Desafios para a Litigiosidade Estatal e o Ativismo Judicial.

Meios alternativos de Soluo de

Conflitos na Advocacia Pblica.
Challenges of the States litigiousness and judicial activism. Alternative Dispute Resolutions
in Public Advocacy.
Meire Lcia Gomes Monteiro Mota Coelho
Procuradora Federal aposentada. Mestre em Gesto Pblica.

Resumo
Desde a Constituio de 1988, o Estado tomou para si o papel de solucionar toda a espcie de
conflitos, proclamando que nada escaparia apreciao do Poder Judicirio, ao qual se incumbiu,
por sua vez, da misso de ser o guardio dos valores constantes no texto constitucional. A fim de
assegurar tal misso e o cumprimento das garantias constitucionais, porm, os Tribunais tiveram se
valeram de verdadeira intromisso sobre outros Poderes. Ante a omisso legislativa, por exemplo,
o Judicirio tem se pronunciado sobre matrias que caberiam ao Legislativo regulamentar,
extrapolando seu papel. A esta imposio de obrigaes aos outros poderes chamamos de ativismo
judicial ou judicializao da poltica e sua conseqente centralizao de competncias e de toda
regulamentao das relaes sociais, polticas e jurdicas no mbito do Judicirio acabou por retirar
da via administrativa e dos meios de pacificao a sua condio de ponto final aos conflitos,
pendncias e querelas. No toa, somos um dos maiores contingentes de advogados do mundo, e,
ainda assim, em certo sentido, insuficientes para darmos cabo ao nmero exorbitante de demandas.
Assim, este artigo visa abordar a questo dos desafios da litigncia exacerbada do Estado, bem
como lanar luz sobre as possveis solues.
Palavras-Chave: Advocacia Pblica, Mtodos Alternativos de Resoluo de Conflitos, litigncia
do Estado.

Abstract
Since the 1988 Constitution the state took upon itself the role of solving all kinds of conflicts ,
proclaiming that nothing would escape the appreciation of the Judiciary, to which was thus
entrusted the mission to be the guardian of the values contained in the Constitution . In order to
ensure this mission, however, and , in particular , in compliance with the constitutional and
fundamental rights guarantees , the courts had to enforce measures that constitute a virtual
'meddling' on other democratic powers . Faced with legislative omission, for instance, courts have
ruled on matters that would fit the Legislature to regulate, going beyond its role. This imposition on
other authorities is called judicial activism ' or 'judicialization of politics ' and its consequent
centralizing of powers and regulations of all social, political and legal relations in the Judiciary
eventually withdrew the administrative channels and pacification means of their condition as
ultimate conflict, dispute and quarrel enders . No wonder we are one of the largest contingents of
lawyers in the world, and yet, in a sense, insufficient to give out the exorbitant number of demands.
Thus, this article is aimed at addressing the challenges of the States exacerbated litigation as well
as shed light on possible solutions .
Keywords: Public Advocacy, RAD, alternative dispute resolution, Brazilian litigation

O Estado brasileiro, sobretudo a partir da vigncia da Constituio de 1988, tomou para si o

papel de solucionar toda a espcie de conflitos ao proclamar que nada escapa apreciao do
judicirio.
O Poder Judicirio, portanto, passou a ter um papel de destaque na sociedade brasileira,
desde que o poder constituinte originrio lhe atribuiu a misso de ser o guardio dos valores
constantes no texto constitucional.
A fim de garantir essa misso, o constituinte tambm assegurou formas e mecanismos para
proteger o texto constitucional e limitar os poderes atribudos ao executivo, legislativo e ao prprio
judicirio.
Entretanto, para assegurar o cumprimento das garantias constitucionais, principalmente dos
direitos fundamentais, os Tribunais tm que se valer, no raras vezes, de medidas que constituem
verdadeira intromisso sobre outros Poderes.
Ante a omisso legislativa, por exemplo, o Judicirio tem sido chamado a se pronunciar
sobre determinadas matrias que caberiam ao Legislativo regulamentar, sendo que, por vezes, a
Justia no se limita a meramente declarar a omisso, extrapolando o que dogmtica legalista
tradicional convencionou ser o papel do Judicirio, qual seja, a subsuno do fato norma. A esta

imposio de obrigaes aos outros poderes chamamos de ativismo judicial ou judicializao da

poltica.[1]
Essa centralizao, no apenas de competncias, mas de toda a sorte de regulamentao das
relaes sociais, polticas e jurdicas no mbito do Judicirio em que pese sua validade no resgate
da Democracia e mesmo na recuperao da confiana na prestao jurisdicional acabou por retirar
da via administrativa e dos meios de pacificao a sua condio de ponto final aos conflitos,
pendncias e querelas.
No toa, somos um dos maiores contingentes de advogados do mundo, e, ainda assim, em
certo sentido, insuficientes para darmos cabo ao nmero exorbitante de demandas, que, apenas em
2012, totalizou 92,2 milhes de processos na Justia (CNJ: 2013). Este nmero calculado pela
soma entre o total de casos novos e o total de casos pendentes.
Isso representa um aumento de 10,6% nos ltimos 04 anos.
Apesar do aumento nos nmeros de processos baixados, sentenas e decises proferidas, o
que resultou em 2012 num crescimento de 7,5% de casos solucionados, os casos novos totalizam
28,2 milhes de processos, um crescimento de 14,8% desde 2009 (CNJ: 2013).
Com isso, o estoque de casos pendentes vem crescendo ano a ano com aumento de 2,6% s
em 2012 e de 8,9% no quadrinio (CNJ: 2013).
O maior volume de processos novos, como de praxe, recaiu sobre a Justia estadual, que
recebeu mais de 20 milhes de aes. A Justia Federal e a Justia do Trabalho receberam,
respectivamente, 3.2 milhes e 3,8 milhes de novos processos.
Os casos que permaneceram pendentes de julgamento totalizaram 64 milhes.
Levando-se em considerao que foram baixados e sentenciados o nmero de 27,8 milhes e
24,7 milhes de processos, respectivamente, so menos processos solucionados do que a quantidade
de aes ajuizadas, o que faz da reduo do nmero de processos pendentes de julgamento ainda se
apresentar como tarefa herclea.
A escalada ampliatria do aparato judicial, a maior utilizao dos meios judiciais pela
populao, e a interiorizao da Justia Federal, que, hoje, presente em centenas de cidades, so
alguns dos fatores que culminaram com o comumente chamado afogamento do Judicirio, sendo
que, de 1988 para c, muito pouco foi feito no sentido de contigenciar a judicializao de novos
processos.
Mas o volume de processos no mbito do Judicirio um fenmeno em escala mundial,
mesmo nos pases tidos por ilhas de excelncia no que tange prestao jurisdicional. Muitos
tentam, sem sucesso, operar modificaes, sobretudo em suas normas processuais, visando
reduo de demandas.
1)

Leia mais: http://jus.com.br/revista/texto/19512/ativismo-judicial#ixzz1rpmoK3eO

Pelo que percebemos dos dados mencionados, expressa-se, de maneira objetiva e cristalina,
no Brasil, o afogamento do Poder Judicirio, face, no apenas s novas demandas, mas s
dificuldades de processamento e concluso dos casos ainda carentes de julgamento; um fato que se
transformou em um gravssimo problema, acrescido de importante destaque: desse contingente que
assoberba o Judicirio, milhes de processos tm o prprio Estado como plo ativo ou passivo.
Este fato suscita, sem dvidas, um rosrio de indagaes, que vo de um extremo: o Estado
demandado porque no cumpre com as suas obrigaes?; ao outro: o demandismo contra o
Estado excessivo, pois se busca retirar dele aquilo que no devido?.
Evidencia-se no Brasil, portanto, a tendncia quase exclusiva de se recorrer s decises
oriundas da Justia estatal, para a soluo dos conflitos, conforme demonstraram os nmeros do
CNJ: afinal so mais de 90 milhes de processos circulando pela Justia Brasileira.
Essa preferncia brasileira pela judicializao no se faz velada nem mesmo para o prprio
Judicirio, como se depreende, por exemplo, da coerente e certeira afirmao do Ministro do STF,
Marco Aurlio Mendes de Faria Mello: o brasileiro apenas acredita na soluo judicial. Diante da
situao reveladora de posies antagnicas, aciona o direito cvico de acesso ao judicirio, ficando
em segundo plano os meios suasrios de equacionamento das divergncias. Ento fcil detectar os
motivos de grande nmero de processos (MELLO, 2000).
De uma forma ou de outra, constatando-se ser o Estado um grande litigante no mbito do
Judicirio, nada mais legtimo do que a Administrao Pblica viabilizar alternativas que
desencorajem a judicializao de demandas, promovendo vias administrativas de resoluo de
conflitos no mbito do prprio Executivo.
Providncias tm sido tomadas nesse sentido, como, por exemplo, as conciliaes realizadas
em mutiro pelos rgos do Judicirio, com vistas resoluo mediada de conflitos, alm de
medidas como a da Procuradoria-Geral Federal da AGU que, aps avaliao caso a caso, encerrou
1.044 processos passveis de desistncia, que tramitavam no Tribunal Superior do Trabalho - TST,
como forma de desafogar o Judicirio e evitar prejuzos Administrao Pblica[2].
Uma das mais importantes providncias, talvez, seja justamente a forma encontrada pela
AGU para concretizar uma mudana do paradigma da judicializao: a CCAF - Cmara de
Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal foi criada em 2007 para introduzir mtodos
como a conciliao e a mediao, na qualidade de instrumentos eficazes na soluo de conflitos e
controvrsias.
Constituda como rgo da Consultoria-Geral da Unio, a CCAF possui a misso de
solucionar, em mbito nacional, por meio da conciliao, da mediao ou da arbitragem - institutos

[2]

http://www.conjur.com.br/2011-out-10/uniao-desiste-mil-processos-tramitacao-tst

que primam pela cooperao e o dilogo - as controvrsias registradas entre os rgos e as entidades
pblicos federais.
O objetivo incentivar rgos e instncias governamentais a se perceberem como parte da
mesma estrutura, rgos parceiros e complementares, independente do lugar que ocupam ou do
papel que exercem em determinadas questes ou circunstncias, fortalecendo-se o paradigma da
pacificao e identificando pontos de convergncia e de cooperao entre ou intra rgos
governamentais.
No se trata de impedir os conflitos, pois estes so inerentes condio humana, mas, sim,
de, no que tangem as relaes entre entes do mesmo Estado, ofertar meios alternativos de
tratamento e soluo dos conflitos, contribuindo com o melhor funcionamento do sistema judicial, e
estabelecendo canais de comunicao entre os rgos e entidades da Administrao Pblica.
O paradigma da pacificao, em que pese ser recente no Brasil, se apresenta h sculos em
vrias culturas, como a japonesa, por exemplo, que encoraja a soluo de conflitos fora do aparato
estatal, valendo-se de um espectro de solues construdo milenarmente. O autor Christopher
Moore, em 2003, explicou que as diversas culturas, judaica, crist, islmica, hindusta, budista,
confucionista, alm de muitas culturas indgenas, tm longa e efetiva tradio na prtica da
mediao. Esta , portanto, muito bem difundida e significativamente assimilada por inmeros
pases, particularmente, os asiticos, destacando-se a ndia, o Japo e a China, onde a filosofia e a
religio influenciam fortemente a cultura do consenso nas relaes humanas e sociais.
Da sia frica, da Amrica Latina Europa, aponta-se a crescente adoo dos meios
alternativos de resoluo de conflitos, variando, entretanto, quanto sua obrigatoriedade ou no, e
sua formalizao ou no atravs de lei. Na Argentina, por exemplo, h muito tempo a mediao
obrigatria na condio de procedimento pr-judicial. No Canad, obrigatria quantos aos
conflitos de famlia, e, no Brasil, temos a obrigatoriedade da conciliao nas questes judiciais
trabalhistas, sendo a mediao, porm, um meio exclusivamente privado. A China possui longa
tradio de mediao atravs da atuao dos Comits de Conciliao do Povo, e a Coria, por sua
vez, desenvolveu processos de mediao para atender disputas familiares e civis em ambas reas, na
esfera independente e no tribunal.
Em pases como a Austrlia e a Nova Zelndia o desenvolvimento da mediao segue,
paralelamente, quele dos Estados Unidos, onde agncias governamentais financiam a mediao
realizada em diferentes reas.
Historicamente, desde as Ordenaes Filipinas, o ordenamento jurdico brasileiro contempla
a conciliao. A Constituio Federal, atualmente, prev a soluo pacfica das controvrsias, sendo
a pacificao social um dos pilares da Repblica (art. 3, I), tendo a busca de meios alternativos
5

para a efetividade da prestao jurisdicional, como forma de assegurar a celeridade processual, sido
consagrada como garantia fundamental pelo art. 5, LXXVIII, da Carta Magna.
A legislao brasileira prev, ainda, a proposta de conciliao nos processos judiciais como
sendo obrigatria (art. 125, IV, do Cdigo de Processo Civil), e nos processos extrajudiciais
prevista, pela Lei 9.958/00, a atuao do conciliador (indicado por sindicatos dos trabalhadores e
patronais) para compor comisses intersindicais de conciliao.
Contamos ainda com outros diplomas legais pertinentes, como a Lei de Alimentos (Lei n
5.478/68), a Lei dos Juizados Especiais (Lei n 9.099/95), a Lei dos Juizados Especiais Federais
(Lei n 10.259/01), o Cdigo de Defesa do Consumidor e as disposies da Consolidao das Leis
Trabalhistas CLT, todos os quais estabelecem formas de resoluo pacfica e extrajudicial de
conflitos.
Por seu turno, a lei 9.307/96 o marco legal dos meios alternativos de soluo de conflitos,
com nfase na Arbitragem nacional e internacional de litgios relativos apenas a direitos
patrimoniais disponveis, j que no se admite a abdicao de direitos indisponveis aqueles
tutelados pelo Estado sendo admissvel, porm, a desistncia das vantagens pecunirias deles
decorrentes.
Quanto constitucionalidade desses mtodos, a prpria CF menciona no art.3 com a
soluo pacfica das controvrsias, ou seja, no garante exclusividade ao Poder Judicirio a
prestao jurisdicional, o qual representa apenas a trajetria estatal para a resoluo de conflitos e
controvrsias.
Entretanto, partindo-se do princpio de que a mediao j se faz presente na justia, ainda h
necessidade de criao de uma disciplina especfica, a exemplo do que foi feito para a arbitragem,
de forma a tratar legislativamente a mediao e as tcnicas procedimentais que devem adotadas.
Nos fundamentos essenciais e institucionais da Carta Magna, est expresso que, na essncia
do estado democrtico adotado para a nao brasileira, insere-se, entre outros, o compromisso do
estado de solucionar, de modo pacfico, tanto na ordem interna como na internacional, as
controvrsias de qualquer origem, independentemente de onde elas surjam. (Interpretao dos
incisos XXXV e XXXVII do art. 5 da CF).
As chamadas Resolues Alternativas de Disputas - RADs tm, portanto, se mostrado
importantes ferramentas de apoio atuao do Judicirio ao redor do mundo.
A mediao, a conciliao, a arbitragem e a negociao so os principais mtodos adotados
na seara das RADs traduo direta de Alternative Dispute Resolutions (ADR) e so
caracterizadas pela celeridade, confidencialidade, informalidade, flexibilidade na aplicao das
normas de direito, menores custos e melhor acesso justia.
6

Muitos outros mtodos compem, entretanto, a seara das solues alternativas: Avaliao
Neutra Prvia, Avalio Neutra Pericial, Assistente Neutro, Esclarecedor De Questes De Fato
(Fact Finder), Conselheiro Especial (Special Master) e Julgamento Simulado (Mini-Trial) so bons
exemplos da amplitude das RADs em pases pioneiros, como Estados Unidos.
No escopo dos chamados mtodos heterocompositivos, ainda se destacam o High-Low, a
Percia Arbitral, Rent a Judge, a Arbitragem e a Mediao (ainda com certa polmica quanto
atuao do mediador definir a heterocomposio).
Mesmo no Brasil h exerccio contnuo de mtodos pacficos e extrajudiciais de resoluo
de conflitos como o Ombudsdman, o PROCON, e, particularmente, a Transao que por definio
se constitui negcio jurdico bilateral atravs do qual as partes previnem ou extinguem relaes
jurdicas duvidosas ou litigiosas e os Termos de Ajuste de Conduta, que visam a correo de
situaes irregulares atravs de acordo, de forma a evitar o ajuizamento de processos.
Os doutrinadores, ao tratarem das formas de soluo de conflitos, elencam diferentes
classificaes para as mesmas. Alguns as dividem em Tutela, Autocomposio e Autodefesa;
outros, em autnomos e heternomos; diretas e indiretas; e ainda outros, dividem os meios de
soluo entre mecanismos autocompositivos e heterocompositivos, ou autocomposio e
heterocomposio.
Originalmente, o prprio Direito Processual se organiza em torno de 03 classificaes para
as resolues de conflitos, quais sejam a autotutela (ou autodefesa, caracterizada pela imposio
unilateral da vontade atravs da fora), a autocomposio (caracterizada pela negociao direta ou
assistida) e a heterocomposio (cuja realizao se d mediante interveno de terceiro, ao qual as
partes esto vinculadas).
Ironicamente, a forma regulada em nosso Direito Processual Civil para a heterocomposio
se constitui a prpria jurisdio do Estado, que tem o objetivo de dirimir controvrsias depois que
as partes no obtiveram xito por si mesmas, ou seja, a heterocomposio judicial seria atividade
secundria do poder estatal, sendo atribuio primria do Estado a pacificao social atravs do
estmulo da autocomposio das partes, dentro de parmetros razoveis para a vida em sociedade.
Mediao, do latim mediare, significa dividir ao meio, intervir. Tem origem na antiga
China, como instrumento para resolver as desavenas e foi institucionalizada e desenvolvida,
primordialmente, nos Estados Unidos e no Canad.
Alguns autores entendem a mediao como enquadrada nas formas de autocomposio,
porquanto o terceiro que assiste a negociao no exerce poder decisrio, alm de contarem com a
vontade das partes em buscar uma soluo para o conflito.
Outros, a enquadram entre as formas de heterocomposio, com base na mera existncia de
um terceiro interventor.
7

A conciliao, de sua parte, tambm considerada um procedimento de autocomposio,

caracterizado pela natureza extrajudicial e pelo objetivo precpuo de to-somente solucionar o
conflito em pauta, com comprometimento voluntrio das partes. Destaca-se que se atribui ao
conciliador a funo de propor as alternativas de resoluo, com base nas peculiaridades inerentes a
cada caso, porm, permanece ausente qualquer deciso coercitiva por parte do terceiro conciliador.
Quanto arbitragem, cabe a um terceiro a deciso do conflito. As partes no deixam de se
autocompor para resolver o conflito, entretanto, a autocomposio relativa representada pela
tentativa do rbitro de promover a conciliao e pela colaborao das partes para construir o relato
de que necessita para sua tomada de deciso.
Para autores como Warat (2001), o procedimento de arbitragem o mesmo procedimento
judicial: s muda quem decide o conflito, ao invs de ser decidido pelo juiz togado, o conflito
decidido pelo rbitro que pode ser escolhido previamente pelas partes.
Na negociao, ao contrrio da conciliao, arbitragem e mediao, as partes chegam a uma
soluo satisfatria sem a participao de terceiros. Os procedimentos de autocomposio de
conflitos, como a mediao e a conciliao, se diferem da negociao justamente por serem
assistidos. Se no h um terceiro interventor, no h que se falar em mediao ou conciliao.
Os mtodos de Resolues Alternativas de Disputas, porm, no so isentos de crticas.
Justamente por contribuir com a reduo de conflitos judicializados, e garantir Advocacia Pblica
amplitude de atuao, paralelamente Justia, as resolues administrativas so, no raro, vistas
como grande ameaa centralizao excessiva do Judicirio e ao Ativismo Judicial mencionado
anteriormente.
Em artigo publicado no site Consultor Jurdico, sob o ttulo Presso por Conciliao
Dificulta Acesso Justia, por exemplo, os autores Ivan Alemo (Juiz) e Jos Luis Soares (Mestre
em Sociologia) criticam os mutires de conciliao realizados pelo poder judicirio, apontando que
nessa construo dicotmica da realidade no se reconhece o fato de que a negociao, talvez,
coloque as partes em disputa desigual, j que aquele que detm mais poder (mais capital
econmico, poltico e cultural) fica em posio vantajosa relativamente ao que detm menos,
fazendo da correlao de foras uma varivel ignorada.
Tambm por no adotar uma estrutura formal e processual, a mediao apontada como
ponto de discrepncia entre as partes, j que sem trabalhar com uma matriz de formalidade e ordem
- aqui consideradas comparativamente ao regramento estatal imposto se torna alvo de crticas,
como meio de fomentar o desequilbrio entre os conflitantes, e abrindo as portas para a coero e a
manipulao por parte do mais forte.
Polmicas parte, nota-se que muitos estudos, enquanto voltados para a relao Estado e
Sociedade, restaram por negligenciar a relao intra Estado, sob uma perspectiva da administrao
8

e da gesto social. Ainda necessrio lanar luzes sobre a litigncia intragovernamental, a fim de se
constatar a responsabilidade do Estado como demandante.
Nas Metas do Centenrio documento elaborado pela Presidncia da Repblica em 2010
a CCAF apresentada, de fato, como instrumento de gesto estratgico, com a finalidade de reduzir
litgios e racionalizar a atuao dos advogados pblicos federais.
A prtica da mediao, no mbito da CCAF, vem ainda contribuir com outro ponto de
extrema relevncia, qual seja a implementao ftica do paradigma da pacificao.
Diante deste complexo cenrio, h certeza quanto a um aspecto: a soluo de controvrsias e
conflitos intraestatais fora do Judicirio j uma realidade no Brasil, e tem se constitudo
instrumento de gesto, em colaborao Justia e ao pleno funcionamento da Administrao
Pblica. Sua implementao tem se dado no sentido de ampliar a capacidade, particularmente dos
Advogados Pblicos, de solucionar conflitos sem fazer recair sobre o Judicirio, matrias, muitas
vezes, dirimidas com celeridade na via administrativa.
Destarte, vrios remdios vm sendo, ao longo do tempo, prescritos como eficazes no
combate prtica do demandismo. Alguns, em tese, eficazes, mas a maioria meros paliativos. Entre
os que reputo tiro e queda, coloco a necessidade imperiosa de estabelecer em nosso Pas o
Contencioso Administrativo. Mas isso esbarra inexoravelmente na muralha ptrea da Constituio,
pois l est dito que nada escapa apreciao do judicirio. Os que, como eu, foram expectadores
da Assemblia Nacional Constituinte de 1987/88, se lembram de como assuntos que exigiam uma
reflexo mais acurada e, por conseguinte, demorada, foram irrefletidamente colocados no texto
constitucional. Esse, sem dvida, foi um deles, em que pese a boa f dos constituintes que nos
legaram a Carta Cidad, to bem enaltecida pelo Grande Ulisses Guimares!

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