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RPUBLIQUE DE MADAGASCAR

AUTO-EVALUATION (RPTE) DE LA GESTION DES


FINANCES PUBLIQUES DE MADAGASCAR
RAPPORT PEFA SUR LES PERFORMANCES

Financement PGDI
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Equivalence Montaire
Unit montaire :Ariary (MGA)
1 Euro = 3 046,59 MGA (24 dcembre 2013)

1 US $ = 2 217,00 MGA (24 dcembre 2013)

Exercice financier
1 janvier - 31 dcembre

Poids et mesures
Systme mtrique

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Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Liste des abrviations


ACCT
AE
AFD
ARMP
BAD
BCM
BTA
CAI
CAO
CCED
CCPREAS
CDBF
CDMT
CE
CFRA
CRM
CISCO
CNES
CNM
CRR
CSB
DAAF
DDP
DEF/TEF
DEP
DESB
DGB
DGCF
DGD
DGE
DGI
DGT
DPCB
DSP
DREN
DRSP
EPN
EPA
EPIC
EPP
FAD
FER
FONDEM
GAC

Agence Comptable Centrale du Trsor et de la Dette Publique


Autorisation dEngagement
Agence Franaise de Dveloppement
Autorit de Rgulation des Marchs Publics
Banque Africaine de Dveloppement
Banque Centrale de Madagascar
Bon du Trsor par Adjudication
Comit dAudit Interne
Commission d'Appel d'Offres
Commission de Conciliation et d'Expertise Douanire
Cellule de Coordination des Projets de Relance Economique et
d'Actions Sociales
Conseil de Discipline Budgtaire et Financier
Cadre de Dpenses Moyen Terme
Commission Europenne
Commission Fiscale de Recours Administratif
Commissions Rgionales de Marchs
Circonscription Scolaire
Conseil National Economique et Social
Commission Nationale des Marchs Publics
Comit de Rglementation et de Recours
Centre de Sant de Base
Direction des Affaires Administratives et Financires
Direction de la Dette Publique
Demande / Titre d'Engagement Financier
Direction des Etudes et de la Programmation
Direction de l'Excution et de la Synthse Budgtaire
Direction Gnrale du Budget
Direction Gnrale du Contrle Financier
Direction Gnrale des Douanes
Direction des Grandes Entreprises
Direction Gnrale des Impts
Direction Gnrale du Trsor
Direction de la Programmation et du Cadrage Budgtaire
Direction de la Solde et des Pensions
Direction Rgionale de l'Education Nationale
Direction Rgionale de Sant Publique
tablissements Publics Nationaux
Etablissement Public caractre Administratif
Etablissement Public caractre Industriel et Commercial
Ecole Primaire Publique
Fonds Africain de Dveloppement
Fonds dEntretien Routier
Fondation Energie pour le Monde
Gestionnaire dActivits
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- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

GFS
IADM
IAS
IFAC
IFRS
IGE
IGF
IPPTE
IPSAS
ISC
JIRAMA
LOLF
MAP
MDA
MDAT
MEN
MFB
MSANP
MSFP
NIF
NN
OGT
OMD
ONN
ORDSEC
PCOP
PEFA
PGA
PGDI
PIP
PP
PREA
PRMP
PTF
RGA
SDSPS
SIIGFP
SNR
SPVF
SREC
SYGADE
TCN
TG
TP
TST
TVA
UE
UGPM
ZAP

Government Finance Statistics


Initiative dAllgement de la Dette Multilatrale
International Accounting Standard
Fdration internationale des Comptables
International Financial Reporting Standard
Inspection Gnrale de l'Etat
Inspection Gnrale des Finances
Initiative Pays Pauvres Trs Endetts
International Public Sector Accounting Standards
Institut Suprieur de Contrle (Cour des Comptes)
JIro sy Rano Malagasy
Loi Organique sur les Lois de Finances
Madagascar Action Plan
Ministres, dpartements et agences
Ministre de la Dcentralisation et de l'Amnagement du Territoire
Ministre de l'Education Nationale
Ministre des Finances et du Budget
Ministre de la Sant Publique
Manuel des Statistiques des Finances Publiques
Numro dIdentification Fiscale
Non not
Oprations Globales du Trsor
Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement
Office National de la Nutrition
Ordonnateur Secondaire
Plan Comptable des Oprations Publiques
Dpenses Publiques et Responsabilit Financire
Pairie Gnrale d'Antananarivo
Programme de Gouvernance et de Dveloppement Institutionnel
Programme d'Investissement Public
Perception Principale
Programme de Rformes pour lEfficacit de lAdministration
Personne Responsable des Marchs Publics
Partenaires Techniques et Financiers
Recette Gnrale d'Antananarivo
Service de District de Sant et de Protection Sociale
Systme dInformation Intgr de Gestion des Finances Publiques
Section Normes et Rglementation
Service de la Programmation des Vrifications Fiscales
Section Recours
Systme de Gestion et d'Analyse de la Dette
Titre de Crances Ngociables
Trsorier Gnral
Trsorier Principal
Taxe sur les Transactions
Taxe sur la Valeur Ajoute
Union Europenne
Unit de Gestion et de Passation des Marchs Publics
Zone d'Administration Pdagogique
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Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Table des matires

Liste des abrviations ............................................................................................................................ 3


Avant - Propos ......................................................................................................................................... 6
Rsum de lvaluation .......................................................................................................................... 7
1. Introduction .......................................................................................................................................15
2. Donnes gnrales sur la Rpublique de Madagascar .................................................................19
2.1 DESCRIPTION DU CONTEXTE CONOMIQUE ET POLITIQUE DE MADAGASCAR ........................................................... 19
2.2 DESCRIPTION DES OBJECTIFS BUDGTAIRES ...................................................................................................... 21
2.3 CADRE INSTITUTIONNEL ET CADRE JURIDIQUE ..................................................................................................... 23

2.3.1 Cadre institutionnel ............................................................................................................................ 23


2.3.2 Cadre lgal de la GFP ....................................................................................................................... 24
3. Evaluation des systmes, des processus et des institutions de gestion des finances
publiques ...............................................................................................................................................29
3.1 CRDIBILIT DU BUDGET ................................................................................................................................... 29
3.2 EXHAUSTIVIT ET TRANSPARENCE ..................................................................................................................... 36
3.3 BUDGTISATION FONDE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES ................................................................................... 53
3.4 PRVISIBILIT ET CONTRLE DE LEXCUTION BUDGTAIRE .................................................................................. 59
3.5 COMPTABILIT, ENREGISTREMENT DES INFORMATIONS ET RAPPORTS FINANCIERS .................................................. 95
3.6 SURVEILLANCE ET VRIFICATION EXTERNES ..................................................................................................... 104
3.7 PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS ............................................................................................................. 110

4. Le processus de rformes .............................................................................................................112


4.1 DESCRIPTION DES RFORMES RCENTES ET EN COURS ................................................................................. 112
4.2 FACTEURS INSTITUTIONNELS CONTRIBUANT LA PLANIFICATION ET LEXCUTION DES RFORMES........................... 115

ANNEXES .............................................................................................................................................118
ANNEXE 1 : CALCULS POUR PI-1, PI-2 & PI-3 ....................................................................................................... 119
ANNEXE 2: RSUM NOTES INDICATEURS/COMPOSANTES (2008-2013) ................................................................... 123
ANNEXE 3 : NOTES AVEC JUSTIFICATIONS (VALUATIONS 2008- 2013) .................................................................... 124
ANNEXE 4 : CARTES DE MADAGASCAR .................................................................................................................. 127
ANNEXE 5 : LIENS ENTRE LES 6 DIMENSIONS ET LES 3 OBJECTIFS BUDGTAIRES. ....................................................... 128
ANNEXE 6 : LISTE DES MEMBRES DES 2 COMMISSIONS DAUTO-VALUATION .............................................................. 130
ANNEXE 7 : BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................................. 132

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Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Avant - Propos
Le prsent rapport est le fruit dune auto-valuation PEFA (valuation rpte)
ralise par une quipe compose de deux commissions) incluant des cadres du
Ministre des Finances et du Budget (MFB) et dautres ministres et entits de
lAdministration Centrale Madagascar1.
Le travail des commissions a t coordonn par le Secrtariat Gnral du MFB, par
la Directrice du Renforcement de la Gouvernance notamment, Madame Nicole
Ravelonjanahary, et par M.Bien Aim Raoelijaona, Coordonnateur des Rformes
des Finances Publiques et M. Haja Razafimaharo, Assistant Technique National
en charge de lInnovation. Le travail technique des quipes a t encadr par deux
consultants internationaux pendant la priode du 11 novembre au 23 dcembre
2013, M. Giovanni Caprio et M. Nicolas Lokpe.
Cette nouvelle version du rapport en date du 19 aot 2014 inclut les commentaires
du secttariat PEFA, de la Banque Mondiale, de lunion Europenne, de la Banque
Africaine de Dveloppement, du Service de Coopration et dActions Culturelles de
lAmbassade de France et du Fonds Montaire International.
Les membres des deux commissions, les consultants internationaux et les
consultants nationaux de la Coordination des Rformes du Ministre des Finances
et du Budget tiennent remercier Madame Vonintsalama Andriambololona,
Secrtaire Gnrale du MFB pour lappui constant durant lauto-valuation; de
mme que M. Serge Radert, Directeur du Programme de Gouvernance et
Dveloppement Institutionnel (PGDI) et les personnels du PGDI pour la prparation
technique des diverses activits lies lauto-valuation.
Sagissant dune autovaluation sur la performance de la gestion des finances
publiques malgaches supervise par les deux experts internationaux et les deux
experts nationaux, le contenu de ce rapport nengage que les membres de toute
lquipe ayant labor ce rapport.

Antananarivo le 19 aot 2014

La liste complte des auto- valuateurs se trouve en annexe 6 (tableau 1 & 2). Voir galement la
Section 1, Processus de Prparation du Rapport, Composition des Commissions et Niveau dEffort
Fourni pour plus de dtails.
6
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Rsum de lvaluation
i) valuation synthtique de la performance de la gestion des finances
publiques
1. Crdibilit du budget
La crdibilit du budget est premire vue conforte par des recettes relles totales
peu diffrentes des recettes initialement approuves et par un montant trs bas de
dpenses relles imputes la rserve provisionnelle pour faire face des
dpenses imprvues (pour la priode 2010-2012). Cependant, cette crdibilit est
fortement fragilise par lcart significatif entre les dpenses relles totales par
rapport au budget approuv initialement (2010 et 2011); de mme que par lcart
lev de la composition des dpenses par rapport au budget initial (2010 et 2012). Il
nexiste aucune donne fiable sur le stock darrirs de paiement des dpenses pour
les deux derniers exercices (2011 et 2012).
2. Exhaustivit et transparence
La classification du budget rpond aux normes internationales et la documentation
budgtaire accompagnant le projet de Loi de Finances est dune qualit assez
bonne. Par contre les oprations extra -budgtaires sont significatives et
reprsentent environ 20% des dpenses relles totales en 2012. La surveillance
exerce par lAdministration Centrale sur les agences publiques autonomes et les
entreprises publiques, et sur la situation budgtaire des collectivits territoriales
(municipalits et rgions) est trs limite. On notera par ailleurs que la
communication entre lAdministration Centrale et les collectivits territoriales est
dans lensemble dassez bonne qualit (des informations fiables sont communiques
ces dernires avant le dbut de leur exercice budgtaire)et que le public a un
assez bon accs linformation fiscale.
En matire dexhaustivit et de transparence, il convient de signaler de lgers
progrs par rapport 2008 car la classification programmatique du budget a t
amliore et la documentation budgtaire a t complte par un lment
dinformation additionnel (les rsultats estims du budget de lexercice en cours).
Toutefois en 2013 on ne constate aucun progrs par rapport 2008 quant la
qualit de la surveillance exerce par lAdministration Centrale sur les agences
publiques autonomes et les entreprises publiques, et sur la situation budgtaire des
collectivits territoriales. Il en est de mme pour ce qui est de laccs du public
linformation fiscale. Par contre la situation des oprations extra- budgtaires sest
dtriore par rapport 2008 de mme que la qualit de la communication entre
Administration Centrale et collectivits territoriales.

7
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

3. Budgtisation fonde sur les politiques publiques


Dans lensemble le processus de prparation du budget est de bonne qualit et est
men termes conformment un calendrier prdfini par circulaire de prparation
budgtaire. La circulaire budgtaire inclut des plafonds approuvs par le Conseil de
Gouvernement/des Ministres et les trois derniers projets de budgets (2012, 2013 &
2014) ont t approuvs avant le dbut de lexercice. Toutefois le dlai accord aux
MDA pour tablir leur budget est manifestement insuffisant pour quils puissent
prparer des propositions adquates.
Des prvisions budgtaires pluriannuelles glissantes ventiles suivant les
classifications conomique, administrative et programmatique sont faites pour des
cycles de trois ans, mais il y a trs peu de lien entre ces estimations et les prvisions
budgtaires dune anne donne. On notera quil ny a pas eu danalyse de
soutenabilit de la dette durant les trois derniers exercices (2010-2012). En outre,
peu de ministres laborent des documents de stratgie sectorielle assortie de cots
suffisamment dtaills et prcis ainsi que les charges rcurrentes des
investissements programms qui ne sont ni estimes et ni prises en compte dans les
projections budgtaires pluriannuelles.
Bien que le processus de prparation du budget soit de bonne qualit en 2013, il
sest lgrement dtrior par rapport 2008 car, contrairement 2013, les MDA
disposaientdun dlai raisonnable (au moins quatre semaines aprs avoir reu la
circulaire budgtaire) pour tablir temps et de manire adquate leurs estimations
dtailles. En outre on note (galement) une dtrioration en 2013 par rapport
2008 en ce qui concerne lanalyse de soutenabilit de la dette. Durant la priode
triennale (2005-2007)cette analyse a eu lieu chaque anne contraire la priode
triennale (2010-2012) o il ny en a plus. En matire de qualit des stratgies
sectorielles et des relations entre les budgets dinvestissement et les estimations de
dpenses moyen terme, il ny a eu aucun changement entre 2008 et 2013.
4. Prvisibilit et contrle de lexcution du budget
Concernant la transparence et lassujetissement des contribuables en 2013, la
lgislation et les procdures relatives la plupart des principales catgories
dimpts, de taxes et de droits de douane, peuvent tre considres comme
exhaustives et claires donnant des pouvoirs discrtionnaires relativement limits aux
administrations concernes. En outre, les contribuables ont un accs facile des
informations exhaustives, conviviales et jour sur les obligations fiscales et
douanires ainsi que les procdures administratives concernant certaines
principales catgories dimpts, de taxes et de droits de douane. On notera
galement lexistence dun mcanisme de recours lencontre des dcisions des
administrations fiscales et douanires qui ne rpond toutefois pas aux critres
dquit, de transparence et defficacit.
En matire dimmatriculation, les contribuables sont inscrits dans une base de
donnes exhaustive relie certains autres systmes dimmatriculation de
ladministration centrale et de rglementations du secteur financier. En ce qui
8
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

concerne les pnalits pour les cas de contraventions, ces dernires sont prvues
pour la majorit des domaines pertinents, mais ne sont pas toujours efficaces en
raison de leur niveau peu lev et de leur application non systmatique. Pour les
contrles fiscaux et les enqutes sur les fraudes ils sont conduits et assortis de
rapports conformment un plan document de vrification, avec des critres
dvaluation de risques clairs.
Il existe des arrirs dimpts mais les donnes correspondantes sont
incompltes.La centralisation des recettes fiscales recouvres est mene termes
de faon satisfaisante et ces dernires sont reverses au Trsor au moins tous les
mois. Cependant, il ny a pas de rapprochement complet des valuations de limpt,
des recouvrements, des arrirs et des transferts au Trsor.
La prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des dpenses nest
pas de bonne qualit car les MDA ne disposent daucune indication fiable sur la
disponibilit effective de ressources pour lengagement des dpenses.
La gestion de la dette publique est dune qualit assez bonne et la consolidation des
soldes des comptes grs par le trsor se ralise chaque semaine.
Dans lensemble, les contrles des tats de paie sont peu efficaces et les systmes
de passation des marchs publics restent encore au stade de contrle trs limit
avec ses contrles a priori dans lesquels les marchs sont moins nombreux par
rapport ceux passibles au contrle a posteriori. Nanmoins les systmes de
contrles internes des dpenses non salariales comme les systmes daudit interne
sont assez efficaces.
Pour la prvisibilit et le contrle de lexcution du budget en gnral, on peut noter
en 2013 quelque progrs par rapport 2008 notamment en ce qui concerne laccs
des contribuables aux informations relatives aux obligations fiscales et douanires
(introduction dune ligne verte, amlioration des sites) et en matire de contrle du
systme dimmatriculation des contribuables (nif online). Nanmoins, en 2013 (et par
rapport 2008) on peut galement noter une faible performance des systmes de
passation des marchs due au non fonctionnement de lorgane charg de
linstruction des plaintes. Il en est de mme pour laudit interne du fait de la limitation
des audits de systmes.
En matire de prvisibilit et de contrle de lexcution du budget la situation en
termes de performance qui prvaut en 2013 par rapport 2008 reste inchange.
Cest le cas pour la prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des
dpenses (PI-16), la gestion de la trsorerie, des dettes et garanties (PI-17), les
contrles des tats de paie (PI-18) et les systmes de contrles internes des
dpenses non salariales (PI-20). Il ny a pratiquement pas eu de changement de la
performance de ces systmes et sous-systmes entre 2008 et 2013
(indpendamment des notes attribues aux indicateurs correspondants).

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Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

5. Comptabilit, enregistrement des informations et rapports financiers


Le rapprochement bancaire et lajustement des comptes dattente et davance est
trs irrgulier et aucune collecte exhaustive de donnes sur les ressources perues
par les units de prestation de services dans les secteurs ducation et sant na t
effectue et traite au cours de la priode 2010-2012.
Les rapports dexcution budgtaire en cours danne sont dune qualit assez
bonne contrairement aux tats financiers annuels (Loi de Rglement) qui sont
partiellement incomplets et dont llaboration accuse des retards importants. Les
rapports dexcution budgtaire en cours danne sont labors frquence
trimestrielle et sont disponibles dans les huit (8) semaines suivant la fin de la
priode.
En matire de comptabilit, enregistrement de linformation et rapports financiers, la
situation en 2013 peut tre considre moins bonne quen 2008 cause
essentiellement des dlais dlaboration des tat financiers, dlai en augmentation
par rapports aux dlais tablis lors de lvaluation PEFA de 2008 (le dernier projet
de Loi de Rglement finalis est celui de lexercice financier de 2008. Il a t
transmis la Cour des Comptes avec toutes les annexes explicatives le 25
novembre 2013, 4 ans et 11 mois suivant la fin de lexercice).

6. Surveillance et vrification externes


Globalement la fonction de surveillance et vrification externes (Cour des Comptes,
Assemble) est peu efficace. Pourtant au moins 50 % du total des dpenses font
lobjet dune vrification annuelle. Les vrifications portent pour lessentiel sur le
contrle des transactions par chantillonnage, mais les rapports soulignent des
questions majeures. Des informations partielles sont fournies sur les normes de
vrification. En outre rapports de vrification sont prsents au parlement au-del
des 12 mois suivant la fin de la priode sous revue; les rapports de vrification
concernant les tats financiers sont prsents au parlement au-del des 12 mois
suivant leur rception par linstitution de vrification externe. En ce qui concerne le
Parlement le temps imparti pour lexamen du projet de loi de finances est infrieur
un mois, ce qui est manifestement insuffisant pour des dbats significatifs.
Pour laudit externe de la Cour des Comptes, on note un trs lger progrs de la
performance de cette fonction en 2013 par rapport 2008.
7. Pratiques des bailleurs
Il ny a pas eu rcemment daide budgtaire et en matire de projets et programmes
le reporting des bailleurs nest pas ralis de faon systmatique. En plus, une
proportion limite des aides utilise les systmes nationaux.

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Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

La situation sest dtriore en 2013 par rapport 2008 du fait des vnements
politiques de 2009 Madagascar qui ont eu pour consquence le dsengagement
des bailleurs dans le pays et un travail moins systmatique de leur part.
ii) valuation de lincidence des faiblesses de la gestion des finances
publiques2
La discipline fiscale agrge est premire vue bien conforte par des recettes
relles internes peu diffrentes des recettes programmes au budget (2010-2012) et
dans une moindre mesure, par une gestion de la dette publique encore amliorer
et par des rapports dexcution budgtaire en cours dannes dune qualit assez
bonne. Cependant la discipline fiscale est fortement fragilise par lcart lev entre
les dpenses globales relles et celles inscrites au budget et par le montant
significatif des dpenses extra- budgtaires. En plus labsence dun suivi du risque
budgtaire des autres entits du secteur public et labsence dune analyse de
soutenabilit de la dette publique (2010-2012) ont un effet similaire de mme que
labsence dchange dinformation entre le processus de budgtisation des
dpenses dinvestissements et de fonctionnement.
Lallocation stratgique de ressources est bien conforte par une classification du
budget rpondant aux normes internationales, un bon processus de prparation du
budget et des rapports dexcution budgtaire en cours danne dune qualit assez
bonne. Une documentation budgtaire encore amliorer ainsi que des prvisions
budgtaires globales glissantes(en classification conomique) ont aussi le mme
effet. Nanmoins, lcart lev dans la composition de la dpense, labsence de
rapports dexcution des projets et programmes financs par les bailleurs, la non
consolidation des donnes budgtaires de ladministration gnrale et linexistence
de stratgie sectorielles assorties de cots affectent de faon significative le
caractre stratgique de lallocation des ressources.
La prestation efficace des services publics est conforte par des systmes moins
efficaces de contrle des dpenses non salariales et de systmes daudit interne.
Dans le mme contexte il convient de mentionner des rapports dexcution
budgtaire en cours danne dune qualit assez bonne. Nanmoins, lefficacit dans
la prestation de services publics est fortement affecte par une mauvaise prvisibilit
de la disponibilit des fonds pour lengagement des dpenses, des systmes de
contrles de la paie inefficaces et des systmes de passation des marchs publics
peu performants. En outre, le manque dinformation sur les ressources rellement
reues par les units de prestation de services primaires, la faiblesse du contrle
externe et le pourcentage rduit de laide utilisant les systmes nationaux
contribuent galement limiter lefficacit dans la prestation des services publics
la communaut.
Les trois objectifs budgtaires mentionns ci-dessus, la discipline fiscale agrge,
lallocation stratgique de ressources, la prestation efficace de services sont
influences de faon ngative par lintgrit de linformation financire. Cette
dernire est en fait de mauvaise qualit cause de labsence de rapprochement des
soldes des comptes bancaires et de Lois de Rglement couvrant une priode
2

Voir galement Annexe 5


11
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

rcente, de la faiblesse de laudit externe et de rapports daudit non examins par


lAssemble.
Lvaluation PEFA (rpte) de Madagascar a mis en vidence les points forts et les
points faibles de la gestion des finances publiques (GFP). Elle a aussi prsent
lvolution de la performance des systmes et sous- systmes de la GFP entre 2008
et 2013. En dpit dune conjoncture politique difficile, des progrs ayant t raliss
sont accompagns de situations dans lesquelles la performance de quelques
systmes sest dtriore. Mais en gnral, la situation reste statu quo depuis 2008.
Il faut quil y ait un changement rapide car le contexte est favorable tel quil le montre
cette auto-valuation PEFA.

iii) Perspectives concernant la planification et la mise en uvre des rformes


Les nombreuses rformes entreprises ces dernires annes dans tous les domaines
de la GFP en dpit de linexistence dun cadre stratgique de rformes, la mise en
place de structures et services de coordination des rformes au sein du Ministre
des Finances et du Budget en 2012 et 2013, la ralisation de la prsente autovaluation de la performance du systme de gestion des finances publiques de
Madagascar (PEFA), et le recrutement en cours dun consultant pour llaboration
dun cadre stratgique des rformes des finances publiques, traduisent
lengagement des autorits malgaches en gnral et du Ministre des Finances et du
Budget en particulier, concevoir et mettre en uvre des rformes en vue de
lamlioration de la GFP malgache.
En outre, le processus de retour la normalit politique qui est actuellement en
cours par lorganisation des lections prsidentielle et lgislative est susceptible de
contribuer la cration dun climat favorable la planification et la mise en uvre
des rformes des finances publiques.

iv) Evolution globale de la performance entre 2008 et 2013 (rsum)


Globalement on peut noter une amlioration de la performance entre 2008 et 2013
pour la collecte des recettes intrieures relles par rapport aux recettes intrieures
initialement inscrites au budget (PI-3), la classification budgtaire (PI-5) due une
amlioration de la classification programmatique. Il y a galement une amlioration
de la documentation budgtaire (PI-6) complte par un lment dinformation
additionnel (les rsultats estims du budget de lexercice en cours).
Pour la prvisibilit et le contrle de lexcution du budget en gnral on peut noter
en 2013 quelque progrs par rapport 2008 notamment en ce qui concerne laccs
des contribuables aux informations relatives aux obligations fiscales et douanires
(introduction dune ligne verte, amlioration des sites) (PI-13) et en matire de
contrle du systme dimmatriculation des contribuables (nif online) (PI-14).
Globalement quatre (4) indicateurs se sont amliors par rapport 2008)
12
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Pour la majorit des systmes et sous systmes il ny a eu aucun changement de


la performance (statu quo). Cest le cas pour la diffrence entre les dpenses
globales relles et les dpenses inscrites au budget (PI-1), le suivi du risque fiscal
des autres entits du secteur public (PI-9) et pour laccs du public linformation
fiscale (PI-10). Cest galement le cas pour le recouvrement fiscal et douanier (PI15), pour la prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des
dpenses (PI-16), la gestion de la trsorerie, des dettes et garanties (PI-17), les
contrles des tats de paie (PI-18) et les systmes de contrles internes des
dpenses non salariales (PI-20). Il ny a pratiquement pas eu de changement de la
performance de ces systmes et sous- systmes entre 2008 et 2013
(indpendamment des notes attribues aux indicateurs correspondants).
Pour certains systmes et sous-systmes, la performance sest dtriore (
diverses mesures) entre 2008 et 2013 (neuf indicateurs): la composition des
dpenses (PI-2) avec un cart nettement plus lev en 2013 par rapport 2008, les
arrirs de paiement des dpenses (PI-4) qui ne sont pas connus en 2013 (alors
quils ltaient en 2008), le montant des oprations extra- budgtaires (PI-7), la
communication entre lAdministration Centrale et les collectivits territoriales (PI-8),
le processus annuel de prparation du budget (PI-11) et la perspective pluriannuelle
dans la planification budgtaire et la politique des dpenses publiques (PI-12). Il faut
galement signaler une dtrioration de la performance des systmes de passation
des marchs publics (PI-19), de laudit interne (PI-21) et des tats financiers (PI-25).

13
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

TABLEAU 1 : LA SRIE DINDICATEURS DE HAUT NIVEAU SUR LA GFP DE MADAGASCAR


A. RESULTATS DU SYSTME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES :
Crdibilit du budget
PI-1
PI-2(*)
PI-3(*)
PI-4
PI-5
PI -6
PI -7
PI -8
PI -9
PI -10

PI -11
PI -12
PI -13
PI -14
PI -15
PI -16
PI -17
PI -18
PI -19(*)
PI -20
PI -21
PI -22
PI -23
PI -24
PI -25
PI -26
PI -27
PI -28
D-1
D-2
D-3

Dpenses relles totales par rapport au budget initialement approuv


Composition des dpenses relles par rapport au budget initialement approuv
Recettes relles totales par rapport au budget initialement approuv
Stock et suivi des arrirs de paiement sur les dpenses
B. SPECIFICITES TRANSVERSALES:
Couverture et transparence
Classification du budget
Exhaustivit des informations contenues dans la documentation budgtaire
Importance des oprations non rapportes de ladministration centrale
Transparence des relations budgtaires intergouvernementales
Surveillance du risque budgtaire global imputable aux autres entits du secteur public
Accs du public aux principales informations budgtaires
C. CYCLE BUDGTAIRE
C (i) Budgtisation base sur les politiques publiques
Caractre organis et participatif du processus annuel de prparation du budget
Perspective pluriannuelle dans la planification budgtaire et de la politique des dpenses
publiques
C (ii) Prvisibilit et contrle de lexcution du budget
Transparence de lassujettissement et des obligations des contribuables
Efficacit des mesures dimmatriculation des contribuables et de lvaluation de limpt, des taxes
et des droits de douane
Efficacit du recouvrement des contributions fiscales et douanires
Prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des dpenses
Suivi et gestion de la trsorerie, des dettes et des garanties
Efficacit des contrles des tats de paie
Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrles de la passation des marchs
publics
Efficacit des contrles internes des dpenses non salariales
Efficacit du systme de vrification interne
C (iii) Comptabilit, enregistrement de linformation et rapports financiers
Rgularit et respect des dlais pour les oprations de rapprochement des comptes
Disponibilit des informations sur les ressources reues par les units de prestation de services
primaires
Qualit et respect des dlais des rapports dexcution budgtaire produits en cours danne
Qualit et respect des dlais des tats financiers annuels
C (iv) Surveillance et vrification externes
Etendue, nature et suivi de la vrification externe
Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir lgislatif
Examen des rapports de vrification externe par le pouvoir lgislatif
D. PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS
Prvisibilit de lappui budgtaire direct
Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgtisation de laide -projet
et laide programme et tablissement des rapports y affrents
Proportion de laide gre sur la base des procdures nationales

Not
es
200
8
D
A
B
C+

Notes
2013

A
C
C+
B
D+
C

A
C
D
C
D
C

A
C+

B
D+

D+
B+
B
D+
C

D+
D+
C
D+
D+

C+
C+

C
C

D+
D

D+
D

C+
D+

C+
D+

D
C+
D+

D+
D+
D

NA

B+
D

D
D

D
C+
A
NN

(*)La mthodologie de calcul des indicateurs PEFA ayant t modifie en 2011, les rsultats de 2013
ne peuvent tre compars(de faon explicite) avec ceux de 2008"

14
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

1. Introduction
Lobjectif de lexercice
Lobjectif de lauto-valuation PEFA de lAdministration Centrale prsente ici est de
disposer dune photographie de la performance des systmes de gestion des
finances publiques (GFP) et de mesurer lvolution de la performance depuis la
dernire valuation PEFA (2008). Lauto-valuation permet didentifier les forces et
les faiblesses des systmes et sous- systmes de GFP et pourra servir de point de
dpart pour des rformes ultrieures. En outre, un objectif spcifique lautovaluation devrait viser renforcer les capacits des Cadres de lAdministration pour
tre mme dvaluer eux-mmes la performance du systme de GFP.
Le processus de prparation/ du rapport
Deux sances de formation sur la mthodologie PEFA ont eu lieu du 12 au 15
novembre 2013 et le 20 et 21 novembre 2013 respectivement. La premire sance a
trait des points essentiels de la mthodologie tandis que la deuxime sance a
consist en un exercice pratique dauto-valuation3.
Les participants sont reprsents essentiellement par des agents de lAdministration
Centrale dont le ministre des finances, les ministres sectoriels, lAutorit de
rgulation des Marchs Publics, la Cour des comptes, lInspection Gnrale de lEtat
etc. taient prsents galement des agents de la commune Urbaine dAntananarivo
avec ceux de quelques communes urbaines appuyes par le projet Ples Intgrs
de Croissance (PIC4 ) de la banque mondiale (uniquement durant la priode du 12
au 15 novembre 2013).
Lauto-valuation proprement dite a initie le 2 dcembre 2013. Une premire
quipe commission de collecte , compose de 17 cadres du MFB et dautres
entits de lAdministration Centrale, a procd la collecte des donnes. Ensuite,
une deuxime quipe commission de rdaction , compose galement de 19
cadres du MFB et dautres entits de lAdministration Centrale, sest ddie la
rdaction du texte et lattribution des notes partir du 6 dcembre 20135 date
laquelle les 2 quipes ont travaill en interaction jusquau 13 dcembre 2013.Elles
se sont ensuite runies, du 16 au 18 dcembre Antsirabe, localit situe 167 km
dAntananarivo, pour une dure de 3 jours dchange aux fins dlaborer une version
prliminaire du rapport6 finalise le 26 dcembre 2013.Cette version fera lobjet
pralable de validation des autorits malgaches avant dtre remise au Secrtariat
du PEFA via Banque Mondiale.
3

Le Programme de Gouvernance et de Dveloppement Institutionnel (PGDI) a financ cette


formation qui a t anim par Giovanni Caprio, un consultant en GFP et PEFA. Le PGDI est financ
par la Banque Mondiale.
4
Le Projet PIC est un projet du Gouvernement de Madagascar, qui a pour ambition de susciter une
croissance conomique base sociale largie dans des ples identifis en appuyant des secteurs
porteurs
5
La liste dtaille des 2 commissions se trouve en annexe 6 (tableaux 1 & 2)
6
Ce sjour Antsirabe des quipes a t financ par le PGDI
15
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Pendant la priode du 11 novembre au 23 dcembre 2013, les 2 quipes ont t


accompagnes et encadres par deux experts internationaux en GFP et PEFA (le
deuxime expert a rejoint les quipes le 8 dcembre 20137.
La Banque Mondiale est directement implique dans le processus dautovaluation
et a suivi de prs cet exercice. Dautres bailleurs, comme lUE et la BAD ont fournis
des commentaires sur le TDR.
La composition des commissions et le niveau deffort fourni8
Les membres des deux commissions sont composs de divers cadres du MFB et
dautres entits de lAdministration Centrale. La premire commission qui est
charge de la collecte des informations est constitue de 17agents cadres provenant
des diverses Directions Gnrales du MFB (budget, trsor, douanes, impts), de
lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP), du ministre de la sant
publique (MSANP) et de lducation Nationale (MEN), du ministre de la
dcentralisation et de la Direction du Renforcement de la Gouvernance au sein du
secrtariat du MFB.
La deuxime commission charge de la rdaction du rapport est compose de
19agents issus de diverses Directions Gnrales du MFB (Budget, douanes,
impts), de lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP), du ministre de la
sant publique (MSANP) et de lducation Nationale (MEN), de la Direction du
Renforcement de la Gouvernance du MFB, de la Coordination des Rformes des
Finances Publiques du MFB, de lInspection Gnrale dEtat (IGE), du Contrle
Financier et de la Cour des Comptes.
Le niveau total deffort fourni par chaque commission (y compris la priode de
formation) entre le 11 novembre et le 23 dcembre 2013 a t valu en moyenne
de 85 hommes-jour soit un total denviron 170 hommes-jour pour les 2 commissions.
Ce niveau deffort inclut galement la contribution des 2 experts internationaux. Ces
derniers ont accompagn les deux commissions mais surtout la commission de
rdaction pendant la finalisation du rapport.
La mthodologie utilise pour la prparation du rapport
La mthodologie utilise pour lauto-valuation se base sur le cadre des Dpenses
Publiques et Responsabilit financire (PEFA) labor par le Secrtariat du PEFA
entre 2001 et 2005. Ce cadre qui couvre la gestion des finances publiques est en fait
un outil qui fournit des informations fiables sur la performance des systmes de
GFP, les processus et les institutions au fil du temps. Les renseignements fournis
par le cadre sont galement des lments pouvant contribuer au processus de
rforme du gouvernement car les progrs ainsi que les faiblesses ventuelles des
systmes existant sont identifies. Le cadre facilite aussi l'harmonisation du dialogue
entre le gouvernement et les bailleurs de fonds autour d'un cadre commun de
7

Giovanni Caprio et Nicolas Lokpe, tous deux ayant dj ralis plusieurs valuations PEFA. Leurs
missions respectives ont t financ par le PGDI.
8
Voir Annexe 6
16
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

mesure des performances de GFP et contribue donc la rduction des cots de


transaction pour les pays partenaires.
Le cadre PEFA comprend un ensemble d'indicateurs de haut niveau (28 indicateurs
lis aux pratiques GFP + 3 indicateurs des pratiques des bailleurs), qui mesurent la
performance des systmes de GFP, les processus et les institutions. Ces indicateurs
concernent six aspects cls du systme de gestion des finances publiques d'un pays
qui sont en fait les six dimensions budgtaires:
i) La crdibilit du budget;
ii) L'exhaustivit et la transparence du budget et des oprations
gouvernementales;
iii) La mesure de la budgtisation axe sur les politiques;
iv) La prvisibilit et le contrle de l'excution du budget;
v) Un compte rendu de la comptabilit, l'enregistrement et llaboration de
rapports;
vi) L'tendue de l'examen externe et l'audit et enfin, un compte des
pratiques des donateurs.
Le rapport de performance de la GFP (PFM-PR) fournit un cadre pour rendre
compte de la performance de la GFP, telle que mesure par les indicateurs.
En Janvier 2011, trois indicateurs PI-2, PI-3 et PI-19 ont t officiellement rviss et
remplacs ceux du cadre initial.
En mai 2012, le Secrtariat du PEFA a prsent un document indit pour aider les
valuateurs durant la mission de terrain. Il sagit dun "Guide de Terrain" qui contient
la totalit de ce dont a besoin un valuateur. Ce document qui nest pas disponible
en version franaise a t constamment consult durant lauto-valuation.
Pour la revue du PEFA de Madagascar, la mthodologie la plus rcente a t
utilise. Les bonnes pratiques dans la conduite dune valuation rpte et la Note
dorientation lintention des commanditaires et des valuateurs a constitu la
rfrence de base9.

Le contrle de qualit
Un premier contrle de qualit a t ralis par les 2 experts internationaux. Dans ce
contexte les experts ont revu dans le moindre dtail, le travail prliminaire des 2
quipes en gnral et en particulier celui de lquipe de rdaction du texte, et la
conformit de ce travail par rapport aux normes mthodologiques du cadre PEFA.
Les membres des 2 commissions dauto-valuation ont par la suite contrl une
dernire fois lexactitude des donnes utilises dans la version prliminaire du
rapport.
La Banque Mondiale qui appuie cet exercice a galement procd une revue du
rapport. Il en est de mme de lUnion Europenne, de la BAD (Banque Africaine de
9

Secrtariat PEFA, version franaise, fvrier 2010


17
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Dveloppement), du Service de Coopration et dActions Culturelles (SCAC) de


lAmbassade de France et du Fonds Montaire International,
Le secrtariat PEFA bas Washington DC, USA a procd une revue de qualit
mthodologique du rapport.
Le champ de lvaluation tel quil ressort du rapport
Lauto-valuation PEFA de Madagascar a couvert essentiellement les dpenses du
budget excut de lAdministration Centrale qui comprend 40 entits, ministres et
autres entits comme lAssemble Nationale. Les dpenses excutes de
lAdministration Centrale reprsentent 93% du budget Gnral.
Les 35 Agences Publiques Autonomes, EPA et EPIC ne dpensent que 5,5% du
Gouvernement Gnral. Les administrations dcentralises (rgions et communes)
ne dpensent quune trs faible partie du budget du Gouvernement Gnral. Elles
ont des recettes propres qui ne sont pas prises en compte dans le tableau mais ces
recettes propres ne financent quune partie trs faible de leur budget.

TABLEAU 1.1 : BUDGET EXECUT DE MADAGASCAR


(2012)
Nombre dEntits

En %

Administration Centrale

40

93,0%

Agences publiques autonomes

35

5,5%

Administrations dcentralises

22 rgions et 1549
municipalits (*)

1,5%

--

100,0%

TOTAL

(*) Transfer de la part de lAdministration Centrale


Source : MFB

18
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

2. Donnes gnrales sur la Rpublique de Madagascar


2.1 Description
Madagascar10

du

contexte

conomique

et

politique

de

Madagascar est un pays fort potentiel conomique11. Durant la priode 2003-2008


la croissance conomique a t en moyenne de 5% par an. Toutefois, pendant la
priode 2009-2013 la croissance a t presque nulle (voir tableau 2.1). Plus de 92%
de la population vit avec moins de deux dollars par jour et le taux de pauvret a
fortement augment depuis 2009.
La crise politique clate en 2009 a gnr une grande incertitude sur les
investissements privs12et a mis un coup darrt l'lan conomique de
Madagascar. Les indicateurs conomiques et sociaux se sont dtriors depuis
cette anne :

Avec un revenu national qui stagne, le revenu par habitant en 2013 est
retomb son niveau de 2001 par suite de la croissance dmographique de
Madagascar qui sest leve 2,9%, la population ayant augment de plus
de 3 millions dhabitants entre 2008 et 2013. Ce qui signifie en fait que le
revenu par habitant a chut pendant cette priode;

La pauvret a fortement augment entre 2008 et 2013. Aujourdhui


(dcembre 2013), plus de 92% de la population vit avec moins de 2 dollars
PPA (parit de pouvoir dachat) par jour ce qui conduit Madagascar parmi les
pays se trouvant en difficult au monde13 ;

Les indicateurs sociaux se sont dtriors : le nombre d'enfants non


scolariss a vraisemblablement augment de plus de 600.000. Dans
certaines zones, la malnutrition a augment de plus de 50%. De nombreux
centres de soins de sant ont t ferms, et les parents pauvres ont d
assumer une lourde part du cot de scolarisation de leurs enfants, en raison
de la dfaillance du financement tatique. ce jour, il est improbable que
Madagascar puisse atteindre la plupart des Objectifs du Millnaire pour le
dveloppement (OMD) d'ici 2015, mme ceux qui avaient t jugs, avant la
crise, potentiellement ralisables (tels que la rduction de la mortalit
infantile, laugmentation du taux net de scolarisation et d'achvement dans le
primaire, ainsi que llimination de lextrme pauvret)14.

10

Source : Banque Mondiale 2013


Madagascar a une superficie de 587 040 km2 et une population de 21.3 millions dhabitants (2010).
Voir carte de Madagascar en annexe 4
12
Le ratio investissement/PIB a rgress Madagascar de 16% 14% en 2010 et 2012 (Idem).
13
me
Lindice de Dveloppement Humain a t la 151
position sur 187 pays en 2012
14
Source : Banque Mondiale 2013Idem
19
11

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

L'affaiblissement de ltat de droit, l'inscurit croissante, la mauvaise


gouvernance dans l'exploitation des ressources naturelles (bois de rose, or,
pierres prcieuses), des progrs limits sur le front anti-corruption et la faible
transparence dans la gestion des ressources publiques sont des problmes
que la crise na fait quaggraver. Les problmes de longue dure en matire
de gouvernance Madagascar ont t exacerbs.

Il y a eu peu de nouveaux investissements nationaux ou trangers. Le


manque de dynamisme conomique global, les problmes croissants
d'infrastructures (notamment, ltat des routes et l'accs lectricit), ainsi
que la dtrioration de l'environnement de la gouvernance nuisent aux
perspectives de croissance court et long terme du secteur priv. Aucune
cration importante d'emplois na pu avoir lieu dans ce contexte15.

Ltat de pauvret que Madagascar avait connu avant le dbut de la crise a


t accentu entre 2008-2013. La crise dtourne l'attention dun ensemble de
dfis cruciaux, hypothquant ainsi l'avenir des citoyens malgaches.
TABLE 2.1: PRODUIT INTRIEUR BRUT (PIB), TAUX DE CROISSANCE ET INFLATION
2008

PIB -Taux de croissance relle(%)


Inflation annuelle

2009

2010

2011

2012 (Est)

7,1%

-4,1%

0,5%

1,9%

3,1%

10,1%

8,0%

10,1%

9,5%

5,8%

Source : Banque Mondiale 2013 (http://donnees.banquemondiale.org/pays/madagascar)

Le programme de rformes globales des autorits nationales


Un document cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP) a t labor en
2003. Il na pas t mis jour. Un document de stratgie nationale, le Madagascar
Action Plan (MAP) a t labor en 2007 pour la priode 2007-2012 mais a t
abandonn aprs les vnements de 2009.
Les secteurs de l'ducation, de leau et de la sant disposent actuellement de
documents de stratgie sectorielle. En labsence dun document national de stratgie
de dveloppement actualis, les diffrents documents de stratgie sectorielle ont t
labors sur la base des OMD. En outre il convient de signaler que le MAP sert
encore de rfrence aux actions des diffrents ministres. En dehors des secteurs
de leau, de lducation et de la sant, des stratgies sectorielles ne sont pas
dveloppes par les ministres. Cependant, certains secteurs ont labor des Notes
de politique sectorielle. Ces notes sont des documents qui donnent les grandes
orientations stratgiques des secteurs concerns.

15

Idem
20
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Le programme de rformes de la Gestion des Finances Publiques


Madagascar ne dispose pas encore dun plan stratgique de rformes des finances
publiques. Toutefois, linstigation des Autorits malgaches, les diffrentes
directions gnrales du MFB et les autres structures impliques dans la gestion des
finances publiques ont, chacune dans son domaine, initi de nombreuses rformes
avec lassistance des projets dappui institutionnel, notamment du Projet de
Gouvernance et de Dveloppement Institutionnel (PGDI) conclu avec la Banque
Mondiale.
En vue de consolider les rformes des finances publiques le Gouvernement
malgache a engag en 2013 la procdure de recrutement dun Consultant qui se
chargera notamment de llaboration de la vision et de la stratgie de la rforme,
dun plan directeur, dun plan daction et dun plan directeur informatique.

2.2 Description des objectifs budgtaires


Le maintien de la stabilit macroconomique depuis 2009 a d se faire sous une
pression croissante. Les recettes internes sont en baisse (de 12,3% du PIB en 2010
11,1% en 2012), la fraude fiscale a augment, et la capacit maintenir le niveau
des dpenses globales est remise en cause en raison des pressions politiques, des
grves et des chocs. Ces dpenses ont diminu en passant de 15,1% du PIB en
2010 13,5% en 2012. Mme si la gestion macro-conomique reste prudente, le
transfert des cots dassainissement d'une situation fiscale affaiblie au prochain
gouvernement est un risque rel.
TABLEAU 2.2 : DOTATIONS BUDGTAIRES EFFECTIVES DU GOUVERNEMENT DE MADAGASCAR (2010-2012)
(En % du budget total du Gouvernement)
2010

2011

2012

14,3%
12,3%

13,3%
11,4%

12,3%
11,1%

1,9%

2,0%

1,2%

15,1%

15,0%

13,5%

14,3%

14,3%

12,9%

0,8%

0,7%

0,7%

Dficit global (dons compris)

-1,1%

-1,6%

-1,4%

Dficit primaire

0,9%

-0,1%

0,2%

Besoin de financement

1,1%

1,6%

1,4%

0,7%

0,5%

0,5%

0,3%

1,1%

0,9%

Recettes totales
- Recettes internes
- Dons
Dpenses totales
- Dpenses hors charges dintrt
- Charges dintrt

- extrieur
- intrieur
Sources : MFB

L'aide officielle sur la priode 2010-12 a chut d'environ 20%, avec une proportion
importante transfre vers des programmes humanitaires, ce qui soulve la question
21
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

de leur prennit. Les dons externes sont passs de 1,9% du PIB en 2010 1,2%
en 201216. Toutefois il faut signaler que ces dons ont augment en valeur absolue
de173.7 Milliards MGA en 2010 262.9 milliards MGA en 2012.

TABLEAU 2.3 : DOTATIONS BUDGTAIRES EFFECTIVES PAR CLASSIFICATION CONOMIQUE (2010-2012)


(En % des dpenses totales)
2010

2011

2012

66,9%
34,2%

71,9%
35,4%

79,6%
40,0%

- Biens et services

7,2%

7,2%

5,8%

- Charges dintrt

5,4%

4,8%

4,9%

- Transferts

10,1%

13,6%

18,3%

- Autres dpenses

10,0%

11,0%

10,6%

33,1%

28,1%

20,4%

Dpenses de fonctionnement
- Traitements et salaires

Dpenses dinvestissement
Sources : MFB

La tendance durant la priode 2010-2012 est claire. Limportance relative plus accentue
des dpenses de fonctionnement cause de laugmentation relative des salaires et des
transferts et la diminution relative des dpenses dinvestissements.
En plus des dgts causs par les cyclones, des coupes budgtaires svres en
matire d'investissement (les investissements sont passs de 33,1% des dpenses
totales en 2010 20,4% en 2012) ont aggrav la dgradation des routes et des
infrastructures deau et d'lectricit, ce qui entrave la croissance moyen et long
terme de l'conomie malgache. Dans lensemble, linfrastructure sest dgrade
entre 2010 et 2012.
La capacit dadaptation aux chocs exognes est gravement compromise. En fait les
risques actuels lis au contexte conomique mondial, en particulier en Europe,
augmentent la vulnrabilit de l'conomie malgache, compte tenu de sa dpendance
aux exportations et au tourisme. Le pays est aussi trs vulnrable aux catastrophes
naturelles (tels que les cyclones de 2008 et 2012). La crise politique est devenue un
obstacle majeur qui empche de faire face ces chocs et den attnuer limpact.
La rsilience de l'agriculture a contribu viter une crise alimentaire jusqu'ici, mais
de nouveaux risques sont apparus comme l'invasion acridienne en cours qui
menace la production agricole et la scurit alimentaire (rcolte 2012-2013). La
production rizicole de la rcolte 2012-2013 a baiss de 20% par rapport la saison
prcdente.
16

Les chiffres disponibles montrent bien une baisse du montant daide en valeur absolue entre 2010
et 2012 (488 millions USD 387,8 millions USD). La vritable baisse a surtout eu lieu entre 2008
(700 millions USD) et 2009 (424,6 millions USD soit une baisse de 40%).
22
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Tableau 2.4 : Dotations budgtaires effectives par secteur en % des dpenses totales
(2010-2012)
LIBELLES

2010

2011

2012

Agricultures et Elevages

2,44

2,62

2,32

Autres Services Economiques

3,82

6,09

5,13

Autres Services Sociaux

1,59

2,08

1,56

21,31

23,76

23,09

Environnement

0,47

0,63

0,52

Sant

6,02

6,57

5,77

64,35

58,24

61,61

100,00

100,00

Education

Services Publics Gnraux


TOTAL

100,00
Sources : MFB

2.3 Cadre institutionnel et cadre juridique


2.3.1 Cadre institutionnel
Le Prsident de la Rpublique est le Chef de l'Etat (Art. 44 de la Constitution)17. Il
est lu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans ; il est rligible deux
fois.
Le Gouvernement qui est compos du Premier Ministre et des Ministres met en
uvre la politique gnrale de l'Etat. Il dispose de l'Administration et des Forces
armes (Art. 61). Le Premier Ministre, Chef du Gouvernement, conduit la politique
gnrale de l'Etat, il dirige l'action du Gouvernement et est responsable de la
coordination des activits des dpartements ministriels (Art. 63).
Les membres de l'Assemble Nationale portent le titre de Dputs de Madagascar.
Ils sont lus pour cinq ans au suffrage universel direct. Pour les circonscriptions qui
ne comportent qu'un sige pourvoir, l'lection a lieu au scrutin majoritaire
uninominal un tour. Pour les circonscriptions qui comportent plusieurs siges
pourvoir, l'lection a lieu au scrutin de liste la reprsentation proportionnelle (Art.
66).

La justice est rendue conformment la Constitution et la loi, au nom du Peuple


malagasy, par la Cour Suprme, les Cours d'Appel, les juridictions qui leur sont
rattaches ainsi que la Haute Cour de Justice. Le Prsident de la Rpublique est
garant de l'indpendance de la Justice. A cet effet, il est assist par un Conseil
17

http://democratie.francophonie.org/IMG/pdf/Constitution_Madagascar.pdf
23
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Suprieur de la Magistrature dont il est le prsident. Le Ministre charg de la Justice


en est le vice-prsident. Le magistrat est nomm au poste de son grade ou dmis de
sa fonction par dcret du Prsident de la Rpublique pris dans les conditions
dtermines par une loi organique. Dans leurs activits juridictionnelles, les
magistrats du sige, les juges et les assesseurs sont indpendants et ne sont
soumis qu' la Constitution et la loi. A ce titre, hors les cas prvus par la loi et sous
rserve du pouvoir disciplinaire, ils ne peuvent, en aucune manire, tre inquits
pour les actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions (Art. 97-99).

2.3.2 Cadre lgal de la GFP18


La loi organique n2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances fixe le cadre
juridique de la gestion des finances publiques. Divers autres textes lgislatifs ou
rglementaires en prcisent les dispositions. Depuis 2008, de nouveaux textes ont
t pris notamment dans le domaine des marchs publics, des douanes, de la
dcentralisation, et de l'excution du budget en particulier le contrle des
engagements.
La loi organique sur les lois de finances
Base sur le principe de gestion ax rsultat, la loi organique sur les lois de finances
marque le passage du budget de moyen au budget de programmes. Elle saspire
des grandes lignes de la loi organique franaise19. Suivant la rforme de la
nomenclature en 2009, le budget est prsent par mission, par programme assorti
dobjectifs et indicateurs. Avec deux documents distincts : un document de crdits et
un document de performance.
Le rle du ministre des finances est tabli avec le Dcret n 2012-045 du 17 janvier
2012 fixant les attributions du Ministre des Finances et du budget ainsi que
lorganisation gnrale de son ministre :
Le Ministre des Finances et du Budget (MFB)
Attributions du MFB

laborer et mettre en uvre la politique financire, fiscale et budgtaire de


ltat : laboration des projets de loi de finances ; contrle et suivi de
lexcution des lois de finances; travaux dassiette, de contrle et de
recouvrement des ressources fiscales et douanires; gestion et contrle du
patrimoine de ltat et des collectivits locales; gestion de la trsorerie et de
la dette intrieure et extrieure de ltat; coordination de la politique du
gouvernement en matire de micro finance.
Assurer avec dautres entits le pilotage de lconomie et la matrise des
grands quilibres conomiques, financiers et montaires ;

18

Voir annexe 7 pour plus de dtails


http://www.legifrance.gouv.fr/

19

24
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Assurer la gestion et le suivi-valuation des aides extrieures et contribuer


lharmonisation de la coopration avec les bailleurs de fonds;
Assurer la tutelle des institutions financires et des tablissements publics;
Contribuer activement au bon droulement de lvolution de lenvironnement
institutionnel Malagasy dans le cadre de la dcentralisation et de la
dconcentration, de la rgulation de lenvironnement comptable de lensemble
des secteurs conomiques.

Organisation du MFB
L'organisation gnrale du Ministre des Finances et du Budget est fixe comme
suit :
Le Cabinet du Ministre;
Le Secrtariat Gnral;
La Direction Gnrale de l'Audit Interne place sous l'autorit directe du
Ministre ;
La Direction Gnrale du Contrle Financier place sous la tutelle et le
contrle Technique du Ministre.
Le Directeur du Cabinet est responsable de la supervision et du fonctionnement de
lensemble du Cabinet dont il organise et coordonne le programme de travail et veille
son excution.
Le Secrtaire Gnral assure lexercice des attributions administratives et
techniques du Ministre. Il dirige les oprations du Ministre, gre le budget, le
patrimoine et le personnel du Ministre. En dehors de la Direction Gnrale de
lAudit Interne et de la Direction Gnrale du Contrle Financier qui sont places
sous la tutelle du Ministre, toutes les autres directions du MFB sont rattaches au
Secrtaire Gnral. Il sagit notamment de :
La Direction des Systmes dInformation charge dorganiser le support et de
faciliter la centralisation et la synthse des informations en vue dassurer la
disponibilit permanente dinformations conomiques, administratives et financires
fiables et jour.
La Direction du Renforcement de la Gouvernance charge entre autres damliorer
la gouvernance financire en vrifiant la cohrence entre les diffrents programmes,
et en valuant la pertinence et lefficience des dpenses du Ministre.
La Direction Gnrale du Budget charge notamment de dfinir la politique
budgtaire de ltat, dlaborer les projets de loi de finances, de suivre lexcution
des lois de finances, de grer les soldes et les pensions du personnel de ltat: Elle
est compose des directions et structures suivantes :
la Direction de lExcution et de la Synthse Budgtaire ;
la Direction du Patrimoine de ltat ;
la Direction de la Programmation et du Cadrage Budgtaire ;
la Direction de la Solde et des Pensions ;
le Bureau dAppui lOrdonnateur National ;
les Directions Rgionales du Budget.
25
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

La Direction Gnrale des Douanes est charge de proposer et dexcuter la


politique de ltat en matire douanire et est compose de :
la Direction des Affaires Juridiques et de la Lutte contre la Fraude ;
la Direction des Statistiques et de la Comptabilit ;
la Direction de la Lgislation, de la Rglementation et des tudes ;
la Direction Nationale de la Formation Professionnelle ;
la Direction des Services Extrieurs.
La Direction Gnrale des Impts charge de proposer et dexcuter la politique de
ltat en matire fiscale et compose des directions suivantes :
la Direction des tudes et de la lgislation fiscale ;
la Direction du contrle fiscal et du Contentieux ;
la Direction de la coordination des oprations.
la Direction des grandes entreprises ;
les Directions rgionales des impts.
La Direction Gnrale du Trsor charge notamment dassurer la gestion financire
et comptable de ltat, des collectivits locales et des tablissements publics. Elle
est compose de :
la Direction de la Brigade dInspection et de Vrification ;
la Direction de la Comptabilit Publique ;
la Direction de la Dette Publique ;
la Direction des tudes ;
la Direction de la Rgulation du Secteur Financier et du Portefeuille.
Le rseau comptable du Trsor comprend :
LAgence Comptable Centrale du Trsor et de la Dette Publique ;
la Paierie Gnrale dAntananarivo ;
la Recette Gnrale dAntananarivo.
les Trsoreries Gnrales.
lAgence Comptable Centrale des Postes Diplomatiques et Consulaires ;
les Trsoreries Ministrielles ;
la Trsorerie Municipale dAntananarivo ;
les Trsoreries Principales.
Le contrle
LInspection Gnrale de lEtat
Le cadre juridique
Selon larticle 55 de la Constitution du 11 Dcembre 2010, le Prsident de la
Rpublique dispose des organes de contrles de lAdministration dont lInspection
Gnrale de lEtat (IGE).
La loi N2004-032 mentionne dans le rapport PEFA de 2008, na pas t
promulgue car elle a t dclare inconstitutionnelle par la HCC. En revanche,
26
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

larticle 95 de la Constitution de 2010 prvoit que lorganisation le fonctionnement et


les attributions de l'IGE et des autres organes de contrle de l'administration seront
fixs par une loi. En attendant les textes dapplication de cette disposition, les
dcrets ci-aprs la rgissent :
-

Dcret N 97-1219 du 16 Octobre 1997 instituant une Inspection


Gnrale de lEtat ;
Dcret N 97-1220 du 16 Octobre 1997 organisant lInspection Gnrale
de lEtat et fixant les rgles de son fonctionnement

Le cadre institutionnel
LIGE est charge de lAudit interne dont le champ dinvestigation touche tous les
organismes publics.

Le Contrle financier
Le cadre juridique
Selon larticle 55 de la Constitution du 11 Dcembre 2010, le Prsident de la
Rpublique dispose des organes de contrles de lAdministration dont le Contrle
Financier.
Le dcret n2003-718 du 1er juillet 2003 le place sous la tutelle et le contrle
technique du Ministre de l'Economie, des Finances et du Budget.
Le cadre institutionnel
Le Contrle financier est reprsent dans chaque dpartement ministriel et dans
chaque institution par un Contrleur financier, ou dlgu central du Contrle
financier, assist de quelques vrificateurs. Il est galement reprsent dans les
diffrentes rgions.

La nature du contrle financier.


La demande d'engagement financier (DEF) est soumise au Contrle financier qui
donne son visa sur le titre d'engagement financier (TEF).
Le dossier accept est thoriquement retir au plus tard dans les 48 heures avec
visa. Dans le cas o le dossier ne reoit pas le visa, les rectifications sont, sance
tenante, discutes et expliques de faon permettre l'ordonnateur concern de
revenir bref dlai pour dposer le dossier rectifi. Il rsulte de ce mode de
fonctionnement que les rejets sont rares.
Concernant le contrle des engagements effectu par le Contrle Financier, aprs
une phase dexprimentation du contrle hirarchis des engagements des
dpenses (CHED), un Dcret n 2008 1247 du 19 dcembre 2008 portant
gnralisation de lapplication du CHED a t pris. Il confre aux ORDSEC le
27
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

pouvoir de contrler eux-mmes certains types de dpenses. Cette procdure entre


dans le cadre de lallgement des procdures et a pour objectif :
-

Allgement du contrle a priori ;


Efficacit du contrle exerc par le Contrle Financier ;
Renforcement de la responsabilit de lORDSEC.
Amlioration du dlai de traitement des dossiers

28
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

3. Evaluation des systmes, des processus et des


institutions de gestion des finances publiques
3.1 Crdibilit du budget
Les donnes sur lexcution budgtaire utilises pour PI-1, PI-2 et PI-3 ont t
fournies par la Direction des tudes et de la Synthse Budgtaire (DESB) de la
Direction Gnrale du Budget (DGB) du Ministre des Finances et du Budget (MFB).
En fait, en labsence de loi de rglement et de Compte Gnral de lAdministration
des Finances (CGAF) soumis au processus de vrification externe pour la priode
sous revue (2010-2012), les donnes relatives lexcution budgtaire (PI-1, PI-2 &
PI-3) doivent tre considres comme provisoire. Pour PI-1 et PI-2, ces donnes
sont saisies la phase du mandatement.

PI-1. Dpenses relles totales par rapport au budget initialement approuv


i) Diffrence entre les dpenses primaires totales relles et les dpenses primaires
initialement prvues au budget
Au cours des trois dernires annes (2010-2012) les dpenses primaires20
relles ont enregistr un cart correspondant 20,8% (2010), 18,6% (2011) et
3,2% (2012) des dpenses primaires initialement prvues dans la Loi de
Finances.
De faon systmatique il y a eu durant 2010 et 2011 une excution partielle du
budget. La priode en question est une priode de crise conomique et pendant
cette priode une politique daustrit a t adopte par le gouvernement. En
outre nous observons pour 2011 et 2012 une situation ou les dpenses sont
davantage compatibles au niveau des recettes internes (et non aux montants de
la Loi de Finances). Dans la pratique, il y a eu au niveau du MFB une rgulation
des dpenses (taux de rgulation trimestriel) en fonction des recettes percevoir.
TABLEAU 3.1: CARTS ENTRE LES DPENSES PRIMAIRES RELLES & LES DPENSES PRIMAIRES PRVUES
AUXBUDGETS
(En milliards de MGA et en %)
EXERCICES

DPENSES PRIMAIRES
INSCRITES DANS LA LOI DE
FINANCES

DPENSES PRIMAIRES
RELLES21

CARTS VALEUR
ABSOLUE %

2010

2 506,2

1 985,5

20,8%

2011

2 734,4

2 224,5

18,6%

20

Les dpenses primaires excluent le service de la dette et le financement externe des projets
Les donnes des dpenses primaires relles sont saisies la phase du mandatement
(ordonnancement).
29
21

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

2012

2 455,2

2 375,9

3,2%

Sources : DGB, DESB, MFB (pour plus de dtails voir annexe 1)

Note D. Au cours des trois derniers exercices, les dpenses effectives ont pendant deux annes (ou
toutes les trois dernires annes) enregistr un cart correspondant un montant quivalent plus
de 15 % des dpenses prvues au budget.

Indicateur
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008


et 2013

Autres facteurs

PI-1

Pas de changement dans la performance


entre 2008 et 2013

--

i)

--

--

PI-2. Composition des dpenses relles par rapport au budget initialement


approuv
La version de cet indicateur a chang en janvier 2011. La nouvelle version est
utilise pour la prsente valuation.
i) Ampleur des carts dans la composition des dpenses au cours des trois
dernires annes, non compris les crdits provisionnels.
Pour 2010 la variation significative de la composition des dpenses primaires
(28,5%)est due essentiellement la variation entre les dpenses ralises (246,6
milliards de MGA) et celles inscrites au budget (43,9 milliards de MGA) pour la
Prsidence de la Haute Autorit de la Transition (ceci inclut un financement
exceptionnel). Cette augmentation de dpenses durant lexercice reflte les
dpenses dues aux rcents vnements de lanne prcdente (2009). Le
Ministre des Forces Armes a vu son budget passer galement de 111,9
milliards MGA 116,7 milliards de MGA et a de ce fait contribu cette variation.
En 2011, seul le Ministre de lEnseignement Suprieur et de la Recherche
Scientifique a vu son budget passer de 81,4 milliards de MGA dans la Loi de
Finances 89,9 milliards de MGA (ralisation). Il faut attribuer cette variation aux
bourses qui ont t attribues. En outre, pour expliquer la variation de 10,4% (la
moins leve de la priode 2010-2012) on constate la faible excution de
lensemble des ministres lexception du Ministre des Forces Armes, du
Ministre de la Scurit Intrieure et du Ministre de lIntrieur qui ont excut la
totalit de leurs budgets vots.

30
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

En 2012 la variation de la composition de la dpense primaire sest rduite


(10,0%). Les lments qui ont dtermin cette variation sont dans lensemble les
mmes quen 2011. On observe une augmentation du budget excut du
Ministre de lEnseignement Suprieur et de la Recherche Scientifique qui passe
de 80,2 milliards de MGA (Loi de Finances) 89,9 milliards de MGA (excution),
attribuable galement et en partie lattribution de bourses. On constate comme
en 2011 la faible excution du budget de lensemble des ministres. Le Ministre
des Forces Armes et le Ministre de la Scurit Intrieure ont galement
excut leur budget en partie comme les autres ministres. Nanmoins cette
diminution de lexcution est beaucoup moins importante que celle dans les
autres ministres.
TABLEAU 3.2 : CARTS DE LEXECUTION BUDGETAIRE DE LA DEPENSE PRIMAIRE GLOBALE ET DE
SACOMPOSITION EN POURCENTAGE DE LA DEPENSE PREVUE INITIALEMENT AU BUDGET
(EXCLUS LES IMPRVUS)

Variation de la composition de la dpense primaire hors financement


extrieur

2010

2011

2012

28,5%

10,4%

10,0%

Sources : SIGFP, DGB, MFB (pour dtails calculs voir annexe 1)

Note C. La composition des dpenses ne sest pas carte du budget initial de plus de 15 % pendant
au moins deux des trois dernires annes.

ii) Montant moyen des dpenses imputes en fait la rserve provisionnelle au


cours des trois dernires annes.
Une rserve provisionnelle est constitue dans le budget chaque anne pour faire
face des dpenses imprvues. Dans le cas prcis de Madagascar, lobjectif est
en grande partie dtre en mesure de faire face aux catastrophes naturelles
rcurrentes (cyclones notamment). Le montant moyen des dpenses imputes
la rserve provisionnelle durant la priode 2010-2012 ont t relativement bas.
Elles ont t en moyenne de 0,763% au cours de cette priode.
Note A. Les dpenses relles imputes la rserve provisionnelle ont t infrieures, en moyenne
3% du budget initial.

Indicateur &
Composantes
(M1)
PI-2

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008


et 2013

Autres facteurs

C+

La version de cet indicateur ayant


chang la comparaison explicite nest
pas possible. Nanmoins la variation
dans la composition des dpenses est

--

31
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

plus importante
(2010-2012) que
(2005-2007)

pendant
pendant

la
la

priode
priode

i)

La composition des dpenses ne sest pas


carte du budget initial de plus de 15 %
pendant au moins deux des trois dernires
annes-.

--

ii)

--

--

--

PI-3. Recettes relles totales par rapport au budget initialement approuv


La version de cet indicateur a chang en janvier 2011. La nouvelle version est
utilise pour la prsente valuation.
i) Recettes intrieures relles par rapport aux recettes intrieures initialement
inscrites au budget.
Les recettes intrieures relles (fiscales et non fiscales) ont t durant deux (2)
annes (2010 et 2012) relativement proches aux recettes intrieures initialement
inscrites au budget (103,5% et 97,5% respectivement).
Les donnes utilises pour cet indicateur ont t fournies par la Direction
Gnrale du Trsor (DGT) du Ministre des Finances et du Budget (MFB) et sont
les donnes de la balance comptable du trsor du mois de dcembre (pour les
annes 2010-2012). Elles sont considres de bonne qualit. Au niveau de la
DGT des exercices de rapprochements des donnes sont raliss avec les pices
comptables disponibles. En outre la DGT ralise des exercices de rapprochement
des donnes avec les donnes de la Direction Gnrale des Impts (DGI) et
celles de la Direction Gnrale des Douanes (DGD).
Les projections des impts se ralisent au niveau de la DGI partir de la
prvision du PIB de la Direction Gnrale de lEconomie de la Vice Primature de
lEconomie et un modle est utilis pour cet exercice. Au niveau de la DGD, les
projections se ralisent partir de la base dimportation fournie par la Banque
Centrale de Madagascar (BCM) et de lOffice Malgache des Hydrocarbures
(OMH).
TABLEAU 3.3 : RECETTES RELLES (RALISES) EN POURCENTAGE
DES RECETTES PRVUES DANS LE BUDGET VOT
(En milliards de MGA et en %)
Exercices

Loi de Finances

Ralisations

Taux de ralisation

2010

2172,6

2249,2

103,5%

2011

2417,3

2270,7

93,9%

2012

2442,8

2380,5

97,5%

Sources : DGT (balance comptable du trsor), MFB, DGD, DGI (2010, 2011 et 2012)
32
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Note A. Les taux dexcution des recettes intrieures ont t compris entre 97% et 106% si on se
rfre au montant des recettes intrieures inscrit au budget durant au moins deux des trois dernires
annes

Indicateur
(M1)
PI-3

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008 et


2013

Autres facteurs

La version de lindicateur a chang en 2011


et premire vue il nest pas possible de
comparer la performance. Nanmoins, si les
taux de la nouvelle version sont appliqus
aux donnes de 2008 (pour 2005, 2006 et
2007) la note pour 2008 serait B.

En 2005, 2006 et
2007, les taux de
ralisation des
recettes
intrieures ont
t de 80%, 95%
et
103%
respectivement

Par consquent lamlioration de la note en


2013 par rapport 2008 correspond bien
une amlioration de la performance
i)

Amlioration de la performance

--

PI-4 Stock et suivi des arrirs de paiement sur les dpenses


En vue de mieux connatre le niveau des arrirs de paiement de dpenses, les
autorits malgaches avaient inities deux audits en 2006 et 2007. Toutefois, malgr
ces audits, la mission PEFA de 2008 avait eu des difficults pour valuer le stock
des arrirs de paiement. Elle a estim que les donnes disponibles taient trs
disparates et peu fiables, et que ces donnes montrent que la totalit des arrirs
reprsente une part des dpenses budgtaires totales sans doute un peu suprieure
2% mais en forte rduction aprs les apurements de 2007 .
Dans la lgislation et la rglementation en vigueur Madagascar, seul le dlai de
paiement des factures et des intrts moratoires rsultant de lexcution des marchs
publics est fix. Aux termes des dispositions de larticle 48 de la loi n 2004-009 du 26
juillet 2004 portant code des marchs publics, le dlai de rglement des factures est
fix 75 jours compter de la date de rception de celles-ci par le reprsentant
habilit de lAutorit contractante. Le dfaut de rglement dune facture dans le dlai
de 75 jours fait courir de plein droit au bnfice du crancier de ltat des intrts
moratoires. Le dcret n 2006-348 du 30 mai 2006 portant dlai global de paiement
des marchs publics et des intrts moratoires fixe les modalits dapplication de ces
dispositions lgales. Les intrts moratoires sont exigibles compter du premier jour
suivant lexpiration du dlai de 75 jours jusquau rglement effectif de la facture. Les
taux des intrts moratoires sont fixs dans le march. Toutefois, ils ne peuvent pas
tre infrieurs au taux directeur de la Banque Centrale de Madagascar en vigueur la
date laquelle les intrts moratoires ont commenc courir, augment de un (1)
point. En application de ces dispositions, toute facture relative lexcution dun
33
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

march public qui nest pas rgle dans un dlai de 75 jours compter de la date de
sa rception par lAutorit contractante, devient un arrir de paiement. A noter que la
lgislation et la rglementation malgaches sont muettes sur le dlai de rglement des
factures se rapportant aux prestations qui ne font pas lobjet de march public.
i) Stock des arrirs de paiement sur les dpenses
Les informations disponibles au 31 dcembre 2012 sont celles qui sont fournies
par le Trsor et qui correspondent aux montants des mandats en instance de
paiement. Il sagit de factures qui ont fait lobjet dordonnancement, donc de
mandats de paiement qui sont pris en charge par le Trsor mais qui ne sont pas
pays la clture de lexercice budgtaire. Le montant de ces mandats impays
correspond au solde des comptes Fournisseurs la clture de lexercice
budgtaire. Au 31 dcembre 2012, le solde de ces comptes tel quil ressort de la
balance consolide des comptes du Trsor stablit 61,4 milliards de MGA. Mais
cette donne nest quune partie des arrirs de paiement au 31 dcembre 2012.
Elle nintgre pas notamment le montant des factures en instance au niveau des
ordonnateurs et qui nont pas t ordonnances la clture de lexercice
budgtaire. En effet, la dette de ltat vis--vis dun fournisseur nait partir de la
rception de sa facture et non partir de lordonnancement de sa facture ou de la
prise en charge du mandat de paiement correspondant par les comptables du
Trsor. Les factures dposes par les fournisseurs au niveau des ordonnateurs
ne faisant pas lobjet dun suivi particulier, linformation relative aux factures
rceptionnes mais qui nont pas t ordonnances avant la clture de lexercice
budgtaire nest pas disponible.
Note NN. Les donnes disponibles ne sont pas suffisantes pour noter cette composante.

ii) Disponibilit de donnes pour le suivi du stock darrirs de paiement sur les
dpenses
Les procdures actuelles dexcution et de comptabilisation des oprations de
dpenses ne permettent pas de gnrer des donnes compltes et fiables sur le
stock des arrirs de paiement et de les suivre. Si le stock des arrirs de
paiement en instance au Trsor est suivi travers les comptes Fournisseurs
(401 : Fournisseurs-dpenses de fonctionnement et 408 : Fournisseurs-dpenses
dimmobilisations), aucun mcanisme comptable nest en place pour enregistrer et
suivre les factures en instance de mandatement au niveau des ordonnateurs. Le
dernier audit des arrirs de paiement a t ralis en 2007-2008.

Note D. Les procdures dexcution et de comptabilisation des dpenses ne permettent pas de


gnrer des donnes compltes et fiables sur le stock des arrirs de dpenses. Le dernier audit des
arrirs de paiement de dpenses date de 2007 et il nexiste pas de donnes compltes et fiables sur
le stock des arrirs des deux dernires annes.

34
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Indicateur &
Composantes
(M1)
PI-4

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008 et


2013

Autres facteurs

C+

NN

Cet indicateur na pas pu tre not parce


que la composante (i) na pu ltre.

--

NN

Les donnes disponibles ne permettent de


noter cet indicateur en 2013. Lors de
lvaluation de 2008 ce ntait pas le cas

--

La note de cette composante sest dgrade,


la note C attribue en 2008 tait justifie par
le recensement des arrirs de paiement
organis en 2007.

--

i)

ii)
C

35
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

3.2 Exhaustivit et transparence


PI-5 Classification du budget
i) Le systme de classification utilis pour ltablissement, lexcution et
ltablissement de rapports sur le budget.
La structure de la nomenclature budgtaire de ltat en vigueur Madagascar
est issue de la rforme de 2009 et est construite sur la base des classifications
suivantes : administrative, fonctionnelle, conomique, programmatique,
gographique et par source de financement. Elle est prsente dans le tableau
ci-dessous. Cette structure sapplique aussi bien aux recettes quaux dpenses.
TABLEAU 3.4: STRUCTURE DE LA NOMENCLATURE BUDGTAIRE DE LTAT
PARTIE ANALYTIQUE

LIGNE DIMPUTATION BUDGTAIRE

LOCALISATIO

IMPUTATION

CATGO

FONCTIONNE
LLE

RIE DE
DPENSE
OU DE
RECETTE

|_|_|_|_|_|

|_|_|_|_|

|_|

IMPUTATION ADMINISTRATIVE SOA

|_|_|-|_|_|-|_|-|_|_|_|-|_|_|_|_|_|

MISSION

|_|_|_|

PROGR

SECTIO

AMME

N
CONVE
NTION

|_|_|_|

|_|_|_|

COMPTE

|_|_|_|_|

FINA
NCEM
ENT

BAILLE

AGENCE
DEXCUTI
ON

GROUP

UR

|_|_|

|_|_|_|

|_|_|_|

|_|

La classification fonctionnelle utilise est conforme celle de la Classification


des Fonctions des Administrations Publiques (CFAP) reprise par le MSFP 2001
du FMI. Les fonctions sont codifies sur quatre caractres suivant un systme
trois (03) niveaux : la division fonctionnelle (grande fonction) codifie sur deux
caractres ; le groupe fonctionnel (fonction) qui est une subdivision de la de la
grande fonction et qui est codifi sur trois (03) caractres dont les deux premiers
correspondent au code de la grande fonction ; et les classes (sous-fonctions) qui
sont des subdivisions du groupe et qui sont codifies sur quatre (04) caractres
dont les trois premiers reprennent le code du groupe fonctionnel.
La classification programmatique est codifie sur trois (03) caractres dont le
premier permet de faire le lien avec les axes stratgiques du document national
de stratgie, notamment le Madagascar Action Plan (MAP) sur la priode 20072012.
La classification conomique des oprations de recettes et de dpenses
budgtaires de ltat est la classification des comptes prescrite par le dcret n
2005-210 du 26 avril 2005 portant Plan Comptable des Oprations Publiques
(PCOP) 2006. Le PCOP 2006 sinspire globalement du Plan Comptable Gnral
2005 applicable la comptabilit dentreprise qui est lui-mme cohrent avec les
normes
internationales
IAS/IFRS
(International
Accounting
Standard/International Financial Reporting Standard). Les normes IAS/IFRS sont
des rgles comptables internationales tablies par lorganisme International
Accounting Standards Board (IASB) dans le but de faciliter la comparaison et la
transparence dans lanalyse de la situation et conomique des entreprises. La
classification des comptes du PCOP 2006 est divergente de celle du MSFP
2001 du FMI au niveau de certaines classes de recettes et de dpenses, mais
36
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

E DE
FINANC
EMENT

les informations quelle fournit peuvent tre facilement reclasses suivant cette
norme.
La nomenclature budgtaire prsente ci-dessus est utilise pour la prparation
du budget gnral de ltat ainsi qu son excution. Toutes les codifications et
classifications budgtaires sont intgres dans le Systme dInformation Intgr
de le Gestion des Finances Publiques (SIGFP) qui sert lexcution du budget.
Toutefois, la nomenclature budgtaire et le plan comptable gnral peuvent tre
optimiss pour rpondre aux besoins futurs de la rforme de la GFP.

Note A. La prparation et lexcution du budget reposent sur la classification administrative,


conomique et sous fonctionnelle (programmatique), en utilisant les normes CFAP/MSFP

Indicateur

PI-5

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008


et 2013

Autres facteurs

La note de cet indicateur na pas chang.


Toutefois, des amliorations ont t
apportes

la
classification
programmatique.

--

La situation na pas chang. Les


amliorations apportes en 2009 la
nomenclature budgtaire nont pas portes
sur les classifications fonctionnelle et
conomique, mais sur la classification
programmatique.

--

i)

PI-6 Exhaustivit des informations contenues dans la documentation


budgtaire
Selon le cadre PEFA, pour tre considre comme exhaustive, la documentation
budgtaire transmise lorgane lgislatif en vue du vote de la loi de finances doit
contenir neuf (09) lments dinformation. Les rsultats de lvaluation de la
documentation budgtaire transmise lAssemble pour le vote de la loi de finances
de lexercice 2014 sont consigns dans le tableau ci-dessous.
TABLEAU 3.5: INFORMATIONS CONTENUES DANS LA DOCUMENTATION BUDGTAIRE
Critres dinformation

Situation

Satisfaction

1.
Les
hypothses
macroconomiques, comprenant au
moins les estimations de croissance
totale, et les taux dinflation et de

Les hypothses macroconomiques sont


indiques dans lexpos des motifs et dans
lannexe 1 du projet de loi de finances.

OUI

37
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

change

2. Le dficit budgtaire, dfini selon


les normes GFS ou toute autre
norme internationalement reconnue

Le dficit budgtaire calcul suivant les normes


GFS est indiqu dans la documentation
budgtaire, notamment dans lexpos des
motifs et dans lannexe 1 du projet de loi de
finances.

OUI

3. Le financement du dficit, y inclus la


description de la composition prvue

Le financement du dficit budgtaire est


dtaill dans la documentation budgtaire,
notamment dans lexpos des motifs et dans
lannexe 1 du projet de loi de finances.

OUI

4. Le stock de la dette, y compris des


informations dtailles au moins pour
le dbut de lexercice en cours.

Les informations relatives la dette ne sont


pas contenues dans les documents transmis
lorgane lgislatif.

5. Les avoirs financiers, y compris


des informations dtailles au moins
pour le dbut de lanne en cours

La situation des avoirs financiers nest pas


communique au Parlement.

6. Ltat dexcution du budget au titre de


lexercice prcdent, prsent selon le
mme format que la proposition de
budget

La documentation budgtaire ne contient pas


ltat dexcution du budget prcdent prsent
suivant le mme format que le projet de
budget.

7. Le budget de lexercice en cours


(soit la loi de finances rectificatives
ou le rsultat estim), prsent sous le
mme format que la proposition de
budget.

Lannexe 1 de la documentation budgtaire


contient les prvisions du budget en cours
prsentes suivant le mme format que le
projet de budget.

8. Le rsum des donnes sur le


budget pour les recettes publiques et
les dpenses selon les principales
rubriques des classifications utilises (se
reporter lindicateur PI-5), y compris
des donnes pour lexercice en cours et
lexercice prcdent

La documentation budgtaire ne contient pas


des donnes rsumes du projet de budget, du
budget prcdent et du budget en cours
dexcution
suivant
les
principales
classifications de la nomenclature budgtaire.

9. Lexplication des consquences


des nouvelles initiatives des pouvoirs
publics sur le budget, assorties des
estimations de limpact budgtaire
des principales modifications de la
politique fiscale et douanire et/ou de
certaines modifications majeures des
programmes de dpense.

Lincidence des nouvelles mesures de recettes


et de dpenses nest pas communique au
Parlement dans la documentation budgtaire.

NON

NON

NON

OUI

NON

NON

38
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

i) Part des informations cites ci-dessus dans la documentation budgtaire


Il ressort du tableau ci-dessus que sur les neuf (9) lments dinformation requis,
seulement quatre (4) sont contenus dans la documentation budgtaire transmise
lAssemble en vue du vote de la loi de finances de lexercice 2014.
Note C : Les documents du projet de budget pour lexercice 2014 satisfont quatre (4) des neuf (9)
critres dinformation requis par le cadre PEFA.

Indicateur
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance
entre 2008 et 2013

Autres facteurs

--

Le
contenu
de
la
documentation
budgtaire
sest amlior. Elle contient
en 201 quatre (4) lments
dinformation contre trois (3)
en 2008. Toutefois, la note de
cet indicateur na pas chang
car lamlioration constate
nest pas suffisante pour
passer une note suprieure.
Le contenu de la documentation
budgtaire sest amlior et
satisfait quatre (4) critres sur
les neuf (9) requis par le cadre
PEFA contre trois (3) en 2008.

En 2008 les rsultats estims


du budget de lexercice en
cours (no. 7) ntaient pas
indiqus dans la documentation
budgtaire

PI-6

i)
C

PI-7 Importance des oprations non rapportes Madagascar


Cet indicateur sapplique ladministration centrale telle que dfinie par le manuel de
statistiques des finances publiques (MSFP)de 2001 du FMI. Elle comprend toutes
les units lchelon central qui excutent les politiques publiques : les ministres,
dpartements et agences (MDA), les institutions non marchandes sans but lucratif
qui sont contrles ou principalement finances par les administrations publiques.
Sont galement inclus dans ladministration centrale, les fonds spciaux et les
administrations de scurit sociale. Les entreprises publiques ne font pas partie de
ladministration centrale.
Dans le cas de Madagascar, le champ couvert par ladministration centrale peut tre
circonscrit aux ministres, aux institutions de ltat et aux tablissements Publics
Nationaux.
i) Niveau des dpenses extrabudgtaires non rapportes
39
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Pour tre considres comme rapportes, les dpenses doivent tre prvues par
la loi de finances et inscrites dans le budget, et le compte rendu de leur excution
doit tre fait travers les rapports dexcution budgtaire et les comptes annuels.
Madagascar compte 104 entits publiques dont 57 tablissement Publics
caractre Administratif (EPA) et 47 tablissements Publics caractre Industriel
et Commercial (EPIC). Avant dtre excutoires, les budgets des entits publiques
sont contrls par les ministres de tutelle et par le ministre en charge du
Budget. Ces budgets sont financs par des transferts de ltat et par des
ressources propres. Seuls les transferts de ltat au profit des entits sont prvus
par la loi de finances et inscrits au budget gnral de ltat. Les prvisions au titre
des recettes propres des entits publiques ne sont inscrites que dans leurs
budgets respectifs. Les budgets des EPN ne sont pas annexs au budget de
ltat. Les rapports dexcution budgtaire et les comptes annuels ne rendent
compte que de lexcution des transferts au profit des entits publiques. Les
dpenses finances au moyen des ressources propres par les entits publiques
sont considrer comme non rapportes, donc extrabudgtaires.
Le tableau ci-dessous prsente la synthse des budgets de lanne 2012 des
entits publiques.
TABLEAU 3.6: SYNTHESE DES BUDGETS 2012 DES ENTITS PUBLIQUES.
(En milliard de MGA.)
AGENCES AUTONOMES
tablissements Publics caractre Administratif (EPA)
Dont :
- Universit Antanarivo
- Hpital Gnral de Befelatnana (CHU)

Transferts

Recettes
propres

Dpenses

70,70

32,00

110,60

66,12%
4,75%

1,28%
1,28%

50,12%
0,67%

tablissements Publics caractre Indus. et Com. (EPIC)


20,18
497,32%
Dont :
- Centre National de Prvoyance Social (CNAPS)
0,00%
34,43%
- Aviation Civile de Madagascar (ACM)
1,98%
1,72%
- Agence Portuaire Maritime Fluvial (APMF)
0,00%
1,86%
- Agence Malgache de la Pche et de lAquaculture (AMPA)
0,00%
1,50%
Total
90,88
529,32
Source : Direction Excution et Synthse Budgtaire/Direction Gnrale du Budget

415,10%
31,08%
2,70%
2,22%
2,33%
525,70

Il ressort de ce tableau que les ressources propres des entits publiques au titre de
lexercice 2012 slevaient 529,32 milliards de MGA. tant donn que ces
ressources et les dpenses quelles financent ne sont pas incluses dans la loi de
finances et rapportes dans les tats dexcution budgtaire et les comptes annuels,
elles sont considrer comme des oprations extrabudgtaires.

40
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

TABLEAU 3.7FONDS EXTRABUDGTAIRES


(En milliards de MGA.)
DSIGNATION

2012

Ressources propres des tablissements Publics Nationaux.

529,32

I- TOTAL FONDS EXTRABUDGTAIRES

529,32

II- DPENSES BUDGTAIRES TOTALES

2.606,24

RATIO (I)/(II)
Sources : Calculs par la mission partir des donnes obtenues de la DGT et de la DGB

20,30%

NoteD. Le niveau des dpenses sur ressources propres des EPN identifies comme extrabudgtaires
sest tabli 20,30% des dpenses budgtaires totales en 2012.

ii) Les informations sur les recettes/ dpenses lies aux projets financs par les
bailleurs de fonds, qui sont incluses dans les rapports budgtaires
Dans le cadre de la prparation du budget gnral de ltat, les informations
relatives aux projets financs par des emprunts sont communiques la Direction
de la Programmation et du Cadrage Budgtaire (DPCB) par la DDP qui assure la
gestion de la dette publique. tant donn que les donnes relatives la dette
extrieure sont exhaustives et fiables, tous les projets financs par des emprunts
sont pris en compte dans la loi de finances. Toutefois, les services du ministre
des finances et du budget narrivent pas estimer convenablement les prvisions
budgtaires y affrentes car les bailleurs de fonds ne communiquent pas de faon
systmatique leur plan de financement.
Sagissant des projets financs par les dons et les subventions des bailleurs, les
services en charge de la programmation budgtaire reoivent peu dinformations
les concernant lors de la prparation du budget. Seuls les dons qui sont retracs
sur les comptes de contrevaleur la BCM grs par le Service de Gestion des
Aides Bilatrales (SGAB) de la DGT sont bien connus et pris en compte dans la
loi de finances. Au total, les donnes relatives aux projets financs par les dons
contenues dans la loi de finances sont largement incompltes.
En ce qui concerne lereporting budgtaire des recettes et dpenses lies aux
emprunts, les informations devraient tre fournies la Direction de lExcution et
de la Synthse Budgtaire (DESB) par les Responsables des programmes de
chaque ministre et institution suivant la nomenclature du budget dexcution.
Mais en ralit, la remonte des informations relatives lexcution de ces projets
nest pas systmatique, ce qui affecte lexhaustivit du rapport dexcution
budgtaire.
En vue damliorer la prvisibilit et le suivi des dcaissements des aides des
bailleurs de fonds, il a t mis en place en 2008 une base de donnes dnomme
Aid Management Platform . Implante la Primature, cette base de donnes
41
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

est oprationnelle depuis 2009. Tous les bailleurs devraient lalimenter


trimestriellement par les informations relatives leurs prvisions de dcaissement
et aux dcaissements effectifs. Mais dans la pratique, seuls les dcaissements
effectifs sont bien enregistrs dans cette base de donnes.
NoteD. Les informations relatives aux recettes et dpenses finances par les bailleurs de fonds qui
sont enregistres dans les rapports dexcution budgtaires ne sont pas exhaustives tant en ce qui
concerne les dons que les emprunts.

Indicateur &
Composantes
(M1)

PI-7

Note
2008

Note
2013

C+

i)
C

ii)
B

Evolution de la performance entre 2008 et


2013

Autres facteurs

La note globale de cet indicateur a baiss


entre 2008 et 2013, ce qui traduit une
dtrioration de lexhaustivit budgtaire.

--

La situation sest dgrade de 2008 2013.


Le niveau des dpenses extrabudgtaires par
rapport aux dpenses relles totales qui tait
de 9,09% en 2007 est pass 20,30% en
2012.

--

La note de cette composante a baiss par


rapport 2008 du fait de lincompltude des
informations relatives aux projets financs par
les emprunts et les dons dans les rapports
dexcution budgtaire.

--

PI-8 Transparence des relations budgtaires intergouvernementales

Il y a actuellement 2 niveaux de dcentralisation Madagascar : Les rgions (22) et


les communes (1549). Les rgions ont leur tte un chef de rgion nomm par le
Conseil des ministres sur proposition des Ministre de lIntrieur et de la
Dcentralisation. Elles ont des recettes propres. Les communes sont diriges par
un maire lu au suffrage universel et par un Conseil Communal galement lu. Elles
ont leurs recettes propres. Il convient de signaler l'existence de prsidents de
dlgations spciales (PDS) non lus dans certaines communes.
Chaque anne, la Loi de Finances inclut le montant des transferts aux rgions et aux
communes. Cest le MFB qui dcide de lallocation annuelle qui est par la suite
inscrite au budget du Ministre de la Dcentralisation : sur le compte budgtaire
6513 pour les rgions et le 6514 pour les communes.

42
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Chacune des 22 rgions reoit le mme montant de subvention de fonctionnement


soit 210 millions de MGA annuellement (2012) et ce montant est fix par la loi22.
Toutefois, en plus de cette subvention, certaines rgions bnficient de subventions
exceptionnelles en sus de ce que les autres en reoivent dont aucun critre sur la
modalit dallocation nest dfini.
Pour les communes, il y a 5 types de subvention :

Les subventions de fonctionnement ;

Les subventions pour les Centres de Sant de Base ;

Les subventions pour les secrtaires dtat civil ;

Les subventions complmentaires ;

Les subventions exceptionnelles.

Le montant de la subvention de fonctionnement allou chaque commune est fix


12 millions de MGA. La modalit dallocation est fixe par la loi23.

Les subventions destines pour les centres de sant de base sont fixes (par la loi)
100 000 MGA24.Il convient de signaler que le nombre de CSB n'est pas le mme
dans toutes les communes.
Les subventions pour les secrtaires dtat civil sont tablies partir dun seul critre
(la population). Le montant de la subvention varie selon la population de la
commune soit suprieure ou infrieure 12 000 habitants.
La subvention complmentaire dpend de la population de la commune 25 mais en
2012 pour des raisons budgtaires elle na pas t transfre aux communes (les
derniers transferts datent de 2011). Pour les subventions exceptionnelles, il ny a
pas de critre fixe pour dterminer lallocation horizontale des transferts.
Les communes reoivent galement des transferts (pour investissements) provenant
du Fonds de Dveloppement Local (FDL) qui est un organisme rattach au Vice
Primature charge de lAmnagement de Territoire. Pour bnficier de ces
transferts, les secrtaires trsoriers et comptables de la commune en question
doivent tre certifis lissu dune formation suivi dun test effectu par le FDL. Les
communes bnficiaires de la subvention dun montant de 9 millions de MGA ont en
contrepartie une obligation de dposer leur compte administratif au FDL. De toutes
les faons, elles ont une contrainte de faire parvenir ces comptes au Ministre de la
22

Loi no 2011-015 du 15 dcembre 2011, Loi de Finances 2012


Idem
24
Idem
25
Une formule simple est utilise : 5000 habitants reprsentent la base en population. Pour chaque
mille habitant en plus, 400 MGA sont ajouts au montant initial pour chaque habitant (soit 400 000
MGA) et ainsi suite.
43
23

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Dcentralisation. Toutefois, en ralit trs peu de communes leffectuent26. Les


communes dont leurs secrtaires comptables et financiers nont pas pass le test
effectu par le FDL ne reoivent aucune subvention.
Jusquen 2011(dernire anne), les rgions et les communes sont destinataires
dune circulaire du Ministre de la Dcentralisation leur indiquant les montants de
transferts qui leur sont allous durant lanne de rfrence. En ce qui concerne
lexercice, 2011 la circulaire a t envoye aprs adoption du budget (dcembre
2010) aux rgions en janvier 201127. Les rgions leur tour ont expdi la circulaire
aux communes respectives.
i) Transparence et objectivit dans la rpartition horizontale des affectations entre
les administrations dcentralises
Laffectation horizontale de la plupart des transferts aux 22 rgions et aux 1549
communes provenant de ladministration centrale (reprsentant au moins 50 %
des transferts) est dtermine par la loi et en toute transparence28. Les rgles de
rpartition de ces transferts sont relativement simples (mme montant pour
chaque rgion et commune et population de la commune). Dans le cas des
rgions et des communes laffectation horizontale des transferts exceptionnels
nest pas dtermine par des mcanismes transparents et nest base sur
aucune rgle. Les transferts exceptionnels aux rgions et communes sont
suprieurs 10% de la totalit des transferts aux collectivits territoriales mais
bien infrieurs 50%29.
Note B. Laffectation horizontale de la plupart des transferts provenant de ladministration centrale
(reprsentant au moins 50 % des transferts) est dtermine par des mcanismes transparents et
bass sur des rgles.

ii) Communication en temps voulu dinformations fiables aux administrations


dcentralises sur leur allocation
Pour lexercice 2012, les rgions et les communes nont pas t notifies de
faon officielle sur lallocation horizontale des transferts les concernant
(contrairement ce qui sest pass pour les exercices 2011 et 2013). Nanmoins
cette information tait disponible dans la Loi de Finances de 2012 (adopte les 14
et 15 dcembre 2011). En outre lallocation horizontale de ces transferts a t la
mme en 2012 quen 2011 (elle na pas vari en 2013 non plus). La plupart des
rgions et communes avait dj finalis leur budget 2012 vers la mi-dcembre
2011.

26

Loi no 94-008 du 26 avril 1995 fixant les rgles relatives lorganisation, au fonctionnement et aux
attributions des collectivits territoriales dcentralises ; Loi no 95-005 du 21 juin 1995 relative aux
budgets des Collectivits territoriales dcentralises.
27
Communication crite du Ministre de la Dcentralisation, Direction Programmation et Suivi
(dcembre 2013)
28
Les donnes quantitatives qui permettent de conclure dans ce sens sont prsentes ci-dessus en
introduction lindicateur
29
Idem
44
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Note C. Des informations fiables sont communiques aux administrations dcentralises avant le
dbut de leur exercice budgtaire, mais trop tardivement pour que des modifications importantes
soient apportes leur budget.

iii) Degr de consolidation des donnes budgtaires de ladministration gnrale


selon les catgories sectorielles
Seules les communes qui reoivent des transferts du FDL procdent la remise
de leur compte administratif cette institution. Pratiquement aucune rgion
nenvoie son compte administratif au Ministre de la Dcentralisation comme le
requiert la loi. Trs peu de commune le font. Aucune consolidation de donnes
budgtaires des collectivits territoriales nest ralise au niveau du Ministre de
la Dcentralisation ou du Ministre des Finances et du Budget.
Note D. Des informations budgtaires (ex-post) concordant avec les rapports budgtaires de
ladministration centrale sont collectes pour quelques collectivits territoriales. Ces
donnes ne sont pas consolides sous forme de rapports annuels.

Rformes
Un nouveau Code des Collectivits a t finalis en 2012 et a t prsent
lAssemble.
Pour lexercice 2013 les rgions et communes ont t officiellement notifies par
arrt du montant des transferts. Cette pratique avait t interrompue en 201230.
Indicateur &
Composantes
(M2)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008


et 2013

Autres facteurs

PI-8

Il y a une dtrioration de la
performance en gnral due la
mauvaise communication entre les
collectivits
territoriales
et
lAdministration Centrale

--

i)

Bien quil y ait dtrioration de la note, la


performance na pas varie. Cette
composante tait sur- value en 2008.

--

ii)

En matire de communication officielle


entre lAdministration Centrale et les
collectivits territoriales, il y a une
dtrioration entre 2008 et 2013.

--

iii)

La situation na pas change par rapport


2008

Trs peu dchange


dinformation
budgtaire
entre
rgions communes et
Administration
Centrale

30

Arrt relatif aux dotations alloues par lEtat par le biais du Ministre de la Dcentralisation au
profit des Collectivits territoriales dcentralises, 22 mars 2013.
45
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

PI-9 Surveillance du risque budgtaire global imputable aux autres entits du


secteur public
i)

tendue de la surveillance exerce par le gouvernement sur les agences


publiques autonomes et les entreprises publiques
Le Gouvernement exerce des contrles a priori et a posteriori sur les budgets et
les comptes annuels des tablissements Publics Nationaux (EPN).
Le projet de budget labor par lEPN est soumis pralablement pour le contrle
de forme du Contrleur avant son adoption au Conseil dadministration. Une fois
adopt par le Conseil dadministration, le budget est nouveau soumis au visa du
Contrleur Financier, puis lapprobation du Ministre de tutelle de lEPN et du
Ministre en charge du Budget. Au sein du Ministre en charge du Budget, cest la
Direction de lExcution et de la Synthse Budgtaire de la Direction Gnrale du
Budget qui effectue les vrifications pralables lapprobation des budgets des
EPN. Lapprobation des budgets des EPN par le Ministre de tutelle et le Ministre
en charge du Budget conditionne leur mise en excution.
Les comptes annuels des EPN devraient tre soumis, aprs leur adoption par le
conseil dadministration, au contrle a posteriori du Contrleur Financier, du
Ministre de tutelle et du Ministre en charge du Budget. Mais dans la pratique,
les EPN ne respectent pas cette obligation.
La Direction de lExcution et de la Synthse Budgtaire de la Direction Gnrale
du Budget ne procde pas la consolidation et lanalyse des donnes
financires des EPN afin de dgager les risques ventuels quemporterait leur
gestion pour ladministration centrale. Des rapports sur la situation financire des
EPN ne sont pas produits.
La situation est identique en ce qui concerne les entreprises publiques. Le risque
budgtaire qui peut tre imput leur gestion ne fait pas lobjet dune surveillance
par ladministration centrale.

46
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Note D. Les EPN et les entreprises publiques ne soumettent pas systmatiquement leurs comptes
annuels au Ministre en charge du Budget. Ces entits ne font pas lobjet dun suivi et une situation
consolide des risques dcoulant de leur gestion nest pas ralise.

ii) tendue du contrle de ladministration centrale sur la situation budgtaire des


administrations dcentralises
Les collectivits territoriales ne bnficient daucune garantie financire de ltat.
Elles ont thoriquement le pouvoir juridique de sendetter, mais dans la pratique
elles narrivent pas contracter des emprunts.
En 2008, les valuateurs ont attribu la note A cette composante quils ont
motiv ainsi quil suit : A Madagascar les collectivits ne peuvent pas sendetter
ni apporter leur garantie des emprunts contracts par des tiers. Par ailleurs, leur
surface financire est encore troite ; de ce fait elles ne peuvent faire courir de
risque lEtat par le biais dun dficit dexcution imprvu et daccumulation
darrirs en cours dexcution. Le fait quelles ne transmettent pas leurs
comptes lEtat et que celui-ci ne les consolide donc pas ne joue donc pas dans
la notation de cette composante ds lors que ces critres sont subsidiaires au
critre prcdent.
La prsente mission dvaluation estime qutant donn que ltat est parfois
amen leur accorder des subventions exceptionnelles aux collectivits
territoriales en vue de les aider assurer convenablement le financement de
certaines oprations budgtaires, les dcisions prises au niveau local peuvent
avoir des consquences financires pour ltat. Et de ce fait, la gestion financire
des collectivits territoriales devrait tre suivie au niveau central afin de
dterminer et de prvenir les risques ventuels pour ltat. Mais dans la pratique,
les donnes budgtaires et financires des collectivits territoriales ne sont pas
collectes, centralises et analyses.
Note D. Les collectivits territoriales ne bnficient daucune garantie financire de ltat, mais la
mise en uvre de certaines de leurs dcisions budgtaires peut amener ltat leur allouer des
subventions titre exceptionnel. Aucun suivi des risques budgtaires de leur gestion pour
ladministration centrale nest ralis.

Indicateur &
Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008


et 2013

Autres facteurs

--

La dgradation de la note globale par


rapport 2008 ne traduit pas une
baisse de la performance, mais rsulte
dune divergence de lanalyse de la
situation faite par les deux quipes
dvaluation en ce qui concerne la
composante (ii).

PI-9

D+

47
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

i)

La situation na pas chang par rapport


2008.

--

La situation na pas chang par rapport


2008. La dgradation de la note rsulte
dune divergence dans lanalyse faite par
les deux quipes dvaluation.

--

ii)

48
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

PI-10 Accs du public aux principales informations budgtaires


Laccs du public aux principales informations budgtaires est prsent dans le
tableau ci-dessous :
AB
TABLEAU 3.8 - DISPONIBILITE ET PUBLICATIONS DE DOCUMENTS

Document/information
i) Documents de budget annuel
prsent au congrs.

Moyen de publication

Critre satisfait?

La documentation budgtaire prsente lAssemble est


disponible sur le site du MFB www.mefb.gob.mg et sur le
site de la Direction Gnrale du Budget (DGB)
www.dgbudget.mg

OUI
(En 2008:OUI)

En 2012 le projet de budget 2013 a t prsent au


Parlement le 7 novembre 2012 et en mme temps
disponible sur les sites mentionns.
Pour le dernier budget 2014 la documentation budgtaire a
t prsente au Parlement le 28 octobre 2013. Elle tait
disponible sur les sites mentionns le 30 octobre 2013
(avant ladoption du projet de budget le 11 novembre 2013).
Cette documentation budgtaire accessible au public qui
ninclut pas les annexes budgtaires est en malgache et en
franais. Elle nest pas dtaille (les dtails se trouvent en
annexes) mais elle est complte.
Le critre est rempli.
(Source : Communication crite de la Direction de la
Programmation et de Cadrage Budgtaire -DPCB de la
DGB du MFB)

49
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

ii) Rapports intra -annuel sur


lexcution du budget

Les rapports intra-annuels sur lexcution budgtaire sont


disponibles sur le site de la DGB www.dgbudget.mg

NON
(En 2008: OUI)

En 2012 pour le premier trimestre, le rapport tait


disponible au 1 aot 2012. Pour le 2ime trimestre, le rapport
tait disponible au 1 septembre 2012. Pour le 3ime et 4ime
trimestre respectivement, les rapports taient disponibles le
1 dcembre 2012 et le 1 mai 2013. Ces rapports taient
donc accessibles au public plus dun mois aprs la priode
couverte.
Le critre nest pas rempli.
(Source : Communication crite de la Direction de
lExcution et de la Synthse Budgtaire -DESB de la DGB
du MFB)
iii) tats financiers de fin dexercice

Le dernier projet de Loi de Rglement (tats financiers)


audit par la Cour des Comptes est celui de lexercice
2006. Laudit a t complt le 16 octobre 2008 (No 06/08
Cour des Comptes, dlibr en Conseil des Ministres en
date du 13 novembre 2008). Ces tats financiers ne sont
pas accessibles au public.

NON
(En 2008: NON)

Le projet de Loi de Rglement de lexercice 2007 a t


finalis le 14 septembre 2012. Il nest pas accessible au
public. Le dernier projet de Loi de Rglement (tats
Financiers) finalis a t celui de lexercice 2008. Il a t
finalis au 25 novembre 2013.
Le critre nest pas rempli.
(Source : Communication crite de la Direction de
lExcution et de la Synthse Budgtaire DESB de la DGB
du MFB et Cour des Comptes)
iv) Rapports de vrification externe

Le dernier projet de Loi de Rglement (tats financiers)


audit par la Cour des Comptes est celui de lexercice
2006. Laudit a t complt le 16 octobre 2008 (No 06/08
Cour des Comptes, dlibr en Conseil des Ministres en
date du 13 novembre 2008). Le rapport daudit a t
accessible au public aprs le 13 novembre (moins de six
mois aprs laudit). Les membres de la socit civile, du
secteur priv, de la Communaut des bailleurs et de la
socit en gnral peuvent accder au rapport sur
demande.

NON
(En 2008: NON)

Les rapports daudits (autres que la Loi de Rglement) ne


sont pas publics.
Le critre nest pas rempli.
(Source : Communication crite de la Cour des Comptes)
v) Attribution des marchs

Linformation pour les 4 types de march (travaux,


prestations intellectuelles, fournitures et prestations de
services) est disponible sur le site web de lAutorit de

OUI
(En 2008: NON)
50

Rapport PEFA sur les performances


- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Rgulation des Marchs Publics (ARMP) sans aucun dlai


(dans les heures qui viennent aprs la saisie sur le systme
informatis de gestion des marchs publics- SIGMP)
www.armp.mg
En outre dans un dlai de 30 jours compter de la
notification des marchs, la Personne Responsable des
Marchs Publics envoie pour publication les avis
dattribution dans les mmes conditions que les avis de
publicit cest--dire dans le journal spcialis de
lAdministration et dans au moins un quotidien de grande
diffusion.
Le critre est rempli
(Source : LAutorit de Rgulation des Marchs Publics
(ARMP)
vi) Ressources mises la
disposition des units de service
de base

Les ressources mises la disposition des units de service


de base pour lEducation et la Sant sont disponible dans le
budget dans les budgets respectifs de ces 2 ministres
(www.mefb.gov.mg):

NON
(En 2008: NON)

Pour lducation linformation est disponible dans le budget


du Ministre de lducation Nationale (MEN), Direction
Gnrale ducation Fondamentale Alphabtisation
(DGEFA) sous la rfrence 0081 0200-000 # 6552
Transferts pour charges se services publics-Autres
organismes ;
Pour la Sant linformation est disponible dans le budget du
Ministre de la Sant Publique (MSANP), sous la rfrence
00 71-5-514-51417 Centre de Sant de Base et CHD1.
Nanmoins lvaluation na pu tablir que les units de
base ont accs linformation sur les ressources qui leur
sont attribues
Le critre nest pas rempli
(Source : Loi no 2011-015 du 15 dcembre 2011, Loi de
Finances 2012 et Document Annexe au projet no 015/2011
du 1er dcembre 2011 portant Loi de Finances 2012)

i) Nombre de critres relatifs laccs du public aux informations qui sont remplis
LAdministration met disposition du public deux (2) des six (6) lments cits.

51
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Note C. LAdministration met disposition du public 2 des six lments requis

Indicateur &
Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la
performance entre
2008 et 2013

Autres facteurs

PI-10

Globalement il ny a
pas eu damlioration
par rapport 2008

--

i)

Pas
damlioration
globale mais mise
disposition du site web
de lARMP permettant
de publier tous les
types dinformation sur
les marchs publics

Les informations sur les attributions de


marchs sont accessibles au public.
Pour le dernier critre lvaluation de
2008 nest pas explicite sur ce point. Le
critre est considr comme pas rempli
en 2013.

52
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

3.3 Budgtisation fonde sur les politiques publiques


PI-11 Caractre organis et participatif du processus annuel de prparation du
budget
i) Existence dun calendrier budgtaire fixe et respect du calendrier
Il existe un calendrier budgtaire qui est inclut dans la circulaire budgtaire qui est
mis en cours du processus de prparation du budget. Le processus pour lanne
n commence dans la seconde moiti de lanne n-1 en juillet. Les grandes lignes
du calendrier sont prsentes ci-dessous. Le calendrier est respect mais il laisse
aux MDA un temps insuffisant (6-7 jours ouvrables) pour llaboration des
estimations budgtaires. Pour la prparation du budget de 2014, la circulaire a t
envoye aux MDA le 3 octobre 2013 et ces derniers ont d remettre leurs
estimations budgtaires le 11 octobre31. Depuis 2009 il ny a pas eu de
confrences budgtaires.
TABLEAU 3.9 CALENDRIER BUDGTAIRE POUR LA PRPARATION DU BUDGET 2014
ACTIONS

PERIODE

1. Pralables aux programmations et confection du PLFI2014

Juillet 2013

2. Montage du cadrage macroconomique

17-25Sept2013

3. Cadrage budgtaire / fixation des plafonds de dpenses des Institutions et Ministres

7 - 30 Sept 2013

4. laborationdelaCirculaire de Prparation
5. Envoi de la Circulaire de Prparation du Budget avec indication des enveloppes

17 - 30Sept 2013

6. Saisie du projet de Budget par les Institutions et Ministres


7.- Restitution des fichiers (support informatique et notes de prsentation) contenant leur
projet de rpartition des allocations
-Restitution des informations des dpartements financiers
(Trsor/Douanes/Impts/Budget)
8. Consolidation des informations des Ministres techniques et Dpartements financiers

3 Octobre 2013
3 Octobre 2013
3 - 11 Octobre 2013

11 - 16 Octobre 2013

9. Confection du Projet de Loi de Finances


10. Finalisation du Projet de Loi de Finances

16-19Octobre2013
19 21 Octobre 2013

11. Approbation du Projet de Loi de Finances en Conseil des Ministres

23 Octobre 2013

12. Impression du Projet de Loi de Finances


13. Dpt du Projet de Loi de Finances au Parlement

24 Octobre 2013
30Octobre2013

14. Examen et adoption du Projet de Loi de Finances par le Parlement

Octobre Novembre 2013

15. Promulgation de la Loi de Finances

Dcembre 2013

31

MINISTRE DES FINANCES ET DU BUDGET, SECRTARIAT GNRAL, Direction Gnrale du


Budget, Direction de la Programmation et du Cadrage Budgtaire, Circulaire pour la prparation de la
Loi de Finances de 2014, Annexe 1, Calendrier de Prparation du Budget, 2 octobre 2013
53
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

ACTIONS

PERIODE

16. Matrialisation de la Loi de Finances-Budget dExcution

Dcembre 2013

17. Mise en place du Budget

Fin Dcembre 2013

Source : MFB, DGB, DPCB, octobre 2013

Note D. Le dlai accord aux MDA pour tablir leur budget est manifestement insuffisant pour quils
puissent prparer des propositions adquates

ii) Directives concernant la prparation des propositions budgtaires


La Circulaire ministrielle est exhaustive et claire32. Elle inclut les grandes
orientations gnrales de la Loi de Finances, les enveloppes budgtaires et
plafonds par ministre, les modalits pratiques pour la prparation du projet de loi
de finances et un calendrier budgtaire. Les enveloppes budgtaires et plafonds
sont approuvs par le Conseil des Ministres avant distribution au MDA 33.
Note A. Une circulaire budgtaire exhaustive et claire est mise lintention des ministres,
dpartements et agences et intgre les plafonds approuvs par le Conseil des ministres avant la
distribution de la circulaire aux MDA

iii) Approbation du budget par les autorits lgislatives dans les dlais prvus
Les budgets des exercices 2012, 2013 et 2014 ont t respectivement
approuvs :
Note A. Les autorits lgislatives ont, au cours des trois dernires annes, approuv le budget avant le
dbut de lexercice

32

MINISTRE DES FINANCES ET DU BUDGET, SECRTARIAT GNRAL, Direction Gnrale du


Budget, Direction de la Programmation et du Cadrage Budgtaire, Circulaire pour la prparation de la
Loi de Finances de 2014, 2 octobre 2013
33
Pour le projet de budget de lexercice 2014, des plafonds pour 41 entits de lAdministration
Centrale ont t communiqus aux MDA
54
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

TABLEAU 3.10DATE DAPPROBATION DU BUDGET PAR LES AUTORITS LGISLATIVES (2012-2014)


Exercice

Date Approbation Assemble

Date Approbation Snat

2012

14 dcembre 2011

15 dcembre 2011

2013

20 novembre 2012

04 dcembre 2012

2014

11 novembre 2013

15 novembre 2013

Sources : RPUBLIQUE DE MADAGASCAR, MFB, Lois de Finances pour 2012, 2013, 2014 (2011, 2012, 2013)

Pour les 3 annes considres, les autorits lgislatives ont approuv le budget
avant le dbut de lexercice.
Indicateur &
Composantes
(M2)
PI-11

Note
2008

Note
2013

Evolution de la
performance entre 2008 et
2013

Autres facteurs

En 2013 le processus de
prparation du budget est
moins performant quen
2008, cette dtrioration
tant due essentiellement
au temps limit rserv au
MDA pour laborer leurs
estimations budgtaires

--

Il y a une dtrioration de la
performance par rapport
2008

Trs bonne performance en


2013 comme en 2008

En 2013 les MDA nont eu que 6-7


jours
pour
laborer
leurs
estimations
budgtaires
alors
quils avaient quatre semaines lors
de lvaluation PEFA de 2008
--

Trs bonne performance en


2013 comme en 2008

i)

ii)
iii)

--

55
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

PI-12 Perspective pluriannuelle dans la planification budgtaire et de la


politique des dpenses publiques
i) Prvisions budgtaires et allocations fonctionnelles pluriannuelles
La documentation budgtaire annexe au projet de loi de finances dune anne
donne contient, outre les prvisions budgtaires de lexercice considr, des
projections de recettes et de dpenses pour les deux exercices suivants. Ces
projections sont glissantes dune anne lautre et sont prsentes selon le
format de la nomenclature budgtaire. Elles fournissent une ventilation des
prvisions suivant les classifications administrative, conomique, et
programmatique. Les projections pluriannuelles tablies servent de rfrence aux
prvisions budgtaires de lanne suivante. Ainsi, les projections faites en 2013
pour lanne 2014 sont actualises et servent llaboration du budget de
lexercice 2014. Toutefois, les modifications apportes aux projections
budgtaires initiales sont souvent importantes de telle sorte quil est difficile
dtablir le lien entre ces projections initiales et les prvisions budgtaires
dfinitives dun exercice donn. Le lien entre ces estimations budgtaires
pluriannuelles et les plafonds budgtaires fixs dans les circulaires budgtaires
napparaissent donc pas clairement. Du fait de linexistence depuis 2009 dun
document national de stratgie et de stratgies sectorielles bien labores, des
cadres de dpenses moyen terme (CDMT) proprement parler ne sont pas
prpars.
Note C. Des prvisions budgtaires pluriannuelles glissantes ventiles suivant les classifications
conomique, administrative et programmatique sont faites pour des cycles de trois ans, mais le lien
entre ces estimations et les prvisions budgtaires dune anne donne napparat pas clairement.

ii) Porte et frquence de lanalyse de la soutenabilit de la dette


La dernire analyse de la soutenabilit de la dette publique malgache a t
ralise en juin 2008 par le Fonds Montaire International et la Banque Mondiale
dans le cadre linitiative PPTE et lIADM. Depuis lors, aucune analyse de la
viabilit de la dette na t effectue. La Direction de la Dette Publique (DDP) na
pas les capacits techniques suffisantes pour procder lanalyse de la
soutenabilit de la dette. Toutefois, elle suit lvolution de la situation de la dette
de Madagascar au moyen de quelques ratios.
Note D. Aucune analyse de la soutenabilit de la dette malgache na t ralise au cours des trois
dernires annes.

iii) Existence de stratgies sectorielles assorties dtats de cot


Les secteurs de l'ducation, du transport, de la justice, de leau et de la sant
disposent de documents de stratgie sectorielle. Ces documents de stratgie
sectorielle contiennent des lments de cots qui ne sont pas toujours dtaills.
En labsence dun document national de stratgie de dveloppement actualis, les
diffrents documents de stratgie sectorielle ont t labors sur la base des
OMD mais galement sur la base des appuis existants et venir des PTF. En
56
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

effet, au niveau national, le Madagascar Action Plan (MAP) qui tait le document
de stratgie nationale labor en 2007 pour la priode 2007-2012, a t
abandonn en 2009. Toutefois, le MAP sert encore de rfrence aux actions des
diffrents ministres. En dehors des secteurs de leau, de lducation et de la
sant, des stratgies sectorielles ne sont pas dveloppes par les ministres.
Cependant, certains secteurs ont labor des Notes de politique sectorielle. Ces
notes sont des documents qui donnent les grandes orientations stratgiques des
secteurs concerns. Les cots de ces diffrentes stratgies, dans les cas o ils
sont chiffrs, ne sont pas suffisamment dtaills et prcis, et cohrents avec les
prvisions budgtaires.
Note D. Peu de ministres laborent des documents de stratgie sectorielle assortie de cots
suffisamment dtaills et prcis.

iv) Relations entre les budgets dinvestissement et les estimations des dpenses
moyen terme
Le budget de fonctionnement et le budget dinvestissement sont prpars de
faon coordonne et sont unifis. Les dpenses rcurrentes des
investissements ne sont pas systmatiquement estimes et prises en compte
dans les projections budgtaires pluriannuelles. Des dpenses dentretien des
infrastructures routires donnent lieu des ouvertures de crdits budgtaires, de
mme que les dpenses salariales des enseignants pour ce qui est de la
construction de salles de classes. Toutefois, lincidence financire des charges
rcurrentes relatives aux investissements programms nest gnralement pas
estime et prise en compte dans les projections budgtaires triennales. De plus,
le lien entre les stratgies sectorielles existantes et les prvisions des
investissements nest pas clairement tabli.
Note C. Le budget de fonctionnement et le budget dinvestissement sont prpars de faon
coordonne et sont unifis. Les charges rcurrentes des investissements programms ne sont pas
systmatiquement estimes et prises en compte dans les projections budgtaires pluriannuelles. Les
investissements programms ont peu de lien avec les stratgies sectorielles existantes.

Indicateur &
Composantes
(M2)

Note
2008

Note
2013

C+

D+

PI-12

i)

ii)

Evolution de la performance entre 2008


et 2013

Autres facteurs

La baisse de la performance de cet


indicateur est due la dtrioration de
la note de la composante (ii) relative
lanalyse de la viabilit de la dette.

--

La qualit des prvisions budgtaires


pluriannuelle ne sest pas amliore. Les
insuffisances
releves
en
2008
demeurent.

--

Depuis 2008, lanalyse de la soutenabilit

La DDP na pas
les
capacits
57

Rapport PEFA sur les performances


- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Indicateur &
Composantes
(M2)

Note
2008

Note
2013

iii)

iv)

Evolution de la performance entre 2008


et 2013

Autres facteurs

de la dette na plus t ralise, ce qui


explique la dgradation de la note.

techniques
pour
raliser lanalyse
de la viabilit de la
dette.

La situation na pas chang.

--

La situation na pas chang par rapport


2008.

--

58
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

3.4 Prvisibilit et contrle de lexcution budgtaire


PI-13 Transparence de lassujettissement et des obligations des contribuables
i) Caractre clair et exhaustif des obligations fiscales34
Le Code Gnral des Impts est mis jour annuellement (dernier mis jour en
2012). Cest la rfrence de base pour le paiement des impts. Le Manuel de
Procdures des Centres Fiscaux finalis en 2008 sert de complment au Code.
Pour les douanes, le Code Douanes est la rfrence de base pour toute
obligation douanire (dernier mis jour lors de la Loi de Finances de 2013).
Dans lensemble la base de tous les impts et droits de douanes est bien connue
et la lgislation en vigueur est claire et exhaustive. En outre elle donne des
pouvoirs discrtionnaires relativement limits aux administrations concernes35.
En effet, autant les administrations fiscales et douanires ne peuvent uniquement
accorder des exonrations que suite une note de conseil du Gouvernement ou
des Ministres pour des raisons titre exceptionnel telles que des cataclysmes
naturels.
Note B. La lgislation et les procdures relatives la plupart, mais pas ncessairement toutes les
principales catgories dimpts, de taxes et de droits de douane, sont exhaustives et claires et
donnent des pouvoirs discrtionnaires relativement limits aux administrations concernes.

ii) Accs des contribuables aux informations relatives aux obligations fiscales, et aux
procdures administratives y affrentes
La Direction Gnrale des Impts (DGI) met rgulirement disposition des
contribuables des brochures explicatives en malgache (nombre de contribuables
ne parlent que malgache) et en franais. Les brochures de la Direction Gnrale
des Douanes (DGD) sont en franais car tous les transitaires 36 avec qui la DGD
fait affaire sont francophones. Chacune des 2 administrations (DGI et DGD)
possde une ligne verte37 o les usagers de nimporte quel point du territoire
peuvent obtenir des informations relatives aux obligations fiscales et procdures
administratives y affrentes en malgache et en franais. Pour la DGI il y a un
centre daccueil au service des usagers dans chacun des 114 centres fiscaux du
territoire. Actuellement, des procdures de fourniture en accs internet pour les
bureaux fiscaux qui ne sont pas encore connects aux systmes intranet du
ministre sont en cours. A la DGD il y a un centre dinformation et de
documentation au bureau central dAntananarivo. La DGI fait des missions la
34

Lvaluation de cette composante sest base sur la revue systmatique du Code des Impts et du
Code des Douanes ralise par une quipe conjointe de la DGI et de la DGD. Les rsultats de cette
revue ont t en outre prsents, comments et discuts dans deux sances de travail en prsence
des deux experts internationaux pendant lesquelles la note a t arrte.
35
Il convient de signaler que le Conseil des Ministres ou le Conseil du Gouvernement peuvent
octroyer des exonrations douanires en dehors de qui est prvu par le Code des Douanes. Ceci est
dans un contexte prcis de catastrophe naturelle et est plutt rare.
36
Le transitaire est une personne morale agre par la DGD pour effectuer toutes les oprations
commerciales de ddouanement la place des oprateurs conomiques.
37
Dans le cas de la DGD, la ligne verte sert galement recevoir les dolances des oprateurs.
59
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Tl en priode de perception pour expliquer les obligations fiscales aux


contribuables. La DGI et la DGD organisent des sminaires techniques pour les
contribuables et transitaires. La DGI et la DGD ont des sites modernes :
www.impots.mg&www.douanes.mg respectivement. Le site de la DGI est en 3
langues, malgache, franais et anglais et met disposition des usagers, les
textes de base, toutes les brochures explicatives et la possibilit de faire sa
dclaration par voie lectronique.
Jusqu ce jour, depuis sa cration, le site de la DGI a connu plus de 1 304 744
visiteurs en plus des dolances et remarques postes sur le Forum interactif
modr par les agents de la DGI.
Le site de la DGD est seulement en franais et offre tous les textes de base et
toutes les brochures.
Note B. Les contribuables ont un accs facile des informations exhaustives, conviviales et jour
sur les obligations fiscales et douanires et les procdures administratives concernant certaines des
principales catgories dimpts, de taxes et de droits de douane, tandis que les informations sur les
autres catgories sont limites.

iii) Existence et fonctionnement dun mcanisme de recours lencontre des


dcisions de ladministration fiscale
Au niveau de la DGI, le recours gracieux est la premire tape de recours prvu
par le Code des Impts. Le contribuable doit dans ce cas crire une lettre au
Directeur Gnral de la DGI. Si le contribuable nobtient pas satisfaction il peut
faire recours aux tribunaux et en fin de compte cest le tribunal ou le Conseil
dtat (pour limpt sur le revenu, la TVA, les droits denregistrement) qui
tranche.
Il existe une Commission Fiscale de Recours Administratif (CFRA), organe de
recours administratif vocation consultative qui peut donner un avis sur la
rclamation dpose. La CFRA donne son avis mais cest le tribunal qui a le
dernier mot. En 2012 sur 25 rclamations, la CFRA a mis 12 avis. En 2013, sur
37 rclamations la CFRA a mis 9 avis38, les autres rclamations sont restes
encore au niveau de la CFRA.
Concernant ladministration douanire, dans le cas dune contestation, au
moment de la vrification des marchandises, les nonciations de la dclaration
relative lespce, lorigine ou la valeur et o le dclarant naccepte pas
lapprciation du service, la contestation est porte devant la Commission de
Conciliation et dExpertise douanire (CCED) sigeant Antananarivo. Un
Comit de filtrage, prsid par le Directeur Gnral des Douanes, a pour
mission de statuer sur le bien-fond du dsaccord. Ce Comit pourrait renvoyer
le dossier pour traitement au bureau de la recette au cas o il donne raison au
redevable. Sinon, le dossier est achemin vers la CCED qui arbitre en dernier
ressort. Cette instance est prside par un magistrat. Elle est compose de
38

Source : DGI
60
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

reprsentants de ladministration et du secteur priv. Le magistrat ainsi que les


membres de la Commission sont nomms par arrt du Ministre charg des
Finances.
Cest le Service des Oprations commerciales qui prpare les dossiers
examiner et qui met un avis. Le dclarant dispose de quinze jours pour
complter le dossier en cas de besoin. Lavis du SOC reste une proposition
technique et il appartient la CCED de prendre la dcision qui convient. Au cas
o larbitrage ne satisfait pas le contribuable, il peut engager une procdure
juridictionnelle. Lexcution de chacune de ces tapes est astreinte un dlai
lgal. Dans le cas o ce dlai est dpass, le dossier devrait tre transmis au
Service de la Lutte contre la Fraude (SLF) pour contrle a posteriori.
Le tableau 3 prsente les statistiques des dossiers transmis pour constatation
dventuelles infractions douanires la CCED.
Tableau 3.11 : Statistiques des dossiers CCED de 2010 2012
Nature des dossiers

2010

2011

2012

73
34
39
0

34
4
30
0

172
0
172
0

Transmis au SOC
En attente de complment de dossier
Transmis au SLF
Transmis la CCED

Source : Service des Oprations Commerciales (SOC)


Note C. Un mcanisme de recours lencontre des dcisions des administrations fiscales et
douanires a t tabli, mais a besoin dtre remani de manire profonde pour en garantir lquit,
la transparence et lefficacit.

Indicateur &
Composantes
(M2)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance
entre 2008 et 2013

Autres facteurs

PI-13

Il y a une lgre amlioration de


la performance qui ne se traduit
pas dans la note (due un
meilleur accs des contribuables
aux informations fiscales)

--

i)

Pas de changement
performance

--

ii)

Il y a amlioration de la
performance qui ne se traduit pas
encore par une amlioration de la
note

iii)

Pas de changement
performance

de

de

la

Les lignes vertes nexistaient


pas en 2008 et les 2 sites web
des administrations fiscales
est meilleure en 2013, offrant
plus dinformation

la

--

61
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

PI-14 Efficacit des mesures dimmatriculation des contribuables et de


lvaluation de limpt, des taxes et des droits de douane
i) Contrle du systme dimmatriculation des contribuables
Au niveau de la DGI les contribuables sont immatricules depuis 2011 dans un
systme informatique (logiciel) intitul NIFONLINE. Un numro didentification
fiscale (NIF) est attribu chaque contribuable. Cest un numro individuel et
permanent. Le NIF est indispensable pour louverture dun compte professionnel
dans une banque commerciale crant de ce fait un lien avec le systme de
rglementation du secteur financier car la DGI dispose en fait de toute
linformation financire sur le contribuable39.
Le NIF est galement indispensable pour toutes les oprations douanires
(exportation, importation et ddouanement de marchandises), pour les attributions
de march public et pour la facturation de la part des entreprises40.
Dans limplmentation du NIFONLINE, le PGDI a effectu plusieurs actions,
notamment :
- Des formations pour les 121 futurs responsables NIFONLINE pour tous les
bureaux fiscaux de Madagascar.
- Dans le volet Communication, un cabinet priv a t embauch, le cabinet
ARISON, pour la sensibilisation NIFONLINE, des spots publicitaires et des
insertions publicitaires dans les mdias locales.
- Des achats de matriels de connexion pour les centres fiscaux (actuellement, en
cours de procdure dachat) pour les bureaux fiscaux qui ne sont pas encore
connects aux systmes intranet du ministre.
A la DGD le systme utilis depuis 2005 est le SYDONIA ++. Il a t amlior en
2008. La liste des oprateurs conomiques avec leur NIF, transmise par la DGI
est incluse dans SYDONIA++. Actuellement cette liste est mise jour toutes les 2
semaines. A la DGD il y a aussi une liste des transitaires agrs, incluse
galement dans SYDONIA++.
Il y a un lien entre NIFONLINE et SYDONIA ++, dune part et entre le NIFONLINE
et le Systme Intgr de Gestion des Finances Publiques (SIGFP), dautre part.
Le SIGFP enregistre automatiquement les mises jour de NIFONLINE. Les deux
systmes SIGFP et NIFONLINE communiquent automatiquement entre eux. Ce
lien direct qui a t nouvellement cr, nexiste que depuis 2011. Il faut
mentionner galement les amliorations en cours dans le cadre du PGDI.
Le SIGFP et le SIGMP sont directement lis. Dans la pratique, les oprateurs
conomiques qui ne sont pas enregistrs au niveau de SIGFP ne peuvent pas
participer aux transactions correspondantes car ils sont en situation irrgulire vis-vis de ladministration fiscale. La tentative de mise en place dun identifiant
unique na pas march.

39

Code des Impts (2012), Section1 art. 20.06.01


Ces factures sont un moyen de rapprochement en matire de contrle fiscal notamment pour le
contrle de la TVA et les dductions de charges.
62
40

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Il est noter quen 2008, le PGDI en collaboration avec la DGI et la DGD a tabli
un plan de mise en place dun identifiant unique toutes les entits.
Le march a t attribu GasyNet mais avec la venue de la crise 2009, le projet a
t suspendu.
Note B. Les contribuables sont immatriculs dans une base de donnes exhaustive relie certains
autres systmes dimmatriculation de ladministration centrale et de rglementations du secteur
financier.

ii) Efficacit des pnalits prvues pour les cas de non- respect des obligations
Dimmatriculation et de dclaration fiscale
A la DGI lobligation dimmatriculation est prvue par la loi41. Depuis 2011, elle
peut se faire directement au niveau de lun des 114 centres fiscaux ou par voie
lectronique.
En cas de non respect de lobligation dimmatriculation, si un recoupement est
effectu par les services fiscaux qui saperoivent que le contribuable a exerc
une activit commerciale linsu des services de ladministration, ce contribuable
est tax doffice sur les 3 derniers exercices qui constituent les droits de reprises
par lAdministration42.
Dans la pratique on applique les textes en vigueur de faon systmatique.
Dans le cas o il se prsente de sa propre initiative au niveau des bureaux de
recette, lAdministration prend en compte sa bonne foi et il est exempt de
sanctions.
En cas de non- respect des obligations de dclaration fiscale, le contribuable doit
payer une amende de 100 000 MGA et une pnalit de retard (de 1% du montant
payer par mois de retard)43 prvue par les textes en vigueur : En 2011 et 2012
la DGI a collect respectivement 21,2 milliards de MGA et 17,4 milliards de MGA
respectivement44. Le montant de 100 000 MGA est certes dissuasif pour des
petits contribuables qui souvent payent un impt infrieur cette somme. Il lest
moins pour les gros contribuables mme si lintrt de 1% peut correspondre
des sommes significatives. Dans ce dernier cas, lapplication de limpt nest pas
toujours efficace.
Note B. Les pnalits pour les cas de contraventions sont prvues pour la majorit des domaines
pertinents, mais ne sont pas toujours efficaces en raison de leur niveau peu lev et de leur
application non systmatique.

41

Code des Impts (2012), art. 20.05.03


Code, Idem, art. 20.03.06, 20.03.07 et art. 20.04.17
43
Code, Idem, art. 20.01.52 et art. 20.01.53
44
Au 21 dcembre 2013, un montant pour amendes de 20,5 milliards de MGA avait t collect pour
2013 (Source : DGI)
63
42

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

iii) Planification et suivi des programmes de contrle fiscal


Le Service de la Programmation des Vrifications Fiscales (SPVF) de la DGI est
responsable de llaboration, de la mise en uvre ainsi que du suivi du
programme de contrle fiscal, la centralisation de ces vrifications ainsi que les
statistiques y affrentes. De mme, le Service des Luttes contre les Fraudes de la
DGI est responsable notamment de la centralisation des informations sur les
procds de fraude, du contrle et de la conduite des actions spcifiques sur les
rgles de facturation, de ltude et de la recherche en vue de la dtection prcoce
des mcanismes de fraude et les secteurs dactivit recelant des potentialits de
fraude. Les 2 services mentionns font partie de la Direction du Contrle Fiscal et
du Contentieux.
Tableau 3.12 : Statistiques sur le Contrle Fiscal
RECAPITULATION

Anne 2011

Anne 2012

Anne 2013

Nombre des dossiers engags de la priode

124

240

312

Nombre total des dossiers en cours

77

186

192

Nombre total des dossiers finaliss

76

82

202

73

268

183

Notification primaire
Nombre
Montant des redressements (MGA)
Droits principaux
Amendes fiscales
Total

7 373 099 096,59

82 700 591 846,32

18 067 784 944,12

209 555 352 123,73

82 660 242 263,35

18 389 019 238,47

216 928 451 220,32

165 360 834 109,67

36 456 804 182,59

Notification dfinitive
Nombre

76

82

202

Montant des redressements (MGA)


Droits principaux
Amendes fiscales
Total
Sources : DGI

9 313 120 365,49

76 501 418 600,87

25 645 097 743,55

198 561 436 368,29

97 093 051 098,29

46 477 997 767,94

207 874 556 733,78

173 594 469 699,16

72 123 095 511,49

Le SPVF tablit un plan de contrle annuel sur la base de propositions des


services oprationnels (114 centres fiscaux). Ce sont les centres fiscaux qui
slectionnent les contribuables risque pour les grands impts (revenu des
entreprises, TVA). Le Service des Luttes contre les Fraudes tablit galement un
plan annuel pour les fraudes bas sur des renseignements fournis par le Service
de Recherche et dInvestigation de la DGI et par le Service de Renseignement
Financier contre le Blanchiment dArgent (SAMIFIN)45.

45

Labrviation SAMIFIN est en malgache. SAMIFIN et un service public de renseignement contre le


blanchiment dargent dot dune indpendance et dune autonomie oprationnelle de gestion.
64
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Le tableau ci-dessus prsente les dernires donnes sur le contrle fiscal (au
niveau national) centralises pour 2010-2012.
La DGD dispose de plusieurs services qui concourent mettre en uvre un
contrle a priori ou a posteriori : La Direction des affaires juridiques et de la lutte
contre la fraude agit au travers de ses trois services :

Le Service du renseignement, de la documentation et de l'assistance


mutuelle internationale, qui suit et analyse les risques courants de fraude.
En principe, ce service reoit les Bordereaux de suivi de cargaison (BSC)
de la socit GasyNet par le canal du systme TradeNetet peut les
analyser selon des critres de slectivit qui peuvent tre modifis avec le
temps. Il peut transmettre un message au Service de la lutte contre la
fraude. GasyNet46 fait galement des analyses de risque quil transmet aux
services des douanes (DAR). La Division de lAnalyse des Risques (DAR),
lintrieur de ce mme service, joue un rle de contrle a priori. Elle se
charge principalement de la dtection avant ddouanement des anomalies,
de la dtermination de valeur en douanes, de la conception des lments
danalyse des risques permettant lapprciation de la valeur en douane et
des critres nationaux de slectivit.
GasyNet est charg de la validation du BSC ; en cas de recevabilit, les
lments figurant dans le BSC et les pices y attaches (facture, Bill of
lading, certificat, etc ) sont consultables sur TradeNet.

Le Service des affaires juridiques et contentieuses qui poursuit les


infractions et en dtermine les amendes ;
Au cours de ces trois dernires annes, le Service de Lutte contre la Fraude a
effectu des contrles dont les rsultats se rsument dans le tableau suivant
Tableau3.13 : Rsultats des contrles du Service de lutte contre la fraude
Anne

2010

Nombre de dossiers traits


Droits et taxes constats en MGA

2011

2012

105

112

54

2 994 759 381

8 248 452 533

9 152 671 920

Source : DGD-Direction des Affaires Juridiques et de Lutte contre la fraude

Note B. Les contrles fiscaux et les enqutes sur les fraudes sont conduits et assortis de rapports
conformment un plan document de vrification, avec des critres dvaluation de risques clairs
pour la vrification pour au moins une catgorie majeure dimpts qui applique le systme de
dclaration individuelle.

46

Gasynet est une socit de droit malgache qui agit en partenariat avec les douanes pour le suivi et
la mise en uvre du processus de ddouanement
65
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Rformes
A la DGI dans un souci de transparence, il est envisag partir de 2014 la mise en
ligne de lapplication qui permet aux contribuables de connatre les valeurs
administratives immobilires (proprits btie et non bties) et des valeurs
administratives des vhicules ncessaires pour les transactions entres les usagers.
De mme, limpt sur le revenu intermittent doit tre introduit.
A la DGD, le paiement lectronique doit tre finalis et le module MIDAC (plateforme
lectronique qui interconnecte tous les intervenants dans le processus de
ddouanement) est en phase dextension doit tre amlior.

Indicateur &
Composantes
(M2)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre


2008 et 2013

Autres facteurs

PI-14

Pas de changement de note et pas de


changement de la performance entre
2008 et 2013 pour lindicateur.
Nanmoins on notera lamlioration
des systmes denregistrement la
DGI et la DGD.

--

i)

Il y a amlioration de la performance
par rapport 2008.

Depuis
2011
le
systme NIFONLINE a
t introduit la DGI et
SYDONIA ++ a t
amlior la DGD.

ii)

Pas de changement de la performance


entre 2008 et 2013

iii)

Pas de changement de la performance


entre 2008 et 2013

--

--

66
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

PI-15 Efficacit du recouvrement des contributions fiscales


i) Taux de recouvrement des arrirs dimpt/taxes bruts, calcul en pourcentage
des arrirs dimpt au commencement de lexercice budgtaire, qui ont t
recouvrs au cours de lexercice donn (moyenne des deux derniers exercices
budgtaires)
En matire dimpt, les stocks darrirs sont suivis et enregistrs au niveau des
services oprationnels de la Direction gnrale des Impts. Cependant, les
informations sont incompltes du fait que :
- Certains recouvrements effectus sont transcrits dans les caisses de lEtat
mais ne sont pas enregistrs dans les donnes cites ci-dessous. Des
erreurs matrielles sont rgulirement constates lors de la transcription
des donnes statistiques ;
- Les donnes disponibles ne sont pas exhaustives du fait que les restes
recouvrer sont seulement constats quand le paiement est effectu. En
effet, dune part, le systme est dclaratif et les contribuables sont
responsables eux-mmes de la liquidation de leurs dus. Dautre part,
malgr lexistence de la Loi Organique de la Loi des Finances stipulant
lutilisation de la mthode des droits constats, le systme fiscal
Madagascar repose sur un recouvrement qui se fait non sur la base de
droits constats (cest--dire en prenant compte des droits gnrs lors de
la dclaration du redevable et ceux redresss sur les notifications faisant
suite aux contrles fiscaux raliss) mais uniquement suivant les
encaissements effectus sur les droits pays par le contribuable.
Il est noter que les arrirs comportent la fois ceux qui sont en stade de
recouvrement et ceux ayant fait lobjet de voie de mise en recouvrement (titre de
perception, avis tiers dtenteur etc).
TABLEAU 3.14: RECOUVREMENT DES ARRIERES CONNUS PAR LA DGI (En millions de MGA)
2011
(1) Stock darrirs en dbut
dexercice

(2) Recouvrement durant


lexercice

Taux de Recouvrement (=2/1)

2012

646 034,37

911 992,58

14 430,61

182 081,65

2,24%

19,98%

Source : DGI
NOTE NN. La composante nest pas note car les donnes sur les arrirs dimpts sont
incompltes.

67
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

ii) Efficacit du transfert sur le compte du Trsor des montants dimpt


Au niveau des Direction Gnrale des Douanes le paiement des droits et taxes
seffectue auprs des banques commerciales. Chaque banque commerciale vire
les recettes perues au compte du trsor la Banque Centrale de Madagascar
(BCM). Ces virements ont une frquence journalire.
Au niveau de la DGI dans la capitale Antananarivo et dans les bureaux de cheflieux de province, les transferts dimpts perus la BCM, dans un compte du
Trsor pour les virements47, se font quotidiennement. Pour les recettes perues
des moyennes entreprises, les transferts sont raliss tous les 2 jours. Pour les
95 bureaux dimpts en priphriques, les transferts se font tous les 10 jours ou
mensuellement48.
Note C. Les recettes recouvres sont reverses au Trsor au moins tous les mois.

iii) Frquence du rapprochement complet des comptes


Au niveau de la Direction Gnrale des Impts (DGI), il ny a pas de
rapprochementcomplet des valuations de limpt, des recouvrements, des
arrirs et des transferts au Trsor. Seul au niveau du trsor que des
rapprochements annuels bass sur la comptabilit ralise par la DGI (la
comptabilit inclut les pices justificatives des recettes) sont oprs. Le Trsor
procde au rapprochement entre les pices justificatives des recettes et les
bordereaux de transferts du Receveur.
Pour la DGD les liquidations, les recouvrements et les encaissements sont
automatiquement rapprochs et vrifis.
Note D. Le rapprochement complet des valuations de limpt, des recouvrements, des arrirs et
des transferts au Trsor ne se fait pas annuellement

Rformes
La gestion des restes recouvrer doit tre amliore (apurement des stocks, suivi
des restes recouvrer) ainsi que leur prise en charge suivant le droit constat.

47

Il faut noter que le paiement dimpt par virement reprsente environ 95% des recettes fiscales intrieures
totales
48
Cette information a t tablie sur la base dun recensement sur chantillon (24 bureaux de
recettes) ralis par la DGI en dcembre 2013. Les dtails crits de ce recensement ont t fournis
par la DGI.
68
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Indicateur &
Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance
entre 2008 et 2013

Autres facteurs

PI-15

D+

D+

La situation na pas chang


entre 2008 et 2013. Les notes
attribues
en
2008
ne
refltaient pas la ralit de la
performance correspondante

--

i)

NN

La comparaison avec 2008 nest


pas possible mais la situation na
pas chang entre 2008 et 2013

En 2008 les donnes sur les


arrirs dimpts ntaient pas
compltes comme en 2013.

ii)

Il y a dtrioration de la note mais


la performance na pas chang
depuis 2008 concernant les
transferts.

Lvaluation de 2008 a tabli


la note essentiellement sur
les transferts concernant les
grandes
entreprises
uniquement.

iii)

Concernant les rapprochements il


y a dtrioration de la note mais
la performance na pas chang
depuis 2008.

En 2008 comme en 2013 le


rapprochement complet des
valuations de limpt, des
recouvrements, des arrirs
et des transferts au Trsor ne
se fait pas.

PI-16 Prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des


dpenses
i) Degr de prvisibilit et de suivi des flux de trsorerie
Au dbut de chaque anne, un plan prvisionnel de trsorerie est labor sur une
base trimestrielle pour lanne en cours. Sur cette base, le Trsor tablit des
situations de trsorerie journalires, dcadaires et mensuelles en tenant compte
de lexcution des recettes et des dpenses. Il fait par ailleurs des prvisions de
trsorerie chaque jour pour la journe suivante et la fin de chaque mois pour le
mois suivant. La Cellule de Suivi de lExcution Budgtaire procde un suivi
hebdomadaire de la trsorerie. Prside par le Secrtaire Gnral du Ministre
des Finances et du Budget, cette cellule comprend : la DGT, la DGCF, la DGB, la
DGD et la DGI. Elle se runit une fois par semaine.
Note A. Un plan prvisionnel de trsorerie est labor au dbut de chaque exercice budgtaire. Sur
cette base des prvisions de flux de trsorerie sont faites quotidiennement et mensuellement en
tenant compte des entres et sorties effectives de fonds. Le suivi de la trsorerie se fait au quotidien
et hebdomadairement.

69
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

ii) Fiabilit et frquence des informations fournies en cours dexercice aux services
Par une circulaire, le Ministre des Finances et du Budget communique ds le
dbut de lexercice budgtaire aux MDA des plafonds dengagement trimestriels
des dpenses de fonctionnement et dinvestissement de leurs dpartements
respectifs. Pour lexercice 2012, les plafonds dengagement des dpenses ont t
communiqus le 02 janvier. Ils sont prsents dans le tableau ci-dessous.

TABLEAU3.15 : PLAFONDS DENGAGEMENT TRIMESTRIEL


Priode

1ier Trimestre

2ime Trimestre

3ime Trimestre

4ime Trimestre

Par trimestre

11,3%

30,3%

26.4%

32%

Cumul

11,3%

41,6%

68,0%

100%

Source : Circulaire du Ministre des Finances et du Budget en date du 02 janvier 2012.

La circulaire numre limitativement les lignes budgtaires qui ne sont pas


touches par les plafonds dengagement.
Il importe de faire remarquer que les plafonds trimestriels fixs pour 2012 ne sont
pas conformes avec les prvisions trimestrielles de trsorerie faites pour
lexercice 2012, et que souvent, vers la fin de lanne, les plafonds communiqus
au dbut de lexercice budgtaire sont modifis substantiellement. Ainsi, pour
lexercice 2013, par arrt n 29109/2013-MFB du 27 septembre 2013, de
nouveaux plafonds annuels dengagement de dpenses ont t fixs aux MDA.
Ces plafonds annuels se situent entre 31 et 84% des dotations initiales. tant
donn que les informations communiques au dbut de lanne aux Ministres et
Institutions en vue de lengagement des dpenses subissent en cours danne
des modifications importantes, elles ne sont donc pas fiables.
Note D. Les informations communiques aux ministres et institutions au dbut de lexercice
budgtaire en vue de lengagement de leurs dpenses ne sont pas fiables.

70
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

iii) Frquence et transparence des ajustements des dotations budgtaires


Les dotations budgtaires peuvent tre modifies en cours danne par des lois
de finances rectificatives, des virements ou des transferts de crdits, ou ajustes
par le Ministre des Finances et du Budget dans le cadre de la mise en uvre de
la rgulation budgtaire.
Sur la priode couverte par lvaluation (2010-2012), seule lordonnance portant
loi de finances pour lexercice 2010 a fait lobjet de rectification par voie
lgislative.
Les modalits de mise en uvre des virements et des transferts de crdits sont
prcises par larticle 19 de la loi organique sur les finances publiques. Les
virements de crdits sont effectus linitiative des ministres et institutions par
dcret en Conseil de Gouvernement. Ils peuvent modifier la rpartition des crdits
entre les programmes dun mme ministre et leur montant cumul au titre dune
anne ne peut excder 10% des crdits ouverts. Au titre de lexercice 2012, il ny
a pas eu de transferts de crdits, mais plus de dix-huit (18) dcrets de virement
de crdits ont t pris.
En ce qui concerne les ajustements des dotations oprs par le MFB dans le
cadre de la rgulation budgtaire, leur pratique est fonde sur larticle 21 de la loi
organique de 2004 sur les lois de finances qui dispose que les Ministres
chargs des Finances et du Budget sont habilits, par arrt ministriel, geler
ou annuler les crdits qui deviennent sans objet ou pour toute autre raison
aprs accord du Ministre intress. . Dans la pratique, les ajustements des
dotations budgtaires sont dabord discuts en Conseil de Gouvernement avant
dtre notifis aux ministres et institutions par une circulaire du MFB. En gnral,
ils interviennent une fois par an, mais portent sur des proportions leves et
modifient substantiellement la composition du budget gnral de ltat. Pour
lexercice budgtaire 2013, les taux de rgulation fixs pour les dpenses de
fonctionnement (hors indemnits) et les dpenses dinvestissement sur
financement intrieur varient entre 31,91% et 84,76%. Lincidence financire de
ces ajustements est value 258 milliards de MGA.

Note B. Des ajustements significatifs des dotations budgtaires sont effectus en gnral une fois
lan par le Ministre des Finances et du Budget et aprs avis des Ministres et Institutions.

71
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Indicateur &
Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2013

PI-16

i)

B+

D+

Evolution de la performance entre 2008 et


2013

Autres facteurs

Il ny a pas eu baisse de la performance


entre 2008 et 2013. La dtrioration de la
note rsulte dune divergence dans
lanalyse de la qualit des informations
communiques
aux
ministres
et
institutions faite par les deux missions.

--

La situation na pas chang.

--

La situation na pas chang par rapport


2008. La dgradation de la note rsulte dune
divergence dans lapprciation de la qualit
des informations communiques aux MDA
au
dbut
de
lexercice
budgtaire.
Contrairement aux valuateurs de 2008,
ceux de 2013 estiment que, du fait que
plafonds communiqus en dbut danne
aux MDA soient souvent substantiellement
modifis vers la fin de lexercice, ces
informations ne sont pas fiables.

--

La situation na pas chang.

--

ii)

iii)

PI-17 Suivi et gestion de la trsorerie, des dettes et des garanties


i) Qualit de lenregistrement des donnes sur la dette
La gestion de la dette publique extrieure et intrieure est assure par la Direction
de la dette Publique (DDP) au sein de la Direction Gnrale du Trsor (DGT). La
BCM joue le rle dagent financier de ltat pour toutes les oprations de
transactions de la dette publique. La DDP a acquis conjointement avec la BCM le
systme SYGADE pour assurer la gestion de la dette publique pour la DDP, et
prive pour la BCM. Toutefois, jusqu son oprationnalisation effective, la dette
publique extrieure continue dtre gre au moyen du logiciel Access
dploy au seul niveau de la BCM. La tenue de la base de donnes de la dette
est de mme par cette dernire. Ceci sexplique par le rle historique qua jou la
BCM dans la gestion de la dette publique extrieure.
Les donnes de la dette publique extrieure sont enregistres et mises jour
dans ce systme informatique sur la base des informations communiques par la
DDP la BCM. La base de donnes de la dette publique extrieure fait lobjet de
rapprochements avec les bailleurs de fonds au moins une fois par an, et souvent
de faon ad hoc avec les dlgations des cranciers en visite. Les donnes
relatives la dette extrieure sont donc exhaustives et fiables.
La DDP tablit cinq types dtat de la dette publique extrieure :
- Ltat mensuel destin la gestion de la trsorerie par le Trsor,
mentionne les chances des prochains mois venir par bailleur
assortie dune priorisation des chances ;
72
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

- Ltat prvisionnel mensuel sur douze mois dtaill par bailleur et par
catgorie de dette qui sert la prparation de la loi de finances ;
- Ltat trimestriel prvisionnel pour les quatre trimestres dtaill par
bailleur et par catgorie de dette ;
- Ltat semestriel de lencours par bailleur ;
- Ltat prvisionnel du capital rembourser par prt pour lanne en
cours.
La dette intrieure gre par la DDP est compose des Bons du Trsor par
Adjudication (BTA) et des Titres de Crances Ngociables (TCN). Les TCN
rsultent de la consolidation des avances et des divers prts accords au
Trsor par la BCM avant 2003 et transforms en titres publics. Toutes les
donnes de la dette publique intrieure sont enregistres et mises jour
rgulirement sur une feuille Excel . Lexportation de ces donnes vers la
base de donnes de SYGADE est en cours. Les deux composantes de la dette
intrieure sont bien suivies. En consquence, les donnes relatives la dette
intrieure engendre par les BTA et TCN sont donc compltes et fiables.
La DDP produit, suivant des formulaires conus cet effet, des tats
trimestriels sur les nouveaux prts et des rapports annuels sur les transactions
relatives la dette publique qui sont soumis la Banque Mondiale.
La DDP/DGT et la BCM ont labor un premier bulletin statistique de la dette
en novembre 2012 avec lassistance de la CNUCED. Ce bulletin contient
notamment des donnes sur la dette extrieure et intrieure par catgorie et
par type de crancier, monnaie, chance, instrument, taux dintrt, ainsi que
les ratios dendettement. Mais ce bulletin na pas encore t publi.
En dehors de ces rapports lattention de la Banque Mondiale et de cet essai
de publication de bulletin statistique, la DDP ne produit et ne publie pas de
rapports trimestriels complets portant sur le service, le stock et les oprations
de la dette publique intrieure et extrieure.
Note C. Les donnes relatives la dette extrieure sont compltes et fiables. La base de donnes de
la dette publique extrieure fait lobjet de rapprochements avec les bailleurs de fonds au moins une
fois par an.Les rapports sont produits de faon circonstancielle et ont un contenu limit.

ii) Degr de consolidation des soldes de trsorerie


Les comptes grs par le Trsor qui font lobjet de consolidation et dont les soldes
sont utiliss pour la gestion de la trsorerie de ltat sont les suivants :
- Le compte courant en MGA ouvert la BCM et subdivis en plusieurs souscomptes au nom des postes comptables. Les oprations de ces souscomptes sont niveles au compte de lAgence Comptable Centrale du Trsor
(ACCT) ouvert la BGM sige ;
- tous les jours pour les sept (7) postes comptables situs Antananarivo, en
24 heures pour les dix-neuf (19) comptes ouverts dans les agences de la
BCM, et en une semaine pour les quatre (4) comptes dans les banques
73
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

mandataires. Le solde du compte courant en MGA est suivi quotidiennement


par lACCT.
Les comptes courants en devise gr par lACCT. Ces comptes servent
encaisser les recettes en devise et sont utiliss soit pour payer les dpenses
en devise, soit pour renflouer le compte courant en MGA.
Le compte carte de rsident en devise gr par lACCT.
Le compte IPPTE/FMI qui est rgi par une convention et gr par lACCT.

Ne sont pas pris en compte dans la consolidation les comptes suivants :


- Les fonds des Communes rurales de 2e catgorie dposes au compte de
banque primaire ou la caisse de ces communes?
- Les comptes bancaires de certains tablissements Publics caractre
Administratif (EPA)
En effet, les EPA sont tenus de dposer leurs fonds au Trsor, mais certains sont
autoriss ouvrir des comptes auprs des banques primaires (sur autorisation du
ministre des finances ou disposition prvue dans le statut)
- Les comptes des projets financs par les bailleurs de fonds ouverts auprs
des banques primaires ;
- Les comptes ouverts pour recevoir les fonds de contrevaleur de laide
internationale et le produit de la vente des dons en nature ;
- Les comptes ouverts par les bailleurs de fonds la BCM pour leurs projets ;
- Le compte spcial ouvert la BCM : reconstruction du palais ;
- Le compte prlvement au profit de lUNITAID la BCM.
Note B. Les soldes de la majeure partie des comptes grs par le Trsor sont calculs
quotidiennement et consolids au moins toutes les semaines lexception de certains comptes
extrabudgtaires (Comptes des EPA, fonds des projets financs par les bailleurs de fonds
notamment).

iii) Mcanisme de contraction des prts et doctroi des garanties


Aux termes des dispositions de larticle 36 de la Loi organique n 2004-007 du 26
juillet 2004 sur les lois de finances, seul le Ministre en charge des finances et du
budget peut contracter des emprunts au nom de ltat malgache. Dans la
pratique, cette rgle lgale est respecte.
Lautorisation de contracter des emprunts est donne chaque anne par le
Parlement par la loi de finances de lanne qui en fixe le montant maximum. Pour
lexercice 2013, le montant maximum des emprunts autoriss est de 800 milliards
de MGA y (art. 17 de la loi de finances de 2013). Un projet de loi sur la politique
dendettement est en cours dlaboration. En attendant ladoption de ce texte, le
seul critre pris en compte pour la contraction des emprunts est llment don qui
doit tre dau moins 35%.
Il nexiste pas de dispositions lgales ou rglementaires qui rgissent les
conditions et le mcanisme dmission des garanties. Le montant des garanties
accorder nest pas indiqu dans la loi de finances de lanne linstar de celui des
emprunts contracter. Dans la pratique, lmission de garantie par ltat est rare.
74
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Selon les informations obtenues de la DDP, la dernire garantie accorde par


ltat daterait de 2006 et tait mise au profit de la Socit dtat JIRAMA.
Note D. La loi organique sur les lois de finances et les lois de finances de lanne fixent le
mcanisme de contraction des emprunts et les plafonds des emprunts contracter chaque anne et
confre au seul Ministre des Finances le pouvoir de contracter des emprunts. Mais il nexiste pas de
cadre juridique qui rgit lmission des garanties et lAutorit comptente pour engager ltat
malgache en cette matire nest expressment dsigne..

En 2008, les valuateurs en se fondant sur le fait que ltat malgache naccordait plus
de garanties, navaient pas pris en compte le mcanisme dmission des garanties
pour la notation de cette composante.
Rformes
En vue de mieux organiser le processus dendettement public, un projet de loi sur
lendettement (public) est en cours dlaboration, mais nest pas encore adopt. Ce
projet de loi dfinit notamment les mcanismes, les conditions, les stratgies, le
cadre structurel des emprunts intrieurs et extrieurs, et des garanties.

Indicateur &
Composantes
(M2)

Note
2008

Note
2013

PI-17
B

Evolution de la performance entre 2008


et 2013

Autres facteurs

La dgradation de la note ne traduit pas


une baisse de la performance en matire
de gestion de la dette entre 2008 et 2013,
mais rsulte dune divergence dans
lanalyse faite par les deux quipes
dvaluateurs.

--

La dgradation de la note de cette


composante nest pas due une
dtrioration de la gestion de la dette, mais
plutt une divergence dans lanalyse faite
par les deux quipes dvaluateurs,
notamment en ce qui concerne la
priodicit et le contenu des rapports sur la
dette.

--

La situation na pas chang.

--

La dgradation de la note de cette


composante nest pas due une
dtrioration de la gestion de la dette, mais
plutt une divergence dans lanalyse faite
par les deux quipes dvaluateurs
notamment en ce qui concerne lmission
des garanties. En 2008, les valuateurs en
se fondant sur le fait que ltat malgache
naccordait plus de garanties, navaient pas
pris en compte le mcanisme dmission
des garanties pour la notation de cette
composante.

--

i)

ii)

iii)

75
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

PI-18 Efficacit des contrles des tats de paie


i) Degr dintgration et de rapprochement des donnes relatives ltat de paie et
au fichier nominatif ;
La gestion des effectifs et des salaires des agents de ltat est assure par la
Direction de la Solde et des Pensions (DSP) de la Direction Gnrale du Budget.
La DSP tient deux types de fichiers :

Le fichier nominatif des agents de ltat qui margent au Budget de


ltat.
Il sagit dun fichier des effectifs des agents de ltat regroups par catgorie
et par corps, mais qui ne renseigne pas sur les grades des agents. Ce fichier
est tenu par le Service des Visas et du Contrle des effectifs de la DSP, et
gr au moyen dun logiciel Access . Il a t conu partir des donnes
issues du recensement de 1999 et est mis jour rgulirement sur la base
des vnements modifiant les effectifs et la situation des agents.

Le fichier des tats de paie.


Il est tenu par le Service de Traitement Informatique de la DSP et sert de
base la paie des agents de ltat. Il est tenu et gr sous le logiciel
Systme de Gestion de la Solde et des Pensions (SGSP) qui est dploy
au niveau des Services rgionaux de la Solde et des Pensions. Ce fichier est
mis jour rgulirement partir des formulaires dnomms actes
formats qui sont tablis par les ministres et renseignent sur les
modifications de la situation des agents de ltat.

Les ministres tiennent le fichier des agents de leurs dpartements respectifs. De


manire gnrale, ces fichiers sont tenus manuellement et ne sont pas actualiss
rgulirement.
La Fonction Publique dispose galement dun fichier nominatif des agents de
ltat. Ce fichier nest pas informatis et il nest pas mis jour rgulirement. Les
rsultats du recensement de 2008 qui devraient permettre son actualisation et la
mise en place dun mcanisme de sa mise jour nont pas pu tre exploits du
fait de la crise politique de 2009.
Le fichier des tats de paie nest ni reli au fichier des effectifs de la DSP, ni au
fichier nominatif de la Fonction Publique, ni aux fichiers nominatifs des ministres.
Des rapprochements ne se font pas entre le fichier des tats de paie et ces
diffrents fichiers nominatifs. Au demeurant, les fichiers nominatifs des ministres
et de la Fonction Publique ne sont pas mis jour.
Note D. Les fichiers nominatifs des agents de ltat ne sont pas mis jour et ne font pas lobjet de
rapprochement avec le fichier des tats de paie.

76
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

ii) Modifications apportes en temps opportun au fichier nominatif et ltat de paie


La prise en compte dun vnement pouvant avoir une incidence sur le salaire
dun agent de ltat se fait gnralement en deux principales tapes : la prise de
lacte constatant lvnement et la liquidation des droits. La prise de lacte
juridique constatant le droit fait intervenir le ministre de tutelle de lagent, le
ministre en charge de la Fonction publique, la Direction de la Solde et des
Pensions et la Direction Gnrale du Contrle Financier. Ce processus peut durer
trois (03) mois, voire plus. Une fois que lacte est sign, la liquidation fait intervenir
le ministre de tutelle, la DSP (Services Rgionaux de la Solde et des Pensions
ou le Service Central de la Solde, et le Service de Traitement Informatique). La
liquidation et le paiement effectif des droits interviennent gnralement dans un
dlai de deux (02) mois compter de lintroduction de lacte format par le
ministre de tutelle de lagent de ltat concern et entrane de frquents
ajustements rtroactifs.
Note C : Les modifications apportes la situation dun agent de ltat sont prises en compte dans le
fichier des tats de paie gnralement dans un dlai de deux (2) mois suivant lintroduction du
dossier par le ministre de tutelle et entranent de frquents ajustements rtroactifs.

iii) Contrles internes des modifications apportes au fichier nominatif et ltat de


paie
Les modifications apporter aux fichiers nominatifs et ltat de paie sont
soumises une srie de contrles internes.
Si la modification apporter la situation de lagent de ltat ncessite la prise
dun acte rglementaire, le projet de lacte, avant dtre sign par le Ministre en
charge de la Fonction publique doit tre soumis aux visas du Directeur de la
Solde et des Pensions, et du Directeur Gnral du Contrle Financier qui en
vrifient la rgularit.
Les modifications apporter ltat de paie donnent lieu ltablissement dun
formulaire dnomm acte format . Lacte format est un imprim conu et
utilis pour la prise en charge des mouvements de cration, de modification ou
dannulation des lments de solde individuelle. Il est tabli et sign par le
ministre de tutelle puis transmis la DSP (Services Rgionaux de la Solde et
des Pensions SRSP-). Lacte format, tabli partir de lacte rglementaire
constatant les droits de lagent de ltat ou dautres pices justificatives, fournit
toutes les informations ncessaires la liquidation desdits droits. Le SRSP
vrifie la rgularit de lacte format, le vise et le transmet au Service du
Traitement Informatique via le Service Central de la Solde.
Au Service du Traitement Informatique de la DSP, les informations contenues
dans les actes formats sont saisies dans le systme SGSP et vrifies par
deux catgories distinctes dagent, puis soumises la vrification du Service
Central de la Solde. Aprs ces vrifications, le service du Traitement
Informatique procde la liquidation dans le SGSP, puis ldition de ltat de
77
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

paie. La liquidation est nouveau soumise au Service Central de la Solde avant


lordonnancement de la dpense.
Cependant, il importe de faire remarquer que lacte format nest pas
accompagn de pices justificatives (par exemple lacte rglementaire
constatant les droits qui entranent la modification de ltat de paie), ce qui limite
lefficacit des diffrents contrles.
Note C : Les modifications apporter ltat de paie sont soumises une srie de contrles internes
qui du fait de la faiblesse signale ci-dessus ne garantissent pas la parfaite intgrit des donnes.

iv) Existence de mesures de vrification de ltat de paie pour dceler les failles du
systme de contrle interne et/ou des employs fantmes
Le dernier recensement des agents de ltat remonte 2008. Les rsultats de ce
recensement nont pas t mis jour et aucune vrification des tats de paie na
t effectue au cours de ces trois dernires annes.
Note D. Le dernier recensement des agents de ltat date de 2008 et aucune vrification des tats de
paie na t effectue au cours de ces trois dernires annes.

Indicateur &
Composantes
(M1)

PI-18

i)

ii)

iii)

iv)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008 et


2013

Autres facteurs

--

D+

D+

Globalement, la note de cet indicateur na


pas chang. Mais la dgradation de la
note de la composante (iv) mrite dtre
signale mme si elle na pas une
incidence sur la note globale.

La situation na pas chang.

--

La situation na pas chang.

--

La situation na pas chang.

--

La dgradation de la note est due au fait


que, contrairement 2008, aucune
vrification des fichiers du personnel et de la
solde na t effectue au cours de la
priode couverte par le prsente valuation.

--

78
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

PI-19 Passation des marchs publics : transparence, mise en concurrence et


mcanismes de dpt de plaintes49.
Depuis 2004 un Code de passation de marchs publics a t introduit
Madagascar. Ce Code dfinit un cadre lgal et rglementaire transparent50 et des
procdures dadjudication claires et mieux encadres. En outre des institutions plus
solides ont t cres dans le contexte de ce nouveau cadre. Une revue des
marchs a t rcemment ralise par le PGDI.
Le nouveau Code qui a t mis en application en janvier 2005prvoit galement un
systmede recours en cas de litige et de contestation dattribution de march. Ce
Code est compatible aux normes internationales car il garantit lefficacit des
marchs publics et la bonne utilisation des ressources publiques. En effet le Code
souligne que "quel que soit leur montant, les marchs publics respectent les
principes de libert daccs la commande publique, dgalit de traitement des
candidats, defficacit et de transparence des procdures"51.
Le nouveau cadre lgal et rglementaire prvoit une Autorit de Rgulation des
Marchs Publics (ARMP) qui a la responsabilit premire de lapplication du
nouveau code52. Elle est compose de deux entits indpendantes qui
comprennent :

La Commission Nationale des Marchs Publics (CNM)53 ;


Le Comit de Rglementation et de Recours (CRR)54.

Actuellement la section recours nest pas oprationnelle. Elle la cess de ltre


depuis 2011.
i) Promotion de la transparence, de lexhaustivit et de la concurrence par le cadre
juridique et rglementaire.
Le Cadre juridique et rglementaire des marchs publics satisfait aux critres
prsents dans le tableau suivant :

49

En janvier 2011, une nouvelle version de cet indicateur a t introduite. Cest nouvelle version
(diffrente de la version de lvaluation de 2008) qui est utilise ici.
50
La transparence du nouveau Code se traduit par luniversalisation de la concurrence (Loi 2004-009
du 26 juillet 2004 portant Code des Marchs Publics, Article 17).
51
Idem, Article 4.
52
Dcret No. 2005-215 portant organisation et fonctionnement de lAutorit de Rgulation des
Marchs Publics du 3 mai 2005.
53
Dcret No. 2005-215, dj cit, Article 23 et suivants.
54
Idem, Articles 33 et suivants.
79
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

TABLEAU 3.16: CRITERES DVALUATION DU CADRE JURIDIQUE DES MARCHES PUBLICS


N

Critres

Satisfaction

(i)

tre organis suivant une hirarchie


avec un ordre de prsance
clairement dfini

La rglementation rgissant les marchs publics fait partie des


comptences du pouvoir lgislatif et puise ses sources dans de
nombreux textes rglementaires dapplication promulgus par dcrets
et arrts comme mentionn ci-dessus.
Le dispositif juridique et rglementaire est codifi et organis de faon
hirarchique en conformit avec la loi, des dcrets, des arrts et des
procdures correspondantes. Le dispositif que gnrent ces textes
est cohrent et complet.
Le critre est satisfait (OUI)

(ii)

tre
librement
et
facilement
accessible au public par des moyens
adapts

Tous les textes fondamentaux rgissant les marchs publics sont


accessibles sur le site web de lARMP (www.armp.mg). Sont
accessibles : les textes caractre gnral (Loi 2004-009 du 26
Juillet 2004 portant code des Marchs Publics, Dcret 2005-215
portant organisation et fonctionnement de l'ARMP), les dcrets (huit
dcrets de fonctionnement de 2006-343 2007-182), des arrts,
des circulaires, des dcisions et notes.
Le critre est satisfait (OUI)

(iii)

Sappliquer toutes les oprations de


passation de marchs faisant
intervenir des fonds publics

Larticle 3 de la loi n2004 009 portant Code des Marchs Publics


prcise le champs dapplication de ce code lEtat et ses
tablissements publics, les collectivits territoriales et leurs
tablissements publics ainsi qu toute entit publique ou prive
bnficiant ou grant un budget de lEtat ou dune collectivit
publique ou tout autre financement public et toute socit
participation majoritaire de lEtat.
Par contre ces dispositions ne sont pas applicables :
Aux conventions et marchs passs en vertu de la procdure
spcifique d'une organisation internationale et aux conventions ou
marchs conclus avec des organisations internationales en vue de
se procurer des travaux, des fournitures, des services ou des
prestations intellectuelles ;
Aux marchs relatifs des travaux, des fournitures, des services
ou des prestations intellectuelles conclus, pour l'application d'un
accord international concernant le stationnement de troupes ;
Aux marchs relatifs des travaux, des fournitures, des services
ou des prestations intellectuelles conclus pour l'application d'un
accord international pass entre l'Etat Malgache et un ou plusieurs
Etats en vue de la ralisation ou de l'exploitation d'un projet ou d'un
ouvrage.
Les marchs infrieurs un montant fix par rglementation
d'application qui sont passs par bon de commande ne sont pas
soumis des rgles formelles de mise la concurrence.
80

Rapport PEFA sur les performances


- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Cette dernire alina de cet article du code est appliqu sur 85% (en
nombre) et plus de 70% (en montant) des achats publics et remet en
cause le champ dapplication.
De mme daprs les circulaires dexcution budgtaire des trois
dernires annes (2010, 2011 et 2012) " Lachat relatif la fourniture
deau et dlectricit (nouvelle installation et extension) se fait
directement auprs de l'entreprise oprant dans le secteur pour une
localit donne (dans la plupart des cas, c'est la JIRAMA) ".
En ce qui concerne les dpenses en tlphonie, les mesures
suivantes sont appliquer :
- Sil sagit de lexploitation ou de lextension dune ligne tlphonique
ou dun rseau existant, lachat se fait directement auprs de
loprateur concern;
- sil sagit de cration de nouveau numro ou dune flotte, lautorit
contractante procde un appel doffre restreint auprs des
oprateurs en place.
Le critre nest pas satisfait (NON)
(iv)

(v)

Faire de lappel doffres par mise en


concurrence la mthode normale de
passation des marchs et dfinir
clairement les situations dans
lesquelles il est possible dutiliser
dautres mthodes et comment cela
doit tre justifi

Article 17 de la loi n2004 009 portant code des marchs publics


souligne que lappel doffre ouvert constitue le mode de dvolution
des marchs publics auquel doivent recourir par principe tous les
pouvoirs adjudicateurs soumis au prsent code : " Lappel doffres est
la procdure par laquelle une Autorit Contractante choisit loffre
value la moins disante ".

Mettre la disposition du public la


totalit des informations ci-aprs
concernant la passation des marchs
(plans de passation des marchs
publics, opportunits de soumission,
attributions des marchs et les
informations sur le rglement des
plaintes concernant la passation des
marchs)

En conformit avec lArticle 15 de la loi n2004 lautorit contractante


est tenue de publier dans le Journal des Marchs Publics et dans au
moins un quotidien de grande diffusion :

Le critre est satisfait (OUI)

- Chaque anne pour lAvis Gnral de Passation des Marchs


(AGPM), recensant la liste de lensemble des marchs publics prvus
par la procdure dappel doffres durant lexercice budgtaire ;
- Les avis spcifiques dappel public la concurrence ;
- Les avis dattribution dans un dlai de trente jours compter de la
notification du march.
Le critre est satisfait (OUI)

(vi)

Prvoir un processus dexamen


administratif indpendant de la
passation des marchs pour rpondre
aux plaintes dposes en ce domaine
par des participants avant la signature
des marchs

Le Dcret No. 2005-215 (portant organisation et fonctionnement de


lAutorit de Rgulation des Marchs Publics du 3 mai 2005) prvoit
un processus dexamen administratif indpendant de la passation des
marchs pour rpondre aux plaintes des participants avant la
signature des marchs (art. 22 et section 2, art. 33-43)
Le critre est satisfait (OUI)
81

Rapport PEFA sur les performances


- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Note B. Pour lvaluation du cadre juridique des marchs publics Madagascar cinq (5) critres
sur six (6) sont satisfaits.

ii) Recours des mthodes de passation des marchs faisant appel la


concurrence.
Le montant des fonds affects aux marchs publics est significatif 55. Le choix du
mode de passation de march de gr gr doit donner lieu llaboration par la
Personne Responsable des Marchs Publics dun rapport justificatif transmis sans
dlai lARMP et notamment la Commission Nationale des Marchs (CNM),
mais dans la pratique, depuis la cration de lARMP en 2007, seuls les marchs
soumis au seuil de contrle priori de la CNM sont exclusivement examins.
Ceux en dessous de ce seuil (contrle postriori) nont jusqu ce jour fait lobjet
dexamen de la CNM, leur justification a t approuve par le Chef dInstitution, le
Ministre, le Directeur Gnral des Etablissements Publics ou les Personnes
Responsables des Marchs Publics respectifs. Cependant, que ce soit au niveau
central ou dans les Etablissements Publics, le recours cette dernire pratique
reprsente en moyenne un peu moins de 10% de la valeur des marchs attribus
annuellement56.
Le mode de passation faisant appel la consultation restreinte dau moins trois
fournisseurs reprsente pour lAdministration Centrale 68% en montant de tous
les marchs publics en 2011 et 74% en 201257. Le choix de cette procdure qui
nest pas soumis des rgles formelles de mise la concurrence, nest pas
juridiquement justifi dans plus de 50% des cas (toujours en montant), et cela
malgr la rglementation en vigueur58. Le contenu de cet arrt nest pas suivi
par les autorits contractantes entranant lexistence massive de fractionnement
abusif pour pouvoir chapper des seuils de procdures plus contraignantes
comme lappel doffres ou laffichage dau moins dix jours de lavis dappel public
la concurrence.
Donc, malgr les textes qui encadrent strictement lutilisation dautres procdures
de mises en concurrence autres que lappel doffre ouvert, environ 60% (en
valeur) des marchs attribus ne sont pas justifis conformment aux obligations
juridiques59.

55

Ces montants se sont levs 159.8 milliardsdAriary en 2011 et 90.7 milliards dAriary en 2012
pour ladministration centrale (sources SIGFP et SIGMP).
56
Systme Intgr de Gestion des Finance Publics (SIGFP) qui regroupe tous les engagements
financiers et contrle des procdures sur la base des pices justificatives
57
Idem
58
Arrt 13 838/2008/MFB portant application du mode de computation des seuils de passation des
marchs publics
59
Systme Intgr de Gestion des Finance Publics (SIGFP) qui regroupe tous les engagements
financiers et contrle des procdures sur la base des pices justificatives
82
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Note D. Lorsque des marchs sont attribus par des mthodes autres que celles qui font appel la
libre concurrence, ils sont justifis conformment aux obligations juridiques : pour moins de 60 % de
la valeur des marchs attribus.

iii) Accs du public des informations sur la passation des marchs compltes,
fiables et en temps opportun.
Les principales informations sur la passation des marchs publics accessibles
au public sont prsentes dans le tableau ci-dessous :
TABLEAU 3.17: PRINCIPALES INFORMATIONS ACCESSIBLES AU PUBLIC
Principales informations publier par des
moyens adapts

Critre
rempli ?

Justification

Plan de passation de marchs assimil lAvis


Gnral de Passation de March (AGPM) pour les
procdures dappel doffres ouvert ou restreint et
au Plan dAcquisition pour celles appliques en
dessous du seuil de passation.

NON

Pour la procdure dappel doffre, lAGPM est publi dans le


Journal des Marchs Publics (JMP) et dans au moins un journal
de grande diffusion ainsi quau site web de lARMP.

Opportunits de soumission (avis spcifiques


dappel public la concurrence)

NON

Les Plans dAcquisition ne sont pas publis car cela na pas t


prvu dans les textes rglementaires, c'est--dire quenviron
70% (en valeur des marchs publics) des plans de passation ne
sont pas publiquement disponibles
Pour la procdure dappel doffre les avis spcifiques dappel
public la concurrence sont majoritairement publis dans le
Journal des Marchs Publics (JMP) et dans au moins un journal
de grande diffusion ainsi quau site web de lARMP.
Pour la procdure daffichage dau moins 10 jours (02% en
montant total du march en 2011 et en 2012): comme il sagit
dun avis spcifique dappel public la concurrence, il devrait
tre soumis larticle 15 du code de Marchs Publics (insrs
dans le JMP et au moins un journal quotidien de grande
diffusion) mais dans la majorit, ce nest pas toujours le cas, car
seuls 02% sont publis dans le JMP. Quant au lieu exact que
devrait tre affichs les avis, on constate un vide juridique. Sinon
ils devraient tre visibles dans les locaux de lautorit
contractante concerne, au Contrle Financier et lARMP et on
nest pas certain de lefficacit de leur publication mais on peut
estimer lexistence daffichage plus de 95%.
Pour la procdure de consultation restreinte (qui reprsente en
valeur 68% du march total en 2011 et 74% en 2012), les
opportunits de soumission ne sont pas publies mme au site
web de lARMP et leur publication na pas t prvue dans les
textes rglementaires.

Attributions des marchs

OUI

Toutes les attributions de marchs publics quel que soit la


procdure suivie sont exclusivement disponibles sur le site web
de lARMP condition quelles aient t enregistres sur le
Systme Informatis de Gestion des Marchs Publics (SIGMP).
83

Rapport PEFA sur les performances


- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Cependant, quelques oprations sont enregistres directement


sur le SIGFP sans passer par le SIGMP mais ces dernires sont
toutes en dessous du seuil de passation de march et
reprsentent 14% en montant du total des marchs publics en
2011 et 38% en 2012
Informations sur le rglement des plaintes

NON

Les principales informations sur le rglement des plaintes


concernant la passation de marchs de fvrier 2007 aot 2011
sont disponibles sur le site web de lARMP. Aprs cette date la
Section recours na plus t oprationnelle suite au transfert de
comptence au Tribunal Administratif, qui nest contraint la
publication du nombre de plaintes dposes ou les dcisions qui
sen suivent.

Note D. Ladministration malgache ne met pas systmatiquement la disposition du public les


principaux lments dinformation relatifs la passation des marchs publics.

iv) Existence dun organe administratif indpendant charg de linstruction des


plaintes lies la passation des marchs publics.
La Section Recours de lARMP a t lorgane administratif indpendant prvu
par la loi (voir i vi) destin rpondre aux plaintes dposes en matire de
passation de march et particulirement lattribution. Mais elle a cess dtre
oprationnelle depuis aot 2011.
Note D. Il nexiste pas dorgane administratif indpendant charg de linstruction desplaintes lies la
passation des marchs publics.

84
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Indicateur &
Composantes
(M2)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance
entre 2008 et 2013

Autres facteurs

PI-19

D+

La version de lindicateur a
chang en janvier 2011 et la
comparaison explicite nest pas
possible.
Nanmoins
la
performance de systme de
passation des marchs publics
sest
dtriore
mme
si
lvaluation reconnait la bonne
qualit du cadre juridique et
rglementaire

Le systme de recours
prvu par la loi ntant pas
oprationnel,
cette
insuffisance a un impact
ngatif sur la performance
du systme

i)

Au niveau du cadre lgal et


rglementaire, il ny a pas eu de
changement par rapport 2008

--

ii)

Statu quo dans la performance

--

iii)

La comparaison avec 2008 nest


pas possible. Toutefois il semble
que les informations sur les
passations des marchs publics
accessibles au public en 2013 sont
les mmes quen 2008

--

iv)

En 2013 la performance sest


dtriore par rapport 2008

Actuellement le systme de
recours prvu par la loi nest
pas
oprationnel
(contrairement 2008).

PI-20 Efficacit des contrles internes des dpenses non salariales


Suivant le cadre PEFA, lvaluation de cet indicateur prend en compte non
seulement les dpenses non salariales, mais aussi les rmunrations du personnel
temporaire. Dans le cas malgache, lvaluation de cet indicateur a pris en compte la
rtribution des employs de courte dure.
Lexcution des dpenses publiques Madagascar est rgie notamment par le
Rglement Gnral sur la comptabilit de lexcution budgtaire des organismes
publics (Dcret n 2005-003 du 04 janvier 2005), lArrt n 1438/2005 du 16 mars
2005 instituant la procdure dexcution des dpenses des organismes publics et
linstruction gnrale n 001-MEFB du 16 mars 2005 sur lexcution du budget des
organismes publics, et par la circulaire dexcution du budget qui est mise chaque
anne.
Lexcution des dpenses publiques fait intervenir les ordonnateurs, les comptables
publics, la Direction Gnrale du Contrle Financier (DGCF) et lAutorit de
Rgulation des Marchs Publics (ARMP). Le Premier Ministre est lordonnateur
principal du budget gnral de ltat. Il dlgue ce pouvoir aux Ministres et aux
Prsidents des Institutions qui sont ordonnateurs dlgus. Ceux-ci dlguent leur
tour leurs pouvoirs des ordonnateurs secondaires (ORDSEC).
85
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Les dpenses budgtaires sont excutes, soit suivant la procdure normale, soit
suivant des procdures drogatoires. La procdure normale comprend les deux
phases administrative et comptable. La phase administrative incombe aux
ordonnateurs du budget et se droule en trois tapes : lengagement, la liquidation et
le mandatement (ou ordonnancement). La phase comptable est du ressort des
comptables du Trsor et consiste en la prise en charge des mandats mis par
lordonnateur et au paiement de la dpense. Lexcution des dpenses non
salariales est soumise au contrle a priori (i) de la DGCF selon les modalits
dfinies par le Dcret n 2008-1247 du 19 dcembre 2008 portant gnralisation de
lapplication du contrle hirarchis des engagements de dpenses et, (ii) des
organes de lARMP conformment au code des marchs publics et ses textes
dapplication.
Lexcution des dpenses budgtaires est informatise. Le Systme dInformation
Intgr de Gestion des Finances Publiques (SIIGFP) est dploy dans tous les MDA
et les Rgions.
i) Efficacit des mesures de contrle des engagements de dpenses
Larticle 33 du Rglement Gnral sur la Comptabilit de lexcution budgtaire
des organismes publics dispose en son 3ime alina que sauf dispositions
contraires de la loi organique sur les finances publiques, lengagement doit rester
dans les limites des autorisations budgtaires et demeurer subordonner aux
autorisations, avis ou visas prvus par les lois et rglements propres chaque
catgorie dorganismes publics .
Le contrle des engagements de dpense par rapport aux autorisations
budgtaires et leur conformit par rapport aux lois et rglements en vigueur est
dabord assur en interne par les services comptents des ordonnateurs.
Dans la chane de la dpense, le contrle des engagements de dpenses est de
la comptence des Contrleurs financiers (CF) qui relvent de la DGCF. Avant
2009, les CF contrlaient systmatiquement tous les engagements de dpenses.
Mais partir de 2009, lintervention du CF sur les engagements de dpenses a
t allge et rorganise par le Dcret n 2008-1247 du 19 dcembre 2008
portant gnralisation de lapplication du contrle hirarchis des engagements
de dpenses (CHED). Ainsi, les CF neffectuent plus le contrle des engagements
dans les cas suivants :
- 1ier cas : si le montant de la dpense est infrieur 700.000 MGA ; ces
dpenses ne sont soumises quaux seuls contrles des ordonnateurs euxmmes ;
- 2ime cas : les engagements relatifs certaines natures de dpense ne sont
plus contrls par les CF. Il sagit des dpenses de : loyer, contributions aux
organisations internationales, redevances tlphoniques, carburant et
lubrifiant, factures des compagnies ariennes et la solde du personnel
permanent. Toutefois, dans le cas des baux uniquement, les actes
dengagement juridique sont soumis au visa pralable du CF (cas des baux).

86
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

La DGCF exerce galement un contrle a priori sur les actes juridiques


dengagement des dpenses. Les engagements de dpenses sont effectus et
suivis dans le SIGFP. Toutefois, les engagements juridiques ne sont pas
systmatiquement suivis dengagements comptables en vue de rendre
indisponibles les crdits ncessaires la couverture des dpenses qui en
rsulteront. La consommation des crdits ouverts se fait au coup par coup la
rception des demandes dengagement financier. En ce qui concerne
particulirement les dpenses dinvestissement qui sont dotes dautorisation
dengagement (AE), le systme informatique en place ne permet pas la gestion et
le suivi de leurs engagements. Suivant les informations fournies par la DGCF, la
gestion et le suivi des AE sont faits de manire extracomptable.
En outre, le contrle des engagements de dpenses par rapport aux ressources
disponibles ne se fait pas de faon satisfaisante. Laccumulation de restes payer
au niveau du Trsor sur les trois exercices couverts par la prsente valuation
(62,6 milliards de MGA en 2010, 81,2 milliards en 2011 et 61,2 milliards en
201260) corrobore les insuffisances du contrle des engagements de dpenses
par rapport aux ressources disponibles et prvisibles. Au dbut de chaque
exercice budgtaire, un plan de trsorerie prvisionnel pour les quatre trimestres
est labor, mais ce plan nest pas mis jour en cours danne et nest pas utilis
pour la gestion budgtaire. Cependant, la trsorerie fait lobjet dun suivi rigoureux
quotidiennement, hebdomadairement et mensuellement. Des prvisions
mensuelles de trsorerie sont faites mais ne sont pas utilises pour le contrle et
la rgulation des engagements de dpenses.
Si des dpassements de crdits ont t enregistrs en 2012 au niveau de certains
ministres et institutions, ils sont reprs au niveau des crdits ayant un caractre
valuatif tel quil ressort du tableau ci-dessous. Le SIGFP ne peut accepter en
aucun cas le dpassement des crdits sur les lignes o les crdits sont limitatifs.
Par contre, pour les crdits valuatifs, le SIGFP a t programm pour permettre
le dpassement des crdits. La part des crdits valuatifs dans le total des
dotations budgtaires de 2012 est de 16,80%.
TABLEAU 3.18: LISTE DES MINISTERES AYANT ENREGISTRE DES DEPASSEMENTS SUR LES LIGNES DES CREDITS A
CARACTERE EVALUATIF EXERCICE 2012
MIN_CODE

MIN_LIBELLE
MINISTERE DES FINANCES ET DU
BUDGET

FIN

Crdit Initial

Crdit Modifi

20

17 910 000,00

17 910 000,00

62 192 853 244,36

347252,1%

20

67 600 000,00

67 600 000,00

118 022 776,00

174,6%

44

MINISTERE DE LAGRICULTURE
MINISTERE DE L'ENVIRONNEMENT ET
DES FORETS

20

6 750 000,00

6 750 000,00

278 561 321,00

4126,8%

51

MINISTERE DE LENERGIE

20

26 350 000,00

26 350 000,00

3 930 753 941,00

14917,5%

53

MINISTERE DES MINES

70

20 000,00

20 000,00

71

MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE

20

38 900 000,00

38 900 000,00

803 557 262,00

2065,7%

157 530 000,00 157 530 000,00


FIN:20 - Droits et Taxes l'Importation (crdits valuatifs - oprations d'ordre)

67 827 986 530,00

43057,2%

21
41

ORDONANNCE

TAUX

504 237 985,64 2521189,9%

70 - Emprunts Etat (crdits valuatifs)

60

Source : Direction Gnrale du Trsor


87
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Note C. Des mesures de contrle des engagements de dpenses existent et sont mises en uvre de
faon limiter les engagements de dpenses sur les lignes budgtaires dotes de crdits limitatifs
aux dotations budgtaires. Les dpassements enregistrs concernent les lignes budgtaires dotes
de crdits valuatifs. En revanche, le contrle des engagements par rapport aux ressources
disponibles ou prvisibles nest pas convenablement assur.

Par rapport 2008, les mesures de contrle des engagements de dpenses ne se


sont pas en fait dtriores. La dgradation de la note de cette composante en 2013
est due lapprciation par les valuateurs non seulement des mesures de contrle
des engagements de dpenses par rapport aux dotations budgtaires, mais aussi
par rapport aux ressources disponibles comme le prescrit le cadre PEFA, alors que
lvaluation de 2008 sest limite aux mesures de contrle par rapport aux dotations
budgtaires.

ii) Exhaustivit, pertinence et clart des autres rgles/procdures de contrle interne


Le principe de la sparation de la fonction dordonnateur de celle de comptable
qui vise scuriser la bonne gestion des deniers publics est prescrit par larticle
24 du Rglement Gnral sur la comptabilit de lexcution budgtaire des
organismes publics.
La vrification de la ralit de la dette doit tre faite pralablement la liquidation,
au mandatement et au paiement de la dpense. La rception des biens et des
travaux est de la comptence dune commission de rception prside par la
Personne Responsable des marchs publics. Le contrle et la certification du
service fait sont de la responsabilit du GAC. Les Contrleurs financiers ne font
plus partie des commissions de rception, ce qui rend difficile lexercice de leur
contrle ex-post sur les ordonnateurs en matire de service fait que prescrit le
Rglement Gnral sur la comptabilit de lexcution budgtaire. Les comptables
publics quant eux, doivent aussi sassurer du service fait sur la base des pices
du dossier de dpense avant de payer le crancier de ltat. Mais les services
nont pas toujours les moyens humains et matriels ncessaires pour assurer
convenablement le contrle du service fait.
En dehors du contrle a priori des engagements de dpenses, les Contrleurs
Financiers ninterviennent plus au stade de la liquidation et celui de
lordonnancement.
Avant de payer la dpense, le comptable public procde, conformment aux
rgles de comptabilit publique, des contrles portant notamment sur :
-

La qualit de lordonnateur ;
La certification du service fait ;
Lexacte imputation de la dpense ;
La conformit du montant mandat au montant engag ;
La disponibilit des crdits ;
Le caractre libratoire du rglement.
88
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

La loi n 2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des marchs publics et ses
textes dapplication prvoient une srie de contrles du processus de passation
des marchs publics qui doivent tre exercs en fonction des montants des
marchs par la Commission Nationale des Marchs, les Commissions Rgionales
des Marchs et la DGCF. Les commissions des marchs donnent leur avis sur les
dossiers dappel doffres avant le lancement de lappel doffres et sur les
attributions provisoires des marchs. En dessous du seuil fix pour la passation
dun march, ces contrles sont assurs par la DGCF. Les commissions des
marchs sont aussi comptentes pour exercer un contrle a posteriori sur
lexcution des marchs publics. Les contrles exercs par lARMP et la DGCF
sur les dpenses objet de passation de marchs publics paraissent excessifs et
peuvent entraner des lenteurs dans la procdure dexcution de ces dpenses.
La comptabilit administrative est tenue par les ordonnateurs secondaires et les
contrleurs financiers. Les rapprochements entre les deux comptabilits se font
suivant une priodicit mensuelle. Les deux comptabilits sont en gnral
concordantes.
Dune manire gnrale, toutes les rgles relatives lexcution du budget sont
rappeles chaque anne dans la circulaire sur lexcution du budget et sont bien
comprises par les agents concerns. Toutefois, les contrles exercs sur les
dpenses objet de marchs publics paraissent excessifs et le contrle du service
fait nest pas convenablement assur.
Note C. Outre les rgles applicables aux engagements de dpense, le dispositif malgache relatif
lexcution budgtaire prvoit dautres rgles et procdures de contrle pour lexcution des
dpenses non salariales et pour leur comptabilisation. Ces rgles et procdures sont bien comprises
des agents chargs de leur application. Toutefois, les contrles exercs sur les dpenses objet de
marchs publics paraissent excessifsetle contrle du service fait nest pas convenablement assur.

iii) Degr de respect des rgles de traitement et denregistrement des transactions


Dune manire gnrale, les dpenses non salariales sont excutes suivant la
procdure normale dexcution des dpenses budgtaires. Les procdures
drogatoires de la procdure normale concernent les rgies et les caisses
davance, les dpenses payes avant ordonnancement. Au titre de lexercice
2012, le montant des dpenses excutes suivant ces deux procdures
drogatoires qui ressortent de la balance provisoire consolide des comptes du
Trsor au 31 dcembre 2012 sont respectivement de 20.959,99 millions de MGA
pour les rgies davance, et de 21.436,76 millions de MGA pour les dpenses
payes avant ordonnancement, soit au total 42.396,75 millions de MGA. Par
rapport aux dpenses effectives de lexercice 2012 qui se montent 2.606.249,64
de MGA, les dpenses excutes suivant ces procdures drogatoires
reprsentent 1,62%. Toutefois, les dpenses effectues par les rgies davance et
sans ordonnancement ne sont pas rgularises dans le cadre des exercices
budgtaires auxquels elles se rapportent. Dans la balance consolide des
comptes du Trsor au 31 dcembre 2012, les comptes des rgies davance
89
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

dgagent un solde dbiteur de 26.663,79 millions de MGA et celui des dpenses


avant ordonnancement, un solde dbiteur de 322.715,31 millions de MGA.
Les rgles applicables ces procdures en matire de rgularisation ne sont
donc pas observes. Cette situation est si proccupante quil est prconis dans
le projet de loi de finances de 2014 ladmission en opration dfinitive des
oprations sur les comptes dattente et davance non rgularises au titre des
exercices antrieurs 2011 dans la balance dfinitive de 2012.

Note C. Lexcution des dpenses non salariales se fait dans une large majorit de cas suivant la
procdure normale. Le montant des dpenses excutes suivant les procdures drogatoires est peu
important. Toutefois les rgles applicables en matire de rgularisation des dpenses effectues par
les procdures drogatoires ne sont pas respectes, de telle sorte quelles constituent aujourdhui
une source de proccupation pour les autorits malgaches.

En 2008, les valuateurs nont tenu compte que de limportance des dpenses
excutes suivant les procdures drogatoires pour noter cette composante, alors
quen 2013, les valuateurs ont considr en plus le non-respect des rgles
applicables ces procdures.
Indicateur &
Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008 et


2013

PI-20

Autres facteurs

--

C+

La note ce cet indicateur a baiss du fait


de la dtrioration des notes des
composantes (i) et (iii). Mais cette baisse
rsulte plus dune divergence dans
lapprciation de la situation par les deux
quipes dvaluateurs que dune baisse
de la performance.
--

i)

ii)

iii)

La dtrioration de la note de cette


composante ne traduit pas une baisse de la
performance en matire de contrle interne
des dpenses non salariales. Elle rsulte
dune divergence dans lanalyse de la
situation par les deux quipes dvaluateurs.
Globalement, le contrle des engagements
de dpenses par rapport aux dotations
budgtaires est relativement bien assur. En
revanche le contrle par rapport aux
ressources
disponibles
nest
pas
efficacement assur.
La situation na pas chang.

--

La dtrioration de la note de cette


composante ne traduit pas une baisse de la
performance en matire de contrle interne

-90

Rapport PEFA sur les performances


- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

des dpenses non salariales. Elle rsulte


dune divergence dans lanalyse de la
situation par les deux quipes dvaluateurs.
Le montant des dpenses excutes suivant
les procdures drogatoires est peu
important, mais les rgles applicables ces
procdures ne sont pas observes dans leur
ensemble et de par leurs consquences sur
larrt dfinitif des comptes, elles constituent
aujourdhui une source de proccupation.

PI-21 Efficacit du systme de vrification interne


Au sein du MFB il y a une Direction Gnrale de laudit interne qui a t cre en
200361 et rattach au Ministre. Le Plan de Travail annuel ou pluriannuel de la DGAI
est propos, labor et valid par le Comit dAudit Interne (CAI). Ce CAI a t rig
au sein du MFB, pour garantir lindpendance de la fonction Audit Interne, suivant
larrt N 5106/06 du 05 Avril 2006 portant cration, organisation et fonctionnement
du CAI au sein du MFB. Le Ministre assure la fonction du Prsident de ce Comit et
le SG son Vice-prsident. Tous les DG sont membres de ce CAI.
Il y a galement des directions daudit interne au ministre de lducation nationale
(MEN), au ministre de la sant (MSANP) et au ministre de lagriculture.
Il existe galement la Direction Gnrale du Trsor (DGT) du MFB une Direction
de la Brigade dInspection et de Vrification du Trsor. La Brigade dInspection du
Trsor a t cre en 1999. Elle tait une structure rattache au Secrtariat Gnral
du Ministre des finances et du Budget (MFB), mais sous lencadrement technique
de la Direction Gnrale du Trsor avant dtre rige en direction en 2004 62. Elle
est responsable du contrle des oprations des comptables publics de tous les
postes comptables du territoire. La direction ralise son travail sur la base dun plan
annuel.
LInspection Gnrale dtat (IGE) est un corps de contrle rattach la
Prsidence63. Son champ dapplication est le secteur public et elle travaille sur la
base dun plan annuel sign par le Secrtaire Gnral de la Prsidence.
Il convient de mentionner galement l'IGF qui existe dans les textes, mais n'existe
pas rellement et dont le mandat pose des questions en termes de chevauchement
avec celui de l'IGE.

61

Dcret 2003-166 portant les attributions du Ministre de lconomie, des Finances et du Budget ainsi
que lOrganisation Gnrale de son Ministre du 5 mars 2003, art. 3
62
Dcret 2004-570 du 1 juin 2004 modifiant et compltant les dispositions du Dcret n 2003-166 du
04 Mars 2003 fixant les attributions du Ministre de lconomie, des Finances et du Budget ainsi que
lOrganisation Gnrale de son Ministre du 5 mars 2003, art.3
63
Dcret 97-1219 instituant une Inspection Gnrale de ltat du 16 octobre 1997 et Dcret 97-1220
organisant lInspection Gnrale de ltat et fixant les rgles de son fonctionnement du 16 octobre
1997
91
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

i) Couverture et qualit de la vrification interne


La fonction de vrification interne est oprationnelle pour la totalit des entits de
lAdministration Centrale.
Lintervention de la DGAI est limite aux fonctions, ou entits ou services
rattachs au MFB tant quon leur donne un Ordre de Mission. Nanmoins, des
interventions en dehors du MFB dans des organismes ou entits ayant bnficis
des fonds publics sont galement possibles et font partie des Missions
ponctuelles ou spcifiques. Dans lexercice de la fonction Audit Interne au sein du
MFB, la DGAI utilise les normes IFACI. Les directions daudit interne des
ministres mentionns ci-dessus ralisent des audits de rgularit et conformit et
les moyens sont limits pour des audits de systmes. Nanmoins des revues
systmiques partielles sont menes terme de mme que quelques audits de
performance. La Direction de la Brigade dInspection et de Vrification du Trsor
ralise des audits des comptes (des comptables publics de ltat, des collectivits
territoriales et des tablissements publics), des audits de conformit par rapports
aux rfrentiels juridiques et lvaluation de performance des postes comptables.
Lvaluation de la performance de la politique publique ne relve pas de la
comptence de la Direction de la Brigade dInspection et de Vrification. LIGE
ralisent des audits o les systmes sont passs en revue notamment les
contrles internes afin dtablir sils comportent des risques ou non. Les directions
daudit interne des ministres utilisent des normes internationales quon essaie
dadapter localement64. Pour la Direction de la Brigade dInspection et de
Vrification du Trsor les normes de la Fdration internationale des comptables
(IFAC) sont utilises en matire daudit des comptes et les normes ISSAI (ou
International Standards of Supreme Audit Institutions) 4000 4200 de lINTOSAI
pour le contrle de conformit associ laudit des comptes. A ce titre, elle value
systmatiquement le systme de contrle interne comptable des entits audites.
Le temps consacr par la Direction de la Brigade dInspection du Trsor la
revue de systmes est valu 54,10% en 2010, 49,35% en 2011 et 58,74%
en 2013.Les normes de lIGE sinspirent galement des normes IFAC.

Note C. La vrification interne est oprationnelle pour toutes les entits de ladministration centrale.
Cette fonction assure une revue partielle des systmes (au moins 20 % temps du personnel), et est
conforme aux normes professionnelles admises

ii) Frquence et diffusion des rapports


Tous les 3 corps mentionn laborent un rapport daudit. Ce rapport est envoy
lentit audite mais il nest pas envoy de faon systmatique la Cour des
Comptes.
En ce qui concerne la DGAI, outre lentit audite, les Autorits Suprieures du
MFB en occurrence le Ministre et le Secrtaire Gnral sont destinataires des
64

ISPPIA Norme internationales de dontologie des contrleurs internes


92
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Rapports dAudits en leur qualit de Prsident et de Vice -prsident du CAI et en


mme temps signataires de lOrdre de Mission. Pour les Autorits Suprieures, il
sagit dun Rapport synthtique relatant les forces et faiblesses du dispositif de
contrle interne existant ainsi que les recommandations mises par lquipe
dAuditeurs ayant assur la mission tandis que pour lentit audite, il sagit dun
calendrier de mise en uvre des recommandations qui ont t valides par les
deux parties (quipe dAuditeurs et entit audit)
En plus de notes de synthse faisant tat des points forts et des points faibles
constats, les rapports de mission de la Direction de la Brigade dInspection et de
Vrification sont systmatiquement adresss au Ministre des Finances et du
Budget. Il a t transmis la Cour des comptes ou lInstitution Suprieure de
Contrle les rapports de mission de la Direction de la Brigade dInspection et de
Vrification compils sur CD. Toutefois cette transmission nest pas faite de faon
systmatique. En outre, des renseignements demands par cette institution dont
notamment les donnes sur les tablissements publics et les dbets comptables
constats au niveau de la Direction de la Brigade dInspection et de Vrification lui
ont galement t remis.
Note C. Des rapports sont rgulirement tablis pour la majorit des entits de ladministration
centrale. Ceux des auditeurs du Trsor sont adresss au Ministre des Finances et linstitution
suprieure de contrle.

iii) Mesure de la suite donne par les autorits responsables aux conclusions de la
vrification interne
Au niveau des ministres les autorits responsables donnent suite en gnral aux
conclusions de laudit interne. En ce qui concerne lIGE, les recommandations et
les questions majeures notamment font lobjet dun suivi. Pour la DGAI, un suivi
systmatique devra se tenir systmatiquement quelques mois aprs la mission
pour valuer limpact de la mise en uvre des recommandations.
Sur le plan financier, les propositions de mise en dbet par la Direction de la
Brigade de lInspection et de la Vrification ont t toujours prises en considration
par le Ministre des Finances et du Budget.
En matire disciplinaire, lauteur dune fraude est systmatiquement traduit devant
le conseil de discipline lorsquil relve de la DGT, ce qui nest pas le cas pour les
agents des autres Ministres. En effet, le Conseil de Discipline Budgtaire et
Financire (CDBF) existe dans les textes mais pas en ralit, ce qui rend les
sanctions pour les ordonnateurs "difficiles".
En matire pnale, les rapports spciaux sur les fraudes et les lments de preuve
sont tous dposs au parquet du tribunal territorialement comptent.
Les saisies conservatoires des biens appartenant lauteur de fraude ou son
ayant droit inities par les auditeurs du Trsor ont toutes fait lobjet dordonnances
judiciaires.

93
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Note C. Les gestionnaires font un certain suivi des questions majeures suivi en matire financire,
disciplinaire et pnale, mais avec du retard.

Indicateur &
Composantes
(M1)
PI-21

i)

ii)

iii)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008 et


2013

Autres facteurs

C+

Dans lensemble la tendance est une


lgre dtrioration de la performance
entre 2008 et 2013.

--

Lvaluation de cette composante en 2008 a


t vraisemblablement trs optimiste.
Nanmoins il semble quil y ait eu une
certaine dtrioration de la performance de
la fonction daudit interne entre 2008 et 2013

Il y a dtrioration de la note mais la


performance ne sest pas dtriore entre
2008 et 2013 car en 2008 les rapports (
part ceux de la Direction de la Brigade
dInspection et de Vrification) ntaient pas
distribus lISC non plus
Statu quo dans la performance

--

--

--

94
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

3.5 Comptabilit, enregistrement des informations et rapports


financiers
PI-22 Rgularit et respect des dlais des oprations de rapprochement des
comptes
i) Rgularit du rapprochement bancaire
Les comptes du Trsor en MGA la BCM sont constitus dun compte courant
principal et de plusieurs sous comptes. Le compte courant principal est ouvert au
sige de la BCM et gr par lACCT, et les sous comptes dans les agences de la
BCM au nom des comptables principaux. A chaque mouvement de ces comptes,
la BCM envoie au comptable concern un relev des oprations passes sur son
compte, ce qui lui permet de faire un premier rapprochement avec les oprations
quil a ordonnes. Aprs la passation de toutes les critures comptables
conscutives la rception de toutes les pices comptables, les titulaires des
sous comptes et lACCT tablissent chacun en ce qui le concerne une note
daccord quils soumettent au sige ou aux agences de la BCM. Les priodes
couvertes par ces notes daccord et les dlais de leur tablissement sont
variables.
En ce qui concerne les comptables principaux, les rapprochements avec les
agences de la BCM sont faits suivant une priodicit dcadaire et donnent lieu
ltablissement de note daccord dans un dlai de 3 45 jours suivant la fin de la
dcade.
Sagissant des rapprochements entre lACCT et le sige de la BCM, ils sont
effectus suivant une priodicit mensuelle et les notes daccord sont produites
dans un dlai de 45 jours suivant la fin du mois.
Pour ce qui est des comptes courants en devises, les rapprochements sont faits
suivant une priodicit mensuelle et les notes daccord sont produites dans un
dlai de 45 mois suivant la fin du mois.
Note C. Les rapprochements de tous les comptes bancaires grs par le Trsor avec la comptabilit
des comptables publics se font par priodes dcadaires ou mensuelles et dans un dlai maximum de
45 jours suivant la dcade ou la fin du mois.

ii) Rgularit du rapprochement et de lajustement des comptes dattente et


davances
Les diffrents comptes dattente et davances identifis sont rcapituls dans le
tableau ci-dessous.

95
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

TABLEAU 3.18 : LISTE DES COMPTES DATTENTE ET DAVANCE


N COMPTE

INTITUL

4092
541
472
473
476
4786
545

COMPTES DE DPENSES
Rgies davances non rgularises
Rgies davances
Comptes dimputation provisoire des dpenses
Dpenses avant ordonnancement
Diffrences de conversion- actif
Dpenses classer et rgulariser
Avance de caisse (solde)

471
4787
477

COMPTES DE RECETTES
Comptes dimputation provisoire des recettes
Recettes classer et rgulariser
Diffrences de conversion- passif

Dans la balance provisoire consolide des comptes du Trsor au 31 dcembre


2012, la situation globale de ces comptes se prsente comme suit.
TABLEAU 3.19 : BALANCE PROVISOIRE CONSOLIDE DES COMPTES DAVANCE ET DATTENTE AU 31/12/2012
(En millions de MGA)
NATURE DU COMPTE

BALANCE
DENTRE

MOUVEMENTS 2012
DBIT
CRDIT

BALANCE DE
SORTIE

COMPTES DE DPENSES

2.303.971,26

3.151.165,31

2.844.387,06

2.610.749,51

COMPTES DE RECETTES

6.711.619,06

5.378.066,35

5.116.526,72

6.450.079,44

Source : Agence Comptable Centrale du Trsor.

De ce tableau, il ressort que les comptes dattente et davance de dpenses


prsentent la clture de lexercice 2012 un solde dbiteur important de
2.610.749,51 millions de MGA et les comptes dattente de recettes un solde
crditeur important de 6.450.079,44 millions de MGA. Il convient de faire remarquer
que les soldes de clture importants enregistrs au 31/12/2012 sont principalement
dus aux soldes importants de dbut de priode qui rsultent des oprations de
plusieurs exercices antrieurs. En outre, bien que des efforts soient faits pour apurer
et ajuster les oprations des comptes dattente et davance en 2012, toutes les
oprations de 2012 nont pas pu tre rgularises avant la clture de lexercice.
Dans la pratique, lapurement et lajustement de ces comptes se font au fur et
mesure de la rception en cours danne des pices justificatives des oprations qui
y sont enregistres. Dans tous les cas, les comptes dattente et davance doivent
tre rgulariss au plus tard la clture de lexercice budgtaire au cours duquel les
oprations ont t ralises. Mais comme le montre le tableau 3.19 ci-dessus, ces
comptes prsentent la clture de lexercice 2012, des soldes importants se
rapportant aux exercices 2012 et antrieurs, ce qui traduit des retards de plusieurs
mois, voire de plusieurs annes accuss par la rgularisation des oprations des
comptes dattente et davance.
96
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Face aux difficults que rencontre le Trsor pour lapurement des soldes des
comptes dattente et davance, il est prconis dans le projet de loi de finances pour
lexercice 2014, ladmission en opration dfinitive des oprations en compte
dattente des exercices antrieurs 2012 dans la balance dfinitive de 2012.

Note D. Les comptes davance et dattente ne sont pas ajusts dans le cadre de lexercice budgtaire
auquel se rapportent les oprations, de telle sorte quils dgagent des soldes trs importants et trs
anciens. Ainsi, le retard accus pour leur apurement est largement suprieur deux mois.

Indicateur &
Composantes
(M2)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008 et


2013

Autres facteurs

D+

D+

Globalement, la situation na pas chang


entre 2008 et 2013.

--

i)

La situation na pas chang

--

ii)

La situation na pas chang

--

PI-22

PI- 23 : Disponibilit des informations sur les ressources reues par les units
de prestation des services primaires
Education
Au niveau des coles primaires Madagascar65, les enseignants66 de ces coles
sont pays par le Ministre des Finances et du Budget (MFB) et les salaires
correspondants sont inclus dans le budget du Ministre de lEducation Nationale
(MEN).
Les coles primaires sont gratuites et sont supervises par la Direction Rgionale de
lEducation Nationale (DREN) correspondante67. Administrativement, les coles
primaires se rpartissent ensuite par :

Circonscription scolaire (CISCO)68 au niveau du district ;

65

Il y a 22 238 coles primaires sous le contrle du Ministre de lducation Nationale (MEN) et


3 605 268 coliers (du primaire) Madagascar (Communication crite du MEN, dcembre 2013).
66
Il y a 21 610 fonctionnaires enseignants et 57 452 non-fonctionnaires (Communication crite du
MEN, dcembre 2013).
67
La DREN est une structure dconcentre du Ministre de lEducation Nationale. Il y a en tout 22
DREN Madagascar, une par rgion.
97
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Zone dadministration pdagogique (ZAP)69 au niveau de la commune ;


Etablissement au niveau du village.

Le ressources destines aux coles primaires sont inclues dans le budget du MEN
(Caisse scolaire). La Caisse cole compense les dpenses de fonctionnement des
coles primaires, les frais dinscription et les cantines scolaires o elles existent. Les
ressources de la Caisse Scolaire destination des coles primaires passent par la
DREN (chaque DREN a un compte de dpt au trsor). Ensuite, chaque DREN
achemine les ressources chaque tablissement du primaire qui dtient un compte
la poste (Compte Tsinjo Lavitra).
En 2010-2012, les coliers du primaire nont pas reu de manuels de la DREN ou du
MEN. Une minorit dcoles primaires ont des cantines scolaires dont les cots sont
financs par le MEN travers la DREN. Toutefois, il existe des coles ou les
cantines scolaires sont finances par lAssociation des parents, par des ONG, par
des Communauts locales.
Chaque tablissement du primaire a un comit de gestion qui gre les ressources
perues. Linformation comptable sur les ressources perues doit tre communique
au CISCO qui tablit un rapport annuellement. Cet exercice a t fait jusquen 2011.
A partir de 2012, faute de moyens, a na plus t fait et le MEN a cess de faire des
revues des CISCO.

Sant
Il y a 2559 centres de sant primaire en 2013 (Centre de Sant de Base-ou CSB)
sous la tutelle du Ministre de la Sant Publique (MSANP) rpartit sur le territoire
national70. Le personnel de ces centres est pay par le MFB (les fonds sont inscrits
dans le budget du MSANP) et par les collectivits dcentralises. Le centre de sant
reoit des mdicaments en gnral de trois (3) sources :

Du MSANP travers la Direction de la Pharmacie, de Laboratoire et de la


Mdecine traditionnelle ;
De la participation financire des usagers ou achte ces mdicaments dans
les pharmacies de district.
Quelque fois, le centre de sant obtient des mdicaments titre des dons ou
provenant dautres partenaires techniques et financiers.

La couverture des frais de fonctionnement du centre de sant est la responsabilit


du MSANP. Les ressources cet effet sont dans le budget du MSANP et sont
transfres aux districts qui font la gestion en fonction des besoins des centres de
sant de base.

68

Il y a 114 CISCO (Source : MEN)


Il y a actuellement 1648 ZAP (Source : MEN)
70
En 2011 4,6 MGA taient allous ces centres. Ce montant tait de 3,3 MGA en 2012 et de 3,1
MGA en 2013 (Source : MSANP)
98
69

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Chaque centre de sant doit en principe enregistrer les ressources perues dans un
cahier. Pour les mdicaments reus cest le comit de gestion du centre qui assure
la gestion des mdicaments et enregistre les mdicaments reus. Le centre de sant
de base doit en principe envoyer un rapport dactivit mensuel au Service de District
de la Sant Publique71 correspondant y compris le rapport concernant la gestion des
mdicaments, mais on ny trouve pas le rapport concernant les ressources de
fonctionnement. Le Service de District doit consolider linformation et lenvoyer la
Direction Rgionale de Sant Publique (DRSP) qui a son tour doit lenvoyer au
MSANP. Toutefois linformation disponible sur les ressources effectivement reues
(en espce et en nature) est incomplte.
les pharmacies de district n'assurent pas l'approvisionnement, elles ne constituent que de
simples dpts. C'est la salama (centrale d'achat, ASBL) qui assure l'approvisionnement
i) Collecte et traitement des informations fournissant la preuve que les ressources
sont effectivement perues (en espce et en nature) par la plupart des units de
prestation de services de premire ligne (axes sur les coles primaires et les
centres de sant primaires) par rapport lensemble des ressources affectes
aux secteurs, quel que soit le niveau dadministration charge de la gestion et du
financement de ces units
Au cours de la priode 2010-2012 aucune collecte exhaustive de donnes sur les
ressources perues par les coles primaires et les centre de sant de base na
t effectue et traite au cours des trois dernires annes.

Note D.Aucune collecte exhaustive de donnes sur les ressources perues par les units de
prestation de services dans un quelconque secteur majeur na t effectue et traite au cours
des 3 dernires annes.

Indicateur
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance
entre 2008 et 2012

Autres facteurs

PI-23

Pas de changement dans la


performance entre 2008 et 2013

--

i)

Aucun changement par rapport


2008

--

PI-24. Qualit et respect des dlais des rapports dexcution budgtaire produits
en cours danne
i) Porte des rapports en termes de couverture et de compatibilit avec les
prvisions budgtaires

71

Il y a 112 Service de District de Sant Publique (Source : MSANP)


99
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Chaque trimestre, la Direction de lExcution et de la Synthse Budgtaire (DESB)


du Ministre des Finances et du Budget (MFB) invite les ministres et institutions
laborer le Document de Suivi de lExcution Budgtaire72. Ce document inclut :

Une Note de Prsentation rsumant la performance des indicateurs de


performance du ministre et la performance budgtaire. Cette Note est
signe par le Coordonnateur de Programme du ministre ;
Un Document de Suivi de Performance dtaillant les performances des
indicateurs du ministre. Il y a galement un tableau regroupant les points
forts et les points faibles sur la ralisation des programmes ;
Un Document de Suivi Budgtaire dans lequel on retrouve la situation de
lexcution des recettes et des dpenses. Dans ce document
la
comparaison avec le budget est possible pour les rubriques conomiques
dtailles. Les dpenses sont saisies la phase dengagement
uniquement;
Une Fiche de Projet qui mentionne la ralisation physique et financire
pour chaque projet du ministre.

La DESB labore galement un Compte Rendu (Suivi de lExcution Budgtaire)


trimestriel pour les 40 institutions de lAdministration Centrale. Ce document est
un document de synthse sur le suivi de la performance et de la ralisation
budgtaire qui inclut galement des recommandations. Il est finalis suite un
dbat interactif avec les institutions concernes. Dans ce document les dpenses
sont saisies la phase dengagement uniquement.
Le service des Statistiques et des Analyses Economiques de la Direction des
Etudes (DE) de la Direction Gnrale du Trsor (DGT) du MFB labore
mensuellement des Tableaux des Oprations Globales du Trsor (OGT). Ce
document est un tat de lexcution budgtaire mensuel ou les dpenses sont
saisies aux phases de lengagement, de lordonnancement et du paiement (base
caisse). Dans ces tableaux des OGTla comparaison avec le budget est possible
pour les rubriques conomiques dtailles.
Note B. La classification des donnes permet une comparaison avec le budget mais seulement au
niveau de certains agrgats. Les dpenses sont saisiesaux phases de lengagement et du paiement.

ii) Emissions dans les dlais des rapports


Le Document de Suivi de lExcution Budgtaire (il y en quatre dans lanne) est
gnralement finalis trois semaines aprs le trimestre couvert73. Le Compte
Rendu (Suivi de lExcution Budgtaire), il y en a galement quatre dans lanne,
compte tenu du dbat interactif avec les institutions a t finalis plus tard aprs

72

DESB, Documents de suivi de lExcution Budgtaire, 2012)


er
Communication crite de la DESB, DGB, MFB (dcembre 2013) : 12 avril 2012 pour le 1
ime
ime
trimestre, 20 juillet 2012 pour le 2
trimestre, 15 octobre pour le 3
trimestre et 18 fvrier 2013
pour le dernier trimestre.
100
73

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

la priode couverte (jusqu 5 mois)74. Les Tableaux des OGT sont mis dans les
huit (8) semaines suivant le mois.
Note C. Les rapports sont prpars tous les trimestres, et sont mis dans les 8 semaines suivant la
fin de la priode.

iii) Qualit de linformation


Des proccupations existent quant lexactitude des donnes sur lexcution des
projets et en particulier pour les donnes sur le financement externe. Au niveau
des deux documents dexcution budgtaire de la DESB, les problmes
concernant lexactitude des donnes sont clairement mentionns dans les
rapports. Ce nest pas le cas pour les tableaux des OGT labor par la DGT.

Note C. Des proccupations existent quant lexactitude des donnes et ne sont pas toujours
mentionns dans les rapports, mais cette lacune ne remet pas en cause leur utilit primaire.

Indicateur
& Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance
entre 2008 et 2013

Autres facteurs

C+

C+

Il ny a pas de changement de
performance entre 2008 et
2013.

i)

La note est meilleure mais


vraisemblablement la situation na
pas chang depuis 2008 (car la
mme information est disponible
en 2008 et 2013)

Les dpenses dans les


tableaux des OGT sont
toujours
saisies
aux
phases de lengagement
et du paiement

ii)

La note sest dtriore mais


vraisemblablement la situation na
pas chang depuis 2008

iii)

Statu quo dans la performance

Les Tableaux des OGT


sont finaliss dans les huit
(8) semaines suivant le
mois
--

PI-24

74

er

ime

Le Compte Rendu du 1 trimestre 2012 a t finalis en aot 2012, pour le 2


trimestre en
ime
ime
septembre 2012, pour le 3
trimestre en dcembre 2012 et pour le 4
trimestre en mai 2013
(Source : Communication crite de la DESB, DGB, MFB, dcembre 2013)
101
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

PI-25. Qualit et respect des dlais des tats financiers annuels


i) Etat complet des tats financiers
Le Compte Gnral de lAdministration des Finances (CGAF), labor par
Direction Gnrale du Trsor (DGT) du MFB, est un document qui appuie le projet
de Loi de Rglement (labor par la Direction Gnrale du Budget)75.
En fait le CGAF est une pice maitresse qui est joint au projet de cette Loi. Il
comprend la balance consolide de lEtat, cest--dire les recettes et les dpenses
excutes ( la phase du paiement) pendant lexercice, les soldes bancaires, les
prts octroys par lEtat, les participations financires de lEtat et les dettes. Le
CGAF prsente chaque poste de faon dtaille76. Il est presque complet. Il exclut
en fait les fonds des projets financs sur ressources externes dposs auprs des
banques commerciales. En outre la situation des prts octroys par lEtat ainsi
que les participations financires de lEtat ne sont pas tout fait exhaustive 77.
Le Projet de Loi de Rglement sappuie sur le CGAF et linclut en annexe. Il se
compose dun expos des motifs avec les tats de recettes et dpenses ( la
phase du mandatement).

Note B. Un tat financier consolid de ladministration centrale est prpar chaque anne. Il
comprend, quelques exceptions prs, des informations compltes sur les recettes, les dpenses et
lactif/passif financier.

ii) Soumission dans les dlais des tats financiers


Le dernier projet de Loi de Rglement finalis est celui de lexercice financier de
2008. Il a t transmis la Cour des Comptes avec le CGAF et toutes les
annexes explicatives le 25 novembre 2013, 4 ans et 11 mois suivant la fin de
lexercice. Ce dlai est en augmentation par rapport aux deux projets de Loi de
Rglement prcdents (2006 et 2007)78.
Note D. Si les tats annuels sont prpars, ils ne sont gnralement pas soumis pour vrification
externe dans les 15 mois suivant la fin de lexercice.

75

Ministre des Finances et du Budget, Agence Comptable Centrale du Trsor et de la Dette


Publique, Compte Gnral de lAdministration des Finances 2008, Antananarivo, 2013.
76
Le CGAF inclut 3 parties dtailles : 1) Une partie Balance Gnrale incluant la balance consolide
des oprations et les dveloppements des Comptes de rsultat des oprations du Budget, des
comptes de commerce et des rsultats du Trsor ; 2) Une partie Dveloppement Divers incluant les
dveloppements des avances accordes par divers organismes, des comptes de prts, des
participations financires de lEtat, des emprunts de lEtat et les Etats comparatifs des oprations sur
fonds de contrevaleur ; 3) Le texte dApprobation et de Visa. (Sources : CGAF 2008, Idem).
77
Seules les participations financires et les prts qui ont fait lobjet doprations de trsorerie (de
dcaissements) sont comptabiliss
78
Le projet de Loi de Rglement de 2007 a t prsent la Cour des Comptes le 14 septembre
2012 (4 ans et 9 mois aprs la priode couverte) et le projet de Loi de Rglement de 2006 a t
prsent la Cour des Comptes en juin 2008 (1 an et 6 mois aprs la priode couverte).
102
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

iii) Les normes comptables utilises


Pour la comptabilisation des oprations on utilise le Plan Comptable des
Oprations Publiques (2006)79. Ce Plan sest inspir des normes comptables
internationales IPSAS.
Note A. Les normes IPSAS ou des normes nationales quivalentes sont appliques tous les tats.

Indicateur &
Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance
entre 2008 et 2013

Autres facteurs

D+

D+

Lvaluation PEFA de 2013 a


tabli une dtrioration de la
performance par rapport
2008, due essentiellement au
retard
accumul

llaboration du CGAF et du
projet de Loi de Rglement

i)

Il y a dtrioration de la note
mais il ny a pas de changement
de la performance.

Le contenu du CGAF na pas


chang en 2013 par rapport
2008. Ce compte est presque
complet.

ii)

Pas
dvolution
performance.

de

la

Le retard accumul dans


llaboration du CGAF et de la
Loi de Rglement a augment
en 2013 par rapport 2008.

iii)

Pas
dvolution
performance.

de

la

Les
mmes
normes
comptables nationales sont
utilises en 2013 comme en
2008.

PI-25

79

Dcret no 2005-210 du 25 avril 2005 portant approbation du Plan Comptable des Oprations
Publiques
103
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

3.6 Surveillance et vrification externes


PI-26. Etendue, nature et suivi de la vrification externe
La Cour des Comptes est linstitut Suprieur de Contrle (ISC)80 Madagascar.
i) Etendue de la vrification effectue (y compris le respect des normes daudit)
Le dernier projet de Loi de Rglement vrifi a t celui de lexercice 2006. Laudit
a t finalis en octobre 2008. En septembre 2012, la Cour a reu le projet de Loi
de Rglement de 2007. Actuellement (dcembre 2013) la Cour des Comptes
procde la vrification de ce projet de Loi de Rglement de lexercice 2007. Le
rapport de cette vrification est en voie de finalisation. En 2012 la Cour a initi
laudit financier (contrle juridictionnel) de la Paierie Gnrale dAntananarivo
(avec couverture des exercices 2004, 2005 et 2006). Les dpenses assignes
la Pairie Gnrale ont reprsent au moins 80% des dpenses de lAdministration
Centrale (et au moins 50% des dpenses du Gouvernement Central)81. Les
vrifications portent pour lessentiel sur le contrle des transactions, les dpenses
notamment, et les questions majeures (irrgularits, fraudes) sont mises
clairement en vidence. La Cour utilise les normes mentionnes dans le Manuel
de Procdures et dExcution (2003 avec mise jour en 2009). Depuis 2011, la
Cour utilise les normes ISSAI (International Standards of Supreme Audit
Institutions) 400, 4000 et 4100.
Note C. Les entits de ladministration centrale reprsentant au moins 50 % du total des dpenses
font lobjet dune vrification annuelle. Les vrifications portent pour lessentiel sur le contrle des
transactions par chantillonnage, mais les rapports soulignent des questions majeures. Des
informations partielles sont fournies sur les normes de vrification.

ii) Prsentation dans les dlais des rapports de vrifications au congrs


Les rapports daudit ne sont pas envoys lAssemble (la Loi ne le requiert pas).
Le dernier rapport daudit de la Loi de Rglement envoy lAssemble a t
celui de lexercice 2006. La Cour la reu le 14 juillet 2008 et lAssemble la reu
le 25 novembre 2008 (5 mois aprs rception du rapport par la Cour).
Note D. Les rapports de vrification sont prsents au parlement au-del des 12 mois suivant la fin
de la priode sous revue ; les rapports de vrification concernant les tats financiers sont prsents
au parlement au-del des 12 mois suivant leur rception par linstitution de vrification externe

80

Loi Organique no 2004-036 relative lOrganisation aux attributions, au fonctionnement et la


procdure applicable devant la Cour Suprme et les 3 cour la composant du, art 264 et suivants du 1
octobre 2004
81
Communication crite de la Cour des Comptes et de la Direction Gnrale du Trsor (dcembre
2013)
104
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

iii) Preuve du suivi des recommandations formules par les vrificateurs


Une rponse formelle aux recommandations des auditeurs est donne de faon
systmatique par les reprsentants des entits audites. Dans la plupart des cas
cette rponse est peu articule et peut tre formule avec retard. En outre les
preuves dun suivi quelconque sont limites.

Note C. Une rponse formelle est donne, quoique avec un certain retard ou de manire peu
dtaille. Il existe peu de preuve quant un suivi quelconque.

Rformes
Il est prvu que les rapports daudits publics (synthse de tous les rapports daudits)
soient envoys ds 2014

Indicateur &
Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance
entre 2008 et 2013

Autres facteurs

PI-26

D+

Dans lensemble la performance


de fonction audit externe de
lISC sest lgrement amliore

--

i)

Amlioration de la performance
par rapport 2008

Au moins 50% des dpenses


du Gouvernement Central
sont audits

ii)

Statu quo dans la performance. En


2013 comme en 2008 les rapports
daudits ne sont pas envoys
LAssemble.

--

iii)

Amlioration de la performance
entre 2008 et 2013.

--

105
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

PI-27 Examen du budget annuel par le pouvoir lgislatif


i) Porte de lexamen par lorgane dlibrant
La mission na pas pu obtenir les informations ncessaires lvaluation de
cette composante.
Note NN. Indisponibilit des informations

ii) Mesure dans laquelle les procdures de lorgane dlibrant sont bien tablies
et respectes
La mission na pas pu obtenir les informations ncessaires lvaluation de
cette composante.
Note NN. Indisponibilit des informations

iii) Ladquation du temps imparti au Parlement pour examiner le projet de budget


en ce qui concerne les estimations dtailles et, le cas chant, les agrgats
budgtaires au dbut du processus de prparation du budget (temps imparti en
pratique pour lensemble des tapes)
Aux termes des dispositions de larticle 46 de la loi organique n 2004-007 du
26 juillet 2004 sur les lois de finances, le projet de loi de finances de lanne
doit tre dpos et distribu au Parlement au plus tard le 30 octobre de lanne
qui prcde lanne dexcution du budget. Les deux Assembles disposent
donc dun dlai maximum de soixante (60) jours pour lexaminer. Pour la
premire lecture, lAssemble nationale dispose dun dlai maximum de trente
(30) jours et le Snat dun dlai maximum de quinze (15) jours (article 47 de la
loi organique de 2004).Suivant les informations reues de lAssemble
nationale, le projet de loi de finances de lexercice 2012 a t dpos au
Parlement le 08 dcembre 2011, soit avec un retard de 37 jours, ce qui a laiss
au plus 23 jours aux deux Assembles pour lexaminer. Pour le projet de Loi de
Finances de 2013, lAssemble la approuv le 20 novembre 2012, moins de
20 jours aprs lavoir reu et le Snat le 4 dcembre 2012, environ 30 jours
aprs lavoir reu.

Note D. Le temps imparti au Parlement pour lexamen du projet de loi de finances est infrieur un
mois (pour lAssemble), ce qui est manifestement insuffisant pour des dbats significatifs.

iv) Les rgles rgissant les modifications apportes au budget en cours dexercice
sans une approbation ex-ante par lorgane dlibrant
106
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Suivant les dispositions de la Loi organique n 2004-007 du 26 juillet 2004 sur


les lois de finances, les dotations budgtaires peuvent tre modifies en cours
danne par voie rglementaire par les mcanismes ci-aprs : (i) virements de
crdits (article 19); (ii) transferts de crdits (article 19); (iii) dcrets davance
(article 20) et (iv) arrts portant ouverture de crdits supplmentaires (article
13).
Les virements de crdits sont effectus linitiative des ministres et
institutions par dcret en Conseil de Gouvernement. Ils peuvent modifier la
rpartition des crdits entre les programmes dun mme ministre et leur
montant cumul au titre dune anne ne peut excder 10% des crdits ouverts.
Ils ne modifient donc pas la composition administrative du budget initial. Au titre
de lexercice 2012, plus de dix-huit (18) dcrets de virement de crdits ont t
pris dans le respect des dispositions lgales.
Les transferts ne peuvent aussi tre effectus que par dcret pris en Conseil de
Gouvernement. Ils modifient la rpartition de crdits entre des programmes de
ministres distincts tout en conservant lobjet des crdits transfrs. Les
transferts affectent donc la composition administrative et programmatique du
budget initial. Sur la priode couverte par la prsente valuation, aucun
transfert de crdit na t effectu.
Les dcrets davances permettent au Gouvernement douvrir des crdits
supplmentaires en cas durgence sous les conditions suivantes : (i) lquilibre
budgtaire ne doit pas tre affect ; (ii) lavis pralable du Bureau permanent
ou dfaut des commissions de lAssemble Nationale et du snat doit tre
requis avant la prise du dcret ; (iii) la ratification des crdits ouverts par dcret
davances doit tre demande au Parlement dans le plus prochain projet de loi
de finances. Dans la pratique, le mcanisme de dcret davances nest pas mis
en uvre.
Les arrts douverture de crdits supplmentaires peuvent tre pris par le
Ministre en charge des finances et du budget pour augmenter, en cas de
besoin, les dotations des lignes budgtaires dotes de crdits valuatifs. En
ralit, ce mcanisme nest pas mis en uvre.
Note A. Les rgles relatives aux modifications qui peuvent tre apportes au budget en cours
dexercice par voie rglementaire sont claires et fixent strictement les limites de lExcutif en la
matire. En 2012, seul des virements de crdits ont t effectus dans le respect des rgles fixes
par la loi organique sur les finances publiques. Ces modifications nont pas entran une modification
de la composition administrative du budget gnral de ltat.

107
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Indicateur &
Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2012

Evolution de la performance entre 2008 et


2012

Autres facteurs

D+

La dgradation de la note de cet indicateur


est due la dtrioration de la note de la
composante (iii).

--

C+

i)

NN

Informations non disponibles

--

ii)

NN

Informations non disponibles

--

--

--

PI-27

iii)

La note de cette composante sest


considrablement dgrade du fait de la
rduction du temps imparti au Parlement
entre 2007 et 2012 de deux mois moins
dun mois.

iv)

La note sest nettement amliore du fait du


respect des rgles rgissant les virements de
crdits.

PI-28 Examen des rapports de vrification externe par le Congrs


i) Respect des dlais impartis pour lexamen des rapports de vrification par
lorgane dlibrant (pour les rapports reus au cours des trois dernires
annes)
Au cours des 3 dernires annes, aucun rapport de vrification na t soumis
lAssemble, ni de rapport daudit (ce nest pas prvu par la loi), ni de projet
de Loi de Rglement audit. Les trois derniers projets de Lois de Rglement
reus sont ceux de 2004, 2005 et 2006. Ils ont t adopts par le Parlement le
21 juin 2007, le 3 juillet 2008 et le 17 dcembre 2008 respectivement.
TABLEAU 3.20 DLAIS DADOPTION DES 3 DERNIERS PROJETS DE LOI DE RGLEMENT (2004-2006)
2004

2005

2006

Dpts Projets de Lois de


Rglement LAssemble

27 novembre 2006

18 juin 2008

25 novembre 2008

Adoption par lAssemble

21 juin 2007

3 juillet 2008

17 dcembre 2008

Dlai dadoption

7 mois

1 mois

1 mois

Source : MFB, DGB, Service Suivi et Synthse Budgtaire (SSB), Assemble Nationale, Cour des Comptes

108
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Note D. Lexamen des rapports de vrification par le parlement ne se fait pas.

ii) Ampleur des auditions effectues par le congrs concernant les principales
conclusions
Les rapports daudit ntant pas soumis lAssemble, aucune audition nest
effectue.

Note D. Le parlement ne conduit aucune audition approfondie

iii) Formulation de recommandations de mesures par le Congrs et suite donne


par lexcutif
Les rapports daudit ntant pas soumis lAssemble, aucune audition nest
effectue. Aucune recommandation nest formule et par consquent aucune
suite nest donne par lexcutif.
Note D. Le parlement ne formule aucune recommandation.

Indicateur &
Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre 2008


et 2013

Autres facteurs

D+

Dtrioration de la note par rapport


2008 mais pas dtrioration de la
performance

--

i)

Il y a une dtrioration de la note par


rapport 2008. Toutefois il ny a pas de
dtrioration de la performance car la
note aurait d tre D en 2008

--

ii)

Statu quo dans la performance

--

iii)

Statu quo dans la performance

--

PI-28

109
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

3.7 Pratiques des bailleurs de fonds


D-1. Prvisibilit de lappui budgtaire direct
Madagascar ne reoit plus dappui budgtaire depuis fin 2008. En consquence cet
indicateur nest pas applicable.
i) Lcart annuel entre lappui budgtaire effectif et les prvisions communiques
par les bailleurs de fonds au moins six semaines avant la prsentation des
projets de budget au Congrs
ii) Respect des dlais de dcaissement des bailleurs de fonds en cours dexercice
Indicateur &
Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance 2008 et 2013

Autres facteurs

D-1

NA

--

--

i)

NA

--

--

ii)

NA

--

--

D-2. Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la


budgtisation de laide -projet et de laide -programme et ltablissement des
rapports y affrents
i) tat complet et respect des dlais dans la communication par les bailleurs de
fonds des prvisions budgtaires lappui des projets
Depuis 2009, les bailleurs de fonds ne communiquent pas des informations
relatives aux prvisions budgtaires inscrire dans la loi de finances. La
plateforme de gestion de laide (AMP) mise en place pour remdier cette
insuffisance est alimente trimestriellement par les bailleurs en ce qui concerne
leurs dcaissements, mais trs peu dinformations sur les prvisions y sont
retraces.
NoteD. Les bailleurs de fonds ne communiquent pas dinformation sur les prvisions budgtaires.

ii) Frquence et porte des rapports des bailleurs de fonds sur les flux rels
lappui des projets
Seule la BAD fournit des rapports trimestriels sur les flux rels de son appui
Madagascar. Les oprations de la BAD au titre de lexercice 2012 reprsentent
environ 11% des prvisions totales demprunt.
La situation des flux financiers effectifs de la Banque Mondiale est disponible
au temps rel sur son site officiel client connexion .LAFD transmet
110
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

galement au Service de la Gestion des Aides Bilatrales (SGAB) des relevs


mensuels des oprations et des rapports annuels. Par ailleurs, tous les
bailleurs de fonds communiquent la Direction de la Dette Publique la situation
des flux financiers des projets laquelle est annexe laide-mmoire de la
mission de supervision du projet qui devrait avoir lieu au moins une fois par an.
NoteD. Seule la BAD dont les oprations reprsentent 11% des prvisions totales demprunt en 2012
fournit des rapports trimestriels sur les flux rels de ses dcaissements.

Indicateur &
Composantes
(M1)

D-2

i)

ii)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre


2008 et 2013

La note sest dgrade en raison des


changements intervenus dans les
relations de Madagascar avec les PTF
du fait de la crise politique depuis
2009.

--

La note de cette composante sest


dgrade du fait des changements
intervenus dans les relations de
Madagascar avec les Partenaires
techniques et financiers suite la crise
politique depuis 2009.

Idem.

--

B+

Autres facteurs

--

D-3 Proportion de laide gre sur la base des procdures nationales


i) La proportion globale des fonds verss ladministration centrale au titre de
laide qui est gre sur la base des procdures nationales
Tous les fonds verss ladministration centrale sont grs suivant les
procdures propres chaque bailleur. Pour les subventions de lAFD, les
procdures de lAFD sont appliques (manuels de procdures spcifiques). Par
contre, pour les Fonds de contre-valeur (FCV) de tous bailleurs, les procdures
nationales sont appliques concernant les passations de march.
Note D. La totalit des fonds verss ladministration centrale par les bailleurs sont grs suivant
leurs propres procdures.

Indicateur &
Composantes
(M1)

Note
2008

Note
2013

Evolution de la performance entre


2008 et 2013

Autres facteurs

D-3

La situation na pas chang entre 2008


et 2013.

--

i)

La situation na pas chang.

-111

Rapport PEFA sur les performances


- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

4. Le processus de rformes
Madagascar ne dispose pas encore dun plan stratgique de rformes des finances
publiques. Toutefois, linstigation des Autorits malgaches, les diffrentes
directions gnrales du MFB et les autres structures impliques dans la gestion des
finances publiques ont, chacune dans son domaine, initi de nombreuses rformes
avec lassistance des projets dappui institutionnel, notamment du Projet de
Gouvernance et de Dveloppement Institutionnel (PGDI) conclu avec la Banque
Mondiale.
En vue de consolider les rformes des finances publiques le Gouvernement
malgache a engag en 2013 la procdure de recrutement dun Consultant qui se
chargera notamment de :
(i)
(ii)
(iii)
(iv)

Llaboration de la vision et de la stratgie de la rforme ;


Llaboration du Plan Directeur des Rformes ;
Llaboration du Plan Directeur Informatique ;
Llaboration du Plan daction des rformes.

4.1 Description des rformes rcentes et en cours


Les rformes rcentes et en cours dans le domaine de finances publiques sont
prsentes ci-aprs :
1. Au niveau de la Direction Gnrale des Impts
-

Cration de services rgionaux pilotes grant les contribuables au rgime


simplifi ;
Consolidation de la simplification du systme fiscal par la rduction du
nombre dimpt (19 en 2012) et la rduction du taux des impts sur les
revenus (20% en 2013) ;
Obligation de paiement par voie bancaire des transactions entre assujettis
la TVA ;
Extension de la tl dclaration aux contribuables moyens ;
R immatriculation et immatriculation suivant un identifiant unique des
contribuables par tl procdure (Nif online) ;
Normalisation de la profession de grossiste ;
Amlioration de la couverture du tissu fiscal par la poursuite de la politique
dimplantation de centres fiscaux dans chaque district.

2. Au niveau de la Direction Gnrale des Douanes


-

Mise jour du Tarif en 2005-2007 puis 2008-2012 ;


laboration dun Code de Conduite en 2008 ;
112
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Mise en place du MIDAC ou intgration dans le systme des Ministres,


Dpartements et Autorits de Contrle ;
Mise en place de lObservation du Dlai de Ddouanement (ODD) ;
Installation des scanneurs dans les principaux bureaux (Tamatave, Majunga,
Ivato, Tular, Digo) de 2005 2012 ;
Renforcement du contrle de ddouanement des containers au port de
Tamatave.

3. Au niveau de la Direction Gnrale du Budget


-

Refonte successive de la nomenclature de gestion du budget de programme


de cinq niveaux en 2005 (Mission, Programme, Objectif, Activit et Indicateur
dActivit) trois niveaux en 2006 et 2007 (Mission, Programme et Objectif)
avec alignement au DSRP et au MAP, et deux niveaux (Mission et
programme) en 2008 pour le budget 2009 ;
Mise en uvre du budget de programme dans les tablissements Publics
Nationaux (EPN) ;
Dconcentration de la Direction Gnrale du Budget (DGB) par la mise en
place des Services Rgionaux de la Solde et des Pensions (SRSP) et des
Services rgionaux de lExcution Budgtaire (SREB) ;
Mise en place des Clubs Rgionaux de Gestion Publique dans 22 rgions : il
sagit de plateforme dchange entre les acteurs budgtaires y compris les
services rgionaux des ministres sectoriels sous la prsidence du Chef de
rgion ;
Amlioration de la revue de lexcution budgtaire par la mise en uvre
dune revue de performance ;
Mise en place dun Centre Informatique Rgional (CIR) Majunga pour la
Sant.

4. Au niveau de la Direction Gnrale du Trsor (DGT)


-

Rforme du rseau comptable du Trsor (cration de nouvelles Trsoreries


Gnrales, de Trsoreries ministrielles, Trsoreries intercommunales etc.) ;
Traitement informatis de la gestion des chques carburant ;
Informatisation des agences comptables des postes diplomatiques et
consulaires ;
Ractivation de la Cellule technique dapurement des comptes publics
compose de la Direction Gnrale du Trsor (DGT), la Cour des Comptes
(CDC) et la Direction Gnrale du Budget (DGB) en vue de rsorber le retard
dans la production des comptes publics ;
Mise en place progressive du Compte Unique du Trsor (CUT) par la
fermeture des comptes des EPN dans les banques primaires et la
domiciliation de tous leurs fonds au Trsor Public ;
Dmatrialisation des moyens de paiement : adoption du projet de loi sur la
dmatrialisation par le Conseil de Gouvernement ;
Mise en place dun mcanisme de tl compensation entre le Trsor et la
Banque Centrale de Madagascar (BCM).
113
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

5. Au niveau du systme de contrle


-

Gnralisation du systme de contrle hirarchis des engagements de


dpenses (CHED) ;
rection de la Chambre des Comptes en Cour des Comptes ;
Rforme du systme des archives de la Cour des Comptes.

6. En matire de passation des marchs publics


-

Rvision du mode de computation des seuils de passation des marchs


publics ;
dition et publication du Journal de passation des marchs publics ;
Mise en place du Club des Personnes Responsables des Marchs publics ;
Mise en place de plateformes de dialogue avec le secteur priv au niveau
central et dans les Rgions ;
Dconcentration de lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP).

7. En matire de systme dinformation


- Conception et ralisation du Systme dinformation intgr de gestion des
finances publiques (SIIGFP) entirement centralis :
o Les modles de donnes et la maquette de lapplication centralise
sont raliss ;
o Le module gestion du budget (incluant la programmation
budgtaire est dj
utilise depuis fin 2009 pour la prparation
du budget) ;
o Le module comptabilit des recettes est actuellement en cours de
test ;
o Les modules comptabilit des dpenses, comptabilit gnrale et
la gestion
de trsorerie sont en attente de dveloppement.
- Renouvellement parcs informatiques, poursuite scurisation rseaux (WIMAX
intra-ville, Backup intra-ville et inter-ville) et de la scurisation lectrique
(Groupe, prises terres, parafoudre, )
- Dveloppement du Systme Informatis de Gestion des Marchs Publics
(SIGMP) qui est entirement de base centralise et son dploiement dans
toute lIle depuis Janvier 2010
- Mise en place progressive de la base de donnes centralise de
SYDONIA++.
- Mise en place de limmatriculation des contribuables centralise
(NIFONLINE) ;
- Mise en place de la tl-compensation dans les services des grandes
entreprises.

114
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

4.2 Facteurs institutionnels contribuant la planification et


lexcution des rformes
4.2.1 Le cadre institutionnel de mise en uvre des rformes
Le cadre institutionnel de mise en uvre des rformes est constitu dorganes et de
services administratifs.
1. Le Programme de Rforme pour lEfficacit de lAdministration (PREA)
Plac sous la tutelle de la Primature, le PREA est linstance suprme de conception,
de coordination, de gestion et danimation de lensemble des actions de reformes, de
modernisation et dutilisation des nouvelles technologies, visant lamlioration de la
productivit et de lefficacit de ladministration publique pour la fourniture dun
service public de qualit et accessible aux usagers. Les organes du PREA sont le
Conseil dOrientation et de Suivi (COS), le Comit Restreint (CR) et la Coordination
Gnrale. Outre les reprsentants de ladministration publique centrale et territoriale,
le COS comprend des reprsentants de la socit civile, du secteur priv et des
partenaires techniques et financiers. Les projets de dappui la gouvernance sont et
seront rattachs cette structure (Projet de Gouvernance et de Dveloppement
Institutionnel PGDI, Projet dAppui la Gouvernance Institutionnelle PAGI, )
2. Le Comit de Pilotage des rformes de Finances Publiques.
Mis en place par larrt n 11924/2013 du 29 mai 2013, le Comit de Pilotage des
rformes des finances publiques est charg de la mise en cohrence de toutes les
actions menes dans le cadre des rformes sur les finances publiques, et de la
conception dun plan dactions et du suivi de sa mise en uvre. Il est co-prsid par
le Secrtaire Gnral du Gouvernement et le Secrtaire Gnral du Ministre des
Finances et du Budget. Son secrtariat excutif est assur par le Directeur du
Renforcement de la Gouvernance (DRG).
3. Les structures en charge de la coordination des rformes au sein du Ministre
des Finances et du Budget.
La coordination des rformes au sein du Secrtariat Gnral du Ministre des
Finances et du Budget est assure par un Coordonnateur des rformes (COREF)
appuy dun Assistant. Le COREF et son assistant sont financs par le PGDI et
assurent pour lessentiel la planification, lappui la ralisation et au suivi-valuation
technique des activits de rformes.
Le dcret n 2012-045 du 17 janvier 2012 fixant les attributions du Ministre des
Finances et du Budget ainsi que lorganisation gnrale de son ministre a cr au
niveau du Secrtariat Gnral et de certaines directions gnrales du ministre des
structures ddies au pilotage et la coordination des rformes. Il sagit
notamment :

115
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

De la Direction du Renforcement de la Gouvernance rattache au Secrtariat


Gnral du MFB qui assure la coordination oprationnelle des activits des
projets en relation avec le Ministre des Finances et du Budget ;
Du Service de la coordination et des rformes de la Solde et des Pensions au
sein de la Direction de la Solde et des Pensions (DSP) la Direction
Gnrale du Budget (DGB) ;
Du Service de pilotage et de suivi des rformes au sein de la Direction
Gnrale des Impts (DGI) ;
Du Service de la rglementation et des rformes au sein de la Direction de la
Comptabilit Publique (DCP) la Direction Gnrale du Trsor (DGT).

4.2.2 Les autres facteurs institutionnels contribuant la planification et la


mise en uvre des rformes.
1. La volont politique
Les nombreuses rformes entreprises ces dernires annes dans tous les domaines
de la gestion des finances publiques en dpit de linexistence dun cadre stratgique
de rformes, la mise en place de structures et services de coordination des rformes
au sein du Ministre des Finances et du Budget en 2012 et 2013, la ralisation de la
prsente auto-valuation de la performance du systme de gestion des finances
publiques de Madagascar (PEFA), et le recrutement en cours dun consultant pour
llaboration dun cadre stratgique des rformes des finances publiques, traduisent
lengagement des autorits malgaches en gnral et du Ministre des Finances et du
Budget en particulier concevoir et mettre en uvre des rformes en vue de
lamlioration de la gestion des finances publiques malgaches.
En outre, le processus de retour la normalit politique qui est actuellement en
cours par lorganisation des lections prsidentielle et lgislative contribuera la
cration dun climat favorable la planification et la mise en uvre des rformes
des finances publiques.
2. Lappropriation des rformes par les administrations
La ralisation de la prsente auto-valuation PEFA a permis toutes les
administrations impliques dans la gestion des finances publiques de diagnostiquer
les faiblesses du systme actuel de gestion des finances publiques du pays, ce qui
leur permettra de dfinir et de sapproprier les rformes ncessaires lamlioration
du systme.
3. Limplication de la socit civile
Le Gouvernement malgache a entrepris rcemment des actions en vue de
limplication de la socit civile dans le contrle de la gestion publique travers les
actions de Transparences et de Redevabilit Sociale du PGDI entre autres. A cet
effet, la socit civile signe avec les structures tatiques une Charte relative
laccs linformation et au partage de connaissances.
116
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

4. Les projets dappui institutionnel


Dune manire gnrale, la mise en uvre des projets dappui institutionnel conclus
avec les Partenaires techniques et financiers (PTF) contribue la conception et la
mise en uvre des rformes. De faon particulire, le Programme dAppui la
Gouvernance Institutionnelle (PAGI) conclu avec la BAD qui dbutera en 2014
contribuera la conception et la mise en uvre de rformes de finances
publiques.

117
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

ANNEXES

118
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Annexe 1 : Calculs pour PI-1, PI-2 & PI-3


Tableau Annexe 1-1 : Dpenses primaires du budget vot et dpenses primaires ralises en millions de MGA (2010)
Donnes pour l'exercice =
2010
Budget
Valeur
Chapitre Administratif
Prvu
Ralis
Diffrence
Ajust
Absolue

1. Ministre des Finances et du Budget

723 732

505 489

579 284

(73 795)

73 795

12,7%

2. Ministre de l'Education Nationale


3. Ministre de la Sant

433 676
154 978

336 219
119 453

347 119
124 046

(10 900)
(4 593)

10 900
4 593

3,1%
3,7%

4. Ministre de l'Amnagement du Territoire et de la Dcentralisation


5. Ministre des Forces Armes

118 609
111 994

54 468
116 729

94 936
89 641

(40 469)
27 088

40 469
27 088

42,6%
30,2%

6. Secrtariat d'Etat charg de la Gendarmerie


7. Ministre de l'Enseignement Suprieur & De la Recherche Scientifique

89 220
80 756

82 941
75 498

71 413
64 638

11 528
10 860

11 528
10 860

16,1%
16,8%

8. Ministre de la Justice
9. Ministre de la Scurit Intrieure

68 797
63 342

59 369
59 195

55 066
50 699

4 303
8 495

4 303
8 495

7,8%
16,8%

10. Ministre des Affaires trangres


11. Ministre des Travaux Publics et de la Mtorologie

61 727
61 676

36 467
22 647

49 407
49 366

(12 940)
(26 719)

12 940
26 719

26,2%
54,1%

12. Ministre de l'Intrieur


13. Ministre de l'Agriculture

57 579
54 598

51 679
35 598

46 087
43 701

5 593
(8 103)

5 593
8 103

12,1%
18,5%

14. Prsidence de la Haute Autorit de la Transition


15. Primature

43 939
39 372

246 663
16 237

35 169
31 514

211 494
(15 277)

211 494
15 277

601,4%
38,8%

16. Ministre des Transports


17. Assemble Nationale

32 558
25 468

9 499
8 706

26 060
20 385

(16 561)
(11 679)

16 561
11 679

50,9%
45,9%

18. Ministre de l'Eau


19. Ministre des Sports

20 675
20 092

9 698
11 358

16 548
16 082

(6 850)
(4 724)

6 850
4 724

33,1%
23,5%

19 795
168 310

15 419
88 393

15 844
134 717

(425)
(46 325)

425
46 325

2,1%
27,5%

Dpense alloue

2 450 894

1 961 724

1 961 724

Imprvus
Dpense totale

55 282
2 506 175

23 792
1 985 516

20. Secrtariat d'tat Charg de l'Enseignement Technique & Formation Prof


21. Autres Ministres

Variation globale (PI-1)


Dcomposition de la variation (PI-2)

558 720

20,8%
28,5%

Affectation proportionnelle des imprvus budgts

0,9%

Sources : MFB, DESB (novembre 2013)

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Tableau Annexe 1-2 : Dpenses primaires du budget vot et dpenses primaires ralises en millions de MGA(2011)
Donnes pour l'exercice =
Chapitre Administratif
1. Ministre des Finances et du Budget
2. Ministre de l'Education Nationale
3. Ministre de la Sant
4. Ministre de l'Amnagement du Territoire et de la Dcentralisation
5. Ministre des Forces Armes
6. Secrtariat d'Etat charg de la Gendarmerie
7. Ministre de l'Enseignement Suprieur & De la Recherche Scientifique
8. Ministre de la Justice
9. Ministre de la Scurit Intrieure
10. Ministre de l'Agriculture
11. Ministre des Affaires trangres
12. Ministre de l'conomie et de l'Industrie
13. Primature
14. Ministre des Travaux Publics et de la Mtorologie
15. Prsidence de la Haute Autorit de la Transition
16. Ministre des Transports
17. Ministre de l'Intrieur
18. Assemble Nationale
19. Secrtariat d'tat Charg de l'Enseignement Technique & Formation Prof
20. Ministre des Sports
21. Autres Ministres

Dpense alloue
Imprvus
Dpense totale
Variation globale (PI-1)
Dcomposition de la variation (PI-2)
Affectation proportionnelle des imprvus budgts
Sources : MFB, DESB (novembre 2013)

2011
Prvu

Ralis

774 760
537 147
164 356
162 613
145 788
124 574
81 481
70 386
68 351
50 026
46 435
41 029
40 937
40 765
36 421
27 172
26 444
25 561
25 027
18 706
169 918
2 677 897
56 454
2 734 350

611 426
420 525
146 063
115 435
144 734
115 448
89 959
67 852
68 387
40 877
36 746
8 176
39 226
29 946
32 844
6 100
27 496
24 470
21 873
16 534
136 872
2 200 988
23 535
2 224 523

Budget
Ajust
636 783
441 486
135 086
133 654
119 824
102 388
66 970
57 851
56 178
41 117
38 165
33 722
33 647
33 505
29 935
22 333
21 735
21 009
20 570
15 375
139 657
2 200 988

Diffrence
(25 356)
(20 961)
10 977
(18 218)
24 910
13 059
22 989
10 001
12 209
(240)
(1 420)
(25 546)
5 579
(3 559)
2 909
(16 233)
5 761
3 461
1 303
1 159
(2 785)
(0)

Valeur
Absolue
25 356
20 961
10 977
18 218
24 910
13 059
22 989
10 001
12 209
240
1 420
25 546
5 579
3 559
2 909
16 233
5 761
3 461
1 303
1 159
2 785
228 635

%
4,0%
4,7%
8,1%
13,6%
20,8%
12,8%
34,3%
17,3%
21,7%
0,6%
3,7%
75,8%
16,6%
10,6%
8,0%
59,7%
21,8%
13,5%
5,2%
6,2%
1,6%

18,6%
10,4%
0,86%

120
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Tableau Annexe 1-3 : Dpenses primaires du budget vot et dpenses primaires ralises en millions de MGA(2012)
Donnes pour l'exercice =
Chapitre Administratif

Prvu

1. Ministre des Finances et du Budget


2. Ministre de l'Education Nationale
3. Ministre des Forces Armes
4. Ministre de la Sant
5. Secrtariat d'Etat charg de la Gendarmerie
6. Ministre de l'Enseignement Suprieur
7. Ministre de la Scurit Intrieure
8. Ministre de la Justice
9. Ministre de la Dcentralisation
10. Ministre des Affaires trangres
11. Vice primature Charge du Dveloppement et de l'Amnagement du Territoire
12. Ministre de l'Agriculture
13. Primature
14. Ministre de l'Enseignement Technique & Formation Professionnelle
15. Prsidence de la Haute Autorit de la Transition
16. Ministre des Transports
17. Ministre de l'Intrieur
18. Ministre des Travaux Publics et de la Mtorologie
19. Congrs de la Transition
20. Ministre de l'Environnement et des Forts
21. Autres Ministres

Imprvus
Dpense totale
Variation globale (PI-1)
Dcomposition de la variation (PI-2)
Affectation proportionnelle des imprvus budgts

2012
Ralis

736 792
491 780
150 654
149 839
136 269
80 271
76 073
63 643
51 990
47 936
45 800
44 823
38 915
28 987
28 792
28 041
25 327
22 594
21 722
16 158
149 238

815 671
437 589
144 822
137 155
122 446
89 935
73 655
62 358
49 353
36 554
38 958
37 400
36 204
24 492
26 103
21 151
27 307
19 672
23 860
12 414
127 055

2 435 646
19 523
2 455 169

2 364 157
11 746
2 375 902

Budget
Ajust
605 576
404 199
123 824
123 154
112 001
65 976
62 525
52 309
42 731
39 399
37 643
36 841
31 985
23 825
23 665
23 047
20 817
18 570
17 854
13 280
122 660
2 001 880

210 095
33 391
20 998
14 001
10 445
23 960
11 130
10 049
6 622
(2 845)
1 314
559
4 220
667
2 438
(1 896)
6 491
1 102
6 007
(866)
4 395

Valeur
Absolue
210 095
33 391
20 998
14 001
10 445
23 960
11 130
10 049
6 622
2 845
1 314
559
4 220
667
2 438
1 896
6 491
1 102
6 007
866
4 395

362 277

373 492

Diffrence

%
34,7%
8,3%
17,0%
11,4%
9,3%
36,3%
17,8%
19,2%
15,5%
7,2%
3,5%
1,5%
13,2%
2,8%
8,5%
6,8%
25,6%
4,9%
27,7%
5,4%
2,9%

3,2%
18,7%
0,5%
Sources : MFB, DESB (novembre 2013)

121
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Tableau Annexe 1-4 : Dpenses primaires, variation et dviations globales (2010-2012)


Pour PI-1

Pour PI-2 (i)

Pour PI-2 (ii)

Exercice

Variation totale des


dpenses

Dcomposition de la
variation

Affectation proportionnelle des


imprvus

2010
2011
2012

20,8%
18,6%
3,2%

28,5%
10,4%
18,7%

0,763%

Sources : Tableaux Annexe 1-1, Annexe 1-2, Annexe 1-3

122
Rapport PEFA sur les performances
- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Annexe 2: Rsum notes indicateurs/composantes (2008-2013)


A. RESULTATS DU SYSTME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES : Crdibilit du budget
Indicateur
PI-1 /M1
PI-2 /M1
PI-3 /M1
PI-4 /M1

Notes
D/D
A/C+
B/A
C+/NN

(i)
D/D
A/C
B/A
B/NN

(ii)
---/A
-C/D

(iii)
-----

(iv)
-----

B. SPECIFICITES TRANSVERSALES: Couverture et transparence


PI-5 /M1
P-6 /M1
PI-7 /M1
PI-8 /M2
PI-9 /M1
PI-10 /M1

PI -11 /M2
PI -12 /M2

A/A
C/C
C+/D
B/C
D+/D
C/C

A/A
C/C
C/D
A/B
D/D
C/C
C. CYCLE BUDGTAIRE

--B/D
A/C
A/D
--

C (i) Budgtisation base sur les politiques publiques


A/B
B/D
A/A
C+/D+
C/C
A/D

---D/D
---

-------

A/A
D/D

-C/C

C/C
B/B
B/D
B/B
B/D
C/C
B/D
B/C
C/C

-----C/D
C/D
---

C (ii) Prvisibilit et contrle de lexcution du budget


PI -13 /M2
PI -14 /M2
PI -15 /M1
PI -16 /M1
PI -17 /M2
PI -18 /M1
PI -19 /M1
PI -20 /M2
PI -21 /M1

B/B
B/B
D+/D+
B+/D+
B/C
D+/D+
C/D+
C+/C
C+/C

B/B
C/B
D/NN
A/A
B/C
D/D
--/B
B/C
A/C

B/B
B/B
B/C
B/D
B/B
C/C
D/D
C/C
B/C

C (iii) Comptabilit, enregistrement de linformation et rapports financiers


PI -22 /M2
PI -23 /M1
PI -24 /M1
PI -25 /M1

D+/D+
D/D
C+/C+
D+/D+

C/C
D/D
C/B
A/B

D/D
-B/C
D/D

--C/C
A/A

-----

D/C
A/D
D/D

-C/A
--

----

----

C(iv) Surveillance et vrification externes


PI -26 /M1
PI -27 /M1
PI -28 /M1

D/D+
C+/D+
D+/D

D/C
C/NN
B/D

D/D
C/NN
D/D

D. PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS


D-1/M1
D-2/M1
D-3/M1

A/NA
B+/D
D/D

A/NA
A/D
D/D

A/NA
B/D
--

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Annexe 3 : Notes avec justifications (valuations 2008- 2013)


Indicateur
PI-1. Dpenses relles
totales par rapport au
budget initialement
approuv
PI-2. Composition des
dpenses relles par rapport
au budget initialement
approuv

Note
2008
D

Note
2013
D

Pas de changement dans la performance entre 2008 et 2013


A

C+

PI-3. Recettes relles


totales par rapport au
budget initialement
approuv

PI-4. Stock et suivi des


arrirs de paiement sur les
dpenses

C+

NN

PI-5. Classification du
budget
PI-6. Exhaustivit des
informations contenues
dans la documentation
budgtaire
PI-7. Importance des
oprations non rapportes
de ladministration centrale

Explication rsume et comparaison par rapport 2008

La version de cet indicateur ayant chang, la comparaison explicite nest pas


possible. Nanmoins la variation dans la composition des dpenses est plus
importante pendant la priode (2010-2012) que pendant la priode (20052007)
La version de lindicateur a chang en 2011 et premire vue il nest pas
possible de comparer la performance. Nanmoins, si les taux de la nouvelle
version sont appliqus aux donnes de 2008 (pour 2005, 2006 et 2007) la note
pour 2008 serait B.
Par consquent lamlioration de la note en 2013 par rapport 2008
correspond bien une amlioration de la performance
Cet indicateur na pas pu tre not parce que la composante (i) na pu ltre.
La note de cet indicateur na pas chang. Toutefois, des amliorations ont t
apportes la classification programmatique

C+

PI-8. Transparence des


relations budgtaires
intergouvernementales

Il y a une dtrioration de la performance en gnral due la mauvaise


communication entre les collectivits territoriales et lAdministration Centrale

PI-9. Surveillance du risque


budgtaire global imputable
aux autres entits du
secteur public

D+

La dgradation de la note globale par rapport 2008 ne traduit pas une baisse
de la performance, mais rsulte dune divergence de lanalyse de la situation
faite par les deux quipes dvaluation en ce qui concerne la composante (ii).

PI-10. Accs du public aux


principales informations
budgtaires

PI-11. Caractre organis et


participatif du processus
annuel de prparation du
budget

En 2013 le processus de prparation du budget est moins performant quen


2008, cette dtrioration tant due essentiellement au temps limit rserv au
MDA pour laborer leurs estimations budgtaires.

PI-12. Perspective
pluriannuelle dans la
planification budgtaire et de
la politique des dpenses

C+

D+

La baisse de la performance de cet indicateur est due principalement la


dtrioration de la note de la composante (ii) relative lanalyse de la viabilit
de la dette.

Le contenu de la documentation budgtaire sest amlior. Elle contient en


2013 quatre (4) lments dinformation contre trois (3) en 2008. Toutefois, la
note de cet indicateur na pas chang car lamlioration constate nest pas
suffisante pour passer une note suprieure.
La note globale de cet indicateur a baiss entre 2008 et 2013, ce qui traduit
une dtrioration de lexhaustivit budgtaire.

Il nya pasdamlioration de la performance entre 2008 et 2013

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Note
2008

Note
2013

PI-13. Transparence de
lassujettissement et des
obligations des
contribuables

PI-14. Efficacit des


mesures dimmatriculation
des contribuables et de
lvaluation de limpt, des
taxes et des droits de
douane

PI-15.
Efficacit
du
recouvrement
des
contributions fiscales et
douanires

D+

D+

PI-16. Prvisibilit de la
disponibilit des fonds pour
lengagement des dpenses

B+

D+

PI-17 Suivi et gestion de la


trsorerie, des dettes et des
garanties

PI-18. Efficacit des


contrles des tats de paie

D+

D+

PI-19. Mise en concurrence,


utilisation optimale des
ressources et contrles de
la passation des marchs
publics

D+

PI-20. Efficacit des


contrles internes des
dpenses non salariales

C+

PI-21. Efficacit du systme


de vrification interne

C+

PI-22. Rgularit et respect


des dlais pour les
oprations de
rapprochement des comptes

D+

D+

PI-23. Disponibilit des


informations sur les
ressources reues par les
units de prestation de

Indicateur

Explication rsume et comparaison par rapport 2008

publiques
Il y a une lgre amlioration de la performance qui ne se traduit pas dans la
note (due un meilleur accs des contribuables aux informations fiscales).

Pas de changement de note et de performance entre 2008 et 2013 pour


lindicateur. Nanmoins, on notera lamlioration des systmes
denregistrement la DGI et la DGD.

La situation na pas chang entre 2008 et 2013. Les notes attribues en 2008
ne refltaient pas la ralit de la performance correspondante.

Il y a eu dtrioration de la note entre 2008 et 2013.


La dgradation de la note ne traduit pas une baisse de la performance en
matire de gestion de la dette entre 2008 et 2013, mais rsulte dune
divergence dans lanalyse faite par les deux quipes dvaluateurs.
Globalement, la note de cet indicateur na pas chang. Mais la dgradation de
la note de la composante (iv) mrite dtre signale mme si elle na pas une
incidence sur la note globale
La version de lindicateur a chang en janvier 2011 et la comparaison explicite
nest pas possible. Nanmoins la performance de systme de passation des
marchs publics sest dtriore mme si lvaluation reconnait la bonne
qualit du cadre juridique et rglementaire.

Dtrioration de la performance

Dans lensemble la tendance est une lgre dtrioration de la performance


entre 2008 et 2013.

Globalement, la situation na pas chang entre 2008 et 2013.

Pas de changement dans la performance entre 2008 et 2013

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

125

Note
2008

Note
2013

PI-24. Qualit et respect des


dlais des rapports
dexcution budgtaire
produits en cours danne

C+

C+

PI-25. Qualit et respect des


dlais des tats financiers
annuels

D+

D+

PI-26 tendue, nature et


suivi de la vrification
externe

D+

Dans lensemble la performance de fonction audit externe de lISC sest


lgrement amliore

PI-27 Examen de la loi de


finances annuelle par le
pouvoir lgislatif

C+

D+

La dgradation de la note de cet indicateur est due la dtrioration de la note


de la composante (iii)

PI-28 Examen des rapports


de vrification externe par le
pouvoir lgislatif

D+

Il y a dtrioration de la note par rapport 2008 mais non pas dtrioration de


la performance

D-1 Prvisibilit de lappui


budgtaire direct
D-2 Renseignements
financiers fournis par les
bailleurs de fonds pour la
budgtisation de laide projet
et laide programme et
tablissement des rapports y
affrents

NA

B+

Indicateur

Explication rsume et comparaison par rapport 2008

services primaires

D-3 Proportion de laide


gre sur la base des
procdures nationales

Il ny a pas de changement de performance entre 2008 et 2013.

Lvaluation PEFA de 2013 a tabli une dtrioration de la performance par


rapport 2008, due essentiellement au retard accumul llaboration du
CGAF et du projet de Loi de Rglement

La note sest dgrade en raison des changements intervenus dans les


relations de Madagascar avec les PTF du fait de la crise politique depuis 2009.

La situation na pas chang entre 2008 et 2013.

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

126

Annexe 4 : Carte de Madagascar

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

127

Annexe 5 : Liens entre les 6 dimensions et les 3 objectifs budgtaires.


Tableau : Annexe 5.1
Discipline budgtaire

Allocation stratgique
Des ressources

Mise disposition efficace des services

1. Crdibilit du
budget

La crdibilit du budget est partiellement remise en


cause par une mauvaise capacit dexcuter les
dpenses globales inscrites au budget et par une
disponibilit limite de donnes pour le suivi du stock
darrirs de paiement sur les dpenses. La faible
crdibilit pourrait accrotre le risque daugmentation du
stock darrirs.

Il existe des carts relativement importants


entre les taux de sur- ou sous-excution des
ministres et ceci exprime une mauvaise
allocation stratgique des ressources au
niveau de l'excution du budget.

Le manque de crdibilit du budget au niveau


de l'allocation stratgique des ressources
contribue une prestation peu efficace des
services publics la collectivit.

2. Exhaustivit et
transparence

Il ny a pas de suivi du risque budgtaire global


imputable aux entreprises publiques et aux
tablissements publics. En outre la documentation
budgtaire est moyennement exhaustive. Il faut
souligner galement que les oprations extrabudgtaires sont significatives. Lensemble de ces
lments font que les informations disponibles sont
limitesde mme que la capacit du gouvernement
grer la discipline budgtaire et les risques qui y sont
associs.

Les dpenses extra- budgtaires des


tablissements publics sont leves. Elles
fragilisent lefficacit de la planification
stratgique au regard des priorits
gouvernementales. En outre le manque
dinformation budgtaire consolid au niveau
central ne permet pas dtablir un lien entre
lutilisation des ressources et les priorits
dfinies par le gouvernement.

Le manque dexhaustivit (passable dans le


cas de la documentation budgtaire),
limportance relative des dpenses extrabudgtaires et le manque de consolidation
des comptes budgtaires des entreprises et
tablissements publics contribuent favoriser
le gaspillage des ressources et rduire la
qualit des services publics fournis.

3. Budgtisation
fonde sur des
politiques nationales

Le processus de prparation budgtaire inclut une


bonne participation du Conseil des Ministres.
Toutefois il n'y a pas vritablement de lien entre les
politiques nationales et le respect de la discipline
budgtaire au niveau de la prparation du budget.

Au niveau des ministres, il n'y a pas


suffisamment de lien les options de politique
et l'laboration du budget. En outre, la
budgtisation pluriannuelle nest pas
dveloppe en conformit avec les bonnes
pratiques.

Lexistence de stratgies sectorielles nonassorties de cots et le peu de liens entre les


dcisions dinvestissements et ses stratgies
affectent lefficacit de lutilisation des
ressources en termes de mise disposition
des services publics la collectivit.

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

Tableau : Annexe 5.2

Discipline budgtaire

Allocation stratgique
des ressources

Mise disposition efficace


des services

4. Prvisibilit et
contrle de l'excution
du budget

Lefficacit partielle des contrles des tats de paie


et le niveau des contrles des marchs publicsont
un effet fragilisant sur la discipline budgtaire

Dans lensemble des contrles partiellement


efficaces dans le cas des tats de paie et
incomplets dans le cas des marchs
pourraient ventuellement conforter des
dpenses non autorises (composition des
dpenses
diffrentes
des
dotations
budgtaires initiales).

Les faiblesses des contrles des tats de


paie
et
desmarchs
pourraient
ventuellement crer des opportunits pour
des pratiques de corruption. Cela risquerait
galement de fragiliserla mise disposition
des services publics de faon efficace.

5. Comptabilit,
enregistrement des
informations et rapports
financiers

La capacit du gouvernement pour dterminer et


contrler les agrgats budgtaires est affaiblie par
un rapprochement irrgulier des comptes et par la
non- disponibilit des informations sur les
ressources perues par les units de prestation des
services primaires.

La production rgulire de donnes sur


lexcution budgtaire permet de faire un
suivi de lutilisation des ressources de faon
acceptable. En outre, elle permet didentifier
de faon acceptable dventuels problmes
suite des changements important dans le
budget excut.

Les informations disponibles au niveau des


rapports dexcution budgtaire contribuent
de faon acceptable lexcution efficace
des activits de vrification et de surveillance
de lutilisation des fonds..

6. Surveillance et
vrification externe

Lexamen insuffisant du budget et de son excution


par la Cour des Compte et son examen partiel par le
Parlement faiblissent les pressions qui pourraient
sexercer pour que le gouvernement se proccupe
de la soutenabilit budgtaire sur le long terme et du
respect de ses objectifs de politique budgtaire.

Lexamen
insuffisant
des
dpenses
budgtaires et de leur excution par la Cour
des Compte, et son examen partiel par le
Parlement limitent les pressions qui
pourraient sexercer sur le gouvernement
pour quil procde une allocation de
ressources et excute le budget
conformment ses politiques publiques.

Le faible examen des dpensesdu budget et


des dpenses excutes par la Cour des
Compte et son examen partiel par le
Parlement pourraient galement rduire la
qualit des services publics fournis.

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

129

Annexe 6 : Liste des membres des 2 commissions dauto-valuation


Tableau Annexe 6.1 : Liste des 17 membres de la Commission ayant particip la collecte des donnes
(Auto valuation PEFA)
NOM DES AGENTS DESIGNES
GRADE
FONCTION

DEPARTEMENT
DIRECTION GNRALE DU BUDGET
(DPCB)

1.

ANDRIAMANOHISOA Yando

2.
3.

RAKOTOMANANA Andrianaivo Rgis


RALAIARIMANANA Tsiry Elyse

4.

RANDRIARIMANGA Henri

Administrateur des Services


Financiers

Charg dtudes

DIRECTION GNRALE DE LARMP

5.

ANDRIANARISON Ranaivoson Hasina

Concepteur

Chef de Service Suivi Evaluation

DIRECTION GNRALE DU TRSOR

6.

RASOAMPARANY Thierry

Ingnieur Informaticien

Chef de Division Base des donnes DCP

7.

RAMANGALAHY TOLOTRA Nambinina

Inspecteur du trsor

Fond de pouvoirs lACCTDP

DIRECTION GNRALE DES DOUANES

8.

RAZAFINDRAHAGA MAMITIANA

Contrleur des Douanes

Chef de Division

DIRECTION GNRALE DES IMPTS

9. RARIVOARIVELOMANANA Josiane
10. RAMAHATRATRA Miarinjara

Statisticienne Economiste
Inspecteur des Impts

Chef de Division
Inspecteur analyste

11. RANAIVOMANANA Fanjatiana


12. RANDRIANAIVOChristophe

Inspecteur des Impts

Statisticienne
Directeur des Organisatiions et Mthodes

13. RAZAFIMBELO Clovis

Administrateur Civil

Directeur Cellule Inspection Services de Sant

14. RAVONINJATOVO Serge


15. RAZAFINDRAMORA Bruno

Concepteur contractuel
Planificateur

Chef Service Appui Administratif Structures


Dcentralises
Chef
de Service du Budget

16. RAMAMONJISOA Rojo Antenaina

Concepteur

Charge dEtudes

17. RANDRIATAHINA Jeannine Raymonde

Planificateur Diplm en Gestion

Chef de Service Suivi Evaluation

DIRECTION GNRALE DU BUDGET


(DESB)

DIRECTION GNRALE DE LAUDIT


INTERNE
MINISTRE DE LA SANT

MINISTRE DE LDUCATION
NATIONALE
DIRECTION DU RENFORCEMENT DE LA
GOUVERNANCE
MINISTERE DE LA DECENTRALISATION

Concepteur

Administrateur des Services


Financiers

Chef de Division
Chef de Service
Chef de Division

Source : MFB, Secrtariat Gnral


Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

130

TableauAnnexe 6.2 : Liste des 19 membres de la Commission de rdaction


(Auto valuation PEFA)
DEPARTEMENTS & ENTITEES

NOMS AGENTS DESIGNES

GRADE

FONCTION

DIRECTION GENERALE DES IMPOTS

1.

RAVELOMANANA TANTELY SITRAKA

Inspecteur des Impts

Charge dtudes

DIRECTION GENERALE DU BUDGET (DPCB)

2.

RABENANDRASANA Hery

Planificateur

Chef de service

DIRECTION GENERALE DU BUDGET (DESB)

3.

RAKOTONDRABE Zoliarinoro N.

Administrateur des services Financiers

Chef de service

DIRECTION GENERALE DE LARMP

4.

RAZAF Miarana

Concepteur

5.

RASAMOELINA Jean Claude

Coordonnateur Gnral des activits


ARMP
Directeur de lAudit Interne

DIRECTION GENERALE DES DOUANES

6.

RAKOTOARISOA Antsa

Statisticienne Economiste

Chef de service

DIRECTION GENERALE DU TRESOR

7.

RANDRIANJANAKA Mamonjiarisoa
Volatantely
RANDRIAMAROLAFY Odile

Inspecteur du Trsor

Chef de Service la DDP

Inspecteur du Trsor

Chef de Service Statistiques & Analyses


Economiques
Directeur

8.
MINISTERE DE LEDUCATION NATIONALE

9. ANDRIANALIZANDRY Jol

DIRECTION GNRALE DU CONTRLE FINANCIER

10. MAMINJOARY J. Frdric

Inspecteur Gnral dEtat

Dlgu central du contrle financier

INSPECTION GNRALE DE LETAT

11. RAZAFIARIJAONA Ernest

Inspecteur Gnral dEtat

Chef de Groupe de mission lIGE

COUR DES COMPTES

12. RASAMISON ANDRIAMBELONIRINA


Veloharison
13. RANDRIANARISON Sitraka Tsitohaina

Magistrat financier

Auditeur la Cour des Comptes

Magistrat financier

Auditeur la Cour des Comptes

14. RAVELONJANAHARY Nicole

Planificateur

Directeur

15. TSIENGENY Jocelyn

Statisticien Economiste (concepteur)

Chef de service

16. RAKOTOARISON Ravoavimanampisoa

Inspecteur du Trsor

Chef de service

17. RAOELIJAONA Bien Aim

Inspecteur Gnral dEtat

Coordonnateur des Rformes

DIRECTION DU RENFORCEMENT DE LA GOUVERNANCE

COORDINATION DES REFORMES DES FINANCES PUBLIQUES

18. RAZAFIMAHARO Haja


DIRECTION GENERALE DU BUDGET

19. RANDIMBIARISOA Oliva

Assistant Technique Nationale


Administrateur des services Financiers

Chef de service

Source : MFB, Secrtariat Gnral

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

131

Annexe 7 : Bibliographie
a) Sites web consults
Ministre de lconomie et des Finances : www.mefb.gob.mg
Direction Gnrale du Budget : www.dgbudget.mg
Direction Gnrale des Impts : www.impots.mg
Direction Gnrale des Douanes :www.douanes.mg
Autorit de Rgulation des Marchs Publics : www.armp.mg
Secrtariat du PEFA : www.pefa.org

b) Publications
Lois de Finances
Lois
Loi organique n2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances
Lois de finances, diverses
Dcrets
Dcret n2004-318 portant rglementation relative aux Fonds Spciaux
Circulaires
Communication n094-MEFB/SG/DG/DGDP/DB du 15 fvrier 2007 objet :
prparation budgtaire 2008
Lettre de cadrage du projet de loi de finances 2008, mai 2007
Circulaire n 03 - MEFB/SG/DGDP/DB du 19 dcembre 2006 relative lexcution au
titre de 2007 du budget gnral, des budgets annexes, des oprations des comptes
particuliers du Trsor.
Circulaire n323-PM/SP du 07 mai 2007 relative la prparation du cadre de dpense
moyen terme 2008-2011 et du budget de programme
Circulaire n01/MFB/SG/DGB/DESB du 27 dcembre 2007 relative l'excution du
budget gnral 2008, des budgets annexes 2008, des oprations des comptes
particuliers du Trsor de 2008
Circulaire n006 MFB/SG/DGB relative la rgulation des dpenses du Budget
gnral de l'Etat 2007
Autres
Le budget, guide pratique, MFB et GTZ Edition 2007
Appui au ministre des finances en vue de la publication permanente et priodique des
rapports comptables, budgtaires et de gestion fonds sur les donnes contenues dans
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

le SIGFP au sein du MFG, Ministre des affaires trangres franais, Banque mondiale,
mai 2007

MARCHS PUBLICS
Lois
Loi n2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des marchs publics
Dcrets
Dcret N2003-719 modifiant le dcret n98-559 du 6 aot 1998 portant
rglementation des marchs publics
Dcret N2005-215 portant organisation et fonctionnement de l'Autorit de Rgulation
des Marchs publics
Dcret N2006-001 fixant la liste des publications des avis gnraux de passation des
marchs publics
Dcret N2006-343 portant instauration du Code d'thique des marchs publics
Dcret N2006-344 portant constitution, composition, attribution et fonctionnement de
la Commission d'Appel d'offres
Dcret N2006-345 portant constitution, composition, organisation et fonctionnement
des Comits de Rglement Amiable des Litiges relatifs l'excution des Marchs
publics
Dcret N2006-347 portant conditions de rejet des offres anormalement basses ou
anormalement hautes
Dcret N2006-348 portant dlai global de paiement des marchs publics et intrts
moratoires
Dcret N2006-349 portant organisation et fonctionnement des groupements dachats
publics et cellules dachats publics
Arrts
Arrt N11139/2003/MEFB fixant les modalits d'application du dcret N2003-719
modifiant le dcret n98-559 du 6 aot 1998 portant rglementation des marchs publics
Arrt N11179/2006/MEFB fixant les seuils de passation des marchs publics et de
contrle de la Commission Nationale des Marchs
Arrt N11181/2006/MEFB relatif au modle type pour la publication des avis
d'attribution des marchs publics de fournitures, de travaux, de services et de
prestations intellectuelles
Arrt 6560/MEFB du 3 mai 2007, portant cration de six Commissions Inter Rgionales de Marchs (CIRM)
Arrt No. 20476/2007/MFB du 20 novembre 2007 portant application du mode de
computation des seuils et fixant les seuils de passation des marchs publics et de
contrle des Commissions des Marchs (rentrant en vigueur partir du 1 janvier 2008)
Circulaires
Circulaire No. 001-ARMP/DG/06 du 3 novembre 2006, Nomination des Personnes
responsables des Marchs Publics (PRMP), Cration des Units de Gestion de la
Passation des Marchs (UGPM), Mise en place de la Commission des Appels dOffre
(CAO)
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

133

Autres
Ministre des Finances et du Budget, Autorit de Rgulation des Marchs Publics,
Evaluation de la Mise en uvre du Nouveau Code des Marchs et Contrle a posteriori
de procdures de passation des marchs, Ministres de lducation nationale et de la
recherche scientifique, et de la sant, du planning familial et de la protection sociale,
Rapport Provisoire par Daniel Thirion, janvier 2008
Ministre des Finances et du Budget, Autorit de Rgulation des Marchs Publics
(ARMP), Contrle a posteriori des marchs suprieurs US $ 50 000 des ministre de
lagriculture, de llevage et de la pche, des travaux publics et de la mtorologie, et
des transports, Rapport Provisoire par Ren Cipriani, fvrier 2008

Chane de la dpense
Dcret n2003-718 du 1er juillet 2003 plaant le Contrle des Dpenses Engages
sous tutelle et le contrle technique du Ministre de l'Economie, des Finances et du
Budget
Dcret n2004-282 du 2 mars 2004 fixant la nomenclature des pices justificatives
des dossiers soumettre au visa du Contrle des Dpenses Engages
Dcret n2004-319 instituant le rgime des rgies d'avances et des rgies de recettes
des organismes publics
Dcret N2004-571 du 01 juin 2004 dfinissant les attributions et la responsabilit de
l'Ordonnateur dans les phases de l'excution de la dpense publique
Dcret n2005-003 du 4 janvier 2005 portant rglement gnral sur la comptabilit
des organismes publics
Dcret n2005-089 du 15 fvrier 2005 fixant la nomenclature des pices justificatives
des dpenses publiques
Dcret n2005-210 du 26 avril 2005 : plan comptable des oprations publiques
(PCOP) 2006 ;
Dcret n2005-318 du 9 mars 2004 portant rglementation des fonds spciaux ;
Arrts
Arrt n1438/2005 du 16 mars 2005 instituant la procdure d'excution des
dpenses des organismes publics
Autres
Instruction gnrale n001 MEFB/SG/DGDP/DP du 16 mars 2005 sur l'excution du
budget des organismes publics
Circulaire n498/MDB/SG/DGDP/3/MM.L du 21 juillet 1997 sur l'amlioration de
gestion de matire
Circulaire n460/MFB/SG/DCD/3/SMBA du 05 avril 1994 sur la reddition des comptes
matires
Circulaire n148/MEFB/SG/DGPD/DL/SM du 09 mars 2005 sur l'amlioration de
gestion des matires
Rapport d'activits 2007 du contrle financier
Note sur le SIGFP (commentaires audits CDE 20/03/2007)
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

134

Mission d'audit organisationnel de la gestion des engagements au niveau du contrle


financier, Banque mondiale, janvier 2007
Mission d'audit informatique de la gestion des engagements au niveau du contrle
financier, Banque mondiale, janvier 2007
Appui au ministre des finances en vue de la publication permanente et priodique des
rapports comptables, budgtaires et de gestion fonds sur les donnes contenues dans
le sigfp au sein du mfg, Yvon Glzeau, mai 2007.

PARLEMENT
Ordonnances
Ordonnance N2001-001 du 5 janvier 2001 fixant les rgles relatives la composition
du Snat, l'lection et la dsignation de ses membres, l'organisation et au
fonctionnement de la nouvelle Haute assemble
Arrts
Arrt N08 AN/P portant rglement intrieur de l'Assemble nationale
Arrt n 2001-01 portant rglement intrieur du Snat
E-Gouvernance
Dcrets
Dcret n2007-478 du 30 mai 2007 modifiant le dcret n2005-327 du 25 mai 2005
fixant le cadre institutionnel de mise en uvre de la politique nationale en matire d'EGouvernance
Dcret n2007-507 du 04 juin 2007 fixant les statuts de l'Agence nationale de
ralisation de l'E-Gouvernance (ANRE)
Autres
Le Programme national d'E-Gouvernance (PNEG)

Collectivits territoriales
Lois
Loi n2004-001 du 17 juin 2004 relative aux Rgions
Dcrets
Dcret n2004-859 du 17 septembre 2004 fixant les rgles relatives l'organisation,
au fonctionnement et aux attributions des Rgions en application des dispositions
transitoires de la loi n2004-001 du 17 juin 2004 relative aux Rgions
Dcret n2005-012 du 11 janvier 2005 portant cration des Districts et des
Arrondissements administratifs

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

135

Dcret n2007-151 du 1 fvrier 2007 modifiant certaines dispositions du Dcret


n2004-299 du 03 mars 2004 fixant l'organisation, le fonctionnement et les attributions
du Fokotany
Dcret n2007-183 du 27 fvrier 2007 fixant les attributions du Ministre auprs de la
Prsidence de la Rpublique, charg de la Dcentralisation et de l'Amnagement du
Territoire ainsi que l'organisation gnrale de son ministre
Dcret n2007-444 du 21 mai 2007 fixant les rgles de gestion budgtaire, financire
et comptable des rgions
Dcret n2007-505 du 04 juin 2007 modifiant et compltant les dispositions du Dcret
n2007-183 du 27 fvrier 2007 fixant les attributions du Ministre auprs de la Prsidence
de la Rpublique, charg de la Dcentralisation et de l'Amnagement du Territoire ainsi
que l'organisation gnrale de son ministre
Dcret n2007-1105 du 18 dcembre 2007 modifiant et compltant certaines
dispositions du Dcret modifi n2007-183 du 27 fvrier 2007 fixant les attributions du
Ministre auprs de la Prsidence de la Rpublique, charg de la Dcentralisation et de
l'Amnagement du Territoire ainsi que l'organisation gnrale de son ministre
Impts
Madagascar Appui au dveloppement et la mise en uvre de la rforme de la
DGI. Dpartement des finances publiques du FMI Fvrier 2007
La fiscalit locale Madagascar, derniers dveloppements et perspectives
Vers un systme fiscal simple, quitable et propice la croissance, FMI, fvrier 2007
Instruction N 309 MFB/SG/DGI en date du 01 avril 2008, objet : Remboursement de
crdits de TVA
Arrt N9026/2008 du 24 avril 2008 crant la Commission Fiscale de Recours
Administratif et fixant son mode de fonctionnement
Douanes
Code des douanes, janvier 2006
Dcrets
Arrts
Arrt n01414 du 01 fvrier 2001 portant cration et ouverture des bureaux
dnomms "antennes des douanes", modifiant et compltant certaines dispositions de
l'arrt n229 du 30 janvier 1961, modifi par l'arrt n5741/96 du 13 septembre 1996
Autres
Dcision n051 du 24 janvier 2003 prcisant la simplification de la procdure de
ddouanement des marchandises commerciales et non commerciales
Dcision n09/MFB/SG/DGD du 10 aot 2007 modifiant les dispositions de la dcision
n02 /MFB/SG/DGD du 04 mai 2007 fixant le montant des pnalits pcuniaires
GASYNET, Newsletter, divers numros
GASYNET, un partenariat public priv

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

136

La procdure de ddouanement l'importation, Bureau des douanes de Toamasina


port
Contrle
Lois
Loi n2004-006 du 26 juillet 2004 portant rorganisation et fonctionnement du Conseil
de Discipline Budgtaire et Financire
Loi n2004-032 fixant les principes fondamentaux rgissant les organes administratifs
d'inspection ou de contrle
Loi n2004-033 fixant les rgles de dontologie s'appliquant aux organes administratifs
d'inspection ou de contrle
Ministres sectoriels
Ministre de la sant, du planning familial et de la protection sociale
Plan de dveloppement secteur sant 2007-2011, Ministre de la sant, du planning
familial et de la protection sociale
Assistance au renforcement du processus de prparation, d'excution et de suivi du
budget du budget du Ministre de la sant et du planning familial. Octobre 2007
Secteur rural
Programme national de dveloppement rural (PNDR) Primature Dcembre 2005
Ministre de l'ducation nationale et de la recherche scientifique
Renforcement du processus de prparation, d'excution et de suivi du budget de
programme du MENRS, Consultant Hafedth Zaafrane. Mai 2007
Ministre de l'nergie
Aide-mmoire de la deuxime mission d'appui l'laboration, l'excution et suivivaluation du budget de programmes du secteur eau et assainissement du Ministre de
l'nergie. Juin 2007
Collectivits territoriales
Lois
Loi n2001/001 du 24 octobre 2001 portant Loi statutaire de la province autonome
d'Antananarivo

Bonne Gouvernance
Dcret n2002-1128 du 30 septembre 2002 portant cration du Conseil suprieur de
lutte contre la corruption, dcret modifi par le dcret n2004-982.
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

137

Dcret n2003-1158 portant Code de dontologie de l'administration et de bonne


conduite des agents de l'Etat pose un certain nombre de principes mais ne prvoit pas
de sanctions.
Dcret N 2004-937 portant cration du Bureau indpendant anti-corruption
Dcret n2006-207 du 21 mars 2008 portant cration du Comit pour la sauvegarde de
l'intgrit, transforme le Conseil suprieur de lutte contre la corruption en Comit pour la
sauvegarde de l'intgrit.

Autres
Lois
Loi No. 98-031 Portant dfinition des tablissements publics et des rgles concernant
la cration de catgorie dtablissements publics du 22 dcembre 1998 ;
Dcrets
Dcret n2003-1158 du 17 dcembre 2003 portant Code de dontologie de
l'administration et de bonne conduite des agents de l'Etat
Dcret n2005-008 du 11 janvier 2005 fixant les attributions du Ministre de l'Intrieur et
de la Rforme Administrative ainsi que de l'organisation gnrale de son Ministre
Dcret n2007-185 fixant les attributions du Ministre des finances et du budget ainsi
que l'organisation gnrale de son ministre
Dcret n2007-633 modifiant certaines dispositions du Dcret n2007-185 fixant les
attributions du Ministre des finances et du budget ainsi que l'organisation gnrale de
son ministre
Rapports
Tableau synoptique sur la mthodogie de preparation du tableau de bord des
operations globales du Trsor (OGT)
Joint Bank-Fund Debt Sustainability Analysis
Renforcement des capacits institutionnelles en gestion des dpenses publiques
consacres l'ducation et la sant, Banque mondiale, mai 2005
International development association program document for a proposed credit for a
fourth poverty reduction support credit to the republic of Madagascar, 25 mai 2005,
Banque mondiale
Rapport relatif aux travaux daudit des sommes dues par la Rpublique de
Madagascar au titre des arrirs de TVA du programme dinvestissement public
engags au cours des exercices antrieurs 2006, cabinet Mazars Fivoarana, octobre
2006.
Madagascar country assistance evaluation, Banque mondiale, 13 dcembre 2006
Madagascar joint ida-imf staff advisory note on the poverty reduction strategy paper
Madagascar action plan 2007-2012, Banque mondiale, 26 janvier 2007
Madagascar : Document de stratgie de rduction de la pauvret Plan d'action de
Madagascar, fvrier 2007, FMI
Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

138

Country assistance strategy for the Republic of Madagascar, IDA and IFC, Banque
mondiale, 7 mars 2007
Stratgie d'aide-pays pour la Rpublique de Madagascar pour la priode des exercices
07-11, Association internationale de dveloppement, Socit financire internationale,
Banque mondiale, 7 mars 2007
Aide-mmoire mission conjointe et appui budgtaire, BAD, Banque mondiale, France,
UE, mars 2007
Project paper on a proposed restructuring of the governance and institutional
development project and on a proposed additional financing to the republic of
Madagascar, 25 avril 2007, Banque mondiale.
Appui la matrise du budget de programme, Banque mondiale, 27 avril 2007
Madagascar Restructuring and additional financing of the gouvernance and
institutionnal development project, project paper, IDA, 3 mai 2007
DSRP Rapport annuel de mise en uvre Janvier Dcembre 2006 Juin 2007
Madagascar, Revue des dpenses publiques, Mise en uvre du Madagascar Action
Plan : Analyse pour des rsultats, rsum excutif, 28 juin 2007, Banque mondiale
Madagascar, Revue des dpenses publiques, Mise en uvre du Madagascar Action
Plan : Analyse pour des rsultats, Volume I, II, III, IV, 28 juin 2007, Banque mondiale
Republic of Madagascar : Selected Issues, juillet 2007, FMI
Rapport provisoire : Analyse des dpenses publiques des communes , Cabinet
MIARA-MITA, septembre 2007.
Propositions pour une amlioration de la classification des dpenses, 17 novembre
2007, Tommasi , Daniel, Appui la matrise du budget de programme, PGDI.
Analyse des dpenses publiques des communes, Cabinet Miara-Mita, septembre 2007
Service Delivery in the Education and Health sector : Results of the 2006/2007 Public
Expenditure Tracking survey, 31 dcembre 2007
Rapport spcial sur les dtournements de deniers publics travers des
remboursements de frais de soins ou dhospitalisation fictifs aux centres hospitalouniversitaires de BEFELATANANA, de FENOARIVO et de JOSEPH RAVOAHANGY
ANDRIANAVALONA, Direction de la Brigade dinspection et de vrification.
Tableau rcapitulatif des arrirs de paiement au 30/06/07, SEBTP (syndicats des
entreprises du Btiment et des travaux publics).
Rapport relatif linventaire et audit de la gouvernance des entreprises participation
dEtat, cabinet Mazars Fivoarana.
Evaluation de la performance du programme de dsengagement de lEtat des
entreprises du secteur public, PSD2, Fvrier 2008, DCDM E&M.
Note de la DGB, Nomenclature budgtaire 2009 , fvrier 2008.
Audit des tablissements publics nationaux ; rapport dtape n 2 ; 16 avril 2008. Delta
Audit.
Examen, compilation et analyse financire des tats financiers (socits dEtat).
Situation davancement des travaux au 16 avril 2008 ; Delta audit.

Rapport PEFA sur les performances

- Evaluation rpte de la gestion des finances publiques de Madagascar

139

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