VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos administrativos son vlidos y producen efectos desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se establezca otra cosa.
La eficacia del acto, sin embargo, puede quedar demorada en los
casos siguientes:
Cuando se dicten en sustitucin de actos anulados
Cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que el
supuesto de hecho existiera en la fecha a la que se retrotraiga la
eficacia del acto y no lesione derechos o intereses legtimos de otras
personas
VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Un acto se considera vlido cuando rene todos los elementos
exigidos por el ordenamiento jurdico. Los vicios de invalidez se
clasifican en nulos o anulables, entendindose tambin por la doctrina
la existencia de una tercera categora de actos invlidos denominados
irregulares

LOS REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Si quisiramos comparar el acto administrativo con un ser humano;
podramos concluir en que ambos entes tienen una serie de
componentes imprescindibles para su existencia. As, el ser humano
no podra vivir en forma independiente sin un corazn, sin un cerebro
o sin sangre; de la misma manera, el acto administrativo no tendra
existencia si no fuese emitido por autoridad competente, si no se
precisase su objeto, si su finalidad no fuese pblica, si no estuviera
fundamentado y si no se hubiera expedido conforme al procedimiento
regular; estos componentes, conocidos tambin con el nombre de
requisitos esenciales o elementos constitutivos, se recogen bajo el
nombre de requisitos de validez en el artculo 3 dela LPAG.

Basta con una interpretacin literal para comprender que estos

elementos son los que le dan vida jurdica al acto administrativo; si
faltase tan solo uno de ellos, a la luz de una interpretacin a contrario
sensu, podemos inferir que el acto administrativo es invlido; es decir,
sin capacidad permanente para generar efectos jurdicos;
consecuentemente al no haberse dictado conforme al ordenamiento
jurdico ser pasible de nulidad declarada por acto administrativo
posterior, configurndose con ello la causal nmero 2, contenida en el
artculo 10 de nuestra ley de procedimiento administrativo. Por esta
razn, uno de los exponentes ms destacados del derecho
administrativo peruano afirma, y con toda razn, que estos requisitos
esenciales pueden entenderse como aquellos que si faltan o estn
viciados provocan la invalidez del acto, retrotrayndose todo a la
situacin anterior, como si no se hubiera emitido acto administrativo
alguno.
Aqu podemos advertir que la relacin entre requisitos de validez y
nulidad resulta bastante estrecha, a tal punto que el profesor Ramn
Parada, citando a Waline, seala que estudiar las condiciones de
validez de un acto equivale prcticamente a estudiar los casos de
nulidad (); por ello, coincidimos plenamente con Gamero y
Fernndez cuando afirman que los elementos de los actos
administrativos son aquellos componentes que deben reunir para
alcanzar validez, y por consiguiente, cuya carencia determina la
imperfeccin o invalidez del acto[3]. Sin embargo, debemos sealar
que la intencin del presente estudio no es analizar los supuestos de
nulidad del acto administrativo; por ello, tan slo buscaremos
desarrollar cada componente de los actos administrativos. De esta
manera, pasemos a identificar cada uno de sus requisitos de validez:

3.1. Competencia.- El numeral 1 del artculo 3 dela LPAG, seala

respecto de este requisito que debe ser emitido por el rgano
facultado en razn de la materia, territorio, grado, tiempo o cuanta, a
travs de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado
y en caso de rganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesin,
qurum y deliberacin indispensables para su emisin.

Si bien es cierto, la LPAGno brinda un concepto de competencia; este

numeral busca acercarnos al mismo; ya que asimila el concepto
competencia con la idea de rgano facultado; por lo tanto,
podemos coincidir con la doctrina al sealar que la competencia es la
esfera de atribuciones de los entes y rganos, determinada por el
derecho objetivo o el ordenamiento jurdico positivo. Es decir, el
conjunto de facultades y obligaciones que un rgano puede y debe
ejercer legtimamente. Este requisito busca responder las siguientes
preguntas: quin emite el acto administrativo? y en mrito a qu lo
hace? Las respuestas son: lo emite un funcionario que representa a la
entidad administrativa y lo realiza en mrito a que se encuentra
habilitado por Ley de manera expresa. Contrario sensu; cuando
analicemos la competencia y verifiquemos que no se renen estas
condiciones, entonces podemos afirmar que no existe tal condicin
sine qua non; por lo tanto el acto administrativo es pasible de ser
declarado nulo. En otras palabras, el funcionario que expide el acto
administrativo tiene que tener un poder que emana de la ley para
tomar una decisin encuadrada dentro del ordenamiento jurdico; esto
es, lo que se conoce en doctrina como la investidura del titular del
rgano[5]; ya que cabe que el nombramiento de la autoridad o
funcionario no sea vlido bien porque ste se haya anticipado o haya
sido ya cesado, porque el rgano est ocupado fraudulentamente por
un impostor, bien porque en virtud de circunstancias excepcionales se
haya hecho cargo del mismo una persona ajena a la Administracin,
pero que acta en nombre de sta. Nosotros agregaramos incluso
que nos encontraramos ante un caso de incompetencia cuando no se
han seguido los procedimientos formales para delegar la competencia
o avocarse a la misma; en estos casos el acto administrativo tambin
ser nulo. Y es que este elemento es tan importante, al grado que
resulta innegable que la competencia tiene el carcter de inalienable.
Asimismo, es importante destacar que el numeral bajo comentario
hace hincapi en que la competencia puede clasificarse de la siguiente
manera:

CLASIFICACIN
DE LA
COMPETENCIA

CONCEPTO

EJEMPLO

MATERIA

Se
refiere
a
las Cuando el Ministerio
actividades o tareas de Cultura expide un
que, legalmente, puede acto
administrativo
desempear el rgano, denegando
la
al objeto de los actos y certificacin de un
a las situaciones de inmueble
como
hecho ante las que patrimonio
cultural
puede dictarlos.
dela Nacin.

TERRITORIO

Hace referencia al Cuando

cualquier
mbito
espacial municipalidad otorga
respecto del cual se una
licencia
de
establece
las funcionamiento para
facultades del ente establecimiento
administrativo, al lugar comercial dentro de
donde la entidad ejerce su circunscripcin.
su influencia.

GRADO

Se establece en cuanto Cuandola Gerenciade

la ubicacin jerrquica Desarrollo Urbano y
del rgano destinado a no el Alcalde de una
resolver, al nivel que municipalidad, expide
ocupa
en
el un acto administrativo
organigrama del ente multando
a
un
en cuestin.
administrado
por
construir sin licencia
de construccin.

TIEMPO

Hace referencia en El
Tribunal
de
primer lugar, a los Contrataciones
del
turnos de los entes Estado se encuentra

administrativos
que conformado
por
ejercen
la
misma cuatro (04) Salas que
funcin en momentos conocen y resuelven
distintos. Por otro lado, los casos sobre la
la
competencia materia de acuerdo a
temporal se adquiere un rol de turnos
una
vez
que
el consagrado
enla
funcionario o autoridad Directiva
N
003se encuentra investido 2012/OSCE-CD.
en el cargo, a fin de
poder
cumplir
sus
funciones.
CUANTA

Se
establecen El artculo 53 del D.
competencias por el Leg. N 1017, Ley de
monto o el valor de los Contrataciones
del
bienes
o
servicios Estado prescribe en
respecto de los cuales su tercer prrafo lo
se resuelve.
siguiente: El recurso
de apelacin ser
conocido y resuelto
por el Titular dela
Entidadsiempre
y
cuando
el
valor
referencial
del
proceso no supere las
seiscientas
(600)
Unidades Impositivas
Tributarias (UIT). En
caso
el
valor
referencial
del
proceso de seleccin
sea superior a dicho
monto, los recursos
de apelacin sern
conocidos y resueltos
por el Tribunal de
Contrataciones
del

Estado ().

Por otro lado, el numeral bajo anlisis desarrolla el requisito de la

competencia en relacin a los rganos colegiados, precisando que no
slo interesa que la entidad colegiada se encuentre facultada por ley
para expedir el acto administrativo (observancia de los requisitos
comunes); sino que dichos rganos no podrn dejar de observar los
requisitos de sesin, qurum y deliberacin (observancia de los
requisitos especiales). Por ello, no deja de tener razn el profesor
Morn Urbina al afirmar que en los rganos colegiados tambin
constituye exigencia para actuar dentro del elemento competencia,
que las decisiones se produzcan siguiendo los requisitos de sesin
(convocar y acudir los integrantes del colegiado en nmero suficiente),
qurum (nmero adecuado para tomar decisin) y deliberacin
(debate y votacin). Si no se observan estos requisitos especiales,
queda claro que sern de aplicacin las reglas de la nulidad de los
actos administrativos.

3.2. Objeto o contenido.- El numeral 2 del artculo 3 dela LPAG,

explica respecto de este requisito que los actos administrativos deben
expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse
inequvocamente sus efectos jurdicos. Su contenido se ajustar a lo
dispuesto en el ordenamiento jurdico, debiendo ser lcito, preciso,
posible fsica y jurdicamente, y comprender las cuestiones surgidas
de la motivacin.
En principio, debemos atender una verdad de Perogrullo; para la ley
peruana, objeto y contenido resultan sinnimos; aunque
lingsticamente, el primero haga referencia a una cosa de la cual se
dice algo; y el segundo, haga referencia al espacio que contiene
dentro de s una cosa. Es por ello, que con mucho tino, el recordado
profesor Ruiz-Eldredge afirmaba que el objeto es el contenido del
acto, es decir la disposicin concreta del administrador, lo que este
manda y dispone, pudiendo ser positivo o negativo.

Ahora, el numeral bajo comentario, no desarrolla el concepto de este

requisito de validez; tan slo precisa que todo acto administrativo
deber expresar su respectivo objeto y que el mismo deber ceirse al
ordenamiento jurdico, ser lcito, preciso y posible tanto fsica como
jurdicamente. Para acercarnos al concepto de este elemento,
debemos concordarlo con el artculo 5, numeral 5.1 dela LPAG;
norma que indica que el objeto o contenido del acto administrativo es
aquello que decide, declara o certifica la autoridad. Desde nuestro
punto de vista, un concepto bastante gaseoso e impreciso; ya que no
identifica plenamente este componente esencial.
Por ello que recurriendo a la doctrina, podemos identificar al objeto
como un comportamiento del gobernado, de una administracin, de
quin dicta el acto; dar, hacer, no hacer, padecer; un hecho (que se
certifica, se documenta, que se califica); un bien (que se expropia, se
transfiere, etc.); una situacin jurdica; la propia organizacin y la
mezcla de esos objetos tpicos. En ese sentido, cabe preguntarse
qu se pretende al determinar correctamente el objeto de un acto
administrativo?; simplemente que el acto administrativo tenga una
repercusin real y concreta en la esfera del administrado; es decir, que
genere un efecto jurdico, una consecuencia en su situacin o relacin
jurdica; en lo que, nosotros denominamos, su espacio vital. Por
consiguiente, entendemos por contenido u objeto del acto
administrativo el efecto prctico que con dicho acto se pretende
obtener: nombramiento de un funcionario, imposicin de una multa,
requisa de un vehculo, etc..

3.3. Finalidad Pblica.- El numeral 3 del artculo 3 dela LPAG,

seala al respecto que los actos administrativos deben adecuarse a
las finalidades de inters pblico asumidas por las normas que otorgan
las facultades al rgano emisor, sin que pueda habilitrsele a perseguir
mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal
de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pblica
distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los
fines de una facultad no genera discrecionalidad.
La afirmacin planteada por la LPAGbusca responder la pregunta
qu propsito persigue el funcionario que representa a la entidad al

dictar un acto administrativo? Tal como se puede observar, la misma

norma bajo anlisis nos explica que el objetivo del funcionario no es
otro que salvaguardar el inters pblico proscribiendo cualquier inters
personal ya sea en beneficio propio o de un tercero. Esto es as
porque la finalidad que se procura al dictar cualquier acto
administrativo debe hallarse en el marco de la funcin administrativa y
el ordenamiento jurdico () En consecuencia, el acto no puede
perseguir otra finalidad directa o encubierta que el inters pblico que
prescriba la norma en ejercicio de una actividad reglada o del que
surja de la confrontacin con la funcin administrativa que el rgano
cumple, si la pertinente actividad fuere discrecional.
El siguiente ejemplo nos permitir visualizar con claridad este requisito
de validez: asumamos que una reconocida franquicia de comida
rpida dedicada a la venta de pollo broaster utiliza aceite reciclado
para frer su insumo principal; luego, si la municipalidad del distritoposterior a las acciones de fiscalizacin -decide el cierre temporal de
dicho local por esta infraccin; la pregunta es cul es la finalidad
pblica del acto administrativo que orden el cierre del establecimiento
comercial? La respuesta es una sola: la proteccin de la salud de los
usuarios. En este ejemplo, la finalidad pblica se encuentra
consagrada en las disposiciones normativas dela Ley N 27972, Ley
Orgnica de Municipalidades; el artculo 80, numeral 3.2 prescribe
que es funcin exclusiva de la municipalidad distrital regular y
controlar el aseo, higiene y salubridad en los establecimientos
comerciales, industriales, viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros
lugares pblicos locales.
En el caso de que la entidad edil otorgue mediante un acto
administrativo un licencia de construccin; la finalidad pblica que se
est persiguiendo ser la de organizar el espacio fsico; o cuando el
INDECOPI sanciona a una tienda comercial por no devolver un
producto que estuvo en mal estado, la finalidad pblica que se
persigue ser la defensa de los derechos del consumidor; y as,
sucesivamente, cada acto administrativo persigue una finalidad pblica
consagrada en la ley.
En este punto, surge una pregunta relevante: qu sucede cuando no
existe norma que indique la finalidad pblica? Como bien ha quedado
establecido la ausencia de normas no genera discrecionalidad; es

decir, la Administracin Pblicano puede, en ejercicio de sus

facultades discrecionales, violar la finalidad del inters pblico
sealada por la norma; porque si con pretexto del ejercicio de su
discrecionalidad emitiese un acto administrativo, tal manifestacin
podra considerarse como un accionar arbitrario y abusivo, por ende
pasible de nulidad administrativa. Hay que recordar que el accionar
dela Administracin Pblica se sujeta al principio de legalidad; por lo
tanto slo goza de la denominada libertad positiva (realiza slo aquello
establecido por ley) ms no de la libertad negativa (nadie est
obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que
esta no prohbe).
En estos casos -ausencia de norma que indique la finalidad pblica- lo
que el funcionario se encuentra en la obligacin de hacer es
interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el
fin pblico al cual se dirigen, preservando razonablemente los
derechos de los administrados[15].

3.4. Motivacin.- El numeral 4 del artculo 3 dela LPAG, ensea que

el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporcin
al contenido y conforme al ordenamiento jurdico.
La lectura del presente numeral es bastante clara: los funcionarios se
encuentran en la obligacin de motivar, argumentar, explicar o
fundamentar los actos administrativos que expiden; los cuales, deben
estar en proporcin al contenido (correspondencia debida entre las
razones de la autoridad y el objeto del acto administrativo) y conforme
al ordenamiento jurdico (observancia del principio de legalidad[16]).
La motivacin es la declaracin de las circunstancias de hecho y de
derecho que han inducido a la emisin del acto. Est contenida dentro
de lo que usualmente se denomina considerandos. La constituyen por
tanto, los presupuestos o razones del acto. Es la fundamentacin
fctica y jurdica de l, con que la Administracinsostiene la legitimidad
y oportunidad de su decisin () aclaran y facilitan la recta
interpretacin de su sentido y alcance ().
Tan importante es la motivacin en los actos administrativo, que
podemos sealar que cumple una triple finalidad:

 La de operar como mecanismo de control del acto

administrativo, pues al consignar en la motivacin el fundamento
del acto, su destinatario puede oponerse al mismo destruyendo
su motivacin, esto es, demostrando la ilegalidad o iniquidad de
las razones quela Administracindeclara como sustentadoras del
acto ().
La de precisar con mayor certeza y exactitud el contenido de la
voluntad administrativa, lo que constituye un importante
elemento interpretativo del acto. En este sentido, la motivacin
sirve asimismo al objeto de disuadir al destinatario de
impugnaciones intiles: cuando la motivacin sea irrefutable, no
se interpondrn recursos infructuosos, que sin embargo
aconteceran de no aparecer en el acto motivacin alguna.
La de servir como elemento justificativo de la actividad
administrativa ante la opinin pblica en general ().
Asimismo, cabe indicar que la motivacin no solo constituye un
requisito de validez; sino que tambin se entiende como una garanta
del debido procedimiento (numeral 1.2. del artculo I del Ttulo
Preliminar dela LPAG) en sede administrativa. Es innegable que los
administrados tienen todo el derecho de controlar la funcin
administrativa y lo hacen mediante los medios impugnatorios
consagrados en la Ley ya sea en sede administrativa o judicial ;
pero para que ello suceda, el acto administrativo tendr que expresar
en forma indubitable, clara, precisa, ordenada y objetiva, las razones
por las cuales otorga o deniega un pedido del administrado; impone
una sancin o resuelve un caso concreto.
Como este elemento constitutivo constituye uno de los pilares en los
cuales se sustenta la doctrina del acto administrativo; nuestra LPAG ha
desarrollado en forma especial la motivacin en su artculo 6; dejando
claramente establecido en el numeral 6.3 que no se puede admitir
como motivacin los siguientes supuestos:

a)

Exposicin de frmulas generales.

b)

Exposicin de frmulas vacas.

c)

Exposicin de frmulas oscuras.

d)

Exposicin de frmulas vagas.

e)

Exposicin de frmulas contradictorias.

f)

Exposicin de frmulas insuficientes.

Si analizamos los supuestos planteados por la ley, podemos afirmar

que tienen carcter subjetivo; ya que no existen parmetros definidos
para saber en qu casos estaremos ante frmulas vacas y en que
otros supuestos, ante frmulas insuficientes, por citar un ejemplo. Al
no existir ningn parmetro; ser en principio el administrado el
llamado a identificar la ausencia de motivacin bajo cualquiera de los
supuestos sealados; situacin que plantear en su pedido de nulidad
administrativa. Por otro lado, slo le corresponder a la autoridad
superior de quin dict el acto administrativo, definir si ste, adolece
de falta de motivacin a la luz de los supuestos mencionados; pero
incluso dicha autoridad no tendr ningn parmetro objetivo para
desarrollar su razonamiento. Todo depender del caso concreto que el
funcionario se encuentre analizando, contrastado, obviamente, con los
hechos sealados por el propio administrado y el derecho aplicable a
la situacin concreta.

3.5. Procedimiento regular.- El numeral 5 del artculo 3 dela LPAG,

afirma sobre este requisito que antes de su emisin, el acto debe ser
conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo
previsto para su generacin.
En principio, nos encontramos ante un concepto compuesto; por un
lado, hablamos de procedimiento; y por otro lado le incorporamos el
adjetivo regular.
Respecto a la idea de procedimiento, es la misma LPAG que en su
artculo 29 nos brinda una aproximacin conceptual, al sealar que el

mismo es un conjunto de actos y diligencias tramitados en la

entidades, conducentes a la emisin de un acto administrativo. Por
otro lado, el adjetivo regular, viene asociado a la idea del
cumplimiento por parte de la entidad, de las etapas, de los plazos, de
los requisitos, de las formas y formalidades que se pueden encontrar
en cada procedimiento.
Ahora, como bien sabemos, el acto administrativo es producto del
razonamiento del funcionario que busca encuadrar los hechos
propuestos dentro de los alcances del principio de legalidad; por lo
tanto, para la emisin del acto, el funcionario no puede inventar un
procedimiento cada vez que tiene que actuar conforme a sus
atribuciones; por ello, se hace innegable que el procedimiento regular
nace con la ley y es anterior a la existencia del acto administrativo. En
ese sentido, afirmamos que no existir acto administrativo sin que
exista previamente un procedimiento administrativo especfico para el
mismo.
Esto es importante anotar porque el procedimiento regular cumple una
doble finalidad; por un lado, constituye una garanta para el
administrado porque conocer de antemano cmo se desarrollar el
procedimiento; as como reconocer encausar sus derechos protegidos;
y al mismo tiempo es un instrumento para la entidad que le permitir
satisfacer las necesidades de los administrados y al mismo tiempo
poder actuar en defensa del inters pblico. Por lo tanto, el
procedimiento regular, como elemento del acto administrativo, implica
que las peticiones del ciudadano deben ser canalizadas por el
procedimiento correspondiente, caso contrario estaremos dentro de
una suerte de va de hecho administrativa, es decir aquellas
actuaciones materiales de la Administracin Pblicarealizadas sin
procedimiento alguno o con desviaciones o vicios esenciales en el
procedimiento ().
Por ello, es importante distinguir que existen dos clases de vicios en el
procedimiento regular: los esenciales y los no esenciales. Si se
produce un vicio trascendente en el procedimiento; entonces el acto
administrativo ser pasible de nulidad; ms, si el defecto producido no
es esencial, estaremos ante un caso de conservacin del acto
administrativo. Estas dos alternativas, se recogen en el numeral 2 del
artculo 10 y en el numeral 14.2.3 del artculo 14 de la LPAG,

respectivamente. En ese sentido, se pronuncia el profesor Richard

Martn Tirado al sealar que hay que distinguir entre las formalidades
propias del procedimiento administrativo. Algunas tienen el carcter de
formalidades esenciales, cuyo incumplimiento o cumplimiento
defectuoso amerita la declaracin de nulidad del acto administrativo.
Por otro lado, existen formalidades no esenciales cuyo incumplimiento
no motiva la nulidad del acto administrativo, a lo mximo una
declaracin de enmienda del vicio no trascendente. Por ello, las
formalidades del procedimiento tiene un valor especfico y debe
distinguirse entonces entre las formalidades esenciales (por ejemplo,
informes orales, audiencias pblicas, plazos, notificaciones de cargos
o para absolucin de posiciones), de formalidades no esenciales o
intrascendentes, las mismas que no vician el procedimiento regular
al que alude la LPAG. Finalmente, hay que recordar que cuando nos
encontramos frente a los vicios no esenciales o intrascendentes; la
norma prev que dicho actos administrativos pueden ser conservados
conforme a las disposiciones contenidas en el artculo 14 dela LPAG;
estudio al cual nos avocaremos en una prxima aventura acadmica.