ANALISIS DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DEL TRANSPORTE

PUBLICO Y DE CARGA
Por encargo de la Subsecretara de Transportes, EMG Consultores S.A. realiz un
anlisis de la estructura tributaria del transporte pblico y de carga con el objetivo de
avanzar en la formulacin de propuestas de modificacin tributaria que favorezcan la
modernizacin del sistema de la locomocin colectiva de la Regin Metropolitana.
La informacin recopilada permiti construir un modelo cuantitativo que representa los
agregados econmicos del sector, permitiendo la estimacin del efecto de alternativas
de polticas.
DIAGNOSTICO
En el estudio realizado se detect lo siguiente:

La atomizacin caracterstica de la oferta en la Regin Metropolitana constituye una

grave debilidad del sistema. A esto se suma el mecanismo de representacin de
intereses, manifestado en una anmala separacin entre el propietario del microbs
que presta el servicio y la empresa que se adjudica la licitacin de un servicio.

La existencia de externalidades -que justifican la intervencin del Estado en la

operacin del mercado- no es aprovechada. El estudio demostr que, si se
optimizara la operacin del sector, el aumento en el tamao de las empresas
permitira obtener una reduccin de costos superior al 12 %, para lo cual es
indispensable un papel activo del Estado.

La consideracin inadecuada de factores de demanda, con su componente de

perodos punta y estacionalidad, de longitud de los recorridos, as como la ausencia
de una empresa modelo en la gestin del regulador, aparecen como insuficiencias
importantes del sistema de licitacin de vas.

CARACTERIZACION DE LA OFERTA
En Chile, el sector Transporte Terrestre de Carga y Pasajeros constituye un 2,8% del
PIB de la economa. El transporte terrestre de pasajeros y de carga, en el mbito
nacional, corresponde al 1,2 % y 1,6 % del PIB, respectivamente. Y de este porcentaje,
el 20% y el 31% de la oferta para carga y pasajeros, respectivamente, se concentra en la
Regin Metropolitana.
El sistema de licitacin de vas se sustenta en la interaccin de dos agentes
institucionales que, en la prctica, han asumido funciones complementarias. Por un
lado, aquellos vinculados a la articulacin de flotas para cada uno de los servicios
licitados por la autoridad -que en el presente informe se denominan Empresas de
Transporte Pblico (ETP)-, y por otro, los propietarios de los buses que conforman la
flota de cada uno de estos servicios.
Lo anterior mantiene como caracterstica del sector, una estructura de propiedad de los
buses extremadamente atomizada. La organizacin de la industria se estructura en

distintas ETP, en las cuales tambin se observa un elevado grado de disgregacin que
desaprovecha potencialidades econmicas asociadas a las economas de escala.
A diciembre de 2001, el sistema de transporte incluye 7.618 buses registrados, que
sirven 287 recorridos, los cuales estn administrados por 115 ETP. La siguiente tabla
expresa la atomizacin del sector:
Nmero de buses por tipo de propietario
Tipo de
Propietario

Nmero de
Buses

Nmero Propietarios
de Buses

Nmero Promedio de
Buses por Propietario

PN 1

1.643

245

6,7

PN 2

3.969

2.833

1,4

S.A.

842

75

11,2

OTRA

1.164

302

3,9

7.618

3.455

2,2

Total

Fuente: EMG Consultores a partir de Base de Datos entregada por Seremitt RM.

El 52% de los vehculos pertenece a personas naturales que cuentan con tres o menos
unidades (PN2), con un promedio de 1,4 buses/propietario; un 22%, a personas
naturales con ms de tres buses (PN1), con un promedio de 6,7 buses/propietario; un
11%, a sociedades annimas, las cuales en promedio tienen 11,2 buses y un 15%, a
titulares organizados en otros tipos de sociedad (de responsabilidad limitada, por
ejemplo).
Respecto a las 115 ETP que operan en Santiago, se pueden clasificar en empresas
pequeas (con 1 2 servicios), medianas (entre 3 y 10) y grandes, con ms de 10.
Nmero de buses, nmero de servicios y nmero de propietarios por tipo de ETP
Tipo de ETP

Nmero de
ETP

Nmero Promedio de
Servicios por ETP

Nmero Promedio de
Buses por ETP

Nmero de Propietarios
Promedio por ETP

Pequea

78

1,44

38

18

Mediana

34

3,88

103

50

Grande

14,33

391

211

Total

115

2,50

66

Fuente: EMG Consultores a partir de Base de Datos entregada por Seremitt RM y del
Estudio de Determinacin de Costos de Prestadores de Servicios de Locomocin Colectiva
Urbana Licitada en Santiago. Universidad Catlica de Valparaso, Diciembre 1999.

La tabla anterior muestra que al aumentar el tamao de las ETP, se incrementa tanto el
nmero de recorridos servidos, como el nmero de buses administrados y el nmero de
propietarios de buses con los cuales se relaciona.
Como consecuencia de esta dispersin de la propiedad, la relacin entre las ETP y los
propietarios se enmarca en diversos tipos de contratos o vnculos jurdicos informales.

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De igual forma, existe espacio para que las ETP no contraten directamente a los
conductores, sino que stos dependan del dueo del bus.
Esta atomizacin tambin tiene un impacto sobre la rentabilidad, tanto de propietarios
como dueos de ETP, ya que cuanto menos activos posean o administren, ms bajos
sern los resultados econmicos.
El margen bruto de un propietario pequeo (PN2) alcanza en promedio a $10,9 millones
anuales, los cuales normalmente debe destinar al pago de amortizacin de su deuda, a
las eventualidades y a su propia manutencin. Similar es la situacin de las ETP
pequeas, que obtienen un margen anual cercano a $0,6 milln. Evidentemente, este
resultado econmico limita el desarrollo empresarial y tecnolgico de negocios de
pequea escala en este sector.
Margen bruto anual promedio obtenido por tipo de agente (millones de $)
Tipo de ETP

Tipo de Propietario

Pequea

0,6

PN1

50,6

Mediana

32,2

PN2

10,9

Grande

212,6

S.A.

76,8

OTRA

29,0

Promedio General

15,4

Promedio General

16,0

Fuente: EMG Consultores a partir del Estudio Determinantes de la Rentabilidad del

Sistema de Transporte Pblico de Superficie, de la Universidad de Chile, de Noviembre de
2000 y de entrevistas realizadas a agentes clave del sector.

Respecto al subsector del Transporte Rural de la R.M., se constata igual nivel de

atomizacin que en transporte urbano licitado. Lo mismo sucede con los Servicios de
Transporte de Carga de Terceros, donde el 78% de las empresas estn conformadas por
flotas de un solo camin.
En el caso del Transporte de Pasajeros Interurbano, la atomizacin es menor, pues slo el
6% de la flota pertenece a Personas Naturales tipo 2, aunque representan ms del 50% de
los propietarios del sector, quienes en promedio poseen 1,3 vehculos. Otra caracterstica
importante de este sector, es que el 40% del parque se concentra en dos empresas.
EJERCICIO DE OPTIMIZACION DEL SECTOR
A partir del modelo establecido, se pudo cuantificar el sector de transporte de pasajeros en
la Regin Metropolitana y simular una situacin optimizada para compararla con la actual.
Se adopt como criterio de optimizacin la escala de operacin, de tal forma que se
model una empresa optimizada que administra el servicio de 15 recorridos, utilizando
para ello 400 buses. Una escala mayor de operacin tiene visibles impactos en los costos
de operacin, como por ejemplo:

Ahorro de un 8% en el precio del combustible

Ahorro de un 20% en el precio de lubricantes, neumticos y dems insumos

Ahorro de un 20% en servicios e insumos de reparacin y mantencin.

La reduccin en costos estimada a partir del modelo, expresada en trminos unitarios ($

por pasajero), se presenta en la siguiente tabla:
Comparacin de la situacin actual con un escenario de reorganizacin empresarial
situacin optimizada (expresado en $ por pasajero)
Tipo de Transaccin

Situacin Base

Situacin Optimizada

Total Ingreso operacin

290

290

Total Gasto Operacin

223

194

Margen Operacional

67

96

Total Gasto No Operacional

12

Margen Bruto

56

86

Margen Neto

53

73

Fuente: EMG Consultores.

El cuadro muestra que, dado un mismo costo unitario del pasaje, la mayor escala de
operacin genera ganancias significativas tanto para los empresarios como para el fisco
como recaudador de impuestos.
Como resultado de la modelacin realizada, se puede inferir que existe un amplio
espacio para obtener una mayor eficiencia asociada al mejor aprovechamiento de las
economas de escala. Esta situacin permitira una tarifa y una estructura impositiva que
se aproxime ms al rgimen general imperante en otras actividades econmicas.
Asimismo, un servicio de mejor calidad tiene importantes efectos ambientales, en la
medida que es posible lograr una mejor administracin horaria del servicio y un
mejoramiento del parque de buses.
ASPECTOS DEL MARCO REGULATORIO
Estructura Tributaria
En trminos generales, las principales caractersticas de la estructura tributaria aplicada
al sector son:

Opcin de tributar en renta presunta o efectiva (salvo las S.A. o las sociedades en
comandita por acciones), aplicndose en el primer caso como presuncin de renta al
10% del avalo fiscal de la dotacin de buses dedicados.
Exencin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en la venta de servicios.
Aplicacin de derechos especficos a los combustibles, con una menor tasa a los
combustibles Diesel.

Valor subsidiado de los permisos de circulacin.

Pago diferido de IVA y de Derechos de Internacin de bienes de capital

Los agentes operadores de la flota soportan una carga tributaria que representa el 15,4%
de sus ingresos, mientras que en las ETP este porcentaje es slo de 3,6%. A esto se suma
un elemento adicional, derivado de la internacin de los vehculos que se incorporan en
cada servicio. Si se realiza una comparacin en funcin de la tributacin directa, los
agentes de la flota soportan un promedio de 0,8%, muy similar al 1% de las ETP.
Una vez determinada la carga tributaria por tipo de agente, el estudio utiliz el modelo
de anlisis cuantitativo, sobre distintos tamaos de empresas, para evaluar el efecto de
la opcin de tributar el impuesto de primera categora sobre la base de renta presunta.
Adoptando como parmetros los agregados econmicos del sector, el estudio concluy
que cuanto mayor es el tamao de la empresa, el beneficio tributario al optar por la
modalidad de renta presunta es proporcionalmente mayor. Este resultado sugiere que no
existe un incentivo tributario para atomizar la propiedad en el sector. Una cuestin
distinta es la prctica de elusin tributaria del Impuesto Global Complementario, para lo
cual no es condicin suficiente la existencia de la opcin de tributar en renta presunta.
El Principio de Responsabilidad con el Servicio Pblico prestado
En el desempeo de sus actividades, los objetivos de las asociaciones de microbuses y
de sus miembros no necesariamente coinciden, pudiendo generarse objetivos
contrapuestos y aleatoriamente ordenados en funcin de los objetivos del regulador.
Hay, en este mercado, un conflicto entre el inters de los agentes y el inters del
principal, representado por el gobierno.
El conjunto de leyes y normas sectoriales se basan en un principio mixto: las rutas son
de propiedad pblica y la operacin se entrega a la gestin privada. No obstante, la
organizacin de la oferta y la demanda no presenta el grado de madurez institucional
necesario para interactuar con la autoridad con el objeto de constituir un contexto de
eficiencia econmica, compatibilidad ambiental y los requerimientos de una actividad
empresarial rentable.
En este sentido, los resultados del sistema de licitaciones si bien no completos,
constituyen un claro avance en comparacin a la situacin prevaleciente hasta la dcada
de los ochenta.
ALTERNATIVAS DE POLITICAS PARA LA MODERNIZACION EMPRESARIAL
DEL SECTOR
Este sector cumple una funcin econmica, social y ambiental que exige un alto nivel
de eficiencia y capacidades de gestin. Sin embargo, la actual aplicacin de
mecanismos especiales (ventajas tributarias, permisividad ambiental, ausencia de
fiscalizacin laboral y tributaria), no contribuyen al cumplimiento eficiente de tales
funciones. Al respecto, en el desarrollo del estudio no se encontraron fundamentos
econmicos ni sociales que justifiquen un trato especial con ellos.

El diagnstico realizado permiti identificar un conjunto de propuestas de polticas de

modernizacin empresarial para el sector, cuyos objetivos son:

Entregar al Estado herramientas de regulacin en una actividad de alto impacto

econmico, social y ambiental.
Homogeneizar las normas tributarias y evitar mecanismos que distorsionan la
organizacin industrial.

Las alternativas evaluadas en el estudio son:

Alternativa 1: Modificar las exigencias incluidas en las Bases de Licitacin de Vas
para postular a la prestacin de servicio de transporte de pasajeros, en el siguiente
sentido:

Tributar segn renta efectiva, ya sea exigiendo que opten por este rgimen o que
estn constituidos como S.A. o Sociedades En Comandita por Acciones.
Acreditar ttulo de domino de los vehculos de la flota y/o la tenencia de los mismos,
estableciendo la obligatoriedad de suscribir contratos para tal efecto.
Incluir como condicin un vnculo laboral real, directo o en subcontrato, entre los
proponentes y las personas naturales que realicen las labores de conduccin de los
vehculos.
Promover la inclusin de un convenio obligatorio entre la ETP y cada propietario de
bus, tendiente a otorgarle al ltimo un derecho de repeticin en contra del primero
por el total de las sumas ordenadas pagar, por daos y/o perjuicios causados en
accidentes del trnsito por el mencionado vehculo.
Incluir como condicin un tamao de flota mnimo para los proponentes, que haga
factible el aprovechamiento de economas de escala.

Alternativa 2: Modificar la Ley de Renta y los cuerpos legales que permiten la

exencin del IVA para este sector:

Eliminar la facultad para que los ingresos derivados de la actividad del transporte
terrestre de pasajeros declaren impuestos sobre la base de Renta Presunta, o
aumentar el monto porcentual establecido en esta forma de tributacin, para
desincentivar su uso.
Eliminar la exencin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en la venta de servicios,
aplicando un crdito fiscal especial, como en el caso del sector construccin.

Alternativa 3: Modificar las Bases de Licitacin de Vas y eliminar la exencin del IVA
vigente para este sector:

Las modificaciones a incluir son las referidas en la Alternativa 1, sumados a la

exencin del IVA, que forma parte de la Alternativa 2.

CONCLUSIONES
Cada alternativa de poltica fue evaluada en trminos jurdicos y econmicos. La
evaluacin econmica se realiz mediante el modelo cuantitativo construido. La
siguiente tabla muestra el efecto de cada alternativa propuesta sobre el bienestar de los
tres agentes reconocidos: consumidores, empresas y fisco, al ser comparadas con la
situacin actual.

Efecto de alternativas de poltica en el bienestar de los agentes ($/px)

Agentes

Alternativa 1

Alternativa 2

Alternativa 3

Consumidores

-15

-15

Empresas

21

-5

21

Fisco

20

19

Total

25

25

Fuente: EMG Consultores.

La alternativa 1 genera un aumento de bienestar en la economa, equivalente a $25 por

pasajero, originado en las economas de escala asociadas a la mayor escala de
operacin. La distribucin de este beneficio entre los agentes deja a los consumidores
indiferentes, hace ganar $21/px a las empresas y aumenta la recaudacin fiscal en $4/px.
La alternativa 2 hace un juego de suma cero, pues redistribuye el excedente generado
por el sector. Sin embargo, el resultado es marcadamente desfavorable para el
consumidor y las empresas, mientras que el nico ganador es el fisco.
La alternativa 3 afecta negativamente a los consumidores, que pierden $15/px, mientras
que las empresas incrementan su excedente en $21/px y el fisco aumenta su recaudacin
en $19/px.
La alternativa 1, es la nica que, adems de no disminuir el bienestar de ningn agente,
mejora el bienestar de algunos.
Respecto a la complejidad de su aplicacin, las opciones evaluadas presentan distintas
exigencias: La alternativa 1 no requiere de procesos extensos para su aplicacin, as
como tampoco que los agentes se adecuen a nuevas condiciones. Es decir, no se
requiere de gradualidad para su aplicacin.
Las otras dos opciones implican complejas reformas legales que afectan a otros sectores
y subsectores del transporte, y sus resultados econmicos no generan los incentivos
necesarios en el sector privado, para impulsar la modernizacin.