser capaz de
participar da formao discursiva da vontade. O fato de um indivduo poder ver-se como
ser igual, livre e autnomo, ou seja, olhar positivamente para si mesmo, o que se chama
de auto-respeito: a forma de reconhecimento proporcionada pelo direito. (HONNETH,
2003, p. 197).
13

As diferenas econmicas e sociais no desqualificam a participao e a defesa dos interesses polticos

pelos indivduos. Afinal, todos so membros com igual valor para a comunidade poltica. Por outro lado, as
constantes presses polticas, ocasionadas pela luta por reconhecimento, aumentam o rol de pretenses
subjetivas, no deixando intactas as exigncias pr-polticas, sejam elas econmicas ou sociais. (HONNETH,
2003, p. 190)
Desde o incio do sc. XX, no mais plausvel a excluso de determinado grupo social por razes
econmicas sociais, ... a todo membro de uma coletividade poltica deve caber o direito igual participao
no processo democrtico de formao da vontade. (HONNETH, 2003, p. 191)

27
Por fim, a terceira forma de reconhecimento recproco a solidariedade, geradora
da auto-estima. No basta que o sujeito se sinta igual a todos, preciso que ele se sinta
especial em sua singularidade: igual em direitos, diferente e valorizado em suas
capacidades individuais, nas suas propriedades concretas. Para isso fundamental que a
sociedade se abra eticamente para a valorizao da diferena, possibilitando o
desenvolvimento de relaes simtricas.14 (HONNETH, 2003, p. 198-220)
Esse raciocnio pode ser mais bem compreendido e empiricamente verificado de
forma indireta, negativa. Quando as relaes sociais desrespeitam determinados grupos,
violando direitos, ou ainda, quando ofendem as capacidades e propriedades do outro,
agindo de forma no solidria, geram como conseqncia a perda do auto-respeito e da
auto-estima. (HONNETH, 2003, p. 197, 213 e ss.)
A violao de expectativas de reconhecimento profundamente arraigadas, que so
consideradas pelo indivduo como condies essenciais para a formao da identidade
pessoal e da autocompreenso como ser autnomo, pode gerar como conseqncias, lutas
por reconhecimento15. Seus atores nem sempre esto conscientes dos motivos morais de
suas aes. As experincias de desrespeitos e as ofensas s podem tornar-se lutas coletivas
quando os protagonistas conseguem articular as leses sofridas em um horizonte

14

Com o incio da modernidade e a ruptura com as sociedades estamentais, em que o sujeito no era
considerado um indivduo singular, mas membro de um estamento social, passa-se a valorizar cada ser em sua
individualidade. Para alm de ser considerado igual, necessrio o reconhecimento das propriedades
concretas dos indivduos, possibilitando o desenvolvimento de estimas de maneiras simtricas. Assim,
solidariedade pode ser concebida como ...um horizonte intersubjetivo de valores no qual cada um aprende a
reconhecer em igual medida o significado das capacidades e propriedades do outro (HONNETH, 2003, p.
209). Essa valorizao individual fonte da auto-estima.
15
Luta social ...trata-se do processo prtico no qual experincias individuais de desrespeito so interpretadas
como experincias cruciais tpicas de um grupo inteiro, de forma que elas podem influir, como motivos
diretores da ao, na exigncia coletiva por relaes ampliadas de reconhecimento. (HONNETH, 2003, p.
257)

28
intersubjetivamente compartilhado, em que as violaes de direitos sero sentidas por todo
o grupo. (HONNETH, 2003, p. 257-258)
Quando as frustraes individuais transcendem o pessoal e so articuladas em um
horizonte coletivo podem levar a formao de movimentos sociais. As experincias de
desrespeitos que eram privadamente vivenciadas e desagregadas de outras violaes, ao
articularem-se em uma semntica coletiva, podem ocasionar lutas exigindo ...padres
ampliados de reconhecimento. (HONNETH, 2003, p. 258-259)
Os

movimentos

sociais

permitem

que

frustraes

de

expectativas

de

reconhecimento profundamente arraigadas sejam discutidas e reivindicadas na esfera

pblica. Vo alm, permitem que seres abalados com a perda do auto-respeito e da autoestima saiam da ...situao paralisante do rebaixamento passivamente tolerado... e
possam estabelecer uma nova e positiva auto-relao (HONNETH, 2003, p. 259). Mesmo a
sociedade negando-lhes respeito e desvalorizando-os, os movimentos sociais podem
permitir que seus membros recuperem auto-respeito, convencendo-se de que possuem valor
social e moral.
As agresses sociais no podem ser sentidas de modo emocionalmente neutro. As
reaes emocionais negativas (vergonha, ira, vexao e desrespeito) podem proporcionar a
percepo pelo sujeito de que as relaes de reconhecimento esto lhe sendo negadas, o que
pode ocasionar uma ao no plano poltico. O sentimento de injustia, desrespeito e ofensa
no necessariamente levaro luta poltica, mas h a possibilidade. Isso ocorrer quando as
reaes emocionais negativas so articuladas em um horizonte intersubjetivamente

29
compartilhado, utilizando-se dos movimentos sociais como fonte de resistncia ao
reconhecimento violado.16 (HONNETH, 2003, p. 220 e ss.)
Assim, os movimentos sociais so potenciais fontes de resgate da auto-estima e do
auto-respeito negados socialmente. So importantes instrumentos de discusso pblica das
leses a direitos e estima.

1.5) Momentos e movimentos emblemticos no processo de denncia da fome e

construo do direito alimentao17

16
A explicao moral para os conflitos sociais no descarta outras explicaes, como a desenvolvida pela
tradio marxista de que os conflitos sociais tm como origem o interesse de classes. Essa explicao parte da
premissa de que determinados grupos sociais, ao tomarem conscincia de seus interesses, lutam para
aumentar suas possibilidades de reproduo. (HONNETH, 2003, p. 261)
17
Como este subcaptulo trabalhar com o resgate de alguns fatos histricos e de alguns momentos
importantes da luta contra a fome e pela exigibilidade do direito a se alimentar adequadamente, tornam-se
necessrias algumas advertncias.
A perspectiva histrica que se adota neste estudo ope-se teleologia. Cr-se que a histria no se
faz de forma linear, mas, sim, contextual. Valores e direitos consagrados devem ser interpretados luz do seu
momento histrico. A continuidade dos signos, como liberdade, igualdade e justia, no se confunde com a
continuidade de contedos. Significantes (as palavras) e significados diferenciam-se. O contedo de cada
direito deve ser interpretado de acordo com seu contexto, de acordo com o paradigma que est inserido.
Enfim, no h o significado essencial, atemporal para cada significante. (HESPANHA, 2005, p. 26-27;
KOSELLECK, 2006, p. 105; SKINNER, 2005, p. 120)
Significantes e significados diferenciam-se. Compreende-se que continuidades semnticas no so
provas vivas de valores imemoriais, atemporais. A nica histria das idias que deve ser feita a histria dos
usos a que as idias esto sujeitas (SKINNER, 2005, p. 123).
Na teleologia histrica, o presente impe-se ao passado, sendo sacralizado e justificado. Toda e
qualquer alternativa no apenas esquecida, como descartada. A grande vantagem metodolgica e social do
que aqui se chama arqueologia histrica a ruptura da linearidade e com isso a possibilidade de libertar o
passado do presente, artificializando o presente, abrindo margens para se pensar alternativas.
Todas as ressalvas feitas nesta nota no negam a concepo epistemolgica que norteia este
trabalho. Como j afirmado, um paradigma uma lente que serve para ver o mundo. Como toda lente,
permitir que se veja o mundo de determinada forma, sendo cega para formas alternativas de se ver o mundo.
Talvez, a grande vantagem da concepo paradigmtica seja assumir ser uma viso e, simultaneamente, uma
forma de cegueira.
Quando se assume essa pressuposio pode utilizar-se da histria como um depsito rico de
experincias. Ao assumir a cegueira, pode-se ver a prpria artificialidade do projeto moderno e com isso
submet-lo a constantes criticas, possibilitando mudanas. Experincias passadas podem ser teis para
desnaturalizar o presente, permitindo, mais uma vez, a tenso entre passado e presente. (HESPANHA, 2005,
p. 21)
Por fim, cabe destacar que no se assumir a viso ingnua de que o relato histrico a narrativa do
que realmente aconteceu; de que os fatos histricos esto a, somente a espera do relato do historiador. Ao
contrrio, tudo o que est disponvel ao historiador , meramente, uma seqncia cronolgica entre
acontecimentos. o historiador que seleciona os fatos, a perspectiva de abordagem e lhes d uma relao de

30

1.5.1) Josu de Castro e a descoberta da fome18

Josu de Castro desnaturalizou o problema da fome. Sabia que estava lidando com
um tema delicado e perigoso. Delicado a ponto de constituir-se um enorme tabu para a
civilizao. Era um silncio premeditado por interesses e preconceitos sociais e
econmicos. Investigar a fome era demonstrar que os interesses do mercado nem sempre
eram coincidentes com a sade pblica, que grande parte das vezes eram antagnicos. O
mercado guiado pelo lucro e no pela justia social. Em um mundo em que se costuma
escrever sobre tudo, at a dcada de 40 do sculo passado havia muita pouca coisa escrita
sobre essa mazela. (CASTRO, 2004, p. 12 e ss; MELO FILHO, 2003, p. 61)
A fome era um tema proibido, quase nunca discutido publicamente, e quando
levado esfera pblica era associado a preconceitos raciais, climticos, regionais e a falsas
teorias, como o malthusianismo, que mais distorciam que esclareciam. Josu de Castro foi
importante para o Brasil e para o mundo, pois demonstrou a fragilidade dessas teorias e
apontou os fatores econmicos e sociais que esto por trs dessa calamidade pblica.19
(CASTRO, 2003, p. 11; BASTISTA FILHO e BATISTA, 2003, p. 40-41)

causa e conseqncia. Cria-se uma narrativa prpria a partir dos fatos disponveis. No toa, alguns autores
classificam a histria como gnero literrio. Isso no remete arbitrariedade, mas assumir seus limites e
recorrer antes coerncia interna do discurso, que a busca de uma verdade histrica. (HESPANHA, 2005, p.
33 e ss.)
Para o aprofundamento no assunto, sugere-se a seguinte bibliografia: HESPANHA, A. M. Cultura
jurdica europia: sntese de um milnio. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2005; KOSELLECK, R. Futuro
passado: contribuio semntica dos tempos histricos. Rio de Janeiro: Contraponto, 2006; SKINNER, Q. A
liberdade antes do Liberalismo. Trad. Raul Fikker, So Paulo: UNESP, 1999; SKINNER, Q. Vises da
poltica: questes metodolgicas. Algs: Difel, 2005.
18
A descoberta da fome o ttulo do prefcio do livro de Josu de Castro intitulado Homens e
Caranguejos
19
Josu de Castro compreendia a fome como quantidade energtica e nutricional mnima diria que cada
pessoa deveria consumir para sobreviver. A acepo contempornea no a reduz a esse mnimo calrico,
envolvendo o respeito a aspectos culturais, ambientais e ao prprio prazer. (AlCOCER, 1995, 205-206)

31
O autor o maior smbolo do movimento emergente que questionava a fome.
Enfrentou os sensos-comuns e rompeu com a lgica economicista, que era dominante. Essa
se perguntava sobre a lucratividade do combate s excluses sociais, Josu de Castro
fundou sua argumentao em princpios: a fome devia ser combatida porque era injusta.
Assim, possibilitou que essa mazela fosse conduzida esfera pblica como um problema
social. Iniciou-se a caminhada em direo ao direito alimentao. (MALUF, 2007, p.26)
A fome deveria ser enfrentada por ser injusta. Qual justia? Estava no centro da
argumentao de Josu de Castro, a busca pelo o que melhor para todos brasileiros, o que
melhor para toda a populao mundial e no para uma elite. O desenvolvimento,
compreendido pelo autor como melhor qualidade de vida, deveria atingir a todos.20
Teorias bastante difundidas, como o malthusianismo, guiavam-se por uma lgica
contrria. Argumentos econmicos tinham preponderncia sobre princpios de justia. O
malthusianismo associava a fome exploso demogrfica. Preconizava que a populao
crescia em progresso geomtrica (multiplicao) e os recursos alimentares em progresso
aritmtica (adio). Como conseqncia, inevitavelmente, ocorreria o cataclismo da fome.
Como soluo, props um controle populacional rigoroso. Tericos mais pessimistas como
20

J na dcada de 40, Josu de Castro denunciava o falso dilema colocado pelos economistas para o Brasil:
po ou ao. Afinal, o verdadeiro desenvolvimento s pode ser atingido quando o crescimento econmico
conciliado com melhores condies sociais para toda a populao. Os ganhadores do processo de crescimento
de um pas no podem ser uma minoria, todos devem ser beneficiados. No basta a industrializao,
essencial tocar nas estruturas sociais. (CASTRO, 2004, p. 275, 283)
Tendo como premissa que princpios de justia devem nortear as relaes sociais e no a eficcia
econmica, Josu de Castro resignificou o conceito de desenvolvimento e subdesenvolvimento. Relacionavaos no apenas a questes econmicas, mas, especialmente, s condies sociais.
Desenvolver no se reduzia ao crescimento econmico, mas, sim, ao aumento da qualidade de vida
da populao como um todo, respeitando condies ambientais. O autor via a fome como expresso biolgica
do subdesenvolvimento. Para combater a fome era essencial que se adotasse um modelo de crescimento que
promovesse o desenvolvimento. O crescimento econmico europeu no era admissvel, pois impunha aos
demais pases o subdesenvolvimento. (ANDRADE, 2003, p. 76; CASTRO, 2004, p. 272)
Atualmente o Prmio Nobel de economia Amarta Sen o grande defensor da idia de que o
desenvolvimento promovido pela expanso das liberdades. ...o desenvolvimento pode ser visto como um
processo de expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam. (SEN, 2000, p. 17). Para mais ver: SEN,
A. K. Desenvolvimento como liberdade. Traduo Laura Teixeira Motta. So Paulo: Companhia das Letras,
2000.

32
Vogt, em seu livro Road to Survival, preconizavam que era necessrio deixar inmeros
indivduos morrerem em regies mais pobres para se restabelecer o equilbrio mundial entre
produo e populao. (CASTRO, 2003, p. 45 e ss; CASTRO, 2003b, p. 84 e ss.)
Josu de Castro fez o enfrentamento moral dessas teorias, demonstrou como eram
estruturadas em preconceitos sociais e no em uma slida argumentao cientfica. Caso
Malthus, o precursor do malthusianismo, estivesse correto, a populao prevista para o final
da dcada de 60 do sculo passado seria de aproximadamente 100 bilhes de habitantes. O
autor brasileiro ressaltou que a fome anterior exploso demogrfica, mas somente a
partir da segunda metade do sculo passado tornou-se um grande escndalo internacional.21
(CASTRO, 2003, p. 47 e ss.)
Em relao a teorias mais pessimistas, como a de Vogt, Josu de Castro denunciou
que seus pressupostos propunham a eliminao de inmeros indivduos do terceiro mundo,
para preservar padres de vida conquistados em pases ricos. Isso era injustificvel, pois
no respeitava o fato de todos serem seres humanos. Na linguagem constitucional: feriam o
princpio de igual respeito, que todos so portadores. Com isso, somente conseguiriam
aumentar a instabilidade em todo o mundo, j que populaes humanas no se deixam
sacrificar docilmente. (CASTRO, 2003b, p. 84 e ss.)
Teorias como a de Malthus ou Vogt partiam do falso pressuposto de que o mundo
era superpovoado. Mito ainda hoje existente. Josu de Castro demonstrou a inconsistncia
desse argumento. Pases pobres e famintos, em geral, possuam baixa densidade

21

A partir da dcada de 50, aps a Segunda Guerra Mundial, ocorreu a exploso demogrfica no mundo. O
crescimento da populao foi ocasionado, em especial, nos pases pobres, em decorrncia da reduo das
taxas de mortalidade infantil. O aumento da expectativa de vida da populao estava diretamente relacionado
com a propagao dos antibiticos e dos inseticidas, no sendo acompanhado, em grande parte do mundo, por
modificaes das estruturas sociais. A nica diferena que, vivendo embebidas num caldo de antibiticos,
as crianas j no morrem no primeiro ano (...) sobrevivem para morrerem um pouco mais tarde...
(CASTRO, 2003, p. 46)

33
demogrfica, enquanto as regies ricas eram verdadeiramente superpovoados. Territrios
reconhecidamente marcados por serem reas macias de fome eram grandes exportadores
de alimentos, como a ndia. Nessas regies os famintos eram muito pobres para comprar os
cereais exportados.22 (CASTRO, 2003, p. 56 e ss; CASTRO, 2003b, p. 86; CASTRO, 2004,
p. 13, 34)
Josu de Castro ofereceu argumentos slidos para que um grande nmero de
preconceitos sobre a fome fosse desfeito. Isso proporcionou que a sociedade civil
comeasse a questionar publicamente as reais causas desse mal e os antigos sensos-comuns
que envolviam o tema.
Provou que fatores climticos e econmicos influenciavam nas condies
alimentares de uma populao. No entanto, os dficits alimentares estavam relacionados,
especialmente, com a estrutura econmica e o modelo de desenvolvimento. Os latifndios e
a monocultura eram os grandes responsveis pela fome. A exemplo do nordeste aucareiro,
at mesmo reas com solo extremamente frtil e clima regular transformavam-se em
regies marcadas pela desnutrio, devido a essas prticas.23

22

O mito da superpopulao forte ainda hoje, servindo como justificao para a pobreza e a fome em
diversas localidades do globo. A causa da misria no o excesso de indivduos e no ser um controle
populacional rgido e forte que solucionar o problema da fome. Mais uma vez, seguindo a lio de Josu de
Castro, pode-se constatar que as reas superpovoadas do mundo esto concentradas nos pases ricos, no
entanto o discurso da superpopulao recai especialmente nos pases pobres. Superpopulao uma fico
utilizada para caracterizar as pessoas que no contribuem para a economia funcionar adequadamente. So
pessoas descartveis para a economia e, por isso, constituem um excesso. (BAUMAN, 2005, p. 52)
Atualmente a frica tem 88 habitantes por km; a Europa, incluindo as estepes e as reas geladas da
Rssia, possui 417 pessoas por km; o Japo 1370; Holanda 1760; Taiwan 2560 e Hong Kong 22.740. Se toda
populao da China e da ndia se mudassem para o EUA a densidade populacional no ultrapassaria a da
Inglaterra, Holanda. (BAUMAN, 2005, p. 57)
23
A monocultura da cana e do caf era associada concentrao de rendas, escassez alimentar, degradao
ambiental. Quando toda a agricultura de uma regio se volta para apenas uma forma de plantao isso,
certamente, ocasionar insegurana alimentar. Os alimentos ficaro mais caros, como conseqncia a
acessibilidade e a diversidade ficaro prejudicadas. A monocultura gerou como conseqncia a fome crnica,
em uma rea de enormes potenciais alimentares, como no Nordeste aucareiro; a concentrao exacerbada de
rendas; a eroso das terras e a degradao ambiental. (CASTRO, 2004, p. 96 e ss.)

34
Os preconceitos que envolviam a fome justificavam aes ineficazes e esprias:
polticas pblicas assistencialistas, que se utilizavam e contribuam para a manuteno dos
tabus que envolviam o tema. As grandes obras de combate seca, barragens e estradas,
foram exemplo dessas polticas. Eram realizadas, em geral, sem critrios claros, sendo
determinadas, exclusivamente, por presses polticas. No atendendo a necessidade de toda
a populao, mas de grupos especficos. O regime de desperdcio de recursos pblicos
legitimados pela seca foi apelidado pela imprensa nacional de indstria da seca.
(CASTRO, 2003c, p. 139 e 140)
Est na base da argumentao de Josu de Castro o enfrentamento moral da fome.
Afinal, em uma sociedade em que todos so iguais, no justo que as riquezas sejam
apropriadas apenas por alguns. Essa mazela uma agresso a critrios de justia social,
pois desconsidera a igualdade entre os indivduos. Contudo, nesse momento, ainda no era
possvel falar em direito alimentao. Os direitos so fluidos, sendo a dramatizao de
um problema na esfera pblica apenas o primeiro passo para a reflexo coletiva, que pode
ocasionar o surgimento de novos compromissos sociais.
Josu de Castro foi um protagonista de sua poca, seja como cientista, como
membro e uma importante voz dos movimentos sociais, como deputado federal, como
presidente da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO). Foi
expresso emblemtica de uma era que descobria a fome. Um tempo que tirou essa mazela
da invisibilidade, do esquecimento, que se assustou com o nmero de pessoas que
padeciam diariamente em razo da fome. No que essa no existisse antes, mas somente
nesse momento histrico ela veio cena pblica, ensinando as geraes posteriores, que era
um grave problema a ser enfrentado em uma sociedade que queira se nortear pelo
reconhecimento recproco.

35
1.5.2) A construo de um direito: da fome ao direito alimentao

Direitos surgem a partir da interpretao, em cada sociedade, em determinado

momento histrico, sobre o que significa o cidado ser tratado como sujeito merecedor de
igual respeito e considerao. Os estudos de Josu de Castro possibilitaram que a fome
fosse conduzida discusso pblica como um problema social, que gerava excluso. A
descoberta da fome foi o passo inicial em direo ao reconhecimento da alimentao como
um direito.
Para isso, foram fundamentais os movimentos sociais, pois no permitiram que o
sofrimento vivido por milhes de brasileiros fosse esquecido. Coube a eles tornar a fome
um tema presente. Com isso, houve um aprendizado histrico de toda sociedade brasileira,
que permitiu o reconhecimento do direito a todos os brasileiros a se alimentarem
adequadamente. Este subcaptulo tem como objetivo demonstrar como as reflexes sobre a
fome conduziram ao direito alimentao e o papel dos movimentos sociais nesse
processo.

1.5.3) Redemocratizao do pas, um momento de aprendizado.

Reflexes pblicas esto diretamente associadas a criao e resignificao de

conceitos, que possibilitaro a comunicao. A linguagem construda intersubjetivamente
e traz em si uma carga semntica como resultado do processo histrico. As reflexes

36
democrticas resignificaram conceitos como fome e segurana alimentar, ampliando seus
horizontes, o que permitiu o avano das discusses pblicas.24
A partir da dcada de 80 do sculo passado, os principais responsveis pela
introduo de novos elementos e pela mudana de enfoque na atual compreenso de
segurana alimentar e da fome foram os movimentos sociais e as entidades da sociedade
civil. (MALUF, 2007, p. 30, 66 e ss.)
Cabe ressaltar, que a associao desses conceitos a direitos, no toa, coincide com
a redemocratizao do pas. Momento em que os movimentos sociais comeavam a se
rearticular e a esfera pblica estava efervescente25. Apesar da fome ser vista como um
problema, seu enfrentamento continuava sendo um tabu social.

24

O conceito de segurana alimentar surgiu no final da Primeira Guerra Mundial associado idia de
segurana nacional. Percebeu-se que um pas poderia dominar outro caso tivesse controle sobre seu
fornecimento de alimentos. Os pases comearam a se preocupar com a produo e estoque de gneros
alimentcios, visando a auto-suficincia interna.
Em um momento posterior, na dcada de 70, os estoques alimentares mundiais estavam baixos, dessa
feita a segurana alimentar passou a ser associada ao aumento da produo. Foi, ento que correu a revoluo
verde: grandes investimentos em novas tecnologias de produo agrcola. Os estoques alimentcios
aumentaram, mas a fome no diminuiu. Milhes de pessoas continuavam vulnerveis. Constatou-se que
superar a insegurana alimentar era uma questo primordialmente relacionada acessibilidade. (MENEZES,
1999, p.61)
Sobre a evoluo da noo de segurana alimentar: da sua origem associada doutrina militar, as
redefinies ocasionadas pela Revoluo Verde e sua associao com o conceito de cidadania ver: COSTA,
A. B. e ROCHA, E. G. Segurana alimentar: sua previso constitucional. In.: Notcia do Direito brasileiro.
Nova srie, n. 13 (2006). Braslia: Universidade de Braslia, Faculdade de Direito, 2006; ou: MENEZES, F.
O Conceito de insegurana alimentar. In: ACTION.AID. As Faces da pobreza no Brasil: programa de
trabalho. Rio de Janeiro: Arte Maior Grfica e Editora, 1999.
25
Cabe destacar a contribuio artstica neste processo. Roberto Lyra Filho exps, que dentre o rol de
atitudes humanas, est a possibilidade de intuir, mostrar, associando essas capacidades com a atitude
artstica. Diferente da atividade filosfica, que est relacionada com a tentativa de fundamentao, a arte
intui, mostra, sem pretenses de compreender, explicar. Depois de sua longa e rdua jornada, o cientista
encontrar, no final do seu caminho o artista, que chegou ali por meio da intuio. (LYRA FILHO, 1982,
p164 e ss.)
Ao longo da ditadura as discusses pblicas em torno da fome foram silenciadas. Com a
redemocratizao do pas, a fome voltou arena pblica, sendo o movimento artstico um grande responsvel
por isso. Nesse sentido, cabe ressaltar o disco lanado pelos Tits, em 1987, Jesus no tem dentes no pas
dos banguelas, tendo como uma de suas principais msicas Comida. Arnaldo Antunes, de forma breve,
compila em quatro frases uma enorme discusso em torno do direito humano alimentao adequada, a qual
estava ressurgindo com a democratizao do pas.
Outra importante expresso artstica foi o movimento Manguebeat, de Recife, tendo como um dos
principais grupos Chico Science & Nao Zumbi. Assumem as influncias recebidas de Josu de Castro e j

37
No perodo de redemocratizao do pas, as aes governamentais procuravam
ampliar o acesso aos alimentos por meio do aumento da produo agrcola e controle de
preos. Em relao populao de baixa renda, a principal iniciativa federal foi a criao
da rede SOMAR, que era composta por centenas de instalaes varejistas. ... foram poucas
as aes do Estado em direo a uma poltica de abastecimento e combate fome.

26

(BELIK et al. 2003, p. 19)

Em relao sociedade civil, ainda no existia um movimento forte, que conduzisse
a insegurana alimentar como tema que gerasse grande mobilizao na esfera pblica.
Nesse sentido, foram importantes as aes desenvolvidas por Hebert de Souza, o Betinho.
J em 1981, ao retornar do exlio, foi criado o IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises
Sociais e Econmicas), entidade no-governamental de pesquisas. Esse instituto inaugurou
uma forma diferente de atuao social. Foi criado como sendo suprapartidrio e suprareligioso, o que permitiu uma grande capacidade de mobilizao. Dentre seus temas
no incio da dcada de noventa recuperam, resignificam e divulgam, por meio da arte, esse autor.
(BARRETO, 2007; ZERO QUATRO, 1992)
A proposta do movimento, de se enfiar na lama do mangue, mas antenado com o mundo, est
contagiado pela idias de Josu de Castro, em especial, por sua obra Homens e Caranguejos. O homemcaranguejo resignificado pelo movimento manguebeat para caranguejo-homem. Mesmo esquecido na lama
do mangue, o homem-caranguejo tem crebro, um caranguejo-homem; no anda apenas para trs, tem
antena e pode se conectar ao mundo. (MELO FILHO, 2003, p. 61 e ss.)
Tanto os Tits como o movimento Manguebeat inturam uma srie de discusses democrticas que
viriam cena pblica aps a ditadura. A fome no poderia ser compreendia apenas como um mnimo
energtico e nutricional necessrio para uma vida saudvel. Metaforicamente os Tits expem isso: ...a gente
no quer s comer, a gente quer comer e fazer amor.... O Manguebeat recupera e resignifica Josu de Castro,
contextualizando-o ao paradigma democrtico. O caranguejo-homem est na lama, mas tem crebro, tem as
vibraes que podem injetar energia e desentupir as artrias de uma sociedade que est morrendo de infarto.
26
Cabe destacar, os tquetes do Sarney, cupons que eram distribudos s famlias carentes e podiam ser
trocados por leite. O pouco controle sobre os resultados dessa poltica e baixo valor do bem distribudo
certamente reforavam seu carter assistencialista. Como se ver no ltimo captulo, a distribuio de leite
pode contribuir para a dirimir a fome de uma criana. No entanto, polticas pblicas de promoo de direitos
devem ter metas claras, serem monitoradas, contarem com a participao social e no serem refns de sobras
oramentrias. (BELIK et al. 2003, p. 20)
Sobre as fases das polticas de combate fome no Brasil, ver: (BELIK et al. 2003, p. 11 e ss.). At a
dcada de trinta, a poltica alimentar se dirigia oferta de alimentos para a populao crescente das grandes
cidades. Em um segundo momento, as polticas de alimentao foram vistas como um problema de
intermediao, desenvolvendo o controle de preos e da oferta. Por fim, a partir da dcada de noventa, as
polticas alimentares de acesso aos alimentos foram vistas como uma questo de mercado, sendo necessrio
desregulamentar, para que o crescimento econmico pudesse gerar cidadania.

38
prioritrios estava o monitoramento de polticas pblicas de segurana alimentar. Seus
estudos fomentaram a discusso pblica sobre a fome, permitindo uma ruptura inicial ao
tabu que envolvia o tema.27 (PORTAL IBASE)
A criao do IBASE possibilitou maiores debates pblicos sobre a segurana
alimentar. A tentativa de desvinculao de partidos proporcionou que as reflexes
desenvolvidas tivessem abertura em setores de esquerda e de direita. Foi uma experincia
protagonista, que instigou governo e sociedade civil sobre a importncia de se discutir a
fome e buscar solues.
A redemocratizao foi um momento de efervescncia poltica. Dentre as principais
bandeiras estavam a luta pelas eleies diretas e o movimento pela Assemblia
Constituinte. Esta foi marcada pela ampla mobilizao cvica, o que conferiu grande
legitimidade Constituio de 198828. Em resposta ao perodo ditatorial, um amplo rol de
direitos foi consagrado como fundamental. (SARLET, 2004, p. 73 e ss.)
O movimento pela segurana alimentar ainda era incipiente, no possuindo grande
fora. Isso dificultava que o tema tivesse grande impacto na esfera pblica. Iniciavam-se as
reflexes sobre o que era garantir a segurana alimentar em um contexto democrtico.
Nesse sentido, cabe destacar a VIII Conferncia Nacional de Sade, realizada em 1986. A
Conferncia foi um importante momento pr-constituinte, em que os movimentos sociais

27

Outra importante instituio que presta relevante servio, desde 1955, ao acompanhamento de polticas
pblicas relacionadas ao mundo do trabalho o DIEESE (Departamento Instersindical de Estatsticas e
Estudos Socioeconmicos). Dentre suas diversas linhas de ao est o salrio mnimo necessrio (ou salrio
mnimo ideal) e a cesta bsica nacional. Ambos projetos oferecem fortes subsdios para as lutas desenvolvidas
em torno da segurana alimentar e nutricional. Para mais informaes ver: http://www.dieese.org.br/
28
A formulao do texto constitucional no partiu, como inicialmente previsto, de um projeto previamente
formulado por uma Comisso de Notveis, Comisso Afonso Arinos. Optou-se pela instituio de oito
comisses, que foram seguidas por audincias pblicas, intensa participao de grupos organizados e ampla
cobertura da imprensa. Assim, um parlamento, que possua senadores no eleitos e sofria fortes presses do
Executivo, conseguiu aprovar uma Constituio altamente democrtica e aberta para o futuro. (PAIXO,
2006, p. 5)

39
sanitaristas formularam as propostas para a sade e se organizaram em torno delas. Mais de
4000 pessoas participaram, sendo que 50% eram representantes da sociedade civil
organizada. Isso permitiu que a Sade fosse o setor com as propostas mais debatidas e com
maior articulao na Assemblia Constituinte.29 (OLIVEIRA, 2005, p. 72 e ss.)
A I Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio realizou-se no interior da
VIII Conferncia de Sade30. O incipiente movimento pela segurana alimentar lutou para
que ela ocorresse como uma pr-conferncia, o que permitiria que suas discusses tivessem
reflexo nas bandeiras constituintes do movimento sanitarista. Devido aos preconceitos que
envolviam o tema, apesar de integrante da VIII Conferncia, ela s se realizou aps essa,
sendo seu impacto quase nulo sobre as reivindicaes sanitaristas. Assim, no ocorreram
relevantes discusses na Assemblia Constituinte sobre a segurana alimentar.31
(VALENTE, 2007)
O fato de a alimentao ser um tema essencialmente intersetorial dificultava que
fosse assumida por uma das reas do conhecimento ou grupos de mobilizao. No mais,
preconceitos e tabus que circundavam o combate fome, comumente associado ao

29

Interessante trabalho sobre a atuao do movimento sanitarista na assemblia constituinte ver: OLIVEIRA,
M.S. C. Por uma construo democrtica do direito sade: a Constituio federal, os instrumentos de
participao social e a experincia do conselho nacional de sade. Dissertao de mestrado UnB, 2005.
30
Nesse sentido, importante destacar a Emenda Popular encaminhada assemblia nacional constituinte,
que afirma: Politicamente comprometidos com a superao das pssimas condies de vida e sade da
maioria da populao brasileira, as entidades e movimentos populares que compem a Plenria Nacional pela
Sade na Constituinte assumem neste momento histrico a luta unitria pela incluso das propostas da 8
Conferncia Nacional de Sade no texto da futura Constituio, como condio mnima e indispensvel para
assegurar o pleno exerccio do direito sade, o qual implica a garantia pelo Estado de: condies dignas de
trabalho, alimentao, moradia, educao... (citado por OLIVEIRA, 2005, anexo II)
31
Pesquisa na base de dados da Assemblia Nacional Constituinte confirma isso. Apenas uma emenda
parlamentar foi apresentada, 00007 de 14, 05, 1987. O responsvel foi o Deputado paulista do PT Eduardo
Jorge. A emenda propunha a criao do subsistema de Nutrio e Segurana Alimentar, que seria vinculado
ao SUS, tendo como competncia orientar na formulao de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar.
Esta emenda foi considerada prejudicada, pois a matria seria j abrangida pelo SUS. Nenhuma sugesto foi
apresentada pela populao no tocante Segurana Alimentar.

40
assistencialismo, afastaram-no das discusses pblicas. A fome era vista como um
problema social, mas no era associada cidadania.
A ausncia de discusses pblicas sobre o tema teve conseqncia direta no texto
constitucional: no h nenhuma meno ao direito alimentao adequada32. Era
fundamental romper com os preconceitos que envolviam o tema, para que a luta por
reconhecimento obtivesse xito. Era necessrio convencer os prprios movimentos sociais
de que o combate fome podia se realizar de forma no assistencialista. (VALENTE, 2007)
Por outro lado, a primeira Conferncia de Alimentao e Nutrio foi um
importante evento, pois lanou um conjunto de proposies que se tornaram referncia para
lutas posteriores, entre elas: a adoo do adjetivo nutricional no conceito de Segurana
Alimentar; a necessidade de um Conselho Nacional de Alimentao e Nutrio, que
formulasse a Poltica Nacional de Segurana Alimentar; e a adoo de um Sistema
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.33
32

Hoje, possvel voltar os olhos para o texto constitucional e ver que em diversos momentos faz meno
alimentao e, portanto, afirmar que j na Assemblia Constituinte o direito alimentao foi consagrado. O
mesmo exerccio pode ser desenvolvido com a Declarao Universal dos Direitos Humanos. J em 1948, esse
documento fez referncia alimentao. Todavia, isso somente possvel porque atualmente o direito
alimentao indissocivel do princpio de igual tratamento, que est na base do constitucionalismo.
(PIOVESAN, 2007, p. 17)
A luta promovida pelos movimentos sociais aps a Assemblia Constituinte permitiu o
reconhecimento do direito alimentao. Com isso a segurana alimentar passou a ser vista como
indissocivel dos demais princpios enunciados na Constituio. Apesar de no estar explicitamente
enumerada, no h como se negar alimentao o status de princpio fundamental, essencial para o
desenvolvimento, para dignidade, educao, sade, lazer etc.
A interpretao do texto constitucional nunca pode ser literal, mas, sim, principiolgica
(DWORKIN, 2003b, p. 180 e ss.). ...somos governados no por uma lista ad hoc de regras detalhadas, mas
sim por um ideal, razo pela qual a controvrsia se encontra no cerne de nossa histria. (DWORKIN, 2003b,
p. 205) Nesse sentido, questiona-se a luta contempornea de parte do movimento social pelo direito
alimentao que pretende modificar o art. 6 (PEC 64/2007) da Constituio Federal, fazendo meno
expressa a esse direito. (RUANO, 2007)
O direito alimentao um princpio constitucional esteja ou no explcito. Modificar a
Constituio desnecessrio e prejudicial. Direitos no necessitam ser enunciados para serem exigidos. A luta
pela alterao do texto constitucional enfraquece apega-se literalidade e enfraquece a interpretao
principiolgica.
33
Importante proposta para a poca foi o documento intitulado Segurana Alimenta: proposta de uma poltica
contra a fome. Este documento foi formulado por uma equipe de tcnicos do Ministrio da Agricultura e teve
poucas repercusses prticas, porm demonstrou preocupao inicial do governo com o tema da fome, alm

41
Apesar de no obter ampla repercusso pblica, foi um evento de grande
aprendizado para os movimentos sociais de combate fome. Foi um momento autoreflexivo em que traaram diretrizes de ao. Essas diretrizes foram essenciais para as
discusses posteriores e para a estruturao do movimento social. Agora se tinham
horizontes e bandeiras democrticas de luta. Podia-se enfrentar o tabu sobre o
assistencialismo apresentando polticas sociais, que promoviam a cidadania. O CONSEA, a
Poltica Nacional de Segurana Alimentar comprovavam que polticas pblicas de combate
fome podiam ser desenvolvidas com dilogo social, respeitando os destinatrios e
tratando-os como cidados.
Apesar das demandas em torno da alimentao ter obtido pouca repercusso em um
momento crucial, a Constituinte, os debates desenvolvidos proporcionaram um grande
amadurecimento dos prprios movimentos sociais. J possuam metas que permitiam
enfrentar consistentemente o tabu que envolvia a fome. Com isso era possvel avanar na
luta por reconhecimento.

1.5.4) Momento ps-constituinte: protagonismo dos movimentos sociais e o nascimento de

um direito

Apesar de a segurana alimentar no ter tido relevncia na Assemblia Constituinte,

o movimento pelo direito alimentao j tinha obtido algumas vitrias. A luta pela
segurana alimentar j se inseria em um contexto mais amplo que o combate s deficincias
energticas e nutricionais mnimas. Havia bandeiras prprias e algumas metas. Era possvel
de encontrar em seu texto algumas propostas futuramente adotadas, como as diretrizes nacionais de segurana
alimentar e possibilidade de instituio do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
(MALUF, 2007, p. 80)

42
visualizar polticas pblicas desenvolvidas de forma democrtica, por meio do CONSEA. O
combate insegurana alimentar era associado ao enfrentamento de uma assimetria social.
Em 1992, o primeiro presidente eleito aps vinte anos de ditadura militar, sofre
graves acusaes de corrupo, culminando em uma ampla mobilizao social em todo o
pas, liderada pelo Movimento pela tica na Poltica34. A ampla presso popular resultou
no impeachment. Trs meses antes da cassao, buscando apoio popular e resgatar a
imagem no exterior, o governo ratificou o pacto de direitos econmicos, sociais e culturais,
que em seu art. 11 assegura expressamente o direito humano alimentao adequada.35
Com o impeachment de Fernando Collor de Mello, o movimento tica na Poltica
lanou manifesto contra a corrupo no pas, considerando a fome, a misria e a excluso
social como formas de corrupo. Assim, foi criada a Ao da Cidadania contra a Fome, a
Misria e pela Vida, liderada pelo socilogo Hebert de Souza, o Betinho. Este um
momento central para o debate sobre segurana alimentar no pas. Os movimentos sociais
colocam o problema da fome no centro da esfera pblica.36 (VALENTE, 2002, p. 145 e ss.)
A idia inicial da campanha era aproveitar sobras de comida de restaurantes da
Zona Sul do Rio de Janeiro para alimentar pessoas carentes. Em pouco tempo a cadeia de
solidariedade se espalhou por todo o pas. Mais de 7 mil comits foram criados, alguns
envolvendo dezenas, outros milhares de pessoas. A mobilizao promovida pela a Ao da

34

A oposio formulou uma proposta de segurana alimentar a partir das discusses existentes, sendo aceita
posterormente pelo governo Itamar Franco. (VALENTE, 2002, p. 121)
35
Art. 11 1: Os Estados-Partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida
adequada para si prprio e para sua famlia, inclusive alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim
como uma melhoria contnua de suas condies de vida...
36
A Ao da Cidadania se autodefinia apartidria, no sendo oposio nem situao. Isso contribuiu para a
mobilizao da sociedade, alm de facilitar parcerias com o governo federal, estaduais e municipais. Meios de
comunicao, empresrios, artistas, instituies governamentais e no-governamentais e milhes de
indivduos mobilizaram-se em torno do fortalecimento da democracia e do combate fome.

43
Cidadania chegou a aglutinar, pouco tempo aps sua criao, em 1993, 30 milhes de
pessoas, 20% da populao do pas. (VALENTE, 2002, p. 146)
Apesar da doao de alimentos ser a face mais visvel, a Ao da Cidadania no se
limitava a isso. Tinha clareza que uma reforma estrutural era fundamental para a superao
da insegurana alimentar. A doao de alimentos era parte do combate fome, entretanto,
acreditavam que essa no bastava, era necessrio elevar o auto-respeito, a auto-estima e
proporcionar condies para o desenvolvimento da cidadania37. De forma independente ou
em parceria com o governo, atuava distribuindo alimentos, desenvolvendo projetos de
gerao de emprego, incentivando hortas urbanas, capacitando profissionalmente,
reintegrando crianas de rua e apoiando a reforma agrria, a alfabetizao e a educao
popular. (VALENTE, 2002, p. 146-147)
Assim, esse movimento comea a relacionar segurana alimentar a cidadania. Os
destinatrios das polticas emergenciais eram considerados sujeitos de direitos devendo ser
tratados como tais. As polticas assistenciais deveriam ser exercidas no por caridade ou
favor, mas, sim, como forma de reafirmar o reconhecimento negado, o que a Ao da
Cidadania chamava de resgate da solidariedade social.
At ento, Governo e sociedade civil, que trabalhavam com a populao mais
carente, costumavam ver os beneficirios como no-cidados. Algum que no tem o que
comer no pode reclamar da comida que recebe. Essa viso no reconhecia direitos e
situava autores e destinatrios das aes assistencialistas em posies hierarquicamente
diferenciadas. No havia o reconhecimento e nem o resgate do auto-respeito e da auto-

37
Primeiro princpio da Ao da Cidadania: Recusa em aceitar que um outro ser humano possa estar
morrendo de fome a nossa porta. Alguma coisa tem de ser feita de imediato, enquanto procuramos por uma
soluo de mdio e longo prazo. (citado por VALENTE, 2002, p. 147)

44
estima. As polticas sociais e de alimentao lesionavam direitos, pois desconsideravam a
cidadania dos destinatrios.
J a Ao da Cidadania via o beneficirio como cidado, sujeito ativo e
participante do prprio processo de emancipao. Sua atuao contribuiu para a mudana
de perspectiva, levando esfera pblica o fato de que a poltica clientelista reforava a
excluso social, ferindo direitos.38 (VALENTE, 2002, p. 164 e ss.)
Tentando resgatar o reconhecimento negado procurava-se humanizar os famintos.
Para isso davam nome e endereo aos excludos. Era uma tentativa de singularizao
desses, tendo como fim, construir uma relao de respeito mtuo entre autores e
beneficirios das aes desenvolvidas. Outra iniciativa nesse sentido era imputar ao Estado
e a toda a populao a responsabilidade conjunta para a superao da insegurana
alimentar: A superao da misria e da fome responsabilidade de todo e cada cidado...,
ou ainda, O Estado no tem a capilaridade ou a agilidade necessrias para enfrentar
sozinho (...) a apartao socieconmica e estrutural.39 (citado por VALENTE, 2002, p.
147)
A responsabilidade geral pela efetivao da segurana alimentar, que a Ao da
Cidadania imputada a todos, um argumento fundado em direitos, por mais que isso no
estivesse explcito na poca. Em sociedades fundadas no reconhecimento, todos so
responsveis pelo direito, por sua interpretao e implementao. Cidados que devem ser
tratados com igual dignidade tm a responsabilidade de assim portarem-se com os demais,
sob pena de violar direitos.

38

Seres humanos, vivendo na misria ou em condies de emergncia, no tm apenas o direito a alimentarse de forma adequada. Tambm tm direito dignidade e o de serem tratados como cidados, e especialmente
o direito de receber apoio no sentido de superar tais situaes. (VALENTE, 2002, p. 165)
39
Ver em anexo os Princpios bsicos da Ao da Cidadania.

45
A Ao da Cidadania, devido sua amplitude e capacidade de mobilizao, foi
essencial para dramatizar o problema da fome na esfera pblica. A insegurana alimentar
comeou a ser vista como uma drstica forma de excluso social, que feria a justia social e
negava o reconhecimento recproco. Afirmavam que todos os cidados eram responsveis
pelo enfrentamento dessa grave excluso, pois direitos fundamentais eram atingidos.
Apesar de ainda no se pensar em um direito alimentao, j se compreendia que
a insegurana alimentar violava direitos fundamentais, contrariando os princpios de
liberdade e igualdade, que so cerne do direito. Como conseqncia, mesmo as aes
emergenciais de combate fome no poderiam ocorrer de forma assistencialista, negando a
cidadania dos destinatrios.
O combate fome comeou a ser associado ao direito. Outros elementos, como o
respeito qualidade dos alimentos, s diferenas culturais, ao prazer comearam a fazer
parte das discusses que envolviam a segurana alimentar. Reivindicava-se que aes
emergenciais de combate fome poderiam contribuir para o resgate do auto-respeito e
auto-estima. Tambm se exigia que essas atuaes fossem acompanhadas por polticas
pblicas de mdio e longo prazo. Afirmava-se que o enfrentamento da insegurana
alimentar estava diretamente associada reestruturao social, permitindo o fim da situao
de excluso e a afirmao de direitos.
Enfim, a ampla mobilizao social pelo direito de comer, tendo como um dos
principais protagonistas a Ao da Cidadania, colocou o tema da fome no centro das
discusses pblicas, levando o presidente Itamar Franco a estabelecer como prioridade de
seu governo o combate ao crculo vicioso: fome, misria, violncia.40

40

O presidente Itamar Franco assumiu sobre fortes presses populares. De forma absolutamente indita,
reconheceu a relao entre fome, misria e violncia, estabelecendo esses temas como prioritrios. Buscando

46
Em 1993, como resultado da crescente mobilizao popular em torno da fome, foi
criado o Conselho Nacional de Segurana Alimentar - CONSEA, rgo governamental, que
congregava membros do governo (10 ministros) e representantes da sociedade civil (21)41.
Cabe destacar, era uma das propostas da Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio.
O CONSEA tinha como propsito a discusso do direito humano alimentao e o
desenvolvimento de uma poltica nacional de segurana alimentar. O socilogo Hebert de
Souza foi convidado para integrar o Conselho.42
A criao do CONSEA representou alguns ganhos na luta pelo reconhecimento do
direito alimentao. A fome passou a ser vista como um problema de governo, alm de o
CONSEA servir como uma instncia de articulao das polticas pblicas desenvolvidas
pelos diversos setores do Estado e pela sociedade civil43. Cabe ainda destacar que o
Conselho contribuiu para que a fome permanecesse em debate na esfera pblica, alm de
por meio de suas presses, evitar cortes de recursos em programas sociais prioritrios. O
CONSEA potencializou a participao da sociedade civil na fiscalizao e no processo de
criao de polticas pblicas.44

apoio, adotou a Poltica Nacional de Segurana Alimentar desenvolvida pela oposio, coordenada pelo
Partido dos Trabalhadores, como base de suas propostas para a rea de segurana alimentar. No mesmo
sentido, lanou o Plano de Combate Fome e Misria, que se centrou em trs princpios: parceria,
solidariedade e descentralizao poltica, administrativa e financeira. (MALUF, 2007, p. 81-82; VALENTE,
2002, p. 148)
41
O CONSEA, dessa forma, pode ser visto como a primeira orquestra nacional de articulao, coordenao
e convergncia de aes de combate excluso social, contrapondo-se concepo ento dominante na
Amrica Latina de estabelecimento de fundos de combate fome e misria. (RESENDE, 2000, p. 10)
42
O CONSEA era subordinado diretamente ao presidente da repblica e tinha uma conduo compartilhada,
entre um representante da sociedade civil (D. Mauro Morelli) e um representante governamental, da
Secretaria Executiva das aes de governo localizada no IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada).
Dos 21 representantes da sociedade civil, 19 foram indicados pela Ao da Cidadania e posteriormente
designados pelo presidente da repblica. (MALUF, 2007, p. 82 e ss)
43
Entende-se aqui que polticas pblicas tambm podem ser desenvolvidas por atores da sociedade civil,
sendo toda aquela iniciativa estatal ou privada que tenham uma meta pblica (VALENTE, 2002, p. 163).
Exemplo de uma bela poltica pblica de iniciativa privada a instalao de um milho de cisternas no semirido nordestino, que conduzida pela Organizao do Semi-rido e recebe apoio do Governo Federal.
44
No CONSEA, foram gestadas e/ou viabilizadas propostas de polticas pblicas inovadoras: a
descentralizao do Programa Nacional de Alimentao Escolar, Programa Nacional de Gerao de Emprego

47
Em 1994, realizou-se a I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, promovida
pelo CONSEA em parceria com a Ao da Cidadania. Esse espao foi uma demonstrao
do amadurecimento do movimento pela segurana alimentar. H menos de dez anos, no
perodo da redemocratizao do pas, existia um movimento incipiente, sem grande poder
de mobilizao. A Conferncia reuniu mais de dois mil delegados, sendo resultado de um
amplo processo de mobilizao e discusso social. Foi precedida por dezenas de
Conferncias estaduais e municipais. (CONSEA, 1994)
O documento final do encontro enunciou uma nova definio de segurana
alimentar. Amplia-se ainda mais a carga semntica do conceito, associando-o ao acesso
permanente de todos os habitantes do territrio nacional a alimentos de qualidade, a preos
adequados. Relacionou-o vida digna e saudvel, sendo exigncia da cidadania. Tambm
afirmou a necessidade de reformas estruturais para o combate fome.45
O intenso debate pblico desenvolvido em torno do combate fome permitiu que se
compreendesse a alimentao como algo essencial vida digna e saudvel, e exigncia da
cidadania. A luta promovida pelos movimentos sociais avanava mais um importante passo
em direo ao reconhecimento de um direito. Comea-se ver a alimentao como essencial
para o respeito da simetria social. Ainda no se falava no direito fundamental

e Renda, Reforma Agrria e a busca de transparncia na gesto de recursos pblicos, como foi o caso da
criao do PRODEA, como mecanismo de aproveitamento de estoques pblicos de alimentos a ponto de
serem perdidos (VALENTE, 2002b, p. 75)
45
Por Segurana Alimentar entende-se um conjunto de princpios, polticas, medidas editadas e instrumentos
que assegure permanentemente o acesso de todos os habitantes em territrio brasileiro aos alimentos, a preos
adequados, em quantidade e qualidade necessrias para satisfazer as exigncias nutricionais para uma vida
digna e saudvel bem como os demais direitos da cidadania (CONSEA, 1994, 1.1.) Interessante, relacionar
esse com os posteriores conceitos apresentados. Ver-se- que h uma progressiva ampliao dos horizontes
sobre em que se consiste uma poltica de segurana alimentar.
As propostas para uma poltica nacional de segurana alimentar centram-se em 9 eixos: 1) questo
agrria e desenvolvimento rural; 2) polticas agrcola e de abastecimento; 3) assistncia social; 4)
desenvolvimento urbano; 5) sade; 6) educao; 7) gerao de emprego e renda; 8) participao popular e
democratizao da gesto; 9) alimentao e nutrio. (CONSEA, 1994)

48
alimentao, mas as bases e o aprendizado democrtico, para isso, j estavam bastante
avanados.
Em 1995, assumiu o novo governo, tendo como presidente eleito Fernando
Henrique Cardoso. H um arrefecimento do debate poltico em torno da segurana
alimentar. Uma das primeiras medidas do novo governo foi a extino do rgo de
interlocuo da sociedade civil com o Estado: o CONSEA. Em seu lugar foi criado o
programa comunidade solidria46. A fome continuou sendo um tema presente na esfera
pblica, mas no com a fora que obteve com a mobilizao promovida pela Ao da
Cidadania. (BELIK et al. 2003, p. 23 e ss)
A poltica econmica promoveu sucessivos cortes oramentrios nos programas
sociais. O discurso oficial afirmava que a desregulamentao do mercado proporcionaria
crescimento econmico, distribuio de rendas, resgate da pobreza e cidadania. H a
priorizao de programas focalizados de distribuio direta de renda s famlias carentes.
Foi uma poca marcada pelos mnimos sociais e programas de 15 reais. Os argumentos
comumente utilizados, para justificar esses baixos valores, eram que apesar de aparentarem
insignificantes tinham um impacto relevante para a renda das famlias carentes. Era o
mximo que o Estado poderia oferecer naquele momento, sempre que possvel seria
suscetvel a aumentos.47 (DEMO, 2003, p. 350 e ss)

46

Flvio Valente (2002b, p. 79 e ss.) alerta que a extino do CONSEA est associada a razes poltico
partidrias e viso economicista do novo governo. O Conselho estava identificado poltico-partidariamente
com a candidatura derrotada presidncia da Repblica, de Lus Incio Lula da Silva. Entretanto, segundo o
autor, o principal motivo para a extino do CONSEA foi a viso economicista, que priorizava a insero da
economia brasileira na economia globalizada, relegando ao segundo plano o combate s misrias sociais. Para
saber mais do Comunidade Solidria, ler: RESENDE, L. F. L. Comunidade solidria: uma alternativa aos
fundos sociais. Braslia: IPEA, 2000.
47
Os ajustes econmicos adotados pelo governo federal impediam ampliao dos gastos pblicos, sendo que
qualquer investimento em uma rea significava corte em outro setor. Os recursos destinados s reas sociais,
mesmo aos programas prioritrios, demoravam a ser liberados e ainda poderiam ser destinados pelos
ministrios para outras atividades. (RESENDE, 2000, p. 30 e ss; ZIEGLER, 2003)

49
Contudo, a luta por reconhecimento, conduzida pelos movimentos sociais e o
respectivo amadurecimento da discusso sobre a fome no Brasil j permitiam o
enfrentamento do discurso oficial, com argumentos slidos. Fome no podia ser vista como
deficincia energtica e nutricional. Segurana alimentar estava associada ao respeito
cultural, ao acesso a alimentos de qualidade, promoo da sade e cidadania.
Certamente, 15 reais eram uma ajuda para famlias que nada possuam, entretanto, o grande
problema era esse, no passavam de ajuda, no contribuam para o resgate do auto-respeito
e da auto-estima. Por ser vista como favor pelos beneficirios, desrespeitavam o
reconhecimento recproco, essencial no Estado Democrtico de Direito.
O governo trabalhava com uma outra viso de segurana alimentar. Concepo em
disputa com at aqui apresentada. Acreditava que a liberalizao dos mercados permitiria
uma maior troca comercial. Os pases deveriam se dedicar s suas vocaes agrcolas
internas e aumentar a capacidade de compra dos demais alimentos. O abastecimento
alimentar seria controlado por mecanismos de mercado, com pouco ou nenhum controle
pblico.
Essa viso submetia a segurana alimentar lgica do mercado, que norteada pelo
lucro e no pelo reconhecimento recproco e pela afirmao de direitos. O comrcio
internacional fundamental para o desenvolvimento da segurana alimentar, todavia deve
subordinar-se a polticas pblicas que permitam o desenvolvimento econmico, social e
ambiental de forma sustentvel. (MALUF, 2007, p. 58 e ss)
A segurana alimentar no figurou entre as prioridades do governo, a mudana
CONSEA/Comunidade Solidria, a rigor, ocasionou um retrocesso, pois tirou o tema da
agenda poltica federal. Presses dos movimentos sociais asseguraram alguns espaos de

50
interlocuo, como o Comit Tcnico de Segurana Alimentar e Nutricional e o
Oramento de Segurana Alimentar. 48
Porm, mesmo diante desse panorama de arrefecimento das discusses em torno da
fome, os movimentos sociais continuaram mobilizados e buscando espaos democrticos
de participao. Momento bastante significativo foi a preparao para a Cpula Mundial de
Alimentao, em 1996. Foi um importante espao de conquistas em torno da segurana
alimentar. Foi caracterizado pelo forte dilogo entre governo (secretaria executiva do
Comunidade Solidria e Ministrio das Relaes Exteriores) e sociedade civil (Frum
Nacional da Ao da Cidadania e uma srie de ONGs). Representou um importante frum
em que Estado e sociedade civil tiveram que aprender a trabalhar conjuntamente.
(VALENTE, 2002, p. 163)
Foram nos espaos de interlocuo e nos intensos debates pr-cpula que a
segurana alimentar comeou a ser associada, mais explicitamente, ao direito de todos os

48

Documento muito importante sobre o cumprimento dos Direitos Econmicos Sociais e culturais no
governo Fernando Henrique Cardoso ver: PLATAFORMA DHESC BRASIL. Direitos humanos
econmicos, sociais e culturais. O cumprimento do PIDESC pelo Brasil. Contra informe da sociedade civil
resumo executivo. Observaes conclusivas do comit. Comentrios/PlataformaDHESC Brasil. Braslia:
Plataforma DhESC Brasil, 2003. ...a) o governo qualificou o lugar dos direitos humanos, contraditoriamente,
procurou leva-los do plano normativo para o plano poltico; b) o seguimento do receiturio do Consenso de
Washington restringiu as condies para a garantia efetiva do acesso aos direitos; c) Mesmo numa sociedade
democrtica, contraditoriamente, o governo tem procurado restringir e at criminalizar a ao de movimentos
sociais. (PDB, 2003, p. 8)
Dois avanos obtidos no governo FHC foram a criao da Secretaria de Estado de direitos humanos,
vinculada ao Ministrio da Justia e do Programa Nacional de Direitos Humanos.
Em relao ao Direito alimentao o documento categrico: As polticas pblicas do governo brasileiro,
desenvolvidas at 2002, no podem ser consideradas como aes que levem promoo da segurana
alimentar e nutricional e do direito humano alimentao adequada. Afirma ainda, que o governo FHC
prope-se assegurar a Segurana Alimentar por meio do mercado, pela expanso do comercio agrcola com o
Estados Unidos e Unio Europia. O acesso gua tambm alarmante, sendo que 90% da populao rural
brasileira no tinham acesso gua encanada. (PDB, 2003, p. 32-34)
Sobre o Direito alimentao no Governo Fernando Henrique ver: ZIEGLER, J. O Direito
alimentao. Relatrio elaborado pelo relator especial sobre o Direito Humano Alimentao, submetido de
acordo com a resoluo 200/10 da Comisso de Direitos Humanos: adendo, Misso ao Brasil, jan 2003.
Disponvel em: http://www.mst.org.br/biblioteca/textos/realbrasil/ziegler.htm, acessado em: 20 de maro de
2005. Neste documento o Relator mundial para o Direito alimentao, em visita ao Brasil, traa um perfil
sobre o atual estgio da segurana alimentar no pas, aponta pontos crticos e formula sugestes.

51
brasileiros se alimentarem adequadamente. A Ao da Cidadania teve destacada atuao
nesse sentido. O documento final, fruto do trabalho entre sociedade civil, governo e
empresrio, faz meno ao direito alimentao:

1. O acesso alimentao um direito humano em si mesmo sobreposto a

qualquer outra razo que possa justificar sua negao, seja de ordem econmica ou
poltica. 2. Segurana alimentar significa garantir, a todos, condies de acesso a
alimentos bsicos de qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente
e sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, com base em
prticas alimentares saudveis, contribuindo, assim, para uma existncia digna,
em um contexto de desenvolvimento integral da pessoa humana. (COMIT
NACIONAL PARA CPULA MUNDIAL DE ALIMENTAO, 1996, item 1
e 2)

A alimentao comeou a ser associada explicitamente a um direito. Isso no quer

dizer que essa era a nica viso social sobre o tema. Como se observou, o governo federal
continuava submetendo a segurana alimentar lgica do mercado. O reconhecimento da
alimentao como um direito foi um importante passo por parte dos movimentos sociais de
combate fome. Contudo, ainda era necessrio intensificar os debates pblicos sobre o
tema, buscando convencer toda a sociedade de que segurana alimentar era essencial para a
promoo da igualdade de tratamento.
A Cpula Mundial de Alimentao aprovou a Declarao de Roma sobre segurana
alimentar mundial, sendo, ainda, formulado um Plano de Ao, dos quais o governo
brasileiro tornou-se signatrio. A declarao de Roma, j em seu artigo primeiro, reafirma o
direito de todos a alimentos seguros e nutritivos, em consonncia com o direito
alimentao adequada e a ningum padecer de fome. Esta foi uma conquista decisiva para o
reconhecimento da alimentao como um direito. A partir de ento, surgiram uma srie de

52
declaraes, recomendaes e diretrizes internacionais das quais o governo brasileiro
tornou-se parte. 49 (FAO, 1996)
Pode-se afirmar, que aps um amplo processo de luta e aprendizado histrico, j
havia um consenso social mnimo sobre o combate fome. A alimentao adequada j era
vista como fundamental para a afirmao dos princpios de liberdade e igualdade, que esto
na base do direito moderno. O direito de todos os brasileiros alimentarem-se
adequadamente tornou-se parte da demanda dos movimentos sociais. No se pode esquecer,
que essa viso estava em disputa com outras concepes, por vezes, negadoras de direitos.
Exemplo j citado, a viso prevalecente no governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso.
O debate sobre a fome retorna cena pblica com grande fora com as eleies
presidenciais de 2002. O candidato eleito, Lus Incio Lula da Silva, tinha como principal
proposta o fim da fome no pas. Para tanto, propunha uma grande mobilizao de toda
sociedade brasileira: governo, sociedade civil e empresrios. O fato de a fome ter sido o
tema central da agenda do governo federal foi decisivo para a grande mobilizao em torno
do tema. Novos espaos de interlocuo entre governo e sociedade civil foram recriados, a
exemplo do CONSEA, em 2003, e da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar.

49

A Cpula estabeleceu, ainda, como meta reduzir pela metade os ndices mundiais de subalimentadas at
2015. A fome no mundo continua crescendo lentamente, mas alguns pases, a exemplo do Brasil obtero
sucesso. Em 2007 o Brasil j deduziu mais de 50% o ndice nacional de pessoas subalimentadas. Em 1990,
eram registrados 8,8%, j em 2005 registrava-se 4,2% de pessoas vivendo em situao de extrema pobreza.
(CONSEA, agosto de 2007; FAO, 2007).
Entre os mais importantes documentos internacionais aprovados aps a Cpula esto: Comentrio
Geral n 12 para o direito alimentao; Diretrizes Voluntrias para o Direito alimentao. Sobre legislao
internacional protetora do Direito alimentao ver: COSTA, A. B. e ROCHA, E. G. Segurana alimentar:
sua previso constitucional. In.: Notcia do Direito brasileiro. Nova srie, n. 13 (2006). Braslia:
Universidade de Braslia, Faculdade de Direito, 2006 e BEURLEN, A. O direito humano alimentao
adequada no Brasil. Dissertao de mestrado: UFPE.

53
A sociedade civil j trazia uma rica discusso sobre o que era a segurana alimentar.
Tinha algumas metas claras para o seu enfrentamento, como a criao do Sistema Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional. Com base nesse aprendizado histrico, resultado da
luta por reconhecimento desenvolvida nos anos anteriores, foi deliberado, na II Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar, que era necessria a aprovao de uma lei que garantisse
a segurana alimentar.
Os direitos surgem na rua, como frutos das lutas por reconhecimento, do intenso
debate pblico sobre o que ser livre e igual em uma sociedade fundada no
reconhecimento recproco. O direito a todos brasileiros se alimentarem, apesar de
formalmente no enunciado, j era parte indissolvel dos princpios de dignidade e
igualdade enunciados na Constituio. A aprovao de uma lei seria a explicitao de um
direito j existente, a formalizao de um novo compromisso pblico, a densificao dos
princpios constitucionais enunciados desde 1988. Aps ampla mobilizao social,
capitaneada pelo CONSEA, foi aprovada, em setembro de 2006, a Lei Orgnica da
Segurana Alimentar e Nutricional. Seu artigo 2 dispe: A alimentao adequada
direito fundamental do ser humano... 50
A legislao um passo decisivo no reconhecimento de um direito, porm, no o
momento final. O direito no se inicia ou encerra-se no Estado, uma lei exige ainda mais
luta para sua efetivao. esse o momento que se est vivenciando no tocante
alimentao adequada. Em 2006, obteve-se uma importante vitria: o aparelho estatal e
toda sociedade so obrigados a respeitar, proteger e promover o direito alimentao. No

50

Seu artigo 3 estabelece o que segurana alimentar: ...consiste na realizao do direito (grifo meu) de
todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o
acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas alimentares promotoras de sade que
respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econmica e socialmente sustentvel

54
entanto, esse compromisso formal de nada valer sem a constante luta para que seja posto
em prtica.

1.6) Existe a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, e agora?

O direito no se restringe lei, no se limita ao Estado, ou ainda inato, natural aos

seres humanos. Os direitos so construes sociais temporais e em processo. So resultados
dos compromissos auto-impostos de uma sociedade, que se guia por meio do
reconhecimento recproco. antes de tudo uma atitude reflexiva, contestadora, em que
cada cidado responsvel em reinterpretar, em cada caso especfico, os compromissos que
unem a sociedade.
O direito alimentao um exemplo de como as sociedades modernas podem
aprender, a partir de suas prprias experincias e como a luta por reconhecimento pode
gerar novos direitos. Toda sociedade aprende nesse processo. Como parte do aprendizado
histrico h o acmulo semntico: a fome e a segurana alimentar foram redefinindo os
significados. Isso permitiu o avano das discusses em torno da fome e o enfrentamento de
conceitos, que desrespeitavam a linguagem de liberdade e igualdade, cerne do
constitucionalismo.
Hoje, a alimentao vista como direito, devendo ser protegida, promovida e
respeitada por toda sociedade brasileira. Qual alimentao? H uma histria que ensinou o
que alimentar-se adequadamente, definio formalizada pela Lei 11.346/06. Essa deve ser
respeitada sob pena de leso a um direito.

55
Por fim, discusses pblicas no so estticas, direitos so fluidos. Como a
sociedade, no futuro, compreender o que alimentar-se adequadamente? Esse direito
pode-se ampliar, incorporando feies inimaginveis para os dias de hoje. Todavia, tambm
est sujeito a retrocessos. A participao social essencial para que recuos no ocorram.

56

Captulo 2:
O Estado Democrtico de Direito, a cidadania e a multiplicao de fruns de
participao social

2.1) Justificativa ao segundo captulo

Para o surgimento do direito alimentao foi necessrio um aprendizado histrico

da sociedade brasileira. Somente aps um amplo processo de mobilizao social e
discusso pblica, a alimentao foi inserida no rol de direitos fundamentais, ganhando
contornos institucionais com a promulgao da Lei n 11.346/2006.
Todo esse processo histrico contribuiu para a moldagem do que se compreende
atualmente como direito alimentao. Por trs da letra da lei ou do conceito direito
alimentao existe toda uma carga semntica, construda historicamente, que no pode ser
desprezada51. Esse processo ensinou sociedade brasileira que o direito a alimentar-se
adequadamente no se restringe a atender s reservas energticas mnimas.
O que alimentar-se adequadamente? Esse no um conceito esttico. Sociedades
democrticas possibilitam o dilogo, intensificam os canais de comunicao e de
participao social. exatamente o maior fluxo de comunicao que oxigenar essas

51

Hoje o direito alimentao no mais visto como o direito a estar livre da fome. Ocorreu um
aprendizado histrico que proporcionou feies mais amplas a esse conceito, aprendizado de reflete em toda a
sociedade. Giseli Pinagassi (2005, XV) ilustra essa aquisio histrica, de forma original, por meio de uma
pequena conversa que teve com sua sobrinha: ...Por que est escrevendo a histria da fome? (pergunta a
sobrinha, meu)
-Por que tem gente que no acredita que ela existe.
Sem pestanejar, imediatamente disparou a falar...-Claro que existe, a av da minha amiguinha ___, mora
numa casinha bem simples, sem pintar, s de tijolo (...) e l, s tem arroz, feijo e salsicha para comer.
-Mas se tem comida l, porque acha que a fome existe?
-Porque s tem isso, tia! Todo dia! ...

57
sociedades, gerando ainda mais democracia. Nesse contexto, o significado de alimentar-se
adequadamente objeto de constante reflexes. Por meio da participao social, da
multiplicao dos fruns de comunicao possvel refletir criticamente sobre valores
ticos irrefletidos, possibilitando a demanda de novos direitos e a interpretao de antigos.
(HABERMAS, 2003c, p. 57 e ss.)
A

abertura

democrtica

possibilita

intensificao

da

comunicao,

potencializando os fruns em que a sociedade discutir o que justo, o que ser um

cidado livre e igual em uma sociedade que se guia pelo reconhecimento. A partir da
autocompreenso de cada comunidade sobre o que significa ser livre e igual, esses direitos
fundamentais ganham feies concretas ao contextualizarem-se. (HABERMAS, 2003b, p.
158 e ss.)
Os esforos desta parte do estudo se concentraro nas condies de criao e
aplicao de um legtimo direito alimentao. Enfatizar-se- a importncia da
participao dos destinatrios das polticas pblicas, bem como dos canais democrticos
que permitam o controle democrtico, como condio de formao e aplicao do direito.
(HABERMAS, 2003b, p. 164 e ss.)
O Estado Democrtico de Direito aberto participao. Somente quando todos os
cidados, no uso de suas iguais liberdades subjetivas, tm a possibilidade de contribuir para
a formao do direito que se estar diante de normas legtimas52. A carga semntica que
est por trs do direito alimentao deve ser oxigenada, reinterpretada, aberta a novos
confrontos e reivindicaes. Para isso necessrio que haja discusso e reflexo pblica

52

So vlidas as normas de ao s quais todos os possveis atingidos poderiam dar o seu assentimento, na
qualidade de participantes de discurso racionais (HABERMAS, 2003b, p. 142)

58
sobre o tema, tornando-se imprescindvel a existncia de diversos fruns que possibilitem
esse processo.53 (HABERMAS, 2003b, p. 137 e ss.)
Neste sentido, alguns pontos merecem destaques: 1) inicialmente, discutir a
necessidade de abertura participao que est presente nas sociedades democrticas; 2)
ainda sob essa perspectiva, ser rejeitada a excluso de cidados na tomada de decises
pblicas por razes tcnicas, econmicas e sociais.
Com base nessa discusso, analisar os mecanismos de interao social que
possibilitam a constante reinterpretao do que seja o direito alimentao, assim como a
fiscalizao, exigncia e participao nas polticas pblicas de segurana alimentar.

2.2) Participao e abertura democrtica

Afirmar que a democracia envolve a abertura participao de todos,

provavelmente, no encontrar resistncia contemporaneamente. Isso foi fruto de um amplo
aprendizado histrico, de lutas sociais que combateram o fechamento democrtico em
determinados grupos e permitiram que se ampliasse o que se entende por povo. Esse
princpio: a democracia como a abertura participao de todos, deve ser levado a srio,
sendo rejeitados os argumentos que negam a possibilidade de participao por razes
econmicas, sociais, tcnicas.
As palavras, os conceitos, no so naturais. No h nada de ontolgico que as
fundamente. Todo conceito fruto de um tempo, de uma determinada concepo de
mundo. O termo povo, que os Estados modernos utilizam para se legitimarem, no
53
As instituies e garantias jurdicas da formao livre da vontade repousam sobre o solo oscilante da
comunicao poltica daqueles que, ao utiliz-la, interpretam seu contedo normativo, defendem-na e
radicalizam-na. (HABERMAS, 2003c, p. 102)

59
diferente. Povo uma construo histrica, datada, no um conceito inocente, neutro,
mas, sim, seletivo. (MULLER, 2000, p. 83)
Quem o povo? Cada poca conferiu uma resposta diferente a essa pergunta54. As
democracias remetem ao povo em uma tentativa de legitimao do exerccio do poder. Ao
responder a pergunta quem o povo?, cita-se quem est apto a legitimar o sistema
estabelecido. Conceitos icnicos, vazios, ao fazerem referncia a uma abstrao,
possibilitam ao Estado uma auto-referencialidade, portanto, uma legitimao sem controle.
Conceitos elitistas excluem grande parcela da populao. (MULLER, 2000, p. 47 e ss.)
Ao pensar sobre quem o povo, tenta-se responder a seguinte pergunta: j que a
expresso povo quer justificar o aparelho de Estado e o exerccio do poder enquanto
democrtico, como se pode empregar povo nesse contexto, caso a pretenso de
legitimidade do governo do povo deva fazer suficientemente sentido? (MULLER, 2000,
p. 52)
Para responder a essa pergunta, parte-se do pressuposto de que a idia fundamental
da democracia a ...determinao normativa do tipo de convvio de um povo pelo mesmo
povo (MULLER, 2000, p. 57). Como se demonstrou neste trabalho, a validade de uma
norma est diretamente associada compreenso de sua importncia pelos atingidos55. Os

54

Dentre elas h desde aquelas mais elitistas, s que so vagas e as mais abertas. Stuart Mill, por exemplo, ao
buscar respostas a essa pergunta envolve critrios objetivos de responsabilidade. Na sociedade h aqueles que
tm muito e os que tm pouco a perder. As elites perdem muito caso as decises pblicas no sejam tomadas
de forma correta. Assim, o sistema eleitoral deveria se estruturar de forma censitria. No sc. XIX, a poltica
censitria foi adotada na maioria das Constituies europias. (HESPANHA, 2005, p. 363)
H ainda o uso vazio da palavra povo, em que esse serve apenas como legitimao de um
governo que faz um uso icnico do conceito. O povo aqui adquire sentido abstrato, geral servindo para
conferir legitimidade s decises proferidas arbitrariamente. Igualmente icnico aquele uso que se busca
dar uma unidade substancial ao povo, no respeitando a pluralidade que lhe prpria, unificando-o por meio
da lngua, raa, religio, cultura. (MULLER, 2000, p. 72,79)
55
Ver o subcaptulo: O direito e as comunidades fundadas no reconhecimento.

60
parceiros de uma interao valer-se-o da norma caso ela seja respeitada e compreendam a
sua pertinncia na situao especfica.56
O direito legtimo aquele que encontra ou poderia encontrar o assentimento de
todos possveis atingidos. (HABERMAS, 2003b, p. 138). Essa uma pressuposio
extremamente complexa, pois pensar no assentimento dos possveis atingidos est
relacionado a como essa concordncia se dar de forma legtima. Qual assentimento podese considerar legtimo? Assim, torna-se necessria mais uma indagao: como possvel
ordenar legitimamente relaes interpessoais e coordenar entre si aes servindo-se de
normas justificadas? .57(HABERMAS, 2003b, p. 141)
O reconhecimento legtimo de uma norma pressupe que os atingidos possam
problematiz-la, discuti-la: temas, informaes, argumentos devem circular no espao
pblico buscando o entendimento construdo sem coao. Est associado possibilidade de
seus destinatrios comunicarem-se sobre a norma, modificando-a, revogando-a,

56

Assim, em um Estado democrtico, que considera todo ser humano detentor de dignidade, igual respeito e
considerao, o mero fato de algum estar no territrio de um Estado merece destaque. Ter possibilidade de
contribuir, bem como ser atingido pela determinao normativa de um povo pelo mesmo povo. (MULLER,
2000, p. 76)
57
Juristas como Fbio Konder Comparato (2008) propem o plebiscitarismo como importante fonte de
legitimidade das decises pblicas. O plebiscito deve ser utilizado, porm de forma alguma
indiscriminadamente. Democracia no se limita ao voto da maioria, mas envolve a tomada de conhecimento
dos diversos pontos de vista, argumentao e crtica contumaz. Isso pode ser realizado de forma mais
eficiente por meio de procedimentos racionalmente estruturados e abertos. O uso indiscriminado do plebiscito
pode levar a deciso sem racionalizar os argumentos, sem um intenso debate. (CARVALHO NETTO, 2006,
p.14)
Aqui se deve fazer uma ressalva, contemporaneamente o princpio democrtico est intrinsecamente
relacionado ao Estado de Direito. As discusses pblicas permitiro definir quais so os direitos
simetricamente consagrados e esses direitos permitiro o debate pblico. Assim, o reconhecimento dos
destinatrios de quais normas so legtimas est associado ao respeito a direitos fundamentais. Direitos
humanos e soberania do povo so complementares. Para aprofundar no debate ver: HABERMAS, J. Trs
modelos normativos de democracia. In.: A incluso do outro: estudos de teoria poltica. 2 ed. So Paulo:
Edies Loyola, 2004.

61
reinterpretando-a, por meio de obrigaes assumidas coletivamente. Normas legtimas
pressupem comunicao: discursos racionais.58 (HABERMAS, 2003b, p. 142)
Ao se estruturar a comunicao, no se pode negar a pressuposio moderna de que
todos so seres livres e iguais, portanto dotados de igual respeito e considerao. A
institucionalizao de procedimentos tem de possibilitar que os destinatrios/autores
participem em iguais condies, alm de proporcionar a maior liberdade possvel, a fim de
se obter a melhor comunicao.59
Neste instante, h o encontro do princpio da democracia com o direito: no basta
que haja participao, necessrio que discursos se dem com a melhor qualidade possvel,
respeitando a igualdade e a liberdade. O direito, por meio de uma prtica reflexiva,
permitir a estruturao de mecanismos que assegurem esse objetivo. Com isso, tentar-se-
institucionalizar a formao da vontade poltica. (HABERMAS, 2003b, p. 145-147)
Agora, pode-se responder com maior preciso quem o povo. O povo, a
soberania popular conforme a pergunta inicial, no uma coletividade, a presena fsica
de civis, os representantes eleitos, mas a prpria ...circulao de consultas e de decises
estruturadas racionalmente... (HABERMAS, 2003b, p. 173). O que ocorre que a

58

Aqui importante esclarecer a precariedade do que se entende por discurso racional: Por racionalidade
entendemos, antes de tudo, a disposio dos sujeitos capazes de falar e de agir para adquirir e aplicar um saber
falvel (...) Em contrapartida, assim que concebemos o saber como algo mediado pela comunicao, a
racionalidade encontra sua medida na capacidade de os participantes responsveis da interao orientarem-se
pelas pretenses de validade que esto assentadas no reconhecimento intersubjetivo. (HABERMAS, 2000, p.
437)
59
Axel Honneth (2001, p. 69) tem uma passagem esclarecedora: ...a liberdade do indivduo depende de
relaes comunicativas, j que cada cidado s pode atingir autonomia pessoal em associao com outros,
sugere-se um entendimento amplo sobre a formao democrtica da vontade poltica. Assim, a participao
de todos os cidados na tomada de deciso poltica no mera forma pela qual cada indivduo pode afianar
sua prpria liberdade pessoal. Pelo contrrio, o que se defende o fato de s em uma situao de interao
livre de dominao a liberdade individual poder ser atingida e protegida.

62
soberania popular desloca-se do plano subjetivo, centrado no sujeito, para o plano
intersubjetivo, centrado na comunicao.60
Afirmar que todo poder emana do povo est diretamente relacionado garantia
de um conjunto de liberdades asseguradas simetricamente que permitam o exerccio de
direitos subjetivos: liberdade de opinio; de informao; de reunio; de f; de conscincia;
de participao em eleies, em partidos polticos, em movimentos sociais. Tambm est
associada circulao de informaes e participao, valendo-se de procedimentos como
importante auxlio na formao de consensos efmeros e decises polticas.
muito importante destacar que a garantia de liberdades est diretamente
relacionada aos direitos sociais. Afinal, quanto maior a proteo acerca da integridade de
um indivduo, maior a possibilidade de aprimoramento da comunicao. Da mesma forma,
ser a vontade coletiva que ir definir quais direitos devem ser atribudos simetricamente
para que a integridade de cada indivduo seja respeitada e para que possam participar de
forma ainda mais qualificada e influente na discusso pblica.61
A participao democrtica no se restringe ao direito ao voto. Povo no se
confunde com o eleitor. As eleies so um dos diversos mecanismos institucionalizados
que permitem os cidados influenciarem na formao normativa. O direito participao
60

Ao dizer que a soberania popular desloca-se para o plano intersubjetivo no se deve confundir com a
ausncia de sujeitos. A comunicao, apesar de ser uma construo intersubjetiva, s se faz por meio de
indivduos concretos, portadores de autonomia pblica e privada. So os sujeitos concretos que levaro suas
demandas, seus sofrimentos esfera pblica e proporcionaro a luta por reconhecimento. Da mesma forma,
todo indivduo que est presente no territrio nacional sujeito do gozo dos direitos fundamentais e proteo
estatal. (HONNETH, 2003, p. 275 e ss.; MULLER, F., 2002, p. 571 e ss.)
61
Liberdades polticas e econmicas reforam-se mutuamente. Oportunidades econmicas e sociais como a
educao, a sade, o lazer esto associadas com um nvel maior de liberdade. As instituies que
proporcionam polticas de efetivao desses direitos sociais so influenciadas pelo maior exerccio de
liberdades individuais. Quanto maior a participao e exigncia, maior a qualidade e a quantidade de direitos
assegurados. Democracia gera mais democracia. (SEN, 2000, p. 19)
Nesse sentido, uma importante discusso sobre como as desigualdades sociais podem deslegitimar o
Estado Constitucional, ver: MLLER, F. Que grau de excluso social ainda pode ser tolerado por um
sistema democrtico?. In: PIOVESAN, F. Direitos humanos, globalizao econmica e interao regional:
desafios do direito constitucional internacional. So Paulo: Max Limonad, 2002.

63
realiza-se cotidianamente na esfera pblica. Com o aprimoramento democrtico forma-se,
cada vez mais intensamente, ...uma rede ampla de sensores que reagem presso de
situaes problemticas da sociedade como um todo e estimulam opinies influentes.62
(HABERMAS, 2003c, p. 23)
Merece destaque o fato de os sofrimentos, as assimetrias sociais serem inicialmente
captadas no plano individual: o sujeito que sente privadamente quais os problemas
sociais lhe afligem. Enquanto essa percepo permanece no plano pessoal, no tem
repercusso pblica. Existindo outras demandas semelhantes, possivelmente, o sofrimento
antes sentido de forma individual influenciar a esfera pblica. Essa retira seus impulsos
da assimilao privada de problemas sociais que repercutem nas biografias particulares
(HABERMAS, 2003c, p. 98). Apesar de a soberania popular se realizar no plano
intersubjetivo, o sujeito, seus sofrimentos e metas fazem-se presentes na comunicao.63
A arena pblica um espao em que se busca identificar problemas e possveis
solues: uma caixa de ressonncia. Nela os problemas que eram percebidos e sofridos
individualmente comeam a ser discutidos coletivamente, adquirindo feio pblica.
necessrio que sejam dramatizados para que surja presso pblica frente aos fruns
institucionais.
Nesse sentido, ganha destaque a sociedade civil, pois por meio de movimentos e
organizaes sociais que os problemas formulados inicialmente de forma privada
repercutiro publicamente. Quanto mais democrtico o espao de interao, maior a chance
de os diversos atores sociais serem escutados e influenciarem-se. Entretanto, diversos
62

A esfera pblica pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicao de contedos, tomadas de
posio e opinies; nela os fluxos comunicacionais so filtrados e sintetizados, a ponto de se condensarem em
opinies pblicas enfeixadas em temas especficos. (HABERMAS, 2003c. p. 92)
63
Este tema j foi mais bem desenvolvido neste trabalho em: captulo 1: A luta por reconhecimento e a
interpretao dos compromissos pblicos.

64
outros participantes da esfera pblica, a exemplo de grandes empresas e dos meios de
comunicao em massa, exercero expressiva influncia no espao de discusso pblica,
tentando impor seus interesses.64
Os direitos fundamentais serviro como barreiras massiva influncia dos atores
que tentam utilizar-se da esfera pblica como espao de afirmao de interesses
individuais. Esses direitos, por si s, no conseguem proteger a esfera pblica contra as
deformaes. necessrio que os atores da sociedade civil, que a prpria esfera pblica,
estejam sempre vivos e em alerta, para denunciar abusos e tentativas de privatiz-la.
Quanto mais prejudicada a comunicao pblica, mais os atores se isolaro,
tornando-se suscetveis manipulao de interesses escusos, alienados entre si,
fiscalizveis e mobilizveis plebiscitariamente. Democracia e o Direito, ao mesmo tempo
em que contribuem para a organizao e potencializao da comunicao coletiva, exigem
participao social. Esta ser uma atitude auto-reflexiva, que identificar quais as falhas da
democracia e do direito e quais pontos devem ser aprimorados. (HABERMAS, 2003c, p.
102)
A radicalizao da democracia pressupe o desenvolvimento de procedimentos cada
vez mais eficientes que possam contribuir com a circulao pblica de informaes: base
da soberania popular. Por meio da troca de experincias, de sofrimentos, e de reflexes,
surgidos inicialmente a partir de uma perspectiva individual, sero formuladas demandas

64

A esfera pblica no modelada facilmente por esses influentes atores. Para impor seus interesses
particulares eles assumem uma retrica pblica, esforam-se para que seus interesses sejam vistos como
pblicos, pois somente assim conseguiro consensos em torno de seus propsitos. Uma vez descobertas as
verdadeiras razes da defesa de tais metas na esfera pblica, certamente elas cairo em descrdito.
(HABERMAS, 2003c, p. 96-97)
Importante texto sobre potencialidades e limites dos meios de comunicao em sociedades democrticas ver:
HABERMAS, J. Political comunication in media society: does democracy still enjoy an epistemic
dimension? The impact of normative theory on empirical research. Communication Theory. Frankfurt. V.16.
2006, p. 411-426.

65
pblicas, que devero ser dramatizadas a fim de influenciarem e exigirem tomada de
posio das instituies formais.
Violaes de direitos e novos direitos sero discutidos nesse debate contnuo e
quotidiano. A participao pblica defender os direitos j existentes, os reinterpretar e
criar novos. Nesse sentido, a radicalizao da democracia est associada correo de
desigualdades e participao.

2.3) Todos tm o direito a participar da tomada de decises pblicas

Em uma sociedade democrtica, argumentos tcnicos, econmicos e sociais no so

vlidos para deslegitimar parcela da populao do debate pblico. Excluses tcnicas,
econmicas e sociais certamente so fatores que prejudicam a melhor comunicao
possvel, devendo ser corrigidos. Contudo, ningum pode ser considerado inapto para o
debate pblico, ou seja, um no-cidado, por sofrer essas excluses.
Para melhor exemplificar a tese aqui defendida, comear desenvolvendo um
contraponto entre a concepo de cidadania que norteia o paradigma do Estado Social e o
Estado Democrtico de Direito. Explorando as diferenas entre ambos paradigmas ser
possvel demonstrar com maior clareza a noo de cidadania que permeia as democracias
contemporneas.65

65

Estado Social e Estado Democrtico de Direito so tomados aqui como paradigmas: ...toda a constelao
de crenas, valores, tcnicas etc., partilhadas pelos membros de uma comunidade determinada. (KUHN,
2006, p. 220). O paradigma o conjunto de crenas intersubjetivamente partilhadas, em regra, irrefletidas,
que constituem o pano de fundo estruturante de uma forma de pensar.
Nesse sentido, Ronald Dworkin (2003, p. 86 e ss.) presta grande auxlio para o esclarecimento do
tema. Segundo o autor, em cada poca a sociedade partilha um pano de fundo lingstico, em que uma pessoa
que rejeita esse pano de fundo dar a impresso para a coletividade de que est cometendo um enorme erro.
(DWORKIN, 2003, p. 89)

66
O paradigma do Estado Social surge aps a I Guerra Mundial, tendo em seu centro
o discurso de materializao de direitos. Em contraposio ao Estado Liberal, o Estado
Social cresce em tamanho, sendo responsvel pela realizao de polticas pblicas que
visam ....construir uma cidadania que, desde o incio, , de fato, desqualificada por
carncia de materialidade de seus direitos. (CARVALHO NETTO, 2001, p. 11 e ss)
Permeia esse paradigma a noo de que um sujeito somente plenamente autnomo
caso tenha acesso sade, educao, alimentao, ao emprego, cultura. As opinies
polticas, a participao social de um indivduo que padece de fome, ou de um analfabeto
eram imediatamente desconsideradas, pois consideravam-no hipossuficiente.
Diante de uma massa de desvalidos pense-se no panorama internacional aps a I
Guerra Mundial e o paradigma do Estado Liberal -, portanto, de hipossuficientes, o Estado,
ou mais propriamente o grupo poltico que est frente do Estado, seja de direita ou de
esquerda, assume um papel paternalista, em que dir aos miserveis os direitos a serem
alcanados e as polticas pblicas a serem efetivadas. Participao e controle popular da
massa de hipossuficientes sobre as aes estatais inexistente, pois seriam prejudiciais.
Assim, a despeito de um discurso de efetivao de direitos para materializao da
cidadania, o Estado Social desconsidera a cidadania e o direito participao de grande
parcela da populao, o que justifica uma srie de ditaduras por todo o mundo. O controle

Em geral, por mais que as pessoas discordem sobre um tema, quanto maior o grau de abstrao
maior a possibilidade de consenso sobre o que significa o tema em questo. A coletividade, nas palavras de
Dworkin (2003, p. 86), concorda com ...as proposies mais genricas e abstratas que constituem o tronco
da rvore, discordando, em geral das ramificaes que se seguem ao tronco.
O tronco da rvore o pano de fundo constitudo intersubjetivamente que permear as reflexes
pblicas e privadas sobre determinado tema, em determinada poca (DWORKIN, 2003, p. 87). o patamar
inicial sobre o qual se daro as discusses e os debates, ponto de partida para a prpria resignificao deste
pano de fundo. Os paradigmas fixam as interpretaes, mas nenhum paradigma est a salvo de contestao
por uma nova interpretao que considere melhor outros paradigmas e deixe aquele de lado, por consider-lo
um equvoco. (DWORKIN, 2003, p. 89)

67
austero desempenhado pelo Estado Social no se limita ao campo jurdico: sendo um
paradigma, tem conseqncias em toda estrutura social.
H um processo de infantilizao intenso: Pensam por ns, organizam por ns a
produo e a vida social. Tudo que se faz deve ser mediado pelo Estado. ... Estado que
assume propores cada vez maiores e que desenvolve um modo de produo subjetiva
cada vez mais alienante e serializado. 66 (GUATTARI e ROLNIK, 2005, p. 50, 118)
Por meio do discurso de efetivao de direitos, o Estado Social desempenha um
enorme controle, seja juridicamente ou mesmo subjetivamente, infantiliza a populao e,
com isso, impede a participao. A essncia do Estado Social no a efetivao de
Direitos, mas a promessa de implementao e a infantilizao decorrente desse discurso.
A falncia do Estado Social no est relacionada apenas escassez de polticas
pblicas. , em especial, uma ruptura com o pano de fundo lingstico infantilizador e
controlador: reivindica-se autonomia por meio da participao. (GUATTARI e ROLNIK,
2005, p. 173)
O paradigma do Estado Social dominado pelo saber competente dos especialistas,
em que no se admite a surpresa e prega-se o supercontrole e o planejamento. No Estado
Democrtico de Direito questiona-se o excessivo controle, percebe-se, por meio da
multiplicao das especialidades e, portanto dos constantes confrontos de opinies, que
toda a escolha est sujeita a riscos. Vive-se em uma sociedade de risco em que o eu,

66

...o que resta s pessoas apenas viver um possvel pr-estruturado no campo em que se encontram. Por
exemplo, se voc uma mulher, de tal idade e de tal classe, preciso que voc se conforme a tais limites.
Mesmo nas Escolas, qualquer comportamento que desvie da padronizao estabelecida considerado um
distrbio e merece tratamento. Veja o relato sobre o controle desempenhado pelas escolas francesas na dcada
de 80: que trabalhei nesse tipo de instituio quando morei em Paris. A classe especial dentro da prpria
escola apenas o primeiro passo de um vasto percurso que exclui 50% das crianas francesas da escolaridade
normal. L, cada bairro tem uns seis tipos de equipamento coletivo para a infncia: da escola psiquiatria,
passando por diferentes matizes de combinao entre o pedaggico, o psicanaltico, o psiquitrico e o mdico.
O Estado pega pesado mesmo. (GUATTARI e ROLNIK, 2005, p. 52, 118)

68
por meio de suas prprias decises, dir para si quais os riscos que se est disposto a
assumir. (GUATTARI e ROLNIK, 2005, p. 52; BECK, 1997, p. 17 e ss)
O plus do Estado Democrtico de Direito est centrado na participao e no
questionamento superespecializao e infantilizao. Assim temos a sociedade
reflexiva: um tema e um problema para ela prpria (BECK, 1997, p. 19). Se antes se
tinha a confiana de que o conhecimento especializado poderia conferir solues certas e
claras, em sociedades reflexivas, qualquer resposta envolve risco: os riscos so
infinitamente reprodutveis, pois se reproduzem juntamente com as decises e os pontos de
vista com que cada um pode e deve avaliar as decises na sociedade pluralista. (BECK,
1997, p. 20)
A prpria estrutura superespecializada da sociedade deixa claro para o cidado
comum o quanto o conhecimento precrio. Com a multiplicao das especialidades e o
acirramento dos interesses controversos, prognsticos devidamente justificados e opostos
sero postos mesa: o corretor de seguros demonstrar o risco, o engenheiro a certeza;
economistas se contraporo, assim como juristas e os diagnsticos mdicos. (GIDDENS,
1997b, p. 221; LASH, 1997, p. 240)
Especialistas so anulados ou depostos por especialistas de reas opostas. (BECK,
1997, p. 22). No h o superespecialista que possa conferir a resposta ltima, os caminhos
seguros a serem traados: qual profissional ser consultado e qual verdade ser seguida
torna-se mais um risco social. Qualquer conhecimento e diagnstico tornam-se suscetveis a
questionamentos. (GIDDENS, 1997, p. 108 e ss.; HABERMAS, 2003b, p. 206)
A padronizao, prpria de um conhecimento que se pretende absoluto, ser
fortemente questionada, assim como certezas claras e nicas. Em uma sociedade altamente
especializada, em que o risco est no seu centro, todos tero pela frente apenas cenrios,

69
possibilidades que podem, e geralmente so, permeadas por surpresas e situaes no
previstas. (GIDDENS, 1997, p. 76)
Em uma sociedade em que qualquer resposta envolve incertezas, as decises no
mais podem ser tomadas como simples questes tcnicas: devem ser levadas ao debate
pblico para que todos possam opinar sobre quais riscos esto dispostos a assumir. Os
indivduos so obrigados a fazer escolhas, sejam elas individuais ou estruturais:
Atualmente, em muitas situaes, no temos escolha seno fazer escolhas....67
(GIDDENS, 1997b, p. 222)
Questes micro e macro a todo instante chegam aos indivduos levando-os a se
posicionarem: problemas ambientais, energticos, administrativos. Densifica-se a rede de
comunicao pblica, ocasionando o aumento da importncia dos fruns informais e a
perda de relevncia de antigos atores polticos, como os partidos e os sindicatos. Por meio
dos fruns informais circulam informaes, so levantadas novas questes pblicas e
buscam-se consensos. A sociedade, dinamicamente, redefinir seus problemas e
prioridades, influenciando as instituies formais. (BECK, 1997, p. 29 e ss.)
Dentro do contexto apresentado, torna-se um argumento muito frgil excluir parcela
da populao por razes tcnicas. No compete apenas aos economistas, aos juristas, aos
cientistas definir os rumos econmicos, legais ou ticos. Qualquer escolha se dar dentro de
um cenrio pleno de possibilidades e riscos devendo, portanto, ser debatido por todas as
pessoas que se sujeitaro s conseqncias dessas decises.

67

muito importante destacar que a abertura para a participao no necessariamente ocasionar uma maior
atuao social, mas que h potencial para que isso ocorra. Sociedades reflexivas, fluidas podem ocasionar
fenmenos escatolgicos, como a compulsividade: situaes em que os indivduos ao invs de refletirem
sobre os desafios que se pem diante de si, repetem compulsivamente atos, atitudes, vcios, tentando garantir
conforto e certeza em uma sociedade desprovida de certezas perenes. (GIDDENS, 1997, p. 89 e ss.)

70
No mais, em sociedades contemporneas todos peritos em determinada rea ao se
defrontarem com uma rede complexa de outras especialidades tambm se tornam parte do
pblico leigo. Como as decises devem buscar o convencimento de todos os atingidos, os
debates tcnicos devem se fazer acessveis ao pblico leigo. Saberes opostos tornam-se
acessveis esfera pblica, buscando o maior convencimento possvel. (GIDDENS, 1997,
p. 110; HABERMAS, 2003c, p. 106)
As opinies dos especialistas influenciam a esfera pblica, sendo que as decises
coletivas valem-se do conhecimento especializado. O que no admissvel no Estado
Democrtico de Direito que haja o paternalismo do conhecimento tcnico sobre o
processo de deliberao pblica. O conhecimento especializado dever buscar o
convencimento de todos possveis atingidos, alm de submeter-se ao crivo de igualdade e
liberdade presentes no Direito, para somente ento, tornar-se uma imposio coletiva.
(HABERMAS, 2003c, p. 45, 83)
O direito permeia as discusses pblicas. Esta a razo central para que qualquer
sujeito no seja excludo do processo deliberativo por razes econmicas, sociais e
tcnicas. Todos so sujeitos de direitos a princpio e, portanto, cidados: isso o suficiente
para legitimar e qualificar todos como participantes do debate pblico. Nisso reside o
paradoxo do Estado Social: no se leva cidadania por meio da materializao dos direitos,
mas a cidadania condio fundamental para a luta por direitos.
A afirmao de que todos so sujeitos de direitos e portanto legtimos para a
participao no um argumento frgil. Deve-se relembrar aqui o que j foi dito no tpico
anterior: a luta por reconhecimento est diretamente associada s apreenses dos
sofrimentos individuais. O no reconhecimento inicialmente sentido pelos indivduos, que

71
ao verem outros indivduos em uma situao semelhante, podem desencadear lutas por
reconhecimento.68
o cidado, por meio de suas angstias e de seus sofrimentos, ao ver seus direitos
de liberdade e igualdade sendo negados, que promover a luta por reconhecimento. So os
sujeitos excludos os seres mais qualificados para dizerem quais direitos lhes so negados.
Simplificando: ningum melhor que o faminto para dizer o que padecer de fome e
contribuir com a procura de solues69. ...somente os envolvidos so capazes de esclarecer
os pontos relevantes em termos de igualdade e de desigualdade (HABERMAS, 2003c, p.
160).
Certamente, as desigualdades econmicas e sociais prejudicam a comunicao
pblica. Dessa forma, devem ser combatidas e corrigidas para que se desenvolva a melhor
comunicao possvel. Isso no quer dizer que o faminto, o analfabeto sejam inaptos para
discutir publicamente seus problemas e exigir seus direitos. Uma poltica de promoo da
segurana alimentar s ser eficiente caso trate seus destinatrios como sujeitos de direitos:
portanto autores e destinatrios.70

68

Esta discusso est melhor argumentada no tpico anterior e no captulo 1: A luta por reconhecimento e a
interpretao dos compromissos pblicos.
69
Exemplo emblemtico neste sentido foi dado recentemente. O pedreiro sergipano Nel (Manoel de Apolnio
de Carvalho) o idealizador da proposta da cisterna que capta gua da chuva. Esta tem se mostrado uma das
melhores solues para a seca no semi-rido nordestino. Atualmente esta idia motiva a poltica pblica
P1MC, capitaneada pela ASA (Articulao do Semi-rido), que prope a construo de 1 milho de cisternas.
(BETTO, 2007b, p. 85)
Cada cisterna custa, aproximadamente 1, 5 mil reais. Possui a capacidade de armazenar 16 mil litros
de gua da chuva, o suficiente para o consumo de uma famlia de at 5 membros ao longo da estiagem, que
pode durar oito meses. As famlias beneficirias devem atender aos critrios do Bolsa Famlia, mesmo que
no recebam o recurso.
70
Interessante estudo desenvolvido por Marilena Chau demonstra que os sujeitos explorados tm conscincia
da sua explorao. Seu conjunto de idias e reflexes pessoais sobre sua prpria condio reflete uma crtica
ao status-quo e sua prpria condio, bem como est presente um conjunto de justificativas que promovem a
aceitao daquela situao. H a contradio: um pensamento que se expressa crtico e simultaneamente
passivo. Para mais, ver: CHAU. M. Cultura e democracia: o discurso competente e outras falas. So Paulo:
Moderna, 1982.

72
Por fim, cabe ressaltar que o enfrentamento da pobreza est diretamente associado
ao exerccio da autonomia. Combater a pobreza possibilitar que um sujeito faa exerccio
mais pleno dos seus direitos e liberdades civis; sendo capaz de conhecer e analisar os
fatores sociais externos, critic-los e traar projetos prprios. Essa conscincia reflexiva
no est associada apenas renda, mas auto-reflexo cidad: a capacidade de constituirse sujeito. Uma poltica que se desenvolva de forma unilateral, tratando seus destinatrios
como clientes, nega a possibilidade do desenvolvimento da autonomia e do exerccio da
cidadania. uma poltica pobre, para pobres.71 (DEMO, 2003, p. 17 e ss.)
No Estado Democrtico de Direito, em que h o questionamento radical s
especialidades, aumenta-se o potencial participativo. Os conhecimentos tcnicos devem ser
traduzidos para a linguagem comum visando o assentimento de todos os possveis
atingidos. No bastasse, o direito um filtro externo crtico ao desenvolvimento tcnico
especializado, sendo que todas as decises coletivas devem passar pelo crivo da liberdade e
igualdade.
Todos os sujeitos de direitos so qualificados para a discusso pblica. Afinal,
ningum melhor que quem sofre uma leso para reivindicar e apontar as deformidades do
sistema de direitos. Assim, torna-se implausvel a tese sustentada no paradigma do Estado
Social de que polticas pblicas levavam cidadania. Todos so cidados, aptos a participar
devido sua simples condio de sujeitos portadores de direitos.

71

...se fundamental que os pobres saibam resolver por si mesmos seus problemas, este tipo de capacidade
precisa ser construdo e conquistado, no transferido pelo Estado. (DEMO, 2003, p. 273)

73

2.4) Controle Democrtico e Polticas pblicas de Segurana alimentar e

nutricional72

Fruns de debates permitem maior discusso sobre o direito alimentao e a

possibilidade de deliberaes. A capilarizao de mecanismos institucionais possibilitar o
aprimoramento democrtico e a sensibilizao do poder administrativo s reivindicaes
surgidas no seio da esfera pblica. Tendo como fim apontar que a segurana alimentar
conta com espaos democrticos para a sua reflexo, analisar os seguintes espaos de
participao social: 1) Relatoria Nacional para o Direito Alimentao; 2) TALHER/ Rede
de Educao Cidad; 3) Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(CONSEA); 4) Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.

2.4.1) Relatoria para o Direito Humano Alimentao Adequada

Em 1992, o governo brasileiro ratificou o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e

Culturais. Ao Contrrio do Pacto de Direitos Civis e Polticos, em que o sistema de
monitoramento est organizado por meio de comunicao interestatal e peties
individuais, o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais prev o sistema de
monitoramento fundado em relatrios.73 (AGENDE, FASE, PLATAFORMA DHESC
BRASIL, 2005, p. 7)

72

Nesta parte do estudo foram utilizadas diversas entrevistas realizadas pela investigadora Claire de Grave.
Pesquisadora do programa NOAH, em visita ao Brasil por meio de intercmbio com a UnB.
73
O Estado encaminha seu relatrio ao Secretrio Geral das Naes Unidas, que enviar cpias para o
Conselho Econmico Social e s agncias especializadas associadas ONU. O Estado-parte dever enviar os
relatrios no ...prazo de um ano da data da entrada em vigor do presente Pacto, aps consulta aos EstadosPartes e s agncias especializadas interessadas. (art.17, PDhESC)

74
O Estado-parte o responsvel pela formulao do relatrio oficial, no entanto
compete sociedade civil complementar o sistema de monitoramento propondo relatrios
alternativos ao oficial, ou mesmo acompanhando as aes do Estado nacional, verificando
se esse est cumprindo as recomendaes formuladas pelo Comit.
No Estado Democrtico de Direito o Estado o principal responsvel pela
implementao de direitos, todavia isso no exclui o dever de todo cidado de os respeitar,
proteger e promover. A discusso sobre o direito desenvolvida no primeiro captulo est no
cerne desse argumento. Os princpios de uma comunidade so deveres que se impem a
todos, sendo responsabilidade de cada cidado persegui-los. Ao Estado compete um lugar
especial, pois tem como finalidade a implementao de acordos coletivos, contando para
isso com poder coercitivo e recursos financeiros. Como enfatizava a Ao da Cidadania,
necessrio o envolvimento da sociedade para a superao da fome.74
Em 1999, a sociedade civil brasileira foi comunicada de que o governo estava
preparando seu relatrio para o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Tendo

Os relatrios devem apontar os fatores e dificuldades para a efetivao das obrigaes previstas no
Pacto de direitos Econmicos, alm de medidas legislativas, administrativas e judicirias que contribuam ou
prejudiquem a implementao desses direitos.
Aps a anlise do relatrio, o Comit de Direitos Econmicos e Sociais emitir parecer com
recomendaes. Assim, as recomendaes podem transformar-se em importantes instrumentos nacional e
internacional de negociao e luta em defesa dos direitos humanos.
74
A atuao da Ao da Cidadania foi essencial para a rediscusso da relao entre a sociedade civil e o
Estado. A ditadura era uma experincia recente e a sociedade civil necessitava aprender a trabalhar em
parceria com o Estado. Assim, a mobilizao da Ao da Cidadania foi fundamental para repensar o conceito
de cidadania no Brasil, iniciando a ruptura com a concepo de que essa concedida por meio da atuao
paternalista do Estado. A Ao da Cidadania tinha como pilares a reivindicao de direitos, de polticas
pblicas e o reforo aos laos sociais de solidariedade. Para mais, ver: MAGALHES, R. Enfrentando a
pobreza, Reconstruindo os vnculos, sociais: as lies da Ao pela Cidadania, Contra a Fome e a Misria,
Pela Vida. Cadernos de Sade Pblica. 18(Suplemento)121 137, 2002.
A complementariedade da atuao estatal e da sociedade para a implementao do direito
alimentao j foi enunciado em documentos internacionais. Pode-se citar como exemplo as Diretrizes
Voluntrias para o Direito Alimentao. Versa a 6 diretriz: Reconhecendo a responsabilidade primria dos
Estados (...) estimula-se os Estados a aplicarem um enfoque baseado na existncia de vrias partes
interessadas na segurana alimentar nacional para identificar as funes e fomentar a participao de todos os
interessados diretos, compreendidos a sociedade civil e o setor privado ... (COMIT de SEGURANA
ALIMENTAR MUNDIAL, 2005, p.34)

75
como base a IV Conferncia de Direitos Humanos, evento que reuniu mais de 2000
entidades da sociedade civil, esta se organizou para apresentar um relatrio alternativo ao
oficial. O governo mudou a estratgia e decidiu no apresentar seu informe. Assim, o
contra-informe apresentado pela sociedade civil foi aceito pelo Comit como oficial. Isso
motivou o governo a apresentar seu relatrio em 2001 (nove anos aps a ratificao do
Pacto). (PLATAFORMA DHESC BRASIL, 2003, p. 7)
A grande mobilizao promovida por entidades de direitos humanos obrigou o
Estado a sair da inrcia em que se encontrava e agir de acordo com obrigaes normativas
j existentes. Leis, acordos, tratados no so o fim da luta por reconhecimento, mas uma
importante etapa. So instrumentos em que as obrigaes normativas tornam-se
explicitamente assumidas. essencial que a participao social exera o controle
democrtico sobre o Estado como condio de implementao de direitos.
Como importante desdobramento da mobilizao em torno do relatrio alternativo,
surgiu a Plataforma Brasileira de Direitos Humanos, que conglomera entidades da
sociedade civil na defesa de direitos humanos. As linhas de ao desse importante
movimento so: 1) lobbing e articulao nacional e internacional; 2) monitoramento; 3)
formao em direitos humanos; 4) publicao de relatrios; 5) o projeto Relatores
Nacionais.75
Os Relatores Nacionais foram inspirados no projeto das Naes Unidas:
Relatores Especiais. Foram nomeados relatores internacionais temticos, tendo por

75

A Plataforma brasileira integra-se Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, uma Rede da

sociedade civil em defesa e promoo dos Direitos Humanos. O objetivo da plataforma brasileira : Difundir
os direitos humanos econmicos, sem diferenciao geracional entre estes e os direitos civis e polticos;
Desenvolver uma ampla cultura de direitos, a partir da noo de que todos e todas so sujeitos de direitos;
Buscar consensos entre as vrias redes, organizaes e movimentos, visando integrao dos vrios
olhares destes grupos em torno de uma perspectiva de luta por direitos (grifo meu). (PLATAFORMA
DHESC BRASIL 2003, p. 7)

76
finalidade acompanhar a situao e implementao de direitos humanos nos pases
membros da ONU76. A funo dos relatores nacionais semelhante e complementar aos
relatores internacionais: monitoram as violaes e implementao de direitos no Brasil,
sendo importantes instrumentos de exigncia da sociedade civil. Funcionam como canais
internos que permitem que as denncias e demandas por direitos da sociedade civil
repercutam local, nacional e internacionalmente.
Foram criadas as seguintes relatorias nacionais: educao; meio ambiente; sade;
trabalho; moradia e terra urbana; e alimentao, gua e terra rural. As relatorias remetem
seus informes Conferncia Nacional de Direitos Humanos, Comisso Interamericana de
Direitos Humanos e Comisso de Direitos Econmicos e Sociais da ONU. A relatoria
pelo direito alimentao tambm remete o seu relatrio ao CONSEA, visto que a II
Conferncia de Segurana Alimentar considerou o Direito alimentao elemento
fundamental da Segurana Alimentar.77 (BURITY, V., FRANCESCHINI, T., VALENTE,
F. L. S., 2007, p. 159)
Deve-se destacar como a organizao de fruns autnomos da sociedade civil
essencial nas democracias constitucionais. A relatoria brasileira para o direito alimentao
76

O relator especial autnomo na escolha do pas-membro a que far a visita. Este deve aceitar. Formula-se
um memorando de entendimento, com uma regra: o relator deve entrar em contato com a sociedade civil. O
relator elabora as recomendaes, com as denncias de violaes de direitos, Assemblia Geral da ONU. O
pas chamado para responder. Caso no sejam convincentes suas explicaes a Assemblia tira uma
resoluo. (ZIEGLER, 2002)
Em 2002, o relator internacional para o Direito Alimentao fez uma visita ao Brasil. Esta visita
promoveu amplo debate na sociedade brasileira. Para ver o relatrio consulte: ZIEGLER, J. O Direito
alimentao. Relatrio elaborado pelo relator especial sobre o Direito Humano Alimentao, submetido de
acordo com a resoluo 200/10 da Comisso de Direitos Humanos: adendo, Misso ao Brasil, jan 2003.
Disponvel em: http://www.mst.org.br/biblioteca/textos/realbrasil/ziegler.htm, acessado em: 20 de maro de
2005.
77
O objetivo da relatoria nacional : o esclarecimento e adaptao do contedo dos direitos para a
especificidade nacional; anlise das polticas pblicas na tica dos direitos humanos; avaliao do nvel de
realizao de direitos especficos; a exigibilidade e a justiciabilidade dos direitos, a coleta e investigao de
denncias relevantes de violao dos direitos; a organizao e implementao de misses para investigar in
loco a violao de direitos; e elaborao de relatrios e recomendaes para as autoridades governamentais.
(BURITY, V., FRANCESCHINI, T., VALENTE, F. L. S., 2007, p. 158-159)

77
um desses espaos. Contribui para que violaes a direitos ecoem na esfera pblica, alm
de pressionar para que as instncias formais tornem-se mais sensveis a novas demandas.
Os espaos de reflexo no institucionalizados so essenciais para o aprimoramento dos
canais oficiais de participao.
Desde outubro de 2002, quando a relatoria pelo Direito alimentao foi criada, o
trabalho desenvolvido vem se demonstrando um importante instrumento impulsionador do
direito alimentao: seja junto sociedade civil, reforando a concepo da segurana
alimentar como um direito; seja diante do governo. Por meio de inmeras visitas a
localidades e denncias, contribui para dar visibilidade a violaes de direitos que se
mantinham invisveis esfera pblica. Manteve-se prxima s agncias governamentais,
para que as polticas pblicas incorporassem a dimenso dos direitos humanos. Em dilogo
com o Ministrio Pblico Federal e Estadual, estimulou para que esses ampliassem o
campo de defesa de direitos. Diante de comunidades, movimentos sociais e ONGs,
trabalhou a importncia da exigibilidade dos direitos para as lutas desses.
A ao da relatoria possui grande influncia na esfera pblica. Isso se deve ao fato
de ela possuir forte apoio dos movimentos sociais, redes da sociedade civil e organizaes
no-governamentais. O direito alimentao possui legitimidade crescente, o que contribui
para o fortalecimento desse importante instrumento de exigibilidade. O Ministrio Pblico
vislumbra nas relatorias nacionais importantes aliados, o que permitiu o trabalho conjunto.
Os relatores nacionais possuem forte ligao com a ONU e suas agncias, o que
possibilitou respaldo internacional.
Quando o relator para a alimentao vai a uma localidade ou emite um parecer sobre
a violao de direitos, possui a legitimidade de ...movimentos e redes relacionados ao
tema; parceria concreta ou potencial com o Ministrio Pblico; ligao com uma das

78
Relatorias Especiais das Naes Unidas e as Leis de Direitos Humanos Internacionais.
(BURITY, V., FRANCESCHINI, T., VALENTE, F. L. S., 2007, p. 162)
Isso refora a necessidade de trabalho conjunto entre sociedade civil e Estado. A
relatoria um importante espao para uma maior repercusso pblica da violao
alimentao adequada. Contudo, para que sua atuao seja mais eficiente, procura apoio em
instituies formais de defesa de direitos: como o Ministrio Pblico, o CONSEA e o
Comit de Direitos Econmicos e Sociais da ONU. A sociedade civil deve impulsionar
esses instrumentos de controle estatal, apresentando-os violaes ao igual tratamento. A
sociedade a principal responsvel em dizer ao Estado quais so os direitos negados e
exigir reparao.78 (MAUS, 2000, p. 183 e ss.)
As relatorias nacionais, dentre elas a para o Direito Alimentao, demonstraram-se
importantes mecanismos de exigibilidade e fomento aos Direitos Humanos. Contribuem
para o monitoramento de violaes especficas e gerais ao igual tratamento. Participam do
controle, implementao e formulao de polticas pblicas. Servem para analisar as falhas
dos canais comunicativos e de participao da comunidade: dentre eles, conselhos e
conferncias.

Enfim,

as

relatorias

vm

afirmando-se

importantes

instrumentos

possibilitadores da reflexo e da auto-reflexo da sociedade civil e do governo.79

78

Discorda-se de autores que defendem o protagonismo do Poder Judicirio na garantia e demanda por
direitos. Esse conjunto de fatores redefine a relao entre os Poderes do Estado, passando o Judicirio (ou os
tribunais constitucionais) a fazer parte da arena poltica,isto porque o Welfare State lhe facultou o acesso
administrao do futuro, e o constitucionalismo moderno, a partir da experincia negativa de legitimao do
nazi-fascismo pela vontade da maioria, confiou justia constitucional a guarda da vontade geral (grifo
meu)... (STRECK, 2003, p. 171, 172))
A luta por reconhecimento se faz na rua, por meio do intenso debate pblico sobre o que ser livre e
igual. So os sujeitos que sentem o auto-respeito e a auto-estima negados os principais responsveis em exigir
dos mecanismos formais a reparao dessas violaes. Ao Estado Democrtico compete criar espaos cada
vez mais sensveis a essas demandas. Assim, o Poder Judicirio meio e no incio na luta por
reconhecimento.
79
Artigo sobre a atuao da relatoria para o direito alimentao ver: BURITY, V., FRANCESCHINI, T.,
VALENTE, F. L. S. Instrumentos e mecanismos no judiciais de exigibilidade do direito humano

79

2.4.2) TALHER/ Rede de Educao Cidad

O Talher um rgo do governo federal, mas simultaneamente um movimento da

sociedade civil: Rede de Educao Cidad. Tem como objetivo a construo de uma rede
de educadores populares fundada na metodologia de Paulo Freire. Para isso, procura
envolver movimentos sociais, entidades religiosas, organizaes no governamentais,
sindicatos e instituies da sociedade em geral que sejam comprometidas com a segurana
alimentar.80
Enquanto a Relatoria para o direito alimentao um espao autnomo de
articulao da sociedade civil, o Talher/Rede de Educao Cidad situa-se entre o
institucional e o no-institucional, tornando-se prova de como o trabalho conjunto entre

alimentao adequada no Brasil. In.: CONTI, I. L., PIOVESAN, F. Direito humano alimentao
adequada. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2007.
80
A face institucional da Rede de Educao Cidad o TALHER, sendo coordenado pelo Gabinete de
Mobilizao Social. Este Gabinete tinha como principal foco a formao e capacitao de agentes gestores
nos municpios, que tinham como objetivo o acompanhamento, fiscalizao e monitoramento do programa
Fome Zero. Inicialmente, os gestores eram classificados, por razes didticas, nas seguintes categorias:
COPO, PRATO, TALHER e SAL, a ser implantado em cada municpio.
O COPO era o Conselho Operativo do Programa Fome Zero, responsvel pela gesto do programa
Fome Zero e embrio dos futuros CONSEAS municipais. Entre suas competncias estava a formulao das
diretrizes municipais de segurana alimentar (em consonncia com as diretrizes estaduais e federal) e a
mobilizao da sociedade civil. Coordenaria os recursos e as aes locais daquele programa.
O PRATO seria o Programa de Ao Todos pelo Fome Zero. Inspirado nos Comits da Ao da
Cidadania, seriam espaos localizados (associados a creches, asilos, hospitais, assentamentos rurais),
responsveis por captar alimentos no perecveis, entrar em contato com a populao empobrecida e distribuir
os mantimentos captados. Esta ao devia ser acompanhada de aes educacionais e de promoo da
cidadania, tendo como objetivo a promoo da solidariedade social e o combate ao clientelismo.
O SAL correspondia aos Agentes de Segurana Alimentar. Foi inspirado nos Agentes
Comunitrios de Sade, que promovem o acompanhamento voluntrio da sade da populao (ex.
acompanhamento do peso da criana e a condio da gestante) em quase todos municpios do pas. O SAL
acompanharia a segurana alimentar. Poderiam ser compostos pelos prprios agentes de sade, desde que
treinados para este novo objetivo.
O TALHER tinha como finalidade capacitar, por meio da educao popular, esses diversos atores
sociais que compunham o SAL, COPO e PRATO. Para tanto, o rgo se utilizaria de agentes multiplicadores,
formando uma rede de educadores populares: Rede de Educao Cidad. Pouco desse desenho institucional
foi aproveitado. S o Talher vingou; ampliou-se pelo Brasil numa rede de centenas de educadores populares
que atuam junto aos agentes e beneficirios do programa80. (BETTO, 2007b, p. 74 e ss.)

80
sociedade e governo possvel, mas complexo81. O TALHER uma importante
experincia de como o governo pode incentivar a participao social e a luta por
reconhecimento valendo-se de polticas pblicas que promovam o resgate da auto-estima e
do auto-respeito.
Hoje, a Rede de Educao Cidad est presente em todos os Estados brasileiros,
possuindo mais de 100 educadores contratados e mais de 500 educadores voluntrios.
Possui mais de 989 entidades de combate pobreza e promoo da cidadania associadas.
Os Talheres estaduais desenvolveram, apenas em 2004, atividades em mais de 1.174
municpios.82 (BARRETO e GUSMO, 2007)
O pblico alvo da Rede de Educao Cidad so lideranas locais e famlias
beneficirias do Bolsa Famlia ou de outros programas sociais do governo. Por meio do
processo de educao popular organizam-se projetos de gerao de renda no domnio da
economia solidria e na defesa de direitos.83
A luta por reconhecimento envolve a tomada de conscincia do cidado de que ele
um sujeito de direitos. Esse processo auto-reflexivo, no podendo ser imposto. Assim,
no h como se falar em polticas pblicas que geram cidadania. Esta pressuposto da
garantia de direitos. A cidadania tem de ser respeitada para que a poltica pblica possa
efetivar um direito, caso contrrio ser vista pelo beneficirio como um favor. A Rede de
81

Para saber mais sobre a Rede de Educao Cidad e sua complexa relao com o governo federal,
carecendo sobretudo de oramento e estrutura fsica, veja: BETTO, F. Calendrio do poder. Rio de Janeiro:
Rocco, 2007b.
82
Para saber mais da Rede de Educao Cidad consulte o site: www.recid.org.br
83
So dez educadores contratados nacionalmente. Cada Estado possui de trs a sete educadores, dependendo
do nvel de vulnerabilidade social. (BARRETO e GUSMO, 2007)
A Rede de Educao Cidad prope-se abordar questes objetivas e subjetivas: No basta saciar a
fome de po. preciso saciar tambm a de beleza. Assim, procuram trabalhar a alfabetizao, agricultura
familiar, cooperativa, bem como novos valores: solidariedade, militncia. Com isso, visa modificao das
atitudes, da maneira de pensar passando do individualismo cidadania. A Rede tem por objetivo o
empoderamento popular: a capacidade dos sujeitos em produzirem a prpria renda e um novo modelo de
sociedade. (BETTO, 2007b, p. 65 e 133)

81
Educao Cidad ao trabalhar com a educao popular e a formao de agentes
multiplicadores refora esta idia: somente por meio da tomada de conscincia e respeito
aos destinatrios possvel desenvolver polticas cidads. (DEMO, 2003, p. 17 e ss.)
A Rede de Educao Cidad a articulao de mltiplos atores sociais que
assumem voluntariamente a misso de promover a mobilizao da sociedade brasileira,
dando nfase aos grupos vulnerveis. Trabalham temas como: histria e causas da fome;
comunicao popular; controle democrtico e participao popular; conhecimento de
experincias de combate fome e misria. O objetivo precpuo da Rede da Cidadania o
empoderamento popular.84
Seres excludos do nico jogo possvel so vistos por toda a sociedade como
redundantes. Privados da auto-estima, do auto-respeito, da confiana em si, vem-se como
lixo, seres inteis. Uma profecia auto-realizvel, pois so vistos e vem-se como pessoas
descartveis, privadas de qualquer valor social. So excludos, sofrem a excluso, mas
dificilmente canalizam ou tm foras para reagir, exatamente por internalizar a situao que
lhes imposta. (BAUMAN, 2005, p. 54 e ss.)
Como j foi desenvolvido, a auto-estima e o auto-respeito esto associados ao outro,
ao reconhecimento proporcionado pelos demais sujeitos de direito: experincias de
desrespeito so capazes de lesionar a identidade da pessoa, tornando o indivduo incapaz de
se ver como sujeito portador de direitos e valor social. (HONNETH, 2003, p. 213 e ss.)
Pobreza e excluso no so apenas a carncia econmica, material, expressam-se
por meio da carncia de direitos, na incapacidade de o cidado se ver como sujeito portador

84

Empoderamento um conceito utilizado nas Cincias Sociais que faz referncia a toma de conscincia da
sua situao de excluso por grupos marginalizados, lutando, dessa forma, para modific-la. Na linguagem do
direito poder ser interpretada como a tomada de conscincia de que se um sujeito de direito, igual e livre,
merecedor de respeito e estima social. (DEMO, 2003, p.39)

82
de direitos: Pobreza tambm uma categoria poltica que se traduz pela carncia de
direitos, de possibilidades, de esperana. (YAZBEK, 2006, p. 23)
A Rede de Educao cidad, ao centrar sua atuao no resgate da auto-estima, no
resgate da cidadania, contribui para que o sujeito excludo volte a se valorizar, sinta-se
igual, contribuindo para que esses indivduos se vejam como parte excluda da sociedade,
indignado-se com sua prpria situao. Aprender a pescar conquistar auto-estima,
conscincia crtica, participao em movimentos sociais, associaes, cooperativas,
sindicatos e partidos. qualificar-se profissionalmente para gerar a prpria renda.

85

(BETTO, 2007b, p. 90)

2.4.3) Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

O aprimoramento democrtico est associado criao de fruns institucionais que

possibilitem que o Estado torne-se cada vez mais sensvel a denncias de grupos
vulnerveis e demanda por novos direitos. No entanto, como comprova a histria do
CONSEA, o estabelecimento desses espaos dependente da presso da sociedade sobre o
governo. Caso contrrio, mesmo quando criados, tornar-se-o espaos vazios, distantes dos
destinatrios, ou seja, instncias meramente formais.

85

Devido s dimenses quantitativa e qualitativa da Rede de Educao Cidad esta se tornou um importante
instrumento para a promoo da cidadania e controle de polticas pblicas, especialmente as vinculadas
segurana alimentar.
A Rede de Educao Cidad participou ativamente da mobilizao social e da organizao de
mltiplas Conferncias municipais, sub-regionais e Estaduais, preparatrias para a Conferncia Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional, que tambm estavam em peso na Conferncia Nacional, com mais de 150
participantes.

83
O Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional um frum
institucional de articulao entre governo e sociedade civil86. composto por 1/3 de
membros do governo e 2/3 por representantes da sociedade civil, dentre os quais alguns
representantes do setor privado. Tambm, fazem parte do CONSEA, na condio de
observadores, representantes do Ministrio Pblico, outros conselhos de mbito federal
afins e organismos internacionais. O Conselho presidido por um representante da
sociedade civil escolhido pelos demais membros e designado pelo Presidente da
Repblica.87
Os critrios de escolha dos representantes da sociedade civil foram definidos na III
Conferncia Nacional de Segurana Alimentar. Devem ser pessoas de notria atuao na
Segurana Alimentar, respeitando a diversidade regional e eleitas pelos seus pares. Cabe
ainda destacar: deve-se respeitar o equilbrio de gnero e gerao; equilbrio quanto
populao negra, tnico-religiosa e cultural; participao direta dos grupos mais
vulnerveis; alm das representaes especficas dos povos indgenas, comunidades
quilombolas, comunidades de terreiro, caboclos, extrativistas, pescadores artesanais,
ribeirinhos, e demais povos e comunidades tradicionais. As indicaes dos representantes
so de responsabilidade das prprias organizaes sociais, no devendo sofrer interferncia
do Poder Pblico. (CONSEA, 2007b, p. 58)

86

O CONSEA tem como atribuio: convocar a Conferncia Nacional de Segurana Alimentar; propor ao
Executivo as diretrizes e prioridades da Poltica Nacional de Segurana Alimentar, inclusive, os requisitos
oramentrios; instituir mecanismos permanentes de articulao rgos e entidades congneres, nos Estados e
municpios; mobilizar e apoiar entidades da sociedade civil na discusso e na implementao de aes
pblicas de segurana alimentar e nutricional (art. 11, Lei 11.346/06)
87
Para Renato Maluf, atual presidente do CONSEA, a representao do setor privado como parte da
sociedade civil importante, pois reflete a diversidade social, as diferenas da sociedade e a contradio de
opinies. Dentre os 42 representantes da sociedade civil no CONSEA o setor empresarial possui uma
representao bastante diminuta. O CONSEA no um conselho da sociedade civil, mas da sociedade
brasileira: as contradies devem aparecer. (MALUF, 2007c)

84
A composio do CONSEA permite um singular arranjo social, uma vez que
pretende refletir a diversidade regional, geracional, racial e de gnero. Ainda assegura
assento para grupos e populaes vulnerveis. Utilizando-se da estrutura do CONSEA,
possvel a troca de experincia e aprendizado entre os diversos segmentos sociais,
conferindo maior visibilidade aos grupos excludos diante do governo e da esfera pblica.
Esse Conselho um espao que permite que leses a direitos tornem-se mais visveis.
Novos argumentos sero trazidos ao debate pblico exigindo reflexo de todos os
conselheiros ali presentes. A pluralidade de grupos presentes nessa instncia certamente
trar uma grande contribuio para a reflexo sobre o que significa alimentar-se
adequadamente em uma sociedade que se guia pelo reconhecimento recproco.
O CONSEA rgo de assessoramento imediato ao Presidente da Repblica (art.11,
II, lei 11.346), possuindo carter consultivo. Este um ponto central no debate sobre os
Conselhos: o carter deliberativo ou consultivo. Alguns Conselhos, como o de sade ou
assistncia social, possuem carter deliberativo, ou seja, suas decises so obrigatrias,
sendo seguidas pelo governo. J o CONSEA possui carter consultivo, suas decises
possuem peso poltico, no vinculam, isto no geram obrigaes governamentais.88
Quanto maior participao e credibilidade sociais contam os Conselhos, maior o
peso poltico de suas deliberaes, menor a possibilidade de o governo no seguir suas
recomendaes, sob pena de perda de legitimidade. Como demonstra a experincia prtica
no CONSEA: ...pode ocorrer o no-acatamento de deliberaes, sobretudo em se tratando

88

Este um debate antigo, presente desde a dcada de 1980. Os defensores do carter consultivo afirmam que
os Conselhos so importantes instncias de oxigenao governamental: todavia, compete ao governo
considerar prioridades, disponibilidade oramentria, eficincia e visibilidade da proposta. O governo tambm
harmonizar as diversas propostas, das diversas Conferncias e Conselhos entre si e a estratgia nacional de
desenvolvimento.88 (ANANIAS, 2007)
Os defensores do carter deliberativo argumentam que a deciso quanto alocao e prioridade dos
recursos deve ser compartilha com a sociedade, visto que os recursos so finitos. (OLIVEIRA, 2005, p. 124)

85
de temas sobre os quais no se produziu consenso no interior do Conselho (MALUF,
2007b )89. Assim, h o esforo para se chegar concordncia: prtica adotada em outros
Conselhos, como o de Sade. (OLIVEIRA, 2005, p. 135)
Democracias no se restringem a processos eleitorais. O governo deve buscar
legitimidade para as suas decises. A legislao permitir o desenvolvimento de um
conjunto enorme de polticas pblicas. O administrador dever justificar em cada caso
porqu sua deciso foi a mais acertada. Nesse sentido, espaos como o CONSEA serviro
como instncias crticas e, ao mesmo tempo, possibilitadoras de maior legitimidade das
decises polticas. Quanto maior o consenso desse conselho em torno de um tema, mais
difcil ser para a administrao pblica desrespeit-lo.
O CONSEA nacional possui uma estrutura que favorece a interlocuo e o dilogo
social: possui previso legal (Lei 11.346/06), composto por membros da sociedade civil
representantes de diversos setores, autonomia da sociedade na indicao dos seus
interlocutores. Essas garantias no podem ser verificadas em muitos conselhos estaduais e
municipais.90
Em novembro de 2007, o Frum brasileiro de segurana alimentar e o Frum
distrital de segurana alimentar divulgaram uma carta aberta denunciando a inexistncia do
CONSEA-DF. Apesar de existir oficialmente, nenhuma reunio foi realizada durante os
sete meses de sua recriao. O presidente do Conselho o governador do Distrito Federal,
que no convocou as reunies. O fato de o representante do Executivo ser presidente ou

89

Assim, na dinmica interna do CONSEA, procura-se decidir de maneira consensual. O CONSEA uma
instncia de concertao social, em que se discutem as contradies, pontos de vistas opostos, procurando
deliberar consensualmente. (MALUF, 2007c)
90
A atuao do CONSEA nacional desenvolve-se, em especial, por meio do acompanhamento das polticas
pblicas de segurana alimentar. As demandas sociais apresentadas ao rgo so apreciadas e apresentadas ao
Presidente da Repblica. Os CONSEAS locais trabalham mais prximos da execuo e avaliao dos
programas governamentais, discutindo diretamente com os gestores.

86
possuir o poder para indicar grande nmero dos representantes de um Conselho um
problema que compromete a independncia desse espao. Como pode o Executivo presidir
um frum que ir fiscalizar suas aes? Corre-se o grande risco de tornar um espao noreflexivo de aprovao das decises governamentais. (OLIVEIRA, 2005, p. 126)
Mais uma vez adentra-se na complementaridade entre institucionalizao e noinstitucionalizao na defesa de direitos. A institucionalizao de procedimentos e de
direitos um importante passo na luta por reconhecimento. So garantias formais que se
impem a todos, evitando abusos. Todavia, mesmo procedimentos institucionalizados
necessitam da fiscalizao ativa da sociedade, cobrando respeito a esses e denunciando
violaes.
Um problema bastante enfrentado no nvel local a multiplicidade de conselhos
nos municpios. Segundo Renato Maluf, estudos comprovam que em cada municpio
existem entre 11 e 18 conselhos distintos (Segurana Alimentar, Sade, Criana e
Adolescncia etc.), sendo que em um nmero muito grande de cidades os participantes se
repetem.91 (MALUF, 2007c)
O Ministro do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Patrus Ananias,
questiona esse fato, o que considera um problema. Um grande nmero de fruns, que
serviria para multiplicar a participao popular, centra-se em um pequeno nmero de
pessoas. Alm de o Conselho no cumprir seus objetivos, sobrecarrega os participantes,
dificultando a participao com qualidade.92

91

Estudo coordenado pelo Instituto Polis destacou alguns problemas enfrentados na implementao do
SISAN (Sistema Nacional de Segurana Alimentar). Ao analisar os Conselhos de Segurana Alimentar,
aponta como principais problemas: a falta de estrutura e condies de trabalho; a dependncia do poder
Executivo; o baixo poder de influenciar as decises estatais; dificuldade de dilogo entre o Conselho
Nacional, Estaduais e Municipais. (POLIS, 2007, p. 28, 55)
92
Os Conselhos locais enfrentam muitos problemas. Conforme discorre a relatoria nacional para o direito
alimentao, muitos conselhos so compostos por membros que no tm entendimento do seu papel, no

87
necessria a participao, mas fundamental pensar como se estruturaro
procedimentos para que permitam a tomada de decises com a melhor qualidade possvel.
No basta a previso legal de diversos conselhos se no houver mobilizao social. Essas
instncias tero o efeito adverso do pretendido, pois burocratizaro e segmentaro a
participao, gerando como efeito o distanciamento e a no participao.
A democracia proporciona a autocrtica e o aprendizado com os erros e acertos
histricos. Diversas legislaes com forte carter democrtico, como o Estatuto da Criana
e do Adolescente, Estatuto do Idoso, Lei Orgnica da Assistncia Social etc, prevem a
criao de conselhos como instncia de participao. Deve-se refletir seriamente o quanto
a previso formal desses fruns est contribuindo para a melhor comunicao possvel:
estariam permitindo o debate pblico ou coibindo-o? O decreto que regulamenta o Bolsa
Famlia (Decreto n5209/04), como se ver no prximo captulo, talvez traga uma
interessante alternativa, ou seja, a utilizao de conselhos j existentes como instncia de
acompanhamento popular dessa poltica pblica.
Mesmo o CONSEA nacional apresenta problemas que inibem o aprimoramento das
reflexes: um Conselho muito grande, o que dificulta a administrao das assemblias;
alguns representantes da sociedade civil so pouco preparados, representando mal seus
prprios setores, faltando freqentemente a reunies; a participao dos ministrios
tambm irregular. Estes atribuem pouca importncia ao CONSEA; necessrio reforar o
suporte tcnico da secretaria executiva.93 (MALUF, 2007c)

recebendo capacitao ou informao sobre o que ir trabalhar. Os conselheiros trabalham de forma

voluntria, apresentando pouco tempo alm das reunies para auto-avaliar no trabalho. (BURITY, V.,
FRANCESCHINI, T., VALENTE, F. L. S., 2007, p. 159)
No entanto, em alguns CONSEAS, como o de Minas Gerais, todos os membros recebem um curso de
formao promovido pela Rede de Educao Cidad.
93
Uma dificuldade enfrentada pelo CONSEA nacional a ausncia de um interlocutor no governo, visto que
esse frum intersetorial. No existe um interlocutor intersetorial no governo para a promoo do debate. A

88
Apesar dos problemas enfrentados pelo Conselho nacional e, em especial, pelos
estaduais e municipais, esses so importantes espaos de interlocuo entre governo e
sociedade civil. Talvez grande parte dessas dificuldades se deva ao pouco tempo de criao
e maturao democrtica desses fruns. Todavia, os resultados positivos j so evidentes: o
CONSEA tornou-se um rgo referencial no que tange segurana alimentar, constituindose em um importante espao de discusso pblica sobre o tema.

2.4.4) Conferncia Nacional de Segurana Alimentar94

A Conferncia Nacional de Segurana Alimentar o espao em que representantes

governamentais e da sociedade civil de todo o pas reunir-se-o para a reflexo, discusso,
aprendizado e deliberao em torno da segurana alimentar. A LOSAN traa algumas
diretrizes gerais que devem ser seguidas para a convocao e formulao da Conferncia95.
Contudo, o CONSEA o grande responsvel em estabelecer os mecanismos e estruturao
desse importante espao de reflexo pblica. Quanto mais democrtica a forma da
Conferncia, maior a possibilidade de suas deliberaes adquirirem legitimidade e,
portanto, maior o poder de influncia na administrao pblica.

Cmara interministerial, prevista na Lei de Segurana Alimentar (Lei 11346/06), ainda no foi criada. O
CONSEA formula um grande nmero de recomendaes que no so respondidas pelos Ministrios.
(MALUF, 2007c)
94
A Universidade de Braslia financiou a viagem deste pesquisador para participar como observador da III
Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Esta parte da pesquisa , em grande parte, fruto
dos dilogos, observaes, impresses e entrevistas desenvolvidas no decorrer da Conferncia.
95
A Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, conforme o art. 11 da LOSAN, a ...instncia
responsvel pela indicao ao CONSEA das diretrizes e prioridades da Poltica e do Plano Nacional de
Segurana Alimentar, bem como avaliao do SISAN. Para isso deve ser realizada em perodo no superior
a 4 anos, sendo o CONSEA responsvel por sua convocao, pelo estabelecimento dos procedimentos de
indicao e composio dos delegados - sendo respeitada a proporo de 2/3 de representantes da sociedade
civil e 1/3 de representantes governamentais. A Conferncia Nacional deve ser precedida de conferncias
estaduais, distritais e municipais, em que sero organizadas por rgos congneres ao CONSEA, e sero
escolhidos os delegados para a Conferncia Nacional. (ver: art.11 e 12 LOSAN)

89
J ocorreram 3 Conferncias Nacionais, sendo que as duas primeiras influenciaram
significativamente as aes governamentais e da sociedade civil no tocante ao direito
alimentao. Exemplo emblemtico a aprovao da LOSAN: deliberao e meta de luta
extrada da segunda Conferncia. O terceiro encontro ocorreu em julho de 2007, em
Fortaleza, sendo o primeiro a se realizar aps a aprovao da LOSAN. Este fato foi
relevante, pois coube ao evento deliberar sobre importantes disposies expressas na lei,
como as diretrizes para a Poltica Nacional de Segurana Alimentar; critrios para a escolha
dos membros do CONSEA; construo do Sistema Nacional de Segurana Alimentar.
Da legalidade, do procedimento, pode-se gerar legitimidade. Talvez essa seja uma
das grandes lies de Fortaleza. O procedimento no foi algo vazio destitudo de contedo.
Desde o incio, foi construdo de forma includente, o que possibilitou a aquisio de
legitimidade.

Mobilizaram-se

comunidades

tradicionais,

grupos

vulnerveis,

estabeleceram-se cotas, organizaram-se conferncias locais, sub-regionais e a nacional.

Todas as conferncias regionais foram amplamente noticiadas pelo CONSEA, que
divulgava os resultados e os principais temas debatidos.96(HABERMAS, 2004, p. 337 e ss.)
A III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional foi o pice de um
processo iniciado com as conferncias municipais e sub-regionais, alm de ser parte
importante da histria de exigncia e reivindicao do direito humano alimentao: as
diretrizes para a Poltica Nacional de Segurana Alimentar foram ali traadas. Todo o
procedimento envolveu mais de 70 mil pessoas. Inicialmente, foram realizadas conferncias
municipais e sub-regionais, nas quais escolheram os delegados para as conferncias
96

O Governo Federal tambm teve seus mritos na construo democrtica da Conferncia. Ofereceu toda a
estrutura necessria, disponibilizando passagem, hospedagem para todos os delegados. Organizou seminrios
preparatrios com alguns grupos vulnerveis, auxiliando na articulao desses grupos e no esclarecimento de
alguns pontos do documento base, proporcionando, assim, uma atuao mais efetiva dos grupos vulnerveis
na defesa de seus direitos.

90
estaduais, que por sua vez escolheram para a nacional. Essa ampla participao popular
refletiu diretamente no elevado nvel das discusses e demandas.97 (CONSEA, 10.07.2007)
O procedimento foi essencial para a circulao do fluxo comunicativo, para que o
contraditrio fosse exercido e para que prevalecesse o melhor argumento. Na III
Conferncia ficou claro como a partir da legalidade pode emergir a legitimidade. Os
diversos encontros municipais e regionais proporcionaram o envolvimento de um grande
nmero de interessados, sendo possvel a multiplicidade de argumentos e pontos de vistas.
No entanto, para a aquisio de legitimidade em democracias constitucionais no
basta o respeito a critrios quantitativos, necessrio o respeito s minorias, que os grupos
historicamente excludos tenham possibilidade de participar e influenciar. Esses tiveram o
direito assegurado de participar da Conferncia por meio das cotas. Com isso, puderam
conduzir esfera pblica seus sofrimentos e suas demandas. As instncias de discusso
tiveram de levar em conta essas reivindicaes na tomada de deciso.98
Nenhuma outra Conferncia Nacional havia adotado at ento o critrio de cotas. O
objetivo foi que a formulao de propostas tivesse a participao direta dos grupos
vulnerveis. Ou seja, como um dos objetivos da Conferncia era a proposio das diretrizes
da Poltica Nacional de Segurana Alimentar, tornou-se especialmente importante que esses
grupos se mobilizassem e tivessem espao garantido na formulao dessas diretrizes. Ao

97

Participaram da III Conferncia Nacional 1333 delegados (2/3 representantes da sociedade civil e 1/3
representantes governamentais), 360 convidados nacionais e 70 estrangeiros de 23 pases. Foram realizadas
536 conferncias regionais e/ou municipais, 46 seminrios e encontros preparatrios. Foram realizadas 26
conferncias estaduais, atingindo todos Estados e o Distrito Federal (CONSEA, 2007b, p. 8).
Todos Estados brasileiros e uma multiplicidade de povos e grupos estavam representados na III
Conferncia Nacional, o que a tornou o maior evento mundial, em termos numricos e qualitativos, para a
discusso da Segurana Alimentar e Nutricional. (CONSEA, 22.06.2007)
98
A populao negra sofre duas vezes mais com a insegurana alimentar que a populao branca; o mesmo
ocorre com a populao indgena e quilombola, sendo que, em algumas localidades, o baixo peso chega a
atingir 30% das crianas indgenas, com menos de 5 anos, enquanto a mdia nacional de 4,6%. Entre os
quilombolas uma entre cada dez crianas, com at cinco anos, sofre de desnutrio. (CONSEA, 26.06.2007)

91
aprovar o critrio de cotas, o CONSEA nacional assegurou uma maior mobilizao dos
grupos vulnerveis para a Conferncia, bem como proporcionou uma maior abertura para
que as demandas desses grupos tivessem repercusso no encontro.
As cotas foram estabelecidas da seguinte forma: indgenas, negros, comunidades
quilombolas e de terreiro tiveram garantidas pelo menos 20% das vagas do encontro. O
CONSEA nacional orientou os Estados a contemplar entre seus representantes outros
grupos, entre eles: mulheres, portadores de necessidades especiais e comunidades
tradicionais como extrativistas, seringueiros, ribeirinhos, quebradeiras de coco babau e
pescadores artesanais.99 (CONSEA, 26 de junho de 2007)
A maior participao dos grupos vulnerveis teve influncia direta em todo texto
final. No toa, as diversas minorias exigiram que cada grupo ali presente fosse
expressamente citado no documento final, contrariando a proposta original de fazer meno
de forma genrica. Talvez, essa demanda tenha proporcionado um dos momentos de maior
tenso na plenria da III Conferncia. Os grupos vulnerveis foram frente, tomaram o
microfone e exigiram a citao, no documento final, de cada um deles. A redao, que
antes era genrica, ficou assim disposta, sempre que se fazia referncia a esses grupos:
...povos indgenas, populao negra, comunidades quilombolas, comunidades de terreiro,
caboclos, extrativistas, pescadores regionais, ribeirinhos, e demais povos e comunidades
tradicionais.100

99

Uma importante inovao da III Conferncia foi a adoo de um sistema de cotas nas delegaes
estaduais, visando garantir a participao de segmentos da sociedade que se encontram em maior situao de
insegurana alimentar e nutricional no pas...Participaram da III Conferncia, como delegados estaduais, 49
representantes indgenas, 63 representantes quilombolas, 40 representantes de comunidades de terreiro e 103
representantes de populao negra. Outros povos e representantes de comunidades tradicionais, portadores
de necessidades alimentares especiais e pessoas com deficincia participaram como delegados estaduais ou
convidados. (CONSEA, 2007b, p. 8)
100
Nesse sentido foi aprovada a Moo de alterao do Decreto n.6.040, de fevereiro de 2007. Este decreto
institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Povos e Comunidades Tradicionais. Na

92
No Estado Democrtico de Direito a esfera pblica, por meio de infindveis
discusses e reflexes, que estabelece quais diferenas so aceitveis para o
reconhecimento da igualdade. Os movimentos sociais tm um papel peculiar nesse sentido.
Por meio deles, as minorias conseguem potencializar suas demandas nas arenas pblicas de
discusses. Eles lutam para que suas peculiaridades sejam reconhecidas e, por meio do
reconhecimento dessas diferenas, sejam tratados como iguais. A III Conferncia Nacional
de Segurana Alimentar foi um espao privilegiado neste sentido. Os grupos vulnerveis
obtiveram xito na defesa de suas especificidades, no toa, conseguiram a meno
expressa no documento final e a aprovao de que o governo deve desenvolver polticas
pblicas especiais para tais grupos.
A Conferncia foi caracterizada por ser um espao altamente democrtico, em que
os fluxos comunicativos e demandas dos diversos grupos puderam circular. Participaram da
Conferncia, alm dos delegados, convidados e observadores. Somente os delegados
tinham direito a voto, mas todos tinham direito a voz em todos os espaos do evento, seja
nos grupos de trabalho, seja na plenria final, seja com a possibilidade de organizar minicursos.

referida moo povos indgenas, comunidades quilombola, populao negra, comunidade de terreiro,
extrativistas, ribeirinhos, pescadores artesanais, caboclos e demais povos e comunidades tradicionais exigem a
substituio da expresso povos tradicionais presente no decreto, pela remisso detalhada a cada grupo,
conforme aqui enunciado: Tal reivindicao baseia-se no disposto na Conveno 169 da OIT, nas discusses
ocorridas e acordadas na III CNSAN e na luta histrica destes Povos, Populaes e Comunidades pelo
reconhecimento das suas especificidades culturais, lingsticas, territoriais, econmicas e sociais e da
necessidade de afirmar suas identidades e t-las reconhecidas no diploma legal acima mencionado.
(CONSEA, 2007b, p. 70)
Em conversa com algumas lideranas de comunidades tradicionais, pude perceber que a III
Conferncia Nacional de Segurana Alimentar foi um importante espao de reconhecimento desses grupos.
Essa luta por reconhecimento ainda mais ampla que a prpria alimentao adequada, inserindo-se em outros
fruns e arenas de discusses pblicas. Comunidades de terreiro, em geral associadas ao movimento negro e
religiosidade, reivindicam um espao prprio. Vem-se mais que como uma religio, mas, sim, como um
espao para expresso de uma cultura, de uma forma de vida. O mesmo ocorre com as comunidades
quilombolas, que exigem o reconhecimento de suas especificidades, de seu modo de vida associado terra; de
sua cultura, que diverge e diferencia da populao negra em geral.

93
Os grupos de trabalhos eram espaos formados por aproximadamente 50 pessoas em
que o documento base era discutido. As propostas feitas eram encaminhadas para uma
comisso de sistematizao e, por seguinte, para a plenria. A plenria era a instncia
mxima da Conferncia, espao em que todos delegados votavam as modificaes ao
documento base aprovadas nos grupos de trabalhos. Todos tinham o direito a defender
qualquer das propostas apresentadas. Interessante observar que o auditrio estava aberto
para as defesas desenvolvidas, sendo que, no geral, a melhor argumentao e a exposio
mais clara de idias conseguiam vencer na votao.101
A III Conferncia Nacional foi mais um espao de comprovao de que a sociedade
civil organizada pode tornar-se uma instncia crtica de questionamento das polticas
pblicas desenvolvidas. Como sustenta Mastragelo (2005, p. 97 e ss.), alguns autores
afirmam que as agncias governamentais devem tratar o adminsitrado como consumidor,
partem do pressuposto de que suas decises so tcnicas e portanto fecham-se para o
controle popular e para o questionamento pblico. Em uma sociedade de risco, qualquer
deciso , em ltima instncia, poltica e no tcnica. Democracias devem estar abertas para
a participao e controle popular.
Desta feita, a pergunta que se faz : em uma sociedade altamente especializada,
estaria a sociedade civil preparada para questionar os fruns tcnicos de deliberao? Em
ltima instncia, no seriam apenas os tcnicos que seriam capazes que questionar outros
tcnicos? A III Conferncia Nacional ofereceu uma resposta a essa indagao. O encontro
foi um espao plural, em que diversos grupos, representantes de uma multiplicidade de

101

Outra caracterstica foi o grau de comprometimento individual e a compenetrao de cada delegado. Salvo
algumas excees, o que se podia observar que a III Conferncia Nacional foi marcada por um elevado nvel
de comprometimento pessoal de cada participante. Isso ocasionou uma discusso em elevado nvel, no qual
todo o documento base foi debatido atenciosamente, assim como suas modificaes.

94
segmentos sociais, puseram-se lado a lado, como iguais, na discusso da segurana
alimentar. Ali estavam presentes lideranas indgenas, sindicalistas, lderes comunitrios,
pesquisadores, camponeses etc. Todas as discusses, inclusive as que se diziam mais
tcnicas, foram submetidas aos fruns de discusso e deliberao.
Os grupos de trabalhos foram o principal espao para a circulao comunicativa.
Sem dvida, o direito alimentao um tema muito amplo que envolve diversas reas de
conhecimento, assim, por mais que existissem especialistas em determinado assunto, ele
no dominava todos os temas em debate. Ora era especialista, ora era leigo. Qualquer
especialista que quisesse que sua proposta fosse aprovada no grupo de trabalho e por
conseqncia que a mesma seguisse para a plenria final, tinha de traduzir seus
argumentos em termos simples e tentar convencer o auditrio sobre o que estava falando.
Na medida em que o debate era colocado em termos simples e de forma
compreensvel, qualquer dos participantes do grupo de trabalho, seja a liderana de uma
comunidade tradicional ou a presidenta de um sindicato rural, estavam em condies de
analisar os diversos argumentos postos e participar, complementando e enriquecendo as
discusses. Desta forma, foi possvel concluir que a sociedade civil pode sim exercer um
controle democrtico sobre as polticas pblicas, por mais tcnicas que elas se faam
transparecer.
Exemplo relevante foi a deliberao tomada sobre a transposio das guas do rio
So Francisco. Em uma mistura de elementos tcnicos e polticos, a plenria da
Conferncia foi quase unnime ao dizer no e exigir a imediata suspenso das obras j
iniciadas. Contrariando os pareceres apresentados pelo governo, a sociedade civil afirmou
que a transposio das guas poder ocasionar graves danos ambientais. Afirmou, ainda,

95
que o projeto como foi apresentado dirigido para o agronegcio. Apenas 4% das guas da
transposio chegaro aos que realmente tm sede102. Eis redao aprovada:

O projeto de integrao de bacias que implica a transposio do Rio So

Francisco deve ser suspensa imediatamente, pois o diagnstico atual indica a
morte de seus afluentes, seu assoreamento e ameaa de se tornar um rio
intermitente, e representa um grave risco de privatizao e comercializao da
gua. Deve ser implementado um processo participativo e democrtico de
revitalizao da bacia do Rio So Francisco parte de um projeto maior de
desenvolvimento sustentvel promotor da soberania e segurana alimentar e
nutricional do povo do semi-rido. (CONSEA, 2007b, p. 25)

Muitos dos derrotados em suas propostas, apesar de descontentes, no colocaram

em xeque a legitimidade do processo; muitos outros, possivelmente, compreenderam
porque suas proposies no eram as melhores. Mais importante que o documento final foi
o acmulo democrtico que todo o procedimento proporcionou para todos os envolvidos ao
longo do processo de construo da Conferncia.
Aps a Conferncia ficou claro que, para alm de um rgo consultivo de
assessoramento imediato do Presidente da Repblica (art.11, II, LOSAN), o CONSEA
um instrumento de fiscalizao das polticas governamentais e presso poltica. uma
importante instncia de canalizao das demandas dos movimentos sociais, possuindo
legitimidade inquestionvel. As propostas que foram aprovadas pela Conferncia Nacional
de Segurana Alimentar e que serviro de diretrizes para a Poltica Nacional de Segurana
Alimentar carregam em si grande peso democrtico. Todo o processo envolveu diretamente
102

A articulao do Semi-rido prope, em sua carta poltica, o fortalecimento da agricultura familiar e a

oferta descentralizada de gua, como por exemplo, por meio de cisternas. A sociedade civil, em geral, olha
com grande desconfiana as grandes obras de transposio de guas, estando no foco atual a integrao da
bacia do Rio So Francisco. (ASA, 2006, p12 e ss.)
Ainda nesse sentido, importante destacar a FAO (2007, p. 5) entre as estratgias contra a pobreza e
a fome o acesso descentralizado gua: 28. Pro-poor strategies, with a twin-track approach, are urgently
needed to protect the poor, who are vulnerable, from risks and human-made and natural shocks. Investment in
education, research and human capital and rural infrastructure (particularly small-scale water control, rural
roads and storage facilities) delivers high returns in terms of poverty redution.

96
mais de 70 mil pessoas em sua formulao. O governo ao desconsiderar qualquer dessas
propostas ter de levar em conta o peso democrtico de cada uma das proposies
aprovadas e presentes no documento final.

2.5) Democracia, canais participativos e polticas pblicas

A democracia est diretamente associada ao direito: no basta a participao de

todos, essencial que sejam tratados como livres e iguais. Os procedimentos devem
proporcionar que os cidados tenham igual possibilidade de participao. Esta premissa
est diretamente associada proteo de direitos civis e sociais. O exerccio da maior
liberdade possvel exige o respeito aos direitos civis e integridade dos indivduos.
Deve-se destacar que excluses econmicas, sociais e tcnicas no deslegitimam
ningum da discusso pblica: a opinio de todos igualmente vlida. O debate pblico
est diretamente associado biografia, histria de vida individual. o sujeito que, sentir,
em princpio, individualmente a excluso, a negao de um direito, a necessidade de
reconhecimento de uma diferena. Com o compartilhamento desse sentimento de excluso
com outros indivduos h a possibilidade de interferncia na esfera pblica, que pode ser
potencializada por meio de movimentos sociais.
A radicalizao da democracia a sua constante abertura e sensibilizao a novas
demandas. Para isso cria-se um conjunto de instituies, como Conselhos, Conferncias,
que permitam que a luta por reconhecimento de direitos consiga ganhar maior ressonncia
pblica e influenciar de forma mais eficaz a sociedade, motivando a ao estatal.

97
As polticas pblicas de promoo de segurana alimentar devem estar abertas
participao. por meio dessa que ir se refletir sobre o que o direito alimentao e
como deve ser implementada uma poltica pblica que consiga efetivar esse direito. Este
subcaptulo apresentou alguns instrumentos de participao social.
Algumas dessas instncias so institucionalizadas, outras so compostas e
estruturadas exclusivamente pela sociedade civil. So mecanismos complementares que
permitem o controle e o aprimoramento mtuo103. O exerccio dialgico possibilita o
aprimoramento dos prprios mecanismos e das polticas de segurana alimentar.
O rol no taxativo de fruns participativos apresentados permite afirmar que h
instncias democrticas que possibilitam a discusso sobre o direito alimentao. As
polticas de segurana alimentar devem respeitar as deliberaes, questionamentos e
sugestes dessas instncias. Isso fundamental para a aquisio de legitimidade das aes
que tm como fim a garantia do direito alimentao.

103

Apesar das limitaes, so instncias que adquirem cada vez mais legitimidade para a discusso sobre o
que o direito alimentao e fiscalizao de polticas de segurana alimentar. So instncias
complementares: a Rede de Educao Cidad foi essencial para a III Conferncia de Segurana Alimentar,
colaborando com a construo de CONSEAS e Conferncias locais. A relatoria para o direito alimentao,
alm de ser uma importante instncia crtica e de denncia de violaes de direitos, o que contribui com o
papel do CONSEA, uma reflexiva da atuao desse. O CONSEA fundamental para organizao do
procedimento que resulta na Conferncia. A Conferncia um importante espao de dilogo e aprendizado
social, sendo que seus debates subsidiam e so subsidiados por todos os demais fruns de discusso pblica.

98

Captulo 3
Constitucionalismo democrtico, participao cidad e poltica pblica de
segurana alimentar

3.1) Justificativa ao terceiro captulo

H uma compreenso, continuamente redefinida, do que seja alimentar-se

adequadamente. O desrespeito a esse conceito ocasiona a negao de um direito. Com
intuito de corrigir as desigualdades sociais, so desenvolvidas polticas pblicas. Essas
devem respeitar a linguagem de igualdade e liberdade que norteia o direito e os fruns de
participao que lhe conferem legitimidade. No caso do direito alimentao, as polticas
pblicas devem respeitar o conceito socialmente construdo do que alimentar-se
adequadamente e as instncias que permitem o constante debate sobre o tema.
Sendo o Bolsa Famlia a principal proposta do governo federal de combate fome
e garantia da segurana alimentar este captulo o ter como objeto. O terceiro captulo est
estruturado da seguinte forma: 1) desigualdades sociais e importncia das polticas
pblicas; 2) programas de transferncia direta de renda; 3) o programa Bolsa Famlia. 104
Com isso, pretende-se destacar a importncia de polticas pblicas no combate s
desigualdades sociais. Sero estudadas as medidas de transferncia direta de renda e seus

104

Para saber sobre outros canais de participao social e polticas pblicas de segurana alimentar ver:
SANTOSc, J. M. Desenvolvimento social e poltica pblica: uma anlise de eficincia, eficcia e efetividade
do Bolsa Famlia no corede norte do Rio Grande do Sul. PUCRGS: Dissertao de Mestrado, 2007.
Disponvel em: http://bdtd.ibict.br/, acessado em: 19 de fevereiro de 2008. p. 40 e ss.

99
riscos. Por fim, ser analisado se o programa Bolsa Famlia atende aos pressupostos
anteriormente enunciados, garantindo, assim, efetivamente o direito alimentao.

3.2) Desigualdades sociais e polticas pblicas

A racionalidade norteadora do direito funda-se no reconhecimento e na presuno

de que todos os indivduos so merecedores de igual respeito e considerao. Isso no quer
dizer que essa seja a nica forma de interao social existente. Ao lado das relaes de
reconhecimento estabelecidas pelo direito h a interao promovida pelo mercado
capitalista, que nega ao outro o status de sujeito.
As relaes econmicas so pautadas pela obteno do lucro e norteadas pela
instrumentalidade: tudo se torna meio para atingir aquele fim, inclusive as pessoas. ...ora
somos consumidores, ora mercadorias (BAUMAN, 2005, p. 151). As relaes promovidas
pelo mercado, por ter como nico valor a busca pelo lucro, so extremamente excludentes,
depositando margem da sociedade todos aqueles que no so mais necessrios para o
funcionamento do ciclo econmico.105
A lgica mercadolgica guia-se por uma razo moderna que torna tudo meio para
um fim, atribuindo valor apenas ao que pode ser transformado em objeto de consumo. Os
seres marginalizados so considerados como redundantes, descartveis, lixo. Esse estigma
auto-realizvel, pois seres humanos vistos como lixo social vem-se como redundantes,
subalternos e no como indivduos portadores de direitos e merecedores de igual respeito e
105

So marginalizados, mas no excludos, ainda possuem uma funo essencial economia: so exemplos e
ameaas a todos aqueles que ainda esto inseridos nas relaes de consumo. uma ameaa geral no
conseguir adaptar-se s relaes econmicas e de consumo e ser considerado um ser descartvel. (DEMO,
2003, p. 284 e ss.)
No entanto, sero utilizados nesta pesquisa os termos marginalizao e excluso sem se ater a essa
diferenciao conceitual.

100
considerao. As formas pelas quais os sujeitos so reconhecidos e tratados na vida social
deixam sinais na tessitura de suas identidades.106 (YAZBEK, 2006, p. 123)
A marginalizao social no priva os indivduos apenas da renda e do poder
econmico, tem um efeito ainda mais profundo: a pobreza poltica -a incapacidade de a
pessoa se ver como sujeito portadora de direitos e protagonista da sua prpria histria.
Polticas pblicas que visam ao enfrentamento das mazelas sociais tm de ter em seu cerne
a superao das carncias materiais e da pobreza poltica. Indivduos que se vem como
sujeitos de direitos so capazes de questionar o status quo, exigindo seus direitos por meio
do exerccio do controle democrtico.107(DEMO, 2003, p. 36 e ss.)
Esta pesquisa no tem uma viso ingnua em relao s interaes econmicas
modernas, reconhece seu lado perverso e desumanizador, que transforma seres humanos em
lixo humano; reconhece que sua lgica dominante nesta sociedade108. Entretanto, j no

106

Zygmunt Bauman desenvolve uma interessante anlise sobre a sociedade de consumo e seus efeitos, dentre
os quais a produo de lixo humano: ...pessoas no mais necessrias ao perfeito funcionamento do ciclo
econmico e portanto de acomodao impossvel numa estrutura social compatvel com a economia
capitalista. (BAUMAN, 2005b, p. 47)
So vistos como uma ameaa ao corpo social. A promessa moderna de uma sociedade cada vez
melhor, mais segura e com um enorme bem estar geral constantemente posto em prova pelo refugo que o
projeto moderno gera. O lixo no tem utilidade na produo material ou intelectual, a sociedade trata-os como
parasitas, indolentes, um cncer que deveria ser eliminado, pois corroem o modo de vida admirado, so
empecilhos para os sonhos modernos e, certamente, a sociedade sente que estaria muito melhor sem eles.
(BAUMAN, 2005, p. 54 e ss.)
Para ver mais desta anlise, consultar: BAUMAN, Z. Modernidade Lquida. Traduo: Plnio
Dentzien. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2001. _____. Vidas desperdiadas. Traduo: Carlos Alberto
Medeiros. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2005. _____. Identidade: entrevista a Benedetto Vecchi.
Traduo: Carlos Alberto Medeiros. Rio de Janeiro: Jorge Zahar. Ed., 2005b. _____. Globalizao: as
conseqncias humanas. Traduo: Marcus Penchel. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1999. Destaca-se Vidas
desperdiadas.
107
Artigo que apresenta a noo de pobreza poltica: DEMO, P. Pobreza poltica, direitos humanos e
educao. In.:Souza Jnior, J. G. [et al.] (org). Educando para direitos humanos: pautas pedaggicas para a
cidadania na universidade. Porto Alegre: Sntese, 2004.
108
Em sociedades complexas, as fontes mais escassas no so a produtividade de uma economia organizada
pela economia de mercado, nem a capacidade de regulao da administrao pblica. O que importa preservar
, antes de tudo, a solidariedade social, em vias de degradao, e as fontes do equilbrio da natureza, em vias
de esgotamento. Ora, as foras da solidariedade social contempornea s podem ser regeneradas atravs das
prticas de autodeterminao comunicativa. (HABERMAS, 2003c, p. 189)

101
primeiro captulo deste trabalho, apresentou-se uma outra forma de interao social, o
direito.
Indivduos que se vem como seres portadores de direitos so capazes de se
sentirem injustiados devido ao no reconhecimento social e, assim, exigirem incluso.
Para isso so essenciais lutas e discusses pblicas, que proporcionaro o controle
democrtico sobre o Estado, o qual tem o poder de intervir na economia impondo-lhe
limites, domesticando-a.109 (HABERMAS, 2003c, p. 148)
necessrio que questionamentos ticos e morais reassumam seu local privilegiado
nos debates econmicos. O mercado no gera, por si, apenas desenvolvimento, pode
conduzir a grandes injustias. A economia deve contribuir para o exerccio de direitos
sociais e liberdades civis: somente pode-se falar em desenvolvimento quando h a
ampliao de liberdades.110
As polticas pblicas so uma forma de enfrentar as mazelas econmicas e sociais,
sem perder de vista a emancipao, ou seja, a garantia de direitos fundamentais para que o
indivduo possa exercer plenamente sua autocompreenso como sujeito de direitos.
Compreender os limites das polticas pblicas, sem perder de vista suas potencialidades, o
primeiro passo para a abordagem sria do tema. (YAZBEK, 2006, p. 170)
Ao desenvolver polticas pblicas deve-se ter clareza de que se est imerso em uma
sociedade estruturalmente desigual. No se pode desprezar esse fator, sob pena de essas
aes se tornarem ineficientes, clientelistas, reforando as desigualdades polticas e

109

Neste sentido, cabe destacar que o Estado tem o poder coercitivo em suas mos, podendo impor limites
economia. Da mesma forma que contribui para sobrevivncia desta, pode atuar impondo-lhe regras e uma
dimenso tica: Apesar de todos os protestos em contrrio, combinados com fantasias neoliberais relativas
ao recuo das fronteiras do Estado, o sistema do capital no sobreviveria uma nica semana sem o forte apoio
que recebe do Estado. (MSZAROS, 2003, p. 29)
110
Para mais, consultar: SEN, A. K. Desenvolvimento como liberdade. Traduo Laura Teixeira Motta. So
Paulo: Companhia das Letras, 2000.

102
econmicas existentes. Por outro lado, polticas pblicas quando bem formuladas, o que
exige participao, tm o potencial de resgatar o auto-respeito e a auto-estima dos
destinatrios. Esses comeam a se compreender como sujeito de direitos, reforando o
controle democrtico.
Polticas sociais devem ter como finalidade o combate s pobrezas poltica e
material. No basta atacar os pilares materiais da pobreza, conferindo renda. Caso os
destinatrios dessas aes no se vejam como cidados, elas sempre sero acolhidas como
um favor, reforando as injustias sociais. Os beneficirios sero refns das polticas
desenvolvidas, e to logo elas cessem, voltaro ao status de pobreza anterior. A estrutura
social desigual no ser questionada ou transformada. (DEMO, 2003, p. 107 e ss.)
Polticas pblicas que promovem direitos so desenvolvidas de forma dialgica,
contribuindo para o reforo da cidadania, o que estimula o controle democrtico. Essa
lgica circular. O Estado de Direito uma estrutura de poder que por si s no
desenvolver polticas de promoo da cidadania. necessria participao ativa para que
esse desenvolva novos instrumentos de interveno social e polticas pblicas com vis
emancipatrio, reforando o controle democrtico. Cidados ativos, conscientes de seus
direitos, so capazes de questionar e modificar a estrutura social geradora de desigualdades,
promovendo a distribuio de rendas e o desenvolvimento. (DEMO, 2003, p. 262)
O raciocnio aqui apresentado fica muito bem exemplificado no estudo realizado
por Maria Yazbek, sobre a assistncia social, com indivduos beneficirios de polticas de
assistncia, na periferia de So Paulo. Polticas pblicas que no reconheciam o destinatrio

103
como sujeito de direitos contribuam para o reforo da subalternidade111. Para receber
ajuda preciso pedir essa ajuda, situao que experimentada como humilhante e
difcil, pois devem comprovar suas necessidades e carncias. (YAZBEK, 2006, p. 140 e
ss.)
Por outro lado, polticas pblicas que envolveram a participao ativa dos
destinatrios no eram vistas como servio social, mas como conquista da prpria
comunidade. Um dos exemplos foi a construo de uma padaria popular. A prefeitura
forneceu o maquinrio e a infra-estrutura, a populao administrava e trabalhava no local.
Estes trabalhos que desenvolvem na comunidade, como o de Conceio na Padaria
Comunitria (...) no so vistos por eles dentro de uma ao assistencial abrangente do
Estado, mas so percebidos apenas como fruto de suas conquistas... (YAZBEK, 2006, p.
146)
Polticas pblicas devem ser desenvolvidas a partir de dois princpios
indissociveis: eficincia e legitimidade. Devem cumprir seu fim com a maior eficincia
possvel. Contudo, decises governamentais no so meramente tcnicas, so antes de tudo
opes polticas, fazendo uso, para tanto, do mdium do direito. Para a aquisio de
legitimidade devem ser vistas como uma escolha participada que contribua para a
promoo dos direitos fundamentais.
Em um espectro amplo de possibilidades, o administrador escolher uma dentre
muitas, devendo justificar suas opes. Para isso sero essenciais canais de comunicao
que permitam o controle democrtico, tanto na formulao, no desenvolvimento quanto na
fiscalizao das polticas pblicas. Controle democrtico e participao cidad contribuem
111
Compreende-se por subalternidade como uma das caractersticas da pobreza poltica: A subalternidade diz
respeito ausncia de mando, de poder de deciso, de poder de criao e de direo. (YAZBEK, 2006, p.
18)

104
para que as aes estatais conservem o vis emancipatrio, proporcionando o
enfrentamento das pobrezas poltica e material. (HABERMAS, 2003c, p. 148, 184 e 187)
Apesar de ter explorado aqui o lado cidado das polticas pblicas, no se pode
perder de vista que, em especial, aps o incio da ditadura militar, elas so marcadas pelo
forte carter assistencialista, de negao de direitos. O que se argumenta aqui, que apesar
de uma realidade econmica e poltica que nega direitos, possvel, por meio do controle
democrtico, desenvolver polticas pblicas emancipatrias. (YAZBEK, 2006, p. 40)
As aes assistencialistas no impem limites ao mercado. Ao contrrio, afirmam a
condio de objeto dos beneficirios, perpetuando e reforando a busca pelo lucro e pelo
poder. Esta face clientelista das polticas pblicas deve ser rejeitada, por no reconhecer a
cidadania de cada indivduo, no o tratando como sujeito igual e livre, merecedor de igual
respeito e considerao.

3.3) Polticas pblicas de transferncia direta de renda

Partiu-se de uma anlise crtica sobre o que uma poltica pblica constitucional,
para agora estudarem-se as polticas de transferncia de rendas. Tendo uma acepo mais
ampla e densa dessas polticas ser possvel estudar o Bolsa Famlia de forma mais
profunda, evitando a formulao dos preconceitos que cercam o tema.
As polticas de transferncia direta de renda consistem no repasse financeiro do
Estado aos beneficirios, tendo em vista a satisfao de necessidades bsicas. Essas
transferncias podem ser condicionadas ou incondicionadas. Na primeira categoria vinculase o repasse financeiro a alguma contra-obrigao, seja no campo da sade, educao etc.

105
Os repasses incondicionados no exigem qualquer requisito para o recebimento do
benefcio. (CHAIBUB, 2005, p. 35)
Podem-se definir dois grandes grupos: 1) programas que possuem previso
constitucional, como o seguro desemprego, salrio maternidade etc. No mbito da
assistncia destacam-se o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), concedida a idosos
carentes e o Renda Mensal Vitalcia, atribuda a deficientes carentes e incapacitados ao
trabalho. Ambos previstos no art. 203, da Constituio de 1988. 2) programas sem previso
constitucional, implementados pelo governo federal, em especial, a partir de 2001, tambm
chamados de programas de transferncia de rendas de segunda gerao. 112
A principal crtica que se faz aos programas de transferncia direta de renda o
carter assistencialista que podem assumir, perpetuando a situao de dependncia do
beneficirio. Ao contrrio de emancipar, contribuindo para que o destinatrio se veja como
sujeito de direitos e exera controle democrtico, reforam o clientelismo: o beneficirio v
a prestao como uma ajuda, um favor estatal, sentindo-se grato e ao mesmo tempo
devedor.
Enquanto em polticas pblicas que promovem direitos h o resgate da
autoconfiana, auto-respeito e auto-estima, polticas assistencialistas reforam a
subalternidade: o beneficirio se sente devedor, humilhado. H a cidadania invertida, em
que o indivduo estabelece uma relao com o Estado somente no momento em que se
reconhece como um no cidado. pelo reconhecimento de sua incapacidade de exercer a

112

Na dcada de 90, h a tentativa de aprimorar os programas de transferncia direta de rendas, comumente

associados s prticas clientelistas e fisiolgicas. Combateu-se a falta de planejamento, coordenao,
indefinio de prioridades e a pouca capacidade redistributiva associadas a essas aes. O Bolsa Famlia
insere-se no que vem se denominando segunda gerao desses programas, que possuem como principais
caractersticas: 1) estabelecimento de condicionalidades a serem cumpridas pelas famlias, tendo como fim
romper o crculo da pobreza; 2) A famlia a beneficiria e no os indivduos especficos: crianas, idosos,
deficientes. (CHAIUB, 2005, p. 53 e ss.)

106
condio de cidado que o indivduo recorre assistncia social e, como necessitado,
estabelece com o Estado uma relao de beneficirio, uma relao de cidadania invertida
(YAZBEK, 2006, p. 50)
Relaes clientelistas no reconhecem o destinatrio como sujeito portador de
direitos, mas como indivduo que deve lealdade por receber o servio. No h a interao
dialgica, em que o sujeito, ao contribuir com o desenvolvimento da poltica, eleva sua
auto-estima e auto-respeito. Apresenta-se como favor o que direito, exigindo
cumplicidade, seja a necessidade atendida ou no. (YAZBEK, 2006, p. 41)
Uma das conseqncias do clientelismo a formulao de polticas residuais. Por
no ver o destinatrio como sujeito de direitos, formula-se a poltica pblica com os
recursos residuais do oramento, delimitando o campo de assistncia a partir das sobras
oramentrias. Surgem os mnimos sociais: mnimos assistenciais que servem para atender
as necessidades mais elementares. Isso quando conseguem atend-las. A lgica inverte-se,
afinal uma poltica de assistncia no pode ser pensada a partir do oramento disponvel,
mas dos objetivos pretendidos. (DEMO, 2003, p. 193 e ss.)
Acusam, ainda, as polticas de transferncia de rendas de clientelismo, por no
estarem vinculadas diretamente ao trabalho. A proteo social no Brasil desenvolveu-se
tendo como pea chave o trabalhador. Foi constituda tendo como base uma sociedade
industrial que tinha em seu centro cidados trabalhadores, que sustentariam o sistema de
proteo social. A assistncia no foi inserida, logo de incio, no sistema de direitos, mas
deixada s aes voluntrias, promovidas, em especial, pelas igrejas sob a lgica da

107
caridade. Os assistidos eram os incapacitados para o trabalho.113 (MESQUITA, 2007, p. 43;
SANTOSb, 2005, p. 66)
Hoje, um conjunto maior de pessoas encontra-se excludo do setor formal de
trabalho. O desemprego estrutural e crnico ao sistema capitalista. Estrutural por fazer
parte da estrutura de relaes econmicas desenvolvidas, que no comportam toda massa
trabalhadora. Crnico por ser permanente e crescente. Com a contnua precarizao do
mundo do trabalho e com o desemprego crescente, o pilar da proteo social deve ser
repensado. Esta um direito de todos, sejam eles trabalhadores ou no, devendo ser
reconhecida como um direito de cidadania.114(CHAIBUB, 2005, p. 48 e ss; MSZROS,
2003, p. 22 e ss.)
O grande equvoco que o senso comum comete ao analisar as aes de transferncia
direta de renda generaliz-las, como se todas fossem assistencialistas. Defende-se aqui
que elas podem gerar clientelismo e dependncia, mas, tambm, podem ser vistas como
113

Para compreender como o conceito de assistncia social desvinculou-se da lgica da caridade e associou-se
promoo de direitos sociais ver: AZEVEDO, D. A. Por uma compreenso constitucionalmente adequada
da assistncia social. Cidadania em Foco Belo Horizonte: Fumarc, n. 34, 1. a 15 de outubro de 2004, p. 6.
Para ver o desenvolvimento da assistncia no Brasil, ler: SANTOSb, M. J. Benefcio da prestao
continuada: direito assistencial como meio de efetivao da cidadania. In. Ser Social: Revista do Programa de
ps-graduao em poltica social da UnB. Departamento de Servio Social v.1, n.1 (1 semestre, 1998).
Braslia, Ser Social UnB, 1998-. Semestral. p. 61-102
Para ver o desenvolvimento da assistncia e sua lgica centrada no trabalho, conferir: MESQUITA,
C. S. O programa bolsa famlia: uma anlise do seu impacto e alcance. Dissertao de mestrado: programa de
ps-graduao em poltica social, Universidade de Braslia, 2007.
114
Por outro lado, h uma tica do trabalho na sociedade. Indivduos ainda vem no trabalho fonte do autorespeito e auto-estima. O desemprego afeta o ncleo da representao que o trabalhador tem de si. Como se
indaga Maria Yazbek (2006, p. 94 e ss.): o que significa referenciar-se na tica do trabalho e no conseguir
trabalhar? Aps analisar discursos de indivduos assistidos, em So Paulo, conclui: O desemprego traz
tambm a dor da percepo de que seu lugar como trabalhador lhe foi retirado e que est sobrando no mundo
do trabalho.
Para uma interessante anlise sobre o desemprego nas sociedades capitalistas, ler: MSZROS, I. O
sculo XXI: socialismo ou barbrie? Traduo: Paulo Cezar Castanheira. So Paulo: Boitempo, 2003: ...a
questo do desemprego tambm foi significativamente alterada para pior. Ele j no limitado a um exrcito
de reserva espera de ser ativado e trazido para o quadro da expanso produtiva do capital, como aconteceu
durante a fase de ascenso do sistema, por vezes numa extenso prodigiosa. Agora a grave realidade do
desumanizante desemprego assumiu um carter crnico, reconhecido at mesmo pelos defensores mais
acrticos do capital como desemprego estrutural, sob a forma de autojustificao, como se ele nada tivesse
que ver com a natureza perversa do seu adorado sistema. (MSZROS, 2003, p. 22)

108
conquista de um direito, contribuindo para a promoo material de relaes sociais mais
saudveis e no combate s desigualdades econmicas e sociais. (MOASSAB, e PRADO,
2007)
A transferncia de renda um importante mecanismo no desenvolvimento de
polticas pblicas de promoo de segurana alimentar. Cabe destacar que aes que visam
efetivao do direito alimentao exigem medidas estruturais e emergenciais.
Indivduos que passam fome necessitam de uma soluo imediata para o seu problema. A
razo inicial bvia: a fome, por si s, uma situao degradante, que deve ser cessada
imediatamente. No mais, redistribuio de renda, sem o desenvolvimento de medidas
especficas para grupos famintos, no permite que o desenvolvimento chegue igualmente a
todos. Grupos que passam fome tm maior dificuldade que os simplesmente pobres em
sentir os efeitos de polticas estruturais de combate pobreza. (FAO, 2007)
As polticas de transferncia de renda no podem se tornar um fim em si. Devem se
inserir em um processo maior, para que em conjunto com outras polticas pblicas
contribuam para a superao da pobreza, por meio da recuperao do auto-respeito e do
combate s desigualdades estruturais. ...isto significa estar imbricada com todas as outras
polticas sociais, garantindo o acesso ao usufruto das riquezas produzidas socialmente aos
indivduos excludos do processo produtivo (SANTOSb, 2005, p. 64). Valer-se- de
meios especficos para, em conjunto com as demais polticas pblicas, promover alteraes
universais.
No se pode negar o fato de polticas de transferncia direta de renda serem
comumente utilizadas para o desenvolvimento de prticas assistencialistas, o que refora o
senso comum existente. Este fenmeno est relacionado, em especial, ao grupo de polticas

109
no previstas na Constituio, pelo fato de os beneficirios no as compreenderem como
direitos.
Um exemplo de programa de transferncia direta de renda, que visto como direito,
o Benefcio de Prestao Continuada, previsto no art. 203 da Constituio Federal e art.
20 da LOAS (Lei Orgnica da Assistncia Social: Lei n8.742/93). Esse programa atinge
idosos e deficientes carentes impossibilitados para o trabalho, garantindo-lhes um salrio
mnimo. Como demonstra estudo desenvolvido por Marlene Santos (2003, 2005, p. 61 e
ss.) uma assistncia entendida como direito, o que promove o reconhecimento.115
Dentre os beneficirios pesquisados ao serem indagados se sentiam vergonha por
receberem o BPC ou se algum j havia tecido algum comentrio sobre o assunto, todos
afirmaram no ter vergonha do benefcio. Ainda, todos os assistidos do Plano Piloto e 75%
em Santa Maria tinham recebido comentrios elogiosos sobre o recebimento do BPC.
Isto mostra que o destinatrio do BPC no tinha vergonha de receber o recurso.
Terceiros viam com bons olhos o pagamento da prestao. Cabe destacar que 83% se sentia
mais forte para enfrentar problemas aps o BPC. 67% das pessoas do Plano Piloto e 96%
dos indivduos de Santa Maria afirmaram que se sentiam mais importantes para a famlia
aps o recurso. 67% dos assistidos moradores do Plano e 91% dos de Santa Maria se
sentem mais felizes aps o benefcio.
Como foi exposto, uma das caractersticas das polticas assistencialistas a
desvalorizao do beneficirio. Este compreende a ao como um favor, sente-se

115

A pesquisa desenvolvida em Braslia teve como objetivo analisar os impactos do Benefcio de Prestao
continuada na vida dos beneficirios. As cidades do Distrito Federal foram divididas em regies scioeconmicas, sendo objeto da pesquisa duas regies com caractersticas contrastantes: 1) Braslia e Lagos Sul e
Norte, regio de elevado poder aquisitivo; 2) Santa Maria, Recanto das Emas, So Sebastio e Parano,
localidades com baixssima renda.

110
envergonhado em ser alvo do atendimento. Polticas pblicas de efetivao de direitos no
geram vergonha e humilhao.
Apesar da pequena renda proporcionada por um salrio mnimo, o que no
possibilita o exerccio de todos os direitos previstos no art.7, IV, da Constituio de 1988,
o BPC permitiu um aumento significativo da renda das famlias atendidas. Com isso os
assistidos adquiriram determinado acesso segurana alimentar, habitao, ao vesturio,
ao lazer e sade. Enfim, todos esses resultados indicam que o BPC, apesar de ser um
programa de transferncia direta de renda, possui impactos significativos na autopercepo,
na renda e nas condies scio-econmicas dos beneficirios. compreendida como um
direito e no como um favor.116 (SANTOSb, 2005, p. 74 e ss.)
As concluses de Marlene Santos (2005, p. 95) so interessantes: A minimalidade
dos impactos explicita a sua seletividade e restrio, mas tambm depe a favor do BPC ao
se revelar que capaz de mudar a vida de indivduos que o recebem. E continua,
indagando se o Benefcio enquadra-se na assistncia social. A concluso que sim:
Primeiro porque uma conquista social, uma vez que houve quem lutasse e
conseguisse a sua efetivao como direito. Segundo, diferentemente das bolsas
aqui analisadas, ele efetivo, legal e contnuo, independentemente da
disponibilidade oramentria ou prioridades momentneas de governos. Terceiro,
garante um salrio mnimo que, embora pequeno em termos reais, o que a
sociedade brasileira considera como essencial. Enfim, embora represente uma
assistncia latu sensu com restries, seus problemas, na verdade, depe [sic] em
sua defesa, pois levam luta por ampli-lo e dar-lhe critrios mais emancipatrios,
fortalecendo seus inmeros impactos positivos. (SANTOSb, 2005, p. 95)

Polticas assistencialistas no esto de acordo com o constitucionalismo

democrtico, pois negam direitos. Polticas de transferncia direta de renda podem ser um

116

Como destacado no primeiro captulo, o DIEESE desenvolve um importante trabalho na promoo da

segurana alimentar, dentre eles, o acompanhamento do salrio mnimo necessrio, valor estimado que daria
para cumprir as necessidades de moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e
previdncia social previstas na Constituio. Segundo esse rgo de pesquisa o valor seria, em dezembro de
2007, de R$ 1803,11. Para mais, consultar: http://www.dieese.org.br

111
importante mecanismo para que o sujeito eleve o auto-respeito, a auto-estima. Para isso
devem se desenvolver compreendendo o destinatrio como cidado, afirmando o
reconhecimento que est na base do Estado Democrtico de Direito.

3.4) O programa Bolsa Famlia

No incio de 2003, existiam diversos programas assistenciais desenvolvidos pelo

governo Fernando Henrique Cardoso, entre eles: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto
Alimentao e o Vale Gs. Eram programas gerenciados por quatro ministrios diferentes,
sendo administrados de modo apartado, sem pontos de comunicao, gerando distores:
algumas famlias eram beneficiadas com mais de um programa e assim, s vezes, recebiam
mais que deveriam; por outro lado, famlias necessitadas eram excludas do benefcio. O
prprio governo Fernando Henrique tentou modificar alguma dessas distores com a
criao do cadastro nico. A Unio credenciava os beneficirios e as unidades da federao
alimentavam-no.
Aps a equipe de transio do atual governo avaliar os programas de transferncia
direta de renda, chegou-se concluso de que deviam unificar todos os projetos. Os
principais argumentos foram: 1) havia concorrncia entre os pblicos-alvo e os objetivos;
2) no havia uma articulao entre as aes, ocasionando desperdcios de recursos; 3) a
integrao entre os programas de transferncia direta de rendas e aes autonomizantes
(banco do povo, profissionalizantes, cooperativas) era insuficiente; 4) os oramentos eram

112
insuficientes para cobrir toda a demanda; 5) o cadastro nico possua falhas.117
(FIGUEIREDO, 2006, p. 153 e ss.)
O governo progressivamente unificou os programas de transferncia direta de
rendas, avanando da ao setorial para a intersetorial. Inicialmente, cruzando dados e, por
fim, com a criao do Bolsa Famlia, em 20 de outubro de 2003, por meio da medida

provisria n 132 da Presidncia da Repblica, posteriormente convertida na lei

10.836/04

118

. Atualmente esta a principal poltica pblica brasileira para a promoo da

segurana alimentar. (PEREIRA, 2006, p. 8, 58; SANTOSc, 2007, p. 47)

A anlise do Programa Bolsa Famlia (PBF) dividir-se- em dois momentos: 1)
analisar o conjunto de leis e regulamentos que o conferem sustentao normativa,
questionando

eventuais

incompatibilidades

com

constitucionalismo,

conforme

apresentado nos captulos antecedentes; 2) Aps a reflexo sobre a normatividade, estudarse- como se d a implementao do programa: o Bolsa Famlia contribui para afirmao
de direitos? Com isso, desenvolver crticas sobre a normatividade e a implementao
prtica, sendo possvel compreender, inclusive, possveis tenses.

3.4.1) Programa Bolsa Famlia: a anlise normativa

As leis e decretos que regulamentam o Bolsa Famlia devem ser coerentes com os
princpios do Estado Democrtico de Direito. Devem contribuir para a promoo da
117

Para saber mais, confira tambm: MESQUITA, C. S. O programa bolsa famlia: uma anlise do seu
impacto e alcance. Dissertao de mestrado: programa de ps-graduao em poltica social, Universidade de
Braslia, 2007. Disponvel em: http://bdtd.ibict.br/, acessado em: 15 de janeiro de 2008. p. 61 e ss.
118
A criao do programa Bolsa Famlia teve uma repercusso direta na poltica de segurana alimentar do
atual governo, afinal, como bem destaca Frei Beto, esse programa no foi incorporado ao Fome Zero, mas,
sim, substituiu este. Para compreender as disputas polticas que envolveram a transio entre Fome Zero e
Bolsa Famlia, ver: BETTO, F. Calendrio do poder. Rio de Janeiro: Rocco, 2007b.

113
igualdade, da integridade, afirmando o reconhecimento recproco. Ao mesmo tempo, como
estabelecem uma poltica pblica de segurana alimentar, devem atender a critrios de
eficincia e legitimidade. Devem estar abertos para a construo participada,
possibilitando um ganho de legitimidade e a correo de possveis falhas.
A legislao do Programa Bolsa Famlia faz parte do projeto constitucional
brasileiro de tratar todos os cidados com igual respeito e considerao. Assim, os decretos,
leis e regulamentos devem ser interpretados sob a melhor luz, ou seja, de forma que seja
possvel harmoniz-los, em um todo coerente, com os princpios constitucionais. Eventuais
dispositivos que contrariarem o direito de todos serem tratados como indivduos
merecedores de igual respeito e considerao sero considerados inconstitucionais.

119

(DWORKIN, 2003, p. 213 e ss)

A lei 10.836/04 criou o programa Bolsa Famlia, destinado transferncia de
rendas com condicionalidades (art.1). So duas as formas de benefcio: 1) bsica, voltada
para as famlias que se encontram em situao de extrema pobreza; 2) varivel, destinada a
unidades familiares, pobres ou extremamente pobres, que possuam em sua composio
gestantes, nutrizes, crianas de zero a doze anos ou adolescentes de at 17 anos (art. 2).
Assim, famlias extremamente pobres sempre tero direito ao benefcio bsico.
Caso possuam entre seus componentes alguma das variveis (nutrizes, crianas,
adolescentes at 17 anos etc), o benefcio bsico ser complementado pelo varivel at o
119

Todo cidado almeja ser tratado de forma justa e igual. A tentativa de se estabelecer uma coerncia interna
da legislao tem esse fim. Para isso utilizar como diretriz de toda legislao a base principiolgica
constitucional, que tem em seu fundo a liberdade e a igualdade de cada indivduo. No se admitiria a
aprovao de uma lei que permitisse apenas as mulheres do Nordeste abortar, ou, outra que autorizasse jovens
de classe mdia a dirigir sem carteira. Essas leis pareceriam injustas por ferirem uma exigncia de
integridade, de igual tratamento de todos os cidados. Para mais, ver: DWORKIN, R. O imprio do direito.
Traduo Jefferson Luiz Camargo. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
Algumas diferenciaes legais so admissveis por no ferirem o princpio da integridade. A seguinte
obra versa sobre o tema: DWORKIN, R. Levando os direitos a srio. Traduo de Nelson Boeira. So Paulo:
Martins Fontes, 2002. p. 409 e ss.

114
limite de 114 reais, podendo chegar, assim, a 172 reais. Famlias em situao de pobreza
recebero apenas o benefcio varivel, no limite de 114 reais.120
Os valores que caracterizam a situao de pobreza e extrema pobreza podero ser
alterados pelo Poder Executivo a partir de estudos sobre o tema e da situao scioeconmica do pas. O nmero de beneficirios dever ser compatibilizado com a dotao
oramentria existente. (art. 6, pargrafo nico, lei 10.836/04)
Os benefcios so pagos mensalmente, diretamente ao beneficirio, que o recebe
por meio de carto magntico, sendo efetuado preferencialmente para as mulheres (art.2,
14). O carto de uso pessoal e intransfervel, sendo necessrio em todos os atos relativos
ao PBF. A concesso dos benefcios, que depende das variveis (gestantes, nutrizes,
crianas etc.), est vinculada a condicionalidades: pr-natal, acompanhamento nutricional,
acompanhamento de sade, freqncia escolar de 85% em estabelecimento de ensino
regular etc. (art. 3 lei 10.836/04)
O objetivo das condicionalidades assegurar aos beneficirios acesso ...s polticas
sociais bsicas de sade, educao e assistncia social, proporcionando a melhoria das
condies de vida e a incluso social (Portaria GM MDS n551/05). O no cumprimento
delas pode gerar a perda do benefcio. Quando o descumprimento ocorre em decorrncia da
inexistncia de oferta do respectivo servio, por fora maior ou caso fortuito, no h a
penalizao (art.28, 5, Decreto n5209/04). As famlias com dificuldades de
atendimentos das condicionalidades devem ser alvo de acompanhamento e ateno especial

120

Ver ANEXO I

115
do Poder Pblico e das instncias de controle democrtico.

121

(art.8,IV, e, Instruo

Normativa MDS n01/05)

O cancelamento do benefcio por descumprimento das condicionalidades d-se de
forma gradativa, procedimento lento que leva aproximadamente um ano. Inicialmente,
realizado o bloqueio do benefcio por 30 dias, sanso aplicada somente aps a segunda
notificao de descumprimento pela famlia. Posteriormente, h a suspenso por 60 dias.
Apenas ento, caso o descumprimento persista, h o cancelamento. (art. 14 Portaria GM
MDS 551/05)
Como se pode observar, de acordo com a regulao normativa do PBF, as
condicionalidades tm como funo preponderante o controle de vulnerabilidades. Por
meio delas possvel identificar as famlias mais vulnerveis: aquelas que no conseguem
cumprir as condicionalidades. Com isso, pode-se desenvolver aes especficas, focalizadas
na famlia, ou estruturais, como a reestruturao de colgios e do atendimento mdico. As
condicionalidades seriam um importante elemento de poltica pblica, uma vez que
permitiriam ao Estado desenvolver aes voltadas a grupos familiares especficos, alm de
possibilitar a integrao de polticas sociais. O descumprimento, por parte de uma famlia,
das condicionalidades um fracasso de toda a estrutura estatal. (MESQUITA, 2007, p. 71 e
ss)
No plano nacional a gerncia do PBF se d por meio de um Conselho Gestor, rgo
interministerial presidido pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Pobreza.
A abertura participao social bastante restrita, limitando-se a possibilidade de convites,

121

Ao Gestor Municipal do PBF caber: III - realizar o acompanhamento sistemtico das famlias com
dificuldades no cumprimento das condicionalidades, avaliando as causas e promovendo, sempre que
necessrio, a reduo da situao de risco por meio da insero da famlia em programas e aes voltados
para combater os efeitos da vulnerabilidade identificada. (Art. 9. Portaria MDS 551/05)

116
por parte do Ministro do Desenvolvimento Social, a rgos da administrao federal,
estadual, municipal, entidades privadas e organizaes no governamentais. No h
previso expressa da participao do CONSEA nesse Conselho.
A participao social, localizadamente, dar-se- por meio de um conselho ou
comit, instalado pelo Poder Pblico municipal (art.9, lei 10.836/04) ou estadual. Dar-se-
de forma paritria entre representantes do governo e sociedade civil, sendo presidido por
qualquer de seus membros. Dever ser garantida a intersetorialidade, por meio de
integrantes das reas de assistncia social, educao, sade, segurana alimentar, criana e
adolescente etc. Entre suas funes est acompanhar, fiscalizar, avaliar a execuo do
Programa Bolsa Famlia. 122 (instruo normativa MDS 01, de 20 de maio de 2005)
Pode o poder pblico municipal optar por uma instncia de controle democrtica j
existente, em substituio criao de um conselho especfico, desde que respeitadas a
intersetorialidade e a paridade (Art. 29 Decreto n5209/04). Conselhos aos moldes dos
municipais podero ser estabelecidos no mbito estadual123. A instruo normativa n 01,
de 2005 estabelece diretrizes a serem seguidas na escolha dos representantes da sociedade
civil: o municpio dever divulgar amplamente o processo de escolha; devem ser escolhidos
com autonomia em relao ao governo; devem ser escolhidos entre lderes comunitrios,
representantes da sociedade civil, beneficirios; podero ser escolhidos por meio de
consultas pblicas. (art. 4, lei 10.836/04)
122

Para saber em que consiste fiscalizar, avaliar e acompanhar veja: art. 8 do instrumento normativo do MDS
de 20 de maio de 2005.
123
Cabe aos conselhos de controle social do Programa Bolsa Famlia: I - acompanhar, avaliar e subsidiar a
fiscalizao da execuo do Programa Bolsa Famlia, no mbito municipal ou jurisdicional; II - acompanhar e
estimular a integrao e a oferta de outras polticas pblicas sociais para as famlias beneficirias do Programa
Bolsa Famlia; III - acompanhar a oferta por parte dos governos locais dos servios necessrios para a
realizao das condicionalidades; IV - estimular a participao comunitria no controle da execuo do
Programa Bolsa Famlia, no mbito municipal ou jurisdicional; V - elaborar, aprovar e modificar seu
regimento interno; e VI - exercer outras atribuies estabelecidas em normas complementares do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome. (Art. 31. Decreto n5209/04)

117
Em ltima instncia, o prefeito que nomeia os representantes governamentais e da
sociedade civil (art. 3 instruo normativa MDS 01/2005). A instruo normativa MDS
01/2005 estabelece apenas diretrizes. Em sintonia com os princpios democrticos, s
admissvel e legtima a participao no conselho que seja cidad, aquela que
conseqncia da conscincia de direitos. A indicao pelo prefeito dos representantes da
sociedade civil, feita de forma arbitrria, gerando subservincia e clientelismo no atende
ao critrio democrtico. Os procedimentos, ou seja, as diretrizes estabelecidas pela
instruo normativa devem ser seguidas. Compete prpria populao, por meio de seus
fruns democrticos (Ex.: relatoria para o direito alimentao, Rede de Educao Cidad,
CONSEAS), e Poder Pblico (Ex.: MDS, Ministrio Pblico) acompanhar a
implementao desses conselhos.124
A execuo do programa se dar de forma descentralizada, sendo prevista a
participao da sociedade em sua implementao e fiscalizao (art.11 Decreto n5209/04).
Compete aos Estados proporcionar estrutura para o funcionamento do PBF, alm de
sensibilizar e articular os gestores municipais. Aos municpios compete a administrao
mais imediata, como estabelecer a inscrio dos beneficirios; constituir uma coordenao
intersetorial que ser responsvel pelas as aes do programa no mbito municipal;
constituir rgo de participao social; promover a articulao entre os demais membros da
federao, para o acompanhamento das condicionalidades. (arts. 14 e 15 Decreto
n5209/04)
Os objetivos do Programa Bolsa Famlia so:
124

Havendo questionamento da legitimidade do processo de escolha dos membros da instncia de controle

social no municpio, recurso deve ser encaminhado instncia de controle social do Estado, para
acompanhamento, e Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SENARC do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS, para anlise e providncias cabveis. (Art.
6Instrumento normativo n01/05)

118

I - promover o acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade,

educao e assistncia social; II - combater a fome e promover a segurana
alimentar e nutricional; III - estimular a emancipao sustentada das famlias que
vivem em situao de pobreza e extrema pobreza; IV - combater a pobreza; e V promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das aes
sociais do Poder Pblico. (Art. 4 , Decreto n5209/04)

O ingresso no programa se dar por meio do Cadastro nico de Programas Sociais.

As famlias com renda mensal de at salrio mnimo so credenciadas (Portaria MDS
360/05). Nem todas famlias cadastradas ingressaro no programa. O objetivo do Cadastro
nico identificar aquelas famlias que esto em situao de vulnerabilidade.125
Estar cadastrado e atender s condies do programa no significa que ser incluso
no PBF, visto que o nmero de beneficirios est condicionado aos recursos disponveis. O
Ministrio do Desenvolvimento Social estabelecer critrios para que as famlias mais
vulnerveis sejam prioritariamente atendidas (art.18, 1, Decreto n5209/04). Os Estados
somente recebero recursos para o apoio tcnico e logstico do Cadastro caso desenvolvam
aes para que a populao extremamente pobre tenha acesso aos documentos de
identificao necessrios. (art. 7, IV, MDS GM Portaria 360/05)
Aps a descrio dos principais aspectos do Bolsa Famlia, essencial desenvolver
algumas consideraes crticas. Como se pde visualizar, o programa tem todas as
condies normativas para ser caracterizado como uma poltica pblica que promove a
segurana alimentar, pois est de acordo com o constitucionalismo democrtico, visto que
suas normas afirmam direitos fundamentais e criam canais de participao.

125

O Cadastro nico para Programas Sociais - Cadnico instrumento de identificao e caracterizao

scio-econmica das famlias brasileiras de baixa renda, a ser obrigatoriamente utilizado para seleo de
beneficirios e integrao de programas sociais do Governo Federal voltados ao atendimento desse pblico.
(Art. 2o Decreto 6135/07)

119
Deve-se comear destacando os objetivos do programa: promover acesso rede de
servios pblicos, combater a fome e promover a segurana alimentar, estimular a
emancipao sustentada, combater a pobreza. Ao perseguir esses objetivos, alguns
elementos inserem-se na presente discusso. O direito alimentao, aps um longo
processo histrico, foi afirmado como um direito fundamental. Em 2006, a Lei Orgnica de
Segurana Alimentar (LOSAN) institucionalizou esse direito como inerente dignidade e
indispensvel realizao dos direitos consagrados na Constituio.
O combate fome e a garantia da segurana alimentar, inscritos como objetivos do
programa Bolsa Famlia, devem ser vistos a partir da perspectiva dos direitos, ou seja, a
fome no pode ser tomada como reserva calrica mnima. O programa no cai nesse
reducionismo, tendo como objetivo proporcionar:
...o acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade
suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo
como base prticas alimentares promotoras de sade que respeitem a diversidade
cultural e que sejam ambiental, cultural, econmica e socialmente sustentveis.
(art. 3 Lei n11.346/06)

Os objetivos do programa relacionam a garantia da segurana alimentar com a

implementao de outros direitos: prticas ambiental, cultural e socialmente sustentveis; a
qualidade dos alimentos; sade e a diversidade cultural. Esto na base do Bolsa Famlia a
indivisibilidade dos direitos fundamentais e a participao social. Afinal, o respeito
diversidade cultural e a promoo de prticas socialmente sustentveis somente podem ser
atendidos por meio do exerccio da cidadania.
Deve-se analisar se as demais pressuposies normativas oferecem suporte aos
objetivos enunciados. No que concerne aos mecanismos de participao social, a principal
crtica dirige-se ao Conselho Gestor do Bolsa Famlia, que no abre espao permanente
participao da sociedade civil. Esta pode participar, desde que convidada pelo ministro.

120
Nem mesmo o CONSEA tem assento garantido, o que constitui uma grave deficincia. O
programa em toda sua estrutura prev diversos mecanismos de participao social, no
entanto, em sua instncia mxima, encontra-se fechado sociedade. A presena do
CONSEA fundamental no Conselho Gestor do programa, o que possibilitar um ganho de
legitimidade e eficincia.
Nos nveis local e estadual o conjunto de decretos e portarias prevem mecanismos
que, se atendidos, possibilitaro a participao cidad na implementao do Bolsa Famlia.
Est prevista a criao de Conselhos que fiscalizaro e contribuiro na avaliao e
execuo. Para eleio dos representantes da sociedade esto previstos, dentre outros
elementos, a ampla divulgao do processo de escolha, a consulta popular, o respeito aos
movimentos sociais e independncia da sociedade civil. O descumprimento est sujeito a
sanes pelo MDS.
O procedimento para a escolha dos representantes da sociedade civil deve contar
com a vigilncia ativa por parte da prpria sociedade e do governo. Mecanismos como a
relatoria nacional para o direito alimentao, a Rede de Educao Cidad e o Ministrio
Pblico devem denunciar os abusos ao MDS, exigindo verdadeira participao cidad.
Apesar de haver crticas sobre a paridade nos conselhos, exigia-se 2/3 sociedade civil, 1/3
governo, os principais pontos preocupantes so: a nomeao dos membros competncia
do prefeito; qualquer dos representantes pode presidir o conselho, inclusive os
governamentais (BETTO, 2007, p. 330). Pode-se existir a situao esdrxula de um prefeito
presidir um conselho que fiscalize a prefeitura.
Cabe ressaltar que fundamental que a participao no se limite aos mecanismos
formais, essa deve ser fruto da mobilizao e da conscincia de direitos dos beneficirios. O
empoderamento, o questionamento das relaes sociais injustas, a aquisio de auto-

121
respeito e da auto-estima so pressupostos para a participao cidad nos rgos formais.
por meio do processo auto-reflexivo sobre quais direitos esto sendo violados que se
utilizaro os canais democrticos de participao para se exigir o reconhecimento.
Caso a participao nos rgos formais no seja sustentada por uma tomada da
conscincia de direitos, no se estaro cumprindo os objetivos do programa. O Conselho
ser um rgo dissociado do beneficirio: no se romper com a pobreza poltica, no se
promover o reconhecimento de direitos, e os conselhos sero vistos pelos beneficirios
como uma estrutura distante e estanque.
A utilizao do Cadastro nico de Programas Sociais uma iniciativa interessante,
pois possibilita a identificao das famlias em estado de vulnerabilidade, permitindo o
desenvolvimento de aes sociais integradas e direcionadas s unidades familiares.
Todavia, preocupante o fato de nem todas as famlias credenciadas estarem inclusas,
mesmo quando atendem aos critrios do programa.
A entrada depende da disponibilidade oramentria, contrapondo-se, assim, a
polticas como o Benefcio de Prestao Continuada. Neste ao serem atendidos os critrios
recebe-se o benefcio, o que contribui para a compreenso da poltica como ao de
promoo de direitos. No se despreza a funo do oramento para a formulao de
polticas pblicas, o que se exige a prioridade dos objetivos quando formulado o
oramento.
Submeter os objetivos ao oramento um forte indcio de polticas pblicas pobres.
Como ressalta o relator brasileiro para o direito alimentao, a condio da pessoa deveria
ser o nico critrio para o ingresso no programa. ...o Bolsa Famlia no concedido com
base na concepo de garantir o benefcio a todos que dele necessitem. Adota, ao contrrio,

122
seletividade por vezes excludente. O que viola a lgica dos direitos. (ZIMMERMANN,
2006, p. 152)
Todos cidados devem ser tratados com igual respeito e considerao. O PBF tem
como objetivo o enfrentamento da pobreza e a promoo da segurana alimentar. O que
contraditrio e oposto lgica dos direitos no Bolsa Famlia que ele identifica pessoas em
situao de extrema vulnerabilidade, no entanto no inclui todos no programa. A violao
de direitos constatada, mas o enfrentamento no desenvolvido. O ingresso no programa
deveria realizar-se com base especificamente nos critrios de admissibilidade, como no
caso do Benefcio de Prestao Continuada.
Entra-se aqui no ponto mais crtico do programa: o valor das bolsas e a definio
dos beneficirios. Sero atendidas pelo PBF famlias extremamente pobres ou pobres, estas
desde que possuam uma ou mais variveis. A essas famlias ser concedido um benefcio
que pode variar de 18 a 172 reais. A questo central : tanto a definio das linhas da
pobreza como o valor do benefcio so decises polticas sob responsabilidade do
Executivo.
Ao deixar margens to amplas ao Executivo para a definio dos critrios de
entrada, do nmero de pessoas que ingressaro e do valor do beneficio, corre-se grande
risco de o PBF transformar-se em uma poltica pobre: aquela que se pauta pelas sobras
oramentrias e no por seus objetivos e metas. Como muito bem demonstrado por Pedro
Demo (2003, p. 193 e ss.), estudos e definio de pobreza existem vrios, isto posto, jogos
metodolgicos e conceituais geralmente so usados para adequar o nmero de famlias
pobres s possibilidades oramentrias.
Podem-se estabelecer linhas de pobrezas to baixas que sua superao no
significar o gozo de relaes sociais dignas. A superao da pobreza est diretamente

123
relacionada possibilidade de gozo de direitos. Essa acepo, apesar de estar presente nos
objetivos do Bolsa Famlia, no condiz com os valores recebidos pelos beneficirios. Isso
pode contribuir para que o programa seja visto como ajuda. (DEMO, 2003, p. 193 e ss.)
O Executivo no tem padres legalmente estabelecidos para estabelecer o valor e o
reajuste126. Pode contrariar os objetivos do programa estabelecendo valores mnimos. Cabe
mais uma vez ressaltar que, mesmo com toda a flexibilidade legal em relao definio do
benefcio e dos destinatrios, nem todas as famlias que atenderem aos critrios ingressaro
no programa. Este o ponto mais frgil do PBF, pois todas as normas contribuem para uma
flexibilidade oramentria enorme: a prioridade torna-se o oramento e no as metas.
Polticas pblicas devem promover o reconhecimento. So meios para que a razo
que norteia o direito imponha limites lgica econmica, que transforma tudo em objeto.
Polticas que priorizam o oramento no so desenvolvidas a partir do respeito igualdade
de tratamento, mas tornam-se refns da razo que dirige a economia. O objetivo central
dessas polticas no a promoo de direitos.
Questionam-se os valores atuais do programa. Por no atenderem a critrios
mnimos de justia estabelecidos em amplo debate pblico, a exemplo do salrio mnimo.
Os valores entre 18 e 172 reais constituem um auxlio renda familiar, mas no conseguem
atender aos objetivos do programa, entre eles, combate pobreza e a garantia da segurana
alimentar. Famlias que pouco ou nada possuem tero os oramentos influenciados por
contribuies diretas, por menores que sejam. No entanto, contribuies mnimas no
possibilitaro a retirada das famlias da situao de vulnerabilidade em que se encontram,

126

Cabe destacar que o valor do benefcio no vem acompanhando as perdas inflacionrias, caso isso
ocorresse o valor do benefcio bsico deveria estar em R$ 74,12. (MESQUITA, 2007, p. 113)

124
podendo ter efeito contrrio, visto que refora a lgica clientelista: o benefcio visto como
um favor e no como meio para efetivao de direitos.
O valor fixado deveria, no mnimo, permitir que as famlias sassem da linha da
pobreza (lembre-se, critrio fixado pela prpria legislao do PBF) e a garantia da
segurana alimentar127. Como destaca o relator brasileiro para o direito alimentao: ...o
valor do Programa Bolsa Famlia viola o direito humano alimentao, uma vez que o
mesmo insuficiente para aliviar a fome de uma famlia brasileira... (ZIMMERMANN,
2006, p. 152)
A garantia do direito alimentao est relacionada ao desenvolvimento de relaes
sociais que permitam aos indivduos usufrurem alimentos saudveis, variados, que
respeitem a diversidade cultural, o lazer e o meio ambiente. O PBF deve possibilitar aos
beneficirios condies para o desenvolvimento dessas relaes. Nesse sentido, o valor do
benefcio faz toda a diferena. A bolsa pode contribuir para o alvio de algumas privaes
mais imediatas, no entanto, caso no permita o desenvolvimento de relaes sociais dignas,
no garantir direitos. (HABERMAS, 2003c, p.159)
Ponto positivo do programa o pagamento direto ao beneficirio, por meio do
carto magntico. Isso reduz a possibilidade de corrupo, visto que o dinheiro ser
encaminhado diretamente do MDS para as famlias. A Caixa Econmica Federal gerenciar
essa transao. As prefeituras centraro suas atenes no cadastro, acompanhamento,
implementao e fiscalizao. Esta estrutura contribui para a reduo da burocracia e da
corrupo.
127

Quanto a essa, pode-se utilizar como um dos critrios o Decreto-Lei n 399, de 30 de Abril de 1938, que
entre seus dispositivos fixa a cesta bsica nacional. Segundo o DIEESE, que faz o acompanhamento mensal
da cesta bsica nacional, em dezembro de 2007, esta varia entre R$ 214,63, em So Paulo e R$ 155,09, em
Joo Pessoa. Valores superiores aos benefcios do PBF. Outro critrio, j utilizado em programas semelhantes
como o BPC, seria o recebimento de 1 salrio mnimo.

125
O fato de as mulheres possurem prioridade no recebimento do benefcio louvvel.
Em uma sociedade fundada na valorizao do trabalho e da renda, a aferio mensal das
bolsas pelas mulheres pode contribuir para o resgate da importncia delas diante da famlia
e da comunidade. O aumento da capacidade econmica das mulheres certamente
contribuir para o aumento da auto-estima e do auto-respeito, combatendo o machismo e
afirmando a igualdade entre sexos.128 (FIALHO, 2007, p. 64 e ss.)
As condicionalidades so um ponto bastante polmico. Os principais argumentos
contrrios so:
1) O Bolsa Famlia um direito e, portanto, seu gozo no pode ser condicionado;
2) ao se prever que o no cumprimento gera a excluso do programa, penalizar-se-
o grupo de pessoas mais vulnerveis, que, possivelmente, devido s suas carncias e
privaes no conseguiram atender s obrigaes impostas (ZIMMERMANN, 2006, p. 147
e ss.);
3) reforam a lgica punitiva, infantilizadora, ou seja, as famlias so ameaadas
para que exeram direitos bsicos. Isso se contrape conscincia de direitos, em que
indivduos gozam de polticas pblicas sociais por saberem que seu direito e dever do
Estado. O carter punitivo distancia o beneficirio da gesto e implementao do programa,
ocasionando um dficit de legitimidade e estabelecendo uma via de mo nica entre Estado
e sociedade. Com isso, perde-se todo o processo dialgico que deve subsidiar polticas
pblicas emancipatrias;

128

Cabe destacar a ressalva feita por FIALHO (2007, p. 65): ...o Bolsa Famlia impacta sim a vida dessas
mulheres, mas no no sentido feminista de emancipao feminina ou superao dos papis tradicionais de
gnero. De fato, a certeza da renda colocou a mulher no mbito domstico em situao de vantagem em
relao aos outros membros familiares, cujos empregos ou salrios so incertos (idem, 2006). Tal vantagem
diz respeito a um aumento do poder de barganha e de um poder simblico: a famlia passa a respeit-la mais.
Porm, essa mudana qualitativa na vida das mulheres na esfera privada no se estende pblica, o que
relativiza os efeitos do Programa em termos de emancipao e empoderamento.

126
4) as condicionalidades ferem o direito de igualdade previsto na Constituio.
Todos tm o direito a estar livre da pobreza e da fome e ter a dignidade respeitada. Esse
direito deve ser exercido independentemente de condicionalidades. Por que as famlias mais
carentes tero que se submeter a condicionalidades, no gozo de direitos fundamentais, se
tais previses legais no so impostas a toda sociedade?129 (ZIMMERMANN, 2006, p. 147
e ss.)
Os defensores das condicionalidades opem-se as essas objees. Afirmam que o
objetivo delas no penalizar as famlias mais vulnerveis, mas proporcionar um
acompanhamento ainda mais direcionado s mesmas. Por meio das condicionalidades
possvel saber o nome e o endereo de cada famlia que no vacinou os filhos, no os
matriculou no colgio, no realizou acompanhamento pr-natal. Diante dessa situao, o
Conselho local e Poder Pblico podero verificar quais motivos no permitiram que as
famlias cumprissem as condicionalidades. Identificados os motivos podero promover
aes conjuntas envolvendo polticas pblicas intersetoriais para a soluo dos problemas.
Assim, podero ser resolvidos problemas como a ausncia de servios pblicos que afetam
toda a comunidade, e serem realizadas aes no mbito familiar. Para este ponto de vista,
afirmar que as condicionalidades so penalizadoras no seria correto, afinal todo o
procedimento para excluso de uma famlia durar aproximadamente um ano, perodo em
que essa receber um acompanhamento especial. (MESQUITA, 2007, p. 71 e ss.)

129

Para saber mais sobre as objees s condicionalidades, ver: ZIMMERMANN, C. R. Os Programas

Sociais sob a tica dos Direitos Humanos: o Caso do Bolsa Famlia do Governo Lula no Brasil. Revista
Internacional de Direitos Humanos. n 4, Ano 3, 2006.
Na dcada de 80, a proteo social, como direito incondicional questionado. Surge o conceito de
responsabilidade cvica, em que o cidado s tem direito ao gozo de uma poltica pblica caso cumpra a
contraprestao. O direito condicionado. Ou seja, em conformidade com a lgica neoliberal, o princpio da
justia deixa de ser balizador das polticas pblicas, tornado-se balizadas pelo princpio do mercado. (DEMO,
2003, p. 263)

127
Ao analisar os textos normativos que conferem sustentao ao Bolsa Famlia v-se
que as condicionalidades so em si uma poltica prpria: o acompanhamento das famlias
proporciona a identificao de grupos vulnerveis e a integrao de polticas pblicas.
Normativamente, o fundo punitivo est presente, mas no a dimenso preponderante:
mnima poder-se-ia dizer. Uma famlia seria excluda apenas se o descumprimento no
fosse um problema social, de vulnerabilidade, mas uma opo, negligncia da famlia.
Ao analisar os argumentos apresentados pode-se afirmar que o Bolsa Famlia em si
no um direito, mas uma poltica pblica que visa a efetivao de um direito: livrar as
famlias da pobreza e promover a segurana alimentar. Direitos no so prestaes
materiais, mas relaes sociais. O direito sade no est no hospital, na assistncia
mdica, mas em um conjunto de relaes sociais que garantam a melhor sade possvel, o
que inclui o hospital e o mdico. O mesmo pode ser dito sobre o direito alimentao.
Alimentar-se adequadamente no simplesmente ter acesso comida, mas estar inserido
em um conjunto de relaes sociais que permitam o pleno exerccio desse direito e o gozo
de uma alimentao saudvel e prazerosa. (HABERMAS, 2003c, p. 159)
Contudo, apesar de o PBF no se constituir em um direito em si, a sua suspenso
pode ocasionar violao de direitos. O programa deve ser considerado uma barreira ltima
em que se inserem as famlias mais vulnerveis da sociedade brasileira. Prope-se a ser
uma importante poltica pblica de combate pobreza poltica e material. Famlias (mesmo
aquelas que agiram com negligncia) que so retiradas do programa estaro sendo
excludas da ltima barreira de combate pobreza. Quais aes de auxlio estatais lhes
restaro? Estas famlias se vero entregues prpria sorte, sob pena de serem tratadas como
indivduos esquecidos, excludos das polticas pblicas mais elementares, seres indignos de
igual respeito e considerao.

128
O acompanhamento das famlias deve continuar sendo desenvolvido, por ser uma
importante poltica social. um canal democrtico que permite ao Estado sentir com
grande preciso as vulnerabilidades de pequenos grupos familiares. A lgica punitiva das
condicionalidades deve ser negada por infantilizar as famlias pobres, por reforar o carter
clientelista e, caso se exclua uma famlia por no trat-la com igual respeito e considerao,
ferindo, assim, direitos fundamentais.
Todos devem matricular seus filhos nas escolas, desenvolver o acompanhamento
pr-natal, levar as crianas para serem vacinadas, sejam beneficirios ou no do Programa
Bolsa Famlia130. O Estado desenvolveu uma complexa rede de proteo criana e ao
adolescente, prevista no Estatuto da Criana e Adolescente (ECA), para que essas
atividades sejam cumpridas. Por que exigir das famlias mais vulnerveis obrigaes que
no so exigidas de outros grupos sociais? As sanes que devem acometer as famlias em
situao de pobreza ao negligenciarem a educao e sade de seus filhos devem ser as
mesmas exigidas de outros grupos sociais.
Certamente, a lgica punitiva tem em seu mago a infatilizao das famlias mais
pobres. Parte da pressuposio de que o medo de perder a bolsa motivar o exerccio de
direitos. Muitas famlias, de fato, podero ser levadas a vacinar os filhos e a matricul-los
na escola simplesmente por medo. No entanto, isso reforar a ao unilateral, no
dialgica do Estado em relao s famlias. No promover a tomada de conscincia de
direitos, fator essencial para se romper com a pobreza poltica.
130

Cabe mais uma indagao: enquanto todas as crianas tm o direito a no estarem presentes em 25% das
aulas, as crianas do Bolsa Famlia so obrigadas a possurem 85% de freqncia escolar. Qual a razo dessa
exigncia? Isso refora a exigncia de responsabilidade cvica presente nas condicionalidades. O cidado
deve oferecer alguma contraprestao social para gozar de um programa social que deveria nortear-se apenas
pela justia social. A exigncia de uma contraprestao contraria a linguagem dos direitos, pois condiciona a
poltica pblica a uma retribuio social, ou seja, a poltica pblica deve trazer algum retorno para a
comunidade. Essa a razo que se guia por meios e fins, enquanto a linguagem do direito norteia-se pelo
reconhecimento recproco. (DEMO, 2003, p. 263; FIALHO, 2007, p.60, 81)

129
Por fim, o governo ao exigir que as famlias vacinem e matriculem seus filhos,
como condio para recebimento da bolsa, parte de uma falsa pressuposio. Supe-se que
o Estado oferece bons servios educacionais e sanitrios, sendo que a populao por
negligncia no recorre a esses. No entanto, o que se observa a inacessibilidade a essas
polticas pblicas como importante fator de distanciamento dos grupos excludos.
(FIALHO, 2007, p. 60)
Como se pode perceber, o programa Bolsa Famlia normativamente prope-se a ser
no apenas uma ao emergencial, como comumente caracterizado. Seus objetivos e
metas se do a curto, mdio e longo prazo. Curto prazo, uma vez que se prope promover
de forma imediata a segurana alimentar e o combate pobreza. um programa de mdio
prazo, visto que sua implementao est diretamente associada ao fortalecimento de
polticas de educao, sade, alimentao etc. de longo prazo, uma vez que se prope a
uma implementao de forma dialgica, em que seus beneficirios se vejam como sujeitos
de direitos: combatendo a pobreza poltica e material. Com isso, os destinatrios podero
questionar as estruturas sociais, promovendo redistribuio de riquezas e o gozo de direitos.
(MESQUITA, 2006, p. 106)
O programa Bolsa Famlia um programa que normativamente tem como objetivo a
promoo de direitos fundamentais. Para isso, insere-se em um processo dialgico, em que
a populao deve exercer controle democrtico, contribuindo para a execuo, avaliao e
fiscalizao. Como foi apontado, alguns pontos no esto em sintonia com os objetivos. O
programa no deve ser condenado como um todo por isso, entretanto suas falhas devem ser
corrigidas.

130
3.4.2) Programa Bolsa Famlia: a anlise emprica131

Cumpre ressaltar que h uma tenso constante entre normatividade e realidade. As

normas, fruto dos princpios auto-assumidos e auto-impostos, influenciam e contribuem
para a modificao da realidade. Esta, por sua vez, indispensvel formulao das
normas, embora oferea resistncias aos seus mandamentos. H uma relao de tenso e de
influncia recproca entre os projetos auto-assumidos e a realidade em que eles se inserem.
Faz-se necessrio o estudo dos resultados da implementao do programa, ou seja,
da tenso existente entre a norma e a realidade. Essa reflexo extremamente relevante,
pois contribuir para confirmar ou negar preocupaes desenvolvidas no plano abstrato,
alm de apontar desvirtuamentos e falhas da norma, tendo como referncia o
constitucionalismo democrtico.
O PBF representa algum impacto econmico na renda dos beneficirios. Como
demonstra estudo desenvolvido por Camile Mesquita (2007, p. 107 e ss.), o programa
proporcionou um aumento mdio de 61,20% na renda das famlias extremamente pobres, e
de 8,85% na renda das famlias pobres. Importante notar que o benefcio permitiu que 49%
das famlias destinatrias deixassem o patamar de extrema pobreza; quanto ao grupo de
famlias pobres, apenas 1,25% do total saram da situao inicial com o recebimento do
benefcio.132
Percebe-se que o programa tem um grande impacto na renda das famlias
extremamente pobres. Embora, parte nfima dos beneficirios, 1,25%, tenha sado da linha
131

Para o desenvolvimento dessa parte aproveitar-se- pesquisas empricas realizadas em diversas localidades
do pas.
132
Para essa anlise, utilizou-se [sic] as informaes contidas no Cadnico, em 31 de julho de 2006, de
todos os beneficirios do Programa Bolsa Famlia existentes na folha de pagamento do ms de setembro de
2006. (MESQUITA, 2007, p. 107)

131
da pobreza. Domiclios extremamente pobres, devido prpria situao de grave
vulnerabilidade, tero suas rendas facilmente influenciveis. Constatar aumento de 61,20%
na renda mdia significa muito pouco. O que se deve indagar : quais as conseqncias da
elevao da renda na vida das famlias beneficirias? Conseguiram diminuir a
vulnerabilidade e assegurar segurana alimentar? A bolsa possibilita o exerccio de relaes
sociais dignas?
Das famlias que informaram suas despesas no momento do credenciamento no
Cadastro nico, percebe-se que as despesas mais importantes so com aluguel e
alimentao, totalizando aproximadamente 60% do gasto familiar. Os benefcios do Bolsa
Famlia cobrem aproximadamente 17% dos gastos familiares. Nota-se que um impacto
baixo, que no consegue suprir as necessidades de alimentao e moradia. Possivelmente as
famlias continuem em uma situao de vulnerabilidade. O Bolsa Famlia , portanto, um
programa necessrio, porm insuficiente para suprir as necessidades bsicas da populao
que atende.133 (MESQUITA, 2007, p. 115)
O benefcio de no mximo 172 reais deveria ser suficiente para livrar a populao
da pobreza e extrema pobreza e para a garantia da segurana alimentar. Percebe-se que o
valor est aqum do que prev a cesta bsica nacional, Decreto-Lei n 399/38. Em pesquisa
em uma comunidade de beneficirios do PBF no Piau, Theonas Pereira (2006, p. 102 e ss.)
identificou que mesmo aps o recebimento do benefcio a comunidade continua vulnervel
insegurana alimentar.

133

Estudo sobre o impacto positivo do Bolsa Famlia na renda dos beneficirios: SANTOSc, J. M.
Desenvolvimento social e poltica pblica: uma anlise de eficincia, eficcia e efetividade do Bolsa Famlia
no corede norte do Rio Grande do Sul. PUCRGS: Dissertao de Mestrado, 2007. Disponvel em:
http://bdtd.ibict.br/, acessado em: 19 de fevereiro de 2008. p. 58 e ss.

132
Segundo as palavras de um dos moradores entrevistados: .D pr comprar o bsico,
d pra no passar fome, o bsico. No d pra comprar a cesta bsica, d pra comprar um
po, o arroz, um biscoito. Ou ainda, um outro entrevistado: Eu acho que no d. Porque
criana gosta muito de fruta, ela precisa de fruta e o dinheiro no d pra comprar e invs da
fruta eu compro o arroz e o feijo. Minha filha diz: Me, me d uma ma? Eu no tenho,
minha me que me ajuda.134 (citado por PEREIRA, 2006, p. 102)
Essas famlias continuam vulnerveis insegurana alimentar, pois no tm acesso
regular e permanente a alimentos em qualidade e em quantidade suficiente, sem
comprometer o acesso a outras necessidades essenciais. Conseguem adquirir alimentos
elementares para o alvio imediato da fome, no entanto no possvel o desenvolvimento
de relaes sociais que lhes garantam o direito alimentao.
Direitos no so prestaes materiais, mas a possibilidade de desenvolver relaes
sociais que garantam o gozo da alimentao, sade, moradia, enfim, de uma vida com
dignidade. Como os exemplos demonstraram, as famlias continuam tendo seus direitos
violados, mesmo aps o recebimento da bolsa. O direito de ser tratado como um ser igual,
usufruindo relaes sociais dignas no foi assegurado.
O fato de o benefcio ser insuficiente ocasiona outro risco: o destinatrio ver o
programa como algo ultrajante, um favor, que se recebe com vergonha, por no
compreend-lo como direito. a cidadania invertida acima desenvolvida: retira-se a
134

Estudo realizado sobre os impactos do Bolsa Famlia no municpio de Ponta Grossa, no Paran, tambm
aponta para a insuficincia do programa na satisfao de direitos fundamentais. Para mais, ver:
WLODARSKI, R. Os programas de transferncia de renda do municpio de Ponta Grossa: benefcio de
prestao continuada BPC e Bolsa Famlia, como aes de enfrentamento da pobreza. Dissertao de
mestrado, Universidade Estadual de Ponta Grossa, 2007. p.133 e ss. Outro Estudo rezado com mulheres
beneficirias em Belm do Par e So Lus do Maranho tambm aponta para a mesma situao crtica. Para
mais ver: FIALHO, P. J. F. O programa Bolsa Famlia em So Lus (MA) e Belm (PA): um estudo sobre a
relao entre a gesto local e os efeitos do programa na condio de vida das mulheres. Dissertao de
mestrado: Departamento de Servio Social da Universidade de Braslia, 2007. disponvel em:
http://bdtd.ibict.br/, acessado em: 19 de fevereiro de 2008. p. 93.

133
dignidade do indivduo e somente quando esse se reconhece como um no cidado
includo no programa assistencial.
Essa situao foi constatada no Piau. Os beneficirios viam-se como seres carentes
merecedores de assistncia, no como sujeitos portadores de direitos. Quando isso ocorre, a
poltica pblica, que deveria combater a situao de excluso e promover o
reconhecimento, contribui para a violao de direitos. O gozo de direitos est diretamente
relacionado ao resgate do auto-respeito e da auto-estima. A cidadania invertida no
promove o reconhecimento, mas agrava a excluso.135 (PEREIRA, 2006, p. 91 e 92)
Um ponto positivo do PBF a liberdade da famlia em gerir a renda, isso se
contrape viso infantilizadora, que nega a condio de sujeitos autnomos aos
beneficirios. Ningum melhor que a famlia para saber em que aplicar o que recebem
mensalmente. A autonomia dada s famlias para a gesto da renda refora a viso de
direitos. Em pesquisa sobre o programa de renda mnima na cidade de Campinas,
verificaram-se casos interessantes que servem para ilustrar esta reflexo. (MESQUITA,
2007, p. 116)
Em uma das famlias estudadas, o primeiro benefcio recebido foi gasto
integralmente na compra de uma dentadura. Uma outra famlia utilizou a renda para pagar
as dvidas do marido. Atitudes que podem ser condenveis, acusadas de mau
gerenciamento, contriburam para o resgate da auto-estima de toda a famlia. Afinal, a
dentadura permitiu que a mulher voltasse a ter o direito a sorrir, tornasse mais socivel,
melhor apresentvel socialmente, o que pode contribuir para conquista de um emprego. O

135

Essa situao tambm foi observada em Belm do Par. A prefeitura realizou um grande mutiro,
concentrado em um nico dia, para o cadastramento das famlias. O episdio ainda lembrado de forma
ressentida pelos beneficirios. Sentiram-se discriminados e humilhados pela administrao do PBF e pela
populao local. (FIALHO, 2007, p. 84)

134
mesmo pode ser dito em relao ao segundo caso. Foi relatado que toda a comunidade sabia
das dvidas, sendo o pagamento algo fundamental para o resgate da auto-estima e do
respeito diante dos vizinhos.136
essencial para o exerccio de direitos que o indivduo sinta-se um ser igual,
merecedor das mesmas garantias que os demais sujeitos, valorizado em sua singularidade.
Assim, a compra de uma dentadura pode fazer toda a diferena no resgate da auto-estima de
uma pessoa, tendo repercusso na compreenso que a pessoa tem de si. A questo central :
ningum melhor que o prprio sujeito para saber quais as principais agresses a sua autoestima -o que pode aparentar insignificante para a coletividade, pode fazer grande diferena
na autocompreenso que o sujeito tem de si. Nesse sentido, fundamental que o PBF no
seja vinculado.
O PBF pode ser utilizado como uma forma de empoderamento da mulher, uma vez
que essa tem acesso prioritrio ao recebimento do benefcio, por meio de carto pessoal
intransfervel. A valorizao social da mulher frente famlia e comunidade contribui
para o combate ao machismo. Pesquisa realizada com beneficirias do Bolsa Escola
demonstrou que a posio social da mulher modifica-se, na medida que ela torna-se
responsvel pela gesto e tomada de decises da renda do programa. O efeito imediato:
resgate da auto-estima; poder diante da famlia e comunidade; maior perspectiva de futuro:
a me refora-se como administradora das necessidades do lar; a me comea a
ser vista como importante na economia da famlia; a me desenvolve
racionalidade no uso do dinheiro; desenvolvimento de um novo anseio de
ascenso social; possibilidade de desenvolvimento de um planejamento familiar
na aplicao do recurso. (MESQUITA, 2007, p. 123)

136
Estudos comprovam que maior parte dos gastos so feito com alimentao e outras necessidades bsicas:
48,7% alimentos, 18% material escolar, 14,3% roupas e calados, 10,1% remdios, 5,2% gua/luz/gs, 1,5%
material de limpeza. (MESQUITA, 2007, p. 117)

135
Um ponto central a ser analisado como se d o controle democrtico.
Normativamente, como se viu, h um conjunto de diretrizes que possibilitam a
aproximao e a participao cidad da sociedade civil na fiscalizao, avaliao e
execuo, por meio dos conselhos formais. Tambm destacou-se que a participao no se
pode limitar a essas instncias devendo envolver todos os beneficirios. Est no cerne desse
processo a tomada de conscincia de direitos do cidado, exercendo presso contnua para
garantir a implementao de direitos.
A pesquisa com os beneficirios do Bolsa Famlia no Piau constatou que as
famlias sabem da existncia dos conselhos formais: Conselho da Criana e Adolescente,
CONSEA etc. Esses Conselhos no so compreendidos como instncias participativas, mas
como algo externo as suas vidas. Estruturas que serviriam para captar as demandas sociais
com maior preciso e sensibilidade perdem legitimidade.137(PEREIRA, 2006, p. 89 e ss.)
No suficiente a criao formal dos conselhos, democracia exige participao. Os
conselhos devem funcionar como canais que possibilitem maior interlocuo entre o Estado
e as demandas sociais. No Piau, os conselhos foram vistos como parte integrante de uma
estrutura institucional, que permanece distante dos beneficirios. Com a no participao,
estruturas que serviriam como instncias crticas da sociedade, fruns que levariam as
leses de direitos ao Estado, permitindo o aprimoramento do programa, tornaram-se canais
vazios. Destarte, cumprem a funo contrria: apresentam publicamente um potencial
democrtico que no h de fato.
No Piau, foram localizados alguns importantes fatores para a no participao. Os
beneficirios no viam a pobreza como algo que poderia ser combatido por meio da luta
137

A cooptao das lideranas da sociedade civil indicada como um grave empecilho participao. 87%
das prefeituras delegaram o acompanhamento do PBF aos Conselhos municipais de Assistncia Social, o que
louvvel, pois esses possuem j alguma tradio e estruturas testadas. (MESQITA, 2007, p. 79 e ss)

136
por direito. Isso demonstra a no conscincia da injustia da pobreza, a naturalizao e
aceitao dessa: em outras palavras, a pobreza poltica. Ao aceitar sua condio no lutam
para modific-la. A luta quotidiana pela sobrevivncia foi apontada como fator que
dificulta aes coletivas. (PEREIRA, 2006, p. 89 e ss.)
O estudo tambm assinalou que no havia ocorrido nenhuma ao oficial em que se
explicasse a importncia dos Conselhos e estimulasse a participao. A populao no
compreendia os critrios de ingresso no programa e no tinha informaes sobre o mesmo.
No se participa do que no se compreende. funo dos municpios, dos Estados, dos
conselhos divulgar como est estruturado e como funciona o PBF. Falham ao no agirem
para que isso ocorra. Negam direitos e contrariam os objetivos do programa, pois
impossibilitam a construo dialgica da poltica pblica, base para a superao da pobreza
material e poltica. A ausncia de informaes sobre o programa um problema
generalizado. (MESQUITA, 2007, p. 80; PEREIRA, 2006, p. 92 e ss.)
O exerccio democrtico est diretamente relacionado comunicao. necessrio
conhecer e compreender os argumentos que fundamentam as polticas pblicas para que se
possa posicionar criticamente. Quanto maior a qualidade e a quantidade de informaes
maior a possibilidade de inserir-se no debate pblico, fundamental no Estado Democrtico
de Direito.
No basta que existam canais formais de participao, essencial o envolvimento
dos destinatrios, utilizando-se dos conselhos como meios para a exigncia de direitos e
como instncias crticas do PBF. Nesse sentido, iniciativas a exemplo da Rede de Educao
Cidado, que trabalha com educao popular junto a famlias beneficirias do Bolsa
Famlia, so fundamentais para o estmulo participao. Essa Rede estimula o despertar
da conscincia de direitos, possibilitando que o sujeito compreenda-se como ser injustiado

137
socialmente e portador de direitos. Passo essencial para a luta por reconhecimento e
demanda por espaos de participao.
A ausncia de informaes uma das grandes responsveis pela compreenso
apenas

do

aspecto

punitivo

das

condicionalidades.

no

cumprimento

das

condicionalidades associado perda do benefcio. Na fala de um dos beneficirios: A

diretora do colgio diz que se no trouxer para a escola os fiscais da prefeitura vem e tira do
programa (citado por PEREIRA, 2006, p. 99). Enfatiza-se, assim, a lgica punitiva e suas
conseqncias: o distanciamento cada vez maior da compreenso do PBF como uma
poltica pblica de promoo de direitos.
Na comunidade do Piau, as condicionalidades no serviram para a integrao de
polticas pblicas. A intersetorialidade, necessria para a promoo da proteo social, no
foi constatada. Esse fato revela que o PBF no tem conseguido avanar no sentido de ir
alm da oferta do recurso financeiro... (PEREIRA, 2006, p. 78)
Isso, certamente, refora o carter punitivo das condicionalidades. O seu principal
objetivo seria constatar as carncias locais, possibilitando a integrao de polticas pblicas
que promoveriam uma ampla rede de segurana s famlias mais carentes. Como isso no
vem ocorrendo, h o reforo da punio. A condio da pessoa e o direito de ela ver-se
livre da pobreza ficam submetidos contraprestao cvica.

Todos so cidados

igualmente dignos, merecedores de igual respeito e considerao independente de qualquer

contraprestao. a prpria condio de excluso do sujeito que deve lhe garantir a
participao no programa. (DEMO, 2003, p. 263)
Aps todas as consideraes, cabe indagar se o destinatrio v o PBF como um
direito. No estudo desenvolvido no Piau, as famlias faziam remisso ao Bolsa Famlia
enfatizando a segurana e a autonomia. Segurana de todo ms receber uma renda fixa e

138
autonomia em gastar o dinheiro como bem entendem. Todavia, a noo de direito no
estava presente, nem ao menos a compreenso dos objetivos do programa. Esse era visto
como uma ajuda.138 (PEREIRA, 2006, p. 99 e ss)
O PBF no consegue atender aos seus objetivos. Tem como fim a promoo da
segurana alimentar e a superao da pobreza. Para isso prev uma complexa rede de
controle democrtico. Contudo, o que se observa na prtica que o destinatrio no
compreende o programa como um direito, mas uma ajuda. Isso viola o reconhecimento,
uma vez que refora a cidadania invertida. O destinatrio compreende-se como sujeito
carente de assistncia e, portanto, merecedor da ajuda estatal.

3.5) Apontamentos crticos ao Programa Bolsa Famlia

A principal poltica pblica para a promoo de segurana alimentar no Brasil o

Programa Bolsa Famlia. Este tem como objetivo o combate pobreza, a promoo da
segurana alimentar e da emancipao sustentada. Coube ao estudo desenvolvido analisar
aspectos normativos e a implementao do programa, averiguando se ele atendia aos
critrios de legitimidade e eficincia, explicitados nos captulos anteriores.
Concluiu-se que o PBF possui um enorme potencial no combate pobreza e na
garantia do exerccio de direitos fundamentais. A legislao possui algumas falhas que
fragilizam todo o programa, como a excessiva discricionariedade do Poder Executivo na
definio da condio para ingresso e do nmero de beneficirios. Ao se analisar a
138

A idia de ajuda est presente no imaginrio dos beneficirios, dos gestores e da sociedade em geral. Vem
o benefcio como algo que pode ter fim de acordo com a conjuntura poltica (MESQUITA, 2006, p. 125).
Pesquisa realizada em Belm do Par constatou que muitas mulheres tm medo de criticar o programa com
medo de perder a bolsa. J em So Lus do Maranho a noo de direito est presente no discurso de muitas
beneficirias. (FIALHO, 2007, p. 97)

139
implementao do programa, viu-se que esse no consegue cumprir seus objetivos de
assegurar direitos fundamentais.
No se deve, no entanto, assumir a retrica contrria ao programa. Aes sociais de
transferncia de renda so essenciais para se promover o desenvolvimento que atinja a
todos. O PBF deve ser aprimorado, para que possa se transformar em uma poltica
assistencial que garanta cidadania e dignidade s famlias vulnerveis do Brasil.
Para isso, essencial que as condicionalidades sejam repensadas. Devem continuar
existindo mecanismos que possibilitem o acompanhamento das vulnerabilidades das
famlias mais carentes. Todavia, o carter punitivo deve ser extinto, pois infantiliza os
beneficirios, trata-os de forma no igual, exige contra-prestaes de famlias de cuja
condio de vulnerabilidade deveria ser o nico critrio, uma vez que o gozo de relaes
sociais dignas no pode ser condicionado.
A discricionariedade do Poder Executivo deve ser limitada. esse Poder que define
o que ser extremamente pobre ou pobre, o nmero de pessoas atendidas e o valor a ser
pago. Assim, o programa fica refm da concepo poltica do governo eleito. Isso contribui
para o reforo da lgica clientelista. O destinatrio recebe o benefcio porque o governo o
concede, no por ser um direito ver-se livre da pobreza e ter a segurana alimentar
satisfeita.
O valor da bolsa deve aumentar, possibilitando que as famlias desenvolvam
relaes sociais em que a dignidade esteja preservada. No suficiente amenizar a pobreza,
essencial que a violao a direitos fundamentais seja eliminada. No mais, os destinatrios
devem compreender como funciona o programa, para isso so essenciais mais informaes
e a implementao dialogada. Esta contribuir para que o PBF no seja visto como favor,
mas como uma poltica pblica que afirma direitos.

140

CONCLUSO

Essa dissertao teve como objetivo investigar o que uma poltica pblica de
segurana alimentar que seja democrtica e constitucional. Assim, as investigaes do
primeiro captulo centraram-se sobre o constitucionalismo, no segundo captulo sobre a
democracia, por fim, no terceiro, analisou-se a principal poltica pblica de segurana
alimentar do atual governo, o Bolsa Famlia.
No primeiro captulo foi demonstrado que a modernidade inaugura a idia de que
todos os sujeitos so iguais e livres, portanto merecedores de igual respeito e considerao,
devendo possuir os mesmos direitos e serem tratados como indivduos autnomos. A
histria constitucional de um pas a busca incessante sobre o que ser tratado como igual
e livre em um determinado contexto.
A histria uma importante instncia de aprendizado. Por meio dela possvel que
a sociedade compreenda qual a sua identidade e, ao mesmo tempo, reflita criticamente
sobre si, aprendendo com seus acertos e fracassos. O direito antes de tudo uma atitude
reflexiva, em que cada cidado interpretar criticamente as prticas sociais que est imerso
e quais os princpios auto-impostos, para que todos sejam tratados como sujeitos livres e
iguais.
So os cidados, por meio de intenso debate pblico, que redefiniro os princpios
fundamentais. Levaro esfera pblica sofrimentos e frustraes e exigiro reparao por
meio da luta. Novos direitos surgem da intensa luta por reconhecimento patrocinada pelos
grupos excludos. Demonstrou-se que a alimentao uma prova disso.

141
Na dcada de 40 do sculo passado, a fome foi naturalmente tida como resultado de
fatores climticos e geogrficos, no como um problema social. Foi necessrio que Josu
de Castro comprovasse que as reas mais ricas e propcias para a agricultura eram reas de
fome, e mesmo regies menos abastadas poderiam ver-se livre desse mal por meio da
interveno do Estado. As reflexes desse autor foram essenciais para que a fome fosse
analisada sob a tica da justia social e no por meio de argumentos econmicos, como se
propunham teorias como o malthusianismo. Josu de Castro lanou base para demonstrar
que o dilema brasileiro, po ou ao, era falso, afinal s havia desenvolvimento quando toda
a sociedade era beneficiada e no um pequeno grupo.
No entanto, a ditadura militar reprimiu o debate democrtico e a luta por direitos.
Com a redemocratizao do pas as discusses em torno da fome ainda eram incipientes,
sendo marcadas por forte preconceito, por associarem-na ao assistencialismo. Assim, para
que as discusses em prol da segurana alimentar pudessem avanar, tinham uma dura
tarefa pela frente: era necessrio romper com o preconceito dentro do prprio movimento
social, para isso era fundamental associar a promoo da segurana alimentar cidadania.
Era essencial demonstrar que a fome podia ser combatida por meio do
reconhecimento recproco, estabelecendo relaes simtricas entre autores e destinatrios
das polticas sociais. A Ao da Cidadania foi muito importante para isso. Foi um
movimento de mbito nacional e tinha como lema o combate fome, respeitando a
dignidade e singularidade dos beneficirios. No bastava dar comida, devia-se estabelecer
uma relao horizontal de reconhecimento entre autor e destinatrio. Por meio da Ao da
Cidadania rompeu-se com muitos preconceitos que envolviam o tema, sendo um importante
passo para que se comeasse a pensar a alimentao como direito.

142
A segurana alimentar comeava a ser vista como um princpio fundamental,
indispensvel a todos os brasileiros. Essa concepo estava sendo desenvolvida no seio do
movimento social em defesa da segurana alimentar, por meio de intenso debate pblico.
Contudo, estava em disputa com outras vises, algumas mais restritivas, que compreendiam
a fome apenas como deficincia energtica e nutricional, negando reconhecimento de
relaes simtricas, que cerne do direito. Outras no entendiam a segurana alimentar
como uma questo de justia social, mas como um problema econmico que devia ser
enfrentado por meio do mercado.
Coube aos movimentos sociais dramatizar suas demandas na esfera pblica e lutar
politicamente valendo-se da linguagem de reconhecimento proporcionada pelo direito.
Como passo dessa disputa foi aprovada, em 2006, a LOSAN, que institui o direito
alimentao como um princpio fundamental. A formalizao desse direito no o fim da
luta por reconhecimento, mas importante etapa. O Estado brasileiro reconheceu que para
que todos sejam tratados com igual respeito e considerao, devem estar imersos em
relaes sociais que proporcionem a alimentao adequada. Tambm se comprometeu com
a implementao de polticas pblicas que promovam esse direito.
O direito uma atitude reflexiva. Os cidados, ao sentirem-se injustiados, violados
em sua igualdade, podem conduzir seus sofrimentos e frustraes esfera pblica, exigindo
reparao. Todavia, para que essas demandas tenham repercusso pblica fundamental o
papel dos movimentos sociais, que canalizam os sofrimentos individuais em uma ao
coletiva. Luta-se para que suas excluses sejam reparadas. O Estado importante nesse
processo, pois possui poder de interveno na economia e na sociedade, podendo contribuir
para a correo da situao de excluso.

143
Assim, importante criar canais de comunicao que possibilitem que as demandas
por direitos tenham maior repercusso pblica, influenciando a sociedade e o Estado. Esses
espaos so conseqncias das prprias exigncias dos movimentos sociais, podendo ser
institucionais e no-institucionais. A participao da populao na formulao de polticas
pblicas proporciona ganho de eficincia e legitimidade. O destinatrio comear a se ver
como autor, ser participante, alm de contribuir para a correo de falhas e adaptao da
poltica a cada especificidade. Ningum melhor que o destinatrio para compreender quais
as privaes e excluses a que submetido.
Em relao segurana alimentar diversos fruns de participao j esto
estabelecidos. Este trabalho fez a opo por apresentar quatro deles: a relatoria nacional
pelo direito alimentao, a Rede de Educao Cidad/TALHER, o Conselho Nacional de
Segurana Alimentar e a Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
Esses fruns foram escolhidos pela relevncia, complementaridade e especificidade
de cada um. So mecanismos nacionais que, no entanto, permitem que demandas muito
especficas tenham uma grande repercusso. A relatoria nacional para o direito
alimentao verifica denncias de violaes segurana alimentar em todo o pas.
Constatadas as leses a direitos, conduzem-nas s autoridades locais, como vereadores e
Ministrio Pblico; nacionais, parlamentares, CONSEA etc., exigindo a reparao.
A Rede de Educao Cidad prope-se a trabalhar com os destinatrios de polticas
pblicas de segurana alimentar. Por meio da educao popular pretendem despertar a
conscincia de direitos, o que proporcionar maior participao social, mais demandas por
reconhecimento e a superao da pobreza poltica. Nesta o indivduo compreende-se como
sujeito despido de direitos e de valor social.

144
A atuao da Rede de Educao Cidad foi fundamental para a construo das
conferncias de seguranas alimentares preliminares ao evento nacional. Os indivduos
vendo-se como sujeitos de direitos demandaro por fruns institucionais e no
institucionais com maior freqncia, exigindo direitos. Tambm exercero maior controle
sobre as polticas pblicas de segurana alimentar.
O CONSEA composto por 2/3 de representantes da sociedade civil e 1/3 por
representantes governamentais. Sua estrutura procura respeitar a diversidade regional e
cultural, possuindo vagas especficas para diversos grupos tradicionalmente excludos:
comunidades quilombolas, ribeirinhos, indgenas etc. Com isso, aumenta-se a interlocuo
entre esses grupos e esferas centrais de poder. Suas demandas tm maior possibilidade de
influenciar governos, a mdia e a esfera pblica.
A Conferncia Nacional de Segurana Alimentar rene representantes da sociedade
civil e governo de todo o pas. construda por meio de um longo e amplo processo
democrtico, sendo partes desse procedimento encontros locais, regionais e estaduais. A
ltima Conferncia reuniu quase 2000 delegados, sendo que todas etapas envolveram mais
de 70 mil pessoas. O longo procedimento contribuiu para a construo da legitimidade do
encontro. O evento em si foi o momento final de um amplo processo de dilogo e luta por
direitos.
Esse estudo, ao apresentar esses fruns, teve como objetivo demonstrar que h
canais legtimos de mobilizao e participao social. No se ateve a uma crtica profunda a
cada um deles, apontando erros e acertos, pretendia-se apontar potencialidades. A
sociedade est mobilizada na luta pelo direito alimentao. Polticas pblicas de
segurana alimentar no podem ser construdas de forma discricionria, desprezando todos
esses canais de comunicao, sob pena de no garantir direitos e agravar excluses.

145
No ltimo captulo, desenvolveu-se uma anlise crtica principal poltica pblica
destinada segurana alimentar, o Programa Bolsa Famlia. Para isso foram utilizados os
pressupostos do constitucionalismo democrtico anteriormente expostos. Uma poltica
pblica que se prope a garantir a segurana alimentar deve respeitar direitos fundamentais
e estar aberta participao.
Em um momento inicial, demonstrou-se o papel das polticas pblicas no combate
s desigualdades e na promoo de direitos. O Estado uma estrutura que possui poder
para intervir em diversos sistemas sociais, como a economia, impondo-lhes limites. Para
tanto, essencial o controle democrtico, sobrepondo-se a outras presses sociais que
visam ao atendimento de interesses corporativos.
Contudo,

polticas

pblicas

que

no

estejam

em

consonncia

com o

constitucionalismo democrtico reafirmaro desigualdades, pois no promovero a

conscincia de direitos e o restabelecimento de relaes simtricas. Disparidades sociais
no se combatem apenas com prestaes materiais. O destinatrio de polticas pblicas
deve reconhecer-se como sujeito igual em dignidade e merecedor de igual respeito e
considerao, compreendendo a poltica pblica como um direito, no como um favor.
Dessa forma, analisou se o Bolsa Famlia possibilita a correo de desigualdades
sociais, promovendo direitos. Este estudo foi dividido em dois momentos. Inicialmente,
resgatou-se a legislao que confere sustentao normativa ao programa. Normativamente,
o PBF est de acordo com o constitucionalismo democrtico? Visa promover direitos
fundamentais e est aberto participao? Em um segundo momento, desenvolveu-se a
crtica com base no resultado da aplicao do programa em determinadas localidades. O
Bolsa Famlia consegue atingir seus objetivos? Promove direitos? Restabelece relaes
simtricas?

146
Concluiu-se que normativamente o PBF est em consonncia como o
constitucionalismo democrtico, pois tem como escopo a promoo do direito
alimentao e o combate pobreza. Para isso, prev a distribuio de rendas de forma
participada. No entanto, foram constatados alguns pontos frgeis no programa, dentre eles,
a pouca abertura participao da sociedade civil no Conselho que desenvolve a gesto
nacional dessa poltica pblica; a grande discricionariedade do Poder Executivo em
determinar os critrios de linha da pobreza, os indivduos que sero atendidos e os valores
pagos; e as condicionalidades.
Essas fragilidades, certamente, tm repercusses prticas, dificultando a conscincia
de direitos e a promoo da segurana alimentar. As condicionalidades, a excessiva
discricionariedade do Poder Executivo distanciam o destinatrio da poltica pblica. Com
isso, essa perde legitimidade e eficincia. Outros fatores como a pouca informao e a
inoperncia das instncias de participao social agravam esses problemas.
Apesar de o Programa Bolsa Famlia no conseguir assegurar o direito
alimentao, no deve ser desprezado enquanto meio para a garantia da segurana
alimentar. O programa conserva um potencial democrtico e constitucional, devendo suas
fragilidades serem enfrentadas para que o programa atinja seus objetivos. Para isso,
essencial o discurso de direitos fundamentando o controle democrtico.
Por fim, cabe responder: o que uma poltica pblica de segurana alimentar que
seja democrtica e constitucional? O direito uma atitude reflexiva, em que cada cidado
busca compreender o que ser tratado como ser igual e livre, e, assim, quais os princpios
sero a todos auto-impostos, para que esse ideal venha a realizar-se, estando em sua base o
despertar da autonomia dos cidados. Esse projeto reflexivo envolve a participao, afinal so

147
os prprios cidados os autores dos princpios auto-atribudos. Para isso, ser essencial o uso de
mecanismos que possibilitem que as demandas sociais influenciem a esfera pblica e o Estado.
Uma poltica pblica de segurana alimentar que esteja em consonncia com o
constitucionalismo e com a democracia aquela que promove o direito alimentao e
formulada e implementada de forma participativa. Com isso, possibilita o enfrentamento da
pobreza poltica e das desigualdades econmicas, contribuindo para o restabelecimento de
relaes simtricas, que so a base do reconhecimento recproco e o centro do direito.

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158

ANEXO I
O quadro abaixo mostra os valores de benefcios que as famlias integrantes do
Programa podem receber:
Famlias com um adolescente de 16 ou 17 anos:

Renda
Mensal per

capita

De R$ 60,00 a
R$ 120,00

Composio familiar
com membros de:

Valor do
benefcio
antes do BVJ

Valor do
benefcio
aps o BVJ

0 a 15
anos

16 e 17
anos

1 membro

1
membro

R$ 18,00

R$ 48,00

2 membros

1
membro

R$ 36,00

R$ 66,00

3 ou +
membros

1
membro

R$ 54,00

R$ 84,00

Sem
ocorrncia

1
membro

R$ 58,00

R$ 88,00

1 membro

1
membro

R$ 76,00

R$ 106,00

2 membros

1
membro

R$ 94,00

R$ 124,00

3 ou +
membros

1
membro

R$ 112,00

R$ 142,00

At R$ 60,00

Fonte:html:http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/menu_superior/informe-pbf/informe-pbfcontrole-social/informe-ics-10-final.mht

159

Famlias com dois ou mais adolescentes de 16 e 17 anos:

Renda
Mensal

Composio familiar com

membros de:

Valor do
benefcio
antes do
BVJ

Valor do
benefcio
aps o BVJ

per capita

De R$ 60,00
a R$ 120,00

0 a 15
anos

16 e 17
anos

1 membro

2 ou +
membros

R$ 18,00

R$ 78,00

2 membros

2 ou +
membros

R$ 36,00

R$ 96,00

3 ou +
membros

2 ou +
membros

R$ 54,00

R$ 114,00

Sem
ocorrncia

2 ou +
membros

R$ 58,00

R$ 118,00

1 membro

2 ou +
membros

R$ 76,00

R$ 136,00

2 membros

2 ou +
membros

R$ 94,00

R$ 154,00

3 ou +
membros

2 ou +
membros

R$ 112,00

R$ 172,00

At R$ 60,00

Fonte: mhtml:http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/menu_superior/informe-pbf/informepbf-controle-social/informe-ics-10-final.mht