Artigo

ASPECTOS HISTRICOS DA LEGISLAO AMBIENTAL NO
BRASIL: DA OCUPAO E EXPLORAO TERRITORIAL AO

DESAFIO DA SUSTENTABILIDADE
HISTORICAL ASPECTS OF ENVIRONMENTAL LEGISLATION IN
BRAZIL: OCCUPATION AND TERRITORIAL EXPLORATION TO
THE CHALLENGE OF SUSTAINABILITY
Rafael Costa FREIRIA
Resuno: O artigo tem como objetivo apresentar a anlise histrica das principais legislaes federais
brasileiras que regulamentaram e regulamentam a relao do homem com o territrio e o meio
ambiente que o integra. Entende-se que referida investigao possibilita aprimorar o conhecimento do
processo de construo do Direito e das Polticas Ambientais no Brasil. A partir da concepo
histrica desse processo de desenvolvimento da legislao ambiental brasileira, como um produto
provisrio e que se encontra em permanente transformao, conforme os objetivos do Estado e da
sociedade em cada perodo, abre-se a possibilidade para diagnsticos das origens normativas,
espaciais, sociais, econmicas e ambientais que permeiam o processo legislativo, bem como propor
alternativas para maior efetividade dos objetivos jurdico-institucionais dos comandos normativos
analisados. Sendo, portanto, a leitura histrica da formao da legislao ambiental brasileira utilizada
como ponto de partida para se pensar e propor alternativas no sentido de aprimorar a relao presente
e futura do homem com o territrio.
Palavras chave: Direito ambiental; Histria da Legislao Ambiental; Poltica ambiental.
Abstract: The article aims to present a historical analysis of the main Brazilian federal laws that
regulated and regulate man's relationship with the territory and the environment that it integrates. It is
understood that such research enables to improve the knowledge of the construction process of the
Law and Environmental Policies in Brazil. From the conception of this historical development of the
Brazilian environmental legislation process as an interim product that is constantly changing,
according to the aims State and society in each period, it opens the possibility for diagnosis of
normative sources, spatial social, economic and environmental factors that permeate the legislative
process, as well as to propose alternatives for greater effectiveness of legal and institutional goals of
normative commands analyzed. And therefore, the historical reading of the formation of the Brazilian
environmental legislation used as a starting point for thinking and proposing alternatives in order to
improve the present and future relationship of man with the territory.
Keywords: Environmental Law; History of Environmental Legislation; Environmental Policy.
Introduo
O presente trabalho apresenta aspectos da formao histrica institucional das
principais legislaes federais brasileiras que regulamentaram e regulamentam a relao do
Ps-Doutorado na Universidade de Alicante/ES, no Programa de Direito Ambiental e Sustentabilidade, Doutor

em Saneamento e Ambiente pela Unicamp e Mestre em Direito pela Unesp. Professor da Unicamp. E-mail:
rafaelfreiria@com4.com.br.
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Histria e Cultura, Franca, v. 4, n. 3, p. 157-179, dez. 2015
homem com o territrio e o meio ambiente que o integra. O objetivo principal dessa
abordagem analisar aspectos do contexto e dos contedos das principais leis em matria
ambiental que foram institudas ao longo do processo de formao do Estado Brasileiro. A
leitura propicia perceber as mudanas de objetivos dessas legislaes (com interfaces
ambientais) de acordo com os interesses que direcionaram as Polticas Pblicas em cada
momento histrico, possibilitando destacar ao menos quatro ciclos legislativos relacionados a
regulamentao do territrio e o seu meio: um primeiro voltado para o processo de ocupao e
explorao territorial; um segundo da regulamentao dos recursos naturais como matriaprima do processo produtivo; um terceiro pautado pelo incio do controle setorial da poluio;
e um quarto e atual ciclo, que direciona todo o conjunto de legislaes ambientais para o
desafio atual da efetivao do princpio do desenvolvimento sustentvel.
Da ocupao territorial garantia da propriedade
Como o direito um fenmeno histrico em constante transformao, os seus novos

ramos surgem ao encalo das relaes sociais que demandam novas protees e solues
exigindo mudanas no plano da legislao.
No h como se falar do atual direito ambiental e de seu processo histrico de
formao de forma dissociada da relao do homem com o territrio. Importante destacar a
compreenso de territrio aqui a partir das ressalvas do professor Milton Santos (2005, p.
137):
Vivemos com uma noo de territrio herdada da Modernidade incompleta e
de seu legado de conceitos puros, tantas vezes atravessando os sculos
praticamente intocados. o uso do territrio, e no o territrio em si mesmo,
que faz dele o objeto da anlise social. Trata-se de uma forma impura, um
hbrido, uma noo que, por isso mesmo, carece de constante reviso
histrica. O que ele tem de permanente ser nosso quadro de vida. Seu
entendimento , pois, fundamental para afastar a alienao, o risco de perda
do sentido da existncia individual e coletiva, o risco da renncia ao futuro.
Nessa perspectiva de anlise e constante reviso histrica dos usos do territrio, temse que a necessidade das primeiras legislaes surge a partir da preocupao com os recursos
naturais dentro do processo de ocupao do territrio pelo ser humano.
Alm disso, a relao do direito com o meio ambiente tem como pressuposto a figura
do Estado, o primeiro a gerenciar a forma de ocupao e utilizao do territrio. Segundo
Milton Santos (2005, p. 137-138):
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[...] o Estado-Nao foi um marco, um divisor de guas, entronizando uma

noo jurdico-Poltica do territrio, derivada do conhecimento e da
conquista do mundo, desde o Estado Moderno e do Sculo das Luzes era
da valorizao dos recursos chamados naturais.
Direcionando essa relao entre Estado e os usos do territrio para o Brasil, tem-se
que aps a chegada de Pedro lvares Cabral em terras brasileiras (na condio de territrio
colnia), no ano de 1500, houve exclusivamente a preocupao de uma poltica de ocupao
territorial, traduzido na implementao do regime das sesmarias pelo Estado portugus.
Segundo Fonseca (2005, p. 105-106), pelo regime das sesmarias (vigente em Portugal
desde 1375, e que foi reproduzido nas Ordenaes Afonsinas (1446), Manuelinas (1521) e
Filipinas (1603), j que o domnio territorial era reservado coroa portuguesa),
[...] os agentes da coroa na colnia poderiam doar terras a todos que
desejassem nela se estabelecer, segundo suas qualidades pessoais, seu status
social e seus servios coroa, sendo que os donatrios tinham para si um
privilgio pessoal e no hereditrio.
A partir de 1548, com o regimento de Tom de Souza, a fim de atrair ainda mais
povoadores para a colnia, a ocupao do territrio foi estendida a qualquer pessoa que
tivesse recursos para explor-la e pudesse construir fortificaes (COSTA, 1987).
Verifica-se que nesse primeiro perodo de interveno do Estado portugus no
territrio brasileiro, ainda colnia, a grande preocupao era ocupar efetivamente o territrio
como forma de se assegurar a sua conquista, tanto que era condio das doaes a
manuteno da supremacia proprietria da coroa portuguesa sobre todas as terras brasileiras.
Como aponta Fernando Novais (1995, p. 9): A economia colonial de baixa produtividade.
(...) como no reinveste em escala crescente, mas apenas repe e agrega, - dilapida a
natureza.
Desse modo, as regras de direito dessa poca tinham como finalidade preponderante
assegurar as condies de ocupao e explorao do territrio brasileiro numa dimenso
essencialmente agrria e possessria. Cabe ressaltar que havia nesse perodo algumas
previses legais relacionadas com a fauna e a flora nativas da poca por parte de algumas
regulamentaes portuguesas. As Ordenaes Afonsinas (1446), por exemplo, editadas sob o
reinado de Dom Afonso V, tipificavam o corte de rvores de fruta como crime de injria ao
rei (Ttulo LVIII). Claramente discriminando a proteo daquela rvore que tinha potencial de
produo de alimentos das demais.
As Ordenaes Manuelinas (1521), tambm traziam previso de proteo de fauna,
como, por exemplo, a proibio de caa de certos animais (lebres e coelhos) com
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instrumentos capazes de gerar sofrimento no abate. Alm disso, as Ordenaes Manuelinas

tipificavam tambm a comercializao das colmeias sem preservao das abelhas e
mantiveram a tipificao do crime de injria ao rei quele que cortasse rvores frutferas. A
sano para este delito estabelecia o envio do infrator de Portugal para o Brasil.
As Ordenaes Filipinas (1603), alm de reiterarem a tipificao pelo corte de rvores
frutferas, inovaram ao estabelecerem proibies de pesca em determinados locais, perodos
do ano e com certos instrumentos.
A par desse conjunto de previses isoladas, pontuais, em 1822, concomitantemente
com a independncia, houve no Brasil a revogao do regime das sesmarias.
No obstante a Constituio Imperial de 1824, promulgada logo aps a independncia,
ter trazido no seu art. 179 a garantia da inviolabilidade dos direitos civis e polticos dos
cidados, que tem por base a liberdade, a segurana individual e a propriedade [...] e o inciso
XXII desse mesmo artigo assegurava ser garantido o direito de propriedade em toda a sua
plenitude, regras de direito traando e detalhando um regime particular de ocupao e uso do
territrio por meio da garantia da propriedade, s vieram a ser criadas em 1850, mais
precisamente em 18 de setembro, quando foi promulgada a Lei 601, conhecida com Lei de
Terras.
Segundo Fonseca (2005, p. 108),
Diante da ausncia completa de um regime legal para a propriedade desde a

revogao do regime das sesmarias, fica estabelecido que o nico modo de
aquisio das terras devolutas (pertencentes ao Estado) seria a compra e
venda, acabando-se, assim, ao menos no mbito legislativo, com a prtica
secular de aquisio de terras por meio da posse (art. 1).
A Lei de Terras estabelece regras de direito voltadas para demarcao e ocupao do

territrio, assegurando mecanismos garantidores do direito de propriedade ao particular. Para
tanto, nos artigos 7, 8 e 9 a lei estabelece os critrios de medio para regularizao das
terras obtidas por meio do regime das sesmarias com o intuito de, uma vez atendidos os
requisitos legais, assegurar o direito de propriedade. Ou, por outro lado, uma vez reconhecidas
como devolutas (definidas como tal pelo texto original do art. 3 da Lei,) assegurar a
propriedade por parte do Estado brasileiro.
A Lei de Terras evidenciou o propsito do direito brasileiro, na poca, de assegurar as
terras como propriedades privadas ou pblicas, para que, a partir da definio de um regime
jurdico, pudessem ser tratadas como mercadorias. Segundo Fonseca (2005, p. 110),
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No pode haver livre circulao de propriedade, dentro de um sistema

capitalista moderno, sem que haja uma definio mnima de quais so claros
os confins da propriedade de cada um e o que propriedade do Estado (em
termos modernos agora, e no como algo que pode ser objeto de doaes ou
recompensas).
V-se, assim, que a Lei de Terras, enquanto regulamentao da relao tanto do

Estado quanto do particular sobre o territrio tem ntidos objetivos de assegurar a
demarcao, uso, ocupao e separao entre as terras pblicas e privadas em busca da
circulao de riquezas e da comercializao da prpria propriedade, no aparecendo qualquer
meno ou restrio, no texto, ao uso e proteo dos recursos naturais presentes nesse
territrio em discusso.
Pelo contrrio, segundo a redao original do art. 6 da Lei de Terras abaixo, a
eliminao de recursos naturais (seja por meio de roados, derribadas ou queima de mattos
ou campos), acompanhados da situao de morada habitual e realizao de cultura efetiva,
era tida como condio para se assegurar o direito de propriedade daqueles que detinham a
posse de terras em decorrncia das sesmarias ou outras concesses do governo (Estado):
Art. 6. No se haver por principio da cultura para a revalidao das

sesmarias ou outras concesses do Governo, nem para a legitimao de
qualquer posse, os simples roados, derribadas ou queimas de mattos ou
campos, levantamentos de ranchos e outros actos de semelhante natureza,
no sendo acompanhados da cultura effectiva e morada habitual exigidas no
artigo antecedente.
Cabe ressaltar que a prtica das derrubadas e das queimas das matas era trao cultural
das atividades agrcolas da poca, incorporado pelas leis do perodo, no caso especfico pela
Lei de terras. Segundo Antnio Candido (2001, p. 57), o deslocamento incessante do
bandeirismo prolongou-se de certo modo na agricultura itinerante do descendente caipira a
partir do sculo XVIII, resultando como quadro na atividade agrcola extensiva, com base na
queimada para aproveitamento do terreno de mata e destruio de novas matas para plantio.
No mesmo sentido, na obra Histria Econmica do Brasil, descreve o perodo Caio Prado
Jnior (1962, p. 89):
[...] para a instalao de novas culturas, nada de novo se realizara que o

processo brutal e primitivo da queimada; [...] para o problema do
esgotamento do solo, outra soluo no se descobrira ainda que o abandono
puro e simples do local por anos e anos consecutivos.
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Desse modo, falar-se em direito ambiental nesse perodo contraditrio e conflitante

com o prprio direito em vigor na poca, que colocava como condio ao reconhecimento
pelo Estado do direito de propriedade a ocupao e utilizao efetiva do territrio pelos
particulares, inclusive tendo como forma de comprovao possessria a eliminao de
recursos naturais existentes mediante queimadas, roados e derrubadas. Por consequncia, a
gesto do territrio nesse perodo, em sintonia com os valores e objetivos daquele momento
histrico, tinha como seus principais propsitos o seu uso, ocupao e explorao.
Com o Brasil republicano, num contexto de crescimento das cidades aliado formao
de uma classe operria decorrente de um cenrio ps-abolio da escravatura, a referncia
legal que merece ser destacada o Cdigo Civil, promulgado em 1 de janeiro de 1916. Tal
documento legal, com um propsito essencial de resguardar interesses privados, traa
parmetros legais para nortear os chamados conflitos de vizinhana no processo de ocupao
do territrio urbano.
J com uma primeira perspectiva pblica de proteo dos recursos naturais existentes
no territrio, importante destacar a previso legal do art. 584 do mesmo Cdigo Civil, que
vedava realizaes de construes capazes de poluir, ou inutilizar gua de poo ou de fontes
preexistentes. Reconhecendo de maneira isolada, dentro de um cdigo criado para reger
relaes privadas, a importncia da gua enquanto recurso natural.
Da proteo dos recursos naturais enquanto matrias-primas para a primeira poltica

nacional de saneamento
Aps a promulgao do Cdigo Civil, comeam surgir as primeiras leis brasileiras
especficas, voltadas, no contexto do desenvolvimento econmico da poca, proteo de
bens ambientais na qualidade de matrias-primas, como: gua e madeira, que visava
aprimorar a relao presente e futura do homem com o territrio, que durante muito tempo
foram tidas como recursos naturais abundantes e inesgotveis e que, principalmente a partir
do incio do sculo XX, a sociedade comea a tomar conscincia da escassez desses recursos.
Desse modo, a legislao brasileira nesse perodo, por intermdio de leis
especializadas, passa a regulamentar de forma setorial a forma de utilizao de recursos
naturais (guas, florestas, minrios, pesca, etc.), sem ainda nenhuma definio de poltica
ambiental. Em outras palavras, os usos do territrio e de seus recursos naturais estavam
voltados ao desenvolvimento econmico.
Nesse contexto, na dcada de 1930, surgem as primeiras regulamentaes do uso das
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riquezas naturais, os Cdigos Florestais e de guas, o primeiro por fora da publicao do

Decreto n 23.793, de 23.01.1934 e o segundo por meio da publicao do Decreto n 24.643,
de 10.07.1934.
importante inserir esses documentos legais no respectivo contexto histrico. Ou seja,
aps o perodo de Repblica Velha, Getlio Vargas assume o governo brasileiro em 1930,
ficando no poder at 1945. O governo de Getlio enfatizou uma poltica econmica vinculada
ao processo de industrializao, sendo que a explorao madeireira passa a ser merecedora de
respaldo legal.
Assim, o primeiro Cdigo Florestal brasileiro (Decreto n 23.793, de 23.01.1934)
apesar de representar a primeira iniciativa legal de conservao de florestas, trazendo as
primeiras infraes para condutas lesivas s florestas (art. 70 e seguintes), tinha como objetivo
principal estabelecer diretrizes bsicas para a explorao daquelas. Nesse sentido, afirma
Struminski (2007) que:
Na prtica pode mesmo afirmar-se que o Cdigo Florestal de 1934 e as

legislaes e instituies subsequentes acabaram representando muito mais
uma reserva de mercado para os madeireiros mais organizados, que
utilizaram o poder e o dirigismo estatal para consolidar uma reserva que os
favoreceu.
S para se ter uma ideia, o captulo III do Cdigo Florestal de 1934 intitulado
Explorao de Florestas, estabelecendo no art. 19 o seguinte: So produtos florestais, para
os efeitos desse Cdigo, o lenho, razes, tubrculos, cascas, folhas, flores, frutos, fibras,
rezinas, seivas, e, em geral, tudo o que for destacado de qualquer planta florestal. Alm
disso, o Cdigo estabeleceu critrios para explorao das florestas de domnio pblico (seo
II, art. 36 e seguintes); explorao intensiva (seo III, art. 48 e seguintes) e explorao
limitada (seo IV, art. 52 e seguintes).
Desse modo, o Cdigo Florestal de 1934 surge com a peculiaridade de estabelecer
critrios de explorao econmica e abertura das florestas existentes nas propriedades, com o
condicionante para tal explorao e abertura para o processo produtivo que fosse reservado
um percentual mnimo de floresta (1/4 da propriedade, conforme art. 23 do Cdigo de 1934).
a origem, num contexto histrico bem distinto e distante, da chamada reserva florestal legal.
No mesmo sentido, o Cdigo das guas (Decreto n 24.643, de 10.07.1934), tambm
tinha como caracterstica disciplinar o uso econmico do recurso natural gua,
regulamentando o seu aproveitamento industrial e, de modo especial, o aproveitamento e
explorao da energia hidrulica. Segundo Rutkowski (1999, p. 70): O Cdigo das guas,
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ainda em vigor, um marco na legislao brasileira por enfocar as guas como recursos
dotados de valor econmico para a coletividade.
A importncia da disciplina do aproveitamento industrial das guas expressa na
prpria exposio de motivos que justificam a publicao do Cdigo das guas de 1934:
Considerando que se torna necessrio modificar esse estado de coisas,
dotando o pas de uma legislao adequada que, de acordo com a tendncia
atual, permita ao poder pblico controlar e incentivar o aproveitamento
industrial das guas.
Estruturalmente, o Cdigo de guas dividido em duas partes. A primeira trata das

guas em geral e de seu domnio. A segunda trata do aproveitamento dos potenciais
hidrulicos e estabelece uma disciplina legal para gerao, transmisso e distribuio de
energia eltrica. As guas, assim como as florestas, como se percebe, foram regulamentadas
como riquezas naturais, matrias primas necessrias ao desenvolvimento econmico. No h
relao entre os marcos legais desse perodo e os princpios e objetivos do direito ambiental
atual.
Essa perspectiva teve continuidade na regulamentao pelo direito de outros recursos
naturais enquanto riquezas. Nessa linha, em 19 de outubro de 1938, por meio do Decreto-lei
n 794, foi publicado o Cdigo de Pesca, submetido ao Ministrio da Agricultura e na
perspectiva de defesa de interesses da indstria relacionada, conforme se depreende de seu art.
1:
De servios de pesca em todo o Brasil, inclusive a administrao, direo,

fiscalizao tcnica do pessoal e material respectivos, a instruo
especializada dos pescadores e sua organizao profissional, e tudo mais que
com a mesma se relacione no interesse da defesa da fauna e flora agrcolas e
desenvolvimento de suas indstrias, ficam inteiramente subordinados ao
Ministrio da Agricultura pelo seu rgo competente - o Servio de Caa e
Pesca do Departamento Nacional da Produo Animal e sujeitos s
determinaes deste Cdigo.
Em 29 de janeiro de 1940, por meio do Decreto-lei n 1985, ainda no Governo Vargas,

promulgado o Cdigo de Minas, tambm na perspectiva de proteo dos recursos minerais
enquanto riquezas nacionais, tanto que este marco legal proibia a participao de estrangeiros
na explorao da minerao e da metalurgia.
Continuando o panorama histrico fragmentado de surgimento das previses legais
relacionadas a recursos naturais do territrio brasileiro, em dezembro de 1940, por fora do
Decreto-lei n 2.848, publicado o Cdigo Penal Brasileiro, que entrou em vigor em 1 de
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janeiro de 1942, trazendo uma previso punitiva especfica relativa questo da gua em seu
art. 271: Corromper ou poluir gua potvel, de uso comum ou particular, tornando-a
imprpria para consumo ou nociva sade. Pena-recluso, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos.
Para Simone Lessa (2004), com a preocupao do controle e proteo dos recursos
naturais, enquanto matrias-primas, torna-se evidente tambm a falta de sistematicidade na
criao dessas leis e previses legais. Isso reflete em nossa realidade atual, muitas vezes por
meio da sobreposio de leis e rgos ambientais, acarretando na perda de efetividade do
direito e na dificuldade da sua integrao com prticas de gesto.
Em 15 de setembro de 1965 institudo o novo Cdigo Florestal por meio da Lei n
4.771 que revoga integralmente o Cdigo Florestal anterior de 1934. O Cdigo Florestal de
1965 traz inicialmente como instituto de proteo ambiental as florestas de preservao
permanente que, com as alteraes legislativas subsequentes, resultou nos institutos da
Reserva Florestal Legal e nas reas de Preservao Permanente (APP). Entretanto, a
perspectiva de proteo nesse perodo, assim como o Cdigo anterior, continuou sendo
utilitarista com relao aos recursos florestais, como se depreende no seguinte comentrio a
respeito do instituto da Reserva Florestal:
Ao longo do tempo no apenas a dimenso da Reserva Florestal Legal foi

alterada, mas tambm o modo como a sociedade a avalia. Quando da
discusso do 1 Cdigo Florestal, a preocupao em definir a Reserva
Florestal Legal era a de se ter uma fonte de oferta sustentvel de madeira
dentro das propriedades. Como a fonte de energia rural era, basicamente, a
lenha e a madeira era insumo bsico nas construes rurais, procurou-se
disciplinar o uso das florestas de modo a evitar a escassez desse insumo
(madeira). Na discusso do 2 Cdigo Florestal essa viso produtivista da
Reserva Florestal Legal ainda continuou. No entanto, no final da dcada de
80 e na dcada de 90, as mudanas promovidas na dimenso da Reserva
Florestal Legal evidenciam uma alterao em sua finalidade (OLIVEIRA;
BACHA, 2003, p. 177).
Em 3 de janeiro de 1967 instituda a Lei n 5.197, denominada como Lei de Proteo

da Fauna, cujo artigo 1 traz a seguinte previso:
Os animais de quaisquer espcies em qualquer fase do seu desenvolvimento

e que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituindo a fauna silvestre,
bem como seus ninhos, abrigos e criadouros naturais so propriedades do
Estado, sendo proibida a sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou
apanha.
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Apesar de estar ainda em vigor referido decreto, o Brasil situa-se entre os principais
pases do mundo que comercializam e exportam espcies da fauna silvestre de forma ilegal.
No mesmo ano de 1967 publicado tambm o Cdigo de Pesca, institudo por fora do
Decreto-lei n 221, de 28 de fevereiro de 1967, que revoga integralmente o Decreto-lei n 794,
de 19 de outubro de 1938. Dentre as principais disposies legais de mais uma legislao
especfica, tem-se a regulamentao da pesca comercial, das empresas pesqueiras, dos
pescadores profissionais e amadores, das permisses, concesses e proibies e das infraes
por descumprimento da legislao.
Ainda em 1967, no mesmo dia 28 de fevereiro, foi publicado o Cdigo de Minerao,
por meio do Decreto-lei n 227, que por fora de seu artigo 1, estabeleceu a competncia da
Unio para administrar os recursos minerais, a indstria de produo mineral e a distribuio,
o comrcio e o consumo de produtos minerais, possibilitando a explorao dos recursos
minerais a outros interessados mediante os regimes de concesso, autorizao, licenciamento,
permisso e monopolizao.
Por fora do Decreto-lei n 248, no dia 28 de fevereiro de 1967, foi instituda a
primeira Poltica Nacional de Saneamento Bsico, compreendendo, nos termos de seu artigo
1, o conjunto de diretrizes destinadas fixao do programa governamental a aplicar-se nos
setores de abastecimento de gua e de esgotos sanitrios.
Essa legislao deve ser compreendida no contexto de busca por respostas ao processo
de evaso rural, crescimento desordenado das cidades e a consequente presso e necessidade
de regulamentao e maior efetividade dos servios de gua e de esgoto. Como aponta
Sevcenko (2000, p. 65): A gesto dos governos ps-64, apostando todas as suas cartas nas
promessas redentoras da tecnoburocracia estatal, acentuou a evaso rural e o inchamento das
cidades ()".
No contexto internacional da poca a respeito do saneamento, no incio da dcada de
1960:
[...] esboa-se uma nova configurao para o setor. A Carta de Punta del Este,
de 1961, foi um documento formulado pelos pases das Amricas que define
como diretriz o nvel de 70% de atendimento de suas respectivas populaes
urbanas com servios de gua e de esgoto e o de 50% para as populaes
rurais. Foi elaborado um programa decenal, a partir de 1961, que visava ao
cumprimento das metas acordadas (TUROLLA, 2002, p. 10).
Nessa perspectiva, o artigo 2 do Decreto-lei n 248 criou o Conselho Nacional de

Saneamento Bsico (CNSB), rgo normativo, com a finalidade de exercer as atividades de
planejamento, coordenao e controle da Poltica Nacional de Saneamento Bsico,
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estabelecendo as condies de sua execuo, para todo o territrio nacional. J a execuo da

Poltica Nacional de Saneamento Bsico, no mbito federal, foi atribuda ao Departamento
Nacional de Obras de Saneamento, conforme redao do artigo 7.
Fechando o pacote de decretos-lei publicados em 28 de fevereiro de 1967, houve
tambm a publicao do Decreto-lei n 303, que criou o Conselho Nacional de Controle da
Poluio Ambiental. Tanto esse Decreto-Lei quanto o de nmero 248, que institua a primeira
Poltica Nacional de Saneamento Bsico, foram revogados pela Lei n 5.318, de 26 de
setembro de 1967 que passou a regulamentar a nova Poltica Nacional de Saneamento e criou
o Conselho Nacional de Saneamento.
O passo importante dessa segunda Poltica Nacional de Saneamento foi a preocupao
em harmonizar seus preceitos com a Poltica Nacional de Sade, conforme previso do artigo
1: A Poltica Nacional de Saneamento, formulada em harmonia com a Poltica Nacional de
Sade, compreender o conjunto de diretrizes administrativas e tcnicas a fixar ao
governamental no campo do saneamento. Alm disso, a Lei n 5.318/67 estabeleceu como
campos de abrangncia da poltica (art. 2):
a) saneamento bsico, compreendendo abastecimento de gua, sua

fluoretao e destinao de dejetos; b) esgotos pluviais e drenagem; c)
controle da poluio ambiental, inclusive do lixo; d) controle das
modificaes artificiais das massas de gua; e) controle de inundaes e de
eroses.
Portanto, gradualmente a legislao comea ao longo da histria a instituir polticas

pblicas relacionadas com aspectos ambientais (sejam relacionadas com proteo, sejam
relacionadas com explorao). Ao instituir polticas pblicas, o direito passa necessariamente
a ter que comear a dialogar com a lgica da gesto, uma vez que no se institui polticas sem
planejamento, sem planos, programas e projetos que venham a ser executados, gerenciados.
Nesse sentido, o direito e as polticas pblicas relacionadas a aspectos ambientais passam,
cada vez mais, a terem a efetividade condicionada ao dilogo com a gesto (FREIRIA, 2011).
Dos planos de desenvolvimento ao controle setorial da poluio
No contexto das polticas pblicas relacionadas a aspectos ambientais, importante

destacar a elaborao, no incio dos anos 1970, do primeiro Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND), aprovado pela Lei Federal n 5.727, de 4 de novembro de 1971, que
trouxe significativas repercusses na relao do homem com o territrio, especialmente em
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termos ambientais. Decorre do I PND, por exemplo, o Programa de Redistribuio de Terras e

de Estmulos Agropecuria do Norte e Nordeste (Proterra), aprovado pelo Decreto Federal
n 1.179, de 06 de julho de 1971. Conforme objetivo previsto pelo artigo primeiro do referido
decreto, o Programa visava a promover o mais fcil acesso do homem a terra, criar melhores
condies de emprego de mo de obra e fomentar a agroindstria nas regies Norte e
Nordeste. Mais uma vez, os documentos legais voltam a demonstrar a nfase das polticas
pblicas em ocupar o territrio brasileiro e explorar seus recursos naturais.
No ano de 1974 aprovado um segundo PND, para o perodo de 1975 a 1979, por
intermdio da Lei n 6.151, de 4 de dezembro de 1974. Tal documento traz um enfoque um
pouco diferenciado para os aspectos ambientais, trazendo na parte II, o captulo IX, intitulado
Desenvolvimento Urbano, Controle de Poluio e Preservao do Meio-Ambiente,
destacando a posio a ser adotada pelo pas perante o cenrio internacional, bem como
trazendo diretrizes para polticas ambientais.
Cabe salientar os termos das prprias justificativas apresentadas juntamente com a
base legal que instituiu o II PND:
O entendimento da situao do Brasil, no tocante ao controle da poluio e

preservao dos recursos naturais do Pas, deve considerar os seguintes
elementos:
No vlida qualquer colocao que limite o acesso dos pases
subdesenvolvidos ao estgio de sociedade industrializada, sob pretexto de
conter o avano da poluio mundialmente.
Em verdade, o maior nus do esforo a ser realizado deve recair sobre as
naes industrializadas, que respondem, fundamentalmente, pelo atual
estgio de poluio, no mundo, e que s mais ou menos recentemente
passaram a adotar medidas efetivas de proteo do meio-ambiente (BRASIL,
1974).
Apesar de trazer os aspectos ambientais para serem considerados no planejamento

nacional de desenvolvimento para o Brasil, o II PND deixa evidente a sua preocupao
especfica em estabelecer procedimentos de controle da poluio industrial de forma
dissociada de uma poltica pblica ambiental sistmica e integrada. Nos termos das prprias
diretrizes do plano ressalta esse trao de procurar formas para limpar a sujeira do modelo de
desenvolvimento at ento realizado, sem se preocupar em discutir as causas, e, mais uma
vez, se pautando mais na regulao dos usos do territrio, a fim de se estabelecer regras para a
localizao das atividades geradoras de poluio:
I Controle da Poluio Industrial, atravs de:
Ao concentrada em reas crticas, como so, entre outras, as manchas de
poluio identificadas quanto Grande So Paulo e ao Grande Rio; Regies
Pgina | 167
Metropolitanas de Belo Horizonte, Recife, Salvador e Porto Alegre; Regio

de Cubato; Regio de Volta Redonda; bacia hidrogrfica do mdio e baixo
Tiet; bacia hidrogrfica do Paraba do Sul; bacia hidrogrfica do Rio Jacu e
esturio do Guaba; bacias hidrogrficas de Pernambuco.
Nessas reas, ser adotado zoneamento adequado, e dada ateno
principalmente aos problemas de localizao industrial e de estabelecimento
de normas anti-poluio.
[...]
II - Incentivar a transferncia, para fora da cidade, de fbricas mais
poluidoras j em funcionamento.
Neste contexto do segundo Plano Nacional de Desenvolvimento, no ano de 1975, temse a publicao de mais um Decreto-lei, o de n1.413, estabelecendo especificamente
diretrizes legais para o controle da poluio do meio ambiente provocada por atividades
industriais. O decreto, de certa forma, reproduz a linha de atuao traada pelo segundo PND,
com o intuito de tentar controlar a poluio de forma isolada e especificamente de origem
industrial, bem como de se tentar regulamentar a incidncia da poluio sobre o territrio,
como se percebe pelos textos dos seus artigos 1: As indstrias instaladas ou a se instalarem
em territrio nacional so obrigadas a promover as medidas necessrias a prevenir ou corrigir
os inconvenientes e prejuzos da poluio e da contaminao do meio ambiente e artigo 4:
Nas reas crticas, ser adotado esquema de zoneamento urbano,
objetivando, inclusive, para as situaes existentes, viabilizar alternativas
adequadas de nova localizao, nos casos mais graves, assim como, em
geral, estabelecer prazos razoveis para a instalao dos equipamentos de
controle da poluio.
Esse momento histrico aponta sinais inovadores no papel do direito na sua relao
com o ambiente, que alm da defesa utilitarista de recursos naturais e dos usos do territrio,
manifesta preocupaes ao administrar externalidades do processo produtivo, no caso a
poluio. No entanto, conforme constatado, verifica-se uma postura reativa das bases legais
em face dos crescentes sinais de poluio, ainda distante de prticas de gesto que pudessem
tambm trabalhar as causas do problema. Nesse sentido aponta Epelbaum (2006, p. 116):
Uma das primeiras formas de resposta demonstrada (aos problemas

ambientais) deu nfase aos aspectos da engenharia ambiental por meio de
projetos de tratamento de poluentes, originando uma Gesto reativa,
excessivamente focada na tecnologia fim-de-linha como soluo dos
problemas, completamente segregada da Gesto [...].
No ano de 1980, na mesma linha dos propsitos do Decreto-lei n 1.413, de 14 de

agosto de 1975 no sentido do controle da poluio industrial, foi publicada a Lei n 6.803,
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estabelecendo diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas crticas de poluio e
criando as chamadas zonas de uso industrial, de uso predominantemente industrial e de uso
diversificado. Mais uma vez deixando evidente o critrio de realizar um zoneamento das
emisses de poluio no territrio sem se preocupar em discutir o modelo de
desenvolvimento.
Fazendo um balano das regulamentaes brasileiras relacionadas com aspectos
ambientais publicadas at a dcada de 1980, constata-se que no havia qualquer perspectiva
de sistematicidade no conjunto de legislaes, sendo que o conjunto de leis existente at ento
tratava a proteo ambiental de forma diluda e na exata medida de atender sua explorao
pelo homem. Tambm da regulamentao utilitarista dos recursos naturais, vislumbram-se os
primeiros sinais de regulamentao da poluio como externalidade do processo produtivo e
tambm os primeiros sinais de regulamentao de formas de planejamento para os usos e
parcelamentos do territrio urbano. No entanto, sem que esses pontos pudessem ainda
representar a definio de uma poltica pblica ambiental para o Brasil.
Da Poltica Nacional de Meio Ambiente aos dias de hoje
No que a situao tenha se resolvido a partir da dcada de 1980 ou que ela tenha sido
um grande divisor de guas, mas ao menos a partir de ento comearam a surgir leis
ambientais buscando estabelecer instrumentos e diretrizes para um tratamento mais sistmico
e interdisciplinar da relao do homem com o territrio e seus recursos naturais.
Nesse sentido de grande importncia a Lei n 6.938 de 31 de agosto de 1981 que
instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente. Tal legislao reflete o esforo, capitaneado
por Paulo Nogueira Neto (primeiro secretrio especial de meio ambiente), de trazer para o
plano normativo um arcabouo que, inspirado em discusses ambientais que se iniciaram na
Conferncia de Estocolmo (1972), possibilitasse o desenvolvimento de estruturas
administrativas ambientais nos entes federativos e instrumentos para a realizao da gesto do
meio ambiente enquanto forma de realizao de poltica pblica (NOGUEIRA-NETO, 2010).
Essa lei definiu os princpios para uma poltica ambiental nacional; o conceito de meio
ambiente, nos seus mais amplos aspectos, o conceito de poluidor, os objetivos da poltica;
instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) estruturado em vrios rgos
com o propsito de realizar aes integradas em prol do meio ambiente; os instrumentos para
a execuo da poltica (aqui os primeiros instrumentos de gesto ambiental com respaldo na
legislao nacional); e o estabelecimento da responsabilidade objetiva (independente da
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existncia de culpa) para a reparao de danos causados ao meio ambiente.

Analisando o perodo histrico compreendido entre 1934-1981, Monosowski (1989)
identifica quatro abordagens estratgicas bsicas nas polticas ambientais brasileiras desse
perodo: a administrao dos recursos naturais, o controle da poluio industrial, o
planejamento territorial e a gesto integrada de recursos que representariam, segundo a autora,
respostas s estratgias de desenvolvimento econmico adotadas em cada respectivo
momento histrico.
No que tenha ocorrido exatamente uma sucesso cronolgica de abordagens e
estratgias, nem tampouco uma sucesso entre elas. Na realidade, a cada novo problema ou
demanda relacionada a aspectos ambientais, uma nova legislao foi criada, gerando muitas
vezes a sobreposio e a superposio, quando no o conflito, entre dispositivos legais e
instituies que, ainda que parcialmente equacionados com a criao do Sisnama pela Poltica
Nacional em 1981, produziram um mosaico institucional de regras, princpios, instrumentos e
rgos ambientais que refletem efeitos na realidade atual.
Segundo Rozely Santos (2004), com a Poltica Nacional do Meio Ambiente, foi a
primeira vez que, explicitamente, surgiu uma proposta de planejamento ambiental no Brasil,
como forma de orientao de ordenamento territorial respaldada na legislao ambiental, sem
que isso tivesse representado a revogao das legislaes publicadas at ento. O que
significou, e significa ainda at hoje, a necessidade de coexistncia de legislaes criadas em
diferentes momentos histricos, com diferentes propsitos e associadas como instrumentos do
direito ambiental atual. Assim, a lgica e os princpios do direito ambiental contemporneo,
fazem com que o operador do direito atual tenha que buscar, integrar e harmonizar legislaes
antigas ainda em vigor quer relacionadas com recursos naturais, quer relacionadas com a
ocupao do territrio, com uma nova realidade que guarda muito pouca relao com o
contexto histrico em que foram concebidas.
Aps a Poltica Nacional do Meio Ambiente, criada em 1981, outra referncia legal
importante na perspectiva de instituio e realizao de estudos e prticas interdisciplinares
como condicionantes para a realizao de certas atividades humanas impactantes ao meio
ambiente, foi a Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) 001, de 23 de
janeiro de 1986, que regulamentou a obrigatoriedade da realizao de Estudos de Impacto
Ambiental (EIA) para uma srie de atividades humanas (art. 2). Os EIA passaram a ser
considerados importantes ferramentas de planejamento ambiental.
O ano de 1988 um grande marco em termos de legislao de meio ambiente, quando
publicada a Constituio Federal Brasileira (CF) como a lei mais importante dentro do
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conjunto de legislaes, reservando um captulo prprio para o meio ambiente (captulo VI),
disciplinado por meio de seu art. 225, que pela sua importncia e carter estruturante da
poltica ambiental ser tratado de forma transversal ao longo de todo o trabalho. Segundo
Bonavides e Andrade (1991), a Constituio de 1988 avana e testifica a modernidade
quando, dentre outros aspectos, determina os princpios da ordem econmica, a defesa do
meio ambiente, a proteo dos ndios, as conquistas da seguridade social.
A Constituio Federal influencia tambm a adoo da regulamentao ambiental nas
constituies estaduais e tambm nas leis orgnicas municipais subsequentes. Tanto tais
regulamentaes como todas as legislaes ambientais supervenientes ao texto constitucional
passam ento a se sujeitarem ao teor dos dispositivos constitucionais, da chamada hierarquia
constitucional. Por exemplo, os Estudos de Impactos Ambientais, passam a ter fora e
imposio constitucional, por determinao do Art. 225, inciso IV, o que representa que,
nacionalmente, toda atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente deve se sujeitar ao procedimento do EIA.
No ano de 1990, em 11 de setembro, foi publicada a Lei n 8.078, conhecida como
Cdigo de Defesa do Consumidor. Referida lei tem importncia no campo ambiental, pois seu
artigo 81, inciso I, define o direito ambiental a partir do conceito de direito difuso, na
perspectiva que os titulares de direitos ambientais so pessoas indeterminadas ligadas por
circunstncias de fato.
Paralelamente, em 1992, no plano internacional, houve a realizao da Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), que aconteceu no
Rio de Janeiro, com a participao de 178 pases, onde foram celebrados importantes
documentos para uma poltica ambiental internacional: Declarao do Rio, Agenda 21,
Declarao de Princpios sobre as Florestas, Conveno da Diversidade Biolgica e
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (REI, 2006), documentos
estes que tiveram significativos reflexos na legislao nacional.
Na CNUMAD de 92, a comunidade internacional traou grandes princpios ambientais
Internacionais por meio da Declarao do Rio, dentre eles o princpio que assegura o
desenvolvimento sustentvel, sintetizado no princpio terceiro, ou seja, o Direito ao
desenvolvimento deve ser exercido de modo a permitir que sejam atendidas equitativamente
as necessidades de desenvolvimento e de meio ambiente das geraes presentes e futuras. A
concepo de desenvolvimento sustentvel, especialmente a partir da Declarao do Rio,
apesar das contnuas controvrsias quanto aos contornos do seu alcance e contedo, passa a
ser importante referncia para as polticas ambientais. Segundo Guido Soares (2003, p. 80Pgina | 171
81):
[...] o papel de suma importncia que representa o conceito de

desenvolvimento sustentvel que figura em 12 dos 27 Princpios da
Declarao e continua no sentido em que o desenvolvimento sustentvel
nada mais significa do que inserir nos processos decisrios de ordem Poltica
e econmica, como condio necessria, as consideraes de ordem
ambiental.
Assim, no plano nacional, as polticas pblicas ambientais e, por conseguinte, o direito

passam a receber a influncia direta do chamado desenvolvimento sustentvel como referncia
para novas aes, planos, programas, projetos e regulamentaes, no campo da legislao, um
conceito ainda indeterminado e muito debatido, mas como apontado por Guillermo Folladori
(1999, p. 27) forosamente interdisciplinar. Sendo que esse aspecto da interdisciplinaridade
do desenvolvimento sustentvel faz com que o direito para implement-lo deva ainda mais se
integrar s prticas de gesto e suas ferramentas.
Outro importante momento histrico relacionado com a regulamentao de aspectos
ambientais se deu em 08 de janeiro de 1997, com a publicao da Lei n 9.433, que instituiu a
Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) e criou o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNRH). Abaixo da Constituio Federal que define os
princpios gerais para a regulamentao dos recursos hdricos, a Lei n 9.433/97, a mais
importante norma legal relativa proteo dos recursos hdricos.
Apesar de ser considerada uma das melhores polticas ambientais em termos de
sistematicidade entre princpios, objetivos, conceitos e instrumentos contidos em um mesmo
documento legal, a PNRH demanda tambm para sua melhor efetivao maior integrao com
as legislaes relacionadas a aspectos ambientais, bem como uma maior absoro de seus
conceitos e instrumentos pelas polticas pblicas, como o exemplo da bacia hidrogrfica
como unidade de planejamento, ainda pouco considerada na construo de polticas pblicas
ambientais e como referncia de aplicao da legislao ambiental.
Quanto disciplina das questes relacionadas ao licenciamento ambiental, em 19 de
dezembro de 1997 publicada a Resoluo Conama 237, estabelecendo a reviso dos
procedimentos e critrios do licenciamento ambiental e expressamente, conforme suas
consideraes justificativas de sua criao, com o propsito de incorporar instrumentos de
gesto ambiental, visando ao desenvolvimento sustentvel e melhoria contnua.
Em outros termos, nas suas exposies de motivos, bem como nos prprios termos
legais, a Resoluo Conama 237, enquanto ato normativo, expressamente traz para a ordem
Pgina | 172
legal conceitos e ferramentas de gesto ambiental especialmente com o propsito de orientar

as tomadas de decises para a localizao, construo, instalao, ampliao, modificao e
operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras (Art. 2).
Em 12 de fevereiro de 1998 foi publicada a Lei n 9.605, chamada Lei de Crimes
Ambientais, importante referncia legal de comando e controle, que dispe sobre as sanes
penais e administrativas aplicveis s condutas e s atividades lesivas ao meio ambiente.
Representa uma iniciativa importante de sistematizao e tipificao das sanes ambientais
administrativas e penais para as infraes cometidas em face ao meio ambiente, pois como
pondera Milar (2005), at a publicao da Lei de Crimes a legislao penal ambiental
existente, por ser complexa, esparsa e assistemtica, ressentia-se das dificuldades de uma
aplicao prtica.
No ano de 1999, na data de 27 de abril, foi publicada a Lei 9.795 que institui a Poltica
Nacional de Educao Ambiental. A lei define a educao ambiental fornecendo sociedade
um importante instrumento de cobrana por polticas pblicas voltadas para a promoo da
educao ambiental.
Com a regulamentao da Poltica Nacional de Educao Ambiental ressaltou-se a
necessidade da interdisciplinaridade para a aplicao desse objeto previsto pela legislao dita
ambiental, segundo Pelicioni (2004, p. 463),
[...] a interdisciplinaridade inerente educao ambiental. Se os problemas

ambientais so muito complexos e so causados pelos modelos de
desenvolvimento adotados at hoje, suas solues dependem de diferentes
saberes, de pessoas com diferentes formaes voltadas para o objetivo
comum de resolv-los.
No ano de 2000, em 18 de junho, foi publicada a Lei n 9.985, que institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), estabelecendo critrios e normas
para a criao, implantao e gesto das unidades de conservao.
Referida lei traz instrumentos de gesto ambiental em seu contedo, como os planos
de manejo: documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma
Unidade de Conservao (UC), se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem
presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das estruturas
fsicas necessrias gesto da unidade (art. 2, XVII). Sendo, portanto, mais uma referncia
legal representativa de um contexto legislativo que cada vez mais demanda integrao com os
conceitos e prticas interdisciplinares j utilizados pela gesto ambiental para a efetivao do
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direito.
Para atender aos objetivos e s diretrizes estabelecidos pela lei, foram criados dois
grupos de UC: de proteo integral (cujo objetivo preservar a natureza, sendo admitido
apenas o uso indireto dos seus recursos naturais) e de uso sustentvel (cujo objetivo
compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela de seus recursos
naturais). Esses grupos foram subdivididos em categorias especficas, sendo cinco de proteo
integral e sete de uso sustentvel.
Em 10 de julho de 2001, foi publicada a Lei n 10.257 que institui o denominado
Estatuto da cidade, estabelecendo diretrizes para uma Poltica Urbana, por intermdio de
normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol
do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio
ambiental (art. 1, pargrafo nico).
O Estatuto da Cidade define um importante caminho para prticas de gesto
municipal, envolvendo com grande peso os aspectos ambientais na definio dos usos e
protees do espao urbano. O Estatuto da Cidade traz toda uma lgica legal para a prtica de
planejamento ambiental no mbito das cidades, e tem no plano diretor um instrumento de
grande potencial e poder para efetivar um dos principais objetivos da poltica urbana: a
garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia,
ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. (art. 2, I).
Em 2003, na data de 16 de abril, entrou em vigor a Lei n 10.650, estabelecendo os
critrios de acesso informao ambiental. Pela disposio de seu art. 2, os rgos e
instituies pblicas integrantes do Sisnama so obrigados a permitir o acesso pblico aos
documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matria ambiental e
fornecer todas as informaes ambientais que estejam em seus domnios, em meio escrito,
visual, sonoro ou eletrnico. Referida regulamentao demonstra uma abertura cada vez
maior de vias participativas no que se refere s questes ambientais, garantindo a qualquer
cidado, independentemente de comprovao de interesse especfico, o direito de ter acesso a
informaes ambientais para poder ter cincia e interagir quanto s formas como o direito,
polticas pblicas e prticas de gesto esto sendo executadas.
Ainda no ano de 2003, a Constituio de 1988 sofre alterao que traz significativos
efeitos ambientais. Por meio de uma emenda constitucional, o art. 170, que estabelece os
princpios condicionantes da ordem econmica e financeira, ganha uma nova condio, qual
seja, seu inciso VI: a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
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conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e

prestao. Ou seja, o exerccio de todo e qualquer tipo de atividade econmica deve ser feito
em consonncia com a defesa do meio ambiente, inclusive com tratamento diferenciado
conforme o tipo de impacto ambiental causado.
Nesse sentido, tem-se que a concepo de desenvolvimento sustentvel, apesar de no
aparecer de forma expressa na Constituio Federal brasileira de 1988, fica mais acentuada, a
partir da emenda constitucional, pela conciliao dos art. 170 (caput, inciso VI e pargrafo
nico) com o art. 225, no sentido que o fomento ao desenvolvimento da atividade econmica
s pode ser concebido se observada a defesa do meio ambiente.
Condio essa que passa a ser um princpio a ser observado na aplicao de todas as
leis brasileiras de contedo ambiental e que depende das prticas de gesto para sua
efetivao, haja vista as limitaes da lei para dizer o que e o que no desenvolvimento
sustentvel, bem como a necessidade de se dialogar com todas as dimenses (GUIMARES,
1997) capazes de dar concretude, de dar sentido real, ao discurso da sustentabilidade contido
no direito.
Na linha desse panorama representativo da diversidade e da fragmentao da
legislao ambiental brasileira, tem-se a publicao, em 5 de janeiro de 2007, da Lei n
11.445, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, considerado como
conjunto de servios, de infraestrutura e de instalaes operacionais de (art. 3): a)
abastecimento de gua potvel; b) esgotamento sanitrio; c) limpeza urbana e manejo de
resduos slidos; d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. A lei traz mecanismos de
planejamento ambiental e condiciona a sua efetivao integrao com outras legislaes
ambientais, nos seus artigos 19 e seguintes, quando estabelece que a prestao de servios
pblicos de saneamento bsico observar plano que dever ser compatvel com os planos das
bacias hidrogrficas em que estiverem inseridos.
No ano de 2008, tem-se a publicao do Decreto Federal n 6.514, de 23 de julho, que
regulamenta as sanes e infraes administrativas ao meio ambiente, bem como o processo
administrativo federal. Referido documento normativo, em linhas gerais, na perspectiva de
comando e controle, sistematiza as sanes administrativas ambientais, os prazos
prescricionais ambientais, os tipos de sanes administrativas em face do meio ambiente, bem
como as fases do processo administrativo ambiental.
Em 30 de dezembro de 2009, por meio da publicao da Lei Federal n 12.187, foi
instituda a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, elaborada no contexto das discusses
climticas internacionais.
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A partir desse panorama histrico de se apontar, ao longo dos tempos, a crescente

dependncia dos contedos das legislaes ambientais integrao com a lgica de trabalho
da gesto ambiental, so sintomticos e elucidativos os instrumentos criados pela Poltica
Nacional sobre Mudana do Clima, que, para se efetivarem enquanto vetores legais, tero de
ser encarados e aplicados, na sua grande maioria, como ferramentas de gesto, conforme se
verifica pelo rol do artigo 6 da referida lei.
Ou seja, aquele que for operar a Poltica Nacional de Mudana do Clima (assim como
ocorre com as demais polticas criadas principalmente a partir da dcada de 1980), no caso
embasada pela Lei Federal n 12.187/09, no gerar efetividade do direito que a respalda, e
por consequncia da respectiva poltica climtica, se no tiver conhecimentos mnimos de
gesto ambiental, ao menos para dialogar com a diversidade de conhecimentos
imprescindveis para aplicar e colocar em prtica os instrumentos mencionados, por exemplo,
no art. 6 da citada lei.
Em 02 de agosto de 2010, foi publicada a Poltica Nacional de Resduos Slidos,
respaldada na Lei Federal n 12.305, que dispe sobre princpios, objetivos, instrumentos,
diretrizes e responsabilidades relativas gesto integrada e ao gerenciamento de resduos
slidos, inclusive os perigosos. Mais uma poltica pblica ambiental que se formaliza
condicionada aos conhecimentos da gesto ambiental presentes de forma transversal e
imprescindvel para sua efetividade. Por exemplo, os conceitos e instrumentos previstos pela
Lei Federal n 12.305/2010 tm a operacionalidade condicionada a conhecimentos
interdisciplinares e toda uma lgica de planejamento e gerenciamento de resduos que vai
exigir a aproximao das regras de direito da lgica da gesto ambiental como condio de
efetivao da respectiva poltica pblica de resduos, imprescindvel para a melhora da
qualidade de vida da sociedade atual.
Como fechamento provisrio deste levantamento das principais legislaes
desenvolvidas ao longo da histria do Estado brasileiro que possuem interface com questes
ambientais, e levando-se sempre em conta que este processo acontece e se transforma a cada
dia que passa, tem-se a Lei Federal n. 12.651/12, que em 25 de maio de 2012, aprovou o
chamado Novo Cdigo Florestal Brasileiro. Esta legislao, aps vrios anos de negociaes
entre, principalmente, representantes legislativos de bancadas ruralista e ambientalista, a
base normativa atual para tratamento dos chamados espaos territoriais especialmente
protegidos em sentido amplo, no caso a reserva florestal legal e reas de preservao
permanente. Alguns dispositivos dessa legislao so questionados atualmente perante o
Supremo Tribunal Federal, pois representariam retrocessos na busca da maior efetivao da
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sustentabilidade real.1
Esse foi, portanto, um panorama geral das principais legislaes editadas pelo Brasil
(no mbito federal) relacionadas com os usos do territrio, seus recursos naturais, busca por
sustentabilidade e que se renovam a cada dia.
Consideraes Finais
O cenrio composto por esse conjunto complexo e fragmentado de legislaes denota

como foi sendo construda, no Brasil a regulamentao dos usos do territrio e seus recursos
naturais ao longo dos tempos e geram reflexos at os dias de hoje: primeiro, num contexto de
consolidao da ocupao, um conjunto de legislaes que traziam como condio do direito
de utilizao do territrio, como propriedade, a eliminao de parcela de seus recursos
naturais; num segundo momento, no contexto de prevalncia do desenvolvimento econmico,
para cada nova questo de ameaa a aspectos do meio ambiente ou mesmo interesse em
preservar recursos naturais na condio de matrias-primas, uma nova lei foi sendo criada.
Num terceiro momento, a preocupao com o controle tcnico e territorial da poluio, ou
seja, busca por tecnologias e zoneamentos para controle da poluio industrial. A partir da
dcada de 1980, tentativas de sistematizao e gesto integrada dos recursos por intermdio
de uma poltica nacional. Finalmente, a constitucionalizao da questo ambiental, com a
consequente incorporao de instrumentos de gesto ambiental e a crescente influncia do
princpio do desenvolvimento sustentvel no direito e nas polticas ambientais o momento
institucional atual.
Para executar o enorme conjunto de leis que respaldam essas variadas polticas
ambientais que surgiram ao longo dos tempos, e seus variados objetivos, uma srie de rgos
ambientais tambm foram institudos, surgindo um mosaico institucional anacrnico,
assistemtico, muitas vezes sobreposto e confuso de regras, conceitos, princpios, polticas e
rgos ambientais.
Considera-se de suma importncia conhecer o processo histrico de formao da
legislao ambiental brasileira como condio de compreenso das origens do desafio da
consolidao do direito ambiental atual. Diferentes interesses econmicos, polticos, sociais,
permeiam o surgimento de leis de contedo territorial/ambiental. preciso conhecer essa
complexidade original do sistema jurdico ambiental, para que seja aprimorada a necessria
harmonizao contempornea das diversas leis de contedo ambiental que surgiram ao longo
da histria institucional brasileira que se encontram ligadas mesma misso atual de
Pgina | 177
contriburem para a efetivao real da proposta de desenvolvimento sustentvel.
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Discusso, 922).
Notas
1
Esses dispositivos tem sua constitucionalidade (validade) discutida por 4 (quatro) Aes Diretas de
Inconstitucionalidade (ADIs): 4901, 4902, 4903, 4937.
Artigo recebido em 22/09/2014. Aprovado em 28/10/2014.
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SANTOS, M. Da totalidade ao lugar. So Paulo: EdUSP, 2005.

Artigo recebido em 22/09/2014. Aprovado em 28/10/2014.

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