Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
y la fragmentacin
del sistema educativo argentino?
ISBN: 987-20149-0-6
ndice
Perfil de los autores
13
,
17
Captulo 1
Estrategias para mejorar la calidad y
la equidad de la educacin en la Argentina
Ins Aguerrondo
35
Captulo 2
Desigualdades sociales y desigualdades escolares
en la Argentina de hoy .
Algunas reflexiones y propuestas
Ins Dussel
85
Captulo 3
Propuestas para mejorar el sistema educativo.
Un futuro para la Argentina del siglo XXI
Silvina Gvirtz
Gabriel Petrucci
117
Captulo 4
Desafos para el logro de la igualdad
de oportunidades en el sistema educativo
Silvia Montoya
155
Captulo 5
Hacia un sistema educativo nacional,
de base federal y democrtica
Adriana Puiggrs
183
Captulo 6
Propuestas para mejorar la educacin argentina
Horacio Sanguinetti
213
Captulo 7
Despus de los noventa: prioridades
de la poltica educativa nacional
Flavia Terigi
229
Captulo 8
Aportes y propuestas individuales
y generales, sin diagnsticos
Alfredo Manuel van Gelderen
291
Captulo 9
Estrategias para superar las desigualdades y la
fragmentacin en el sistema educativo
Mara Ins Abrile de Vollmer
309
Captulo 10
Tucumn: del Edn de Amrica
al infierno de la desnutricin
Mara Clotilde Yapur
337
la Universidad de Buenos Aires. Autora de publicaciones sobre temas vinculados con la enseanza y el aprendizaje escolar, la formacin docente y la elaboracin curricular.
Alfredo Manuel van Gelderen: Es Maestro y Profesor en Letras.
Profesor Emrito de la Pontificia Universidad Catlica Argentina
Santa Mara de los Buenos Aires. Acadmico Secretario de la Academia Nacional de Educacin de la Repblica Argentina. Miembro
de la Academia Europea de Artes y Ciencias. Ha sido el primer Director Nacional de Enseanza Privada, Vicepresidente del Consejo
Nacional de Educacin y Subsecretario de Estado del Ministerio Nacional de Educacin.
Mara Ins Vollmer: Es profesora de Ciencias de la Educacin. Fue
Ministra de Cultura y Educacin de Mendoza, Coordinadora del Programa de Reformas e Inversiones del Sector Educacin financiado
por el Ministerio de Educacin y el Banco Interamericano de Desarrollo, Subsecretaria de Desarrollo Social de Mendoza y Diputada
Provincial. Actualmente es Subsecretaria de Desarrollo Territorial y
Economa Social del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin.
Clotilde Yapur: Profesora en Pedagoga y Magister en Educacin.
Profesora Titular de Didctica y Directora del Depto. de Formacin
Pedaggica, ambos cargos en la Universidad Nacional de Tucumn.
Docente/investigadora Cat. 1. reas de estudio: formacin docente
y educacin superior. Subsecretaria de Educacin de la provincia de
Tucumn (1992-94) y Secretaria de Posgrado y Acadmica de la
UNT (1994-97 y 1998-2002).
11
Prlogo
Nuestro pas ha comenzado a transitar un proceso de recuperacin de una de las crisis ms profundas de toda su historia. El optimismo que este cambio de tendencia provoca en
todos los argentinos no debe servir para ocultar la gravedad
y la urgencia de los problemas que debemos enfrentar. La
educacin, la ciencia y la tecnologa son componentes fundamentales de la recuperacin; no obstante, para que puedan cumplir ese papel deben resolver problemas muy significativos, que pertenecen tanto a las deudas del pasado como a los desafos del futuro. Un firme compromiso por parte del Estado, asumiendo en plenitud su rol indelegable en
la materia, resulta imprescindible para afrontar esta doble y
compleja tarea.
En este contexto, el Ministerio de Educacin, Ciencia y
Tecnologa ha identificado dos grandes ejes de problemas y
desafos que debemos enfrentar con urgencia: uno, la desi gualdad en los resultados de aprendizaje que obtienen los
nios y las nias de nuestro pas, y dos, la fragmentacin de
la oferta educativa, tanto entre provincias como entre los diferentes niveles del sistema educativo, que expresa otra faceta de la desigualdad social, acenta la exclusin educativa
y contribuye a reproducirla.
La desigualdad de los resultados ha sido constatada por
todos los instrumentos de medicin, tanto nacionales como
internacionales, aplicados en el pas. Nuestros alumnos
aprenden poco, pero las diferencias que existen entre lo que
aprenden los que han tenido la suerte de nacer en las zonas
13
15
Introduccin
El debate educativo, tanto en Argentina como en el resto de
Amrica Latina, est incorporando temas y caractersticas diferentes de las que tuvo en la dcada pasada. Al respecto, es
necesario recordar que la agenda educativa de la dcada de
los aos 90 modific sustancialmente los debates tradicionales e instal un esquema de anlisis basado en la centralidad del conocimiento y la informacin en las estrategias de
desarrollo. A partir de esta hiptesis, se produjo un consenso bastante general acerca de la necesidad de transformar la
oferta educativa vigente, para responder a los nuevos desafos que se presentaban tanto desde el punto de vista del proceso productivo como del desempeo ciudadano.
El consenso acerca de la necesidad de transformar la
educacin fue seguido de un debate, ms o menos intenso
segn los diferentes contextos nacionales, acerca de las estrategias especficas de accin. Ms all de las particularidades nacionales, es posible sostener que en el caso de Amrica Latina los procesos de reforma se apoyaron en una agenda que otorg una fuerte prioridad al cambio institucional1.
La evaluacin de los resultados de estos procesos es hoy motivo de anlisis y discusiones que abarcan no slo los proce1 Un anlisis ms extenso sobre las reformas educativas en Amrica Latina
puede verse en Juan Carlos Tedesco. Educar en la sociedad del conocimiento.
Buenos Aires. Fondo de Cultura Econmica, 2000, captulo 4.
17
sos de transformacin educativa sino el conjunto de las polticas y estrategias de desarrollo. Al respecto, queremos partir del postulado segn el cual tanto los efectos de las polticas aplicadas durante la dcada de los aos 90 como el agotamiento de algunas de sus orientaciones dominantes constituyen el marco desde el cual comienzan a formularse nuevos temas y problemas, a redefinirse algunos de los tradicionales y a modificarse los patrones que orientan las estrategias de desarrollo2. Si bien estos cambios se refieren al conjunto de las polticas sociales y econmicas, en el caso especfico de la educacin pueden agruparse en cinco grandes
puntos: (i) la dificultad para cambiar los sistemas educativos
en el contexto del nuevo capitalismo, (ii) el nuevo papel del
Estado, (iii) la escasez de recursos y el exceso de demandas,
(iv) la revalorizacin de la dimensin pedaggica del cambio
educativo y (v) la tensin entre consenso y conflicto para la
definicin de estrategias de accin educativa.
18
19
20
21
fundamental intervenir en el momento preciso en que se produce la formacin bsica del capital cognitivo de las personas. Esto significa invertir en las familias y en la primera infancia. Existen numerosas evidencias que indican el escaso
poder compensador de las desigualdades que tiene la educacin formal, si interviene una vez que las desigualdades ya
han sido creadas.
Esta situacin sugiere que una parte fundamental de la
explicacin del problema de las dificultades para elevar los
resultados de la accin escolar de los alumnos de familias
desfavorecidas est vinculada con las condiciones con las
cuales los alumnos ingresan en la escuela. Estas condiciones
se refieren a dos tipos de factores distintos: (a) un desarro llo cognitivo bsico, que se produce en los primeros aos de
vida y est vinculado con una sana estimulacin afectiva,
buena alimentacin y condiciones sanitarias adecuadas, y
(b) una socializacin primaria adecuada mediante la cual los
nios adquieren los rudimentos de un marco bsico que les
permita incorporarse a una institucin especializada distinta
de la familia, como la escuela. Las polticas al respecto deberan, por ello, atacar las desigualdades en trminos de recursos culturales disponibles en las familias, para favorecer un
proceso de socializacin primaria destinado a promover un
adecuado desar rollo cognitivo bsico7. En este universo de
acciones, el papel del Estado es fundamental.
Con respecto a la cohesin, los temas ms importantes
son los referidos a la estructura del sistema8, los mecanismos
7 Ver G.Esping-Andersen, Against Social Inheritance, en Progressive Futures;
New Ideas for the Centre-Left. London, Policy Network, 2003.
8 La aplicacin diferencial de la Ley Federal de Educacin y de las resoluciones
del Consejo Federal sobre este tema han dado lugar a una enorme diversidad
de modelos, a veces dentro de una misma jurisdiccin. Existen propuestas de
unificacin sobre una base distinta a la de tres ciclos de educacin general bsica seguidas por el Polimodal y otros planteos que apuntan mas bien a admi-
24
de control de calidad a travs de exmenes nacionales al final de cada ciclo, as como los instrumentos de acreditacin
y validez de los ttulos9, la correspondencia entre las estructuras administrativas del Ministerio de Educacin nacional y
de los Ministerios provinciales y el modelo institucional que
se otorgue a la instancia administrativa responsable de la
medicin y evaluacin de resultados10.
No tendra sentido resumir aqu las contribuciones que
los diferentes especialistas aportan en sus trabajos. Slo nos
parece pertinente mencionar dos aspectos a tomar en cuenta
en los debates sobre este tema. El primero de ellos se refiere
a la necesidad de definir no slo el modelo de estructura administrativa ms adecuado a las funciones que cumple cada
instancia nacional o provincial sino el proceso de transi cin de un modelo a otro. Es bien sabido que las estructuras
administrativas son el soporte de fenmenos corporativos difciles de modificar, que exigen complejos procesos de negociacin. En este sentido, una de las lneas fundamentales de
accin en los procesos de transicin de una estructura a otra
es la que se refiere al fortalecimiento de la capacidad tcnicopedaggica de los ministerios provinciales. El segundo aspecto, de carcter ms general, se refiere a la necesidad de incluir en la discusin sobre el papel de Estado la dimensin
internacional. Los procesos de descentralizacin estn asociados, desde este punto de vista, a la resignificacin del Estado-Nacin. Hablar del papel del Estado en estos momentos
exige pensar tambin en trminos globales, ya que un contir la diversidad en las estructuras para poner el acento en la homogeneidad de
los resultados.
9 Ver Ins Aguerrondo, Estrategias para mejorar la calidad y la equidad de la
educacin en la Argentina, en este mismo volumen, cap. I.
10 Ver Silvina Gvirtz y Gabriel Petrucci, La Argentina educada. Gestin de polticas pblicas para la equidad educativa, y Silvia Montoya, Desafos para el
logro de la igualdad de oportunidades en el sistema educativo, en este mismo
volumen, caps. III y IV respectivamente.
25
26
27
La dimensin pedaggica
En cuarto lugar, es importante sealar que en la agenda ac tual se ha complejizado mucho ms toda la referencia a la
dimensin pedaggica de las estrategias de transformacin
educativa y, en ese contexto, al papel de los docentes. La lgica predominante en las reformas de los aos 90 pona el
acento en el cambio institucional y supona que instrumentos tales como la medicin de resultados, el financiamiento
de la demanda, la evaluacin del desempeo de los docentes
y los cambios en los contenidos curriculares (sea por la va
de la definicin de prescripciones curriculares o de estndares de resultados), provocaran una dinmica por la cual los
resultados de aprendizajes tenderan a mejorar. La experiencia ha mostrado que estos instrumentos no produjeron los
impactos esperados en los procesos de enseanza y aprendizaje que tienen lugar en las salas de clase y en las escuelas;
as, hoy estamos ante la necesidad de revisar con ms profundidad el papel de las variables propiamente pedaggicas
del cambio educativo. En este sentido, y sin dejar de reconocer la importancia tanto de las variables del contexto socioeconmico como las de tipo institucional, adquiere mayor
relevancia la hiptesis segn la cual, para que las reformas
lleguen al aula y se modifiquen las relaciones y los resultados de aprendizaje, la variable clave es el docente, sus mtodos, sus actitudes y sus representaciones. Desde este punto de vista, la nueva agenda coloca en un lugar central las
preguntas acerca de quin y cmo se ensea.
Con respecto a quin ensea, algunos estudios recientes
28
14 Sobre formacin docente y otros componentes de una poltica integral pueden verse, en este volumen, los textos de Horacio Sanguinetti y de Alfredo van
Gelderen.
29
mediocres en todo el pas y, por lo tanto, los cambios deberan afectar al conjunto de los docentes, no es menos cierto
que el principal problema se registra en las prcticas pedaggicas de los docentes que trabajan con alumnos de los sectores ms desfavorecidos. En este punto, slo quisiramos aludir a la necesidad de explorar el concepto de polticas de sub jetividad expuesto en otro trabajo15, donde se sugieren algunas lneas de accin especficas para romper el determinismo
social de los resultados de aprendizaje desde las propias metodologas de enseanza. Una pedagoga basada en la con fianza de los educadores con respecto a la capacidad de
aprendizaje de los alumnos, en el fortalecimiento de la capacidad de los alumnos para conocerse a s mismos y definir
sus proyectos de vida, y en la capacidad para construir una
narrativa sobre aquello que estn viviendo parece ser efectiva para superar las condiciones de adversidad en las cuales
se encuentran los alumnos de familias pobres.
El consenso y el conflicto
En quinto lugar, tambin se han producido cambios con res pecto al lugar del consenso y del conflicto en los procesos de
cambio educativo. La experiencia de los aos 90 ha demostrado que la construccin de consensos en educacin es mucho ms difcil y compleja de lo previsto. En el mejor de los
casos pueden obtenerse acuerdos sobre grandes objetivos,
pero el conflicto aparece cuando se trata de concertar estrategias de accin. En este sentido, los diagnsticos indican
que la conflictividad se halla adentro y afuera del sistema, y
est muy vinculada a la defensa de intereses corporativos.
15 Juan Carlos Tedesco. Igualdad de oportunidades y poltica educativa, en
Cadernos de Pesquisa. San Pablo, Fundacion Carlos Chagas, 2004.
30
Al respecto, existe conciencia en reconocer que el pas perdi mucho tiempo con falsos debates que atrasaron las
posibilidades de resolver problemas. Hoy estamos, en consecuencia, frente a una demanda que requiere recuperar el
tiempo perdido y acelerar los ritmos de accin, todo lo cual
obliga a manejar muy cuidadosamente la tensin entre la
lentitud de los procesos de concertacin y la urgencia que
requiere la toma de decisiones.
Existe un consenso bastante general segn el cual no es
posible disear nuevas polticas educativas sin un balance de
la dcada de los aos 90. No se trata, por supuesto, de un
debate acadmico o histrico, ni tampoco de reproducir las
discusiones pasadas16. Se trata, ms bien, de actualizar los
diagnsticos sobre los cuales pueden apoyarse las nuevas
estrategias. Esta idea de actualizar diagnsticos debe ser
considerada con particular atencin. Los diagnsticos que
sirvieron de base a las reformas de los aos 90 ya estn superados. Han surgido problemas nuevos sobre los cuales se
conoce muy poco o se tienen visiones muy distorsionadas.
La pobreza, por ejemplo, es uno de ellos. La crisis de los ltimos aos ha provocado un nuevo fenmeno de cada social,
que no puede ser conceptualizado en los mismos trminos
que la pobreza clsica de la sociedad capitalista industrial. La
expansin de los procesos de modernizacin tecnolgica, los
cambios culturales y cognitivos asociados a esta expansin
as como los propios resultados de los procesos de transformacin (mayor autonoma, diversidad, uso de los instrumentos de evaluacin, etctera) son otros tantos ejemplos de
procesos sobre los cuales es necesario profundizar en su conocimiento y explicacin.
16
31
Pero las transformaciones de los aos 90 tambin dejaron resultados en trminos de percepciones y representaciones de aspectos especficos y muy importantes de las propias reformas educativas. En este sentido, es interesante
destacar que las visiones sobre esa dcada se caracterizan
por la significativa divergencia de opiniones e interpretaciones. Para algunos, las polticas de la dcada de los aos 90
destruyeron la visin sarmientina de la educacin. Desde esta posicin, se percibe a la Ley Federal de Educacin como
una de las fuentes principales de los problemas de fragmentacin y desigualdad de la educacion argentina 17. Otros, en
cambio, sostienen que la educacin tuvo un papel contra-estructural, que permiti compensar o atenuar el impacto de las
polticas econmicas y que la desigualdad y la fragmentacin
hubieran sido aun mayores de no haber mediado las polticas educativas de aumento de la cobertura, de compensacin
social y de coordinacin nacional que se implementaron en
ese perodo. Para otros, finalmente, algunas de las principales lneas de la transformacin educativa quedaron inconclusas y sera preciso avanzar an ms profundamente en su diseo e implementacin.
En trminos un poco esquemticos pero reveladores de
esta falta de consenso, es posible apreciar que las estrategias
de cambio promovidas en la dcada pasada pueden ser interpretadas por las hiptesis ms contrastantes. Desde una crtica de izquierda, esas polticas fueron claramente neo-liberales, mientras que para la literatura neo-liberal, esas
polticas fueron una continuacin de la tradicional poltica
educativa estatista de la Argentina. Esta falta de consenso
sobre la interpretacin del sentido de los cambios tambin se
percibe en los actores internos del sistema, que tienen opi-
17
32
33
34
Introduccin
En Argentina, la dcada de los aos 90 dej rastros divergentes. Si bien en el conjunto de la sociedad se incrementaron los niveles de desigualdad social, hay tambin evidencias
de que en el rea de la educacin se avanz en contra de esta tendencia1. La consigna Ms y mejor educacin para todos, que fue el eje desde donde se organiz esta poltica, expresa claramente la idea de que la mejor educacin (calidad)
debe ser para todos (equidad), y de que estos conceptos deben ser pensados de manera conjunta.
Hoy es claro que ambas ideas se implican y que estn
indisolublemente relacionadas. Si la funcin del sistema educativo es distribuir conocimiento, sta es el arma ms efectiva para la equidad. Es conocido que el sndrome de la pobreza tiene un factor determinante que son los ingresos, los cuales estn determinados por el empleo, que a su vez est determinado por el nivel educativo.
Mejorar la calidad y la equidad de la educacin no es ta-
1 Esto lo demuestra el incremento de las tasas de escolaridad y el mejoramiento de los aspectos materiales de la educacin, tales como la construccin de escuelas, el reemplazo de la casi totalidad de las escuelas rancho, la provisin de
libros para bibliotecas de aula, bibliotecas escolares y bibliotecas para docentes y la provisin de computadoras, pero tambin una serie de aspectos intangibles como los nuevos contenidos educativos (CBC), el modelo de la formacin docente continua y los acuerdos de capacitacin.
35
rea fcil ya que la raz de la inequidad est en el propio sistema educativo actual, generado en un momento en que no
se consideraba que los pobres fueran ciudadanos. El diseo
de un modelo de enseanza que supone un capital cultural
de clase media en los alumnos y en los profesores, y condiciones de vida cotidiana propias de sectores medios, tales como tiempo disponible de los adultos para ayuda, libros en el
hogar, espacio y tiempo del nio/joven para dedicar a educarse, estn en el origen de la expulsin de los sectores que no
cumplen con estas condiciones.
La responsabilidad central del Estado
Como se trata de un problema estructural, no hay manera de
avanzar en el camino de una educacin de calidad con equidad si el Estado no toma un papel protagnico en este proceso. En tanto garante del bien comn tiene que intervenir para garantizar el derecho a la educacin, como bien pblico,
con dos tipos de acciones: por un lado, debe compensar diferencias para generar condiciones de educabilidad; por el
otro, debe timonear cambios profundos en el diseo del modelo de enseanza y en la organizacin y la gestin del sistema educativo de forma que se pueda avanzar hacia el mejoramiento de la oferta educativa contemplando las diferencias de los diversos grupos que conforman la sociedad actual,
todos los cuales tienen derecho a educacin de calidad.
Las estrategias bsicas del Estado para la equidad educativa con calidad suponen entonces, en primer trmino, encarar polticas compensatorias que lleguen realmente de manera prioritaria a los sectores ms necesitados. La debilidad
operativa del Estado en trminos normativos, organizacionales y de planificacin estratgica hace que, aunque estn presentes, no siempre el gasto y las acciones compensatorias llegan a quienes deberan ser sus destinatarios.
36
Pero no menos importante que esta tarea es la otra funcin del Estado en este tema, consistente en fijar la direccin
del cambio y colocar incentivos para que se cumpla. Y esto
porque la equidad supone una base mnima igualitaria a la
cual todos tienen derecho y para lograr esto se requiere fijar
objetivos claros, negociar acuerdos para cumplirlos, y resguardar que se cumplan, montando los mecanismos apropiados para ello.
La complejidad de la poltica pblica
Al pretender conducir cambios hacia la mayor calidad y equidad educativa, es de singular importancia tener en claro las dificultades que esta empresa supone. El sistema educativo es
un sistema complejo, con una serie muy diversa de partes interrelacionadas que, por un lado, se implican mutuamente y
tienen una serie de caractersticas comunes, y, por el otro, presentan costados de autonoma relativa. La complejidad supone tambin la existencia de diversos niveles de profundidad y
de instancias de organizacin, a la vez que est potenciada por
el crecimiento gigantesco del sistema escolar, que se ha transformado en la organizacin ms grande de toda sociedad.
Estos elementos, y el estudio detallado de los procesos
de reforma educativa, han llevado a autores como Michael
Fullan a decir que estamos empezando a apreciar mejor todo el conjunto. Lo que en apariencia es simple, luego no lo es
tanto..., lo que en apariencia es complejo, despus lo es menos. Es la nueva ciencia del caos... porque el proceso del
cambio es tan complejo y est tan lleno de incgnitas que todos debemos estar prevenidos y dedicarnos a la investigacin y solucin de los problemas.2
2
Michael Fullan (1993). Las fuerzas del cambio. Explorando las profundidades
de la reforma educativa, Akal Ediciones, Madrid.
37
Si bien los recursos econmicos son importantes, no son los nicos que definen esta viabilidad. Tan importantes como ellos son otros recursos, como la capacidad de organizacin, o la disponibilidad de tiempo para secuenciar adecuadamente las acciones.
38
a quienes se vean afectados negativamente, y con la disposicin favorable de la comunidad educativa por un lado y de
la sociedad en general por el otro.
De todas ellas, creo que en la actualidad la definitoria es
la dimensin poltica, porque queremos realmente enfrentar
todo lo que significa orientar acciones hacia la mejor calidad
con equidad? Hay que tener en claro que estas acciones, aun
cuando sean aceptadas en trminos de declaraciones, a la hora de llegar a su implementacin generan conflicto. No se trata de propuestas tcnicas, desprovistas de contenido ideolgico; se trata de propuestas que tienden a revertir situaciones histricas que han generado ya sus races en el sistema
y que, para removerlas, deben producirse, necesariamente,
discusiones y tensiones.
Al presentar estas propuestas somos conscientes de estas restricciones, pero estimamos posible enfrentarlas buscando estrategias de conciliacin en las que se tienda a un
modelo de negociacin en que nadie pierda pero en el cual todos concedan, sobre todo los docentes, que son uno de los
actores centrales para producir estos cambios. Reconociendo
el aporte importante que han hecho a nuestra sociedad, ya
que ha sido en ellos en quienes ha recado en gran parte la
responsabilidad de sostener la accin educativa, no se puede
tampoco dejar de lado que este modelo de funcionamiento de
la educacin en el cual estn ellos inmersos y hasta atrapados est produciendo efectos perversos en la sociedad, que
deben ser cambiados. Por esto nos animamos a proponer algunas lneas de accin para avanzar en el proceso de mejorar la calidad de la educacin con mayor equidad.
Las medidas propuestas
Descontando la necesidad de medidas directas en relacin
con la equidad, del tipo de las que se denominan polticas
39
compensatorias, nos centraremos en este anlisis en tres medidas que nos parecen nodales para que, desde el nivel central del sistema educativo en el marco de un sistema federal, se ofrezca el marco orientador para mejorar la calidad y
la equidad, en un contexto de unidad del sistema educativo
argentino.
Las tres medidas generales que sern analizadas brevemente en los puntos siguientes son:
Insertar en el sistema educativo mecanismos de control de
calidad.
Asegurar que toda persona que ensea tenga los conocimientos para hacerlo.
Posibilitar la existencia de equipos docentes en las escuelas secundarias.
La intencin es introducir seales claras sobre los ineludibles
desafos que debe enfrentar el Estado para caminar hacia
una educacin de calidad, con equidad. Por un lado, introducir un fuerte compromiso del Estado (nacional y provincial)
en trminos de explicitar las exigencias y de hacerse cargo de
sostener las consecuencias, para orientar as la calidad educativa. Por el otro, introducir los requisitos que hagan posible que los niveles de la operacin de la educacin, esto es,
las escuelas, cuenten con los elementos necesarios para hacerse cargo de estos compromisos.
40
las diferencias en las instituciones de los sistemas educativos... los efectos positivos en el logro de los alumnos surgen
de los exmenes centralizados y de los mecanismos de control, de la autonoma de las escuelas en el personal y en los
procesos de decisin, de la influencia de los docentes individuales en los mtodos de enseanza, de los lmites de la influencia de los sindicatos docentes en el mbito del currculo,
del escrutinio de los logros de los alumnos y de la competencia de las escuelas privadas (Wossmann, 2001).
Frente al avance de las ideas descentralizadoras que ponen la responsabilidad en la institucin escolar, este aporte
nos devuelve la importancia de la gestin macro. Como est
apareciendo en muchos estudios sobre este tema, es central
no oponer la gestin micro a la gestin macro, sino encontrar
los mecanismos y procedimientos que permiten que ambas se
retroalimenten. Proponemos, por lo tanto, la creacin de mecanismos de control de calidad como parte de la funcin del
Ministerio Nacional que debe velar por los intereses del bien
comn y garantizar que todos los habitantes de la Argentina
tengan acceso a una educacin de calidad, independientemente del lugar del territorio en que cada uno de ellos resida.
Un rasgo comn de muchos ministerios de los pases del
norte se centra en un rea denominada de Exmenes Nacionales, encargada de elaborar exmenes que se aplican a todos los alumnos del sistema al finalizar los distintos tramos
de la enseanza. Hay tres instancias que son fundamentales:
al terminar el perodo de obligatoriedad escolar, habitualmente despus de 10 aos de escolaridad; al terminar la enseanza secundaria; y al terminar la formacin docente.
Estos exmenes cumplen un doble papel: por un lado,
sirven de control de calidad para las distintas instancias del
sistema para controlar la calidad de las escuelas especficas,
o de las regiones concretas, o de los alumnos individualmente a manera de diagnstico que permite acciones de asisten42
Medidas propuestas:
IMPLANTAR DE MANERA PROGRESIVA EXMENES
NACIONALES
AL FINALIZAR LA OBLIGATORIEDAD ESCOLAR,
AL FINAL DE LA EDUCACIN SECUNDARIA
(POLIMODAL) CONTRA EL CUAL CERTIFICAR EL
NIVEL, Y
AL FINAL DE LA FORMACIN DOCENTE.
PONER EN FUNCIONAMIENTO EL SISTEMA PARA LA
VALIDEZ NACIONAL DE LOS CERTIFICADOS Y
TTULOS
Es cada vez ms fuerte la presin internacional por contar con estas herramientas. Como ejemplo citamos el acuerdo reciente de los ministros de Educacin de la Unin Europea sobre la estructura y contenidos de las carreras uni-
43
44
metros que expresen metas concretas de resultados deseables, fomentando la responsabilidad del sistema sobre la educacin que imparte y acompaando a quienes as lo necesiten.
Un hecho positivo, en nuestro caso, es que contamos
con antecedentes en esta lnea de accin, ya que en la dcada de los aos 90 se realizaron en el pas las primeras acciones de evaluacin que fueron creciendo hasta llegar a lo que
se llam operativos censales de fin de secundario. En el
marco de estas acciones, en el ao 2000 se dict una Resolucin Ministerial que establece la obligatoriedad de la evaluacin de fin del Polimodal que, aunque nunca se cumpli5,
ofrece el marco normativo para esta estrategia.
La propuesta: medidas a tomar en el corto plazo
Se propone la implementacin progresiva de una evaluacin
nacional obligatoria para la certificacin del nivel Polimodal,
realizada a partir de los Operativos Nacionales de Evaluacin
de la Calidad, en el marco de la actual DINIECE (Direccin
Nacional de Investigacin y Evaluacin de la Calidad Educativa), reorientando el actual objetivo diagnstico hacia un
examen que, en el mediano plazo, certifique el nivel.
Experiencias internacionales, como el caso de algunos
pases centroamericanos Costa Rica, Repblica Dominicana
muestran que instalar estos mecanismos con una estrategia
de shock acarrea consecuencias negativas para un porcentaje demasiado mayoritario del alumnado. En funcin de ello
se propone la implementacin de esta evaluacin en tres etapas, que incluyen controles progresivos, antes de que sus resultados tengan efecto sobre la certificacin del nivel.
5 Aun los operativos llamados censales no incluyeron a los alumnos de los secundarios de las universidades que no se avinieron a ello, los de educacin a
distancia y de adultos, y los de escuelas con matrcula menor a 10 alumnos en
el ultimo ao del secundario.
45
Esta progresin permite tambin resolver algunos problemas que se han venido produciendo en los ONE, tales como incluir en los operativos a la totalidad de los alumnos que
finalizan el nivel independientemente del rgimen al que
asisten; mejorar paulatinamente la implementacin del operativo; generar informacin sobre resultados para poder trabajar sobre los factores que inciden en ellos; y fortalecer la
cultura de la evaluacin dentro del sistema educativo.
La implementacin progresiva abarca un perodo de cinco aos durante el cual se establecen tres etapas. Las dos primeras tienen intencin propedutica, por lo que durante su
transcurso el resultado de la evaluacin no tendr efectos sobre la certificacin del nivel.
Las etapas de la implementacin
La implementacin completa de esta estrategia comprende
cinco aos, divididos en tres etapas, tal como sigue:
Primera etapa : aplicacin obligatoria para todos los alumnos
de tercer ao del Polimodal, o sea, al final del secundario. Por
ser obligatorio dar esta prueba, la asistencia a la evaluacin
deber figurar en el certificado de nivel. No se tiene en cuenta para la certificacin el puntaje obtenido (Ao 1-2).
Segunda etapa: es obligatorio rendir la prueba; adems, en el
certificado de aprobacin del nivel figurar la nota del examen, aunque an no tendr efectos directos en la certificacin del nivel (Ao 3-4).
Tercera etapa : Se incluye la nota del examen en el certificado
y sta determina la acreditacin del nivel . Los alumnos
que no acrediten recibirn un comprobante de Polimodal o
secundaria cursada. Pueden presentarse a rendir el examen
46
Los aspectos operativos de esta propuesta estn desarrollados en el documento Evaluacin para fin del Polimodal, elaborado por Constanza Ortiz, Rosana Sanpedro y Victoria Engels, con la coordinacin de Ins Aguerrondo, en el
marco del rea Educacin de la Fundacin Grupo Unidos del Sud.
7 Estos casos se han dado en los operativos anteriores, as como escuelas que
seleccionana los alumnos que van a dar la prueba para no arriesgar malos resultados.
47
Hay fuerte evidencia emprica para sostener esto. En primer lugar, los parmetros bsicos educativos como las tasas de matriculacin, la repeticin, y la
desercin muestran fuertes diferencias provinciales mucho antes de los 90.
Adems, estudios realizados en la dcada de los aos 80 sobre los planes de
estudio vigentes en primaria y secundaria evidencian la profusin de programas
y la dispersin de planes a lo largo de todo el pas. Esto es muy antiguo teniendo en cuenta, por ejemplo, que este tipo de realidades haban hecho decir a
Gustavo Cirigliano, ya en los aos 60, que el sistema educativo argentino no
es sistema, no es educativo y no es argentino.
49
Federal de Educacin, la cual introduce cambios muy profundos, entre ellos una nueva estructura de niveles y ciclos que no
todas las provincias han terminado de llevar a la prctica.
Segn informacin del Consejo Federal de Cultura y
Educacin (CFCyE) al 2003 ni la Ciudad de Buenos Aires ni
la provincia de Neuqun han adoptado la implementacin de
la nueva estructura, y tampoco han cumplido con los acuerdos de contenidos bsicos comunes que la LFE establece. Las
restantes provincias s lo han hecho aunque existen casos
(Chaco, Entre Ros, Jujuy, Ro Negro y Santiago del Estero)
cuyo avance es muy parcial9.
En la actualidad, la adecuacin de las normativas provinciales a lo establecido por la Ley Federal de Educacin ha
sido prorrogada sin lmite10, con lo que se corre el riesgo de
la permanencia de dos sistemas educativos coexistiendo en el
territorio de un solo pas indefinidamente. Por ello se propone definir un plazo realista pero acorde con la necesidad de
consolidar la existencia de un Sistema de Educacin Nacional para aplicar tanto la nueva estructura como los Acuerdos del CFCyE.
La herramienta privilegiada de que dispone el Estado
nacional para esto se la da la misma Ley Federal de Educacin, que coloca en la rbita del Ministerio Nacional la responsabilidad de certificar la validez de los certificados y ttulos que se emitan en todo el pas. Debido a que este tema no
ha estado nunca dentro de las preocupaciones de los tomadores de decisiones, en la actualidad existe un completo desorden que facilita tanto la emisin de certificados falsos como el escaso control real de la calidad de la oferta educativa
por parte de las autoridades.
50
51
Merece un prrafo aparte el desarrollo actual de las ofertas de educacin a distancia. Sin desconocer la existencia
de emprendimientos serios, entre ellas no estn ausentes
sin embargo ofertas de dudosa calidad que slo pueden
sostenerse en el mercado amparadas por la inexistencia
de controles especficos por parte del Estado.
3. Procedimiento actual de emisin de ttulos.
Sus falencias (problema en el orden provincial)
No se cumplen los procedimientos necesarios para recibir
la validez nacional que fueran acordados en el seno del
Consejo Federal de Cultura y Educacin y establecidos
por normativa del Ministerio de Educacin. Esto ocurre
porque el Ministerio de Educacin nacional no ha dado
consignas claras a las provincias sobre estos temas. Como consecuencia, stas se siguen rigiendo por sus propios procedimientos, ya obsoletos. Una consulta a los organismos provinciales pertinentes sobre este tema permiti determinar que existen procedimientos tipo en las
provincias para emitir, certificar y legalizar. Los responsables de estos trmites sealan como falencias la falta
de mecanismos de control; la normativa obsoleta y las
pautas contradictorias emanadas del Ministerio de Educacin; la existencia de baches legales; en la mayora de
las provincias no existen recaudos respecto de la tinta y
el papel ni otros elementos de seguridad; ante la sospecha de falsedad de un ttulo, no se cuenta con mecanismos legales para comprobarlo.
De manera similar, las necesidades detectadas fueron las
siguientes: la necesidad de procedimientos que garanticen
seguridad y uniformidad, la de Informatizar y establecer
sistemas de control; tener un soporte nico para la configuracin de diplomas; la necesidad de un registro; una
base de datos centralizada para cruzar informacin con
52
interconexin a nivel nacional; un Manual de Procedimiento nico, la clara designacin de la dependencia con
respecto al sistema administrativo.
Todo esto parecera configurar una excelente oportunidad para instalar nuevos procedimientos de emisin de certificados.
La coyuntura de que las provincias estn adecuando su estructura educativa a lo establecido por la Ley Federal de Educacin trae aparejada la necesidad de emitir nuevos certificados y ttulos, ocasin adecuada para cumplir con el mandato
de la Ley en relacin con el nuevo papel del nivel nacional, y
de organizar los nuevos procedimientos.
La propuesta: medidas a tomar en el corto plazo
Se propone la elaboracin, desarrollo y aplicacin de un sistema de validez nacional de los certificados y ttulos12
Corresponde al Ministerio Nacional organizar el sistema
de resguardo de la validez nacional de certificados y ttulos
dado que La Ley Federal de Educacin modifica la situacin
histrica de laissez-faire anteriormente, la ley 18.889 estableca que cualquier plan de estudios sancionado por una
provincia deba ser automticamente reconocido por las
otras por un mecanismo en el cual los nuevos contenidos se
acuerdan entre todas las provincias en el CFCyE, y el
Ministerio Nacional resguarda estos acuerdos a travs de su
competencia para declarar la validez de los estudios.
Un sistema nacional de validez de certificados y ttulos
abarca todos los certificados y ttulos que se emiten en un
pas, esto es: a) los referidos a la educacin general o bsica
12 En este punto se ha tomado como base el documento Validez Nacional de Es tudios y Certificaciones, elaborado por Ins Aguerrondo, Susana Xifra y Laura
Delamer en mayo de 2000 a pedido del Ministerio de Educacin de la Nacin.
53
13
54
plan de modificacin paulatina de los procedimientos actuales de emisin y certificacin de ttulos a nivel de todo
el territorio nacional. Se debe trabajar para ello con las
provincias en la reestructuracin del rea provincial de
Certificaciones, tanto en su organizacin, en los perfiles y
equipamiento, como en la modificacin de los procedimientos tradicionales utilizados.
Estrategia para llevar adelante estos compromisos
El avanzado deterioro en el control de calidad de ttulos y certificados, la alta confusin y procedimientos heterogneos
segn las provincias, las desprolijidades administrativas por
visiones parciales del problema y la escasa aplicacin de las
regulaciones vigentes, sobre todo en el caso de la educacin
a distancia y academias, requieren que el Estado nacional
ocupe el espacio que le asigna la Ley 24.195 en orden a garantizar el control de calidad del sistema educativo a travs
del otorgamiento de la validez nacional.
La organizacin de las regulaciones sobre validez nacional deben aplicarse paulatinamente ya que modifican usos
y costumbres largamente establecidos en la rutina administrativa, a la vez que tocan aspectos sensibles de la educacin
porque involucran directamente, no slo a las provincias y
las escuelas, sino que sus efectos se manifiestan de manera
directa en los egresados. Es por esto que se propone que la
estrategia sea paulatina y de bajo perfil.
En trminos concretos, se trata de proponer decisiones
inmediatas de ordenamiento de la situacin actual, conjuntamente con el inicio de acciones que permitan conformar un
sistema de control de calidad a largo plazo. Se puede iniciar
las tareas poniendo en marcha prioritariamente actividades
relacionadas con el tema de la seguridad documental, debido
a la alta sensibilidad pblica que este tema supone. A partir
de este cometido ser posible llevar a la prctica los diferen57
58
EGB2
1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 2 3
Cap. Fed.
Bs. As.
Catamarca
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo.del Estero
T. del Fuego
Tucumn
No aplica la LFE.
Polimodal:este ao primera promocin.
Polimodal: implementacin parcial en algunas
escuelas y en otras masiva, egresando este
ao la 1 promocin en estas ltimas.
aplicacin completa
parcial
s/aplicacin
Un dato ilustrativo de esta situacin es que, segn el Censo Nacional de Docentes y Establecimientos realizado en 1994, un 13% de los profesores que ensean en los profesorados tiene como mximo ttulo el del nivel secundario.
17 Esta no es la situacin de lo que ocurre en el resto del mundo. En todas las
instituciones de nivel superior, sean universidades o terciarios, se avanza en
una estrategia de evaluacin combinada interna y externa. Muchos pases han
avanzado imponiendo este modelo para las escuelas secundarias y hasta las
primarias (Canad).
62
63
2.
3.
4.
5.
dible volver al sistema de que sean los miembros ms reconocidos de la comunidad cientfica correspondiente
quienes determinen si los evaluadores tienen los antecedentes adecuados para serlo.
Explicitar los criterios de evaluacin y sus indicadores
(Estndares de Chile).
Los pases que tienen experiencia en estos temas han reconocido la importancia de generar criterios comunes para aplicar en todos los casos. En la gran mayora de ellos
se han redactado estndares relativos a una serie de dimensiones, que son aplicados en las evaluaciones.
Trabajar con los evaluadores para que exista un criterio
comn acerca de cmo aplicar los estndares.
Tambin de acuerdo con la experiencia internacional, no
basta contar con los criterios explicitados, tal como ocurre
en el caso de los estndares, sino que hace falta trabajar
con los evaluadores para desarrollar una cultura comn
que permita una relativa coincidencia en las apreciaciones
de todos ellos.
Traer jurados internacionales.
Sera de suma importancia aprovechar la experiencia internacional e invitar a acadmicos que participan en estos procedimientos para que colaboren con los equipos
locales. Adems de la transferencia de experiencia que
esto implica, una estrategia de este tipo facilita la aplicacin de criterios ms objetivos toda vez que quien los
aplica puede con ms facilidad manejar una mirada externa sin los compromisos de quienes pertenecen a la comunidad local.
Armar un plan de ayuda y asistencia a los IFD que quie ran mejorar.
65
La consecuencia directa es que cuando se analiza al personal de enseanza por ttulo se ve claramente que en el nivel inicial y la escuela elemental cerca del 100% de quienes
ensean tiene el ttulo correspondiente, pero en el nivel secundario slo el 50% de quienes ensean tienen ttulo de nivel superior (entendiendo por esto ttulo de profesor de secundaria o profesional universitario).
Esta situacin es realmente grave por una serie de motivos, todos ellos evidentes. El primero tiene que ver directamente con la calidad, ya que mal se puede pensar en mejorarla si la mitad de quienes ocupan hoy horas de ctedra secundarias no poseen los conocimientos requeridos. El segundo tiene que ver con la equidad, porque el estado de desarrollo de nuestro sistema educativo ha llegado a un punto tal
que los mecanismos de expulsin repeticin, abandono antiguamente localizados en la escuela primaria, hoy se encuentran en la escuela secundaria (sea en el tercer ciclo o en
los aos del Polimodal) y, por supuesto, afectan de manera
ms importante a los sectores con menos bagaje cultural.
Tambin es importante sealar que esta situacin, en
lugar de remediarse, tiende a agravarse. Un estudio realizado por Oiberman en 2002, con datos del Censo de Docentes
y establecimientos de 1974, muestra que es mayor el nmero de no titulados entre los enseantes20 con poca antigedad que en los ms antiguos, lo que quiere decir que cada
vez el problema es mayor, sin desconocer que sta es tambin una seal que apunta a lo poco apelativo que resulta ser
profesor de secundaria entre las jvenes generaciones.
Finalmente, y no como un dato poco importante, agreguemos que resolver este tema no pasa por el presupuesto.
20
La insistencia en hablar de enseantes tiene que ver con que creo que se debe distinguir entre estos y los profesores. Me resisto a llamar profesores a quienes no tienen el conocimiento para serlo.
66
El exceso de instituciones de formacin docente permite afirmar que hoy se gasta lo necesario para tener los docentes
que necesitamos, pero habra que orientar este gasto hacia
las reales necesidades del sistema.21
Las propuestas: medidas a tomar en el corto plazo
Si se quiere avanzar en la calidad y en la equidad de la enseanza secundaria, hay que encarar con decisin la necesidad
de que en un tiempo no demasiado largo (cinco, siete
aos?22) se reorganice la oferta de formacin de profesores.
Esto supone dos grandes cuestiones: por un lado hay que garantizar que se formen los profesores que se necesitan en la
cantidad y calidad adecuadas; por el otro se debe llegar a un
numero razonable de instituciones formadoras, dando una
salida adecuada a las que ya no se dediquen a esta tarea y,
sobre todo, reconociendo y respetando los derechos de los
profesores involucrados.23
La secuencia de acciones para llegar a esto sera la siguiente:
En primer lugar, es necesario analizar la demanda de profesores por campo de disciplina (no por materias, asignaturas y espacios curriculares porque los profesorados deberan organizarse con campos mayores y campos meno21 Valga para esto slo un comentario. En el ao 2001, la provincia de San Luis
cerr las 15 instituciones de formacin de profesores de la provincia y las reemplaz por dos estratgicamente situadas, con ofertas acordes con las prioridades de formacin. El presupuesto fue el mismo y alcanz tambin para financiar becas para postulantes del interior de la provincia interesados en formarse
como profesores secundarios.
22 Armar este compromiso para el bicentenario (2010) podra ser una buena idea.
23 Creo importante aclarar que en todas estas propuestas se parte del reconocimiento del derecho de los profesores a resguardar su puesto de trabajo. No
obstante esto, se tiene tambin en cuenta el derecho de los alumnos y de la sociedad en su conjunto a recibir la calidad de educacin que es hoy necesaria.
Por lo tanto, toda medida que se tome debe ofrecer alternativas para que cada
docente pueda sostener su lugar en el sistema, aun cuando pueda variar el
puesto de trabajo especfico en el que se desempee.
67
Partimos del conocimiento de que la propuesta de formacin docente vigente hoy en la Argentina tiene un formato nico que abarca la formacin de todos los profesores, independientemente del nivel para el que se formen. Esta propuesta comprende tres reas de formacin:
el rea de formacin pedaggica general, que es idntica
para los profesorados de educacin elemental y para los
de Polimodal, con lo que los mismos profesores que estn
dictando estas asignaturas pueden continuar hacindolo;
el rea de formacin especializada, que comprende los
mismos contenidos (psicologa, cultura de los nios/jvenes) para ambas formaciones, slo que aplicados a las caractersticas del correspondiente sujeto de aprendizaje,
con lo que los actuales profesores pueden tomar estas
reas; y
la formacin orientada , que se refiere a los contenidos a
ensear.
Es en esta ltima rea donde se presenta el problema ya que
los profesores de los profesorados de elemental o de jardn
no cuentan con las competencias para hacerse cargo de las
disciplinas especficas que supone la formacin de docentes
de secundaria en campos disciplinares muy concretos. La
propuesta es que se realicen convenios con las universidades
cercanas, con vigencia por 5 (7?) aos, para que profesores
universitarios se hagan cargo de estas ctedras durante ese
lapso. Al final de este perodo se debera hacer un concurso
abierto, permitiendo que se presentaran con alguna prioridad
los antiguos profesores, los cuales estarn enseando en
otros puestos no terciarios pero a quienes durante estos 5
aos se les ha pagado con el escalafn de terciaria.
69
escuela primaria que dependa de la secundaria y cuyo objetivo era servir de modelo para la prctica de las futuras
maestras. Esta situacin es hoy distinta por varias razones. En primer lugar, la formacin de los maestros ha pasado al nivel terciario, con lo cual existe, entre el curso de
aplicacin y la formacin docente, una escuela secundaria.
En segundo lugar, hoy la concepcin es que la prctica debe hacerse en varias escuelas diferentes entre s. Esto se
hace en la realidad, pero se sigue sosteniendo la primaria
dependiendo dentro de la misma escuela normal, que hoy
es de nivel terciario. Operativa y administrativamente un
mismo tipo de oferta est partido entre las escuelas elementales (o primarias) y los cursos de aplicacin.
Algunas provincias resolvieron este tema suprimiendo la
figura del Curso de Aplicacin24, unificando toda la
oferta bajo una misma Direccin, pero no hizo esto la mayora porque hay una cerrada oposicin de estas instituciones, que alegan la necesidad de unidad pedaggica y
sealan que este modelo unificado permite orientar las
vocaciones a travs del secundario. Un anlisis realizado
en el Ministerio de Educacin nacional en el ao 1993 demostr que slo el 30% de los alumnos de profesorado
hacen prctica en la escuela de aplicacin, y que slo el
13% de los alumnos de profesorado han cursado el secundario en esa escuela.
La inexistencia de escalafn de terciaria.
Otro tema de ordenamiento administrativo es la inexistencia de escalafn de terciaria dentro del Estatuto del Docente, situacin que tiene su origen en el ao 1958, cuando se sancion el Estatuto, y todava existan las escuelas
24
Queda en claro que no estamos proponiendo suprimir estos grados, sino slo
su actual forma administrativa. La idea es que las ex escuelas normales sean
secundarios comunes, y que los terciarios de formacin docente sean tambin
terciarios independientes.
72
normales de nivel secundario. Los cargos directivos de estos institutos se rigen normalmente por la normativa de
las escuelas secundarias, lo cual ayuda a que la forma
institucional sea ms parecida a las escuelas medias que
a una lgica de nivel terciario.
La situacin actual es un verdadero caos administrativo
que puede resolverse armando una normativa adecuada
que tenga en cuenta las prescripciones de la Ley de Educacin Superior que legisla para el nivel superior en su conjunto, y debe ser aplicada en las instituciones universitarias y en las no universitarias, como son los terciarios docentes de los cuales estamos hablando. Pero es importante
hacer esto DESPUS de establecer los cambios que sean
necesarios. Si no, instituimos algo que debe ser cambiado.
La necesidad de resolver el tema de la duplicacin de es tructuras.
Hay que resolver los casos de duplicacin de estructuras.
Hay casos en que en una escuela normal que formaba
profesores funcionaba un instituto de formacin de secundaria que era de nivel terciario. Cuando la formacin
de maestros se pas al nivel terciario no se lo incluy en
el Instituto Superior preexistente sino que se cre otro
instituto y hoy subsisten ambos, muchas veces en el mismo edificio y hasta compartiendo muchos profesores, pero duplicando la estructura de conduccin. Es el caso de
la Escuela Normal y el Instituto Superior de Paran. Esto
hoy no tiene sentido porque la propuesta de formacin
docente vigente en la actualidad unifica la formacin para todos los niveles y tiene una estructura comn, lo que
permite que estas duplicaciones se resuelvan con comodidad. Estamos hablando de no echar a nadie, ver el tiempo de jubilacin de los rectores y cmo se sigue, o sea, armar un plan incorporando las fortalezas de cada uno de
los institutos, pero no duplicar las cosas.
73
74
Medida propuesta:
POSIBILITAR QUE LOS PROFESORES DE LA ESCUELA
SECUNDARIA PUEDAN CONCENTRAR SU TRABAJO EN
UNA INSTITUCIN NOMBRNDOLOS POR CARGO.
75
76
77
El principal problema fue que se trataba de un rgimen laboral, no de un modelo institucional alternativo. Esto signific que en la misma escuela coexistieran profesores nombrados por este rgimen y profesores nombrados por el rgimen tradicional, que diferan, por ejemplo, en cmo se calculaban las vacaciones o en el pago de sus licencias.
29 En el estudio sobre condiciones laborales de los docentes, en curso en este
momento en el rea Educacin de la Fundacin Unidos del Sud, cerca del 80%
de los profesores de secundaria se manifiestan de acuerdo con la posibilidad de
que se los nombre en cargos y no en horas ctedra.
78
El Censo Nacional de Docentes y Establecimientos da la cifra de 47% de profesores secundarios en estas condiciones. Hay que recordar que esta carga de
trabajo equivale a slo una jornada en otros esquemas laborales.
79
81
tenga slo Polimodal (sin EGB3 ni TTP) y una sola seccin por ao, el porcentaje de tiempo institucional podr
llegar hasta el 20%32.
Debido a que las horas institucionales no son del cargo
(de los profesores) sino de la institucin, cada ao se
pueden redistribuir entre los profesores con cargo (total o
parcial) de acuerdo con las necesidades de los proyectos
institucionales.
Los proyectos institucionales pueden referirse a diferentes temas, como refuerzo de contenidos para grupos con
dificultad, capacitacin docente, desarrollo de materiales
de enseanza, trabajo con la comunidad, etctera, contenidos dentro del PEI de la escuela.
4. Una escuela se organiza con cargos totales y parciales, y
adems con espacios curriculares.
Para cubrir los espacios curriculares que quedaran sin
asignar se podr asignar, para quien tenga un cargo parcial, espacios curriculares adicionales, que se designarn
en horas reloj. Se podr asignar espacios curriculares a un
profesor hasta cubrir un mximo de las horas reloj semanales incluyendo las horas de trabajo institucional que
conforman un cargo de tiempo completo.
Si una vez armada la planta orgnica funcional de
acuerdo a estos criterios quedaran espacios curriculares
sin cubrir, stos se asignarn en horas reloj. Tales espacios no podrn asignarse a profesores con cargo completo (por incompatibilidad horaria) ni a profesores con cargo parcial, porque ya llegaron a su incompatibilidad segn el punto anterior.
32
82
la planta funcional (POF) de cada establecimiento de acuerdo con el plan de estudios vigente, la cantidad de divisiones
que tenga y el plus de 15% de horas extra clase para asignar
a los cargos; la segunda se refiere a establecer los procedimientos para la asignacin del personal a la POF.
A partir de estas ideas generales, y con el aporte de los
procedimientos detallados que se utilizaron en el caso de la
Provincia de San Luis, se podran realizar ejericios de simulacin a partir de las realidades de las distintas provincias
para avanzar en este aspecto. Estos ejercicios permitiran
tambin conocer las ventajas o desventajas de diversas estrategias como, por ejemplo, si es mejor que exista un perodo de transicin en el cual los profesores vayan optando o si
debe realizarse de manera conjunta, si es posible dividir una
provincia grande por regiones, o si es mejor considerar todo
el territorio de una vez.
Como todas las otras propuestas presentadas en este
trabajo, implica indudablemente una tarea ardua, que tendr
sus defensores y sus detractores y que requerir de mucha
fuerza y direccin poltica para llevarla a la prctica. Pero se
trata, sin duda, en todos los casos, de medidas que avanzan
en la ruptura estructural de muchos de los problemas de
nuestra educacin que se han venido arrastrando durante
aos. Tengamos fe en que en algn momento de nuestra historia ser posible juntar los saber hacer, los poder hacer
y los querer hacer que permitan que la educacion argentina camine hacia la calidad con equidad en un marco de unidad nacional.
84
Vamos a comenzar nuestra reflexin con algunas ideas iniciales sobre la desigualdad social y educativa en la Argentina actual. Creemos que pocos temas concitan tanto consenso
como el sealamiento y la denuncia de las desigualdades y
las injusticias. Todos, o casi todos, estamos de acuerdo en
que no son buenas ni saludables las escenas de pobreza y de
marginacin que vemos a diario en los noticieros. Este consenso est fundado, a nuestro entender, en una suerte de
igualitarismo plebeyo que perme a la sociedad argentina
post-peronista (cf. Ferrer, 2003), pero tambin en la ms reciente crisis econmica y poltica, cuyos efectos arrasaron a
la par con las instituciones y con los ahorros y las estrategias
de amplios sectores de la poblacin. Podra decirse que para
la mayora de los argentinos, la igualdad es un valor y la injusticia un problema; sin embargo, pareciera tambin que lo
que ltimamente nos volvi ms receptivos a la igualdad es
la desgracia, es estar todos y al mismo tiempo igualmente desamparados en la intemperie tomando la imagen de Halpern Donghi.
Hay en esta estructura de sentimientos igualitarista y
fatalista un elemento potencialmente productivo: la tan mentada solidaridad con los que sufren viene de esta empata,
y sin dudas los aos 2002 y 2003 vieron muchos ms movimientos solidarios que la dcada anterior en su conjunto. Pero hay otros componentes, que identificamos con cierto fata85
lismo poltico y social, que tienen consecuencias ms preocupantes. Si en las sociedades capitalistas desarrolladas hay
una conviccin extendida de que la suerte econmica y social
de cada uno est vinculada a sus mritos y habilidades personales, en la nuestra, por el contrario, y vinculado a esta
hermandad en la desgracia, ms bien prima un cierto determinismo sociolgico que afirma que poco importa lo que hagan los individuos para cambiar ese estado de cosas. [Conviene destacar que esta irrelevancia de la accin individual
no se extiende a la accin de los polticos ni a la del Estado
concebido como una entidad supra-social que est por fuera y por encima de todos. De ellos se espera todo, o nada.]
Partiendo de esta estructura de sentimientos, sostendremos que pensar en las desigualdades en el sistema educativo nos pone frente a estas dos cuestiones simultnea mente: qu pasa con la afirmacin de la igualdad en
nuestra sociedad, cmo se proces histricamente esta
aspiracin , qu efectos tuvo o no tuvo, y cmo debera procesarse de mejor manera en el sistema educativo actual para
tener efectos ms justos y democrticos; y tambin, qu se
hace con la accin individual y colectiva
, cmo se repien sa el lugar de la poltica general . Creemos que intervenir en
una dimensin sin pensar en la otra no lograr efectos duraderos sobre las dinmicas y comportamientos institucionales
e individuales, que es lo que finalmente puede abrir paso a
otras relaciones sociales, econmicas y polticas.
Esta consideracin de la intervencin al mismo tiempo
sobre algunas caractersticas ms estructurales de la desigualdad y las estrategias de accin polticas de las instituciones y los sujetos se apoya, al menos parcialmente, en discusiones recientes sobre la desigualdad en las sociedades contemporneas. El trabajo de Charles Tilly (2000), por ejemplo,
la entiende no como un estado definido de una vez y para
siempre, sino como relaciones perdurables y fuertes que se
86
90
clase, la copa de leche, la cooperadora escolar y los guardapolvos blancos. El ethos de la escuela republicana pen s la igualdad como la inclusin homogeneizante de to
dos y cada uno de los nios y de sus familias . La diferenciacin por cualquier otro motivo que no fuera el de las capacidades intelectuales estaba mal vista, y era condenada. Lo
interesante es que esta afirmacin de la igualdad fue relativamente independiente de sus resultados econmicos, polticos y sociales; an hoy, a diferencia de Francia o los Estados
Unidos, pocos culpan a la escuela de no conseguir trabajo, o
de la decadencia argentina, y, aun cuando se le d crdito a
la accin de la escuela para mejorar las condiciones de vida
de cada uno, no se la identifica como parte del problema del
pas sino como su solucin.
Es bien conocido que, pese a la retrica y al ethos
igualitario, el sistema educativo argentino sostuvo for mas de integracin escolar diferenciadas que perpetua
ban las diferencias sociales . La denuncia de circuitos o segmentos diferenciados de escolarizacin para los distintos
sectores sociales que hicieron estudiosos y polticos en los
aos 70 y 80 quebr el mito de la igualdad de oportunidades. No bastaba con abrir las puertas de las escuelas y expandir la matrcula; era necesario interrogarse tambin sobre
qu pasaba en su interior, qu efectos de distribucin de las
oportunidades se daban dentro del sistema educativo entre
escuelas de mejor y peor calidad, entre modalidades de enseanza y entre las propias expectativas de las familias.
En los aos 90, paralelamente a las reformas estructurales de la economa y del Estado, se desarrollaron polticas
educativas compensatorias
que buscaron aliviar ciertos
efectos, que algunos analistas califican como contracclicas, porque iban a contramano del ciclo regresivo ms general (Feijo, 2002). En esta dcada se produjo una expansin de la matrcula escolar muy significativa, sobre todo a
91
variado de desigualdades que definen trayectorias completamente diferentes para individuos que pueden estar en un
mismo quintil de ingresos. Entre ese repertorio, mencionan
las desigualdades geogrficas, de gnero, de formas y estructura del ingreso (salarial-no salarial), generacionales, las desigualdades de las prestaciones sociales, de acceso al sistema
financiero, del sistema tributario, y las desigualdades de los
sistemas locales de transporte, educacin, salud, etctera,
que pueden facilitar o entorpecer las trayectorias individuales. Estas desigualdades se vuelven a veces ms insoportables porque contradicen los principios de igualdad conocidos:
la igualdad frente a los impuestos o frente a los sistemas financieros se ve cuestionada por las polticas prcticas que
discriminan y desigualan a los sujetos.
En esta direccin cabra tambin repensar la desigualdad propiamente escolar y cmo interactan las distintas dinmicas para conformar situaciones y fr
onteras
ms inamovibles . Por ejemplo, la calidad de la experiencia
educativa que ciertas escuelas proponen no tiene necesariamente que ver con el origen social de la poblacin a la que
atiende; si bien puede observarse una correlacin fuerte entre nivel de pobreza de la poblacin escolar e ndices de eficiencia y rendimiento de la escuela (Oiberman, 2002), en
muchos casos las escuelas se salen de lo previsto, por
arriba o por abajo de la expectativa para ese sector social. Uno de los efectos del declive de la regulacin estatal sobre las instituciones (cf. Dubet, 2002) es que las conductas
y estrategias individuales o de los colectivos locales tienen
mucho ms peso que antes a la hora de determinar el rumbo
de las instituciones. A diferencia de quienes pregonan que el
problema del sistema educativo argentino se resuelve con
mayor autonoma escolar, la situacin actual parecera indicar que la actual autonoma (o funcionamiento escasamente regulado desde un Estado que perdi buena parte de
93
su poder coercitivo, si bien pervive en las tradiciones y reglamentaciones) abri paso a situaciones muy heterogneas en
las instituciones, que interactan en formas complejas con
las desigualdades sociales ms generales (cf. para el nivel
medio, Tiramonti, en prensa).
Cuadro No. 1
Tasa de Abandono Interanual* 1999-2000
Porcentaje de alumnos que no se matriculan en el ao lectivo siguiente.
Divisin Poltico Territorial
TOTAL
BUENOS AIRES
CAPITAL FEDERAL
CATAMARCA
CHACO
CHUBUT
CRDOBA
CORRIENTES
ENTRE ROS
FORMOSA
JUJUY
LA PAMPA
LA RIOJA
MENDOZA
MISIONES
NEUQUN
RO NEGRO
SALTA
SAN JUAN
SAN LUIS
SANTA CRUZ
SANTA FE
SANTIAGO DEL ESTERO
TIERRA DEL FUEGO
TUCUMN
EGB 1 y 2
1,96
1,24
1,11
1,68
4,95
1,67
1,24
4,73
2,19
3,80
2,63
0,50
2,13
1,56
5,41
1,95
1,82
2,32
2,78
2,37
0,30
1,40
3,99
0,74
1,50
EGB 3
7,65
6,98
6,74
6,76
8,43
7,81
8,34
5,63
6,87
9,60
5,64
5,66
1,80
8,98
13,32
10,66
11,33
6,60
9,98
4,74
7,88
3,68
16,82
17,80
15,08
Polimodal
13,62
15,16
11,02
12,79
12,51
11,86
15,38
9,37
10,68
16,55
18,70
9,91
9,46
14,07
12,35
11,84
13,27
15,37
10,19
10,61
12,58
9,67
11,24
12,21
13,42
94
En la Argentina, una de las desigualdades ms persistentes es la poltico-territorial entre las provincias . Los indicadores ms clsicos de eficiencia del sistema reconocen
una primera gran divisoria por regiones y provincias (ver
cuadros 1 y 2).
Cuadro No. 2
Tasa de Abandono Interanual*, 2000-2001
Porcentaje de alumnos que no se matriculan en el ao lectivo siguiente.
Divisin Poltico Territorial
TOTAL
BUENOS AIRES *
CAPITALFEDERAL
CATAMARCA
CHACO
CHUBUT
CRDOBA
CORRIENTES
ENTRE ROS
FORMOSA
JUJUY
LA PAMPA
LARIOJA
MENDOZA
MISIONES
NEUQUN
RO NEGRO
SALTA
SAN JUAN
SAN LUIS
SANTA CRUZ
SANTA FE **
SANTIAGO DEL ESTERO
TIERRADEL FUEGO
TUCUMN
EGB 1 y 2
1,95
1,24
1,15
-0,98
4,21
1,18
1,31
4,41
2,30
2,29
1,30
1,03
2,74
1,94
5,30
1,07
1,39
2,55
1,74
1,74
0,67
1,40
5,80
-0,20
3,15
EGB 3
7,81
6,98
4,03
5,87
8,72
3,99
7,87
9,46
5,72
7,66
7,36
6,78
11,94
9,94
12,03
8,84
11,02
5,41
12,03
10,35
8,01
3,68
19,97
-9,26
21,80
Polimodal
14,62
15,16
9,42
19,30
15,14
16,57
14,17
19,54
11,76
18,55
19,19
10,63
13,52
15,68
12,87
10,97
13,49
14,69
21,15
18,30
14,46
9,67
22,16
10,62
19,85
95
alto nivel educativo, probablemente les vaya mejor independientemente de la accin de la escuela. Este indicador, entonces, no describe qu sucede en la escuela ni qu impacto tuvo la enseanza; y en ese sentido, corre el riesgo de reproducir la pirmide cultural y social que se busca revertir con las
polticas igualadoras, porque se tender a priorizar a los que
obtienen buenos resultados que son, de alguna manera, los
ya favorecidos en la sociedad.
Una medida que se est proponiendo alternativamente
es la de evaluar el progreso de los estudiantes (Rassool y
Morley, 2000). El progreso se refiere a los cambios en el
desempeo de los estudiantes entre dos puntos, esto es,
a logros obtenidos en un tiempo delimitado y vinculado
a la accin de la escuela y del trabajo en el aula
. Tomando un trmino de la economa, este progreso se describe como el valor agregado por la escuela al punto de partida de
los alumnos.
Es interesante observar algunas ventajas provenientes
de considerar el progreso como el indicador de un buen desempeo escolar, que vale para el conjunto del sistema y no
slo para el alumno. Por ejemplo, estudios hechos en Inglaterra muestran que, pese a los esfuerzos de inclusin de los
sectores tnica y culturalmente marginados, el progreso que
los alumnos de estos grupos hacen en la escuela es significativamente menor que el que hacen los alumnos blancos y
de clase media (Rassool y Morley, 2000). Esto estara vinculado a las prcticas de enseanza e institucionales, que tienden a excluirlos por considerarlos menos capaces o indisciplinados o in-gobernables. Es decir, medir el progreso permite poner a prueba algunas medidas polticas generales, y preguntarse qu impacto concreto estn teniendo en el mejoramiento de los aprendizajes de los alumnos. Tambin podra
ilustrar mejor cul es el repertorio de desigualdades que
est operando en la produccin del fracaso escolar, incluyen99
De acuerdo a la informacin disponible, la nica jurisdiccin que est desarrollando algo similar es la Ciudad de Buenos Aires, que implement un seguimiento de cohorte en las pruebas de evaluacin de la calidad entre 3er y 5to ao.
Los resultados an no fueron comunicados.
100
101
todas las acciones pedaggicas; la formacin docente debera ser uno de los primeros espacios que las plantee, y
tambin deberan pensarse formas de trabajo continuadas
en las instituciones escolares sobre los desafos que presentan. Por otra parte, el trabajo sobre el pluralismo y la
justicia forma parte tambin del trabajo curricular ms general, de una apertura cognitiva y afectiva a los otros, a
la diferencia y a la pluralidad de perspectivas que conforman el conocimiento. Como maestros y profesores, es
central en la tarea docente percibir cmo uno se conmueve diariamente por el encuentro con el saber, y cmo se
transmite esta pasin y esta curiosidad a los alumnos.
Eso da cuenta de la relacin con los otros y de la relacin
con el saber al mismo tiempo.
c) finalmente, tambin debera hacerse especial hincapi en
trabajar sobre las percepciones y estrategias frente al
fracaso escolar . En primer lugar, volviendo a considerarlo como un problema desde la ptica de las instituciones
y los actores involucrados, y no slo como un dato exterior, natural e inmodificable. Es aqu donde el fatalismo
del que hablbamos al principio de este trabajo se hace
sentir con mayor fuerza. Los docentes y las escuelas
construyen categoras que explican y naturalizan el
fenmeno de la desigualdad y la exclusin escolares: son
los histricos, los que no deberan estar ah, los chicosproblema, los indisciplinados o violentos. Desde distintas
visiones, las psicologas y pedaggicas socio-constructivistas aportan elementos para pensar en la interaccin
entre estrategias institucionales de enseanza y estrategias individuales de aprendizaje (Braslavsky, 2004).
Emilia Ferreiro apunta que la tendencia ha sido a considerar el fracaso como un fracaso del aprendizaje y no de
la enseanza, es decir, es responsabilidad del alumno, al
que se acusa de dbil, inmaduro o dislxico, o del entor107
tos y el amparo de la ley. En otras palabras: debemos demostrarles a estos nios y adolescentes que hay algo por ganar,
no necesariamente material, en esta proteccin. Hay que volver a instalar conciencia y responsabilidad en la sociedad
frente a esa deuda.
A modo de cierre, queremos sealar que una encuesta
reciente publicada por el diario Clarn muestra que la poblacin espera que la situacin de la educacin mejore, con un
nivel de expectativas que excede las que se depositan en la
economa y la poltica. Esta esperanza que se pone en la educacin tambin genera ms demandas. Sera deseable que
esta esperanza y esta expectativa puedan movilizarse para
una verdadera re-forma del sistema educativo, esto es,
volver a darle forma al sistema escolar, repensando la
idea de igualdad homognea e incorporando formas de
igualdad ms complejas, dinmicas y plurales . Es importante desarrollar nuevas sensibilidades y disposiciones hacia
la desigualdad, en los polticos, en los pedagogos y en las familias, contribuyendo a que vuelva a resultar intolerable, a
que el dolor de los dems nos vuelva a conmover y a que esa
conmocin nos decida a renovar el compromiso social con
una sociedad ms democrtica y ms justa.
112
Bibliografa
Auyero, J. (2000), Poor Peoples Politics. Peronist Survival Net works and the Legacy of Evita, Durham, NC, Duke University Press.
Bonaldi, P. (2002), Evolucin de los indicadores de violencia juvenil, en: Gayol, S. & Kessler, G. (eds.), Violencias, delitos y justicias
en la Argentina, Buenos Aires. Manantial.
Bourdieu, P. (1997), Capital cultural, escuela y espacio social , Mxico D.F., Siglo XXI.
Braslavsky, B. (2004), Primeras letras o primeras lecturas? Una
introduccin a la alfabetizacin temprana , Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires.
Dubet, F. (2002), Le dclin de linstitution, Paris, Ed. du Seuil.
Dubet, F. (2003), A escola e a exclusao, Cadernos de Pesquisa, n.
119, pp. 29-45, julho.
Duschatzky, S. (1999), La escuela como frontera. Reflexiones sobre
la experiencia escolar de jvenes de sectores populares. Buenos Aires, Paids.
Feijo, M. Del C. (2002), Equidad social y educacin en los aos
90, Buenos Aires, IIPE-UNESCO.
Ferreiro, E. (2001), Pasado y presente de los verbos leer y escribir,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
Ferrer, Ch. (2003), Modernizacin, tcnica y poltica en el Gatica de
Leonardo Favio, en: Birgin, A. & Trmboli, J. (comp.), Imgenes de
los noventa, Buenos Aires, Libros del Zorzal-CEPA, pp. 47-71.
Fitoussi, J.-P., & Rosanvallon, P. (1997), La nueva era de las desi gualdades, Buenos Aires, Manantial.
Fitoussi, J.-P. & Savidan, P. (comp.) (2003), Comprendre les inega lits, Paris, Presses Universitaires de France.
Gluz, N. (2001), Anlisis de los proyectos destinados a desarrollar
nuevos lineamientos de poltica: Equidad, consenso federal y moder nizacin de la funcin pblica, 1993-1999 , Buenos Aires, Unidad
de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educacin de la Nacin.
Hirschman, A. (1981), The Tolerance for Inequality in the Course
113
114
115
Introduccin
La Argentina de los primeros aos del siglo XXI se encuentra transitando una etapa crtica en relacin con la posibilidad de mantener un sistema educativo que cumpla eficientemente con sus objetivos de calidad y de equidad. Como seala Tedesco (1986), la discriminacin que antes se haca excluyendo a la mayora de la poblacin del sistema, comenz
a producirse, a lo largo del siglo, a partir de la distribucin
desigual del bien educativo dentro del sistema.
Hoy, la discriminacin educativa en Argentina1 adquiere nuevas implicancias y caractersticas, pues se inserta en
un contexto socioeconmico diferente: el de una mayor desigualdad y exclusin social. La formacin de circuitos diferenciados de calidad no es solamente una falla del sistema
educativo. De hecho, parte de las crticas hacia nuestro sistema educativo haran bien en dirigirse a los procesos y polticas econmicas y sociales que hicieron posible una sociedad
con tanto desempleo, tanta desigualdad y tanta pobreza
(Llach, Discurso de incorporacin ACAEDU, 2004).
Si bien en comparacin con los otros pases de Amrica
Los autores agradecen la colaboracin de Annie Mulcahy.
1 Concepto tomado del ttulo del libro de Cecilia Braslavsky (1985).
117
Latina2, el sistema educativo argentino tiene una amplia cobertura, esto no significa que su trnsito sea exitoso. Los indicadores de no promocin, repitencia, abandono interanual
y sobreedad muestran que, adems de una baja calidad, el
sistema educativo tiene una escasa capacidad de retencin y
consecuentemente no logra incluir en los niveles ms altos a
muchos nios y jvenes.
Las propuestas que realizaremos a continuacin tienen
como objetivo mejorar algunas condiciones necesarias, aunque no suficientes, para un buen funcionamiento del sistema, ya que la equidad no es un problema que se resuelva con
respuestas tcnicas, debe ser una meta poltica.
Dado que nosotros no vamos a definir aqu ms que
metas muy generales (garantizar una educacin de calidad
para todos hasta la finalizacin del Polimodal), ya que creemos que stas tienen que debatirse socialmente y consensuarse, procurraremos presentar propuestas que permitan
crear las condiciones, las bases para que la equidad y la calidad sean objetivos posibles. A continuacin plantearemos
tres pilares bsicos que debera considerar el proceso de mejora. Estos son:
1. Redefinicin de las funciones y de la toma de decisiones
de los organismos de gobierno del sistema. La propuesta
trabaja sobre la desburocratizacin de los procesos efectivos en la toma de decisiones. Creemos que esto facilitara
una mayor eficacia en la gestin y, tambin, posibilitara
la generacin de mecanismos ms confiables de asignacin de recursos.
2. Redefinicin del espacio de la escuela como centro socio2
118
educativo y comunitario: se trata de pensar la escuela como una institucin capaz de contribuir a la modificacin
de las condiciones de educabilidad. La escuela de hecho
ya asume un rol que complementa y sostiene su tarea
principal: la pedaggica. Pero asume dicho rol como ajeno
a su funcin especfica. Nuestra propuesta apunta a que
la asuma formalmente, no slo como accin compensatoria, sino como poltica formativa, involucrando al conjunto de actores institucionales y comunitarios necesarios y
facilitndole a la vez las condiciones para que no descuide su rol fundamental, garantizando, entre otros objetivos, el aumento de horas de clase.
3. Igualacin y mejora de las condiciones materiales, de infraestructura y pedaggicas bsicas para que todas las
escuelas puedan desarrollar proyectos pedaggicos de
calidad.
Para referirnos a cada uno de estos aspectos hemos dividido
este trabajo en dos partes. En la primera parte plantearemos
las funciones del Ministerio Nacional, de los ministerios provinciales de Educacin y de las unidades intermedias de gobierno del sistema (municipalidades, regiones, distritos). En
la segunda parte, primero presentaremos una propuesta de
cambio para la escuela en trminos de una redefinicin del
espacio, y luego realizaremos propuestas sobre los contenidos especficos de las polticas educativas. Nos concentraremos en propuestas que trabajen sobre las condiciones de
educabilidad y mejoren las condiciones del proceso de enseanza y aprendizaje. En este apartado analizaremos algunas
polticas especficas para los distintos niveles educativos.
Para nosotros es importante resaltar que slo si mejoramos los modelos de gobernar la educacin, es decir, los estilos de gestin macro y micropolticos, vamos a tener ciertas
condiciones sine qua non que hagan posible la meta poltica
119
de la equidad. Ahora bien, esto es slo una condicin necesaria, aunque no suficiente, para que la decisin poltica de
la equidad, cuando exista, tenga un final feliz.
Si se nos permite la extrapolacin hacia una imagen
cotidiana, los modelos de gobierno son como una caera
que hay que redireccionar y arreglar para que el agua fluya
mejor. Esto representara el primer pilar de la propuesta. Sin
embargo, si uno hace estas mejoras queda pendiente agregar agua y mucha. Es por ello que el segundo pilar de la
propuesta es la consideracin de la escuela como centro socio-educativo y comunitario. Se trata de garantizar las condiciones de educabilidad, alimentacin, salud y vestimenta
para que pueda realizarse la actividad principalsima de la
institucin: la pedaggica. Y por ello el tercer pilar debe contener polticas de igualacin de las condiciones pedaggicas
(ms horas de clase, ms libros, mejores edificios, recursos
didcticos, etctera). Estas son las cuestiones abordadas en
este trabajo.
1. Cambios en las funciones de gestin y administracin
del sistema educativo y sus unidades escolares.
1.1. La mejora en la prestacin del servicio
Coincidimos con Aguerrondo cuando sostiene que el mode lo jerrquico (...) est en el centro de las desigualdades de la
educacin actual (Aguerrondo, 2002 : 77).
Por consiguiente, pensamos que una propuesta que mejore las funciones del Ministerio de Educacin Nacional, los
Ministerios de Educacin provinciales y las escuelas tiene
que apuntar a que ciertas decisiones se realicen en los niveles ms cercanos a los involucrados por esas decisiones. En
este sentido, el sistema de gobierno debe apuntar a:
120
lticas de emergencia est denunciando el gravsimo problema de gobierno de nuestro sistema educativo. No podemos seguir eternamente intentando paliar las inequidades a travs de la generacin de polticas ad hoc. Por el
contrario, se espera que sistemticamente, y como parte
de las polticas generales, el sistema distribuya el bien para favorecer a quienes menos tienen.
Generar una poltica de incentivos que permita favorecer
ciertas polticas que el ministerio considera prioritarias.
Este foco favorecer la democratizacin interna del sistema,
trabajar en la mejora de los niveles de transparencia, de
equidad y permitir recuperar, por parte de polticos, funcionarios intermedios, directores y docentes la responsabilizacin por los resultados de sus actividades. La idea apunta
operativamente a conseguir mayor flexibilidad en la gestin,
reduccin en los tiempos de decisin y control sobre productos en lugar de procesos.
Se pretende tambin aumentar la participacin y el compromiso de la comunidad (padres, maestros, alumnos, no docentes, OSC y otros) en el sostenimiento de una educacin de
calidad. La comunidad educativa debe ocupar un rol de colaboracin, apoyo y control en la institucin escolar para garantizar resultados ptimos. Actualmente, los grados o niveles de participacin de la comunidad son escasos y rara vez
institucionalizados, excepto cuando se requiere de los padres
apoyo material o financiero. Son mnimas las ocasiones en
que a los padres se los convoca a opinar para participar en
cuestiones de orden pedaggico.
Cabe aclarar, no obstante, que no se trata en esta propuesta de favorecer procesos de descentralizacin. Es ms,
en este marco no se puede pensar la poltica educativa en
funcin del par antagnico centralizacin-descentralizacin.
Pensarla as es abordarla de un modo maniqueo y limitado.
122
El gran desafo es analizar qu decisiones hay que descentralizar y qu decisiones son indelegables y deben permanecer centralizadas, para un Estado que se propone lograr un
sistema educativo integrado como condicin sine qua non de
la autntica equidad.
La idea de esta propuesta radica en la posibilidad de encontrar nuevos sentidos a los procesos de descentralizacin
educativa, entendidos bajo la rbita de una re-centralizacin
de la direccionalidad del sistema, de una re-centralizacin del
control del sistema y de una re-centralizacin de los mecanismos que permitan integrarlo.
Por ltimo, se trata de pensar a la escuela como lugar
central en el cual el resto de las estructuras administrativas y
burocrticas giren en torno a ella y que, a su vez, esto sea
un factor clave que motorice una educacin de calidad en la
diversidad.
A continuacin trabajaremos primero con los cambios
de funciones del Ministerio Nacional, luego del Provincial y
por ltimo revisaremos posibles funciones de las unidades
intermedias.
1.1.1. Cambios en las funciones del Ministerio Nacional
de Educacin
El objetivo de este apartado es revisar las funciones3 del Ministerio de Educacin Nacional, reforzando ciertos roles principales con el propsito de alcanzar mejores resultados y formas ms operativas de gobierno. Estas funciones seran:
3 Esta propuesta slo se ocupar de pensar funciones para las reas crticas relacionadas con polticas de equidad para la educacin bsica. Por ello es que
no se har referencia a las estructuras propias de la Educacin Superior, la
Ciencia y la Tecnologa, y tampoco a las de otras reas logsticas y de personal
del propio Ministerio.
123
necesidad de fijar los tiempos en los que stas se podrn cumplir y los pasos intermedios para lograrlas, como as tambin
los recursos necesarios para emprender el camino. No ser
necesario que todos alcancen las metas al mismo ritmo, pero
s que en el mediano plazo todos lleguen a ellas. Las metas
debern ser metas bsicas comunes para no generar que todo
el sistema se centre slo en ellas y no pueda garantizarse la
diversidad. stas servirn de gua a las provincias y a las escuelas para fijar las propias en base a las nacionales.
Informacin y evaluacin
Para poder mantener un monitoreo permanente del estado
del sistema y de cada una de sus unidades y retroalimentar
con informacin relevante a toda la comunidad, el Ministerio
debera crear una Agencia Nacional de Evaluacin e Informacin Educativa.
No sera ilgico pensar que un modelo posible de construccin implicara la creacin de un ente autrquico, conformado por un presidente de corte tcnico-profesional elegido por concurso abierto de antecedentes y oposicin con
mandato a trmino, y un Directorio conformado por representantes de diversos organismos vinculados con la educacin. La Agencia trabajara de manera articulada con las
Agencias Provinciales o entes similares que se constituyan
en cada jurisdiccin.
No obstante, se puede pensar en la creacin de unidades que no sean el modelo de Agencia pero que mantengan
cierta independencia del poder poltico de turno y, tambin,
de los poderes provinciales. En ese caso sera necesario que
la unidad dependiente del Ministerio contara con un Consejo
Consultivo y de Auditoria conformado por acadmicos, representantes de universidades, de los gremios docentes, representantes de padres y otras organizaciones de la sociedad civil que tuvieran la potestad de monitorear y auditar los pro125
impacto desde el advenimiento de la democracia. La desregulacin de la produccin de libros de texto, la Ley de Transferencias, la Ley Federal, la creacin del IDECE (Instituto para
el Desarrollo de la Calidad Educativa), el fortalecimiento del
Ministerio Nacional en el CFCyE, la fijacin de ncleos de
aprendizaje prioritario, son, entre otras, medidas que ya estn indicando cambios en las funciones del Ministerio.
En este sentido, se trata de profundizar algunas lneas
de trabajo que ya estn en marcha.
El organigrama que se muestra en la Figura N 1 es el
resultado de repensar las tareas bsicas que debe cumplir un
Ministerio Nacional.
Figura N1:
Propuesta de Reforma a la Estructura del
Ministerio Nacional de Educacin
Poder Ejecutivo Nacional
Ministerio de Educacin
CFCyE
Sistema Nacional de
Evaluacin e Informacin
Educativa
Unidad de Coordinacin
de Polticas Educativas
Unidad de Administracin,
Financiamiento y RRHH
Gestin Curricular
Infraestructura Escolar
e Insumos
Gestin de RRHH
Formacin y
Actualizacin Docente
Materiales Curriculares
y Escolares
Financiamiento
Educativo
Acreditacin y
Validacin de Ttulos
Incentivos
128
1.1.2. Cambios en las funciones de los Ministerios de Educa cin de las provincias
Hablar de las funciones de los Ministerios de Educacin de
las provincias desconociendo sus particularidades puede parecer, en principio, un poco audaz. Un reciente trabajo publicado por Rivas (2004) muestra claramente que las mismas
distan de ser homogneas. Es por ello que aqu planteamos
los lineamientos generales de los ministerios que debern
adaptarse a las particularidades especficas de cada caso.
Los ministerios provinciales tienen como objetivo central gobernar los sistemas educativos respectivos. Se ocupan
del financiamiento, la provisin y la regulacin de las escuelas que se encuentran en su territorio y deben garantizar la
calidad para todos en la prestacin del servicio educativo.
Ejercen una funcin directa en cuanto a normativa, supervisin, asistencia, promocin y fortalecimiento de las instituciones escolares.
La propuesta de gobierno que presentaremos aqu redefine la relacin entre los ministerios y las escuelas. El modelo favorecer los procesos de desburocratizacin del sistema,
apoyando la autonomizacin responsable y competente de
las escuelas. Se trata de permitirles mayor libertad de gestin
para que stas sean capaces de alcanzar las metas de logro
educativo planteadas en la provincia y consensuadas en el
CFCyE. Sin embargo, este modelo no puede considerarse un
modelo de desregulacin. La distancia entre desburocratizacin y desregulacin no es menor. Desburocratizar implica
permitir que los docentes tomen ciertas decisiones que de
otro modo lentifican la tarea. El Estado provincial, no obstante, sigue teniendo un rol principalsimo en el gobierno de las
escuelas.
Desburocratizar las escuelas implica que los directivos y
los docentes puedan preocuparse menos por completar plani129
en los tiempos y formas en que se suelen exigir desde las administraciones centrales; largas escalas de los trmites hasta
llegar a la autoridad competente, etctera. Todo esto debe
superarse en una propuesta que procure la devolucin de poder a los actores educativos, lo que supone hablar de poder
de decisin a diferentes niveles y la consiguiente rendicin
de cuentas ante la comunidad y el Estado.
El Ministerio tiene que fijar metas de calidad y equidad,
tiene que comunicarlas, tiene que ofrecer asistencia tcnica a
las escuelas con importante participacin del cuerpo de supervisores, tiene que monitorear las escuelas e intervenir y
realizar los cambios necesarios en aquellos establecimientos
que no ofrecen un servicio educativo de calidad. A continuacin describiremos las principales funciones de los ministerios provinciales.
Establecimiento de las metas provinciales de logro acad mico y de ejecucin
Esto se realizar en articulacin con las metas nacionales.
Cada provincia determinar aquellos objetivos que todas las
escuelas de su jurisdiccin debern cumplir y alcanzar en trminos de aprendizaje de los alumnos, como as tambin de
ejecucin por parte de cada una de las unidades educativas.
El Ministerio, junto con las escuelas, fijar tambin objetivos
de medicin parcial de progresos de las escuelas.
Informacin y evaluacin
Asimismo, cada provincia contar con una Agencia Provincial de Evaluacin e Informacin Educativa cuya conformacin ser similar a la Agencia Nacional, es decir, ser un ente autrquico, con un presidente tcnico electo por concurso
abierto asistido por un directorio en el que confluirn representantes rotativos de los diferentes sectores involucrados
con la educacin. Entre sus funciones principales se sealan:
131
pales. La idea es que los supervisores trabajen en el acompaamiento directo a las escuelas. No slo ejerciendo el control
tradicional sobre los procesos, sino primariamente como
colaboradores desde lo tcnico, lo administrativo y lo pedaggico para ayudar a que las escuelas alcancen los logros esperados.
Esta unidad va a estar tambin encargada de la capacitacin de los docentes. La capacitacin, de este modo, se organizara en relacin a las necesidades de las escuelas. Esta
unidad no sera necesariamente proveedora de los servicios
de capacitacin; se espera que tambin pueda establecer mecanismos de colaboracin con las universidades y con los
institutos de formacin docente para que sean estas instituciones las que provean el servicio. Se favorecer la terciarizacin del servicio en beneficio de las instituciones que tradicionalmente se dediquen especficamente a esta tarea.
Se estiman necesarios por lo menos tres tipos de capacitacin:
1. Capacitacin en las escuelas. Los capacitadores estarn
con los maestros en las aulas para que pueda trabajarse
directamente y en el campo sobre la mejora de los procesos de enseanza y aprendizaje. Este tipo de capacitacin
no fue considerada suficientemente hasta la actualidad y
creemos que debera tener un lugar privilegiado en el futuro, por su capacidad de impacto directo y duradero en la
mejora del proceso educativo
2. Capacitacin fuera de las escuelas: se privilegiar la asistencia de los docentes a centros de formacin universitarios y no universitarios que cuenten con bibliotecas especializadas. Aqu podrn considerarse dos sub-tipos de capacitacin: A: Cursos cortos sobre temas puntuales sobre
los que hay que realizar una actualizacin. B: Carreras de
grado o posgrado que complementen la formacin de los
133
134
Figura N 2:
Estructura del
Ministerio Provincial de Educacin
Poder Ejecutivo Nacional
Ministerio de Educacin
Agencia Provincial de
Evaluacin e Informacin
Educativa
Unidad de Polticas
Educativas
Unidad de Apoyo
Tcnico a las Escuelas
Unidad de
Administracin Educativa
Gestin Curricular
Infraestructura Escolar
e Insumos
Gestin de RRHH
Acreditacin y
Validacin de Ttulos
Materiales Curriculares
y Escolares
Financiamiento
Educativo
Incentivos
Formacin y
Actualizacin Docente
1.1.3. Cambios en las funciones de las unidades interme dias: municipalidades, regiones y distritos
Un nmero significativo de investigaciones4 dan cuenta de
que la relacin entre el nivel macro y las escuelas no es nunca lineal. Gran parte de las reformas educativas en nuestro
4
135
pas descansaron en el supuesto de que es posible iniciar reformas top down, diseadas en los niveles macro para ser
ejecutadas sin mediaciones en el nivel micro. Sin embargo, la
complejidad de estas relaciones, sobre todo en el caso de provincias de gran tamao, demostr el fracaso de tal supuesto.
Por otra parte, las propuestas que apuntan a tomar a la
escuela como unidad de cambio requieren de una intervencin a un nivel de mayor escala para garantizar cooperacin
y no competencia entre las escuelas geogrficamente cercanas y que atienden a una misma poblacin. De otro modo,
los cambios pasan a depender de las personas y las voluntades de cada escuela y esto puede provocar profundas inequidades.
En este sentido, consideramos que los niveles intermedios, mediadores entre lo macro y lo micro, son niveles privilegiados para garantizar que todas las escuelas de una comunidad alcancen los niveles de equidad necesarios para toda la poblacin. Siguiendo a Jephcote y Davies (2004), los
actores de los niveles intermedios (meso levels) son claves
porque cumplen la funcin de recontextualizar los discursos que se producen en los niveles macro, operando como
mediadores entre los planos de la produccin, reproduccin
del discurso y las prcticas escolares propiamente dichas.
Se podran considerar en principio tres tipos de niveles
intermedios: las municipalidades, las regiones y los distritos.
En este trabajo no se recomienda iniciar procesos de
municipalizacin. La mayora de los municipios en nuestro
pas no tiene tradicin en el gobierno de las escuelas. Un estudio sobre el tema detect tipos de municipio que se vinculan de diferente modo con sus escuelas:
1. Aquellos que no tienen ningn tipo de injerencia en las
escuelas.
2. Aquellos que tienen programas asistencialistas.
136
137
138
Que las escuelas de las zonas ms desfavorables dispongan de un servicio alimentario que cubra desayuno, almuerzo y merienda y, en los casos de comunidades con
mayores necesidades, se incluya la entrega de una cena
extendida al grupo familiar. Los comedores escolares, en la
mayora de los casos, ya estn y continuarn siendo supervisados por nutricionistas y ecnomas profesionales que
disearn los mens y adaptarn las provisiones de insumos en relacin con criterios estacionales y regionales.
Que el Estado garantice, para las escuelas de mayor riesgo socioeducativo, la orgnizacin de centros de distribucin directa de calzado y vestimenta bsica (incluyendo el
guardapolvo) para los alumnos provenientes de las familias ms necesitadas. Del mismo modo se proceder con
los tiles escolares, las mochilas y otros materiales de uso
habitual para el trabajo escolar.
Que se favorezca el uso permanente de las instalaciones
escolares para actividades recreativas, expresivas y comunitarias, coordinadas no slo por los docentes sino por
otros actores sociales. La idea es institucionalizar especialmente en las escuelas de mayor carencia los Clubes
Escolares, con posibilidad de funcionamiento tambin en
fines de semana y feriados. Esto otorga sentido de pertenencia, compromiso y contencin, ampliando el desarrollo formativo, en particular en los adolescentes, cumpliendo la institucin un cometido social ms all de lo estrictamente escolar. La apertura los fines de semana es una
medida que se viene implementando con xito en algunas
escuelas.
stas y otras acciones de similar naturaleza tienen por objetivo dejar claramente establecido que lo pedaggico y lo social
encuentran su punto de convergencia en la escuela. Ahora
bien, para que esto funcione articuladamente como se estima,
143
la escuela debe abrirse a la incorporacin de otros actores sociales que trabajan por lo mismo. De esta manera, si bien el
maestro cumplir un rol destacado y central y por ello tendr
horas de trabajo institucional en cuanto a la promocin de mejores condiciones para sus alumnos, no se encontrar recargado y sobrepasado en su oficio bsico de ensear, al intercambiar actividades en forma permanente con otros profesionales
y servidores comunitarios que lo acompaarn en la tarea.
2.2. Mejoramiento e igualacin de los recursos materiales,
organizativos y humanos para el desarrollo de proyectos
pedaggicos de calidad
Por ltimo, para que efectivamente las escuelas puedan superar los condicionantes de la desigualdad educativa que
tienen su gran base de sustentacin en los procesos de desigualdad social debern necesariamente contar con determinados recursos humanos, materiales e infraestructurales que
permitan y favorezcan el desarrollo de proyectos pedaggicos
de calidad que atenen y acorten las brechas entre las escuelas de excelencia y aqullas catalogadas como de bajo
rendimiento.
La distribucin de estos recursos debe realizarse en
funcin de polticas de igualacin. Coincidiendo con la ltima
investigacin de Juan Llach (2004), es prioritario que los responsables de la distribucin de estos recursos en el Estado
no lo hagan reproduciendo el patrn de distribucin de otros
bienes.
Aun con las mejores voluntades de directivos, docentes
y padres, una escuela sin recursos no puede ensear bien y
slo cumplir parcialmente con sus objetivos educacionales.
Las escuelas carentes de insumos bsicos, de profesionales
altamente formados y de espacios apropiados para las experiencias educativas, resultan incompetentes para que los
144
alumnos encuentren en ellas una opcin de mejora y movilidad social en relacin con sus condiciones de origen.
Por tanto, el refuerzo directo desde el Estado de un
equipamiento bsico de recursos materiales, infraestructurales y humanos, ser un punto de partida esencial que contribuir a potenciar los esfuerzos educativos que cada escuela
de por s realiza con los propios medios que cuenta. Algunos
puntos centrales para el mejoramiento de estas condiciones
implican:
Reacondicionamiento, ampliacin y/o construccin de
edificios escolares y espacios adecuados para la tarea pedaggica: laboratorios, gimnasios, aulas equipadas, patios y sectores al aire libre, etctera.
Convenios con otras instituciones barriales pblicas y privadas para el uso compartido de espacios y recursos.
Bibliotecas Escolares con suficiente cantidad de libros y
multimedios. La misma se encontrar interconectada informticamente con el resto del sistema de bibliotecas escolares, pblicas y de diferentes instituciones.
Distribucin gratuita de libros de texto y manuales seleccionados por los propios docentes de acuerdo con sus estilos de trabajo y necesidades grupales.
Amplia provisin y surtido de material didctico y recursos para el aula que cubran las necesidades bsicas para
la enseanza en todos los ciclos.
Reorganizacin del tiempo de trabajo pedaggico que permita la conformacin de equipos institucionales con una
carga horaria extendida para reuniones de trabajo permanentes en la propia escuela.
Reformulacin de las polticas de actualizacin y capacitacin docente, tendiendo al perfeccionamiento en servicio y por equipos institucionales de acuerdo con las propias necesidades y demandas.
145
150
Conclusiones
Nuestro sistema educativo, en la actualidad, es un sistema en
transicin. Se trata de una transicin entre un sistema tradicional, centralizado, verticalista y burocratizado que no logra
hoy (aunque lo hizo en el pasado) garantizar una educacin
de calidad para todos, a un sistema que se pretende ms
complejo, dinmico y cuyas posibilidades de prestacin de un
servicio de calidad y equidad todava estn por verse. En esta transicin estamos bastante ms cerca del sistema tradicional que de cualquier otro modelo. Podra decirse, sin faltar a la verdad, que el sistema tradicional ha cooptado sistemticamente los dispositivos de cambio que se intentaron
implementar a lo largo de las ltimas dcadas del siglo XX.
Esta transicin se est haciendo muy larga y dolorosa.
El problema es cmo salir de ella y hacia dnde ir, porque los
modelos alternativos para salir de la crisis son muchos y muy
variados y no podemos, lamentablemente, seguir equivocando el camino.
La dcada de los aos 90 nos dej enseanzas que deberamos considerar. Muchas alternativas se mostraron equivocadas y son puertas que vale la pena cerrar (por lo menos
para el caso argentino). Iniciar caminos hacia modelos de
mercado y cuasi mercado no parece posible si se trata de garantizar marcos de equidad.
Entonces, si la provisin y financiamiento van a quedar
en manos del Estado, se trata de realizar cambios en los modos de regulacin del sistema, lo cual no es otra cosa que establecer nuevos modos de gobernarlo que tiendan hacia una
mayor equidad por lo que fijen las metas y por los procesos
de integracin del sistema que se inicien, hacia una mayor
democracia interna y hacia una mejor calidad.
Hemos aprendido tambin que en materia educativa no
resulta til ir por los caminos de la desregulacin sino de la
151
re-regulacin del sistema. Hoy tenemos un sistema cuyas regulaciones no pueden auxiliar en el camino de la calidad para todos.
Felizmente, en las ltimas dcadas, algunos avances se
han hecho en la materia. Se ha instalado la cultura de la evaluacin, se han establecido contenidos bsicos de enseanza
para todo el pas que intentan ser menos prescriptivos que
los viejos planes y programas, se han creado unidades de
gestin ms transparentes, se aprobaron recientemente en el
Consejo Federal de Educacin los ncleos de aprendizaje
prioritarios para el nivel inicial y primer ciclo.
Sin embargo, viejas culturas de ejercicio del poder penetran el sistema en su trama microscpica y, en no pocas
oportunidades, bajo el paraguas de una proclama progresista, incluyen prcticas que sostienen un sistema educativo para pocos. Es el propio Estado el que distribuye el bien educativo de un modo discriminador. Por ello, el gran desafo es
seguir avanzando en la realizacin de cambios que (como dijramos al finalizar el diagnstico) implican no slo pensar
en los temas puntuales de la agenda sino tambin en los estilos macro y micro polticos que sustentan cualquier proceso
de mejora.
La tarea es compleja y de largo plazo pero se trata de
una tarea posible.
El sistema educativo nuestro cuenta con un potencial
insuficientemente valorado: cuenta con escuelas en todo el
territorio, cuenta con una sociedad preocupada, cuenta con
una mayora de docentes y estudiantes que trabajan a pesar
de todo.
Qu decir de los docentes? Es por la voluntad de mejora y trabajo de la mayora de nuestros docentes que todava tenemos resultados no tan lamentables en las pruebas internacionales de evaluacin de calidad. Son ellos quienes
continan la tarea a pesar de no tener libros para los alum152
nos, ni condiciones de trabajo dignas, ni el apoyo y la comprensin social necesarios. Son ellos quienes en los aos 90
hicieron miles de cursos de capacitacin de dudosa calidad
porque desean y quieren ensear ms y mejor. Son ellos
quienes enfrentan las burocracias diariamente y los problemas de nios y jvenes que llegan sin comer a nuestras escuelas.
Qu decir de nuestros estudiantes y padres? Son ellos
quienes padecen las injusticias del sistema y a pesar de todo
siguen en el camino. Son ellos quienes creen que ms educacin puede construir una sociedad mejor. Son ellos quienes
se esfuerzan en el da a da y tambin son ellos a quienes no
damos voz.
Se trata entonces de construir un sistema educativo que
no amoneste todo el tiempo a sus actores, que confe en ellos
y a su vez los haga responsables, que valore y se proponga
desarrollar su potencial generando la institucionalidad necesaria. El camino de la institucionalidad, de la democracia, de
la equidad y la calidad es de resultados lentos pero duraderos. Es un camino por el que vale la pena transitar si queremos un pas menos pretencioso pero con una mejor calidad
de vida para todos. Es un camino que vale la pena transitar
si queremos un pas basado en valores como la honestidad,
el respeto por las instituciones, la bsqueda de la verdad, la
justicia, la democracia, la solidaridad y la equidad.
153
Bibliografa
Aguerrondo, Ins. Ministerios de Educacin: de la estructura jerrquica
a la organizacin sistmica en red. Serie de Publicaciones IIPE/UNESCO,
Buenos Aires, 2002.
Anderson, Gary: Hacia una participacin autntica: deconstruccin de
los discursos de las reformas participativas en la educacin (Cap. 4, pp.
145-200). En: Narodowski, M. y otros (comp.) Nuevas tendencias en po lticas educativas , Granica, Buenos Aires, 2002.
Braslavsky, Cecilia & Gvirtz, Silvina. Nuevos desafos y dispositivos en
la poltica educacional latinoamericana de fin de siglo En: Cuadernos de
la OEI/Educacin comparada (N4) Poltica y educacin en Iberoamri ca. OEI, Madrid, 2000 (pp. 41-73).
Feijo, Mara del Carmen. Argentina. Equidad social y educacin en los
90 . IIPE/UNESCO, Bs. As., 2002.
Revista Latinoamericana de Innovaciones Educativas. Ao XII N 33
(Abril, 2000) OEA-Ministerio de Educacin de la Nacin Argentina.
Rivas, Axel. Gobernar la educacin. Estudio comparado sobre el poder y
la educacin en las provincias argentinas. Editorial Granica, Buenos Aires, 2004.
Tedesco, Juan Carlos. Educar en la sociedad del conocimiento. FCE, Buenos Aires, 2000.
Tedesco, Juan Carlos. Educacin y sociedad en la Argentina. (18801945). Siglo XXI de Argentina Editores, Buenos Aires, 2003.
Torres, Rosa Mara: Reformas educativas, docentes y organizaciones docentes en Amrica Latina y el Caribe. En: Los docentes protagonistas del
cambio educativo. CAB/Editorial Magisterio Nacional, Bogot, 2000.
Fuentes normativas consultadas
Ley 1.420 de Educacin Comn (1884)
Ley 21.809 y 21.810 de Transferencias de Servicios Educativos (1978)
Ley 24.049 de Transferencias de Servicios Educativos (1992)
Ley 24.195 Ley Federal de Educacin (1993)
154
1. Introduccin
El sistema educativo es uno de los principales mecanismos
que contribuye al desarrollo econmico y a la movilidad social de las personas. La percepcin social de estas caractersticas queda reflejada en la demanda creciente de la sociedad
por ms y mejor educacin. Esta presin se exterioriza a travs de la mayor cantidad de personas que pretenden incorporarse al sistema educativo, el deseo de permanecer un mayor nmero de aos en el mismo y las exigencias de mejor
calidad en el servicio.
Desde mediados del siglo XIX el sistema educativo argentino se fue expandiendo en respuesta a esta demanda,
convirtindose en una red social compleja, costosa y extensa, que requiere un gran esfuerzo por parte de la comunidad,
debido a la magnitud de los recursos financieros, humanos y
fsicos involucrados, directa o indirectamente, en la prestacin del servicio y a la cantidad de regulaciones. A pesar de
estos sacrificios, la expansin no ha resuelto en la medida
esperada el objetivo de homogeneizacin de la situacin educativa de la poblacin y, simultneamente, el sistema muestra puntos dbiles que hacen dudar sobre la equidad con que
se asignan los recursos.
Dentro de la compleja problemtica que rodea al sistema educativo argentino, en este trabajo se pretende revisar
las diferencias de oportunidades al interior del sistema edu155
Reimers, F., Tres paradojas educativas sobre Amrica Latina Sobre las necesidades de ideas pblicas para impulsar las oportunidades educativas, mimeo, 2002.
2 Concentrndonos en el anlisis de las oportunidades que poseen las personas en edades tempranas y que condicionarn sus desenvolvimiento futuro, los
logros educacionales son un indicador importante al cual no se le da un carcter absoluto pero que constituye, sin embargo, el resumen de un conjunto de
factores que, mezclados, marcan las diferentes posibilidades que enfrentan las
personas de los distintos grupos socioeconmicos desde su infancia. Hay evidencias de que antes del inicio de los estudios, existen inconvenientes y que estos se manifiestan con mayor intensidad en los hogares ms carenciados. Las
dificultades para avanzar a lo largo del ciclo se manifiestan con mayor profundidad en aquellos educandos provenientes de hogares carenciados.
157
la incapacidad institucional del Estado para llevar a la prctica algunas acciones declaradas en las intenciones.
Bajo este esquema conceptual, la fragmentacin y la exclusin en el sistema educativo operan en la medida en que
se cumplen dos requisitos: a) la interaccin social ocurre predominantemente dentro de los grupos o clases definidos segn algn criterio; y b) el hecho de pertenecer al grupo tiene
un fuerte impacto en el acceso a oportunidades que sern decisivas en determinar el futuro econmico y la insercin social de las personas.
Ya en los aos 80 el concepto de segmentacin y desarticulacin del sistema educativo argentino fue abordado como un rasgo la mayora de las veces oculto de la falta de
democratizacin, y estrechamente ligado a un incremento en
el protagonismo del mercado y su lgica al interior del sistema mismo4. En esta visin, el sistema educativo es un sistema segmentado, diferenciado en forma jerrquica entre escuelas de diversa calidad (entendiendo por tal las caractersticas socioeconmicas y el capital sociocultural de sus alumnos, el perfil de los docentes, la infraestructura, los modelos
pedaggicos y la organizacin), donde el Estado no ocupa,
como a principios del siglo XX, el lugar de principal responsable en asegurar un acceso equitativo a la educacin.
Entender que la calidad de la enseanza que se recibe
es tan importante como el acceso al propio sistema educativo
es un tema que todava no est tan claro5, dado que, tradicionalmente, la calidad ha sido analizada a travs de la cantidad de recursos invertidos.
3 Otros mecanismos son implcitos y ms difciles de manejar desde el hacedor de polticas pblicas, tales como el precio de la vivienda en los vecindarios
privilegiados.
4 Braslavsky, Cecilia, La discriminacin educativa en la Argentina, FLACSO/GEL, Buenos Aires, 1985.
5 Tradicionalmente, la calidad haba sido asumida como la cantidad de recursos
destinados al sector educacin.
159
Esta visin estuvo relacionada con el criterio de planificacin educativa que caracteriz buena parte del siglo XX, el
denominado de demanda social consolidado bajo la idea que
bastaba con poner edificios y personal en consonancia con el
ritmo de crecimiento de la poblacin en edad de asistir al colegio. La calidad de los docentes y la adecuacin de la capacidad edilicia a las demandas especficas de los nuevos grupos que se integran al sistema educativo no reciba igualdad
de atencin en este enfoque. El corolario es preocupante en
la medida en que el crecimiento del gasto en educacin, junto
a la incorporacin de grupos sociales con necesidades ms
grandes y distintas, hizo que los sistemas educativos terminaran reforzando, y no atenuando, las diferencias sociales de
origen de esos colectivos.
La existencia de este tipo de discriminacin operara, en
los sucesivos niveles del sistema, al otorgar ventajas comparativas significativas a aquellos alumnos en condiciones de
acceder a ciertos circuitos o segmentos educativos, contrarrestando los efectos democratizadores de la expansin de la
matrcula. La igualdad de oportunidades asume diferentes
dimensiones al interior del sistema educativo. La ms fcil de
observar tiene que ver con las oportunidades de acceso a los
diferentes ciclos del mismo, medido por las tasas de acceso y
escolarizacin. El segundo tipo de equidad tiene que ver con
ofrecer las posibilidades de progresar al interior del sistema
educativo a lo largo de los diferentes ciclos del sistema educativo con una calidad de enseanza razonablemente buena
para todos los educandos.
Durante muchos aos el logro de una educacin primaria para todos, mostrado a travs de los indicadores de acceso casi universal en la educacin primaria, opacaron el hecho
de que la calidad de los aprendizajes que obtenan los alumnos tenan bastante poco que ver entre los diferentes segmentos sociales. La falta de acuerdo social sobre cul/es son
160
Behrman et al. Editors, Whos in and whos out?, IADB, Washington, 2003.
Llach et al, Educacin para todos, IERAL, Buenos Aires, 1999.
161
Entre las causas que subyacen a las dificultades de los educandos de menores recursos para el ingreso y avance a lo largo del ciclo, tienen una importancia crucial, adems de los factores econmicos a los cuales se ha hecho referencia, algunos aspectos que hacen al propio funcionamiento del sistema. Entre estos cobra relevancia la segmentacin interna que caracteriza al ciclo y su
desarticulacin con respecto al nivel primario.
162
permanencia que tienen los pobres. La situacin es consecuencia de las serias dificultades (desercin, retraso, mala
preparacin, etctera.) que enfrenta este grupo en el nivel
primario. Estos factores eliminan o dificultan seriamente la
posibilidad de acceder al secundario. Paralelamente, se incrementan los costos de oportunidad de permanencia, especialmente porque para los hogares pobres puede ser fundamental el aporte proveniente de cada miembro adicional que trabaje y obtenga ingresos.
Con relacin a los logros de aprendizajes las noticias no
son mejores. Las brechas en los resultados entre niveles socioeconmicos son muy fuertes y no han disminuido a lo largo del tiempo. Esto sucede al considerar tanto el nivel socioeconmico de la familia como el nivel educativo alcanzado por
los padres (buen predictor del capital cultural de la familia). 9
Segn rea o regin del pas
Las disparidades ms grandes que se observan en el desarrollo del sistema educativo son, sin embargo, de orden regional. Los datos parecen indicar que la paulatina extensin del
sistema no ha alcanzado de la misma forma a los distintos
grupos sociales y a las distintas regiones del pas.
Si bien la escolaridad promedio de la poblacin argentina aument en las tres ltimas dcadas y este incremento se
observ en todas las provincias, creci sin embargo la distancia entre las provincias (salvo escasas excepciones) y la
Capital Federal. El mismo fenmeno puede apreciarse en el
acceso a los distintos niveles de enseanza medido a travs
de la poblacin de 15 a 64 aos de edad.
No es difcil entender por qu se producen las diferencias de oportunidades entre regiones. Las diferencias de in9
163
164
11 Segn
sostiene Reimers (2003) la proliferacin de este tipo de estudios conducira a soluciones bastantes sencillas en trminos de poltica educativa.
...Hay que hacer que los maestros enseen bien, especialmente los que instruyen a los hijos de los pobres. Reimers, F. (2003), La buena Enseanza y el
xito escolar. Revista Iberoamericana de Educacin, enero de 2003.
12 Tcnicamente esto implica que el porcentaje de la varianza de rendimiento
explicado es bastante bajo.
165
Relacin
positiva
Sin
relacin
Relacin
negativa
6
1
3
6
4
1
2
0
0
2
4
17
45
0
3
2
33
35
7
3
3
4
2
1
2
2
30
34
14
2
18
2
Variables de la escuela
Tamao de la clase
Pblica (1) / Privada (0)
Urbana (1) / Rural (0)
Jornada completa (1) / Parcial (0)
Turno matutino (1) / otro (0)
1
2
3
2
6
Equipamiento e infraestructura
Acceso a textos y material de lectura
Otros materiales para la instruccin
Infraestructura
13
14
23
31
25
0
0
0
Prcticas pedaggicas
Horas pedaggicas
Ausentismo docente
Tareas para la casa
13
8
12
4
11
7
2
8
3
4
4
9
7
3
9
5
7
0
0
0
0
0
0
0
166
49
17
26
9
2
29
10
19
5
25
2
3
0
0
40
Cueto S. et al., Oportunidades de aprendizajes en una muestra de estudiantes de sexto grado de primaria de Lima, Documento de Trabajo 43, GRADE, Lima, Per, Enero de 2003.
14 Cueto S. y W. Secada, Mathematics Learning and Achievement in Quechua,
Aymara and Spanish by Boys and Girls in Bilingual and Spanish Schools in Pu no, Peru, World Bank/GRADE, Lima, Octubre de 2001.
15 Parker S. et al., Language Barriers and Schooling inequality of the indigineous in Mxico, en Behrman et al. Editors, Whos in and whos out?, IADB,
Washington, 2003.
167
168
169
Robinson, James, Where does inequality come from? Ideas and implications
for Latin America, Technical Paper 188, OECD Research Development Center,
Paris, December 2001.
170
grupos poblacionales con mayores dificultades para permanecer en el sistema educativo, fundamentalmente en los ltimos cinco o seis aos del sistema educativo.
Estos programas incluyen el acceso econmico a preescolar en comunidades desheredadas, la mejora de la calidad educativa en reas rurales, y la mejora de la calidad de educacin
en escuelas seleccionadas asistidas por nios con problemas
econmicos en reas urbanas marginales. Hace varios aos,
por ejemplo, Chile comenz un programa para mejorar la calidad de las escuelas rurales y compensar activamente a las escuelas donde asisten los nios ms pobres. Mxico tiene varios
programas para, con criterio selectivo, aumentar la calidad educativa de las escuelas en sus estados ms pobres y en aquellos
establecimientos que atienden a los nios con menos recursos.
Estas intervenciones, en forma ms generalizada, pueden ir encuadradas en diferentes tipologas que van desde la
provisin de alimentos sin cargo (desayunos/almuerzos/meriendas o refrigerios), distribucin de libros, reparto de bibliotecas, capacitacin extra para los docentes en actividad,
ampliacin de la jornada escolar e inclusive extensin de
los ciclos lectivos en reas ms desfavorecidas y el reparto
de subsidios en dinero para garantizar la asistencia de los
nios y jvenes a la escuela. El diseo de estas polticas est basado en algunos factores asociados al fracaso escolar y,
por lo tanto, tienen como objetivo provocar una mejora en el
logro acadmico o la retencin escolar, variables que son utilizadas generalmente para evaluar el xito o fracaso de los
programas.
Anderson (2002)19 ha repasado en forma exhaustiva
los programas realizados en Amrica Latina y la efectividad
de los mismos.
19 Anderson, J. (2002), The effectiveness of special interventions in latin American publics primary schools, Paper No. 5, Working Paper Series, University of
Miami, May.
171
Comida Libre
Asistencia financiera
Distribucin de textos
Capacitacin docente
Uniformes
Extensin de la jornada escolar
Extensin del ao escolar
Mediana
Mximo
8
2
10
3
6
3
3
47
7
49
18
40
17
4
Efectividad
(en %)
23%
55%
21%
40%
43%
33%
40%
Cueto S. y Chinen, Impacto educativo de un programa de desayunos escolares en las escuelas rurales de Per, Documento de Trabajo Nro 34, GRADE,
Lima, Per, Ao 2000.
21 Ver Behrman, J., P. Segupta y P. Todd (2001), Progressing through PROGRESA: an Impact of a school subsidy experiment, Penn Institute for Economic Research Pier Working Paper 01-033, http:// www.econ.upenn.edu/pier; y
Behrman, J. y J. Hoddinot (2002), Program evaluation with an unobserved heterogeneity and selective implementation: the Mexican PROGRESA impact on
child nutrition, Penn Institute for Economic Research Pier Working Paper 02006, http://www.econ.upenn.edu/pier.
172
22 Esto debiera ser de particular relevancia para el caso de los colegios multigrado o unidocentes, o como se los quiera llamar, donde toma particular relevancia la correspondencia del material con respecto al medio y situacin de enseanza en que deben ser aplicados.
23 Ejemplos como el del Programa Sembrando Horizontes, programa de capacitacin docente en Escuelas Multigrado en el noroeste de la Provincia de Corrientes, son bastante poco frecuentes en Argentina. Para mayor detalle ver
Sembrando Horizontes, convenio entre el Ministerio de Educacin de la Provincia de Corrientes y la empresa Bosques del Plata, mimeo, 2003.
173
La extensin de horas de clase a travs de un ciclo lectivo ms largo o de una jornada escolar ms extensa posee
impacto positivo.
Asistencia financiera directa. La asistencia financiera a las
familias ha tomado diferentes modalidades. Desde sistema de transferencia de dinero sujetos a la permanencia en
el colegio hasta sistemas ms sofisticados donde se generan cuentas de ahorro. Estos programas han tenido impacto positivo en la permanencia en el colegio y en la tasas de graduacin de la poblacin beneficiada. Han sido
ms cuestionados, sin embargo, en aquellos casos en que
asisten a un grupo de estudiantes dentro de un aula por la
discriminacin que generan al interior de los cursos.
Merece un prrafo aparte el PROGRESA mexicano, que si
bien constituye un programa de ayuda financiera, tiene varias particularidades que lo hacen nico: focalizado en reas
rurales, est destinado a la educacin bsica cuando la mayora de los programas de asistencia se dirigen en la educacin media, con asistencia financiera dependiendo del gnero y grado del nio condicionado a asistencia escolar y complemento nutricional no contingente a la asistencia escolar.
El programa ha sido evaluado en forma bastante rigurosa en
lo referente a los tpicos problemas de poblaciones marginales: edad de inicio escolar, repeticin, reingreso al colegio y
desercin; as, las externalidades sobre las comunidades
donde se implementa y las medidas antropomtricas de los
nios demostraron tener efectos altamente positivos en la
poblacin cubierta con respecto a un grupo de control24.
Todas las evidencias presentadas por Anderson (2002)
son concluyentes en destacar que a la hora de evaluar cul
alternativa seguir para lograr la discriminacin positiva en
24
174
OECD, Starting Strong - Early childhood education and care, Pars, 2001.
175
176
177
sidad de sostener la demanda. Este sostenimiento de la demanda por educacin implica garantizar el derecho a la educacin, pero exige completarlo con otros aspectos como la
nutricin, la salud e incluso la asistencia financiera. Esto requiere de un programa integral de combate a la pobreza o intervencin social30. Ejemplos como la Bolsa Escola o el Programa PROGRESA en Mxico son casos de intervenciones
sociales integradas donde se hace mucho hincapi en el sostenimiento de la demanda.
c. Las escuelas rurales uni y polidocentes
La educacin en el contexto rural, generalmente de aulas
multigrado, es una de las grandes asignaturas pendientes y
de las ms urgentes. Los establecimientos renen todos los
problemas posibles: poblacin pobre, en regiones pobres
donde, adems, aparecen problemas de bilingismo y multiculturalidad. Este tipo de colectivos requiere de acciones muy
especficas que van desde la capacitacin especfica a los docentes en el manejo de este tipo de colegios hasta fichas, libros y material curricular pertinente. Hasta este momento, es
muy poco el esfuerzo que se ha realizado en convertir la variable multigrado en una variable de interaccin positiva en
trminos del aprendizaje. De hecho, ninguna poltica de provisin de material de lectura y de libros de texto se hace teniendo en cuenta las particularidades de este tipo de establecimientos y su alumnado.
Las experiencias referidas en Torres y Tenti Fanfani
(2000) dejan claro que cuando se establecen polticas para
las especificidades de estos colectivos los resultados son muy
buenos. Se han producido a nivel internacional muchas ex30
Torres R. y E. Tenti Fanfani, Polticas educativas y equidad en Mxico: La experiencia de la Educacin Comunitaria, la Tele secundaria y los Programas
Compensatorios, IIPE. - UNESCO, Buenos Aires, 2000, realizan un anlisis detallado para Mxico de las polticas compensatorias.
179
182
zas econmicas dominantes, a tal punto que la propia Organizacin Mundial del Comercio lleg a habilitar la libre difusin de las empresas administradoras de la educacin: el go bierno debe tomar una posicin de firme rechazo y buscar
acuerdos con los pases del MERCOSUR para que esa posi cin sea compartida por el bloque regional.
Descartar la transformacin que propicia el neoliberalismo no alcanza para sostener un sistema educativo que, habiendo aceptado escasas reformas en sus ciento veinte aos
de existencia, fue sacudido por un programa de cambios estructurales en momentos en los cuales el pas entraba en una
de las crisis ms intensas de su historia.
A comienzos de los aos 90 perdimos la batalla poltica quienes advertamos que la transferencia no apuntaba a
una descentralizacin que delegara poder a las provincias y
a la comunidad educativa, sino que formaba parte del proyecto de desguace del Estado. Sealbamos que la Ley Federal de Educacin impona un innecesario cambio de estructura, adems de hacerlo antes de haber realizado la capacitacin, los cambios en la cultura escolar, las adecuaciones edilicias y sobre todo las presupuestarias. Sostenamos que, en
consecuencia, la reforma no podra hacerse con fondos genuinos, sino que se debera recurrir a prstamos externos.
Una parte significativa de la deuda externa fue adquirida para llevar adelante la cuestionada transformacin educativa.
Hoy podramos evaluar aquella reforma desde el punto
de vista de los principios que defendamos y postular el retroceso al modelo tradicional de sistema escolar. Pero tambin cabe tener en cuenta que transcurrieron diez aos durante los cuales se produjeron cambios profundos en la sociedad y en el sistema educativo, movilizndose personas e
instituciones. Pese a las crecientes dificultades econmicosociales, a los dficits del nuevo modelo de sistema y a la
presin poltica que acompa la transformacin educati185
188
1 El texto completo del Proyecto de Ley Modificatoria de la Ley Federal de Educacin puede encontrarse en la pgina WEB: www. appeal-alternativas.com.ar
191
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
del tercer ciclo o ciclo bsico del antiguo sistema de la media superior y quebrando la unidad de ese nivel. Las consecuencias han sido graves. Recordemos que desde que
Vctor Mercante escribi La crisis de la pubertad (1915)
el adolescente se constituy como un sujeto de preocupacin mal resuelta, y qued atrapado entre el espritu especulativo e improductivo de la sociedad, y la necesidad de
formarlo en saberes socialmente productivos, que slo algunos con lucidez reclamaron.
la primarizacin de los adolescentes y la desarticulacin
entre grupos etarios y grupos escolares, como consecuencia de la misma medida;
la descalificacin profesional de los profesores de educacin secundaria al otorgarles funciones en la enseanza
bsica, para la cual no han sido capacitados, o bien en
reas curriculares distintas a las de su especialidad;
la falta de preparacin de los directores de primaria para
supervisar a profesores de media y de los docentes de nivel primario para atender poblacin adolescente;
el cierre de los establecimientos destinados a la educacin
media tcnica sin que se los haya sustituido en su funcin
por el Polimodal y la escasa inversin en educacin profesional;
la prdida de importancia de la educacin de adultos;
el desprendimiento del tronco central del sistema de la
educacin especial y la educacin artstica, que fueron separadas, dndoles el carcter de regmenes especiales;
la insuficiencia de la educacin inicial y la exclusin de la
asistencia materno infantil de la responsabilidad educativa pblica.
Los problemas que enunci son tanto hechos de desarticulacin como de debilitamiento institucional, en una poca en la
cual la capacidad de contencin de las instituciones educati195
vas depende en gran medida de la vinculacin de las personas y los proyectos entre s, y del uso cooperativo de los escasos recursos con los cuales se cuenta. De este modo, el desprendimiento del tercer ciclo puso en crisis el nico espacio
de contencin que esta sociedad supo crear especialmente
para los adolescentes. Ahora, cuando no los convocan los
partidos polticos, ni las instituciones religiosas, ni pueden
pagar las cuotas de los clubes adonde la forma ms accesible
de integrarse es como seguidores de barras bravas, y cuando les queda solamente la esquina (no la del tango sino la de
la cerveza y la droga), rearmar el espacio escolar es una urgencia de primer orden. As como en el siglo XIX se organi z la educacin de los nios con la Ley 1420 sera necesario
imaginar un ordenamiento semejante en potencia y credibi lidad para los adolescentes argentinos del siglo XXI.
En el Inc. 4 del Proyecto de Ley Modificatoria se intenta
una sntesis entre los modelos diversos que se han implementado en las provincias y se incluye la siguiente propuesta:
Art. 4 Inc. 2. Organizar la educacin primaria o los dos primeros ciclos de la bsica obligatoria en forma graduada, entendida como una unidad pedaggica que comprende los grados 1 a 6 del nivel primario de la estructura tradicional (1
y 2 ciclos de EGB segn Ley 24.195).
Inc. 3. Organizar la educacin media de manera que:
a. quede garantizada la unidad de concepcin del nivel;
b. se divida en tramos que hagan posible la definicin del
perodo de obligatoriedad establecido por esta Ley y a los
cuales correspondan certificados de estudios y ttulos habilitantes de validez nacional.
Inc. 4. La educacin de Jvenes y adultos tiene una estructura constituida por las unidades jurisdiccionales y un pro196
rollo
lidades y metas pedaggicas con anclaje en programas nacionales y provinciales de desarrollo, de capacitacin docente,
de recursos materiales y de esperanzas, tiende a expulsar a
los chicos y los jvenes antes que a atraerlos y orientarlos
dentro del sistema. Un sistema educativo desarticulado concurre a profundizar la desintegracin social y la miseria.
Creo que el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa debera ejercer su responsabilidad implementando programas articulatorios que recorran el sistema a la vez que refuercen su gestin formal. Los programas deben ser a trmino,
con metas claras y jams superponerse o desconocer las autonomas de las jurisdicciones. Por eso deben ser producto de
acuerdos tomados en el seno del Consejo Federal: polticas de
Estado en el Consejo Federal. Sarmiento dice en Argirpolis
(1850) que lo que ordena a un pas no es ni la coercin ni el
gobierno sino los intereses comprendidos es decir, no intereses a como d lugar, sino los que uno legitima con los otros.
Una cosa es que el Congreso de la Nacin, formado por los representantes de las provincias, dicte una ley, y otra que el Ejecutivo Nacional entre a las provincias sin suficiente acuerdo.
Creo que es algo que debe cuidarse especialmente. Recordemos que la Ley Linez slo habilitaba a la Nacin a instalar
escuelas en las provincias que as lo solicitaren.
Segn he podido comprobar durante mi gestin en cargos legislativos y ejecutivos2, y en mi carcter de asesora del
Director General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires
durante los dos ltimos aos, los programas que poseen una
filosofa vinculante tienen una potencia considerable, motivando acciones nuevas por parte de escuelas, municipalidades, instituciones locales, organismos de investigacin, productores, etctera. El Plan 2004-2007 de Educacin de la
2
Me refiero a mi carcter de Vocal (1998-1999) y Presidencia (2000) de la Comisin de Ciencia y Tcnica de la Cmara de Diputados de la Nacin y a la Secretara de Estado para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva (2001).
202
mente se pueda construir un consenso que articule una poltica fuerte; que se acuerde hacer una evaluacin provincial
en colaboracin con la Nacin, un estado de arte efectivo
sobre el sistema escolar de cada provincia, los acuerdos que
han hecho con los sindicatos y con otros sectores, la extensin efectiva de la reforma en el territorio, las evaluaciones
formales e informales que tienen, qu grado de participacin
ejerce la comunidad a travs de consejos, cooperadoras, y cmo articulan con la universidades, entre otros temas. Me parece que el Consejo Federal debera acordar una agenda de
evaluacin generando las polticas adecuadas, con una agenda de intervencin inmediata y equipos destinados al planeamiento prospectivo.
Hacia la articulacin de un sistema
de educacin superior
La Ley de Educacin Superior prev en cierto sentido, y la Secretara de Educacin Superior, el CIN y el CRP estn estimulando, medidas dirigidas a algunas de las siguientes estrategias, pero creo que es necesario lograr el acuerdo profundo
de la comunidad de la educacin superior para poner en marcha una reforma que contemple:
Articular los institutos terciarios con las universidades:
Reorganizando la educacin superior no universitaria sin
cerrar establecimientos, pues ellos son accesibles local mente, sino reconvirtiendo los terciarios de formacin docente excedentes en tcnicos (agrotcnicos, metalmecnicos, qumicos, del rea de la salud, de comunicacin, de
especialistas en medio ambiente, etctera) y mejorando
significativamente su nivel acadmico.
Acordando con las universidades la acreditacin de los
estudios terciarios como parte de las carreras del rea co204
205
Establecer un mecanismo distribuidor que garantice la flui dez de los estudios. Contando con un sistema complejo, flexible y que proporcione mltiples ofertas es posible garantizar el ingreso al sistema de educacin superior a todos los
graduados de una enseanza media digna. En tanto se mejora esta ltima, es necesario mantener la funcin reparatoria que cumplen los ciclos bsicos, cursos de ingreso, exmenes, etctera, dado que hoy contadas universidades argentinas tienen ingreso irrestricto. Y es necesario blanquear este
asunto en vistas a la realidad actual, no proyectando mticamente la situacin que vivamos treinta aos atrs (cuando
la Universidad Nacional de Buenos Aires contaba con menos
de ochenta mil alumnos, en tanto hoy se acerca a los trescientos mil), pues la solucin pasa por fuera de la antinomia
ingreso irrestricto/represin al ingreso. Se trata de:
Establecer un mecanismo de ingreso de los alumnos en el
sistema de educacin superior, a nivel nacional, atendiendo a las particularidades regionales, que los distribuya en
las carreras y especialidades terciarias o universitarias, de
acuerdo a una ecuacin que surge vinculando los siguientes factores:
prospectivas de la cultura nacional
prospectivas de las necesidades nacionales y regionales
proyecciones del rea del conocimiento y del campo
profesional
capacidad instalada
demanda del estudiante
saberes que posee el estudiante
Flexibilizar los diseos curriculares garantizando que todo alumno que ingrese a la educacin superior, lo haga a
alguna de las tres o cuatro carreras (universitarias y ter206
ciarias) que elija al inscribirse. Pero una condicin democrtica bsica es que no pierda la posibilidad de acceder al
rea de conocimientos que ms le interesa, en otro tramo
de su carrera, ya fuere en materias optativas, en su especializacin en su postgrado. Por ejemplo, si la exigencia
para ingresar a la carrera de Comunicacin es alta, dado el
elevado nmero de alumnos y la perspectiva de saturacin
del mercado de trabajo, y un estudiante la ha elegido como primera opcin, pero su segunda fue Letras, e ingres
finalmente a un terciario orientado a esta ltima especialidad, debe poder acceder a Comunicacin como un postgrado o mediante crditos optativos. Es slo un ejemplo
de mltiples posibilidades de trnsitos. Lo que debe garantizarse es que ninguna carrera ser terminal, ningn
estudiante quedar fuera del sistema, ni varado en un rincn que le desagrada, ni ingresando a la carrera de su
eleccin, pero estafado en relacin a lo que deba recibir.
Vincular a la educacin superior con las urgencias sociales :
Estableciendo la obligacin del servicio social, como parte de los currcula y en coordinacin con el sector productivo, las organizaciones de la sociedad civil y los organismos del Estado.
Fomentando la vinculacin de la unidades acadmicas
con programas de atencin a la poblacin con NBI.
Favoreciendo el subsidio de investigaciones destinadas a
la solucin de problemas sociales acuciantes.
Formando profesionales capacitados para el trabajo en
zonas socialmente prioritarias.
Realizar una reforma poltico-acadmica que mejore la si tuacin internacional de la educacin superior argentina y la
articule con el Mercosur:
Disear y hacer pblica una prospectiva de necesidades
207
nacionales y regionales (en relacin con la regin mercosurea y con las interiores del pas) de investigacin, conocimiento y capacitacin, de la capacidad institucional
instalada para atender su produccin y enseanza, y de
las tendencias de la demanda estudiantil y de los sectores
pblico y privado al respecto.
Planificar el desarrollo de educacin presencial y a distancia, a travs de los medios informticos y de comunicacin y avanzar en su legislacin, teniendo en cuenta:
Las caractersticas regionales, tan diversas. Por ejemplo,
las universidades de la ciudad de Buenos Aires y del conurbano podran tener un sistema dinmico y reificado,
con una distribucin cooperativa de tareas, que permitiera el pasaje de los alumnos de una a otra institucin y la
constitucin de equipos docentes y de investigacin interuniversitarios. La Patagonia probablemente requiera simultneamente que se re-planifique la educacin terciaria
para acercarla a las localidades, se concentren dos o tres
grandes y modernos centros universitarios cientfico-tecnolgicos y se instale un sistema muy eficiente de educacin a distancia.
Garantizar condiciones adecuadas para la investigacin
cientfico-tecnolgica y su vinculacin orgnica con la enseanza.
Hacia un nuevo pacto sociocultural
El Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin
tiene que asumir un protagonismo en la gestin del nuevo
pacto sociocultural que el pas necesita. Sus posibilidades
son probablemente las mejores que se encuentran para asumir ese papel, desde hace muchos aos. Dado que el Ministerio no tiene responsabilidades directas sobre establecimientos educativos es muy baja su exposicin a conflictos
208
salariales, demandas sobre la calidad de la enseanza, cuestiones de infraestructura, etctera, que se dirigen a los gobiernos provinciales. Es improbable que surjan conflictos
universitarios o con los investigadores, puesto que sus salarios han sido actualizados, despus de ms de diez aos, y
la comunidad educativa no ha desplegado la discusin poltico acadmica que la educacin superior necesitara; lamentablemente, no se sostiene seriamente en el debate pblico la
necesaria reforma de la educacin superior.
Dadas las anteriores condiciones, el Ministro de Educacin de la Nacin y Presidente del Consejo Federal tiene una
oportunidad indita. Se trata de impulsar una poltica que vaya ms all de la posible demanda, que no sea una respuesta simtrica a cada sector, sino provista de alternativas sustentadas en una estrategia de concertacin. Producir cambios
necesarios, aunque no respondan a demandas directas y sean
escasamente mediticos. El Ministerio debe generar una pedagoga hacia los medios, y los periodistas entendern perfectamente, si se pone en marcha una estrategia y hasta una
mstica cuyo sujeto sea la sociedad, esa sociedad empobrecida, la que nos duele tanto, la seora desdentada del Chaco
o de Formosa que todava acompaa a su hijo a la escuela
porque sigue suponiendo que el maestro sabe, que la institucin contiene y , en algn lugar de su corazn, guarda alguna difusa esperanza en la movilidad social de la educacin; el
empresario pyme o grande y an milagrosamente nacional,
que debe ser socio del Estado invirtiendo en formacin tcnica y profesional, adems de pagar con impuestos la educacin general y superior; el ciudadano que pide seguridad.
Creo que la conduccin educativa debe impedir, con medidas socioeducativas destinadas a la inclusin total, que
avancen los programas de corte neodarwinista, que expresan
a sectores reaccionarios de la sociedad. Apoyndose en el hecho indiscutible de la miseria de una parte muy significativa
209
discriminacin. Todas las jurisdicciones establecen mecanismos de apoyo (pedaggicos, psicopedaggicos, psicolgicos,
fsicos, etctera) para los alumnos con necesidades especiales que concurren a la escuela comn, y aseguran escuelas
especiales de nivel primario y medio bsico para aquellos que
se encuentran en comprobada imposibilidad de hacerlo.
Finalmente, debe advertirse que la Constitucin de
1994 con las reservas que hemos expresado ms arriba
contiene principios poltico-educativos democrticos que han
sido insuficientemente aplicados. Estamos en una poca en
la cual sigue siendo un peligro mayor el avance de la destruccin de lo pblico sobre la educacin, de modo que es necesario cuidar que no se anule ningn enunciado democrtico
contenido en las normas en vigencia. La tarea ms impor tante del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la
Nacin es encabezar las gestiones necesarias para que se
cumplan los preceptos constitucionales. Esos preceptos afectan los procesos educativos de la sociedad argentina en su
conjunto, no solamente aquellos que se ordenan bajo la normativa de la Ley Federal de Educacin. La superacin de la
desigualdad y de la desarticulacin requiere polticas ministeriales destinadas a la enseanza y acreditacin de los saberes sociales, saberes ciudadanos, saberes del trabajo, tambin por fuera de las instituciones educativas.
Complementar el trabajo del sistema escolar con programas educativos ubicados en otros circuitos e instituciones
sociales es un motivo ms para realizar cambios organizacionales que disminuyan el peso de las burocracias de gestin y
engrosen la cantidad de educadores dedicados a recrear y
transmitir saberes socialmente productivos.
212
Horacio Sanguinetti
jetivos econmicos antes que pedaggicos, a provincias muchas veces desinteresadas en el tema educativo; y la psima
legislacin sancionada, a partir de la Ley Federal de Educacin N 24.195 de 1993, Ley de educacin Superior N
24.521 de 1995, decreto N 1276/96 y resoluciones complementarias como la 1810/96.
II
Comprendo que resulta difcil revocar a fondo los errores cometidos, afrontando aquello que, segn mi criterio, ser finalmente imperativo: la derogacin de esa legislacin,
derogacin que, por otra parte, lograra fuerte consenso entre los miembros del sistema educativo. Creo que hoy, ante la
opinin pblica, mayoritariamente tan disconforme, quien
tuviese el coraje de abordarla, lograra ese apoyo. Significara un gran alivio para el referido elenco docente, castigado
sin piedad por las infaustas y amenazantes novedades que
aquella legislacin consigo trajo.
Al respecto, uno de los peores defectos de la Ley Federal fue la reestructuracin de la enseanza primaria y secundaria, estableciendo una nueva estructura cclica, que nadie
peda y nadie consensu, y que modifica gravemente la bien
pensada y resuelta divisin etaria anterior: la de trece a catorce aos entre el primario y el secundario, entre niez y
adolescencia pese a que la Convencin sobre los Derechos
del Nio extendi la niez hasta los 18 aos (art. 1), que
la divisin actual mezcla inoportunamente. Ese solo desacierto ya aumenta, por ejemplo, el riesgo de atropellos intentados o consumados por alumnos mayores contra nios pequeos, con los que ahora comparten claustros, patios, sanitarios, etctera, algunas de esas violencias no todas,
trascienden y sacuden cada tanto, fugazmente, a la opinin
pblica.
215
III
La primera propuesta, en suma, es convertir los tres ciclos de la EGB en principio determinados arbitrariamente
por el Consejo Federal y el decreto 1276/96 como de tres
aos cada uno, por los siguientes: tres, cuatro y dos aos.
En tal sentido, ya hay una flexibilizacin impuesta por los
hechos, en algunas jurisdicciones, lo que lleva a un caos inenarrable y produce las ms curiosas variantes cclicas.
Las ventajas de la distribucin que sugiero son mltiples, a saber:
a) No sera necesario el probable conflicto que, en lo inmediato, desencadenara una total rectificacin del esquema legal
actual, aplicado es cierto en pocas jurisdicciones, pero vigente
en alguna muy importante como la provincia de Buenos Aires.
b) Asimismo, no ser necesario trasladar cursos de un colegio a otro, a veces desde puntos geogrficos distantes entre s, ni atender nuevas exigencias edilicias, ni plantear los
graves problemas de articulacin entre instituciones ubicadas, como en el Chaco, hasta a 300 km de distancia. Ello permitira, a quien quede a cargo de cada ciclo, concentrarse en
un solo lugar y obrar con mayor eficacia.
c)
Se resolveran los inconvenientes, gastos y riesgos del
traslado de docentes, autoridades y alumnos, que para colmo
el Estado solventa, sin poder distinguir entre quienes tienen
recursos para viajar y quienes no.
d) Ayudara a limitar otro efecto legal, pernicioso y previsible, cual es y as est ocurriendo, que los alumnos deserten luego del 6 ao y reclamen el imposible certificado respectivo, con lo cual y lo advertimos mucho antes, el generoso propsito de extender la obligatoriedad en dos aos, se
216
vocacionales, sino basadas muchas veces en la bsqueda ansiosa de una salida laboral para futuros trabajadores de la
educacin que lo son, pero ante todo debe primar aquella
instancia superior: la referida a su condicin de maestros.
En este aspecto puede hacerse mucho: resulta esencial
fortalecer la formacin inicial, bsica del docente.
En cambio, debe limitarse y racionalizarse la presunta
formacin continua al menos como hoy se la practica, que
suele ser poco menos que una farsa, porque los cursos y
cursitos, existentes y pagos carecen de unidad integral y
frecuentemente de mnima seriedad. La propuesta es, por
tanto, acotar esos defectos, aconsejar a las jurisdicciones
cautela al respecto y estimular con becas y otros premios como ya proyecta el Ministerio, la aproximacin de los mejores alumnos a la carrera docente.
Dentro del mismo concepto, es factible encarar desde el
Ministerio Nacional una reestructuracin del concurso
para los diversos cargos, concurso ahora demasiado tabulado,
jerarquizado, congelado. Los concursos universitarios, con
ser imperfectos como todo lo humano, son algo mejores y
pueden constituir una aceptable referencia. Tal cual deca
Churchill de la democracia, es el peor sistema posible, ... como excepcin de todos los dems. Es decir, el menos malo.
V
Reitero que entiendo las dificultades de una reforma legislativa masiva pero creo que, oportunamente, correspondera insistir en el retoque de la Ley de Educacin Superior N
24.521, por lo pronto en dos aspectos:
Primero, el artculo 7, que reza: Para ingresar como alumno
a las instituciones de nivel superior, se debe haber aprobado
el nivel medio o el ciclo Polimodal de enseanza. Excepcionalmente los mayores de 25 aos que no renan esa condicin,
219
podrn ingresar siempre que demuestren, a travs de las evaluaciones que las provincias, la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires o las Universidades en su caso establezcan, que
tienen preparacin y/o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, as como aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente.
Este artculo debe ser derogado. Por s solo, echa por
tierra todo el sistema educativo. Es agraviante para cualquier
miembro de la comunidad educativa, tanto para el que aprende como para el que ensea, pues as parece que sus esfuerzos carecen de efectos y utilidad.
En cuanto a los procedimientos que demuestren... que
tienen preparacin, etctera; cabe dudar de que todas las
universidades pblicas y privadas, o provincias, las establezcan seria y rigurosamente. Algunas quiz s, otras no.
Pero lo grave es la disyuntiva de hierro: si se estableciesen
requisitos rigurosos, probablemente ocurrira un fracaso masivo: en la UBA, el primer ao en que se aplic, de entre
6.000 aspirantes aprob slo uno! Y as el artculo constituira una trampa engaosa para los ingenuos que pretendiesen
acogerse a sus trminos. Pero si las evaluaciones fuesen laxas, estaramos ante algo peor: un fraude social.
VI
El segundo punto de la ley que requiere urgente reforma es el art. 22. Resulta realmente cmico si no acreditase
una pobreza intelectual alarmante, que la ley diga: Las instituciones de nivel superior no universitario... podrn denominarse colegios universitarios, (!), etctera.
Sin entrar a considerar, por ahora, el andamiaje de estas discutibles instituciones, es de decoro nacional que esa
contradiccin desaparezca urgentemente de la ley.
220
VII
Aunque no ignoro que la mayor parte de las decisiones
concretas son resorte de las provincias, el Ministerio debera
plantear ante el Consejo Federal, y orientar discretamente
mediante campaas persuasivas, la adopcin de ciertos principios unificadores que sirvan para cor regir normas y prcticas errneas, las cuales deben enmendarse. Por ejemplo:
a) En primer lugar, el funcionamiento del propio Consejo
Federal, organismo casi secreto cuyos debates y decisiones
no trasciendan como debieran. Debe llevar constancia de lo
actuado no digo Diario de Sesiones, y sobre todo, de los
votos de cada jurisdiccin; y hacerlo pblico.
b) La rectificacin de los catastrficos mtodos modernos
de induccin de la lecto escritura, uno de cuyos ejemplos
(uno entre miles), agrego en el apndice.
c) Un rechazo a la opcin temprana en el Polimodal. El secundario debe ser propedutico, sin temor a un algo de enciclopedismo. El nio necesita abrirse mnimamente a un abanico de opciones, para conocer su propia vocacin.
d) La lectura como faena obligatoria, y el conocimiento integral de los clsicos, esos a los que no se llega sin cierto esfuerzo inicial, pero que pronto abren un panorama enriquecedor en cualquier vida futura, a la que otorgarn belleza,
consuelo y refugio. Las lecturas subalternas que hoy se
practican gracias al afn facilista tan de moda noticias periodsticas, historietas, cmics, libros de uso en la playa...
o en la peluquera, etctera, deben ser severamente acotadas y sustituidas por lo que reviste sustancia permanente.
e)
223
j)
Debe fortalecerse el ejercicio musical patritico, como
un modo de consolidacin de los mejores valores argentinos
hoy tan vapuleados; conocer el texto del Himno Nacional
completo y su significado, cantar bien la versin usual, el
Himno a Sarmiento y la Cancin a la Bandera de Aurora, cuya letra debe aligerarse y hacerse comprensible para los jvenes. Y no se crea que stos son temas menores o formales:
la comprensin de lo que hace al sentido de patria es esencial para desarrollarlo.
Tambin debe modificarse la promesa a la bandera porque su texto es demasiado marcial, sustituyndoselo por
otro que aluda a valores ticos y cvicos, como la libertad, el
trabajo y la solidaridad. Propuse sin xito, en 1997, a la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, una reforma en tal sentido, as como present en el peridico Sol dados un retoque para Aurora. Ambos estn a disposicin
del Seor Ministro. Quiz la invocacin necrfila del final del
Himno sea tambin sustituible, y que esto no se tome como
un sacrilegio.
k) Por ltimo, sugiero que dejen de emplearse los groseros
neologismos creados en un ansia pueril de novedad, tales como polimodal , actitudinal , procedimental , y las siglas crpticas como E.G.B. El idioma, tan bastardeado en los medios y
entre los jvenes, no puede ser maltratado tambin desde las
esferas oficiales, que tienen la obligacin de preservar su belleza y su aptitud de instrumento bsico para interactuar.
VIII
En definitiva, Seor Ministro, creo que estas medidas
que pueden parecer inconexas y en ciertos casos hasta triviales, y que ofrezco ampliar si se estima necesario, pueden tener cierta utilidad; y no se olvide que, por parciales que sean,
estn insertas en una concepcin general de la educacin re224
225
APNDICE
Se acompaa el texto de Himno tal como lo comprendi un
alumno de ocho aos en una escuela de Tandil, la cual promueve tcnicas modernas de aprendizaje de la lecto-escritura.
Asimismo, una versin, posible entre tantas, ms clara
para los alumnos, de la cancin Aurora, de Panizza. Recurdese que el libreto originario de la pera (1908), era italiano,
y que lo que hoy se canta es una mera traduccin, fcilmente sustituible.
8 aos 2 grado.
DIA DEL INNO NACIONAL
11 DE CRAJN.
226
AURORA
Alta en el cielo
un guila guerrera
audaz se eleva
en vuelo celestial.
Azules alas del color del cielo,
azules alas del color del mar.
As en la heroica
aurora triunfal,
al cielo lmpido
el guila flamea,
libre y gloriosa
bajo el sol de Amrica,
el ala es pao,
el guila es bandera.
Es la bandera de la patria ma,
celeste y blanca, que me ha dado Dios!
227
Encuadre de trabajo
El Ministro de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin
ha formulado al Instituto Internacional de Planeamiento de la
Educacin (IIPE) una demanda de cooperacin tcnica con el
propsito de establecer un conjunto de iniciativas que podran asumirse en el mbito del Consejo Federal de Cultura y
Educacin para promover la unidad del sistema educativo
nacional y paliar la desigualdad educativa en Argentina. Se
apoya esta demanda en una lectura del presente en la que el
sistema se percibe no slo diferenciado sino, sobre todo, desacoplado, y en la que se advierte la acentuacin de las inequidades en las oportunidades educativas y fuertes diferencias en los aprendizajes efectivos. En respuesta a esta demanda, el IIPE ha convocado a un conjunto de personas relacionadas de un modo u otro con la educacin argentina
entre las que me encuentro, para que en forma individual
realicemos aportes a la construccin de una respuesta meditada y plausible a la demanda del Sr. Ministro. Este informe
constituye el aporte que estoy en condiciones de hacer a la
convocatoria del IIPE.
Tras veinte aos ininterrumpidos de gobiernos constitucionales, el futuro de la educacin argentina est fuertemente condicionado por un presente en el que las desigualdades del sistema se han acentuado, probablemente en proporcin menor al agravamiento de la brecha entre quienes
229
ms tienen y quienes menos tienen en la sociedad, pero ciertamente en una escala que compromete el futuro de las generaciones en edad escolar. A diez aos de la sancin de la
Ley Federal de Educacin, que deba establecer las bases para el desarrollo de un sistema futuro que asegurara ms
aos de escolarizacin y lo hiciera mejorando su calidad, el
sistema se muestra desarticulado y con fuertes desniveles en
cuanto a las oportunidades de escolarizacin y los aprendizajes reales. La variedad organizacional que muestran los
sistemas educativos provinciales, lejos de expresar opciones
estratgicas por organizaciones diversas que garanticen resultados comunes, es el resultado de un proceso de transformacin institucional desacoplado e inconcluso, que fracas
en el establecimiento de bases homogneas para el cumplimiento de los derechos educativos de la poblacin. Pese a
ello, este trabajo no comparte la mirada histrica de un sistema pretendidamente igualitario que habra sido destruido
por la Ley Federal. S sostiene la conviccin de que los procesos de la dcada de los aos 90 contribuyeron finalmente
a acentuar la desigualdad, y plantea la certeza de que tal desigualdad conspira contra la posibilidad de homologar los
aprendizajes que realizan los alumnos y alumnas en los establecimientos educativos.
Se escribe para una coyuntura especial y en medio de
ella. Apenas comienza un perodo de cuatro aos de gobierno
nacional, y se efectiviza en estos das la renovacin de los
mandatos en las administraciones educativas provinciales.
Cierra un ciclo del Consejo Federal de Educacin, del que se
retiran ministros que han tenido responsabilidades en los
cambios que tuvieron lugar en los sistemas educativos provinciales y que han asumido el sostn de las escuelas en el
marco de la peor crisis de nuestra historia. En el campo educativo, muchos compartimos la conviccin de que no hay ms
tiempo para dilatar algunas decisiones que es necesario to230
establecen dos prioridades pedaggicas que podran concentrar los esfuerzos nacionales en los prximos aos, y
se aade un conjunto acotado de medidas para enfrentar
lo ms crtico de la emergencia educativa.
Hay algo de lo singular del momento, tal como lo percibo, que
al escribir este trabajo me ha movido a abundar en algunos
anlisis y a postergar otros. Tengo la impresin de que escritos como ste tienen que andar con cuidado para no quedar
de un lado u otro de la lnea que artificialmente ha separado
el discurso poltico y el discurso tcnico en la dcada de los
aos 90. Las reflexiones que se realicen en estos tiempos no
deberan reproducir esas lgicas. No deberan replegarse en
definiciones pretendidamente tcnicas de las acciones a impulsar, porque la discusin que debe darse, la discusin que
an se echa en falta, es eminentemente poltica. Espero haber sido capaz de eludir la escisin que critico.
Se hace necesario mencionar que este informe ha sido
producido en un plazo breve (un mes) y que no han tenido
lugar intercambios con los otros colegas convocados para
esta elaboracin.1 Tambin que el trabajo debi apoyarse en
la base documental con la que se contaba de antemano,
pues debi optarse por no emprender bsquedas que normalmente llevan un tiempo mayor. Finalmente, aunque
avances parciales del trabajo fueron chequeados con otros
colegas que no formaron parte de la convocatoria,2 no hubo
condiciones para encarar una consulta de mayor envergadura que podra haber producido una ampliacin de los temas
1 Meses despus, sin embargo, tuvimos oportunidad de intercambiar ideas sobre lo escrito por cada cual en una reunin convocada por el Ministro, donde
Juan Carlos Tedesco traz un panorama de los aportes de todos y se plantearon con mayor detalle algunas cuestiones generales.
2 Deseo agradecer a Pablo Cifelli, Gabriela Diker, Florencia Finnegan, Vernica
Kaufmann, Silvia Mendoza, Cecilia Parra y Anala Segal su participacin en las
discusiones; a Vanesa Cristaldi por su colaboracin en la recopilacin docu-
232
bajo anlisis y una mejor perspectiva del pasado, el presente y el futuro inmediato.3
El trabajo debe leerse, en consecuencia, bajo tres advertencias: no pretende realizar un abordaje exhaustivo de los
problemas, las afirmaciones que se realizan requeriran fundamentaciones ms detenidas, y las propuestas a futuro no
han sido balanceadas en cuanto a su capacidad para incorporarse a un planteamiento integral de los problemas bajo anlisis. Estas advertencias no son parte de los habituales ejercicios de modestia que se realizan en las introducciones, sino sealamientos de las restricciones en el proceso de produccin de este informe, las que deben ser tenidas en cuenta para ponderar sus eventuales aportes.
233
sistemas educativos, con las sobrecargas que ello supuso para los procesos de administracin del sistema. Todos estos
procesos requirieron adecuaciones de las estructuras provinciales de gobierno, entre las cuales ocup un lugar de privilegio la expansin de los equipos tcnicos provinciales como
planificadores y sostenes de la poltica pblica en educacin.
Se transfiri a las provincias un sistema que de inmediato deba comenzar a transformarse estructuralmente, de
acuerdo con las discusiones previas a la sancin de la Ley. La
organizacin de equipos tcnicos en muchas provincias tuvo
lugar bajo la preocupacin por la implementacin de una reforma. Bajo tales condiciones, fue menor el acento puesto en
la planificacin de polticas que aseguraran la continuidad de
las funciones histricas del sistema educativo y la consolidacin de los cambios que se introducan (Terigi, 2003).4
Una dcada despus, y en un contexto completamente
diferente (aunque previsible por entonces, y advertido por
muchos), en el que los recursos financieros no son suficientes para asegurar a todos la educacin a que tienen derecho,
la educacin argentina se encuentra ante el riesgo de perder
los avances y mejoras que se produjeron en las primeras fases de la Reforma, y ve comprometidos algunos de sus logros
histricos. Un ejemplo de lo primero: la incorporacin de una
gran cantidad de adolescentes y jvenes al sistema educativo en el conjunto del pas en el marco de la extensin de la
obligatoriedad. En este momento los sistemas educativos
provinciales que ms expandieron la cobertura al comps de
la implementacin de la Ley estn en riesgo de perder una
proporcin importante de la poblacin que haban logrado in4
234
Jurisdicciones que, como la Ciudad de Buenos Aires, no necesitaban expandir el sistema de educacin media pero s mejorarlo, tenan un margen para la
reorganizacin institucional mucho menor que provincias que tenan que promover una fuerte expansin de la enseanza postprimaria, y podan generar
modelos organizacionales completamente nuevos dado que deban crear instituciones.
6 En fecha reciente, la ex ministra Decibe seal el incompleto e inmaduro ba samento jurdico como pas federal que a su juicio afecta la autoridad del sistema educativo argentino (Decibe, 2003).
235
aplicacin de la Ley Federal de Educacin, toda vez que se registraba desde mucho antes. No se ha realizado hasta el momento un balance suficientemente abarcativo de la reforma
de la educacin argentina de la dcada de los aos 90. En
forma contempornea a su desarrollo se produjeron abordajes crticos, la mayora en el plano poltico, algunos de ellos
apoyados en el anlisis de aspectos tcnicos. Sin embargo,
falta un balance ms completo, tanto en trminos de las dimensiones analizadas cuanto en trminos de la diversidad de
situaciones provinciales. La ausencia de este balance conlleva algunos riesgos para la formulacin de respuestas a la demanda del Sr. Ministro.
El signo caracterstico de los aos 90 fue la separacin
de lo tcnico y lo poltico. Hoy la separacin entre lo tcnico
y lo poltico puede reproducirse bajo la forma de pretender
encontrar soluciones lgicas a problemas que son de orden eminentemente poltico y que permanecen todava sin
analizar.
En aquellos aos, la divisin de tareas entre la Nacin
y las provincias mostraba al Ministerio ocupndose de lo
tcnico (de la definicin de los parmetros curriculares, de
la generacin del sistema de evaluacin de la calidad, del relevamiento de informacin, etctera), disponiendo para ello
de los mayores recursos, y afiliando para ello a numerosos
intelectuales y referentes del campo educativo. Lo poltico,
identificado con la gestin local del cambio tcnico definido
en el nivel central y con el enfrentamiento y eventual resolucin de los conflictos gremiales e institucionales, qued en
manos de las provincias. El Ministerio delineaba polticas
que aparecan como las nicas posibles para los problemas
que se enfrentaban; si se comparta el problema, deba compartirse la solucin, pues sta se planteaba como la ms
lgica en el cuadro analtico que se construa.
Las reflexiones que se realicen en estos tiempos no de236
beran reproducir esa lgica. No deberan replegarse en definiciones pretendidamente tcnicas de las acciones a impulsar. Tampoco deberan caer en la tentacin de discutir pblicamente qu hacer para adelante sin un anlisis de lo que
sucedi para atrs. Por el contrario, el anlisis que se reclama tiene que restituir la dimensin poltica de la participacin de los diversos sectores en especial, de los intelectuales y dirigentes del campo educativo en la definicin, el impulso o el sostenimiento de las polticas educativas de los
aos 90.
En nuestro pas se planific e impuls una reforma que
requera fuertes consensos, una inversin sostenida en el
tiempo y una importante capacidad estratgica para leer los
procesos histricos. Ninguno de esos tres elementos estuvo
presente, ms all de que los impulsores de la reforma hayan
llegado a creer que ello estaba en los inicios y se perdi luego.7 Se plante una reforma inaugural y se despleg una estrategia centralizadora en el marco de un discurso sobre la
descentralizacin; se revisti todo ello de la legitimidad que
da el conocimiento experto y se lo impuls bajo la potencia
de los recursos; se trabaj para el cambio y se descuid la
consolidacin.8
Porque esa historia est all, porque hubo un clima de
poca en el que el saber pedaggico apareci fundando racionalmente estrategias que a la larga se mostraron por lo
menos insuficientes para asegurar lo que prometan, quienes
7
237
Anlisis de caso:
la poltica curricular de los aos 90
Excede las posibilidades de este trabajo completar un balance suficientemente abarcativo de la reforma educativa argentina de los aos 90. Sin embargo, dado que he seguido con
atencin las polticas curriculares de dcada, me propongo
ensayar su anlisis. Tal ensayo pretende satisfacer dos propsitos: acercar al menos uno de los anlisis que podran
componer el balance integral, y apoyarse en la poltica analizada como caso a partir del cual formular algunas advertencias y recomendaciones para el presente.
Como es sabido, la formulacin de Contenidos Bsicos
Comunes constituy un programa fuerte de la reforma educativa. En rigor, ese programa no se present como una reforma curricular, sino como una reforma sobre los contenidos.
Sobre la base de la formulacin de contenidos bsicos y comunes para todos los niveles y modalidades del sistema, se
esperaba regular los procesos de elaboracin curricular de cada provincia, incidir en la produccin de nuevos libros de texto, fijar parmetros para la homologacin de ttulos y certificados, as como para la evaluacin nacional, e impactar por
todas estas vas en el mejoramiento de la enseanza.
En este apartado se desarrollar un anlisis de esta poltica, procurando recuperar los problemas que se plantearon
en el terreno curricular, ponderar las polticas desarrolladas
238
en su capacidad para dar respuestas a tales problemas, establecer la situacin actual del problema bajo anlisis y proponer lneas de poltica educativa a futuro.9
Principales rasgos de la poltica curricular de la reforma
En continuidad con los diagnsticos sobre la educacin latinoamericana que definieron como problema principal el vaciamiento de contenidos, la poltica curricular impulsada por
el Ministerio Nacional y acordada en el Consejo Federal en los
aos 90 fue planteada como una poltica de definicin de
contenidos. La poltica curricular argentina opt por no proponer un currculo, sino una definicin de contenidos. En esta lgica, los CBC operaron como un megadispositivo del que
se esperaba deban desprenderse los procesos subsiguientes de diseo curricular, a ser cumplidos en el marco de cada
jurisdiccin.
Para ello, la reforma curricular propuso tres niveles de
especificacin del currculo (MCE, 1994): el federal, a cargo
del Consejo Federal de Cultura y Educacin y consistente en
la aprobacin de los CBC y de los criterios para la definicin
de diseos curriculares compatibles; el jurisdiccional, realizado por cada provincia y por la Ciudad de Buenos Aires, consistente en la elaboracin de tales diseos compatibles; y el
institucional, a cargo de cada escuela (cualquiera fuera su nivel y/o modalidad), consistente en la formulacin de un proyecto curricular institucional que garantizara y enriqueciera
lo establecido en el primero y en el segundo niveles.
Es posible citar razones histricas que permitiran entender el nfasis de la reforma argentina en el tema de los
contenidos, razones ligadas al diagnstico sobre la educacin
9 Para una presentacin sistemtica del programa curricular nacional en los
aos 90, vase Braslavsky, 1998.
239
latinoamericana que se gener en el marco de los procesos democratizadores de la dcada de los aos 80. Por entonces, la
reconstruccin del discurso sobre lo educativo se produjo bajo la impronta de la preocupacin por la contribucin de la escuela a la democratizacin de la sociedad. El diagnstico de la
educacin en la regin fue formulado desde un conjunto de
categoras entre las cuales ocuparon un lugar central la democratizacin de la escuela y la calidad de la educacin, categoras stas que confluyeron desde el primer momento en la
ecuacin acceso a los saberes vlidos = democratizacin (Pineau, 1992:57), en una preocupacin por el acceso de todos
los sectores y especialmente de los sectores tradicionalmente desfavorecidos a los saberes definidos como socialmente
significativos. La produccin escrita (por ejemplo, Saviani,
1987; Braslavsky, 1985; Tedesco, 1987; Libneo, 1990) puli
estas categoras y construy un discurso en el que la tesis
central refera al vaciamiento de contenidos que haba sufrido
la escuela. La idea de que la escuela estaba vaca de contenidos socialmente significativos aparece de un modo u otro en
los diagnsticos que se formularon en aquellos aos.
El diagnstico expresaba adems que, a pesar de que la
escuela poda mostrar una considerable expansin y un nivel
importante de permanencia de una proporcin significativa
del alumnado, se registraba una distribucin diferencial de los
contenidos en perjuicio de los llamados sectores populares.
Si el diagnstico fue que la escuela estaba vaca de contenidos, la propuesta democratizadora de la educacin se propuso imaginar las formas de revertir el vaciamiento. La perspectiva que dan los aos transcurridos permite cuestionar el
diagnstico, pero se trata de un anlisis que no haremos aqu.
Lo que interesa es que se realiz una fuerte apuesta a revertir el vaciamiento a travs de la prescripcin (Terigi, 1996).
Se gener para ello un programa nacional de elaboracin curricular en cuyo diseo se tomaron decisiones que se presen240
10 Comprometi adems recursos provinciales, en casi todos los casos provenientes de crditos externos con cargo a las provincias pero gestionados por la
Nacin. Retomaremos los efectos de este financiamieno en este apartado.
11 Advertimos sin embargo que una propuesta de esta clase resultara ahora extempornea, dadas las actuales condiciones de desarrollo de las polticas curriculares provinciales.
241
fuentes diversas, amalgamados en un conjunto poco consistente. Captulos, expectativas de logro, espacios curriculares, trayectos, campos, estructuras curriculares,
son ejemplos de estos artificios. Algunos de ellos fueron recuperaciones de conceptos propios de la teora curricular, pero asignndoles sentidos que excedan el aceptable para la
teora. Tal fue el caso de la idea de estructura curricular, por
ejemplo, en torno a la cual se forzaron una serie de compromisos (como las cargas horarias por espacio curricular)
que exceden el sentido del concepto.12 Otros artificios fueron
simples invenciones, como es el caso de los captulos, detrs
de los cuales sigui agazapada la idea de rea o disciplina.
Estos artificios complejizaron enormemente la tarea de
elaboracin curricular en un contexto donde buena parte de
los equipos tcnicos provinciales realizaba sus primeras experiencias en este terreno. La consecuencia para el presente
es que muchos equipos provinciales asimilan hoy toda elaboracin curricular posible a los marcos que estableci la poltica federal de los aos 90. Los debates recientes muestran,
por ejemplo, que a muchos tcnicos provinciales les resulta
imposible pensar la formacin profesional sin apelar al concepto de perfil, y sin asimilar este concepto a definiciones
cercanas a la ejecucin de tareas.13
Finalmente sin pretender con esto agotar la caracterizacin sealaremos que se eligi plantear a los CBC como
12
242
243
nes de contenidos en procedimentales, actitudinales y conceptuales, etctera, se esconde una diversidad importante
que conspira contra lo que, al menos en teora, procuraban
garantizar los CBC: un marco de compatibilidad interjurisdiccional. Resulta notable que la hipertrofia de regulaciones
curriculares (CBC, criterios federales para la formulacin de
diseos curriculares compatibles, estructuras federales,
Materiales Curriculares Compatibilizados) no ha sido suficiente para asegurar bases curriculares comunes para la enseanza y criterios aceptables para la homologacin de los
estudios.
Los CBC fueron postulados tambin como parmetros
para la elaboracin de las evaluaciones nacionales. Sin embargo, por sus caractersticas tcnicas no constituyen un instrumento adecuado para establecer aquellos aprendizajes que
se espera que todos los alumnos del sistema alcancen en determinados momentos de su escolaridad. Sea por el nivel de
detalle que alcanza la definicin de los contenidos, sea por la
complejidad de las formulaciones, e inclusive por la yuxtaposicin de criterios no explcitos (Terigi, 1996c), lo cierto es
que los CBC son extensos, poco comprensivos y desarticulados, y en consecuencia es difcil que orienten con previsibilidad la evaluacin nacional.17
Bajo estas circunstancias se abran dos posibilidades:
que la evaluacin establecida en forma homognea por el
poder central para todos los sujetos en edad escolar se conviertiera en el verdadero currculum, o que se resignara la
posibilidad de regular la enseanza, con lo cual la evalua17 Un informe sobre la implementacin del Curriculum Nacional en las escuelas
primarias inglesas mostr que el curriculum resulta difcil de manejar, demasiado complejo y excesivamente prescriptivo (con 450 enunciados de adquisicin
slo para las etapas 1 y 2, y 39 enunciados de fin de etapa). (Elliot, 1995:262.
Cursiva en el original). Un producto breve, no obstante, si se lo compara con
nuestros Contenidos Bsicos Comunes.
245
Pinsese, por ejemplo, que uno de los resortes sobre los que podra operar
libremente cada jurisdiccin en la definicin curricular, es la estructura del currculum: ste podra organizarse por reas no coincidentes necesariamente con
los captulos de los CBC, o an proponer una estructura heterodoxa que combine reas, disciplinas y problemas. Pinsese en los lmites que traza a estas
posibilidades el hecho de que los libros de texto lanzados al mercado hayan
operado de facto una definicin curricular, al transformar en reas los captulos
de los CBC.
19 Se volver sobre esta idea en el tercer apartado de este informe.
247
nos que han permanecido la misma cantidad de aos en escuelas diferentes, que han aprobado los mismos grados sin
considerar los fenmenos de repitencia y desercin, en rigor
han tenido oportunidad de acceder a contenidos con un valor
social claramente diferente, diferencia que opera en perjuicio
de los sectores menos favorecidos social y econmicamente.
Se hace necesario, en consecuencia, establecer que la elaboracin de CBC no ha resultado una estrategia capaz de producir
el principal efecto para el que fue pensada: el mejoramiento de
la enseanza para una mayor igualdad educativa.
Un anlisis de las razones
Desde la perspectiva del anlisis que se realiza aqu, las razones para que los CBC no hayan logrado todo el impacto que
se esperaba de ellos son diversas, y no todas atribuibles al
programa curricular. Sin embargo, no pueden soslayarse
aquellas relativas a la inadecuacin de la estrategia elegida,
sobre las que queremos detenernos. En el subapartado precedente se enunciaron algunas de las decisiones programticas que han afectado la eficacia de la poltica curricular, como la opcin por una versin extensiva de los contenidos en
lugar de fijar prioridades. Sin pretensin de exhaustividad,
aqu se plantearn otras.
Entre las razones ligadas de manera directa con los CBC
es necesario sealar que, tal como estn formulados, los tres
niveles de especificacin que propuso la poltica curricular
suponan tradiciones curriculares que distaban de las vigentes en la mayora de las jurisdicciones y escuelas. Si bien con
respecto al nivel jurisdiccional el desarrollo del Seminario
Cooperativo para la Elaboracin de Diseos Curriculares
Compatibles y la ejecucin sistemtica del Programa de Asistencia Tcnica para la Transformacin Curricular tuvieron como resultado la generacin de una cierta capacidad instala248
da, los cronogramas del financiamiento que la Nacin habilit a las provincias (en general, fondos PRISE20) forzaron la
aprobacin de currculos para los diversos niveles del sistema mucho antes de que tal capacidad instalada se consolidara. En buena parte de las provincias que estaban construyendo sus equipos curriculares se produjo una combinacin entre ese esquema de financiamiento y la perspectiva secuencialista diseo/desarrollo, combinacin que tuvo por consecuencia cronologas de la elaboracin curricular que comprometieron las posibilidades de impacto de la poltica en la enseanza: se constituyeron equipos para elaborar el currculo
de los primeros niveles educativos, estos equipos elaboraron
los diseos curriculares bajo la expectativa de su posterior
desarrollo por el sistema, y concluido el currculo de un nivel
los fondos disponibles debieron destinarse a otro, sin que
pudiera financiarse un requerimiento consistente con la (discutible) lgica secuencialista: equipos que acompaaran el
proceso de desarrollo curricular.
An ms comprometidas fueron las consecuencias de
la definicin de los niveles de especificacin para la produccin curricular de las instituciones educativas. Para el nivel
institucional no hubo en la poltica nacional nada parecido
a aquel Programa de Asistencia Tcnica y, por las razones
de financiamiento que se acaban de sealar, la mayor parte de las provincias no pudieron generar algo anlogo. El
lugar vacante lo ocup la profusin de bibliografa relativamente oportunista que explicaba cmo elaborar el proyecto curricular de la institucin, lo que produjo la transformacin de tal proyecto en un documento que hay que mostrar, antes que en una herramienta que promoviera el debate curricular en la escuela y que se utilizara tambin a par20 Sigla del Programa de Reformas e Inversiones del Sector Educacin (fondos
BID).
249
peso de estas cuestiones, no parece aceptable que el problema sea de prescripcin, o se revierta por medio de sta.
El programa curricular tuvo algn registro de la naturaleza real del problema. Hubo en aquellos aos algunos intentos nacionales por avanzar sobre el desarrollo curricular; la
serie documental Los CBC en la escuela fue un ejemplo de
ello. Estos intentos tampoco resolvieron el problema de las
prcticas. Como la posibilidad de reeditar iniciativas de este
tipo es tentadora, se insiste aqu en sealar sus problemas.
Por razones ligadas a su funcin especfica, el Ministerio
Nacional est excesivamente alejado de las prcticas como
para poder regularlas de manera importante. Esta regulacin
descansa en las autoridades educativas provinciales, y ser
en todo caso a travs del trabajo de stas que ser posible
una mayor realizacin de las prescripciones en las prcticas.
Lo que ensea el caso
Existe la posibilidad de que entre las alternativas que se imaginan para revertir la desigualdad, se promueva una actualizacin de los Contenidos Bsicos Comunes, ya sea en su versin extensiva cuya ineficacia se sostiene aqu o en una
versin actualizada de los contenidos mnimos que existieron en su momento a nivel nacional. Propuestas como la de
fijar grado por grado los contenidos que los alumnos debieran aprender, se inscriben en esta lgica.21
Este trabajo se inclina a desalentar iniciativas de esta
clase, en tanto discute el supuesto de que la desigualdad de
21 Como se ha dicho, este trabajo fue escrito en diciembre de 2003. En abril de
2004, el Ministerio Nacional propuso al Consejo Federal (y ste acord) desarrollar una poltica orientada a dar unidad al sistema a travs de la identificacin
de un ncleo de aprendizajes prioritarios desde el nivel Inicial hasta la educacin Polimodal/Media y la formacin docente (Resolucin 214/CFCE/04 referida a la elaboracin y aprobacin de contenidos prioritarios, artculo 1).
251
contenidos a que pueden acceder los estudiantes en el sistema obedezca a un problema de prescripcin. Trabajar sobre
la prescripcin puede resultar tranquilizador, porque quien lo
hace tiende a creer que avanza en la solucin del problema,
en tanto aparecen resultados documentales tangibles. Pero es
una decisin errada si se examina la verdadera naturaleza
del problema.22 Ningn acuerdo sobre contenidos (bsicos,
crticos, prioritarios o como se los imagine) puede garantizar
que lo que se escribe en un documento de poltica curricular
ocurra en las instituciones.23
Es legtimo sostener que la solucin no sera la ms
adecuada para el diagnstico del que se parte en el presente.
La cuestin para el futuro es determinar cul es el conjunto
de condiciones para el trabajo didctico en las escuelas que
deberan acompaar la prescripcin curricular, detectando especialmente aquellas que no han sido atendidas debidamente en el curso de las ltimas dcadas.
La historicidad de las prcticas y la naturaleza misma
del aporte que puede esperarse de los documentos curriculares determinan que, aun si se definieran detalladas prescripciones, de todos modos quedara un enorme margen para
que las escuelas y los docentes redefinieran qu cosas atender de las prescripciones que reciben. Y esto porque ningn
documento curricular puede anticipar la particularidad que
puede tomar la enseanza en el mbito de cada una de las
22 Puede ser ilustrativo recordar cul fue la argumentacin que en los aos 90
justific la centralidad de un programa de formulacin de contenidos: El grado
de consenso existente en la Argentina durante la primera fase de la actual transformacin curricular respecto de qu, cmo, y cundo deba ensearse era relativamente bajo (Braslavsky, 1998:391). La misma argumentacin que se ha
esgrimido en el 2004 para promover la formulacin de contenidos prioritarios.
23 Aunque las declaraciones de prensa posteriores a la aprobacin de la Resolucin 214/CFCE/04 se muestran advertidas de esta limitacin, esta toma de
conciencia no aparece acompaada por un diseo de polticas con alguna posibilidad concreta de incidir en las prcticas.
252
una dinmica respecto de los contenidos menos conservacionista que la que pareciera haberse consolidado en nuestro
pas (cfr. Gimeno Sacristn, 1992).
Por otro lado, si los CBC se hubieran concentrado en
y restringido a los niveles bsicos del sistema, su actualizacin en el tiempo estara ms asegurada, porque se trata de niveles que tienden a moverse en un marco curricular
de gran durabilidad en el tiempo (Benavot et al. 1991; Benavot, 2002; Terigi, 2004a). En forma adicional, si en lugar
de presentarse como un listado extensivo de contenidos se
hubiera optado por una formulacin sinttica de contenidos
crticos, hubiesen tenido mayor capacidad para sealar
prioridades en la enseanza, con sus consecuencias para la
evaluacin y la homologacin. Finalmente, la definicin de
CBC se ha mostrado especialmente sensible a la presin
corporativa, lo que supone que en la negociacin entran a
jugar razones que estn muy distantes de la preocupacin
central por atenuar la desigualdad educativa. En sntesis,
este trabajo procura desalentar el resurgimiento de una poltica curricular nacional de las caractersticas que tuvo la
desarrollada en la dcada de los aos 90, y propone en
cambio concentrarse en un conjunto de acciones sustantivas tendientes a mejorar lo que sucede en las escuelas en
relacin con la enseanza. En su mayora, estas acciones
no deberan estar a cargo de la Nacin, sino de las autoridades educativas locales.
Lo que s compete a la Nacin en este esquema de funciones es ocuparse de un conjunto de acciones sustantivas
tendientes a revisar la normativa federal a la luz de la nueva
situacin, a establecer un procedimiento efectivo y seguro
para acordar parmetros mnimos y para el control real sobre
su cumplimiento, y a definir las condiciones mnimas y comunes para acompaar las prescripciones en todas las provincias. Entre esas condiciones, interesa destacar la cantidad
254
256
Resolucin 30/CFCE/1993.
Permanecen poco analizadas las consecuencias que sobre el precario equilibrio normativo de los acuerdos federales puede tener la Resolucin del CFCyE
n 146/00, que recomienda que las jurisdicciones conserven la autonoma necesaria para la adecuacin de la Resolucin N 30/93 a las propias realidades de
los sistemas educativos jurisdiccionales.
27
258
vas que atiendan a las situaciones de desarticulacin del sistema y de desigualdad educativa. En segundo lugar, se entra
en un plano propositivo al identificarse dos prioridades para
la agenda de las polticas pedaggicas del Ministerio
Nacional. En tercer lugar, se enumeran algunas iniciativas
para abordar las situaciones de mayor emergencia que plantea el actual panorama educativo. Finalmente, se establecen
algunas advertencias acerca de lo que debera evitarse en el
planeamiento de cualesquiera estrategias.
Lo que compete al Ministerio Nacional
Se trata, probablemente, de la cuestin menos saldada de todas las que hacen a la definicin de las polticas educativas
desde que se complet la transferencia de los establecimientos educativos de la Nacin a las provincias. El Ministerio (no
una gestin ministerial en particular, sino el Ministerio como
institucin en relacin con las autoridades educativas provinciales y con el sistema educativo) no termina de encontrar
el lugar que le corresponde en el ordenamiento y en la mejora y transformacin de la educacin argentina. Su organizacin interna, en lo que atae a la Secretara de Educacin,28
no expresa una opcin clara entre tres que parecen priorizarse en distintos momentos: un rol de asistencia tcnica y financiera a las provincias, otro de formulacin de polticas generales y, finalmente, uno de desarrollo local de polticas nacionales, con intervencin directa en el sistema escolar.29
En la perspectiva que anima este trabajo, en condiciones normales la intervencin directa no corresponde al
28
Quedan fuera del anlisis las secretaras que se ocupan de Polticas Universitarias y de Ciencia y Tcnica.
29 Queda tambin fuera del anlisis la funcin indelegable del Ministerio
Nacional en la promocin de la articulacin regional, en especial con los pases
miembros del Mercosur.
262
sarrollo local de las polticas nacionales, definidas de acuerdo con las prioridades centrales. Existen, sin embargo, antecedentes de programas que han tendido a apoyar la resolucin de problemas locales (como el trabajo para la recuperacin de das de clase en provincias con conflictos gremiales
prolongados o con catstrofes naturales). Independientemente de la calidad de esos programas sobre los que no se
tiene informacin que habilite un juicio, lo que interesa
anotar aqu es que el recorte de problemas resulta en esos casos adecuado a la problemtica local, al mismo tiempo que la
asistencia del Ministerio Nacional ha sido indispensable para que las provincias afectadas pudieran avanzar en el desarrollo de soluciones.
El rol de formulacin de polticas generales es problemtico, siendo en consecuencia ms delicado y necesario establecer el alcance de la funcin ministerial. En la perspectiva que anima este trabajo, es indiscutible que el Ministerio
Nacional coordina la formulacin y el acuerdo de las polticas que se espera que se desarrollen en todas las jurisdicciones del sistema educativo. Tambin se considera indiscutible que debe hacerlo atendiendo a las autonomas provinciales. Esto lleva a la necesidad de balancear con cuidado las
polticas posibles.
Con nimo de aportar a ese balance, dir que parece claro que el Ministerio puede desarrollar polticas generales en
las reas que podramos identificar como de inversin, sin
menoscabo de la autonoma jurisdiccional, en tanto acuerde
con las provincias las modalidades y los destinos de financiamiento: infraestructura, becas estudiantiles, se recortan
como ejemplos claros de inversin.30 Es ms trabajosa, en
30
264
265
mas, y cunto de ello es consecuencia del carcter inconcluso de los procesos de transferencia, del modo confuso y aun
contradictorio en que se proces la federalizacin de la educacin en el pas, y de la defeccin del propio Ministerio de
sus funciones principales mientras destinaba esfuerzos a los
asuntos que son competencia directa de las provincias. En la
tradicin de la relacin Nacin/ provincias que se construy
a lo largo de la dcada de los aos 90, el Ministerio Nacional
ha tenido una centralidad por momentos aplastante en la definicin de polticas educativas de fuerte contenido pedaggico: se ha ocupado de temas que son materia de trabajo de las
administraciones provinciales (como la mejora de la escuela
secundaria) mientras los temas federales (como la validez de
los ttulos, o la educacin a distancia) han sido tierra de nadie. Algo de este deslizamiento de funciones se relaciona sin
duda con los problemas actuales de la educacin.
La situacin presente es tal que el Ministerio Nacional
tiene equipos por niveles del sistema educativo, equipos por
reas curriculares, equipos por proyectos transversales o
especiales, equipos para la compensacin, asistentes tcnicos por regin en una dispersin que se traduce en infinidad de iniciativas pedaggicas centrales para cuyo desarrollo
el Ministerio requiere el esfuerzo de las gestiones provinciales, con la consecuente superposicin de temticas y de equipos, y con sobrecarga de las administraciones provinciales.
El efecto ms visible es la permanente distorsin de las agendas provinciales por la agenda nacional, siempre general, pocas veces sensible a la diversidad de situaciones provinciales. Los efectos de fondo son ms graves: no slo las agendas, sino sobre todo las polticas locales se ven distorsionadas por las nacionales. Aunque se trate de los mismos problemas, se produce superposicin de esfuerzos, y considerable tensin en la gestin local de las escuelas.
En la perspectiva que anima este trabajo, el rol del Mi266
zado en los ltimos aos otros temas para las polticas nacionales como la reorganizacin de la escuela secundaria en algunas provincias, o el avance hasta el mayor detalle en la
formulacin curricular de la formacin tcnica, mientras los
tres temas que hemos propuesto (y que son slo ejemplos de
lo que atae al Ministerio), han quedado sin resolver: hay un
importante atraso en la validacin de nuevos planes, no se
han producido avances en la homologacin de las estructuras de los sistemas provinciales, y el sistema de informacin
y evaluacin ha presentado atrasos permanentes y ha incurrido en declinaciones sustantivas, tanto en el relevamiento
estadstico anual como en la evaluacin de los aprendizajes.
La segunda lnea de anlisis para aportar a la redefinicin del rol del Ministerio en relacin con la formulacin de
polticas generales refiere a la diferencia de amplitud entre
las temticas que deben abarcar las provincias y la Nacin.
Existe una diferencia sustancial entre la amplitud de la funcin ministerial y la de las autoridades educativas locales:
mientras las ltimas estn obligadas a atender a todos los niveles y modalidades de prestacin del servicio educativo, el
Ministerio Nacional puede realizar opciones y concentrar sus
esfuerzos en unas pocas prioridades.
Es importante llamar la atencin sobre este punto. Los
gobiernos provinciales no tienen la posibilidad de realizar una
priorizacin taxativa: gestionan el conjunto del sistema y tienen, en consecuencia, que definir polticas para todo lo que
gestionan. No pueden dejar niveles, reas o servicios sin atender. El Ministerio no tiene esa demanda forzosa y puede, en
consecuencia, priorizar. Est en condiciones de elegir en qu
asuntos concentrar los recursos tcnicos y financieros. En la
perspectiva que anima este trabajo, es necesario distinguir la
funcin del Ministerio de la de las provincias, poniendo de relieve la posibilidad del primero de concentrar todos sus esfuerzos en unas pocas prioridades estratgicamente seleccionadas.
268
270
Definicin de prioridades
Sobre la base de la definicin previa acerca de la necesidad
de que el Ministerio Nacional determine un nmero reducido de prioridades para las polticas generales de fuerte contenido pedaggico, se entra ahora en un terreno ms decididamente propositivo. Este subapartado avanza en identificar dos prioridades, en fundamentar su eleccin, y en sugerir algunas lneas de trabajo posibles para atender a cada
una de ellas.
Las prioridades que se identifican son generacionales.
Se trata en primer lugar de privilegiar la infancia en edad escolar, por razones ligadas al riesgo en que se encuentra su
futuro educativo como consecuencia del empobrecimiento
masivo de la poblacin infantil. Se trata tambin de privilegiar a la poblacin adulta joven analfabeta o con bajos niveles de escolarizacin, para saldar la deuda del Estado con los
desfavorecidos en el pasado por nuestro sistema educativo, y
para mejorar al mismo tiempo el nivel educativo en el que
crece la infancia que se identifica como primera prioridad.
Priorizar generaciones contribuy a la potencia del ideal
fundacional de nuestro sistema educativo. Durante las primeras etapas de su desarrollo se concentraron los esfuerzos
en la poblacin infantil. El resultado fue que tras varias dcadas, las tasas de escolarizacin de la poblacin tendieron a
la masificacin, aunque nunca se cumpli el objetivo de universalizacin. La implementacin de la Ley Federal de Educacin produjo en varias provincias un incremento de la poblacin escolarizada ms all de la escuela primaria, mientras que en otras se comenz a revelar un desgranamiento
importante en el pasaje del segundo al tercer ciclo. Un efecto
que podra haberse revertido, pero que ante el agravamiento
de las condiciones de exclusin probablemente se haya incrementado en el presente.
271
31 Vivo y trabajo en una jurisdiccin (la Ciudad de Buenos Aires) que se vera
fortalecida en sus propias prioridades polticas si los adolescentes fueran declarados prioridad nacional; pinsese, por ejemplo, que el foco principal de la Campaa Desercin Cero de la Secretara de Educacin portea son los adolescentes que han dejado la escuela secundaria. Sin embargo, estoy convencida de
que asegurar a los nios la educacin bsica e incrementar el nivel educativo
de los adultos jvenes son las prioridades para comenzar a asegurar a todos la
educacin a la que tienen derecho. Si tras cuatro aos de gestin, el Ministerio
Nacional logra desarrollar polticas que aseguren la terminalidad de la educacin bsica a los nios y a los adultos jvenes, habr elevado sustantivamente
el nivel educativo de la poblacin y habr intervenido eficazmente sobre la primera gran fractura que presentan las trayectorias educativas en Argentina.
275
ran extenderse a otras con los cuidados que requiere su recontextualizacin en la situacin concreta de cada jurisdiccin. Con ese cuadro de situacin en mente, ser posible balancear estas propuestas en un planteamiento integral de los
problemas bajo anlisis y en un planeamiento riguroso de las
polticas (siendo posible, desde luego, que como resultado de
dicho balance se opte por descartar las propuestas que aqu
se formulan).
En este momento se dispone de un conjunto interesante y suficientemente diverso de propuestas y de planes generales de poltica educativa pensados para varios aos. Esos
documentos pueden consultarse y extraer de all numerosas
iniciativas pertinentes para dar respuesta a los problemas del
sistema, en especial a la desigualdad educativa.32 Sin perjuicio de ello, aqu se recorta un conjunto relativamente breve
de asuntos que urge atender.
1. Ampliacin progresiva y selectiva de la educacin de la
primera infancia, con criterios de preferencia para la inclusin escolar de los nios en situacin de pobreza. Al respecto puede recomendarse:
Fortalecer las iniciativas comunitarias de educacin infantil, reconociendo el potencial educativo del trabajo
conjunto entre el Estado y la comunidad.
Capacitar a los adultos que cuidan a los nios y nias, ya
32 Sin demasiado esfuerzo de relevamiento documental, para elaborar este informe ha sido posible consultar el proyecto de la Ley de Inclusin Educativa Plena, los documentos Diez objetivos Cien iniciativas y Poltica Educativa 2004
de la Secretara de Educacin de la Ciudad de Buenos Aires, y el documento
Bases para el Plan de Educacin 2003- 2007 de la Direccin General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires. Sin dudas, el Ministerio
Nacional podr realizar un relevamiento exhaustivo de las polticas planificadas
por las diversas autoridades educativas provinciales, y de otros aportes generados en diversos mbitos del campo educativo.
277
sean sus madres o padres, personas de la comunidad encargadas, etctera, para fortalecer el valor educativo de
las actividades de crianza y de cuidado que realizan con
los nios.
Organizar propuestas educativas en formatos no escolares, que incluyan la realizacin de actividades ldicas, expresivas y recreativas destinadas a los nios pequeos.
Ampliar el acceso de las comunidades y las familias a los
bienes culturales, a travs de una oferta permanente de
actividades educativas no formales, facilitando el acceso a
materiales escritos, mejorando la accesibilidad de las instituciones culturales (museos, teatros, y otros), a los medios de comunicacin, etctera.
2. Restitucin de oportunidades de aprendizaje a los
alumnos que ven sistemticamente disminuido su tiempo
de exposicin a la escolaridad, en especial en la escolaridad bsica.
Disear materiales para la intensificacin del aprovechamiento del tiempo escolar en el ciclo lectivo 2004, destinados a los alumnos de las provincias o localidades que
hayan sufrido la prdida de ms de un 15% de los das de
clase del ciclo lectivo 2003.
Implementar acciones de educacin no formal que incrementen el tiempo de exposicin a experiencias culturales
organizadas sistemticamente.
Implementar ciclos intensivos y rotativos de educacin
complementaria en las reas curriculares que conforman
el ncleo curricular de la escuela bsica (en especial, artes, tecnologa y lengua extranjera), destinados a los
alumnos en cuyas escuelas estas reas estn ausentes.
Organizar programas de apoyo escolar articulados con los
institutos que forman maestros y profesores, en los que
278
los futuros docentes puedan desarrollar actividades formativas dirigidas a estas poblaciones, supervisados por
sus formadores.
3. Reincorporacin al sistema educativo de los chicos y chicas que han dejado su escolaridad.
Instalar en las escuelas sistemas sencillos y receptivos de
reincorporacin, donde el derecho a inscribirse est por
encima de todo otro requisito.
Establecer grados de nivelacin para la reinsercin de chicos en edad escolar primaria, definiendo un programa de
estudios especfico centrado en los aprendizajes que les
permitan acceder a niveles superiores de la escolarizacin
y progresar en un ritmo ms rpido que el esperable por
el carcter graduado de la escuela.
Disear agrupamientos especiales de la poblacin que se
reinserta en la educacin post-primaria, atendiendo a sus
niveles de logro anteriores, dotando a esos agrupamientos de apoyos especiales (programas de tutora) y diseando un ciclo de reincorporacin o programa de compensacin de un ao de duracin, al trmino del cual los estudiantes puedan ser promovidos a diversos aos de la
escolaridad.
Disear circuitos curriculares muy flexibles para alentar
la finalizacin de los estudios de los estudiantes que cursaron parcialmente la escuela secundaria, el Tercer Ciclo
de la EGB o el Ciclo Polimodal.
4. Prevencin de dificultades de la poblacin ms vulnerable
en el rea de la salud que puedan impactar en el desarrollo o
en las oportunidades de aprendizaje.
Estas acciones suponen la generalizacin y profundizacin de programas de atencin integral de la salud infantil y
279
juvenil, a cargo de los efectores sanitarios de distintos niveles, incluyendo componentes de prevencin y atencin primaria de la salud, as como la atencin de patologas leves.
Lo que debera evitarse
Se considera conveniente no restringir las reflexiones a las
propuestas que podran ser impulsadas, sino extenderlas siquiera brevemente a lo que debera evitarse. En la difcil coyuntura presente, puede ser tan importante tomar decisiones
acertadas como evitar la reiteracin de errores y la generacin de nuevas fragmentaciones.
En poltica educativa no es posible asegurar que siguiendo determinados pasos, tomando ciertas decisiones, se
producir de manera ineludible el efecto que se espera. El
funcionamiento muchas veces asertivo del saber en el campo
acadmico contrasta severamente con la declaracin de insuficiencia que nos vemos obligados a hacer cuando pretendemos poner ese saber a jugar en la definicin de las polticas
educativas. Sin embargo, lo que s sabemos permite formular
algunas advertencias.
En particular, interesa advertir sobre los lmites de algunas medidas rpidas frente a la emergencia educativa. Las
soluciones rpidas y emblemticas pueden ser espectaculares, pero difcilmente logren resolver los problemas de fondo,
puesto que stos son sumamente complejos. El anlisis de
las ms diversas polticas educativas muestra que los programas que han tenido algn xito en lo que se proponan lo
han logrado a travs del tiempo y mediando procesos que
permitieran construir una cierta tradicin. El Ministerio
Nacional deber asumir un papel tal vez menos espectacular
que el que hara posible un men de iniciativas emblemticas, pero ms nodal para la resolucin de los problemas.
Tal vez convenga detenerse a analizar algn ejemplo
280
claro para dar mayor nfasis a la advertencia. En ese sentido, es interesante reconstruir lo que ocurri con la poltica de
provisin gratuita de libros de texto para la escuela primaria
desarrollada por el Estado mexicano desde 1959. Una vez
iniciada, no se trat de una poltica coyuntural, sino que ha
sido continuada por las sucesivas gestiones gubernamentales. El efecto de esta continuidad puede apreciarse si se piensa que, desde hace casi treinta y cinco aos, los nios mexicanos que se han escolarizado lo han hecho con los textos
que les ha provisto el Estado federal.
El propsito de esta poltica era colocar en las aulas materiales que desarrollaran el plan de estudios para la escuela
primaria de manera tal que se asegurara que, independientemente de la calidad de la formacin de los maestros, los nios pudieran acceder a los mismos contenidos. Los primeros
sondeos mostraron un impacto escaso de los libros de texto
gratuitos (LTG) en la enseanza, lo que result desconcertante y gener todo tipo de preguntas acerca de las condiciones concretas del trabajo escolar.33 En uno de los primeros
estudios se conclua que no se puede suponer que la enseanza efectiva en las escuelas corresponda automticamente
al programa o a los textos vigentes, ni que ella responda
siempre a las disposiciones oficiales (Glvez et al. 1979:20).
Con respecto a las modalidades de uso, informes de la poca
afirmaban: aun cuando el currculum de la Educacin Primaria ha sido modificado, el libro de texto gratuito sigue
siendo utilizado bajo criterios tradicionales de enseanza
(Quiones, 1982:19).
Sin embargo, con el correr de los aos el impacto se ha
ido verificando. Diez aos despus de aquellos primeros
33 A tal punto sorprendan estos resultados que el Departamento de Investigaciones Educativas del CINVESTAV gener un proyecto de investigacin especfico destinado a comprender por qu razones los LTG no impactaban de la
manera esperada en la enseanza.
281
283
fracaso que espera a sus alumnos bajo las condiciones habituales de escolarizacin y quieren modificar este destino, pero no saben cmo hacerlo, y tropiezan muy rpidamente con
los lmites de la accin de la escuela. El Estado (tanto el nacional como los provinciales) no debera incurrir en la simplificacin del problema, sosteniendo que se trata de mejorar la
educabilidad de los alumnos y de proporcionar mejores
condiciones a las escuelas y a los docentes, contando con que
la enseanza har el resto. Por el contrario, la enseanza deber ser asumida como asunto central de la agenda poltica.
Se cometera un grave error si se planifican las polticas en un
nivel macro, como si las definiciones pedaggicas que se tomen en ese nivel pudieran ser independientes de las que sern decididas en niveles ms prximos a la enseanza como
prctica; y si el planeamiento se limita a generar el escenario
para que otros docentes, capacitadores, didactas encuentren a nivel micro soluciones pedaggicas a los problemas
que generaron el requerimiento de determinadas polticas.
estrategia de resolucin de los problemas educativos, en especial de las mltiples formas de la desigualdad. En forma
consistente con la preocupacin por evitar la escisin entre lo
tcnico y lo poltico, aqu la funcin de los docentes no se entiende como accin tcnica: se considera, por el contrario, la
centralidad de la enseanza como funcin de la docencia
comprometida con los derechos educativos de la poblacin.
Es mucho lo que debera decirse sobre este asunto y no es
conveniente tratarlo con ligereza. Este trabajo queda en deuda con la temtica.
Ningn anlisis de la situacin presente y de las posibilidades futuras de la educacin argentina puede considerarse completo si no asume como problema central la cuestin
del financiamiento de la educacin. Tambin en este aspecto,
este informe queda en deuda. En el corto plazo, ser necesario establecer bases para el financiamiento de la educacin
que hagan menos endeble la base material del sistema educativo y que aseguren el funcionamiento regular de las escuelas (incluyendo la remuneracin del trabajo docente). Por
otro lado, ser necesario discutir los destinos de una (imprescindible) mayor inversin educativa, dado que en los
prximos aos se enfrentarn al mismo tiempo necesidades
de ampliacin de la oferta escolar y de mejora de su calidad,
dependientes estas ltimas de los acuerdos que la Nacin y
las provincias alcancen sobre las polticas que podran contribuir a enfrentar la desigualdad educativa. Todo ello deber discutirse, adems, con el teln de fondo de los discursos
simplificadores que apuntan al financiamiento directo y al
manejo presupuestario por escuela, discursos que desconocen no slo que la contribucin de tales propuestas a la calidad y a la igualdad no se encuentra probada, sino que podran acentuar las inequidades existentes.
Finalmente, algo que no por sabido resulta repetitivo: si
bien parte de la recomposicin del sistema educativo nacio286
nal tiene que producirla el propio sector educativo, la integracin del sistema y la incorporacin de la educacin a un proyecto de futuro, a un proyecto en comn como Nacin, es imposible sin otras recomposiciones en la representacin poltica, en la base jurdica de las relaciones sociales y en el basamento econmico de la integracin social. Ello no exime de
los esfuerzos que se requieren en el mbito de la educacin,
como campo intelectual y como sistema institucional: despus de todo, fue desde el gobierno del sistema que se impulsaron las polticas que contribuyeron a producir la situacin
actual, y fueron intelectuales y dirigentes educativos los que
asumieron compromisos con esas polticas con una participacin que debiera evaluarse. Pero resulta necesario trazar el
lmite de lo que la educacin puede comprometer si no se
reestructuran los sistemas de fuerzas que han determinado
la crtica situacin social, econmica y poltica en que nos encontramos.
287
Bibliografa
BENAVOT, Aaron (2002). Un anlisis crtico de la investigacin comparativa en educacin. En: Perspectivas, XXIII (1), marzo de 2002, pp.
53/81.
BENAVOT, Aaron et al. (1991). El conocimiento para las masas. Modelos mundiales y currcula nacionales. En: Revista de Educacin n 295,
Historia del currculum (I). Ministerio de Educacin y Ciencia, Madrid,
mayo/ agosto 1991. Pp. 317/ 44.
BRASLAVSKY, Cecilia (1998). El proceso contemporneo de transformacin curricular en la Repblica Argentina. En FILMUS, Daniel (comp.)
(1998): Las transformaciones educativas en Iberoamrica. T res desafos:
democracia, desar rollo e integracin. Buenos Aires, Troquel.
BRASLAVSKY, Cecilia (1985). La discriminacin educativa en Argentina.
Buenos Aires, FLACSO/ Grupo Editorial Latinoamericano.
CASCANTE, Csar y ROZADA, Jos Mara (1990). Proyectos curriculares y formacin en el trabajo. En: Cuadernos de Pedagoga, n 168, pp.
23/ 27. Barcelona.
CONSEJO FEDERAL DE CULTURA Y EDUCACIN (2004). Resolucin
214/ 2004. LIV Asamblea Extraordinaria del Consejo Federal de Cultura
y Educacin. Buenos Aires, abril de 2004.
CONNELL, R. W. (1997). Escuelas y justicia social . Madrid, Morata.
DECIBE, Susana (2003). Construir polticas educativas sin perder la experiencia acumulada. En: Diario Clarn , 3 de junio de 2003.
ELLIOT, John (1995). El papel del profesorado en el desarrollo curricular: una cuestin irresuelta en los intentos ingleses de reforma curricular. En: AA.VV. (1995): Volver a pensar la educacin, Vol. II: Prcticas
y discursos educativos. Publicacin del Congreso Internacional de Didctica. La Corua, Paideia/ Morata.
GALVEZ, Grecia; PARADISE, Ruth; ROCKWELL, Elsie y SOBRECASAS,
Silvia (1979). El uso del tiempo y de los libros de texto en primaria. Cuadernos de Investigacin Educativa del DIE, n 1. Mxico, DIE/ CINVESTAV/ IPN.
GIMENO SACRISTN, Jos (1992). El currculum: los contenidos de la
enseanza o un anlisis de la prctica?. En GIMENO SACRISTN, Jos
y PREZ GMEZ, ngel (1992), Comprender y transformar la ensean za. Madrid, Morata.
288
GIMENO SACRISTN, Jos (1996). Textos y democracia cultural: estrategias de recentralizacin en un contexto de desregulaciones. En: PEREYRA, Miguel Angel et al. (comps.) (1996): Globalizacin y descentra lizacin de los sistemas educativos. Fundamentos para un nuevo progra ma de educacin comparada . Barcelona, Pomares- Cor redor.
GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. SECRETARA DE EDUCACIN (2003). Diez objetivos Cien iniciativas.
GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. SECRETARA DE EDUCACIN (2003). Poltica Educativa 2004 .
GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. SECRETARA DE EDUCACIN. DIRECCIN GENERAL DE PLANEAMIENTO. DIRECCIN DE
CURRCULA/ DIRECCIN DE PROGRAMACIN EDUCATIVA (2002).
Acerca de las decisiones curriculares y administrativas bsicas para
compatibilizar las certificaciones de estudios del GCBA con la Ley Fede ral de Educacin. Borrador para la discusin . Agosto de 2002.
HONORABLE CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN. COMISIN DE
EDUCACIN (2003). Proyecto de Ley Plan de inclusin escolar total,
plena y oportuna .
LIBANEO, Jos Carlos (1990). Didtica . San Pablo, Cortez Editora.
MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACIN DE LA NACIN (1994). Apli cacin de la Ley Federal de Educacin. Buenos Aires.
PINEAU, Pablo (1992). Los saberes socialmente vlidos: la necesidad de
historizar el problema. En: Revista Argentina de Educacin, X (17),
abril de 1992, pp. 55/66.
PROVINCIA DE BUENOS AIRES. Direccin General de Escuelas y Cultura
(2003). Bases para el Plan de Educacin 2003-2007 .
QUIONES, Ana Mara Rosa (1982). El libro de texto gratuito para la
educacin primaria . Mxico, Instituto Latinoamericano de la Comunicacin Educativa/Secretara de Educacin Pblica.
ROCKWELL, Elsie (1992). Los usos magisteriales de la lengua escrita.
En: Nueva Antropologa, XII (42), Etnografa de la Educacin. Mxico,
julio de 1992.
ROCKWELL, Elsie y GALVEZ, Grecia (1982). Formas de trasmisin del
conocimiento cientfico: un anlisis cualitativo. En: Educacin n 42, nmero extraordinario: Enseanza de las Ciencias Naturales y Sociales en
Mxico. Mxico, Consejo Nacional Tcnico de la Educacin, octubre/diciembre de 1982. Pp. 97/140.
289
SAVIANI, Dermeval (1987). Escuela y democracia o la teora de la curvatura de la vara. En: Revista Argentina de Educacin, V (8), junio de
1987, pp. 9/23.
SCHMELKES, Silvia (1996). El proyecto escolar como instrumento para
mejorar la calidad de la educacin: condiciones para su funcionamiento.
En su: La calidad de la Educacin Bsica: conversaciones con maestros .
Documentos DIE 48. Mxico, DIE/ CINVESTAV/ IPN, 1996.
TEDESCO, Juan Carlos (1987). Elementos para una sociologa del curriculum escolar en Argentina. En TEDESCO, Juan Carlos, BRASLAVSKY,
Cecilia y CARCIOFI, Ricardo (1987): El proyecto educativo autoritario.
Argentina 1976- 1982 . Segunda edicin. Buenos Aires, FLACSO, Mio
y Dvila.
TERIGI, Flavia (2003). Diez aos de la LFE: reflexiones sobre el planea miento en educacin. Ponencia presentada en el Coloquio nacional a diez
aos de la Ley Federal de Educacin Mejor educacin para todos?. Organizado por la Universidad Nacional de Crdoba.
TERIGI, Flavia (2004a). El cambio curricular en la enseanza bsica:
perspectiva histrica y problemas prcticos . Conferencia en el Tercer Encuentro Internacional El currculum en la enseanza bsica, organizado por Editorial Santillana con auspicio de la Secretara de Educacin Pblica de Mxico. Mxico DF, 27 y 28 de febrero de 2004. En prensa por
Editorial Santillana de Mxico.
TERIGI, Flavia (2004b). La aceleracin del tiempo y la habilitacin de la
oportunidad de aprender. En FRIGERIO, Graciela y DIKER, Gabriela
(comps.) (2994): Infancias y adolescencias: la habilitacin de la oportu nidad. Fundacin Centro de Estudios Multidisciplinarios/ Ediciones Novedades Educativas.
TERIGI, Flavia (1996a). Aportes para el debate curricular. Notas para
otro anlisis de la poltica curricular en Argentina. En: Novedades Edu cativas, ao 8, n 66.
TERIGI, Flavia (1996b). Aportes para el debate curricular. Sobre conceptos, procedimientos y actitudes. En: Novedades Educativas, n 64, abril
de 1996, pp. 12/ 14.
TERIGI, Flavia (1996c). Currculum y su articulacin con las teoras psicogentica y sociohistrica. En: Novedades Educativas, n 71.
290
294
295
II. Directivos
Se debera contar con un plan de capacitacin directiva de bases nacionales, aprobado por el C.F.C.E, con la participacin
de universidades e institutos terciarios, estatales y privados.
Se recomienda el uso de recursos disponibles de tecnologa
para provocar una capacitacin a distancia de los directivos,
programando criterios especficos para cada nivel escolar.
Proponer acciones de capacitacin permanente a distancia y
coordinar lo que cada jurisdiccin considere necesario agregar a los esquemas nacionales.
Lo especfico de cada jurisdiccin se enriquece con el conocimiento de acciones enfocadas con otros criterios locales jurisdiccionales.
Educ.ar es ahora una herramienta para motivar a las direcciones de cada escuela.
Si es equitativo destinar ms a los que hasta ahora menos
han recibido, los equipos directivos en servicio, como tales,
estn entre los menos atendidos.
Declarar el curso escolar 2004, ao de la capacitacin directiva. Concertar apoyos de las universidades, los profesorados
y los centros de investigacin y academias nacionales.
Lograr espacios en los medios de comunicacin del Estado
para esta campaa.
En lo general, los medios masivos de comunicacin social del
Estado deberan ser puestos en la jurisdiccin del Ministerio
de Educacin, Ciencia y Tecnologa. Si ello no fuese posible
deberan entonces adjudicarse espacios para campaas, como la propuesta.
Se debera contar con un instituto, profesorado o universidad
296
Es necesario concretar, convenir y pactar el aporte perfeccionante de la Universidad Argentina a la formacin docente
inicial, en primer trmino, y a la permanente capacitacin
profesional en servicio.
Deberan premiarse los mejores promedios de las carreras de
profesorado. A pesar de los obstculos legales de los concursos previstos por los estatutos de los docentes se debera estudiar volver al antiguo criterio de premiar con cargos a los
mejores egresados. Quizs la ayudanta paga por plazos fijos
sea la posibilidad legal.
Acordar con las universidades la oferta de especializaciones,
maestras, doctorados y acciones distintas de capacitacin y
perfeccionamiento.
Reconocer salarialmente los grados, posgrados y posttulos
libremente cursados.
Los profesorados argentinos deben perder definitivamente
su secundarizacin, heredada histricamente de la escuela normal argentina y ajustarse a modernos criterios de
estudios superiores, activa prctica profesional, con acreditacin cultural previa suficiente y dominio de uno o dos idiomas extranjeros. El eje de la prctica intensiva debe capacitar para la comprensin de la realidad y las necesidades de
las nuevas alfabetizaciones cientfico-tecnolgicas.
La Nacin debera contar con un Instituto o Universidad Pedaggica destinado a la investigacin y estudio de las polticas de la formacin docente o, en expresin general, de la poltica educativa.
Si no se creara la institucin, deberan convenirse acuerdos
con organismos nacionales e internacionales, estudios y
carreras.
Se necesita algo as, como lo que fueron la Escuela Normal de
298
301
asesor acadmico, de profesores, no vinculante pero de intervencin y pronunciamiento obligatorio en las cuestiones pedaggicas escolares.
Cada colegio secundario debera tener una comisin especial
para el estudio-informe sobre resultados del curso-ao acadmico. Con especial referencia a las cuestiones referidas a
los exmenes o trabajos de aprobacin.
La escuela argentina no tiene criterios de teora de la
escuela.
No maneja con claridad los criterios tericos que la visin
debe dar a la seleccin y ejecucin de las misiones, prcticas
escolares.
La propuesta de los exmenes escolares, jurisdiccionales y
nacionales, podra dar lugar a la creacin de nuevas condiciones de exigencia y eficacia en los aprendizajes y en el trabajo didctico de las enseanzas docentes.
Dos servicios a las nuevas generaciones que la escuela argentina debe restablecer con eficacia: el servicio de la exigencia y el de la madurez. La escuela argentina sufre crisis de
ausencias. De adultez profesional docente y de exigencias y
esfuerzos mantenidos.
La exigencia, para lograr los esfuerzos que el aprendizaje demanda. La madurez de los docentes para ofrecer modelostestigos que las nuevas generaciones necesitan para orientar
sus conductas.
La escuela debe ofrecer un equipo profesional a los alumnos,
a sus padres y a los mismos docentes con autoridad, por su
sabidura y con poder, por su capacidad de servicio.
303
En trminos formativos:
a) Debera concretarse un plan federal de extensin de las
salas de 5 aos, en todo el pas.
b) Fortalecer los procesos iniciales de la lecto-escritura en el
primer ciclo de la EGB. En especial con herramientas didcticas para la enseanza en las zonas ms desfavorecidas.
c) Caracterizar el 2 ciclo de la EGB, desperfilado actualmente, por vigencia de criterios didcticos anteriores. Dar
prioridad al avance en la lectura comprensiva, la resolucin de problemas matemticos y las tcnicas elementales
de estudio.
d) Perfilar el tercer ciclo de la EGB, o sus grados o aos equivalentes en otras estructuras, para conformar un bsico
secundario, un secundario de primer nivel o un prepolimodal y resolver las cuestiones de la articulacin no resueltos en los niveles clsicos o histricos del sistema argentino.
e) Dar cabida a los estudios tcnicos-tecnolgicos de la educacin secundaria, en sus modalidades industriales y
agrarias, para resolver necesidades de formacin tcnica
del pas y de sus economas regionales y adecuar la vigencia de la nueva estructura del sistema a una completa
equivalencia de las cursadas. Tener en cuenta que la nica posibilidad de igualdad social pasa por el acceso a una
educacin de calidad para todos (Daniel Filmus. Progra ma integral para la igualdad educativa ). Multiplicar caminos y articular-equivaler carreras o modalidades nuevas o anteriores de la escuela secundaria. Aumentar modalidades del Polimodal. Disear nuevos trayectos tcnico-profesionales (TTP).
304
f) La educacin secundaria-media-Polimodal de calidad para todos deber formar al ciudadano, preparar para los estudios superiores y formar para el desempeo laboral.
Son las funciones tica y ciudadana, propedutica y preparadora para la vida.
g) La educacin integral, del art. 6 de la ley 24.195, le
exige a toda escuela argentina lograr que los argentinos
sepan vivir, convivir, aprender toda la vida y emprender
en la vida activa a travs de competencias adquiridas para saber hacer, con ciencia y con conciencia.
h) Cada nivel y cada ciclo debern aportar, de acuerdo con
las edades y las culturas de los alumnos, a la formacin
integral exigida por la ley.
i) Los programas concertados (C.F.C.yE) de bases para los
diseos curriculares jurisdiccionales debern contener
propuestas para los no escolarizados en las edades correspondientes; el alejamiento o abandono prematuro de
alumnos; el ingreso tardo y la atencin de las distintas
edades; la educabilidad baja de numerosa poblacin en
edad escolar; los efectos de la crisis socioeconmica en el
alumnado; la repitencia de los incluidos; las compensaciones por deficiencias de aprendizajes anteriores al cursado;
el abandono definitivo y la oferta de capacitacin para el
trabajo; la motivacin del adulto para su regreso a procesos formales educativos (educacin de adultos); la realidad de los grupos multiculturales; el respeto de las culturas indgenas del pas.
j) En las jurisdicciones donde se ha mantenido la escuela
tcnica de nivel medio, proceder a su modernizacin y
agregar nuevos trayectos o nuevas modalidades de educacin tcnica en las ofertas educativas jurisdiccionales
que han aplicado la estructura de la ley 24.195.
305
307
Introduccin
La dcada de los aos 90 se ha caracterizado por profundas
transformaciones en Argentina, las cuales modificaron el
modelo de desarrollo econmico y social produciendo un crecimiento del 5,5% del PBI sin que se produjera el efecto derrame en la distribucin. Por el contrario, al finalizar el siglo
XX el pas haba incrementado los indicadores de pobreza,
exclusin y desigualdad social con un aumento sin precedentes de la desocupacin y una leccin aprendida: en un contexto de polticas neoliberales no alcanza con elevar la actividad econmica para avanzar hacia mayores condiciones de
equidad social.
As, frente a los resultados que se constatan, pareciera
que las fuerzas regresivas superan los esfuerzos de las polticas sociales y de las polticas educativas a favor de la equidad. Los avances realizados son insuficientes y condicionan
las posibilidades de incidencia en la generacin de mejores
niveles de igualdad social. La educacin no podr lograr mayores xitos si se mantiene una estructura econmica y social injusta.
Se impone una firme accin colectiva, liderada por el
Estado nacional, tendiente a modificar los patrones de desarrollo econmico y social de la Argentina; que promueva las
bases de igualdad que requiere la educacin, adems de otorgar un papel central a las polticas educativas como prerre309
quisito indispensable para el desarrollo y la integracin social con equidad; y que refuerce y coordine acciones interministeriales e intersectoriales con gran voluntad poltica facilitando los recursos que sean necesarios.
Slo as los esfuerzos pertinentes y redoblados de las
polticas sociales, del sistema educativo y de las escuelas encontrarn el marco poltico y estratgico adecuado para mejorar las condiciones y alcanzar los resultados.
A continuacin se describen brevemente los principales problemas y desafos que implica la modificacin de los patrones de desarrollo econmico y social y su vinculacin con la
educacin.
312
Poltica econmica
Se constata la escasa capacidad del desempeo econmico
para resolver los problemas sociales frente a los enormes desafos. En la dcada de los aos 90 se produjo un crecimiento ficticio, porque creci el consumo pero no la distribucin
de la riqueza, se produjo alta concentracin de la riqueza, regresividad en la distribucin y crecimiento de los indicadores
de pobreza y desocupacin. La economa no se reduce a los
aspectos macroeconmicos, son condicin necesaria pero no
suficiente: debe incluir la generacin de condiciones de desarrollo de capacidades empresariales, la innovacin y la confianza en los mercados.
En la actualidad existen mejores perspectivas para la
Argentina: buen desempeo inflacionario con estabilidad de
precios, supervit primario, generacin de divisas con supervit comercial por las exportaciones, avances en la negociacin de la deuda externa. El sistema macroeconmico hoy da
un tiempo que hace dos aos no se tena. El desafo es aprovechar este tiempo para provocar las transformaciones: elaborar un programa de mediano plazo que incluya polticas
sociales activas, complementarias y de buena calidad hasta
que se resuelva el tema del empleo, teniendo en cuenta que,
sin cambios en la poltica fiscal y en la coparticipacin de ingresos, no habr polticas universales sustentadas en el
tiempo, superadas las etapas de la emergencia.
J. Willamson ha manifestado recientemente que con un
punto del PBI los pases lograrn mejores resultados en la redistribucin de la riqueza que con 5 6 aos de crecimiento
econmico. Desde esta perspectiva, el desafo para la poltica
y la economa es cmo generar un modelo de organizacin de
la produccin que permita un crecimiento sustentable y distribucin de los ingresos. Es necesario realizar esfuerzos para el mediano y largo plazo, con mayores innovaciones del
313
en la familia y en la comunidad como consecuencia del aumento de la violencia en las calles y en las familias y de
nuevos fenmenos de urbanizacin no planificados.
Las polticas sociales asumen un nuevo paradigma del
desarrollo, entendido como la expresin de las capacidades,
libertades y autonoma de las personas. Esto trae cambios en
la conceptualizacin de la pobreza: no se trata slo de necesidades bsicas insatisfechas sino de la ausencia de activos
culturales, hecho que provoca una disminucin de la capacidad para construir su propia subjetividad, el control de las
personas sobre su propia vida, y la disposicin para encarar
un proyecto individual o colectivo. De all la importancia del
manejo social del riesgo preventivo para apoyar a la familia,
de modo que se maneje mejor y que el Estado constituya un
umbral de proteccin mnima que habilite su acceso a los servicios y bienes pblicos.
La poltica educativa
Cul es el grado de autonoma relativa que tiene el sistema
educativo en relacin con los procesos socioeconmicos generales? Es posible que la educacin desempee una funcin integradora en el marco de un modelo social cada vez
ms marginador? (Filmus, 2002). Estos interrogantes interpelan a la educacin y a su relacin con una nueva estrategia de desarrollo.
La poltica educativa an no se percibe en forma suficiente como estrategia de desarrollo social y econmico. Slo
en la medida en que se instale como prioridad en la agenda
del pas y se la perciba en el conjunto social y poltico como
prerrequisito indispensable para el desarrollo y la integracin
social con equidad, ocupar centralidad y obtendr la inversin necesaria (Comisin Resolucin 572/02). Debe formar
parte de una estrategia de desarrollo nacional.
315
cas aunque an no se traducen en la capacidades de la sociedad civil para incidir en la gestin social.
Descentralizacin de programas y acciones a unidades
administrativas menores y a organizaciones, en el entendimiento de que es necesario redefinir qu y cunto descentralizar para no generar nuevas desigualdades.
Participacin de la sociedad civil en el diseo, control y
fiscalizacin de las polticas sociales.
La gestin de las polticas sociales
La gestin social es un campo de conocimientos y prcticas
para disminuir desigualdades e incrementar ciudadana y de
produccin de herramientas, instrumentos y tcnicas que
permitan conocer las distintas modalidades y caractersticas
de la desigualdad social y proponer alternativas y estrategias
para enfrentarlas por medio de polticas, programas y proyectos (Lobato, 2003).
Los problemas de la gestin social que hay que modificar para adecuarse a los nuevos diseos de las polticas sociales tienen que ver con la dificultad de coordinacin de sectores y jurisdicciones, superposicin de organismos y funciones, dificultades para hacer ms transparentes los procesos
de asignacin de recursos, superar la focalizacin como nica modalidad de intervencin porque restringe la posibilidad
de actuar sobre la situacin social de un modo ms amplio,
incorporando e integrando los esfuerzos de otras reas pblicas, dificultad de construir coaliciones polticas capaces de
incorporar con fuerza las necesidades de los pobres en los
mbitos de gestin pblica.
El principal desafo de la gestin social es la unificacin
de prestaciones que respeten los derechos de las personas: el
ingreso ciudadano como un piso mnimo de garanta, de
igualdad y equidad. En relacin a la dimensin institucional,
318
abarca la relacin entre polticas econmicas y polticas sociales, entre Estado y Sociedad Civil, fortalecer la capacidad
del Estado para gestionar las estrategias y acciones y dar
sustentabilidad a las nuevas polticas. En este contexto, no
slo es necesario tener visiones comunes sino la capacidad
de generar respuestas comunes. A mayor pobreza y complejidad de abordaje social y educativo, mayor necesidad de recursos, de polticas integrales y de gestiones interministeriales e intersectoriales.
El Consejo Nacional de Coordinacin
de Polticas Sociales
Fue creado en el mbito de la Presidencia por el Decreto 357
de febrero del 2002 y tiene por objeto constituir un mbito de
planificacin y coordinacin de la poltica social nacional para mejorar la gestin de gobierno mediante la formulacin de
polticas y la definicin de cursos de accin coordinados e integrales, optimizando la asignacin de los recursos. Est integrado por los ministros de Desarrollo Social, de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, de Educacin, Ciencia y Tecnologa, de Salud y de Economa. Cuenta con un Secretario Ejecutivo con rango de Secretario y la Secretara General de la
Presidencia aporta el apoyo administrativo y los recursos humanos necesarios para su funcionamiento. Su objetivos son:
Planificacin y asignacin de recursos:
Establecer la planificacin estratgica de polticas y programas sociales del Gobierno nacional, las estrategias de
intervencin y los compromisos por resultados.
Establecer las polticas prioritarias para el corto plazo y las
definiciones estratgicas para el mediano y largo plazo,
orientadas a abordar los principales problemas sociales.
319
las acciones dirigidas a desarrollar capacidades para el trabajo; y el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria , que ofrece a las familias que viven en situaciones socialmente desfavorables y de vulnerabilidad nutricional una estrategia integral que comprende acciones de prevencin, cuidado de la
salud y educacin alimentaria, y acciones compensatorias de
distribucin y produccin de alimentos.
El Plan Integral de Promocin de la Familia y la Comunidad nace a partir del reconocimiento de que la significativa
incidencia de la pobreza en la Argentina se presenta con altsimos niveles en nios, jvenes y adultos mayores, pero
afecta a la familia en su totalidad; de all el papel protagnico que adquiere en la definicin de abordaje de las polticas
sociales.
Apostar a la familia, a un desarrollo armnico e integral
de sus miembros, proveer de posibilidades para potenciar su
cohesin y su bienestar es un compromiso que asume el Gobierno nacional, as como la provisin de alimentacin digna
y cotidiana, la prevencin de situaciones de riesgo social, la
equiparacin de condiciones para un crecimiento psicofsico
continuo, el mejoramiento del acceso a los bienes y servicios
sociales como salud y educacin y la compensacin de las
desigualdades.
Las estrategias de intervencin conciben a la familia como el mbito primario para la integracin social y el desarrollo adecuado de las personas de acuerdo a la etapa de vida
que se encuentran transitando, y se efectivizan en acciones
integrales que promuevan el mejoramiento de la calidad de
vida y el pleno ejercicio de los derechos de todos los miembros del grupo familiar atendiendo a las necesidades propias
de cada grupo etreo.
El Plan Integral de Promocin de la Familia y la Comunidad coordinar y promover los trabajos que se ejecutan a
travs de distintas jurisdicciones y organismos nacionales
323
325
educativas realizadas durante los aos 90 estuvieron regidas por los imperativos de calidad y equidad y no dejaron de
considerar la complejidad del contexto del que provienen sus
alumnos, orientando muchas de sus acciones a reducir la
creciente brecha que los separa de la escuela. Los programas
compensatorios, en especial el Plan Social Educativo, constituyeron la principal poltica de equidad en el campo educativo y pusieron nfasis en aspectos endgenos al sistema educativo, principalmente en aquellos de ndole material,
infraestructura, equipamiento y material didctico de los establecimientos orientados a ampliar la oferta y recomponer
las condiciones de trabajo del aula. Fueron acompaados por
otras reformas como el estmulo de proyectos de nivel local,
cambios curriculares, nuevas propuestas pedaggicas y actividades de formacin y capacitacin docente.
Cul fue el impacto de estas reformas en la situacin
educativa? A pesar de la ausencia de evaluaciones sistemticas, se constata la cobertura casi universal en primario y un
significativo aumento de la escolarizacin en los niveles inicial y medio; pero tambin el convencimiento de que se est
llegando a un techo en la capacidad de expansin de los sistemas educativos si no se hace una profunda revisin de las
polticas vigentes (Lpez, 2002). Como resultados negativos
se sealan las deudas con los resultados, las diferencias y la
segmentacin que se expresan en las tasas de repeticin,
abandono y desercin escolar, y bajos resultados en las pruebas nacionales.
La ampliacin de la oferta educativa o la implementacin de ciertas reformas en la gestin pueden tener un gran
impacto en un proceso de expansin de la cobertura. Pero en
una mayor cobertura de la demanda se deben realizar mayores esfuerzos e inversiones para continuar hacia la plena escolarizacin y captar a los adolescentes que hoy quedan fuera del sistema porque ello implica neutralizar los obstculos
329
necesariamente que ejecute, sino que promueva ms experiencias de descentralizacin, abriendo el abanico de distintas modalidades de gestin, con apertura a la sociedad.
La responsabilidad de las escuelas
La bsqueda de respuestas eficaces a los problemas de
aprendizaje se encamina a desarrollar escuelas inclusivas e
integradoras en las que todos los alumnos aprendan de
acuerdo a sus condiciones personales, pero con oportunidades de trabajo en grupo, que integra a diferentes tipos de
alumnos, al mismo tiempo que proporciona una educacin
ms personalizada y flexible a las diferentes necesidades. En
estas escuelas es posible atender a alumnos con dificultades
de aprendizaje y pueden convertirse en centros de apoyo para la comunidad.
La equidad ser lograda en las escuelas si se consigue
tener xito en ofrecer a todos un nivel bsico comn de escolaridad, con calidad, a partir de las desigualdades econmicas y sociales, lo cual implica la necesidad de estimular modelos diferenciados y flexibles de organizacin escolar que
desarrollen formas propias de interactuar en su medio social,
as como una capacidad de gestin pedaggica para cumplir
con la tarea de ensear a todos.
Las escuelas no pueden atender la diferenciacin social
a partir de instancias centralizadas de normatividad y planificacin. Requieren fuertes mecanismos de compensacin financiera y tcnica a fin de que no se produzcan efectos regresivos, que les destinen recursos adicionales de orden material, humano y de asistencia tcnica, responsabilidad y poder de decisin y las condiciones para que puedan asumirlos,
adems de los mecanismos de evaluacin de los resultados,
en el marco de un modelo institucional diseado para escuelas con mayor autonoma pedaggica, financiera y organiza331
tiva. Hay consenso en que debe haber una oferta socialmente justa sin las cuales las escuelas no pueden funcionar, que
debera asegurrseles a todas.
La simple observacin de la rutina escolar revela que
casi toda la vida de la institucin est organizada desde fuera de ella; es restringido o inexistente el espacio para las decisiones de la escuela sobre sus objetivos, formas de organizacin y gestin, sobre el modelo pedaggico y sobre su
equipo de trabajo (salario, admisin, permisos). Las estrategias que las escuelas adoptan, la combinacin peculiar que
cada una efecte de sus recursos financieros, el material humano, el espacio y el tiempo disponibles para ensear constituyen de hecho su identidad.
Por otra parte, es necesario considerar la dimensin local de las escuelas como mbito privilegiado de intervencin
para contrarrestar los efectos nocivos de los paquetes, los ordenamientos externos, la visin homognea de realidades locales y escolares muy dispares que generan aumento de las
desigualdades sociales. Es necesario acompaar estos procesos con formas compatibles de financiamiento que conduzcan no slo a la racionalizacin en el uso de los recursos, sino a un aumento significativo del volumen de recursos destinados a las actividades de enseanza. Es posible descentralizar ms recursos para que los administren las escuelas: docentes especiales, recursos didcticos, equipamiento, realizados gradualmente, con sistemas de autoevaluacin y control
y con incentivos.
Todas las experiencias de autonoma han revelado que
no slo se trata de un problema tcnico, sino que abarca
componentes polticos muy fuertes: es un programa de gobierno que requiere de la disposicin de aquellos que tienen
el poder poltico de la toma de decisiones o de la formacin
de la opinin pblica dentro y fuera del aparato estatal.
No se realiza en este trabajo el anlisis de las polticas
332
movilizacin social de todos los sectores y actores comprometidos con una educacin de calidad para todos. Este gran
acuerdo poltico y sectorial, que debera realizarse en el 2004
con las jurisdicciones, los gremios, el sector acadmico, la sociedad civil, el sector empresarial y los medios de comunicacin, puede ser un escenario propicio para la puesta en marcha de una medida de excepcin como es la declaracin de la
emergencia educativa de los ms pobres, implementando acciones especiales de todo ndole, ms importantes que el Plan
Social Educativo por la crtica situacin provocada por la pobreza y la desocupacin, que implique liberar a las escuelas
de normas rgidas y estimular la innovacin en el diseo e
implmentacin de distintos modelos de intervencin educativa. Esta opcin poltica puede ser una nueva oportunidad para reforzar el liderazgo del Ministerio Nacional en la correccin de las desigualdades estructurales, de financiamiento y
apoyo a las jurisdicciones y entre las escuelas para que todas
alcancen los mnimos educativos de calidad y equidad.
335
Bibliografa
Comisin de Educacin, Resolucin 572/02, (2002), La centralidad de la
Educacin como poltica de Estado , Buenos Aires (mimeo).
Feijo, Mara del Carmen, (2001), Nuevo pas, nueva pobreza, Buenos
Aires, Fondo de Cultura Econmica.
Feijo, Mara del Carmen, (2002), Argentina. Equidad social y educacin
en los 90 , Buenos Aires, IIPE - UNESCO.
Lobato, Lerena, (2003), Las experiencias en gestin social y los desafos
pendientes, (mimeo).
Lpez, Nstor, (2002), Estrategias sistmicas de atencin a la desercin,
la repitencia y la sobreedad en escuelas de contextos desfavorecidos,
Buenos Aires, Organizacin de Estados Americanos.
Lpez, Nstor y Tedesco, Juan Carlos, (2002), Las condiciones de educa bilidad de los nios y adolescentes en Amrica Latina, Buenos Aires,
(mimeo), IIPE UNESCO.
Navarro, Luis, Chile. Equidad social y educacin en los 90 , Buenos Aires, IIPE UNESCO.
PNUD, (2003), Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Los objetivos del
Milenio: un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza , Madrid.
Mundi Prensa.
PNUD (2003), Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina /
2002 , Buenos Aires.
Repetto Fabin, (2001), Gestin Pblica y desarrollo Social en los noven ta. Las trayectorias de Argentina y Chile , Buenos Aires, Prometeo.
Tedesco, Juan Carlos y Morduchowicz, Alejandro, (1999), Rendimiento
escolar y actores locales: El caso de la ciudad de Campana , Buenos Aires, IIPE - UNESCO.
336
Introduccin
El sistema educativo argentino inicia el milenio sumido en
una grave crisis cuyos rasgos ms sobresalientes son la
fragmentacin y la desigualdad. La otrora repblica educada, con altos niveles de incorporacin de nios y jvenes en
las escuelas, con elevados porcentajes de alfabetizados as
como con una importante proporcin de jvenes en educacin universitaria, fue perdiendo relevancia. La cada se manifiesta en una pluralidad de sistemas educativos, en algunos casos, suerte de conglomerados de instituciones con una
direccin de escasa o nula visibilidad. Los indicadores de
rendimiento obtenidos en operativos nacionales de evaluacin muestran una inadmisible discrepancia de logros entre
nios y jvenes de edades y escolaridad semejantes. A ello
se agrega una creciente prdida de legitimidad de la educacin en la sociedad.
Algunos pedagogos1, gremialistas2, docentes y polticos
adjudican la intensidad de la crisis a la transformacin del
sistema educativo ocurrido en los aos 90, emblemticamente asignada a la Ley Federal de Educacin sancionada en
1993, al perodo de gobierno nacional de diez aos de Carlos
1 Vior, Susana. Falta un plan educativo global. En Le Monde diplomatique, el
dipl. Ao V, No. 59, mayo 2004.
2 CTERA. Documento Final del II Congreso Educativo Nacional de CTERA, Un
camino contra la exclusin. 1999.
337
339
341
342
Ibidem, p. 12.
Aguaysol, M. (2003). Chau bonos. En Anuario 2003. La Gaceta, diciembre
de 2003.
10
343
11 170.000
nios dejaron de comer, en La Gaceta, 2/1/03. La nota alude al hecho que desde el 15 de diciembre de 2003 dejan de funcionar los comedores
escolares con el inicio de las vacaciones.
12 Llins, P. Ibidem.
13 Ibidem, p. 4452.
344
345
Total
Inicial
EGB 1 y 2
/primario
Establecimientos
Unidades Educativas
Alumnos
Cargos Docentes
Hs. Ctedra *
Unidades Educativas
Alumnos
Cargos Docentes
Hs. Ctedra *
Unidades Educativas
Alumnos
Cargos Docentes
Hs. Ctedra *
Privado
2000
1.312
1.129
351.333 267.577
21.538 17.311
132.053 76.476
86,1
76,2
80,4
57,9
183
83.756
4.227
55.577
13,9
23,8
19,6
42,1
893
718
1.971
1.461
333.187 253.483
20.069 16.018
124.475 71.652
80,4
74,1
76,1
79,8
57,6
175
510
79.704
4.051
52.823
19,6
25,9
23,9
20,2
42,4
546
28.140
1.251
9
82,2
78,7
77,1
100
1.181
7.621
372
0
7,8
21,3
22,9
0
744
626
192.360 162.797
14.887 12.552
304
247
84,1
84,6
84,3
81,3
118
29.563
2.335
57
15,9
15,4
15,7
18,8
664
35.761
1.623
9
Unidades Educativas
Alumnos
Cargos Docentes
Hs. Ctedra *
300
28.746
165
28.505
189
17.604
42
16.261
63
61,2
25,5
57
111
11.142
123
12.244
37
38,8
74,5
43
Polimodal /
Secundario
Unidades Educativas
Alumnos
Cargos Docentes
Hs. Ctedra *
192
61.355
3.023
76.790
79
37.122
1.980
44.235
41,1
60,5
65,5
57,6
113
24.233
1.043
32.555
58,9
39,5
34,5
42,4
Superior no
Universitario
Unidades Educativas
Alumnos
Cargos Docentes
Hs. Ctedra *
71
14.965
371
18.867
21
7.820
193
10.900
29,6
52,3
52
57,8
50
7.145
178
7.967
70,4
47,7
48
42,2
EGB 3
346
348
prueba que en el nivel inicial (jardines de 3 y 4 aos), el ingreso es mayor cuanto mayores son los ingresos familiares.
Desde los 6 a 14 aos, la incorporacin es masiva, vara entre 99% y 100% segn los quintiles ms bajo y ms alto. La
disparidad aparece nuevamente a partir de los 14 aos en
adelante. En dicho estudio se comprueba la incidencia significativa de la pobreza en las tasas de repitencia, abandono y
sobreedad en EGB 1 y 2, en tanto no es significativa en EGB3
y Polimodal. Estos resultados son importantes a la hora de
definir polticas compensatorias, pues los factores endgenos
y exgenos juegan de modo diferencial en cada caso.
Rendimiento
El indicador considerado son los resultados obtenidos en los
Operativos Nacionales de Evaluacin de la Calidad Educativa
(ONE). A diez aos de los ONE se comprueba que los resultados en Lengua y Matemtica son ms bajos con relacin a
la media nacional16. Desde 1996 al 2000, los valores en Lengua (6 grado, final de EGB2) se sitan entre 49 (1996) y 58
(2000), siempre por debajo de la media nacional (58,2 y 61,6
respectivamente). En Matemtica los valores son ms bajos
que en Lengua, entre 39,3 y 54,6 respectivamente; la media
nacional para los mismos aos es de 50,6 y 57,9. En el 5
ao (secundario tradicional) o 3 ao (final del nivel
Polimodal), los resultados son mejores, pero igualmente bajos en cuanto a la media nacional y superiores a la media del
NOA. Lengua: vara entre 52,4 y 57,6; Matemtica entre 46,6
y 59,6; los puntajes medios nacionales son 60,3 y 59,1 para
Lengua y 57,4 y 61,3 para Matemtica.
349
352
vedosa, para la cual el sistema no estaba preparado, tanto en lo que concierne a la disponibilidad de sistemas de
informacin confiables, como hasta en la toma de decisiones. Un signo del gobierno de Ortega es la permanencia
del equipo de conduccin durante todo el perodo.
4) A partir del gobierno de Bussi, las conducciones cambian
en algunos casos vertiginosamente. Es as como en el primer ao de su gestin se suceden tres secretarios de Estado en Cultura y Educacin y seis fueron los titulares de
Educacin entre 1995-99, lo que arroja un promedio de
ocho meses de gestin. En el gobierno de Miranda, los
ministros son cuatro para todo el perodo, el promedio es
nueve meses de gestin de cada uno. La falta de continuidad es sntoma de la escasez de polticas y, en consecuencia, aumenta la fragilidad y la fragmentacin del sistema
educativo.
Los factores de poder en la educacin tucumana . En el
Informe de Llins citado se hace una profunda descripcin
del mapa del poder en la educacin provincial. Llins identifica tres polos: el Estado provincial, la Iglesia Catlica y el
gremio que nuclea al 50% de los docentes primarios, la Agremiacin Tucumana de Educadores Provinciales, ATEP.
El Estado provincial, como se ha descrito precedentemente, carece de los instrumentos legales y en general se va
debilitando a lo largo de la dcada. En primer lugar, los recursos destinados a educacin disminuyen, tanto en cantidad como en la distribucin de las erogaciones, los bajos salarios de los maestros de grado y de los profesores y la ausencia absoluta de planificacin y previsin. Todo ello hace
que las conducciones polticas estn ms preocupadas por
evitar las huelgas que por implementar polticas de desarrollo educativo. En realidad, las acciones llevadas a cabo durante la dcada son todas resultado de los megaproyectos
353
Delgado, R. La hora de los padres. Anuario 2003. La Gaceta, Tucumn, diciembre de 2003. p. 48-49.
355
Prioritariamente deberan atenderse tres tipos de fragmentaciones y sus desigualdades consecuentes. En primer
trmino, disminuir la fragmentacin institucional entre los
diversos componentes del sistema educativo, en particular, el
aseguramiento del acceso a la educacin inicial y la mejora
del rendimiento en materia de desercin, repitencia y sobreedad en escuelas de contextos empobrecidos, as como en los
logros de aprendizaje. En segundo orden, superar la fragmentacin socioeducativa, producida por la existencia de las
tres modalidades de EGB sostenidas por el Decreto N 390.
Esto es trabajar por la implantacin de la LFE y asegurar la
cobertura para los adolescentes de 11 a 15 aos, dado que
las tasas de incorporacin son bajas. En tercer lugar, mejorar
los problemas de circulacin y uso de conocimientos. La escuela tucumana, en su inmensa mayora, est vaca de contenidos, se ha convertido en lugar de alimentacin y contencin, en desmedro de lugar de socializacin y ciudadana. En
numerosas declaraciones pblicas y privadas los docentes
naturalizan el hecho de que los chicos concurran a la escuela slo por el comedor escolar.
En el momento de discutir y formular polticas de desarrollo educacional y de compensacin ser necesario identificar a los grupos destinatarios. A partir de esta presentacin,
son dos los grandes grupos de nios y jvenes tucumanos
que no gozan de los beneficios de la escolaridad, es decir, los
excluidos y devaluados.
3. Pequeas historias a propsito de los sujetos
y la desigualdad
Fotografas de nios desnutridos que recorren el mundo y remiten a Ruanda se asocian con Tucumn. Dos de las historias que se resean a continuacin constituyeron noticia, por
el dramatismo que presentan en materia de pobreza e indi356
gencia. Tambin se incluyen tres pequeas historias que expresan xitos educativos.
Una nia se desmaya de hambr e. Barbarita es uno de los
ocho hijos de una familia de indigentes. La nia tiene 10
aos, concurre a una escuela pblica de la periferia de San
Miguel de Tucumn. En 2002 fue entrevistada en un programa de difusin nacional19 y durante la entrevista se desmay por falta de alimentacin. La prensa televisiva nacional
descubre que en Tucumn se estn muriendo mensualmente 14 nios por desnutricin20. La solidaridad nacional e
internacional acude inmediatamente. El gobierno nacional se
hace presente a travs de programas de asistencia social y de
ayuda a los padres. El gobierno provincial le provee de empleo a su padre. En noviembre de 2003, la nia vuelve a ser
internada a causa de la desnutricin.
Un nio muere. En junio de 2003, Lucas21 tiene tres aos y
muere a causa de una bronconeumona. Es un desnutrido, su
madre tiene 17 aos y es tambin desnutrida y analfabeta. El
caso tiene resonancia por cuanto inmediatamente mdicos,
ministro de Salud y especialistas opinan sobre el caso. La
bronconeumona causa la muerte de nios nutridos y desnutridos. La desnutricin aumenta las probabilidades de muerte. El nio y sus hermanos reciben alimentacin y medicinas
en el Centro de Atencin Primaria de Salud (CAPS) de su barrio. Sin embargo, la desnutricin hace estragos, en parte
porque la madre no utiliza adecuadamente las raciones alimentarias, en parte porque no cuida a sus hijos. Se resalta la
falta de educacin. Un artculo periodstico titula: El analfa19
20
357
358
Otro caso menos resonante en la opinin publica concerniente a la judicializacin del derecho a la educacin (y su calidad) ocurri en diciembre de 1999.
En ese mes, se produce el examen de ingreso a la Facultad de Medicina de la
UNT. Los inscriptos son alrededor de 1.200 y los exmenes versan sobre los
contenidos del secundario en Fsica, Biologa, Qumica y Lengua. El nmero de
ingresantes vara entre 250 y 400. Desde 1989, los exmenes en la Facultad de
Medicina ocasionan gran nmero de quejas, demandas, anlisis exhaustivos de
las pruebas. Un padre hizo una presentacin judicial al gobernador Miranda,
pues su hija era abanderada de una escuela pblica y su desempeo en el examen fue malo, no le permiti ingresar a esa Facultad. Se desconoce el proceso
de la presentacin.
359
dad, su satisfaccin inmediata: al hambre, la bolsa con alimentos, a la enfermedad, las medicinas. Las historias de
Barbarita y Lucas muestran hasta qu punto las polticas
asistenciales de compensacin tienen un lmite estructural al
no anclar en la naturaleza psicosocial de los grupos en riesgo. Tambin muestran los lmites del voluntarismo, por
cuanto la falta de trabajo, la pasividad en la bsqueda de r ecursos y en la solucin de problemas estn ms all de lo que
la escuela puede hacer por ellos. La madre de Lucas es pobre,
desnutrida y analfabeta; recoge los alimentos, concurre al
centro de atencin primaria de salud, CAPS, de su barrio, pero no sabe cmo administrar alimentos y medicinas. No cambia, asimismo, sus hbitos con respecto al cuidado de sus hijos y, en consecuencia, se anulan los efectos benficos de los
planes sociales. Por otra parte, lo probable es que los hermanos de Lucas no vayan a la escuela y compartan la calle como cientos de nios explotados que viven de la mendicidad.
Para este conjunto de madres y nios quizs lo ms importante sea que la escuela vaya a ellos mediante acciones y programas multidisciplinarios que articulen salud, bienestar social, educacin y cultura. Los crculos de lectura, las madres narradoras y grupos afines llevan los bienes simblicos a los pobres con el supuesto de que la lectura modifica
al lector, tanto en su subjetividad como en su contacto e interpretacin del mundo; de manera tal que ese lector sea capaz de producir nuevos textos.
La escuela y la ciudadana. El deterioro de las condiciones materiales y simblicas de vida en la periferia de la periferia echa por tierra los principios de igualdad de derechos
y de igualdad de oportunidades, de la modernidad. El Decreto N 390 que formaliza la fragmentacin de la EGB3 en trminos de circuitos diferenciados para pudientes y marginales, naturaliza pavorosamente las desigualdades sociales,
indica un grado de fractura indita en la educacin argentina
360
y cuestiona los ideales de la escuela comn, gratuita, graduada y laica de la Ley 1420. En palabras del Ministro de Educacin, Ciencia y Tecnologa, Daniel Filmus, el desafo de esta poca es cumplir el mandato perdido de la modernidad del
siglo XIX e ingresar a la sociedad del conocimiento del siglo
XXI. Quizs es lo indito de la actual situacin argentina. Los
padres peleando por la EGB3 para sus hijos evidencian un
escenario con nuevos actores, con capacidad de movilizacin,
de protesta y de propuestas.
Numerosos autores contemporneos del campo de las
ciencias polticas expresan los lmites del concepto formal de
ciudadana, al reconocer que el supuesto de los seres humanos iguales ante la ley garantiza derechos y obligaciones,
pero no reconoce las diferencias econmicas, sociales, culturales y polticas que interpelan la igualdad.
La denominada ciudadana moderna no slo ampla los
contenidos cannicos de la lecto-escritura, del dominio de las
operaciones matemticas y de la formacin de una identidad
cultural, sino que incorpora conocimientos y saberes cientficos, tecnolgicos y ticos. La nueva ciudadana, gestada bajo
la sombra del postestructuralismo y de la posmodernidad,
alude a los sujetos que deben asumirse como ciudadanos en
el interior de las prcticas sociales histricamente situadas.
En este sentido, los padres de la pequea historia asumen un
protagonismo que sacude la modorra provinciana y anuncia
quizs otros tiempos, tiempos en los que necesitamos ser capaces de leer crticamente las narrativas que ya nos estn leyendo23. Desde luego, un Estado ausente no puede comprometerse con la formacin de una ciudadana activa y crtica.
Las historias de Manuel y los chicos de Qumica devuelven a la escena el papel del conocimiento, del deseo de
23 McLaren, P. (1997). Pedagoga crtica y cultura depredadora. Buenos Aires,
Paids.
361
362
Promocin de la educacin especial a los efectos de atender necesidades derivadas de la exclusin social: efectos
neurolgicos de la desnutricin, carencias socioafectivas,
disminuciones cognitivas y lingsticas, entre otras.
Mejora de la calidad de los aprendizajes de la educacin
general bsica as como del crecimiento de los alumnos
para acceder, permanecer y egresar del ciclo Polimodal.
2. Para enfrentar la fragmentacin socioeducativa:
Sancin de la Ley de Educacin de la Provincia para tratar
de dar un marco general a la poltica. La Ley de Educacin
provincial no slo debe constituir una adecuacin a la LFE,
sino incluir las peculiaridades de la situacin tucumana
estableciendo como prioridad la inclusin y la justicia adems de las acciones compensadoras o de equidad.
Construccin de consensos polticos en materia curricular,
organizacin escolar y modalidades de enseanza y
aprendizaje.
3. Para enfrentar la desigualdad en la distribucin y uso
de los conocimientos:
Impulso a la investigacin educativa centrada en las aulas y en las escuelas. En la provincia se dispone de pocos
estudios relativos a las condiciones de vida de docentes,
alumnos y padres, as como de sus posibilidades efectivas
de aprender y producir cambios.
Perfeccionamiento de los docentes para comprender y actuar en escenarios de pobreza.
Atencin a la subjetividad de los actores (alumnos, docentes y padres) en tanto vinculan el mundo interno y las
representaciones con la realidad social atravesada por la
historia.
364
Las lneas de accin presentadas constituyen un ejercicio para enfrentar la fragmentacin y las desigualdades educativas
en la provincia de Tucumn. Deben considerarse como enunciados que requieren estudios y previsiones ms precisas.
Algunas pequeas historias muestran que es posible cambiar
el rumbo de la rutina, la pasividad y la desilusin. Otras historias nos muestran las limitaciones estructurales de las acciones focalizadas que prescinden de los contextos subjetivos
y culturales de los destinatarios, puesto que, en definitiva,
muestran los lmites del asistencialismo.
Parafraseando a Boaventura de Sousa Santos, en una
sociedad desencantada, la educacin tendr un papel modesto pero importante en el reencantamiento de la vida colectiva
sin lo cual el futuro no es apetecible, aunque s viable24. Y
esto no es poca cosa.
24
365