UNIVERSIDAD AUSTRAL DE CHILE

FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

ESCUELA DE DERECHO

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN CHILE, ANTECEDENTES, REGULACIN Y

JURISPRUDENCIA DE LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA.

DANIELA DEL CARMEN LOAIZA LOBO

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURDICAS Y

SOCIALES

PROFESOR PATROCINANTE: JAVIER MILLAR SILVA

VALDIVIA CHILE
2013

INDIC
Introduccin...3
Captulo I: Estudio comparativo de la regulacin de la institucin del silencio
administrativo.4
1.1 Surgimiento y evolucin histrica de la institucin del silencio administrativo4
1.2 Legislaciones Comparadas.5
1.2.1 Caso Espaol....6
1.2.1.1 Antecedentes Histricos...6
1.2.1.2 Regulacin Legal.8
1.2.2 Caso Francs10
1.2.2.1 Antecedentes Histricos..10
1.2.2.2 Regulacin Legal12
Captulo II: Silencio Administrativo en el Derecho Chileno13
2.1 Regulacin General contenida en la Ley 19.880..13
2.1.1 Finalidad y antecedentes para la regulacin de la institucin del silencio
administrativo.13
2.2 Regulacin Legal..16
2.2.1 El silencio administrativo y su regulacin con el procedimiento..16
2.2.2 El silencio administrativo positivo y negativo en la LBPA...17
2.2.2.1 Silencio Positivo..21
2.2.2.2 Silencio Negativo22
2.2.2.3 Naturaleza Jurdica del silencio administrativo..24
2.3 Casos especficos del silencio administrativo en el Derecho Chileno..26
2.3.1 Antecedentes Generales.26
2.3.1.1 Casos de silencio positivo...27
2.3.1.2 Casos de silencio negativo..29
Captulo III: Aplicacin del silencio administrativo en la jurisprudencia de la Contralora
General de la Repblica...30
3.1 Que la administracin se halle obligada a resolver un expediente administrativo31
3.2 Que deba hacerlo dentro de un determinado plazo y que dicho plazo transcurra sin que
el rgano administrativo cumpla su obligacin de dictar dicha resolucin.36
3.3 Que la ley seale un efecto al silencio...38
3.3.1 Casos en los que la solicitud afecte al patrimonio..39
3.3.2 Caso en el que la Administracin actu de oficio...41
3.3.3 Caso de Derecho de peticin...41
3.3.4 Caso sobre impugnaciones o revisiones de acto.42
Conclusin..43
Bibliografa.45
2

INTRODUCCIN

El presente trabajo, tiene por objeto realizar un estudio de la institucin del silencio
administrativo en Chile. Para ello, se revisar dicha institucin a la luz de la legislacin nacional,
principalmente la ley N 19.880 que establece las bases de los procedimientos administrativos
que rigen los actos de los rganos de la Administracin del Estado, en adelante LBPA.
En da 29 de mayo de 2003 fue publicada la ley N 19.880, dicha ley contempla el
mecanismo denominado silencio administrativo, institucin regulada para combatir los efectos
derivados de la inactividad de la Administracin.
El silencio administrativo en la LBPA opera como una presuncin o ficcin legal en
virtud de la cual transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya
originado un procedimiento, sin que la Administracin se pronuncie sobre ella, el interesado
podr denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que deba resolver el asunto,
requirindole una decisin acerca de su solicitud. Ante dicha situacin pueden existir dos clases o
tipos de silencio administrativo: el silencio administrativo positivo y el negativo.
El primer captulo, titulado estudio comparativo de la regulacin de la institucin del
silencio administrativo, tiene por objeto establecer primeramente el origen y la evolucin
histrica de sta. Por lo tanto, estudiaremos los modelos Francs y Espaol por su contribucin
en los antecedentes e influencia en la construccin dogmtica del silencio administrativo,
abordando tanto sus primeros antecedentes, como la regulacin vigente de esta figura.
En el segundo captulo, titulado silencio administrativo en el Derecho chileno, se revisar
dicha institucin a la luz de la legislacin nacional, principalmente la ley 19.880, adems de
constatar diversos casos de la legislacin sectorial que han regulado expresamente el silencio
administrativo positivo o negativo como un efecto ante la inactividad formal de la
Administracin del Estado. De la misma manera, se intentar determinar con qu finalidad se
regul la institucin del silencio administrativo y si sta resulta coherente con su regulacin
actual.
Y por ltimo, en el tercer captulo, titulado aplicacin del silencio administrativo en la
jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica, se efectuar un estudio de los alcances
que la jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica, ha dado a los artculos 64 y 65 de
la LBPA, estos preceptos establecen las causales que configuran el silencio positivo y negativo,
respectivamente, en nuestra legislacin nacional.
Finalmente, se presentarn las conclusiones que se pudieron extraer del trabajo
desarrollado, en cuanto al estudio de la institucin del silencio administrativo chileno.

Captulo I: Estudio comparativo de la regulacin de la institucin del silencio administrativo

1.1.- Surgimiento y evolucin histrica de la institucin del silencio administrativo

Los autores han constatado que el origen de dicha institucin la encontramos en el

Derecho Administrativo Francs. As Parejo1 seala que su origen suele situarse en el Decreto
imperial de 2 de noviembre de 1864, () con la expresa finalidad de superar la lentitud de la
Administracin facilitando el acceso al Consejo de Estado. Y por otro lado, Garca de Enterra,
indica que el origen de la figura del silencio administrativo lo encontramos en la Ley de 17 de
julio 1900 de Francia que establece como regla general al silencio administrativo negativo, cuya
causa est ligada a la configuracin tcnica del recurso contencioso-administrativo como un
proceso impugnatorio de actos previos, cuya legalidad es objeto de revisin a posteriori. Por
ende, en dicha Ley se estableca que pasado un cierto plazo sin que la Administracin se
pronuncie expresamente, la Ley presume que la pretensin del particular ha sido denegada, lo
cual permite a ste promover contra esta denegacin presunta los correspondientes recursos
jurisdiccionales2. Por lo tanto, a juicios de ambos autores, en estas dos disposiciones normativas,
se puede situar el origen del silencio administrativo.
El momento histrico en el que nace dicha institucin en el Derecho Francs, se remonta
a los inicios del principio de separacin de poderes. Los ministros de esa poca (1864) eran los
jueces de lo contencioso-administrativo3, y por lo tanto eran quienes impedan a los tribunales
conocer de las materias de la Administracin, de manera que el control de su actividad quedaba
confinado dentro de sus propios lmites. Esto constituy la esencia de lo que se denomin la
doctrina del ministro-juez y era, por tanto, parte de la jurisdiccin retenida de ese entonces4.
Posteriormente cuando se dicta la Ley de 17 de julio de 1900, con la cual se pasa de una justicia
retenida a una delegada, control limitado de la actividad administrativa propici el surgimiento
del silencio administrativo como mecanismo para soslayar el requisito de la decisin
administrativa previa. As, con la llegada de la Tercera Repblica Francesa, la Asamblea
Nacional, ya dentro de una jurisdiccin contenciosa-administrativa delegada, aboli el principio
del ministro-juez, con el fin de evitar que la Administracin ejerciese esta especie de poder
mediante el retardo en la ejecucin de las leyes5.
1

Parejo Alfonso, L., El silencio en la actividad de la administracin pblica, Editorial Tirant lo Blanch, Valencia,

2011, p. 12.
2

Cfr. Garca de Enterra, E. et al: Curso de Derecho Administrativo, volumen I, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1992,

pp. 576-577.
3

Cfr. Aguado I Cudol, V., Los orgenes del silencio administrativo en la formacin del Estado Constitucional,

Revista de Administracin Pblica, N145, ao 1998, Madrid, p. 334.

4

Cfr. Ibdem, pp. 333-336.

Cfr. Aguado I Cudol, V., Los orgenes del silencio administrativo, cit., p. 334.

No obstante, en Espaa, los primeros antecedentes del silencio administrativo los

encontramos en la Ley del 20 de marzo de 1846 () en el contexto del problema planteado por
las reclamaciones de los partcipes legos de diezmos6. Tanto en Francia como Espaa, hasta
finales del siglo XIX, no va a variar la concepcin del silencio, pues son regulaciones
equivalentes bajo el contexto del sistema de justicia retenida que ambos pases profesaban en
dichas dcadas, ya que pretendan solo resolver el problema de la prolongacin excesiva en el
tiempo de la situacin de pendencia de los asuntos7.
Ahora bien, la legislacin espaola fue evolucionando para garantizar los derechos de los
ciudadanos, es as que la Ley de Azcrate de 19 de octubre de 1889, estableci las Bases
Generales del Procedimiento Administrativo, asimismo, en sede de la legislacin local
encontramos una nueva regulacin en los Estatutos Locales de Calvo Sotelo de 8 de marzo de
1924 y provincial del 20 de marzo 1925; tambin en la Ley Municipal de la Repblica de 31 de
octubre 1935; posteriormente con la Ley de 27 de diciembre de 1956, primero, y la Ley de
Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, se consagra significativamente sta
institucin, donde opera como regla general el silencio negativo, cuando la Administracin no da
respuesta a las solicitudes de los interesados o si, dndola, lo hace de forma tarda; y por ltimo
ya a finales del siglo XX, con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, donde se establece como
regla general el silencio positivo y con la Ley 4/1999 que modifica a la Ley 30/92, para
resguardar de mejor manera los derechos de los ciudadanos, se termina por configurar las
distintas normas que regulan la institucin del silencio administrativo8, estas dos ltimas leyes
sern analizadas a mayor cabalidad, en los acpites siguientes.

1.2.- Legislaciones Comparadas

En el marco de las legislaciones internacionales, en mltiples pases del mbito americano

y europeo, tales como, Per, Argentina, Ecuador, Espaa y Francia, entre otros, se establece una
regulacin legal de la figura del silencio administrativo. Para efectos del anlisis comparativo que
se efectuar en este captulo, se estudiar brevemente el caso Espaol y Francs, sistemas que han
sido elegidos, por sus semejanzas en la tradicin jurdica, e influencia en la formacin del
Sistema Administrativo Chileno.

Parejo Alfonso, L., El silencio en la actividad, cit. p. 12.

dem.

Cfr. Ibdem, pp. 12-14.

1.2.1.- Caso Espaol

1.2.1.1.- Antecedentes Histricos

En los prrafos precedentes de forma somera se seal la evolucin histrica de la

institucin del silencio administrativo, tanto en el Derecho Francs y Derecho Espaol, por lo
tanto, respecto a los antecedentes histricos de Espaa, nos referiremos de forma ms extensa a
partir de la dictacin de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (en adelante, LPAC '92).
Como ya se estableci en los acpites anteriores, con los Estatutos Locales de Calvo
Sotelo de 1924 y 1925, se introduce por primera vez en Espaa la tcnica del silencio negativo9
como regla general, aunque solo aplicable a la administracin comunal. Con la dictacin de la
Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa de 1956 (LJCA 56) y la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958 (LPA 58), se establece un rgimen general y uniforme para todos los
mbitos administrativos10. En el artculo 94 de la LPA 58, se seala que cuando se formulare
alguna peticin ante la Administracin y sta no notificase su decisin en el plazo de tres meses,
el interesado podr denunciar la mora y, transcurridos tres meses desde la denuncia, podr
considerar desestimada su peticin, a efecto de deducir frente a esta denegacin presunta el
correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional, segn proceda, o esperar la resolucin
expresa de su peticin. De la norma se desprende que acudir a la Administracin se considera
una facultad y no una obligacin, ya que la misma Ley otorga explcitamente a ste una facultad
de opcin sin imponerle carga alguna11, pues es una garanta para los administrados frente a la
demoras de la Administracin.
En la Ley LPAC '92, la figura del silencio se consolida como la consecuencia directa del
incumplimiento de la obligacin legal de la Administracin pblica de resolver expresamente
dentro del plazo mximo fijado a tal fin12, as dicha Ley consagra como regla general el sentido
positivo del silencio. Tambin se establece el concepto de acto presunto13, ficcin que consagraba
ambas hiptesis del silencio14.
De acuerdo a la legislacin vigente de esa poca, el silencio negativo debera
considerarse como un presupuesto procesal ms, junto al acto administrativo, que exige la
legislacin para acceder a la jurisdiccin en los casos de inactividad jurdico-formal. Por su parte
9

Garca de Enterra E., Curso de Derecho, cit., p. 577.

10

dem.

11

Ibdem., p.578.

12

Parejo Alfonso, L., El silencio en la actividad, cit., p. 14.

13

Existe una discusin doctrinaria respecto a la diferencia conceptual entre acto presunto y ficcin legal, para efectos
de este trabajo no ahondaremos en dicha discusin. Si el lector desea saber ms sobre el tema, puede verse Aguado I
Cudol, V., Silencio administrativo e inactividad. Contribucin al estudio de los efectos del transcurso del tiempo
en el ejercicio de las funciones administrativas, Editorial Universitat de Barcelona, Barcelona, 1996, pp. 695-703.
14
Ibdem., p. 698.

en, lo que respecta al silencio positivo estamos ante una situacin fctica y jurdica surgida tras
un procedimiento administrativo, donde se vienen a establecer algunos efectos equivalentes a los
que generara la existencia de un acto administrativo expreso15. De todas maneras, se ha
sostenido, la voluntad de la Ley (Voluntas Legis) es la de considerar al silencio positivo como
una garanta destinada a que la Administracin resuelva en un plazo determinado y no en la de
convertir en positiva la inactividad administrativa16.
A raz de lo anterior, en la regulacin de la LPAC 92 se estableci en su artculo 44 (hoy
en da suprimido), la certificacin de los actos presuntos, dicha figura permita a la
Administracin, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certificacin o
que transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativo expreso aun cuando
resultara contrario a los efectos del silencio ya producido17. Por ende, el silencio se produca
slo al momento de la certificacin, as para el autor Cudol18, la certificacin adems de ser un
elemento que el ordenamiento exige para que opere la figura del silencio, es un requisito de
eficacia, puesto que, en el artculo 44 n2 de la LPAC 92, sealaba que:

Para su eficacia, los interesados o la propia Administracin deber acreditar

los actos presuntos mediante certificacin emitida por el rgano competente que
debi

resolver

expresamente

el

procedimiento,

que

deber

extenderla

inexcusablemente en el plazo de veinte das desde que le fue solicitada salvo que en
dicho plazo haya dictado resolucin expresa, sin que se pueda delegar esta
competencia especfica.

Se ha sostenido que la existencia de esta norma, produca el efecto inmediato de la nula

eficacia del silencio positivo y, por tanto, provocaba perjuicios innecesarios a los ciudadanos,
consecuencia no querida19. Esto pues, al existir la posibilidad de dictar resoluciones en el plazo
de certificacin y que la eficacia del acto quede demorada hasta dicho momento y, adems, con la
eventualidad de dictar resoluciones extemporneas y denegatorias en el plazo de certificacin, y
contrarias al sentido del silencio positivo, los particulares quedaban indefensos20.
As, lo que buscaban los legisladores con el carcter positivo de la inactividad de la
Administracin es la garanta que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la
Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administracin y, sobre todo,
15

Aguado I Cudol, V., Silencio administrativo e inactividad, cit., p. 703.

16

Ibdem., 776.

17

Exposicin de motivos de la Ley 4/1999. Aparatado III http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1999-847

18

Aguado I Cudol, V., Silencio administrativo e inactividad, cit., p. 748.

19

Cfr. Martn Valdivia, S., El silencio administrativo como garanta de los derechos de los particulares (anlisis

comparativo de la nueva regulacin legal de la institucin), en Revista de la Administracin Pblica, n. 149, 1999,
pp. 424-425.
20

Cfr. Aguado I Cudol, V., Silencio administrativo e inactividad, cit., pp. 776-777.

que la obtengan en el plazo establecido. El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe

ser un instituto jurdico normal, sino la garanta que impida que los derechos de los particulares
se vacen de contenido cuando su Administracin no atiende eficazmente y con la celeridad
debida las funciones para las que se ha organizado21. Sin embargo, en la prctica jurdica, se
originaron tantas complicaciones y controversias con la certificacin del acto presunto, que la
Ley 4 de 1999, modific la LPAC 92, eliminando la certificacin, buscando que el silencio
administrativo positivo produzca un verdadero acto administrativo eficaz22.

1.2.1.2.- Regulacin Legal

En Espaa, en la Ley 4/1999, de 13 de enero, en adelante, LPAC-R 99, modific a la LPAC

'92, puesto que sta regulaba de forma deficiente la institucin del silencio administrativo, y por
tanto haba provocado una autntica indignacin social, ya que no slo no se han conseguido los
objetivos primeros anunciados con pompa y circunstancia por el propio legislador, sino que, todo
lo contrario, se ha sumido a la institucin en un descrdito absoluto, pues ha permitido, (), que
la Administracin, que se empecina en incumplir los plazos legales establecidos, pudiera
finalmente aprovecharse de la oscuridad y contradiccin de la regulacin hasta ahora vigente para
su propio y exclusivo beneficio, con absoluta ignorancia de los derechos procedimentales y
sustantivos ms elementales del administrado23.
De esta forma, se mantiene como regla general el silencio positivo instaurada en la
primitiva LPAC 9224, pasando a regularse expresamente, en el artculo 43 de la LPAC-R 9925, la
21

Exposicin de motivos de la Ley 30/1992. Apartado IX,

http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1992-

26318&b=54&tn=1&p=19921127#a43
22

Martin Valdivia, S., El silencio administrativo como garanta, cit., p. 425.

23

Ibdem., p. 424.

24

Parejo Alfonso, L., El silencio en la actividad, cit., p. 14.

25

Artculo 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado.1. En los

procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado
resolucin expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o
desestimada por silencio administrativo, segn proceda, sin perjuicio de la resolucin que la Administracin debe
dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artculo. 2. Los interesados podrn entender estimadas por silencio
administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho
Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsin los procedimientos de ejercicio
del derecho de peticin, a que se refiere el artculo 29 de la Constitucin, aquellos cuya estimacin tuviera como
consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio
pblico, as como los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones, en los que el silencio tendr efecto
desestimatorio. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de
resolucin, el rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.3. La estimacin por
silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo finalizado del procedimiento.
La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del
recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. 4. La obligacin de dictar resolucin
expresa a que se refiere el apartado primero del artculo 42 se sujetar al siguiente rgimen: a) En los casos de
estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo podr dictarse de
ser confirmatoria del mismo. b) En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa
posterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vinculacin alguna al sentido del silencio. 5.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la Administracin
como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento

institucin del silencio administrativo, estableciendo que operar el silencio positivo respecto de
los procedimientos originarios iniciados a instancia de interesado, salvo que una norma con rango
de Ley o norma de Derecho comunitario europeo disponga lo contrario (introduciendo, sin
embargo, causas tasadas de suspensin del plazo mximo para resolver), y respecto de los
procedimientos impugnatorios (de alzada): en los casos en que el objeto de la impugnacin sea la
desestimacin presunta, de una solicitud por el transcurso del plazo legal. Tambin otorga al acto
estimatorio producido por silencio la consideracin, a todos los efectos, de acto finalizador del
procedimiento, con prohibicin a la Administracin del dictado-con posterioridad a su existenciade cualquier acto expreso que no sea confirmatorio del mismo y especifica previsin de la
posibilidad de acreditacin de su existencia por cualquier medio de prueba (adems de la
certificacin)26.
Adems, de acuerdo a las modificaciones realizadas por la LPAC-R 99, se elimina la
certificacin del acto presunto, con los efectos que se ligaban al mismo en la redaccin de la
LPAC 92. No obstante esa supresin, cabe que, a efectos meramente probatorios, se pueda pedir
a la Administracin que expida y obsrvese el significativo cambio de redaccin el
certificado acreditativo del silencio producido segn el nmero 527, del artculo 43 de la LPACR 99.
Por otro lado, en sta nueva legislacin se vuelve a los antiguos cauces, donde el silencio
negativo es mera ficcin procedimental para acceder a la jurisdiccin contencioso-administrativa
y el positivo constituye la atribucin ex-lege de los efectos del acto administrativo, lo que se
desprende del numeral 3 del artculo 43 de la LPAC-R 99 al sealar que:

La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin

de acto administrativo finalizado del procedimiento. La desestimacin por silencio
administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del
recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

Por lo tanto, los efectos van a variar dependiendo del sentido positivo o negativo del
silencio administrativo, ya que, si ese efecto es positivo, hay una ganancia, un incremento
en el patrimonio del interesado, y la Administracin no puede, por acto de contrario imperio
privar al particular de esa situacin adquirida cuya causa est en la desidia de aqulla, cuando no
en la manifiesta voluntad de no resolver. Por tanto, si quiere revocar la situacin creada deber
del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya producido, y
su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado
acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del rgano competente para resolver. Solicitado el
certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de quince das.
26

Cfr. Parejo Alfonso, L., El silencio en la actividad, cit., pp. 14-15.

27

Gonzlez Navarro, F., El silencio administrativo: ficcin, trampa y caos, Revista Jurdica de la Universidad de

Navarra, N30, ao 2000, pp. 140-141.

recurrir a las vas legales previstas para ello: revisin de oficio en sus diversas formas. - Si, por
el contrario, el efecto es negativo la nica consecuencia es la de facilitar el acceso a la va
revisora ulterior28.
De igual manera, con respecto al rgimen de los plazos, la actual regulacin es ms precisa
tcnicamente y tambin ms compleja y matizada29, puesto que, esta Ley instaur una reserva
legal que permiti reducir la excesiva atomizacin que se produca en la LPAC 92, as, se
estableci un plazo supletorio de 3 meses y un mximo de 6, el que slo poda excederse
mediante ley o norma comunitaria30. De manera tal, que los procedimientos con plazos ms
largos, regulados por reglamentos anteriores a la LPAC-R 99, quedaron reducidos al mximo
legal ipso iure.
Por ltimo, en la exposicin de motivos de la LPAC-R 99, dentro de los objetivos que se
buscaban con la introduccin de las diversas modificaciones realizadas a las LPAC 92, se
estableci por parte de los legisladores que:

No

podemos olvidar que cuando se regula el silencio, en realidad se est tratando de

establecer medidas preventivas contra patologas del procedimiento ajenas al correcto

funcionamiento de la Administracin que disea la propia Ley. Pues bien, esta
situacin de falta de respuesta por la Administracin siempre indeseable nunca
puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando los
intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el inters de quien ha cumplido
correctamente con las obligaciones legalmente impuestas31.

Si bien, la LPAC-R 99 contribuy en gran medida a salvar los graves perjuicios que se les
causaban a los particulares con la antigua LPAC 92, sin embargo, esta Ley no salvo todos los
inconvenientes que se originan con la figura del silencio administrativo y por lo tanto, quedan
tareas pendientes en esta materia32.

1.2.2.- Caso Francs

1.2.2.1.- Antecedentes Histricos

En el apartado primero de este captulo, ya habamos mencionado la relacin entre el

principio de separacin de poderes y el origen del silencio administrativo en el ordenamiento
28
29

Gonzlez Navarra, F., El silencio administrativo: ficcin, cit., p. 143.

Parejo Alfonso, L., La nueva regulacin del llamado silencio administrativo, Revista Documentacin

Administrativa, N 254-255, mayo-diciembre 1999, p. 20.

30

Cfr. Ibdem., pp. 20-21.

31

Exposicin de motivos de la Ley 4/1999. Aparatado III http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1999-847

32

Gonzlez Navarro, F., El silencio administrativo: ficcin, cit., p. 165.

10

jurdico galo33. Con la doctrina del ministro-juez, y donde el principio de separacin entre
Administracin y Legislatura era rgido. Este carcter estricto se manifest en la jurisdiccin
retenida como sistema de control de la actividad de la Administracin, es en este marco donde
surge (como ya habamos expresado) la primera hiptesis de silencio administrativo negativo: el
decreto 2 de noviembre de 1864 artculo 7, que se estableci como un mecanismo legitimador
del poder autocrtico vigente (segundo imperio de Napolen III), todo en concordancia con la
concepcin del Estado de Derecho del Etat Lgal34. As tambin, existen numerosas
disposiciones dispersas que establecen plazos a partir de los cuales se produce el silencio
administrativo () con el Decreto de 11 de enero de 1965, que estableci el plazo mximo de
cuatro meses a partir del cual se producira la desestimacin presunta de las solicitudes de los
interesados35.
Antecedentes ms prximos a la regulacin actual, lo encontramos en el Decreto de 28
de noviembre de 1983, que versa sobre las relaciones entre la Administracin y los usuarios ()
estableci por primera vez de una manera ms o menos amplia en su captulo II algunos aspectos
o elementos generales del procedimiento administrativo: exigencia de acuse de recibo ante la
presentacin de una solicitud, derecho de presentar alegaciones en el trmite de audiencia,
trasmisin al rgano competente de las solicitudes mal deducidas por aquel ante el que se
presentaron, fecha de inicio del cmputo del plazo mximo, etc.36.
Entre la legislacin Espaola y Francesa existen grandes diferencias, as Parejo37 trata de
poner de manifiesto estas divergencias, intentando sintetizarlas en ocho ideas fuerzas.
1.- No existe en Francia una codificacin del procedimiento administrativo. Existen
algunos preceptos legales dispersos, promulgados durante los ltimos aos a consecuencia del
desarrollo del status jurdico del ciudadano en sus relaciones con los poderes pblicos, que
regulan algunos aspectos parciales del procedimiento y del acto administrativo.
2.- Tampoco existe en Francia una disposicin legal, igual o parecida a la LPAC 92,
donde se instaure el procedimiento administrativo general, ni mucho menos comn, puesto
que, en Francia tampoco se maneja un concepto general de procedimiento administrativo, as
como se establece en la legislacin espaola.
3.- El rgimen jurdico de las instituciones procedimentales no se recoge solo en el
Derecho escrito, sino tambin y de forma determinante en la jurisprudencia originada en la
jurisdiccin administrativa, a diferencia del modelo espaol, donde la jurisprudencia procede de
33

Aguado I Cudol, V., Los orgenes del silencio, cit., p. 334.

34

() De esta forma, si el Rechsstaat es establecido nicamente por el inters y salvaguardia de los ciudadanos, el
Etat Lgal se refiere a una concepcin de la organizacin fundamental de los poderes del Estado y tiende
fundamentalmente a asegurar la supremaca del cuerpo legislativo. As, el rgimen de justicia administrativa no se
configura, a diferencia del modelo alemn, preferentemente en torno a los derechos individuales, sino esencialmente
como un control objetivo de la actuacin administrativa (). Aguado I Cudol, V., Los orgenes del silencio,
p.332.
35
Parejo Alfonso, L., El silencio en la actividadcit., p. 41.
36

Ibdem., p. 42.

37

Ibdem., pp. 34-40.

11

rganos genuinamente judiciales. As, el derecho referente a los procedimientos administrativos

est constituido en Francia por:
A.- Disposiciones procedimentales sectoriales.
B.- Algunos elementos recogidos en unas pocas disposiciones de aplicacin general.
C.- Jurisprudencia compleja y cambiante del Consejo de Estado y del Consejo
Constitucional.
4.- Con carcter general, las reglas procedimentales tienen en Francia una importancia
menor que en Espaa. En el mismo sentido, en Francia se le otorga una influencia menos
determinante a los plazos, no as en el Derecho Espaol, as, en Espaa existen preceptos
generales de aplicacin supletoria y plazos determinados, que en el Derecho Galo no se prevn.
5.- El concepto de acto administrativo que se sigue en Francia tambin presenta diferencias
con respecto al Derecho Espaol. La nocin de acto administrativo contempla mucho ms
elementos en el Derecho Galo.
6.- El Derecho administrativo francs desconoce, al menos como categora jurdica de cuo
legal, la clasificacin entre procedimientos administrativos iniciados de oficio y
procedimientos administrativos a instancia del interesado, algo que en Espaa es esencial e
instrumental en el campo del rgimen jurdico de la inactividad de la Administracin.
7.- En Francia, los procedimientos administrativos la summa divisio, en estricto sentido los
divide entre procdure administrative contradictoire y procdure administrative de
consultation. Cada uno de estos procedimientos se utiliza para unos propsitos diferentes y tiene
sus propias reglas y principios informadores. Esto no sucede en el caso Espaol.
8.- Existe un cierto desinters cientfico dogmtico en la doctrina francesa por la necesidad
de elaborar un concepto o categora jurdica del silencio administrativo o an del acto
administrativo, existe pocas monografas e inters acadmico por el procedimiento
administrativo como campo de estudio. Caso muy distinto a la legislacin espaola.

1.2.2.2.- Regulacin Legal

La Ley 2000-321, de 12 de abril de 2000, lleva por ttulo el de ley relativa a los derechos
de los ciudadanos en sus relaciones con las administraciones pblicas38(Loi relative aux droits
des citoyens dans leurs relations avec les administrations), en adelante DCRA, es una de las
disposiciones ms importantes en materia de procedimiento administrativo, pero como ya se
haba sealado en el apartado anterior, no constituye ni muchos menos una codificacin global
del procedimiento general39.
En esta normativa, se establece como regla general al silencio negativo, as lo dispone el
artculo 21 de la Ley DCRA, dicho precepto seala que:
38

Parejo Alfonso, L. El silencio en la actividad, cit., p. 42.

39

dem.

12

El silencio que se mantenga durante ms de dos meses por parte de la autoridad

administrativa sobre solicitud vale como desestimacin de la misma40.

Ahora bien, en su inciso segundo del artculo 21 de la Ley DCRA, se prev que se pueden
establecer otros plazos diferentes, puesto que:

Cuando la complejidad o la urgencia del procedimiento as lo justifique, se podr

establecer por Decreto un plazo diferente41.

De igual manera, existen excepciones a la regla general del silencio negativo, ya que, no se
trata de una regla absoluta, dado que en ciertos casos ello podra resultar en una situacin
insostenible desde el punto de vista de los derechos de los interesados y de la eficacia
administrativa42, as lo establece el artculo 22 de la Ley DCRA, donde se constituye la
excepcin del silencio administrativo positivo, para que opere esta figura es importante que dicha
posibilidad ha de estar prevista expresamente en una norma jurdica, dado que en caso contrario
rige la regla general del silencio negativo.

Captulo II: Silencio administrativo en el Derecho chileno

2.1- Regulacin general contenida en la Ley N 19.880

2.1.1- Finalidad y antecedentes para la regulacin de la institucin del silencio administrativo

En Chile, el da 29 de mayo de 2003 fue publicada la ley N 19.880. Dicha norma

establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los rganos de la
Administracin del Estado, en adelante LBPA. Dicha ley contempla el mecanismo denominado
silencio administrativo, institucin regulada para combatir los efectos derivados de la inactividad
formal de la Administracin.
El principal problema que busca resolver esta ley es la falta de celeridad de los rganos
administrativos y el medio de resolucin son los plazos y las normas del silencio. Instituciones
que vienen a dar certeza a los administrados frente a la actividad de la Administracin y que les
permite el ejercicio expedito de sus derechos43.

40

Le silence gard pendant plus de deux mois par lautorit administrative sur une demande vaut decisin de rejet

41

Lorsque la complexit ou lurgence de la procdure le justifie, des dcrets en Conseil dEtat prvoient un dlai

diffrent.
42

Parejo Alfonso, L., El silencio en la actividad, cit., p. 45.

43

Cfr. Mensaje N 2594-06, Presidente de la Repblica Sr. Ricardo Lagos E., Santiago, 2003.

13

Esta falta de celeridad en la actuacin de la Administracin est dada, entre otras razones,
por procedimientos administrativos lentos en razn de plazos excesivos o indeterminados, tal
falta de adecuacin entre demandas y respuestas origina que los proyectos de los particulares no
se ejecuten, ya sea por desistimiento de los interesados o por frustracin o desaliento de los
mismos44. Para la solucin de estos inconvenientes es que la ley contempla el establecimiento de
plazos legales de resolucin y reglas del silencio administrativo, las que proporcionan un nivel
suficiente de diligencia y rapidez.
La institucin del silencio administrativo en la LBPA, en trminos generales, opera como
una presuncin o ficcin legal en virtud de la cual transcurrido el plazo legal para resolver acerca
de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la Administracin se pronuncie
sobre ella, el interesado podr denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que
deba resolver el asunto, requirindole una decisin acerca de su solicitud. Ante dicha situacin
pueden existir dos clases o tipos de silencio administrativo: el silencio administrativo positivo y
el negativo45.
Como primer punto importante, el origen de la LBPA se encuentra en un mensaje enviado
por el Ex Presidente de la Repblica Ricardo Lagos Escobar46 el 4 de Octubre del ao 2000, el
que inicia un proyecto de ley que establece plazos para el procedimiento administrativo y regula
el silencio administrativo. Sin perjuicio que antes de la regulacin en la LBPA de la figura del
silencio administrativo como tal, ya existan casos en la ley y jurisprudencia donde se establece el
silencio negativo y positivo. Con la dictacin de la LBPA, se vino a consagrar sta figura, como
un sustituto de la falta de decisin de la Administracin47, de la manera ms general que ha
conocido el Derecho chileno.
En el mensaje enviado por el Presidente de la Repblica, se ha conceptuado al silencio de
la Administracin, como una ficcin que supone la falta de respuesta del rgano administrativo,
previo el requerimiento del interesado48.De manera que, el silencio administrativo como
institucin, es un hecho jurdico que produce consecuencias jurdicas negativas o positivas para
la pretensin del interesado en el procedimiento administrativo49. Es decir, ante la ausencia de
una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por s misma esa voluntad inexistente
presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien
negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo, silencio negativo o silencio positivo50.
44

Cfr. Mensaje N 2594-06, Presidente de la, cit., p.4.

45

Cfr. De Aquino, S., Ley N 19.880, sobre procedimiento administrativos, Academia de Derecho Universidad

Santo Toms, Santiago, 2003, p. 131.

46

Ricardo Lagos Escobar fue Presidente de la Repblica de Chile, entre el 11 de marzo de 2000, al 11 de marzo de

2006.
47

Mensaje N 2594-06, Presidente de la, cit., p. 9.

48

Ibdem., 10.

49

Cordero Vega, L., El procedimiento Administrativo, Editorial LexisNexis, Santiago, 2003, p. 146.

50

Garca de Enterra, E., et al: Curso de, cit., 576.

14

En la historia de la ley N 19.880 se reflejan mltiples razones para crear la figura del
silencio administrativo, una de ellas es que obliga a tomar decisiones a la Administracin, busca
terminar con las dilaciones indebidas y por ende establece el silencio administrativo como un
sustituto de la decisin de la Administracin51. As, con ella se busca dar una mayor proteccin al
ciudadano frente a la inactividad formal de la Administracin, la cual sola aplazar la resolucin
de las peticiones formuladas por los particulares, ya sea respondindolas de forma tarda o
muchas veces sin dar respuesta alguna. De esta forma, la ley N 19.880 crea un procedimiento
comn para todas las actuaciones de los rganos de la Administracin del Estado, estableciendo
nuevos plazos y formas de proceder.
Durante el proceso de formacin de la ley, en cuya etapa de discusin interviene la
Comisin de Gobierno, Descentralizacin y Regionalizacin, y la Comisin de Constitucin,
Legislacin, Justicia y Reglamento unidas, mediante un informe acerca del contenido del
proyecto de ley que establece plazos para el procedimiento administrativo y regula el silencio
administrativo, en el que si bien se aprueba el proyecto en general, se da cuenta de una serie de
indicaciones al proyecto que nacen durante su discusin, puesto que, sostienen que si bien es una
necesidad imperante regular las actuaciones de la Administracin, el proyecto de ley presentado
por el Presidente de la Repblica, se limita slo a regular plazos para el procedimiento
administrativo y la institucin del silencio administrativo, dejando de lado la posibilidad de fijar
las bases de los procedimientos administrativos de acuerdo a lo establecido en el artculo 63 n18
de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, en adelante CPR52.
A raz de esto, es que el entonces Senador Don Enrique Silva Cimma, propone sustituir
por completo dicho proyecto, porque consideraba que sta era la nica manera de salvaguardar
fundamentalmente el Estado de Derecho y de establecer seguridad jurdica para todos los
habitantes, en funcin con la actividad cada vez ms intensa de la Administracin53. Se incluye
en esta propuesta los principios bsicos que informan la actuacin de la Administracin, los
derechos de las personas, el empleo de medios electrnicos, la regulacin de plazos, las etapas
del procedimiento, medios de prueba, recursos y efectos del silencio administrativo54. Es as
como el autor espaol Gonzlez Prez destaca que la Ley de procedimiento chilena se enmarca
en la corriente legislativa que inici la Ley espaola de 1958. Es, por tanto, una ley que rebasa
con mucho lo estrictamente procedimental y ofrece una completa regulacin del rgimen jurdico
de la actuacin administrativa55. Esta apreciacin concuerda con el hecho de que gran parte del
Derecho administrativo chileno se inspira tanto en la doctrina como en la legislacin espaola.

51

Cfr. Mensaje N 2594-06, Presidente de la, cit., p. 9.

52

Cfr. Historia de la Ley 19.880. p. 124.

53

Ibdem., p. 128.

54

Ibdem., p. 127.

55

Gonzlez Prez, J., La ley chilena de procedimiento administrativo, en Revista Administracin Pblica, N 162,

septiembre-diciembre, 2003, p. 368.

15

En palabras de la Senadora de la poca, Doa Carmen Frei con el proyecto en estudio se

contribuye a fortalecer nuestro Estado de Derecho, toda vez que llena un vaco en el orden
jurdico, que ha generado una pluralidad de prcticas administrativas que no siempre protegen
adecuadamente a los ciudadanos56. En virtud de los argumentos expuestos, las comisiones
unidas estimaron que estas materias eran concordantes con las ideas matrices contenidas en el
mensaje, por tanto, las siguientes discusiones del proceso de formacin de la ley, se basaron en
ambos proyectos.
De la propuesta inicial sobre la regulacin del Silencio Administrativo, en la etapa de
discusin que realizaron ambas cmaras, no hubo grandes variacin al contenido de esta
institucin, puesto que se consider que era necesario que exista una regulacin expresa frente a
la circunstancia de que en un momento dado, ante un requerimiento o a una solicitud de un
particular, la Administracin no conteste, es decir, guarde silencio, provocando por esta va, la
eventual posibilidad de incursin en arbitrariedades que puedan afectar a los particulares.
Bajo estos argumentos, es que a pesar de introducir una modificacin57 total al proyecto
inicial del Presidente de la Repblica, la institucin del Silencio Administrativo prevalece como
un mecanismo importante y de gran aplicacin prctica en la LBPA.

2.2.- Regulacin Legal

2.2.1 El silencio Administrativo y su relacin con el procedimiento

La LBPA se enmarca dentro de lo que precepta el art. 7 de la CPR, ya que los rganos
del Estado, para realizar una actuacin jurdicamente vlida, deben necesariamente, entre otros
requisitos, hacerlo en la forma que prescribe la ley. Esta forma es precisamente el procedimiento
administrativo, debiendo agregarse que conforme al art. 63 N 18 CPR, las bases de estos
procedimientos constituyen materia de ley. Por tanto, a la ley de bases slo le corresponde regular
los elementos esenciales de los procedimientos administrativos. La ley N 19.880, en el art. 1
establece su carcter supletorio, pues nicamente rige en defecto de la existencia de
procedimientos especiales y de carcter legal.
La misma LBPA proporciona en su artculo 18 una definicin de procedimiento, el cual
seala: el procedimiento administrativo es una sucesin de actos trmite vinculados entre s,
emanados de la Administracin y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad
producir un acto administrativo terminal. Dicho concepto contiene la idea de actos vinculados
entre s, los cuales tienen como centro o fin un acto terminal. Respecto al acto administrativo,
resultado final del procedimiento, la doctrina ha desarrollado diferentes conceptos. Se ha definido
acto administrativo de la siguiente manera: ordenacin racional unilateral emitida por un sujeto
56

Historia de la, cit., p. 127.

57

El proyecto inicial del ejecutivo, constaba de 8 artculos, una vez concluido el trmite en el poder legislativo, la
LBPA consta de 69 artculos.

16

en ejercicio de funcin administrativa, que, destinada a satisfacer una necesidad pblica concreta,
produce efectos jurdicos directos58. Otro concepto seala que acto administrativo es toda
declaracin de voluntad general o particular de un rgano administrativo, en funcin de una
potestad administrativa y que tiene por finalidad decidir o emitir juicios sobre deberes, derechos o
intereses de las entidades administrativas o de particulares frente a l59. Por ltimo, el art. 3 de la
Ley N 19.880 proporciona una definicin legal de acto administrativo. Dicha disposicin
establece que se entender por acto administrativo las decisiones formales que emitan los
rganos de la Administracin del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad,
realizadas en el ejercicio de una potestad pblica. En sntesis, la existencia de un acto
administrativo supone la concurrencia de las siguientes condiciones:
a) Una sucesin de actos trmite vinculados entre s; es decir, una cadena de diligencias que
deben recorrerse y que obedece a una relacin de causa a efecto existente entre ellos;
b) Dichos actos emanan normalmente de la Administracin y, en su caso, de los particulares
interesados, y
c) Dicha sucesin de actos tiene por razn de ser, producir un acto administrativo terminal o
definitivo, esto, creador de una norma jurdica administrativa60.
Como ya se precis, el mecanismo denominado silencio administrativo es una institucin
regulada para combatir los efectos derivados de la inactividad formal de la Administracin. La
base sobre la cual descansa esta tcnica del silencio es la obligacin que la ley impone a la
Administracin de dictar una resolucin expresa, tanto en los procedimientos incoados a solicitud
del interesado, como en los que lo hubieran sido de oficio y puedan afectar a sujetos privados, as
lo establece el artculo 8 de la LBPA, que seala, todo el procedimiento administrativo est
destinado a que la Administracin dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestin de
fondo y en el cual exprese su voluntad.

2.2.2 El silencio administrativo positivo y negativo en la LBPA

Es obligacin de la Administracin del Estado, resolver los planteamientos o

requerimientos del administrado. El Mensaje Presidencial del proyecto de la hoy LBPA comienza
con la siguiente frase.
Lo normal es que la Administracin responda oportunamente a las demandas de las
personas.
58

Soto Kloss, E., Derecho Administrativo temas fundamentales, Editorial Legal Publishing, Chile, 2009, p. 223.

59

Silva Cimma, E., Derecho administrativo chileno y comparado, Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1992, p.

21.
60

Boloa Kelly, G., El Acto Administrativo, Editorial LexisNexis, Santiago, 2005, p. 186.

17

Esta frase, no solo simboliza la realidad cotidiana, sino que adems expresa el fin
primordial buscado por el legislador: la respuesta oportuna. As, la LBPA contiene una gama de
mecanismos dirigidos a que los ciudadanos no solo obtengan respuesta a sus peticiones, sino que
tambin para acelerar el cometido de la propia Administracin en sus funciones diarias, buscando
con ella mayor eficiencia y eficacia.
En este contexto, el silencio administrativo, es una institucin excepcional en el
ordenamiento jurdico, pues, esto se desprende del propio Mensaje Presidencial que advierte:
Pero debemos prevenir que este no es el remedio de todos nuestros males. El silencio es una
regulacin de excepcin. Su generalidad puede finalmente traer ms perjuicios que beneficios. A
las personas les interesa, por seguridad jurdica, que la Administracin emita su voluntad, antes
que se presuma sta. Con ello quiere evitar discusiones jurisdiccionales posteriores al
procedimiento administrativo, pero es un incentivo para que la Administracin decida.
As, la excepcionalidad de dicha institucin es acorde con la regulacin actual del
procedimiento administrativo, puesto que, sus caractersticas ya sealadas, dan cuenta que, por un
lado, el procedimiento es una secuencia de actos trmite cuyo fin es la resolucin definitiva. De
la misma manera, entre dichos actos hay un vnculo causal, de modo que uno es fundamento del
otro, y as sucesivamente hasta el arribo del acto terminal, que es la suma de todos ellos. Por
ende, con el silencio administrativo se rompe este esquema, porque el acto ficticio no tiene
vinculacin alguna con los trmites que pudieron haberse realizado durante el procedimiento.
En trminos generales, para que opere la institucin del silencio administrativo, deben
reunirse 4 requisitos de acuerdo a lo sealado por la doctrina61:
a) Que la Administracin se halle obligada a resolver un expediente administrativo.
b) Que deba hacerlo dentro de un determinado plazo;
c) Que dicho plazo transcurra sin que el rgano administrativo cumpla su obligacin de
dictar dicha resolucin.
d) Que la ley seale un efecto al silencio.
En virtud de estos requerimientos, como primer punto a considerar, es necesario precisar
que existe una obligacin de resolver por parte de la Administracin, que se consagra en nuestra
LBPA bajo el denominado principio de inexcusabilidad. As en el artculo 14 inciso primero de
nuestra Ley de bases se establece que:
La Administracin estar obligada a dictar resolucin expresa en todos los
procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciacin.

61

Cordero Vega, L. El procedimiento, cit., pp. 145-146.

18

En tanto, cuando la Administracin incumple esta obligacin de dar respuesta a los

requerimientos de los particulares, nos encontramos frente a una inactividad por parte de sta,
vale decir que el rgano respectivo no acta, pese a tener el deber de actuar. As, podra definirse
a partir de la constatacin de una omisin por la Administracin de una actividad, jurdica o
material, legalmente debida y materialmente posible62. Considerando lo expuesto, segn la
doctrina63 podemos sostener que la inactividad admite, al menos, las siguientes variantes.

A.- Inactividad Formal o Silencial

Es la inactividad de la Administracin producida dentro de un procedimiento
administrativo, en el que un particular ha solicitado la produccin de un acto administrativo, vale
decir, ha efectuado un requerimiento o bien una solicitud; peticin que no obtiene respuesta por
parte de la Administracin o, si se quiere, sta responde con su silencio. Su tratamiento legal es el
llamado silencio administrativo, en el que frente a una actividad del administrado se corresponde
una inactividad de la Administracin.

B.- Inactividad Material Negativa

Es la pasividad de la Administracin producida fuera de un procedimiento administrativo.
Tiene trascendencia jurdica especial cuando existe una obligacin de actuar impuesta
directamente por las normas o por un acto de autovinculacin de la Administracin o cuando
media un derecho del administrado. Por ejemplo, cuando no se arreglan imperfectos de una
carretera, vigilancia de la va pblica, recoleccin de la basura, etc., por lo tanto, muchas veces lo
que se espera de la Administracin no es la emisin de un acto administrativo, sino la realizacin
de una determinada actividad material.

C.- Inactividad Material Positiva

Esta inactividad resulta de la pasividad de la Administracin cuando no quiere cesar sus
actuaciones ilegales y perjudiciales, pese a la denuncia de los interesados, por ejemplo, cuando
una perrera municipal produce malos olores. De modo que una autoridad pblica que teniendo las
facultades para ello, nada hace para poner trmino a la violacin de una garanta constitucional,
incurrira en este tipo de conducta.

En la LBPA, el silencio administrativo sera uno de los remedios de la inactividad formal

de la Administracin, frente a esta obligacin de resolver que posee la Administracin, sin

62

Gmez Puente, M., Responsabilidad por inactividad de la Administracin, Revista Documentacin

Administrativa, n 237-238 (enero-junio 1994), INAP Madrid. p. 140.

63

Nieto Garca, A., La Inactividad Material de la Administracin: veinticinco aos despus. Documentacin

Administrativa N 208, Abril-Diciembre 1986, pp. 21-23.

19

perjuicio, que existen otros remedios frente a la inactividad, como por ejemplo, la
responsabilidad de la Administracin64.
La LBPA en su artculo 8, materializa esta obligacin de resolver de la Administracin al
establecer el principio conclusivo, al sealar que todo el procedimiento administrativo est
destinado a que la Administracin dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestin de
fondo y en el cual exprese su voluntad.
Asimismo, la doctrina seala que no basta con consignar que la Administracin tiene
obligacin de resolver, sino que es preciso arbitrar medios para que dicha obligacin obtenga
cumplimiento65. La LBPA consagra de forma complementaria a la obligacin de resolver, en el
artculo 7 el principio de celeridad, que quiere decir que los procedimientos administrativos se
deben impulsar de oficio, esto es, por iniciativa propia del organismo o unidad que deba
ejecutarlos. Igualmente, consagra otras normas como el artculo 9 que ordena a la Administracin
actuar con la mxima eficacia evitando trmites dilatorios; el artculo 23, que establece plazos
fatales de horas y das para evacuar las providencias de mero trmite, informes o las decisiones
definitivas; tambin, en el artculo 41 en su inciso 5, seala que en ningn caso podr la
Administracin abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los
preceptos legales aplicables al caso. Por lo tanto, a la luz de todos estos preceptos se refuerza la
obligacin de resolver, en tanto que, el rgano competente siempre debe buscar una solucin
jurdica a la peticin o conflicto que se le plantea. Finalmente, si esa obligacin no se cumple, el
particular podr activar el mecanismo del silencio administrativo.
De todas estas normas, bien puede argumentarse que el objetivo de la LBPA es establecer
la obligacin de resolver expresamente como una garanta objetiva a favor de los particulares, y a
su vez, desde el punto de vista de la Administracin, se busca que sta tenga un estndar mnimo
de actuacin.
Por otra parte, hay que tener presente el mbito de aplicacin de la obligacin de
resolver, por un lado, se circunscribe, en trminos generales, a los procedimientos administrativos
incoados en alguno de los rganos sealados en el artculo 2 de la LBPA (es decir, ministerios,
gobiernos regionales, municipalidades, fuerzas armadas, etc.). Respecto de otras entidades
pblicas no reguladas por la LBPA (como las empresas pblicas), no resulta aplicable. Y por otro
lado, segn lo que establece el artculo 28 de la LBPA, el procedimiento administrativo podr
iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada. Desde el punto de vista del silencio

64

El incumplimiento de la obligacin de resolver trae como consecuencia la responsabilidad personal y disciplinaria

de autoridades y empleados pblicos, as como la responsabilidad patrimonial de la Administracin derivada del

dao causado por el retraso u omisin de dictar resolucin expresa, incluso por la revocacin del acto ficticio
favorable al interesado. Si el lector quiere saber ms sobre el tema puede verse en:, Marcos Gmez Puente,
Responsabilidad por inactividad de la Administracin, Revista Documentacin Administrativa, n 237-238 (enerojunio 1994), INAP Madrid.
65

Gonzlez Navarro, F., El silencio administrativo: ficcin, cit., p. 124.

20

administrativo, el nico supuesto que interesa, corresponde a los procedimientos iniciados a

solicitud de parte.
Ahora bien, en virtud del eventual incumplimiento de esta obligacin de resolver de la
Administracin, cabe preguntarse cules seran los efectos de su incumplimiento?, es decir, qu
sucede si la Administracin no dicta y/o no notifica la resolucin expresa dentro del plazo legal?
Dentro del contexto de este trabajo, uno de los efectos ante el incumplimiento de la
Administracin, sera la institucin del silencio administrativo, as en los artculos 64, 65 y 66 de
la LBPA se establecen los efectos sustantivos del silencio administrativo por incumplimiento de
la obligacin de resolver, los cuales consisten en que, mediando los requisitos establecidos, el
particular podr entender aceptada o denegada su solicitud segn corresponda.
En virtud de lo anterior, es que existen dos tipos de silencio administrativo conforme a lo
establecido en la LBPA en sus artculos 64 y 65.
2.2.2.1.- Silencio Positivo
En nuestro ordenamiento jurdico, la LBPA sigue a la LPAC92 al consagrar el silencio
positivo como efecto de carcter general.
El silencio administrativo positivo es regulado en el artculo 6466, sealando que de no
resolverse la solicitud dentro del plazo de cinco das desde la denuncia de la mora, aqulla se
entender aceptada. Los requisitos especficos de este tipo de silencio son:

a) Solicitud que de inicio a un procedimiento administrativo,

b) Que la Administracin no responde en el plazo legal;
c) Que se mantenga reticente aun denunciada la mora; y,
d) Que no estemos ante una hiptesis de silencio negativo.

Segn lo que establece el artculo 64 de la LBPA, el silencio positivo recae sobre

solicitudes administrativas de autorizaciones, aprobaciones o permisos para el ejercicio de ciertos
derechos por parte de un particular, una vez que haya transcurrido el plazo legal desde la
presentacin de la solicitud, sin que la Administracin se manifieste, el particular deber entender
que dicha autorizacin, aprobacin o permiso le ser otorgado.

66

Transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la

Administracin se pronuncie sobre ella, el interesado podr denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la
autoridad que deba resolver el asunto, requirindole una decisin acerca de su solicitud. Dicha autoridad deber
otorgar recibo de la denuncia, con expresin de su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerrquico dentro del
plazo de 24 horas. Si la autoridad que deba resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco das contados
desde la recepcin de la denuncia, la solicitud del interesado se entender aceptada. En los casos del inciso
precedente, el interesado podr pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal.
Dicho certificado ser expedido sin ms trmite.

21

Para que opere el silencio, es necesario que exista una solicitud que d inicio a un
procedimiento administrativo, cuando dicha solicitud del particular no obtiene respuesta oportuna
por parte de la Administracin, es el propio interesado el que podr denunciar su
incumplimiento, as se establece en el artculo 64 de la LBPA, por lo tanto, lo que se desprende
de la norma en coment, es que estamos frente a una facultad, y no una obligacin del recurrente,
activar los mecanismos del silencio administrativo (denuncia de mora) cuando se vea perjudicado
por la demora o pasividad de la Administracin, sin que esa facultad tenga otra fecha tope que la
notificacin del acto expreso. Mientras ello no ocurra, la Administracin seguir estando
obligada a resolver.
Por ende, se ha sealado que ms que estar ante una obligacin del particular de someter
una actividad a una autorizacin administrativa previa, se tratara de la obligacin de comunicar
un proyecto determinado frente al rgano pblico competente, para su autorizacin o permiso,
puesto que, la Administracin tiene la facultad para denegar dicha aprobacin dentro los plazos
legales, por razones de inters pblico67.
Dicha comunicacin que debe realizar el particular, denunciar la mora de la
Administracin, se convierte en el eje central para que opere la institucin del silencio
administrativo positivo.
Por lo tanto, en resumen para el profesor Cordero68 para que opere el silencio positivo,
primero es necesario que exista una inactividad por parte de la Administracin, vale decir que el
rgano respectivo no acte, pese a tener el deber de actuar, cualquiera sea la causa que invoque.
Segundo que se d en procedimientos donde el administrado busque un acto favorable, es decir
un acto administrativo que le coloque en una situacin jurdica que antes le era imposible realizar
sin la intervencin de la Administracin. Por ejemplo, autorizaciones, concesiones, aprobaciones
o permisos, actos que claramente tienen por finalidad la realizacin de actividades econmicas. Y
por ltimo, la licitud de lo solicitado es un requisito indispensable para que opere el silencio.
2.2.2.2.- Silencio Negativo
Por otro lado, el silencio negativo vendra a ser para la doctrina69, una tcnica procesal
tendiente a garantizar la continuidad del procedimiento administrativo y la posibilidad de acceder
a los tribunales de justicia por una solicitud que se entiende denegada por el transcurso del plazo
sin que la Administracin haya resuelto.

67

Cfr. Cordero Vega, L., El procedimiento, cit., p. 149.

68

Cfr. Ibdem., pp. 149-151.

69

Cfr. Aguado I Cudol, V., El silencio administrativo e inactividad, cit., p.703.

22

El silencio negativo se establece en el artculo 6570 de la LBPA en los siguientes trminos:

Se entender rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal. Y en los
siguientes casos:
a) Cuando la solicitud afecta al patrimonio fiscal.
b) Cuando la Administracin acte de oficio.
c) Cuando se trate de impugnaciones o revisiones de actos.
d) Cuando se trate del Derecho de peticin.

El silencio negativo se aplica a peticiones, y no da lugar a actos favorables descritos

anteriormente (silencio positivo artculo 64 de la LBPA). Regularmente en las peticiones no hay
nada que otorgar, sino que la Administracin debe tomar una decisin entre las distintas
posibilidades. Por ello, sus efectos estn destinados a asegurar el respeto a las personas y
permitirle que articule el resto del ordenamiento jurdico para la defensa de sus intereses o
derechos71.
El silencio negativo opera como va de exclusin, en tanto, se entender como tal,
cuando no exista un pronunciamiento por parte de la Administracin a la solicitud del particular
dentro de los plazos legales establecidos y cuyos requerimientos, como ya establecimos se traten
de materias que afecten el patrimonio fiscal, o la Administracin actu de oficio, cuando deba
pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por
parte de alguna persona el derecho de peticin consagrado en el numeral 14 del artculo 19 de la
Constitucin Poltica.
Aqu al igual que en el silencio positivo, debe denunciarse la mora de la inactividad de
la Administracin. Esto implica que el afectado debe colocar en conocimiento a la
Administracin que han expirado los plazos legales y que, en consecuencia, es necesario que se
pronuncie a la brevedad. La denuncia es un acto voluntario y discrecional del afectado, pues slo
a l interesa si la Administracin se demora o no; por lo mismo, debe determinar el momento en
que hace la denuncia. Cumplidos los requisitos anteriores, el particular puede solicitar
certificacin de la situacin de inactividad ante la autoridad respectiva. Ello implica que es una
facultad que el interesado puede o no ejercer. La certificacin busca establecer que se cumplieron
los requisitos establecidos por la ley para que opere el silencio y, adems, empiezan a correr los
plazos para interponer los recursos que procedan.
70

Se entender rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio

fiscal. Lo mismo se aplicar en los casos en que la Administracin acte de oficio, cuando deba pronunciarse sobre
impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de
peticin consagrado en el numeral 14 del artculo 19 de la Constitucin Poltica.
En los casos del inciso precedente, el interesado podr pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta
dentro de plazo legal. El certificado se otorgar sin ms trmite, entendindose que desde la fecha en que ha sido
expedido empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan
71

Cfr. Mensaje N 2594-06, Presidente de la, cit., p. 13.

23

Un punto importante a considerar, es que el silencio administrativo, generar

consecuencias positivas o negativas, solo en aquellos casos en que la ley expresamente lo dice.
As, en nuestro ordenamiento la regla general es el silencio administrativo positivo y su
excepcin la constituye en el silencio administrativo negativo.
En el artculo 66 de la LBPA, se establece que, en ambas situaciones, los actos
administrativos que concluyan por aplicacin del silencio administrativo, positivo o negativo,
tendrn los mismos efectos que aqullos que culminaren en una resolucin expresa de la
Administracin, desde la fecha de la certificacin respectiva.
2.2.2.3.- Naturaleza Jurdica del Silencio Administrativo

Resulta importante hacer algunas aclaraciones respecto a la naturaleza jurdica del silencio
administrativo, puesto que, a raz de los elementos que componen la formacin del acto
administrativo, surgen ciertas dudas acerca del silencio administrativo como generador de un acto
administrativo terminal, pues se le sta otorgando efectos jurdicos a una conducta omisiva de la
Administracin.
En cuanto a la naturaleza jurdica, la doctrina comparada se encuentra dividida, para
algunos se trata de un acto ficticio, para otros una presuncin e incluso se habla de una simple
atribucin ex-lege de determinados efectos. As, para Gonzlez Navarra, la naturaleza jurdica del
silencio administrativo se tratara de un acto ficticio, puesto que, es idntica en uno y otro caso,
es decir, con independencia de que el efecto que se anude a la ausencia de la debida declaracin
expresa, sea la estimacin o la desestimacin. Y no puede ser de otra manera porque, con efecto
positivo o negativo, lo que hay es una ficcin -un ente imaginado- no un acto tangible72.
Por otra parte, Aguado I Cudol establece que tanto la figura del silencio negativo como
positivo corresponden a mecanismos de atribucin ex-lege de determinados efectos, siendo stos
los que difieren. As, tal debate debera considerarse superado en la medida que el silencio
negativo debera considerarse como un presupuesto procesal ms, junto al acto administrativo,
que exige la legislacin para acceder a la jurisdiccin en los casos de inactividad jurdico formal.
Por su parte, en lo que respecta al silencio positivo estamos ante una situacin fctica y jurdica
surgida tras un procedimiento administrativo, donde se vienen a establecer algunos efectos
equivalentes a los que generara un acto administrativo expreso73. Los conceptos utilizados dan
cuenta que los efectos de ambas clases de silencio administrativo son gatillados por una
atribucin legal, sin dar mayor apreciacin a la denominacin utilizada.
Y por ltimo, otra parte de la doctrina considera que la naturaleza jurdica del silencio
administrativo () constituye una presuncin legal por virtud de la cual se entiende que la

72

Gonzlez Navarra, F., El silencio administrativo: ficcin, cit., p. 140.

73

Aguado I Cudol, V., El silencio administrativo e inactividad, cit., p. 703.

24

Administracin, frente a una peticin o a un recurso interpuesto por el administrado ha expresado

su voluntad a travs de un acto presunto que a veces concede y otras veces niega lo solicitado74.
De las posiciones expuestas con respecto a la naturaleza jurdica del silencio
administrativo se puede decir que la doctrina ha utilizado desaprensivamente los conceptos para
definir al silencio administrativo75, asimismo, las legislaciones y por qu no decir la
jurisprudencia.
En nuestros medios, cabe mencionar que el silencio administrativo sera una forma de
terminar el procedimiento, esto se deduce del artculo 66 de la LBPA, cuando seala que los
actos administrativos que concluyan por aplicacin de las disposiciones de los artculos
precedentes76, tendrn los mismos efectos que aqullos que culminaren con una resolucin
expresa de la Administracin.
A saber, existen tres grandes etapas dentro del proceso de formacin de los actos
administrativos, y que desde un punto de vista estructural se dividen en: etapa de iniciacin, etapa
de instruccin y etapa de finalizacin77. Cuando hablamos de un acto administrativo terminal, nos
referimos a la etapa de terminacin o modo de poner trmino a un procedimiento administrativo.
Con respecto al silencio administrativo positivo, una vez que opera el silencio
administrativo, es la propia ley la que suple la falta de una respuesta administrativa oportuna y
expresa colocando al favorecido en una situacin jurdica que antes le era imposible realizar sin
la intervencin de la Administracin78. En tanto, la Administracin ante la ausencia de respuesta
de su parte frente al requerimiento del particular, no estara habilitada para emitir luego una
decisin que sea contraria al efecto legal provocado por el silencio positivo, ya que ello contrara
directamente el art. 64 de la LBPA y sera, por tanto, antijurdico79. Por lo tanto, no le estara
permitido formular una decisin distinta, pues como lo establece el art. 64 de la LBPA en caso de
transcurrir los plazos legales para que la Administracin se pronuncie y sta no lo realiza, la
solicitud del interesado se entender aceptada, por tanto, si el particular as lo considera necesario
podr requerir que se certifique el hecho de que su peticin no ha sido resuelta dentro del plazo
legal, y por ende, la Administracin deber emitir el certificado sin mayor trmite.
Por otra parte, Cordero Vega plantea, por un lado, que el silencio positivo supone un acto
administrativo generador de los derechos subjetivos enunciados, a favor del interesado80, no
74

Garrido Falla, F., El Procedimiento Administrativo de 1950 a hoy, Revista de Administracin Pblica, N 150,

ao 1999, p. 120.
75

Cuestin especialmente constatada por Francisco Gonzlez Navarro, El silencio administrativo, cit., pp. 137-

140.
76

Silencio positivo y negativo, artculos 64 y 65 de la LBPA respectivamente.

77

Cfr. Pantoja Bauz, R., (Coords): Derecho Administrativo 150 aos de Doctrina, Editorial Jurdica de Chile,

Santiago, 2009, p. 340.

78

Mensaje N 2594-06, Presidente de la..., cit., p. 12.

79

Pantoja Bauz, R., (Coords): Derecho Administrativo, cit., p. 345.

80

Cordero V., L., El procedimiento, cit., pp. 150-151.

25

obstante, se pregunta qu sucede con las resoluciones tardas por parte de la Administracin, una
vez que ha operado el silencio positivo sobre la solicitud del particular. Para Cordero, si el
pronunciamiento de la Administracin es positivo, en tanto, no modifica el fondo de la solicitud,
sera un acto confirmatorio de la resolucin tcita causada en virtud del silencio, s en cambio, el
acto administrativo tardo es denegatorio con respecto a la solicitud, atentara contra el principio
de irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos81.
En contraste, el silencio administrativo negativo no significa en caso alguno un modo de
terminacin del procedimiento administrativo, sino que slo ser una institucin que permitir, de
alguna manera, que el particular pueda obtener un pronunciamiento sobre su pretensin, cuando
el rgano administrativo llamado a resolver se muestre renuente a cumplir su obligacin82. Una
vez que la Administracin no se pronuncie sobre el asunto del cual es llamada a conocer, y ste
se trate por ejemplo de materias que afecten el patrimonio fiscal, la solicitud se entender
rechazada, no obstante el interesado podr interponer todos los recursos que estime convenientes,
sin embargo, el rgano pblico competente mantiene el deber legal de pronunciarse sobre las
cuestiones planteadas en el procedimiento83.
Resulta importante que exista una manifestacin por parte de la Administracin, pues es
necesario bajo el Estado de Derecho en el que nos encontramos, que no se vulnere el principio
bsico de servicialidad de la Administracin del Estado, que establece la obligacin del rgano de
mantenerse en un funcionamiento permanente, efectuando, en la ocasin precisa, las prestaciones
que la ley le encomiende y dndole, de esa manera, oportuna y necesaria respuesta. Por lo tanto,
el silencio negativo no puede dar por terminado un procedimiento, puesto que, dejara en una
indefensin mayor al particular, por un lado no se la da respuesta a su solicitud y por el otro, el
rgano pblico podra quedar liberado de responsabilidad aduciendo que no ha incurrido en falta
de servicio respecto del interesado en cuestin84.

2.3.- Casos especficos de silencio administrativo en el Derecho Chileno

2.3.1.- Antecedentes Generales

En nuestro ordenamiento jurdico, en cuanto al mbito de aplicacin que establece la

LBPA, en el artculo 1 se seala el carcter supletorio de la LBPA frente a legislaciones
sectoriales. En el marco de la regulacin legal del silencio administrativo, en diversas materias
encontramos regulado expresamente el silencio positivo o negativo como efecto ante la ausencia
de voluntad expresa de la Administracin ante el requerimiento de algn particular.
81

Ibdem., p. 151.

82

Ibdem., p. 148.

83

Pantoja Bauz. R., (Coords.): Derecho Administrativo, cit., p. 345.

84

dem.

26

Para efectos de una mejor sistematizacin de los casos regulados en Chile, los
agruparemos en silencio positivo y negativo.
2.3.1.1.- Casos de silencio positivo

En materia ambiental en la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente N 19.300 de

1994, en adelante LBGMA, se contemplan varios preceptos donde opera de forma expresa la
figura del silencio administrativo positivo. Los artculos 15 inciso 2 y 18 inciso final ordenan la
aplicacin del silencio positivo en casos de no emisin en los plazos legales de informes de los
organismos sectoriales pertinentes, estimndolos aprobados dentro de los procesos de Estudio de
Impacto Ambiental y Declaracin de Impacto Ambiental85. Adems el artculo 19 bis de la
misma Ley, reafirmar la postura de los artculos 15 inciso 2 y 18 inciso final86.
Todos estos preceptos fueron incorporados a la LBGMA, a travs de una modificacin
realizada en el ao 2010, bajo el Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet Jeria. La Ley N
20.417 que Crea el Ministerio, el Servicio de Evaluacin Ambiental y la Superintendencia del
Medio Ambiente, fue la encargada de aadir ms eficiencia87 a los rganos pblicos facultados
para pronunciarse sobre un Estudio o Declaracin de Impacto Ambiental, as consagra
expresamente el silencio positivo en caso de falta de respuesta dentro de los plazos establecidos
por dicha Ley.
En el Decreto Ley N 2565, de 1979, que Sustituye el Decreto Ley N 701, de 1974,
que somete los Terrenos Forestales a las disposiciones que seala, en su artculo 4 inciso 2 De
la calificacin de terrenos forestales, y en su artculo 10 inciso 1 De los planes de manejo, se
contempla el silencio administrativo positivo, estableciendo que si la Corporacin no se
pronuncia dentro de los plazos establecidos en dichos preceptos, se entendern aprobadas las

85

El artculo 15 inciso 2 de la Ley 19.300 dice: En caso que la Comisin establecida en el artculo 86 o el Director

Ejecutivo, segn corresponda, no pueda pronunciarse sobre el Estudio de Impacto Ambiental en razn de la falta de
otorgamiento de algn permiso o pronunciamiento sectorial ambiental, requerir al organismo del Estado
responsable para que, en el plazo de quince das, emita el permiso o pronunciamiento. Vencido este plazo, el permiso
o pronunciamiento faltante se tendr por otorgado favorablemente. El artculo18 inciso final seala: En el caso
que la Comisin establecida en el artculo 86 o el Director Ejecutivo, segn corresponda, no pueda pronunciarse
sobre una Declaracin de Impacto Ambiental en razn de la falta de algn permiso o pronunciamiento sectorial
ambiental, se requerir al organismo del Estado responsable para que, en el plazo de diez das, emita el respectivo
permiso o pronunciamiento. Vencido este plazo, el permiso o pronunciamiento faltante se tendr por otorgado
favorablemente. (Destacado propio)
86

El artculo 19 bis, seala que: Transcurridos los plazos a que se refieren los artculos 15, 18 y 18 ter sin que la

Comisin establecida en el artculo 86 o el Director Ejecutivo se hubieren pronunciado sobre un Estudio o

Declaracin de Impacto Ambiental, y cumplidos los requisitos del artculo 64 de la ley N 19.880, sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos, dicho Estudio o Declaracin, con sus aclaraciones, rectificaciones o
ampliaciones, si las hubiere, se entender aprobado. (Destacado propio)
87

Mensaje N 352-356, Presidenta de la Repblica Sra. Michelle Bachelet Jeria, Santiago, 2008, p. 19.

27

solicitudes, pues, existe una inactividad, vale decir que el rgano respectivo no acte, pese a tener
el deber de actuar, cualquiera sea la causa que invoque y en estos casos as se expresa88.
En el Cdigo Sanitario encontramos en su artculo 7 inciso 3 una mencin favorable a la
figura del silencio positivo89; Asimismo, en la Ley General de Telecomunicaciones N 18.168 de
1982, en su artculo 8 inciso final De las Concesiones y Permisos, se consagra tambin la
figura del silencio positivo90; De igual forma, en el Decreto Supremo N 430, que Fija el texto
refundido de la Ley General de Pesca y Agricultura N 18.892, de 1989, en su artculo 53 De
los Registros Nacionales de Pescadores Artesanales, hallamos una consagracin legal del
silencio positivo91; Igualmente, en el Decreto con Fuerza de Ley N 382, de la Ley General de
Servicios Sanitarios, de 1989, en su artculo 12 letra a), Del otorgamiento de las concesiones,
se expresa otra regulacin legal del silencio positivo92; Tambin, en el Decreto Ley N 3.059, de
la Ley de Fomento a la Marina Mercante, 1979, en su artculo 3 inciso 3, De las Reservas de

88

En el artculo 4 seala que: La Corporacin deber pronunciarse mediante resolucin emitida dentro del plazo de

60 das, contado desde la fecha de ingreso de la solicitud a la oficina correspondiente. Si la Corporacin no se

pronunciare dentro del sealado plazo, se entender aprobada la solicitud. No obstante, la Corporacin podr
establecer, para determinadas pocas del ao o para ciertas reas geogrficas de difcil acceso, plazos superiores al
sealado, los que no podrn exceder de 120 das. En el artculo 10 se establece que: La Corporacin podr objetar
los planes de manejo que ante ella se presentaren, dentro del plazo de 120 das contado desde la fecha de su
presentacin. Si no lo hiciere, se tendrn por aprobados y se otorgar el certificado respectivo, conforme al
reglamento. (Destacado propio)
89

En el artculo 7 inciso 3 del Cdigo Sanitario se establece que: Si la autoridad sanitaria no emitiere un

pronunciamiento dentro de dicho plazo, la autorizacin se entender concedida salvo respecto de aquellas materias
que de acuerdo con la ley requieren autorizacin expresa (Destacado propio)
90

En el Artculo 8 inciso final de la Ley General de Telecomunicaciones seala que: La instalacin y explotacin de

los equipos para las prestaciones complementarias no requerirn de concesin o de permiso. La Subsecretara en el
plazo de 60 das de requerida para ello, adjuntndosele los respectivos antecedentes tcnicos, se pronunciar sobre el
cumplimiento de las exigencias que se establecen en el inciso sptimo de este artculo. Si transcurrido dicho plazo
no se ha emitido pronunciamiento alguno, se entender que los equipos complementarios cumplen con la
normativa tcnica y se podr iniciar la prestacin de los servicios. (Destacado propio)
91

En la Ley General de Pesca y Agricultura en su artculo 53 seala que: La inscripcin en el registro artesanal no

podr ser denegada sino por falta de cumplimiento de los requisitos establecidos en los artculos anteriores, debiendo
practicarse o denegarse fundadamente, en el plazo de 60 das contado desde que sea requerida por el pescador
artesanal. A falta de pronunciamiento expreso dentro de dicho trmino por el Servicio, deber entenderse la
solicitud como aceptada, debiendo el Servicio proceder de inmediato a efectuar la inscripcin. (Destacado propio)
92

En la Ley General de Servicios Sanitarios en su artculo 12 A establece que: Presentada la solicitud de

concesin y con el nico fin de resguardar la coherencia entre los lmites del rea de concesin y las reas de
expansin urbana definidas en el correspondiente instrumento de planificacin territorial, la entidad normativa
pondr dicha solicitud en conocimiento del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y de las respectivas municipalidades
quienes debern, en el plazo de sesenta das, emitir un informe con las observaciones que sean procedentes. En caso
que no lo hicieren se entender que no tienen observaciones. Lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades que
se puedan derivar. Lo dispuesto en este artculo no podr significar, en modo alguno, un retraso en la tramitacin de
la solicitud de concesin. (Destacado propio)

28

Carga, aparece regulada la figura del silencio positivo93; Por otra parte, en la Ley Orgnica
Constitucional del Banco Central de Chile N 18.840, de 1989, en su artculo 45 inciso cuarto,
del prrafo octavo De las Facultades en materia de Operaciones de Cambios Internacionales, se
establece tambin la figura del silencio positivo94; De igual manera, en la Ley N 19.657, Sobre
Concesiones de Energa Geotrmica, de 2000, en su artculo 12 inciso segundo, De las
Concesiones, aparece regulada la institucin del silencio positivo95; Y por ltimo en la nuestra
Ley General de Urbanismo y Construcciones (DFL N 458 de 1976), en su artculo 36, establece
un caso de silencio positivo por la no emisin de informe en plazo por parte de las
municipalidades involucradas en la aprobacin de un plan regulador intercomunal96.
2.3.1.2.- Casos de silencio negativo

En materia Urbanstica se establece una mencin expresa al silencio negativo. En el

Decreto con Fuerza de Ley N 458 de 1976, que establece la Ley General de Urbanismo y
Construccin, en su artculo 118 se expresa que si la Direccin de Obras Municipales no dicta
resolucin dentro de 15 das, vencido el plazo se entender denegado el permiso97. A su vez,
93

En la Ley de Fomento de la Marina Mercante en el artculo 3 inciso 3 seala que: La adjudicacin de embarques

de cargas mediante el proceso de licitacin sealado en el inciso anterior, podr ser reclamada por los navieros
chilenos que participaron en la licitacin dentro del plazo de tres das hbiles, contado desde la fecha de su
adjudicacin ante la Comisin mencionada en el artculo siguiente, la que deber resolver en su sesin
inmediatamente posterior a la fecha del reclamo, sea aqulla ordinaria o extraordinaria. Transcurridos 30 das
contados desde la fecha del reclamo sin que medie un pronunciamiento de la Comisin, la adjudicacin de la
licitacin se entender aprobada. (Destacado propio)
94

En la Ley Orgnica Constitucional del Banco Central de Chile en su artculo 44 establece que: Si el Banco no

dictare la resolucin a que se refiere el inciso anterior dentro del plazo que en l se indica, se estar al valor que
hubiere asignado el interesado. (Destacado propio)
95

Sobre Concesiones de Energa Geotrmica en su artculo 12 establece que: Las autoridades cuyo informe se

solicite debern evacuarlo dentro del plazo de sesenta das corridos, contado desde la fecha en que hubieren recibido
el requerimiento del Ministerio de Energa. Transcurrido aqul sin que se hubiere recibido el correspondiente
informe, se entender que ste es favorable al otorgamiento de la concesin. (Destacado propio)
96

Sobre Concesiones de Energa Geotrmica en su artculo 12 establece que: Las autoridades cuyo informe se

solicite debern evacuarlo dentro del plazo de sesenta das corridos, contado desde la fecha en que hubieren recibido
el requerimiento del Ministerio de Energa. Transcurrido aqul sin que se hubiere recibido el correspondiente
informe, se entender que ste es favorable al otorgamiento de la concesin. (Destacado propio)
96

Artculo 36 seala que: Elaborado un Plan Regulador Intercomunal, las Municipalidades respectivas debern

pronunciarse sobre dicho Plan dentro de un plazo de 60 das, contados desde su conocimiento oficial, vencido el cual
la falta de pronunciamiento ser considerada como aprobacin. (Destacado propio)
97

Artculo 118 inciso 3 seala que: Si cumplidos dichos plazos no hubiere pronunciamiento por escrito sobre el

permiso o ste fuere denegado, el interesado podr reclamar ante la Secretara Regional correspondiente del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo. La Secretara Regional Ministerial, dentro de los 3 das hbiles siguientes a la
recepcin del reclamo, deber solicitar a la Direccin de Obras Municipales que dicte su resolucin, si no se hubiere
pronunciado o evacue el informe correspondiente en el caso de denegacin del permiso. La Direccin de Obras

29

prescribe la norma en comento en el artculo 3 inciso 4, la regulacin expresa de la institucin del

silencio administrativo negativo, al sealar que el Seremi de Vivienda, dentro de los 3 das
hbiles siguientes a la recepcin del reclamo, debe solicitar a la Direccin de Obras Municipales
que, dentro del plazo de 15 das, dicte su resolucin o que evace el informe, segn sea el caso.
En este ltimo evento, vencido el nuevo plazo y sin que hubiere pronunciamiento, el permiso se
entiende denegado.
Siguiendo en la misma lnea, en el Decreto con Fuerza de Ley N 1-19.175, fija el texto
refundido de la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional, de
2005, en su artculo 108 letra c), se contempla otra regulacin legal del silencio negativo98; De
igual manera, en el Decreto con Fuerza de Ley N 1-18.695, fija el texto refundido, de la Ley
Orgnica Constitucional de Municipalidades, de 2006, en su artculo 151 letra c), se observa otra
mencin expresa al silencio negativo99.
En ambos casos se les otorga a los administrados la posibilidad de reclamar contra sus
resoluciones y acuerdos ilegales de los Gobiernos Regionales o contra las resoluciones ilegales de
los Alcaldes o sus funcionarios. Frente a tal reclamacin la autoridad debe pronunciarse. Si el
rgano reclamado guarda silencio se entiende que resolvi negativamente, lo que habilita para
iniciar la va jurisdiccional.
Captulo III.- Aplicacin del silencio administrativo en la jurisprudencia de la Contralora
General de la Repblica.

El presente captulo tiene por objeto el estudio de los dictmenes de la Contralora

General de la Repblica (en adelante CGR), sobre la aplicacin del silencio administrativo
dictados desde que entr en vigencia la LBPA el 29 de mayo 2003100, centrando el anlisis en los
alcances que la jurisprudencia de la CGR ha dado a los artculos 64 y 65 de la LBPA, como
normas que establecen las causales que configuran el silencio positivo y negativo,
respectivamente, para as poder verificar su aplicacin prctica en el ordenamiento chileno.

Municipales dispondr de un plazo de 15 das para evacuar el informe o dictar la resolucin, segn corresponda. En
este ltimo caso y vencido este nuevo plazo sin que an hubiere pronunciamiento, se entender denegado el
permiso. (Destacado propio)
98

Artculo 108 letra c), seala que: Se considerar rechazado el reclamo si el intendente no se pronunciare dentro
del trmino de quince das hbiles, contado desde la fecha de su recepcin en la intendencia regional respectiva
(Destacado propio)
99
Artculo 151 letra c) establece que : Se considerar rechazado el reclamo si el alcalde no se pronunciare dentro
del trmino de quince das, contado desde la fecha de su recepcin en la municipalidad (Destacado propio)
100

El ltimo dictamen de la CGR dictado en esta materia, a la escritura de este apartado es el 17 de diciembre del

2013, revisado el 29 de diciembre del 2013, dictamen N 82592 de 2013 de la CGR.

30

Como ya habamos sealado en el captulo anterior, para que opere el silencio

administrativo, en trminos generales, es necesario que se cumplan ciertos presupuestos101, a
saber:
a) Que la administracin se halle obligada a resolver un expediente administrativo.
b) Que deba hacerlo dentro de un determinado plazo;
c) Que dicho plazo transcurra sin que el rgano administrativo cumpla su obligacin de
dictar dicha resolucin.
d) Que la ley seale un efecto al silencio.
Sobre la base de las consideraciones expuestas, aquellos son los criterios indispensables
para que opere en uno u otro sentido la figura del silencio administrativo, por lo tanto, son estos
los que analizar, en los dictmenes de la CGR.
Con respecto al primer requisito para que opere el silencio administrativo, este es:

3.1.- Que la administracin se halle obligada a resolver un expediente administrativo

Como ya se estableci, existe una obligacin de resolver por parte de la Administracin,

que se consagra en la LBPA bajo el denominado principio de inexcusabilidad.
En tanto, cuando la Administracin incumple esta obligacin de dar respuesta a los
requerimientos de los particulares, nos encontramos frente a una inactividad por parte de sta,
vale decir que el rgano respectivo no acta, pese a tener el deber de actuar.
Dentro de las actividades en que la Administracin poda incurrir en omisin est el
mbito formal, consistente en la realizacin de declaraciones unilaterales de voluntad, en el
ejercicio de potestades, cuyo fin es la produccin de efectos jurdicos singulares, mbito este en
el que se inserta el silencio administrativo. El paradigma de estas declaraciones se encuentra en
un procedimiento administrativo en donde el rgano competente debe pronunciarse sobre la
solicitud de un particular.
En la misma lnea es que hay que tener en cuenta que, dentro de las actividades formales,
no toda omisin puede considerarse inactividad propiamente tal, puesto que en muchas ocasiones
la Administracin goza de potestades discrecionales, o bien se encuentra impedida de actuar, ya
sea porque no est habilitada por ley o la misma ley se lo prohbe. En estos casos, se dice que la
inactividad deviene lcita. Por el contrario, ser ilcita la inactividad de la Administracin, cuando
existiendo un deber legal de actuar, este se incumple por parte del rgano administrativo. Por lo
tanto, este deber jurdico de obrar que recae sobre la Administracin y cuyo incumplimiento
puede generar, entre otros efectos, la aplicacin del silencio administrativo.

101

Cordero Vega, L., El procedimiento, cit., pp. 145-146.

31

Dadas las condiciones que anteceden, es necesario precisar que dentro de la obligacin de
resolver que tiene la Administracin, debe existir una solicitud que inicie el procedimiento, esto
sera lo normal, que sea iniciado a instancia del particular, no hay que olvidar que tambin se
puede iniciar un procedimiento de oficio, no obstante, para que estemos frente a la figura del
silencio administrativo debe iniciarse el procedimiento a instancia de un particular.
As se debe destacar que la solicitud tiene que haber dado lugar a un procedimiento
administrativo en los trminos del artculo 18 de la LBPA, es decir, como una sucesin de actos
trmite vinculados entre s que tienen por finalidad producir un acto administrativo terminal.
Asimismo, la CGR en diversos dictmenes102 ha sealado:

Que lo prescrito en el citado artculo 64 slo rige respecto de aquellas solicitudes

que hayan dado lugar a un procedimiento administrativo en los trminos
precisados por la citada Ley de Bases, condicin que no satisface la peticin que la
recurrente hizo a Gendarmera de Chile, toda vez que sta slo requiere de una
respuesta, afirmativa o negativa, por parte de la autoridad, razn por la cual no
procede, frente a una demora del Servicio en atender el requerimiento de que se trata,
aplicar lo previsto en ese precepto legal. (Destacado propio)

Pues bien, en el ordenamiento chileno, como se ha sealado, es necesario que exista una
solicitud que d inicio a un procedimiento administrativo. En el artculo 30 de la LBPA103 se
establecen sus requisitos formales, si no se cumplen estos requisitos entendemos que no puede
hablarse de peticin o solicitud que tenga la virtud de iniciar un procedimiento administrativo, ni
menos posibilitar los efectos del silencio administrativo.
Ahora bien Que sucede si la Administracin aade otros requisitos a la presentacin de
la solicitud, que estn fuera de lo que establece la LBPA?
En la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza N18.962 en su artculo 25104, se
consagra expresamente un caso de silencio administrativo positivo. Esta norma, dispone que para
102

Dictamen N 26.295 de 2009, tambin ver dictmenes N 20.862, de 2004, 52.499 de 2009, 65.461 de 2010 de la

CGR., que establecen el mismo criterio.

103

Artculo 30. Inicio a solicitud de parte. En caso que el procedimiento se inicie a peticin de parte interesada, la

solicitud que se formule deber contener:

A)

Nombre y apellidos del interesado y, en su casi, de su apoderado, as como la identificacin del medio
preferente o del lugar que se seale, para los efectos de las notificaciones.

B)

Hechos, razones y peticiones en que consiste la solicitud.

C)

Lugar y fecha.

D)

Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio
habilitado.

E) rgano administrativo al que se dirige.

104

Artculo 25.- El establecimiento educacional que opte al reconocimiento oficial deber presentar al Secretario

Regional Ministerial de Educacin correspondiente, una solicitud acompaada de los antecedentes que acrediten el

32

que opere el silencio positivo, es necesario que exista una inactividad, vale decir que el rgano
respectivo no acte, pese a tener el deber de actuar, cualquiera sea la causa que invoque y adems
que se acredite en dicha solicitud todos los antecedentes necesarios que establecen los preceptos
anteriores, en los casos que s se cumpla con estos presupuestos el efecto inmediato es el silencio
administrativo positivo. Aqu, dicha normativa agrega ms requisitos a la solicitud del particular
de los que establece la LBPA en su artculo 30, no obstante, la Ley sectorial se encuentra en
armona con la LBPA, pues, sta ltima slo tiene una aplicacin supletoria, frente a las dems
normas que regulan de forma expresa la figura del silencio administrativo.
Ahora bien, en diversos dictmenes de la CGR105, sta ha asumido la posicin de que
aportar la documentacin es responsabilidad de los propios Administrados, as lo establece:

La circunstancia de que la autoridad no haya emitido un pronunciamiento respecto

de la peticin de la especie dentro del sealado plazo de noventa das, no resulta por
s suficiente para obtener la aprobacin requerida, por cuanto el silencio positivo a
que alude el citado artculo 25, supone para su aplicacin no slo una ausencia de
resolucin por parte de la autoridad pertinente dentro de aquel trmino, sino que,
adems, se requiere que el establecimiento respectivo haya acompaado a su
solicitud de reconocimiento oficial los antecedentes que acrediten el
cumplimiento de todos los requisitos que se exijan al efecto, lo que no sucedi en
el caso en estudio. (Destacado propio)

Si bien, esta postura protege ciertos intereses generales, parece peligrosa para la seguridad
jurdica de los particulares, pues no se respeta la naturaleza jurdica como institucin que
constituye una garanta elemental del particular frente a la pasividad de la Administracin106,
pues, Qu sentido tiene que la Administracin este obligada a dar respuesta dentro de un
determinado plazo y se le amenac con la resolucin ficta en caso de incumplimiento, si a la hora
de certificar la Administracin tendr la posibilidad de borrar su inoperancia y negar los efectos
del silencio administrativo, puesto que, puede objetar que la peticin adolece de defectos o es
contraria al ordenamiento?. Por ende, es difcil ver el sentido real de dicha institucin, si cada
caso particular donde se consagra legalmente esta figura va a imponer sus propios requisitos y va
a dejar sin efecto lo que estipula la LBPA, as no se est cumpliendo con la finalidad con la cual
se cre dicha institucin, toda vez que en el Mensaje del Presidente de la Repblica107 estableca

cumplimiento de los requisitos a que se refiere los artculos anteriores. Si dicha solicitud no se resolviera dentro de
los noventa das posteriores a su entrega, se tendr por aprobada.
105

Dictamen N 37.128 de 2009. Otros dictmenes N 49.333, de 2007 de la CGR.

106

Gonzlez Prez, J., La ley chilena de, cit., p. 379.

107

Mensaje N2594-06, Presidente de la, cit., p. 11.

33

que el silencio administrativo constituye, pues, una presuncin que la ley establece en garanta
del recurrente ante la pasividad de la Administracin para responder.
Siguiendo con el carcter supletorio de la LBPA108, frente a la legislacin sectorial, pues
bien, en varios dictmenes de la CGR, se vislumbra que las regulaciones contenidas en las leyes
especiales priman absolutamente sobre la LBPA109, no obstante, hallamos otros dictmenes
donde la Contralora no es tan decisiva en caso de aqullas contenidas en normas de jerarqua
reglamentaria, sta sostiene que no es posible eludir por va reglamentaria los requisitos
establecidos para que opera el silencio positivo en la LBPA. En el dictamen de la Contralora se
seala que:

Agrega la misma jurisprudencia, que en caso que tales procedimientos especiales se

encuentren establecidos en reglamentos -como sucede en la especie-, no cabe en que
ellos se limite o restrinja la aplicacin de la ley N 19.880, por motivo de
supletoriedad110.
Y por otro lado, donde ha confirmado la aplicacin de una hiptesis de silencio positivo
contenida en un decreto, el que precisamente no exiga ni denuncia del retraso ni certificacin,
podemos apreciar esto en el dictamen de la Contralora, que establece que:

Como puede advertirse, no obstante que la facultad para determinar la procedencia

de una anotacin de mrito se encuentra radicada en el jefe directo, quien puede
rechazarla fundadamente, a falta de dicha resolucin, corresponde aplicar en su
defecto el procedimiento del silencio positivo contemplado en los referidos preceptos
legales y reglamentarios, los cuales establecen que omitido un pronunciamiento por
108

Artculo 1. Procedimiento Administrativo. La presente ley establece y regula las bases del procedimiento

administrativo de los actos de la Administracin del Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos
administrativos especiales, la presente ley se aplicar con carcter de supletoria.
109

Diversos dictmenes de la CGR N 69.950 de 2009, N 22.697 de 2006, N 41.255 de 2008, entre otros, donde

reitera que- Atendida la naturaleza de las funciones fiscalizadoras e inherentes al control de legalidad que, de
acuerdo con la Constitucin Poltica y la ley, corresponde ejercer a esta Entidad de Control, las normas sobre silencio
administrativo de la Ley 19.880, que Establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos
de los rganos de la Administracin del Estado, no le son aplicables.
110

Dictamen N 33.448 de 2008. En este dictamen el: Centro de Formacin Tcnica solicita al MINEDUC la
aprobacin de una modificacin que efectu a sus reglamentos, segn lo seala un decreto sectorial (n 1080). Tal
decreto contiene una hiptesis de silencio positivo sin considerar la obligacin de denunciar el incumplimiento ni la
posterior certificacin del silencio. La CGR seala que en el caso si bien se deben cumplir requisitos establecidos en
el decreto sectorial, esto no obsta a que en lo no establecido en aqul rija la Ley 19880, que exige denuncia del
incumplimiento y certificacin: Agrega la misma jurisprudencia, que en caso que tales procedimientos especiales se
encuentren establecidos en reglamentos -como sucede en la especie-, no cabe que en ellos se limite o restrinja la
aplicacin de la ley N 19.880, por motivo de supletoriedad Pues bien, en la situacin consultada, la solicitud de
modificacin del respectivo reglamento acadmico, regulado en el artculo 22 del decreto N 1.080, antes citado,
forma parte de un procedimiento administrativo especial de carcter reglamentario, el cual regula algunos aspectos
del silencio administrativo, dando por aprobada la solicitud si el Ministerio no se pronuncia dentro del plazo de 30
das De esta manera, entonces, y atendido que el referido artculo 22 no se pronuncia sobre la denuncia ni la
certificacin para la aplicacin del silencio positivo, es forzoso concluir que en esta materia corresponde aplicar lo
que al respecto dispone el artculo 64 de la ley N 19.880

34

parte de la autoridad administrativa sobre una solicitud que as lo requiera, una vez
denunciado aquello por el afectado, a dicha autoridad le comienza a correr un plazo
de cinco das para manifestarse, en el caso que no resolviera dentro de dicho tiempo,
la peticin del interesado se entender aceptada111.

Del mismo modo, otra consideracin de relevancia es que se verifican casos de normativas
que carecen de regulacin respecto del silencio administrativo -lo que hipotticamente les hara
aplicable la contenida en la LBPA- pero no se les permite aplicacin del silencio administrativo,
puesto que, se fundamenta que se tratan de materias en extremo sensibles, donde resulta
inaceptable soslayar el cumplimiento de los requisitos establecidos mediante ficciones de
aprobacin. Sobre este punto, existen diversos dictmenes112 al respecto, as en el dictamen de la
CGR, sobre la concesin de acuicultura de la Ley General de Pesca, se seala que:

Atendido el carcter supletorio de la ley 19.880, no procede aplicar el citado artculo

64 al otorgamiento de concesin de acuicultura, contemplado en el Ttulo VI de la ley
N 18.892 y en su respectivo reglamento, normas que establecen un procedimiento
especial en que se regulan y detallan minuciosamente los trmites a que deben
sujetarse las respectivas solicitudes. Lo anterior, por cuanto significara sustituir la
preceptiva antedicha por la ficcin legal del silencio positivo, vale decir, soslayar
todos los requisitos estatuidos para el otorgamiento de una concesin de acuicultura,
la que ha de nacer al mundo jurdico por un acto de autoridad, conforme el
procedimiento especial ya mencionado, que culmina con la resolucin constitutiva de
la misma, documento que se encuentra afecto al trmite de toma de razn, criterio
contenido en los dictmenes Ns 45.191 y 48.940, ambos de 2004113.

Quizs, para evitar estas diferencias entre la LBPA y las leyes sectoriales, es que la Ley de
Bases podra haber propiciado que las reparticiones sectoriales corrigiesen sus procedimientos
para una adecuada armona y sistematizacin de la normativa nacional y, as, salvar que ciertas
111

Dictamen N 37.395 de 2009. En este dictamen se contempla una hiptesis de silencio positivo establecido en un
decreto sectorial de evaluacin de funcionarios pblicos: Sobre el particular, en lo que se refiere a la anotacin de
mrito reclamada, cabe sealar que no se ajusta a derecho que la junta calificadora no considerara su existencia, por
estimar que no cumpla el procedimiento establecido para su validez, segn consta en el Acta N 18 acompaada
para estos efectos por el aludido municipio-, toda vez que dicha decisin no se conforma a la normativa pertinente
contenida en el artculo 40, inciso segundo de la ley N 18.883, en relacin con el artculo 8, incisos cuarto y quinto,
del decreto N 1.228, de 1992, del Ministerio del Interior, que aprueba el Reglamento de Calificaciones del Personal
Municipal.
En efecto, de conformidad con las disposiciones anotadas, el funcionario podr solicitar a su jefe directo que se
efecten las anotaciones de mrito que a su juicio sean procedentes y en el evento que aqul rechazare esa peticin,
deber comunicarlo por escrito en el plazo de cinco das a la unidad de personal, acompaando el fundamento de su
rechazo. Si no se produjese tal comunicacin, se entender aceptada la solicitud del empleado, debiendo la aludida
unidad de personal dejar constancia de dichos fundamentos, adicionando en la hoja de vida la anotacin requerida
por el servidor.
112
Otro dictamen de la CGR sobre esta materia, lo son los dictamen N 48.940 de 2004, sobre concesin del derecho
real de aprovechamiento de aguas regulado en el Cdigo de Aguas.
113
Dictamen N 62.339 de 2008 de la CGR

35

materias resulten tan sensibles, que no se pueda aplicar ni por supletoriedad la regla general del
silencio positivo.

3.2.- Que deba hacerlo dentro de un determinado plazo y que dicho plazo transcurra sin que el
rgano administrativo cumpla su obligacin de dictar dicha resolucin

Por otro parte, este segundo y tercero requisito son indispensable para que opere la
institucin del silencio administrativo, puesto que, la falta de respuesta desencadena la
posibilidad de activar sus efectos, por lo tanto, el plazo forma parte del contenido de la obligacin
de resolver, de forma tal que la prestacin que sta conlleva debe ser realiza en un lapso de
tiempo mximo establecido por el legislador.
El artculo 64 inciso segundo y tercero de la LBPA, establece que:

Si la autoridad que deba resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco das

contados desde la recepcin de la denuncia, la solicitud del interesado se entender
aceptada.
En los casos del inciso precedente, el interesado podr pedir que se certifique que su
solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado ser expedido
sin ms trmite.

En el mensaje de la LBPA, el plazo se ha definido como aquel espacio de tiempo que fija
el ordenamiento jurdico para que un rgano de la Administracin ejerza sus potestades o para
que un particular que se vincula con dichos rganos, ejerza sus derechos o cumpla sus
obligaciones114.
Pues bien, como prescribe la norma en coment, para que estemos en presencia de la
obligacin de resolver que tiene la Administracin, una vez que han transcurrido los plazos que
se establecen para la configuracin del silencio administrativo, es indispensable que el solicitante
que ve mermada su peticin por falta de respuesta del servicio, certifique dicha inoperancia, Esta
certificacin se consagra en la LBPA como una facultad que el solicitante podr ejercer cuando l
lo disponga; mientras ello no ocurra, la Administracin se encuentra obligada a resolver
expresamente.
De la misma manera, la nica verdadera excepcin a la obligacin de resolver se produce
con la solicitud de certificacin del silencio administrativo, consagrado en los artculo 64.3 y 65.2
de la LBPA, momento en el cual la Administracin no slo no debe resolver, sino que se
encuentra formalmente impedida de hacerlo. De lo contrario, toda resolucin posterior a dicha
solicitud es nula por falta de competencia del rgano que la dicte.

114

Mensaje 2594-06, Presidente de la, cit., p.7.

36

A su saber, encontramos diversos dictmenes de la Contralora, donde se rechaza la

aplicacin del silencio administrativo, porque, el particular no denuncio la mora de la
Administracin, por ende, no existe constatacin (certificacin) del incumplimiento del rgano en
cuestin, as en uno de los dictamen de la Contralora, se seala que:

Es menester precisar que en conformidad al artculo 64 de la ley 19.880, el solo

transcurso del plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un
procedimiento sin que la Administracin se haya pronunciado sobre ella, no es
suficiente para que opere el silencio positivo, sino que es necesario, adems, que se
denuncie el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que debe resolver el
asunto, en los trminos de la norma aludida, solicitud que, segn los antecedentes
analizados, no consta que se haya realizado en la especie, razn por la cual en este
caso no pueden estimarse cumplidos los requisitos previstos por el legislador para que
operaran los efectos del silencio previstos en la ley aludida, siendo entonces
procedente que la autoridad resolviera la solicitud mediante la citada resolucin
exenta N 3.185, de 2007, sin perjuicio de las prevenciones que se harn acerca de la
demora manifiesta en su emisin115.

En consecuencia, podemos afirmar que la LBPA adhiere a la tesis del efecto diferido del
silencio administrativo116. Por ende, la produccin del silencio administrativo queda relegada al
trmite de la certificacin. Slo una vez emitida sta se hacen definitivos los efectos del silencio.
As en otro dictamen de la CGR, se seala que:

Desde la fecha en que el interesado solicita la certificacin del transcurso del plazo,
la autoridad administrativa se encuentra impedida de resolver expresamente el asunto,
por haber operado el silencio administrativo negativo, estando slo facultada para
proceder a la emisin, sin ms trmite, del certificado que acredite que la reclamacin
no ha sido resuelta dentro de plazo legal117.

Adems, como se puede apreciar, la problemtica de las resoluciones tardas o

extemporneas no se da en nuestro ordenamiento (que si se da en el ordenamiento Espaol118), ya
que no hay dudas de que la certificacin por silencio administrativo impide que la
Administracin pueda resolver, ni aun a favor del sentido del silencio.

115

Dictamen N 64.990 de 2009 de la CGR. Otros dictmenes sobre el mismo punto: Dictamen N 64.284 de 2009,

Dictamen N 31.814 de 2010, Dictamen N 82.592 de 2013, Dictamen N 73.175 de 2013.

116

Aguado I Cudol, V., El silencio administrativo e inactividad, cit., p. 748.

117

Dictamen N 69.448 de 2009 de la CGR.

118

Aguado I Cudol, V., El silencio administrativo e inactividad, cit., pp. 776-777.

37

Se puede apreciar esto, en diversos dictmenes119 de la Contralora, as en uno de ellos, se

establece que:

En este sentido, cabe precisar que para que lo dispuesto en los artculos 65 y 66
pueda tener efecto, debe entenderse que desde la fecha en que el interesado solicita la
certificacin del transcurso del plazo, la autoridad administrativa se encuentra
impedida de resolver expresamente el asunto, por haber operado el silencio
administrativo negativo, estando slo facultado para proceder a la emisin sin ms
trmite del certificado que acredite que la reclamacin no ha sido resuelta dentro de
plazo legal.
De la conclusin anterior se desprende que la aludida resolucin N 5.611, de 2008,
no se ajust a derecho, razn por la cual la autoridad debe proceder a su
invalidacin120.

3.3.- Que la ley seale un efecto al silencio

En el apartado precedente se establece que a la luz de la LBPA la certificacin constituye

un requisito de eficacia constitutiva para la produccin del silencio administrativo121. De esta
manera, mientras aqulla no se produzca, la Administracin seguir estando obligada a resolver.
De lo anterior se deduce los efectos del silencio administrativo, sea este positivo o negativo, su
sentido va a depender de cual causal se invoque.
Del silencio positivo, se puede deducir de la regulacin de la LBPA que estamos ante un
acto ficticio de carcter estimatorio, ex lege, y en todo equivalente al acto expreso; por ende,
tiene carcter finalizador del procedimiento, dotado de presuncin de validez y eficacia propia.
Como ya hemos establecido en acpites anteriores en el artculo 64 de la LBPA, se seala
que de no resolverse la solicitud dentro del plazo de cinco das desde la denuncia de la mora,
aqulla se entender aceptada. Los requisitos especficos de este tipo de silencio son: a) solicitud
que de inicio a un procedimiento administrativo, b) que la Administracin no responde en el
plazo legal; c) que se mantenga reticente aun denunciada la mora; y, d) que no estemos ante una
hiptesis de silencio negativo. De acuerdo a estos requisitos es que en el dictamen de la CGR se
reconoce el silencio positivo por cumplimiento de todas las causales que establece el precepto
legal, as en dicho dictamen se seala que:

A este respecto corresponde sealar que dicha resolucin no se ajust a derecho,

pues debe entenderse que desde la fecha en que el interesado solicit la certificacin
119

Otros Dictmenes N 69.448 de 2009, N 64.990 de 2009 de la CGR.

120

Dictamen N 64.972 de 2009 de la CGR.

121

Gonzlez Prez, J., La ley chilena de, cit., p. 381.

38

del transcurso del plazo, la autoridad competente se encontraba impedida de resolver

expresamente el asunto por haber operado el silencio administrativo positivo, cuyo
efecto, de acuerdo con el aludido artculo 25 de la mencionada ley N 18.962,
consista en que la respectiva solicitud de reconocimiento oficial deba tenerse por
aprobada122.
Ahora bien, de acuerdo a innumerables dictmenes de la Contralora la eficacia del silencio
positivo, se ve mermada en su aplicacin prctica por operar la excepcin, esta es el silencio
negativo. Como se ha sealado en este trabajo, el silencio negativo establecido en la LBPA es
slo una tcnica procesal tendiente a garantizar la continuidad del procedimiento administrativo y
la posibilidad de acceder a los tribunales de justicia por una solicitud que se entiende denegada
por el transcurso del plazo sin que la Administracin haya resuelto. Del mismo modo, para que se
configure la institucin del silencio administrativo negativo, es indispensable que se generen
ciertos requisitos123, a su saber:
1.- Que exista una inactividad por parte de la administracin, vale decir que el rgano
respectivo no acte, pese a tener el deber de actuar, cualquiera sea la causa que invoque.
2.- Que se denuncie su mora por parte del particular.
3.- Que transcurran los plazos necesarios y sin que la Administracin de respuesta a la
peticin, por lo tanto, sta se entender denegatoria.
4.- Que el requerimiento, para que se entienda denegatorio tiene que afectar el patrimonio
fiscal, tambin se aplicar en los casos en que la Administracin acte de oficio, cuando deba
pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por
parte de alguna persona el derecho de peticin consagrado en el numeral 14 del artculo 19 de la
Constitucin Poltica.
Con respecto a este ltimo requisito que establece el artculo 65 de la LBPA, es que la
regla general del silencio positivo, ve restringida su aplicacin y efectividad prctica.
Para una mayor compresin del tema, es que desglosaremos cada una de las hiptesis
donde es aplicable el silencio negativo.

3.3.1.- Casos en los que la solicitud afecte al patrimonio fiscal

Una primera precisin que ha efectuado la CGR frente a una definicin que puede
originar dudas, consiste en determinar a qu se refiere la ley con la denominacin patrimonio
fiscal. Atendiendo a criterios de la Contralora, dicho presupuesto debe entenderse como:

122

Dictamen N 16.277 de 2010, de la CGR.

123

Cordero Vega, L., El procedimiento, cit., p. 148.

39

Por cuanto la expresin patrimonio fiscal que utiliza el mencionado artculo 65,
debe considerarse en un sentido amplio, inclusivo de todos los patrimonios de los
rganos del Estado, entre los cuales se encuentran aquellos pertenecientes a los
servicios descentralizados, como es el caso de los servicios de salud124.
Por lo tanto, como lo establece la Contralora, la afectacin al patrimonio fiscal puede
producirse de cualquier forma. La CGR define patrimonio fiscal en un sentido amplio, es decir en
un sentido orgnico y esto es concordante con el mbito de aplicacin de la LBPA, puesto que, en
su artculo 2125 establece que dicha Ley le es aplicable a rganos que son centralizados y
descentralizado territorialmente y funcionalmente, en la forma de tomar sus decisiones. Por
ende, est bien ocupado el criterio de amplitud del concepto, si bien restringe la aplicacin del
silencio positivo, puesto que toda solicitud podra afectar el patrimonio fiscal, no es contrario al
mbito de aplicacin que se estableci en la LBPA. Ejemplos de solicitudes que afectan al
patrimonial son: el caso de solicitudes de pensiones, de exencin de tributos, condonacin de
deudas fiscales, enajenacin de bienes races fiscales, etc. En todos estos casos, es procedente la
denegacin ficta. En efecto, al ser tan amplio este criterio puede traer diversos problemas, donde
cualquier fundamentacin permitira reconducir todas las solicitudes a una posible afectacin del
patrimonio fiscal y, por ende, desestimar una solicitud que por regla general debera ser
considerada estimatoria.
Por otro lado, en otro dictamen de la Contralora, se confirma la aplicacin de la excepcin
del silencio negativo, por sobre la regla general del silencio positivo, y que no tiene nada de
extrao a raz de la amplitud del concepto. Este dictamen seala que:
Al respecto, este rgano de Control entiende que no es posible aplicar el silencio
positivo al caso en estudio, como pretende el recurrente, pues los efectos del mismo
no le resultan aplicables, atendido a que por tratarse de la enajenacin de un inmueble
de propiedad de un servicio de salud, la inactividad de la Administracin frente a la
peticin efectuada por la Universidad, en orden a que el Servicio de Salud
Metropolitano Norte le transfiera el indicado bien raz, importa el rechazo de la
misma, pues se aplican a su respecto los efectos del silencio negativo contemplado en

124
125

Dictamen N 27.274 de 2010 de la CGR.

Artculo 2. mbito de aplicacin. Las disposiciones de la presente ley sern aplicables a los ministerios, las

intendencias, las gobernaciones y los servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa.
Tambin se aplicarn a la Contralora General de la Repblica, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pblica, a los gobiernos regionales y a las municipalidades. Las referencias que esta ley haga a la
Administracin o a la Administracin del Estado, se entendern efectuadas a los rganos y organismos sealados en
el inciso precedente.

40

el artculo 65 de la referida ley N 19.880, ya que la enajenacin de los bienes races

configura un caso de afectacin del patrimonio fiscal126.
3.3.2.- Caso en el que la Administracin actu de oficio
Entendemos que esta hiptesis se refiere a aquellos procedimientos iniciados de oficio por
la Administracin que tengan la aptitud de producir efectos favorables a favor de uno o ms
interesados y donde la falta de respuesta sea imputable a la Administracin. Con respecto a este
punto, no hemos encontrado jurisprudencia administrativa.
3.3.3.- Caso de Derecho de peticin
Se ha incluido el ejercicio del derecho de peticin, en cuanto a derecho fundamental
(artculo 19 N14 de la CPR), en el rgimen del procedimiento administrativo. La doctrina ha
dicho que la falta del procedimiento administrativo gener que la jurisprudencia admitiera el
derecho de peticin como el mecanismo que los administrados tenan para formular solicitudes
ante la Administracin127. Frente a esta solicitud, aqulla se encontraba en el deber de responder
dentro de un plazo razonable. De lo contrario se vulneraba el principio de igualdad ante la ley,
haciendo procedente la accin de proteccin. Por tanto, esta accin se convirti en el nico
mecanismo con que contaba el solicitante afectado por la falta de respuesta de la Administracin.
En el artculo 19 N 14 de la CPR, se establece que:
El derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de inters
pblico o privado, sin otra limitacin que la de proceder en trminos respetuosos y
convenientes.

En varios dictmenes de la Contralora se rechaza la aplicacin del silencio positivo, en

virtud de la aplicacin del silencio negativo por tratarse del Derecho de peticin. As, frente a una
solicitud para ampliar al rea de derecho sus actividades, sustanciado ante la Comisin Nacional
de Acreditacin, la CGR ha sealado que:

Conforme al artculo 65 del citado cuerpo legal, se entender rechazada una solicitud
que no sea resuelta dentro del plazo legal, en los casos en que la Administracin deba
pronunciarse, cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de peticin
consagrado en el N 14 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica.
En virtud de lo anterior, y en armona con el criterio contenido en los dictmenes N|s
40.417 y 56.595, ambos de 2009, y 33. 048, de 2010, atendido que el procedimiento
126
127

Dictamen N 27.274 de 2010 de la CGR.

Cordero Vega, L., Los particulares como sujetos de Derecho en el Derecho administrativo, Revista de Derecho

Pblico, Universidad de Chile, N 64, ao 2002, pg. 227.

41

cuya situacin jurdica se analiza fue iniciado en virtud de la garanta constitucional

precedentemente aludida, ha operado el silencio negativo128.

3.3.4.- Caso sobre impugnaciones o revisiones de acto

Aqu se presenta la misma situacin de los supuestos anteriores, esta causal restringe la
aplicacin del silencio positivo, puesto que, tratndose de actos de revisin o impugnacin que
debe realizar la autoridad, operar la denegacin de la solicitud si no hay respuesta oportuna del
rgano en cuestin. En diversos dictmenes129 de la Contralora podemos constatar dicha
situacin, donde se seala que:

En la situacin en estudio, a diferencia de lo planteado por el recurrente, la falta de

respuesta oportuna de la autoridad requerida hace procedente la figura del silencio
negativo contemplada en el inciso primero del artculo 65 del texto legal en comento.
En efecto, dicho precepto dispone, en lo pertinente, que Se entender rechazada una
solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando, entre otros casos, la
Administracin deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos
administrativos130.

Esta norma es consistente tambin con la idea de que es obligacin de la

Administracin revisar sus propios actos cuando se ha cometido algn error. No puede suplirse
esta obligacin que recae la Administracin por una respuesta ficta y por lo tanto, dejar de
garantizar los derechos de los ciudadanos y, a su vez, quitarles el derecho de impugnar las
propias decisiones de la Administracin en instancias jurisdiccionales.

128

Dictamen N 42.540 de 2013 de la CGR.

129

Otros dictmenes de la misma especie: N 15.106 de 2009, N3.484 de 2013, N56.808 de 2005 de la CGR.

130

Dictamen N 76.606 de 2013 de la CGR. La situacin que reclama el particular, correspondiendo invalidar la

resolucin N 118, de 2012, del Servicio de Salud Antofagasta, que declar vacante el cargo por salud incompatible
del aludido servidor.

42

CONCLUSIONES

En virtud del trabajo antes expuesto, puedo concluir que:

1.- Se ha confirmado la influencia que ha ejercido el Derecho Espaol en nuestro ordenamiento

jurdico, puesto que existen varias semejanzas en la forma de concebir a la institucin del silencio
administrativo. As en ambas legislaciones se establece como regla general El silencio
administrativo positivo, regulndolo en trminos similares, al exigir la denuncia de la mora por
parte del particular, frente a la inactividad formal de la Administracin del Estado, ante una
solicitud o peticin del ciudadano, cuando no se ha dado respuesta oportuna dentro de los plazos
legales establecidos en diversas leyes.

2.- La institucin del silencio administrativo es excepcional en nuestro ordenamiento jurdico,

puesto que no es correcto sealar que dicha figura se consider una forma de terminar un
procedimiento administrativo, ya que, del estudio sistemtico de varios preceptos que conforman
la LBPA, se desprende, por un lado, que el procedimiento es una secuencia de actos trmite cuyo
fin es la resolucin definitiva; y, por otro lado, que todo procedimiento administrativo est
destinado a que la Administracin dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestin de
fondo y en el cual exprese su voluntad. Por lo tanto, resulta importante que exista una
manifestacin por parte de la Administracin, pues el Estado de Derecho exige que no se vulnere
el principio bsico de servicialidad de la Administracin del Estado, que establece la obligacin
del rgano de mantenerse en un funcionamiento permanente, efectuando, en la ocasin precisa,
las prestaciones que la ley le encomiende y dndole, de esa manera, oportuna y necesaria
respuesta a los administrados y no que se sustituya por medio de una ficcin legal la voluntad de
la Administracin.

3.- Sin embargo, a pesar de que en nuestro pas se establece el silencio administrativo como una
institucin de carcter excepcional y supletoria frente a legislaciones sectoriales que regulan
expresamente esta materia. En la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos, se
constata una tendencia a institucionalizar el mecanismo del silencio administrativo en el
funcionamiento normal de nuestras administraciones. De esto da fe el hecho de que, en la
prctica, la solicitud de certificacin respecto de ambos casos de silencio administrativo impide a
la Administracin resolver, consolidando definitivamente la situacin producida por la
inactividad.

4.- La Contralora General de la Repblica, ha aplicado de forma literal los alcances de los
artculos 64 y 65 de la LBPA, pronuncindose sobre el cumplimiento o no de los requisitos que
se establecen para que opere el silencio administrativo, ya sea que se configure el efecto
43

estimatorio o desestimatorio para el particular. En el caso del silencio positivo se constata la

interpretacin restrictiva de algunos de sus requisitos que realiza la Contralora General de la
Repblica, como el de subsidiaridad de la Ley 19.880 y el anlisis que hace de la naturaleza de
los procedimientos especiales, criterios que han reducido su aplicacin a hiptesis insignificantes.

5.- La institucin del silencio administrativo en Chile, se ha constituido como una herramienta
til para la Administracin, encargada de eliminar los potenciales focos de conflictos para ella.
Sin embargo, ello no ha tenido un correlato respecto de los particulares, pues no ha alcanzado los
umbrales esperados de garanta para ellos, a raz de la consagracin de la regla general del
silencio administrativo positivo, en contraste a las excepciones que establece el silencio
administrativo negativo, puesto que, a priori son causales muy amplias que posiblemente pueden
restringir la aplicacin prctica del silencio administrativo positivo. Habr que realizar un anlisis
ms acabado sobre este punto, para determinar con mayor precisin si en la prctica se origina
este problema.

44

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