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Iniciativa de reformas
al artculo 2 7 de la Constitucin
Carlos Sa l inas de Gortari *

1ca mpo es el m bito de la nac i n do nde el ca mbi o es ms


apremiante y ms significa tiv o para el futuro del pas. De su
vid a hemos heredado tradi cion es, sentido de pertenencia
y co munid ad . De l surgieron la s lu chas agraria s qu e marca ron
nu estra historia y contribuyero n a definir los objetivos nac ion ales. Con su legado hemos ava nza do para alca nza r mayor ju sticia
y libertad. Hoy el campo exige una nu eva respuesta para dar oportunid ades de bi enestar a los modos de vid a campesin a y fo rt alece r a nu estra nac i n.

M x ico ti ene m s de 82 mill o nes de habitantes. Cad a ao se


sum an casi dos mill o nes de mex ica nos ms a nu estra po bl ac in.
En unos cuantos aos tenemos qu e am pli ar nu estras capac idad es para acoge r a una pob lac i n adi cio nal del tamao de la qu e
tena tod o nu estro pas en 1910. Para lograrlo tenemos qu e crece r, ca mbi ar a ritm o acelerad o. El ca mbio deliberado es una necesid ad . Tambi n es ex peri encia de nu estra hi stori a. Parti c ul arm ente en los ltim os tres aos, la hemos vivid o co n gran
intensid ad. De los ca mbi os profun dos hemos sa lid o fo rtalec idos
en nu estra identid ad , renovados en nuestra unidad, en nu estra
so berana y en su exp resi n po ltica, nu est ro nac ionali smo.
Los mex ica nos no q ueremos ca mbi ar para qu e todo siga igual.
Todos juntos, y ca da un o, q ueremos qu e ca mbi o se asoc ie con

Esta inic iati va de dec reto fu e p rese ntada por el Presidente de la Repbli ca ante la C mara de D iputados el 7 de nov iembre.

progreso . Asp iramos a un in greso ms elevado y mejo r distribuido, a un pi so soc ial qu e ga rantice acceso a ms y mejo res servi cios y sati sfactores ese nciales, a un a nu eva relac in po lti ca democ rti ca y madura, a un basa mento ti co y mo ral acord e con
nuestra compleja rea lid ad. Q uienes menos ti enen exigen con ms
vigo r la transfo rm ac i n. El ca mbi o adqui ere, co n ello, un se ntid o
de ju sti cia com o su direccin prin cipa l. Es parte de nu estro nacio nali smo.
La dec isin de ca mbiar para respo nder a las necesidades y demand as del pas est to mada; es nu estra. N o sucede en el vaco
ni en el aislamiento, est inserta en un a transfo rm ac i n mundi al
de inmensas propo rcio nes. No podemos ni qu eremos q uedarn os
fuera de ese gran proceso . Sum ndonos a l en los trmin os y
condi ciones qu e escojamos, impediremos qu e se nos impo nga .
Le daremos al ca mbio en M x ico nu estro perfil , nuestra medid a,
movili za ndo nu estro nacio nali smo y ejerc iend o nuestra so berana. No qu eremos ca mbiar pa ra borrar el pasado, como sucede
en otras partes, sino pa ra actu aliza rl o . H emos dec idi do el ca mbio para preservar y fortalecer lo nu estro, lo ce rca no y lo im po rtante. La modern izaci n nac ionali sta y popul ar es tambi n la recuperac i n de lo profundo, de ra ces y memori as, de lo entraable.
La moderni zac in responde a una nueva rea lid ad y ex ige respu estas adec uadas. No podemos ac udir a las res puestas del pasado, vlid as en su ti em po, pero rebasadas frente a nu estra circun stancia. Nu estro nac ionali smo no puede quedar atado a form as
de asoc iacin o de producc in determin adas . Est vin culado con

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fines superiores: soberana, justicia, democracia y libertad . A esas


formas que el nacionalismo adopt en el pasado debemos reconocimiento, respeto como expresiones de la misma corriente y
aspiracin. Fueron, en su momento, respuestas vivas y vigorosas.
Hoy, muchas, ya no lo son . Nuestras respuestas atienden a los
retos actuales, con base en nuestra memoria histrica y con la
mirada en el futuro .
El campo hoy nos exige una nueva actitud y una nueva mentalidad . Nos pide profundizar en nuestra historia y en el espritu
de justicia de la Constitucin para preservar lo valioso que tenemos. Reclama una clara y precisa comprensin de la realidad y
sus perspctivas para guiarnos en lo que debe cambiar. Requiere
una respuesta nacionalista, renovadora de las rutinas, que efectivamente impulse la produccin , la iniciativa y la creatividad de
los campesinos, el bienestar de sus familias y, sobre todo, proteja
nuestra identidad compartida. Por eso, es preciso examinar el marco jurdico y los programas que ataen al sector rural para que
sean parte central de la modernizacin del pas y de la elevacin
productiva del bienestar general.
Lo que hemos hecho en la historia y lo que hemos avanzado
en estos tres aos nos permite hoy dar pasos nuevos. Los campesinos demandan una mejor organizacin de su esfuerzo en una
perspectiva clara y duradera, que efectivamente los beneficie y
que contribuya a la fortaleza de la nacin. La sociedad justa del
siglo XXI a la que aspiramos no puede construirse si perduran las
tendencias actuales en el medio rural. Tenemos que actuar decididamente.

El camino recorrido en la transformacin


del campo

uestro nacionalismo en el campo ha fraguado diversas respuestas para cada tiempo y contexto, que sustentaron la capacidad de enfrentar nuevos retos . De las luchas agrarias hemos
aprendido, y debemos ratificar, su inconfundible propsito de liberar al campesino y a su familia de distintas formas de servidumbre; el respeto y el apego a formas de vida en comunidad; su pasin por la legalidad como instrumento de transformacin y
progreso . Diversos momentos de nuestra historia agraria, que influyeron en nuestra realidad , sealan el marco para una nueva
transformacin.

La experiencia de nuestra historia


1 sistema agrario se conforma, durante la etapa co lonial de

nuestra historia, por la asimilacin de la propiedad indgena


al marco jurdico espaol. Antes del contacto con los europeos,
la gran diversidad de magnficas civilizaciones se traduca en variedad de formas de control y acceso a la tierra, desde las demarcaciones territoriales sin contenido de propiedad en el norte ri do, hasta los complejos sistemas de tenencia de las sociedades
jerarquizadas y estratificadas de las civilizaciones agrcolas del centro y el sur. Entre estas ltimas, con diferentes modalidades y combinaciones, se diferenciaban las tierras de las comunidades, las
pblicas y las entregadas en usufructo a los seores como prebendas derivadas del linaje o de la distincin en la guerra.

En la tradicin ibrica tambin exista diversidad en las formas


de tenencia: las tierras de la Corona, las de los monarcas, los nobles y la Iglesia, la pequea propiedad y la comunal, administrada por los concejos y los ayuntamientos de los pueblos. El ejido
formaba parte de esta ltima y se refera a las tierras de uso comn. Para la expansin trasatlntica del imperio espaol todas
las tierras que se ocuparon fu eron consideradas regalas, propiedad de la Corona y no de los monarcas. La Corona trasmiti la
propiedad de la tierra a los individuos por distintos mecanismos :
el ms frecuente fue la merced o gracia. Vinculada la tierra a un
sistema productivo extensivo, tanto para la ganadera como para
la agricultura con traccin animal, su superficie deba ser grande. La propiedad comunal se otorg a los asentamientos, a los
pueblos y villas fundados por los colonizadores.

La conformacin de la gran propiedad


as Leyes de Indias ordenaron que las tierras entregadas a los
espaoles no se extendieran a costa de las posedas por indgenas, pero no establecieron un procedimiento para garantizarlo. Las quejas por abusos y despojos de tierras y aguas fueron frecuentes. En la Nueva Espaa se opt por asimilar, desde 1567,
a la comunidad indgena con las tierras comunales de los poblados espaoles, estableciendo un fundo legal de alrededor de 100
hectreas. Algunas comunidades recibieron adicionalmente una
merced , que se declaraba inalienable, a diferencia de las entregadas a los particulares espaoles. Se constituyeron as las repblicas de indios con una base territorial propia y con autoridades
indgenas, subordinadas a los alcaldes y corregidores locales espaoles.

En principio, dentro de las comunidades indge nas se reco nocan cuatro reas diferentes: el poblado, el ejido para uso comn,
la tierra de propios y arbitrios para el pago de tributo y gastos de
la comunidad y, finalmente, la parcialidad o comn repartimiento para las parcelas que sustentaron a sus integrantes. Esta divisin pocas veces se convirti en realidad . La extensin del fundo
legal no permiti, o dej de hacerlo muy pronto, el cumplimiento de las funciones territoriales y sociales asignadas a la comunidad. La superficie de las comunidades indgenas fue desde su origen restringida. La dualidad entre el minifundio y el latifundio se
asent desde entonces en la historia agraria del pas .
La asimilacin de la propiedad indgena al sistema agrario colonial fue un proceso prolongado e influido por el descenso de
la poblacin.-Muchos asentamientos indgenas desaparecieron y
otros quedaron casi abandonados. Se dict una poltica de la Corona para promover asentamientos mayores, otorgndoles fundos lega les. A medidados del siglo XVII, la poblacin indgena resiente su mxima reduccin , superando apenas al milln de
pobladores. Dado el bajo nmero de europeos, mesti zos y africanos radicados por entonces en el territorio, ste se encontraba
seve ramente despoblado. El recl amo de los indgenas, a veces expresado en trminos agrarios, era de justicia para la supervivencia.
Las encomiendas, concesiones para la colecta del tributo a cambio de la promocin de la evangelizacin y el control de la poblacin indgen a, propiciaron excesos y fueron extinguidas en poca temprana. Pero no se logr frenar el establecimiento de

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comercio exterior, noviembre de 1991

mayorazgos, que vin cul aban las propi edad es de un solo dueo
e imped an su fragmentac in entre los heredero s. Tampoco se
pudo evitar que la Iglesia adquiri era una gran base territorial mediante la hi poteca, la donac in y la herencia.
La merced onerosa o compra de tierras pblicas supuestamente
baldas y la co mpos ic in de ttulos para amparar supe rfi cies mayores a las o ri gi nalm ente otorgadas, tamb in onerosas, permiti eron a la Corona o btener fo nd os y a los grandes propi etarios ampli ar sus extension es. En la segund a mitad del siglo XV III algunos
mayorazgos adquiri eron ttulos nobili ario s, otorgados por la Coron a para solventar problemas econmi cos. Se conform un sector
terrate niente y latifund ista ce rrado, que ge ner in eq uid ad . En este
marco naci la hac iend a, forma posteriormente dominante de propi edad.
A l final de l siglo XV III , cuando el pas co ntaba co n ce rca de
cinco mill o nes de habitantes, apa recieron las expresiones de descontento de los precursores de la indepe ndenc ia . Tam bi n los
indge na s rec lamaron just icia co ntra el despojo y la des igualdad,
co ntra la pobreza y la subo rdin aci n, que en casos ext remos se
manifestaron co mo rebeli ones. Entre los mestizos y las castas tambi n se extendi la in sa ti sfacc in ya que sufran prohibiciones especficas para qu e pudieran adqu irir tier ras.
A l anh elo de libertad se sum aro n, entre ot ras razones, la desigua ld ad en la est ru ctura agrari a que desembocara en la lu c ha
por la ind epende nc ia. As lo se alan las proc lamas y dec retos de
los in surge ntes, en espec ial los de Hid algo y Morelos, en que ordenan qu e se entregue la tierra a los indi os y se les ex ima de t ributo y deudas. Lo rati fica n las reacc io nes de los virreyes en que
di spo nen tardamen te que se repa rta la tierra entre los naturales
y qu e se otorgue el mi smo benefi c io a las castas. Durante la prim era mitad de l siglo XIX, y en la prolongada guerra civil , la atencin a las demandas agrari as pas a segundo tr mino frente a la
urge ncia poltica por crear y consolidar un Estado soberano. M ientra s tanto , los proble mas agrarios se agudi zaba n. En algu nas enti dades federati vas las co munid ad indge na fue despojada de perso nalid ad jurdi ca .

La reforma en la mitad del siglo XIX


partir de 1850 emergi el prob lema agrari o y adq uiri estatuto de pr ioridad nac io nal. Su detonad o r fu eron los bienes
de " manos mu ertas", la propiedad eclesist ica . La Ley Lerd o de
1856, elevada a rango const ituc ion al en 1857, estab lec i la propiedad parti cul ar de los individuos co mo la mod alid ad ge neral
de tenenc ia de la tierra y o rd en la venta o desamortizacin de
los bi enes de las co rporac iones civiles y reli giosas . Las com uni dades indgenas fueron incluid as en esa clasificac in. Co nforme
a la ley los indgenas usufructuarios de un a parce la la recib iran
como pequ ea propiedad. S lo quedaron exceptu ados los ejidos
indi visib les que pasa ron a ser propiedad de los municipios, muc has veces distantes fs ica y socia lmente de la comun idad. So n
escasas las co nstanc ias del cumplimi ento fin al de estas dispos ic iones .

Di ez aos de guerra civil e intervenci n extranj era frenaron


y di sto rsio naron la apl icac in de la legis laci n. Se desamortizaron los bienes de l c lero. La infl ex ibilid ad de la estru ctura agrari a

fue temporalm ente superada y la propiedad c ircu l ms ampli amente. Tambi n, se ace ntu la d istancia entre minifund io y latifund io. Las propiedades pasaron en un plazo relativa mente co rto a manos de los hacend ados. Ell os, utiliza ndo la co mpra
select iva, confinaron a las com unid ades a su mnima exp resin
territori al. Requeran un a fu erza de trabajo estable para las necesid ades de la hac iend a. La expropiacin de los terrenos co munales se compens co n la concesin de acceso a los anti guos poseedores med iante la aparce ra, discrec io nal y onerosa. Se
esta bleci un arreglo que permiti la supervivencia de la mayora de los pueb los y el crecim iento de las hac iendas. El arreglo
no era esta bl e. Frente al malestar crec iente en el campo mex icano destac la pasividad legis lativa. Entre 1880 y 191O s lo se expid ieron dos ordenamientos: el Decreto sob re Colonizac in y
Co mpaas Des lind adoras en 1883 y la Ley so bre Ocupac in y
En ajenac i n de Terrenos Ba ldos de 1893, ambos so bre el mismo
tema. El problema agrari o se consid eraba legalm ente resuelto. Pero
el aca parami ento de la tierra y, co n ell a, de la riqu eza, frustraba
las asp irac iones de li bertad y ju sticia de los campesinos. Se estaba gesta ndo la gran movili zac in agraria de nu estra Revo lu c in .

El sello agrario de la Revolucin


n las reas ms densa mente pob ladas y de ase ntam ientos ms
ant iguos de l ce ntro de l pas, la re lacin entre los pueb los y
las hac iendas era de tensin co nstante y de ab uso por parte de
los hacendados. Los campesin os podan ser privados de l acceso
a la tierra que c ultivaban como aparce ros por un a decisin unil ateral de los hacendados. De manera reiterada ac udi eron a las in stancias judiciales y de negociacin co n sus ttul os primordia les,
muchas veces loca li zados en el Archivo Genera l de la Nac in,
con su memori a hi stri ca co mo suste nto del rec lamo de ju stici a.
En el contexto de la prolongada lu c ha se renov la rep rese ntacin campesin a much as veces. Los papeles pasa ban de mano en
mano , se conse rvaba n en secreto pa ra protege rl os. As los rec ibi Em il iano Zapata, qu ien de la lu cha ancestral deriv sus plantea mientos ese nciales: reform a, libertad, ju sti cia y ley. Con los dos
ltimos se rubr ic el Plan de Aya la; con todo s ell os, la Ley Agrari a de los zapat istas exped id a en octubre de 191 5.

El recla mo de ju sti cia, de restitu c in, la resistencia al acaparami ento y al abuso, la aguda co nciencia de desigua ldad y la defensa de lo propio, conformaron la memoria y la experi encia campesinas. Cuand o se cerraron las opciones y las insta ncias de gesti n
pacfica, los pu eb los campesin os se in corporaron a la Revolu cin
mexicana para resta urar la ju sticia y la razn. se fue el o ri ge n
y propsito del artculo 27 co nstitu cio nal, sin precede nte en la
hi stor ia mundial.
El artc ulo 27 estab lec i la propiedad origin aria de la nac in
y la facultad de la misma para imponer modalidades a la propiedad y regul ar el ap rovec hami ento de los rec ursos naturales para
una d istribucin eq uitativa de la riqu eza pblica y para cu id ar
de su co nse rvac in. Orde n la restitucin de las tierras a los pueblos, in co rporand o la ley del 6 de enero de 1915. A partir de este
principio se ini ci el proceso de nu estra reform a agrari a, gesta
de magnitud y alca nce extrao rdin arios.
La refo rm a agrari a ha sido un proceso d in mi co que ha transitado por diversas etapas, aco rd es con su tiempo y circun sta ncia.

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En su inicio, en el marco de un pas devastado por una guerra


civil, la reforma agraria atendi a los desposedos con la entrega
de la tierra. Era una sociedad donde casi 70% de la poblacin
obtena su sustento de la produccin agropecuaria. Para acelerar
ese proceso se fueron rea liza ndo ajustes sucesivos . Leyes, reglamentos y decretos se agregaron al ritmo que requera la emergencia hasta desembocar en la codificacin integral , derivada de
la primera reforma al artculo 27 constitucional. En apenas 20 aos
a partir de 1917, la mitad de la tierra considerada arable pas a
manos de los campesinos. 1 700 000 de ellos recibieron tierras
para su aprovechamiento agrcola, principalmente en 1936 y 1937.
La gran propiedad latifundista fue desarticulada y sustituida.

instituciones pblicas para regular la comercializacin y el abasto . Desde 1950 la provisin de insumas para la produccin rural
ha sido apoyada desde el Estado. Desde 1958 se co nsagr la reforma agraria integra l para apoyar la transforma c in de los ej idos
en unidades efic ientes para producir en beneficio de sus integra ntes. Se ha reali zado una accin permanente de eno rmes proporciones para brindar acceso a la educacin , salud, servicios esenciales y comunicacin rural. Todas stas han sido respuestas a
demandas en condiciones especficas. Hasta medidados de los
aos sesenta se sostuvo un crecimiento del sector agropecuario
superior al demogrfico, que se tradujo en suficiencia productiva y en un saldo positivo en la balanza comercial.

En 191 O haba 622 000 propiedades, de las cuales 60% eran


menores de S ha; en el otro extremo 1O 000 haciendas mayores
de 1 000 ha acaparaban la mitad del territorio nacional y las 110
ms grandes, 15%, contaban con 272 000 ha en promedio cada
una . El esfuerzo redistributivo total desde 191 7 es de enormes proporciones. Se dot a 26 000 ejidos, ms de 2 600 000 ejidatarios,
y se restituy o dio reconocimiento a 2 000 comunidades pobladas con 400 000 comuneros. La mitad del territorio nacional est
en sus manos. La pequea propiedad tambin se transform en
ese proceso y obtuvo garantas para su permanencia . Hay ms
de un milln de pequeos propietarios, herederos de antiguas posesiones pequeas o beneficiados con el reordenamiento de la
gran propiedad. Forman parte importante de la sociedad rural.

El reparto agrario ha sido sin duda uno de los procesos sociales ms vinculados a nuestro nacionalismo. Su extraordinaria vitalidad transform de raz la estructura propietaria del territorio
nacional. Dio prosperidad a la patria y justicia a los campesinos:
los liber de la haci enda, resta las races de su orgullo y de su
sostenimiento, restituy la vida del pueblo, de la comunidad, del
ejido y se consagr en la Constitucin y en las leyes del pas. Sin
embargo, pretender en las circunstancias actuales que el camino
nacionalista debe seguir siendo el mismo de ayer, el del reparto
agrario, pone en ri esgo los objetivos mismos que persiguieron la
reforma agraria y la Revolucin mexicana. Ese extraordinario cambio es y seguir siendo motivo de orgullo en nuestra historia. Pero
hoy, debemos emprender nuevos caminos.

Los primeros repartos se ,hicieron en condiciones excepcionales y precarias. Entre 1917 y 1934 fueron dotados casi un milln
de campesinos con una superficie media de 11.6 ha cada uno:
de ellas slo 1.7 ha eran de cultivo. La dotacin representaba la
diferencia entre la indigencia y la supervivencia para los ncleos
de poblacin. Se procedi a la entrega de la tierra pese a la caren cia de una reglamentacin precisa . En la dcada de los veinte
se legisl para brindar proteccin a los dotados. Se estableci la
parcela individual inalienable y transferible slo por herencia como
la forma de aprovechamiento econmico y se distingui de la porcin comn e indivisible que serva a propsitos sociales y econmicos de la comunidad de los ejidatarios.

Necesitamos ca mbiar no porque haya fallado la reforma agraria . Vamos a hacerlo porque tenemos hoy una diferente rea lidad
demogrfica, econmica y de vida social en el campo, que la misma reforma agraria contribuy a formar y que reclama nuevas respuestas para lograr los mismos fines nacionalistas . Necesitamos
un programa integral de apoyo al campo para capitalizarlo, abrir
opciones productivas y construir medios efectivos que protejan
la vida en comunidad, como la quieren los campesinos de Mxico.

Ms tarde, cuando la demanda de los pueblos y localidades


se satisfizo, los beneficiarios del reparto recibieron tierras ms distantes, dando origen a los nuevos centros de poblacin en los
que se form el casco urbano dentro de la porcin comn del
ejido . Se conformaron as tres reas bsicas dentro del ejido con
funciones diversas y derechos especficos y diferenciados: el rea
comn, la parcelada y el centro de poblacin. Cuando el reparto
alcanz a las plantaciones comerc iales y agroexportadoras, durante el gra n proceso de reparto ent re 1936 y 1937, se establecieron los ejidos colectivos para no fragmentar las unidades de
produccin. El ejido reflej una diversidad de condiciones, resultantes de un proceso que evolucion de la emergenci a a la
configuracin de una verdadera comunidad de productores, como
un instrumento de justicia y para el desarrollo.
El reparto de la tierra cu ltivable se acompa de otros procesos que forman parte de nuestra reforma agraria . Tenan por objeto aumentar la produccin y la productividad en la medida en
que las mejores tierras se iban repartiendo. Desde 1926 se han
destinado recursos pblicos para el financiamiento de la produccin rural y el riego. Desde 1939 se cuenta con instrumentos e

Lecc in imborrable de esta gran historia es la tenacidad de las


luchas agrarias por justicia y la profunda fe en la capacidad transformadora de la ley. El camino del cambio, hoy, debe reconocer
las realidades y tambin actuar conforme a las mejores tradiciones de los movi mientos agrarios de Mxico. Debemos preservar
lo valioso que hemos conquistado por esas luchas del pasado y
debemos construir las bases para la lucha actual y futura del campesino por su libertad, dignidad y bienestar. La presente inic iativa est inscrita en la gran corriente histrica de nuestra reforma
agraria y recupera, frente a nuevas circunstancias, sus planteamientos esenciales. Cumple con el mandato de los constituyentes, recoge el sacrificio y la visin de quienes nos precedieron,
responde a las demandas de los campesinos de hoy y a las exigencias de una sociedad fortalecida, plural y movilizada para la
transformacin.

Las nuevas realidades demandan una reforma


de fondo

esde el inicio de la gesta revo lu cion aria de la que surgi la


reforma agraria, las caractersticas demogrficas y econmicas de nuestro pas han cambiado radicalmente. La urbanizacin
de la poblacin ha sido la contraparte del proceso de indu stria lizacin, experiencia compartida por otros pases en desarrollo. Pero

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en Mxico, la proporcin de habitantes en el ca mpo ha permanec ido alta co n res pecto a su parti cipac i n en el producto. Esto
ha gene rado un se ri o prob lema el e d istribu ci n del ingreso entre
los d istin to s sec tores el e la eco no m a. As, la fuerza el e trabajo q ue
labora en el ca mpo, alrecl eclor el e la cuarta pa rte el e la del pa s,
ge nera menos ele 10% del produ cto nacion al. El resultado es qu e
los in gresos de l secto r rural so n en promedio cas i tres veces meno res qu e los de l resto el e la economa.
La mayo ra el e los produ cto re s rurales, sea n eji clatarios o pequeos propietarios, so n minifuncl istas co n menos ele S ha ele ti erra laborab le ele tempo ral. A esa limitac in territori al se agregan
las res tri cc ion es que disminuyen el marge n el e auton o ma y su
capac idad de organ izac i n y asoc iac in estable. En el minifund io se prese ntan es tan ca mi ento y deterioro tc nico qu e se tradu ce n en producc in insuficiente, baja productiv id ad , relac iones de
inte rcambio desfavo rables y niveles de vida in aceptables . Por ello,
la ma yo ra el e los prqductores y traba jado res rurales vive en co ndicin el e pobreza y entre ellos se co ncen tra, desp roporcio nadame nte, su expresin extrema, hasta alcanza r ni ve les inadm isibles
q ue co mprom ete n el desarrollo nac iona l. La pers istencia el e carenc ias ancestrales en el ca mpo mex ica no , comb inadas co n el
rezago frente a la s transformaciones recientes, nos enfrentan a
un reto que no ad m ite dilacin.
La in ve rsin ele cap ital en la s activ idades agro pecuari as ti ene
hoy pocos ali c ie ntes debido en parte a la falta el e ce rt eza pa ra
tod as las fo rmas de tenencia qu e se deri va de un siste ma o bli gator io para el Estado el e reparto abierto y permanente; tamb in por
las dificultades ele los ca mpes inos, en su mayora minifunclistas,
para cum plir con las co ndi cion es qu e ge neralm ente requ iere la
in ve rsi n . Co mo co nsecuencia ele la baja in ve rsin , el estan cami ento en los rend im ientos afecta la rentabil idad el e mu c hos cultivos, qu e se manti ene n en co nd iciones preca ri as co n subsid ios
o apo yos qu e no siempre cumpl en un claro propsito soc ial.
La in ve rsin pb li ca qu e en el ltimo medio siglo se ha d iri gido al sec tor agropec uario no pu ede tener la magn itud necesa ria
pa ra fina nciar, por s so la, la mod erni zac in productiva del ca mpo. Otras fuentes el e inve rsin deben sum arse. Adems, no es solam ente un problema de magnitud ; tambin lo es el e eficacia. La
in ve rsin de l sec tor pb lico debe co mpl eme ntarse. con la de los
produ ctores que co noce n d irectamente el potencia l el e su ti erra
y d istin guen la mejor tec no loga para sus ex plotac iones. En este
proceso, la d isponibi li dad de fin anciam iento y las posib ilidades
el e asoc iac in so n fund amentales, al igual que procesos de comerc iali zaci n y tra nsformac in co mpet iti vos y eficientes.
La rea lidad nos mu estra que ca da vez es m s frecuente encont rar en el ca mpo prc ticas ele usufructo parcelario y el e renta ,
ele asoc iac iones y m ecli era, inclu sive ele ve nta de ti erras ej ida les
qu e se ll eva n a ca bo al margen de la ley. Esta situacin est se aland o un a respuesta de la vida rural al minifundi smo, a las co ndi c ion es de pobreza y a las dific ultades para co ntar co n fin anciam iento , tec nologa y esca las ele produccin renta ble. Es claro qu e
estas prcticas cot id ianas y exte nd idas necesitan cana liza rse constru cti va mente por la va de l derecho. Debemos hace rlo tamb in
porqu e, al no es tar jurdi came nte amparadas, di smi nu ye el va lo r
de l ingreso que obtienen los ca mpesi nos por dichas ope rac io nes
y pi erd en en esos casos la defensa lega l de sus intereses. Sin duda
esa situ ac in resta ce rt idumbre para la in ve rsin en plazos am-

plios y, por eso, indu ce a buscar un a exp lotac i n de los rec ursos
nat urales qu e rind a en el ti empo ms breve, abriend o la posibilidad de ca usar, en ese afn, daos ecolgicos.
Los nuevos enfoq ues y desarro llos tcni cos para el aprovechamiento de los recursos naturales del terr itor io no se han reflejado
en aju stes al sistema agrario. Persisten form as que p rop ician depredacin, despe rdi cio y pobreza entre quienes las practican. Los
ricos y va riados rec ursos de nu estro territorio: los bosques y se lvas trop ica les, los lito rales con potenc ial ac uco la, las zo nas de
reco lecc in de pl antas silvest res, los qu e tienen potenc ial turstico ,. los yac imientos de min erales no suj etos a co nces in, entre
otros muchos, requieren de un nuevo planteam iento para ser fuentes productivas y de bienestar para sus poseedores .
D esde hace un cuarto de siglo el crec imiento promedio de la
producc in agropec uaria ha sido inferior al de la pobl ac in. El
dbil avance de la productividad afecta no slo al in greso de los
productores rurales, sino tambi n a los co nsumidores y a las finanzas pblicas. Ha provocado que una parte importa nte y crecien te de los alim entos ese nciales que consume el pu eb lo mex ica no tu viera qu e adquirirse fuera el e nu estras fronteras. Por eso,
react iva r el credmi ento sostenid o mediante la in vers in es el desafo ce ntral_cl el ,campo mex icano y es co ndi ci n ineludibl e para
supe rar la pobreza y la marginacin.
El sec tor agrop ec uario fu e uno el e los ms afectados por la in estab il id ad econm ica, la ince rtidumbre cambiaria y la inflac in.
El notab le ava nce tecno lgico, pa rti cularm ente en la agri cu ltu ra,
no ha perm eado sustancialm ente nu estro campo. De igual manera, el procesa mi ento y la co merc iali zac in ele productos agropecua rios han adq uirido gran complejidad tecnolgica y mercantil :
su dbil inco rporac in redu ce la co mpetitividad. La estabili zac in
lograda en los ltimos tres aos sienta co n firm eza las bases para
que los ca mbios estru ctural es que se proponen en esta iniciati va
perm itan el arra nqu e de un nuevo proceso de crecimi ento en el
agro.
En el med io ru ral se ha manifestado un a ex ige ncia para em prender una reform'a a fo ndo del marco jurdi co para conducir
el esfuerzo de los mexicanos en el ca mpo, hacer que impere ms
ju st ic ia y se pueda responder a las nu evas rea li dades eco nmi cas
y soc iales . Debemos reco noce r rea lidad es e introducir los cambios necesarios para darles viabilidad a nu estras po tencialid ades,
para in gresar en nu est ros propios trm in os al proceso de transformac in qu e el mundo v ive. La visin y el talento de los co nsti tu ye ntes nos han dotado de un a direccin prec isa para propi ciar
el camb io y el crecim ien to, procurar justicia y co mbatir la pobreza. La inm ob il idad nos ll eva ra a un estad o ele inv iabil id ad y de
inju sticia social. Debemos actua lizar nu estra reform a agrari a para
inc rementar la libertad y la auto nom a de todos los campes inos
en la rea lizaci n ele sus asp irac io nes de ju sti c ia.

La propuesta de la reforma al artculo


2 7 constitucional

a direccin y el se ntido de los cam bi os necesa rio s est n claramente definidos por nu estra historia y por el esp ritu que
le im primi ero n los constitu ye ntes al art cul o 27 ele nu estro ordenam iento supremo. Esta norm a esta blece la propiedad originari a

1090

documento

de la naci n y so mete las formas de prop iedad y uso al inters


pblico. Por eso, real izar los aj ustes que demande la c irc un sta ncia naciona l es cumplir con el esp ritu del constituyente . Esta norma const itucional condensa nuestro sistema agrario, si n precedente en su concepcin y alcance. No s lo representa un id eal
vigente sino que ha ten ido un efecto form idab le en la co nfigurac in socia l de nu estro pas. La propiedad originaria de la nac i n
sob re .las tierras y aguas es norma ese nci al de los mex ica nos.
En el artculo 27, el constituyente de Q uertaro estableci dec isio nes po lticas fundamenta les, prin cipios fundadores de la in st ituc in de la propiedad en Mxico . Ratificamos y respetamos estas decisio nes histricas para nu estra nac in . Por ell o, se
mantie nen en el texto del artcu lo 27: la prop iedad origin aria de
la nacin sobre las tierras y aguas, prime r prrafo; el dom in io d irecto, ina li enabl e e imprescriptib le, sobre los recursos naturales
que el mismo artcu lo estab lece. En particu lar, se rat ifica y mantie ne la decisin que da a la nacin la exp lotac in directa de l petr leo, los ca rburos de hidrgeno y los materia les rad iactivos, adems de la generac in de la energa el:trica para el servic io pblico
y nu clea r, prrafos tercero a sptimo. Tampoco se mod ifica lapotestad de ejerce r derechos en la zo na eco nmica del mar terr itorial, prrafo octavo, y la facultad de exprop iar, determinar la utili dad pb li ca y fij ar la indemnizacin co rrespondiente, p rrafo
segund o y fraccin VI, parc ialm ente. Permanecen las ob ligac iones del Estado de im part ir justi cia exped ita y de promover el desa rro ll o rural integra l, fracc iones XIX y XX.

Objetivos de la reforma: justiciay libertad

Ya no lo es ms. La pob lac i n rural c rece, mi entras qu e la tierra


no vara de extensin. Ya no hay tierras para sati sface r esa demand a inc re mentada por la dinm ica demogrfica . Los d ictmenes negativos de l Cuerpo Consu lti vo Agra ri o, deri vados de qu e
no se local iza ron tierras afectab les para atender soli citudes, ya
son tan numerosos como toda s las dotacion es rea lizadas desde
191 7. En resoluc iones rec ientes se espec ifica que la ti erra entregada no es apta para su aprovec hami ento agropecuario. Nos enfrentamos a la impos ibilidad para dotar a los so li cita ntes de ti erra. Tramitar so lic itud es qu e no pueden atenderse introduce
incertidumbre, crea fal sas ex pectativas y fru strac i n, inhibe la inve rsin en la activid ad agropec uaria, desa lentando, con ell o, mayo r productiv idad y mej ores ingresos para el campes in o. Debemos reco nocer qu e cu lmin el reparto de la tierra que estab lec i
el artc ulo 27 co nstitu ciona l en 1917 y sus sucesivas refo rm as.
A l no haber nuevas ti erras, la pu lveri zac in de las unid ades
ex istentes se estimul a dentro de l ej ido y en la pequea propiedad. Tene mos qu e reve rtir el creciente minifundismo y el fraccionamiento de la tenencia de la tierra que, en muchos casos,
ya han reba sado las pos ibilidades de sustentar plenamente a sus
poseedores. La rea lidad muestra que hay que establecer lega lm ente que el reparto ya fue rea li zado dentro de los lmites pos ibles.
La soc iedad rura l ex ige reco noce rl a con vigo r y urgenc ia. La nacin lo req ui ere para su desa rrol lo y modernizac i n. Por eso, propongo derogar las fracc iones X, XI, XII , XIII , XIV y XVI en su totali dad y la fraccin XV y el prrafo tercero, parci alm ente. En estas
d ispos iciones, hoy vige ntes, se establ ece una reglamentac in deta ll ada de los mecani smos e in st itu c io nes encargadas de la apli cac in de l reparto . Con su derogacin, ste tamb in termina.

mp li ar just icia y li bertad son los objetivos de esa iniciativa,


como lo han sido los de las lu c has agrarias que nos precedi eron. Busca promover cambios qu e alienten una mayor partic ipac in de los productores del campo en la vida nac iona l, que
se beneficien con equidad de su trabajo, que ap rovec hen su creativ idad y que todo ell o se refleje en un a vida comun itaria forta lec id a y un a nac ir ms prspera. Para lograrlo, los camb ios deben proporcionar mayor certid umbre en la tenencia y en la
prod ucc in pa ra ejid ata rios, com un eros y pequeos propietarios.
Parte esenc ial del propsito de ju stic ia es revertir el crec iente m inifund io en el campo; ste prov iene en gra n parte de la ob li gac in de segu ir repartiendo tierra s y de la fa lta de formas asoc iativas estables. Los camb ios deben, po r ello, ofrece r los meca ni smos
y las formas de asoc iac in qu e estimul en un a mayor invers i n y
cap italizac in de los predios rurales, que eleven la produccin
y la productividad y abran un horizonte ms amp li o de bienestar
campesino. Tambin, deben forta lecer la vida comun itaria de los
asentamientos hum anos y precisar los derechos de ejid atarios y
comuneros, de manera que se respeten las decisiones que tomen
para el aprovecham iento de sus rec ursos naturales.

Se propone que en la fracc in XV II se mantenga, excl usiva mente, el caso del fracc ion amiento de predios que exceda n a la pequ ea prop iedad. Estab lece los procedim ientos para ll evarlo a
cabo e in struye al prop ietario, en ese caso, a enajenar el excedente en un plazo de dos aos; de no cump li rs e, procede r la
ve nta mediante pb li ca alm o nr;da. De esta man era quedar restab lec ido el rgim en ord inario que resgua rd a los principios bsicos y origin ales en materia agraria, prescind iendo de la regulac in extrao rdin aria y transitoria que fue necesario prescrib ir para
logra r el reparto masivo de-tierra s.

Lineamientos y modificaciones

La reforma agraria ingresa a una nueva etapa. Para ello es esencia l la superac in de l rezago agrario. Los legtimo s derechos de
todas las formas de tenencia de la tierra deben quedar plenamente
establecidos y documentados, por enc ima de toda duda, para quedar como definitivos. Eso exige un esfuerzo de gran magnitud.
Mediante el uso preferente de la va co ncili atoria y co n acc ion es
de procuracin y gestora para los pueb los y ca mpes inos, es posibl e reso lver lo. La clarid ad de los ttulos agrar ios es un in stru -

Dar certidumbre jurdica en el campo


1fin del reparto agrario . La obl igacin constituciona l de dotar

a los pueb los se exte ndi para atender a los grup os de indi viduos que carecan de tierra. Esta acc in era necesaria y posib le
en un pas poco pob lado y con vastas extens iones por co lo ni zar.

Ahora tenemos que conso lid ar e impul sar la obra resu ltante
del reparto agrario, ofrecer al campesi no los incentivos que le permitan aprovec har el potenc ial de su tierra, ab rir altern ativas productivas que eleven su nivel de vida y el de su fam ili a. Es necesario -propiciar un ambi ente de certidumbre en la tenencia de la ti erra
ejid al, co mun al y en la pequea prop iedad, que fomente ca pitali zac in , transferenc ia y ge nerac in de tec nologa, pa ra as contar co n nuevas formas de creac in de riqueza en provecho del
hombre del campo.

comercio exterior, noviembre de 1991

mento de impart ici n de ju sticia cuya p roc uraci n pres id i desel e su o rige n el es pr itu del artc ulo 27 const itu c io nal.

La justicia agraria . Para ga rantizar la impartic i n de ju sticia


y la definiti vidad en materia ag raria se propon e establece r, en el
tex to con stitu c ion al, en la fracc in VIl , tribun ales federales ag rarios, el e plena jur isdi cc i n. Ell os estarn dotados con auto noma
para resolve r, con apego a la ley y de manera ex pedita, entre otros,
los as untos relativos a la tenenc ia en eji dos y comun id)des, las
co ntro ve rsias entre ell os y las referentes a sus lmites . Con ell o,
se sustitu ye el proced im iento m ixto aclm inistrati vo -juri sd ic.cio nal
derivado de la neces idad el e un a inm edi ata ejecu cin.

Capita l izar a l ca mpo


Pa ra reacti va r la produ cc i n y estab lece r de manera sostenid a su
c rec im iento son necesa rios los ca mbi os qu e atraiga n y fac ilite n
la inversin en las p ro po rc io nes q ue el ca mpo aho ra demand a.
Para lograrlo, se requ iere seguri dad pero, tambi n, nu evas formas de asociaci n do nde imperen la equ idad y la ce rtidum bre,
se estimul e la c rea ti vidad de los acto res sociales y se co mpart an
riesgos. Se mant ienen los lm ites de la pequ ea prop iedad, pero
se superan las rest ri cc iones produ ctivas del mi ni fund io para lograr, medi ante la asoc iac in , las esca las el e produ cc i n adec uadas. Po r ello, co nviene eli min ar los imped imentos a las soc iedades merca ntil es para dar ca pac idad a los produ ctores ele vincularse
efectiva mente en las condi cio nes del merca do.

La pequea propiedad . La pequ ea propied ad es co nsustan c ial a la reform a agrari a y la Co nstitu ci n la protege . La dec isi n se prese rva y ratifica, aunq ue se actu ali za con el fin de dar
paso a las asociac io nes q ue perm itan su ca pitalizac in y el ap rovec hami ento de mayores esca las de produccin. Por eso, esta ini c iati va mantiene los lm ites de extensin a la pequ ea prop iedad .
Co n ell o se co nserva n los apro vec hamientos fam iliares y las unidad es prod uctiva s del ranchero indi vidu al.
Con el fin del reparto ag rari o, los ce rtifi ca dos de in afectabi lidad , necesa rio s en su mom ento para ac reditar la ex istencia de
la peq uea prop iedad, ya no lo se rn. La protecc in co nst ituc ional pl ena ya no estar cond icio nada a la obtenci n de dic hos ce rti fica do s. As reintegramos un sistema de amp lia p rotecc i n en
favo r de la seguridad jurdi ca de todos .

Para reve rt ir el deterioro de nuestro s bosques y est\mul ar su


ap rovec ham iento rac ion al, se propone definir el conce pto de pequ ea propiedad forestal, asim il ndola al lm ite d e 800 ha, qu e
prev la act ual fracc i n XV . La intenci n es clara, los aprovec ham ientos fo resta les ligados a pl antac io nes ind ustriales o rege nerac io nes mode rn as requ ieren de extensio nes sufic ientes pa ra alcanza r rentabil idad.

N uestro pas cuenta con proporciones muy bajas de tierras agrco lamente aprovec hables respecto al total del territorio . Por ell o,
el texto vige nte protege las mejo ras en la ca lidad q ue in trod uzca
el p rop ietario, aun q ue po r vi rtud de estas mejo ras lo s pred ios re-

1091

base n la extensin de la pequ ea propiedad. La ini ciativa co nse rva este estmu lo y lo refu erza al perm itir qu e las ti erras sea n
apro vec hadas perm itiendo la flex ibil idad necesa ri a para ca mb iar
el uso agrop ec uari o . Esto abr ir al culti vo extension es qu e hoy
so n ye rmo s o pred ios de n fima calid ad , en beneficio el e nu estra
agri cultura nac io nal. Po r ello se mod ifica el texto del ltimo prrafo de la fracc i n XV .

N uevas fo rm as de asociacin . La prod ucc i n agropecuaria,


en todo el mundo, es ca da da ms comp leja y requ iere de escalas adec uadas y form as de o rga ni zac in ms grandes y es pec iali za das . N o podemos qu edarn os atrs de esos procesos globales
de los q ue form amos pa rte. Req uerimos aju stes a nu estra agricultura para estimu lar su capitali zacin y as superar el estancami ento.
La desigualdad entre los prod uctores rurales y ot ro s secto res nos
co loca en desventaja y nos hace vulnerables, min a l <;~ co nvive nc ia soc ial y atenta co ntra el desa rrollo de nu estra eco no ma.
Tenemos un gra n espac io pa ra ava nza r co n increme ntos consid erab les en la prod ucci n, la prod ucti vid ad y el va lo r ag regado . Neces itamos ms inve rsi n, p blica y privada, mayo r flujo
tec no lgico pa ra el ca mpo y qu e stos se sum en al esfu erzo de
los ca mpes inos . Tanto en la peq uea prop iedad co mo en la eji dal se neces itan opc ion es pa ra alca nza r las esca las tc nicas y econm icas de la modern a un idad agro pec uaria y fo restal, respetando los lmites q ue la Co nstitu ci n establece a la p rop iedad
ind ividu al. Ell o es pos ible fac ili ta nd o formas de asoc iac i n qu e
agrup en ti erra pa ra la produ cc i n. La mayora de los propi eta ri os
pri va dos son mini fundi stas qu e fo rm an parte de las co mu nidades
rurales, con frec uencia en co ndi c io nes tan seve ras y restrin gid as
co mo las de los ejid atari os. Po r eso, la refo rm a debe estimu lar
la co mpactac i n y las asoc iac io nes en ca da un o de los ti pos de
p ro p iedad y entre ell os, para asegurar su capitalizac i n y su viabi lid ad .
Con viene, por eso, perm itir la part icipac i n de las soc iedades
po r acc ion es en la pro pi edad y produ cc i n rurales, regulando al
m ismo tiem po la extensi n mx im a, el nmero de soc ios y q ue
su tenencia acc io naria se aju ste a los lm ites im puestos a la peq uea pro piedad . En el caso de peq ueas pro pi edades stas podr n for mar parte del patrim o nio el e la sociedad y en el cas o de
ejidos, stos podrn adoptar fo rm as soc ietarias, inclu so me rca ntil es, para atrae r soc ios apo rtantes de rec ursos. Co n ello, se propi ciar el fluj o de ca pital hac ia las actividades agro pec uarias, as
como la introdu cc i n de tc ni cas de produ cc i n, adm inistrac in
y come rcializac i n modern as en un a relac i n respetu osa y eq ui tat iva .
Desde hace cas i un dece ni o el anon imato en la prop iedad acc io nari a dej de ex istir y, co n ell o, se evita el riesgo de la form aci n de latifundi os encubi ertos . El tiempo del latifundi o es el pasado . No ms prop iedad indi vid ual de enorm es extensio nes e
improdu ct ivas . No lo pe rm itiremos en la ley, ni lo to lera la prctica soc ial. Los lmites a la pequ ea propi edad so n ga rantas socialm ente aco rd adas pa ra la equidad . Se reafirm a esa decisi n hi st rica . Se abren, as , las pos ibi li dades pa ra el uso rac io nal de la
ti erra, sin afectar el co nsenso en co ntra de la ac umu lac in injusta .
Para log rar los ca mb ios qu e promu eva n la ca pita lizac i n del
ca mpo, esta ini ciativa pro po ne la reform a el e las fracc ion es IV y

1092

VI del artcul o 27 constitu cion al, eliminando las prohibi c io nes a

las soci edades mercan til es y estab lec iend o los criterios ge nerales
que deben sat isface r. Para la ope rac i n de empresas por acc iones en el ca mpo, la ley dete rmin ar los lm ites y los req uisitos
y condicion es para formar un a soc iedad mercant il por acc ion es,
prop ietaria de terrenos rst icos. Se desea promover nuevos vnculos entre ac to res produ cti vos, pero tambi n proteger al ca mpes ino en su asoc i-ac i n con socios mercant iles y ga rant iza r que las
soc iedades no se orienten hac ia la co nce ntrac in de ti erra oc iosa o co n fin es es pec ulativos . Tamb in se suprime en la fraccin
V I la prohibi ci n ge nrica a las co rporac ion es civ iles de posee r,
tener en propiedad o adm inistrar bien es races.
Co nfi amos en crea r las co nd ic iones para qu e la capac idad orga nizati va de los produ ctores co njunten rec ursos y esfu erzos en
trminos equ itat ivos y tran sparentes, ind epe ndi entemente de la
mod alid ad en la tenencia de la tierra. Por ello es ind ispe nsa ble
dar c larid ad en la ley a las modalidades de asoc iac in y otras formas contractua les para la produccin. Co n estas modifi cac ion es
reco noce mos la rea lid ad y la orientamos al brindar ce rteza y proteccin lega l a prcticas orga ni za ti vas que ya se ll evan a cabo en
el campo mex icano. Promovemos, por la va de la asoc iac i n,
la co mpactac i n produ ctiva de la ti er ra para in crem entar la rentabil id ad y mejorar el acceso al va lor agregado. Tod o a partir el e
la libertad y vo luntad de los productores ru rales.

Proteger y fortalecer la. vida ejidal y co munal


La reform a se propone reafirm ar las no rmas de tenenc ia de la tierra derivadas de la gesta ag raria de los mex ica nos y adec uarlas
a las nueva s rea li dades de l pas. Cada un a de ell as tiene origen
y propsito en los intereses y en la interacc in de grupos histri came nte conformados. El respeto y la proteccin a su co nfigurac in co mo ase ntam iento humano so n co ndi ci n para la preservac i n del tejido soc ial. Su base productiva debe se r fu ente de
bienestar para el ca mpes in o y de prosperidad para la nac i n . Por
ello se elevan a nivel constitu cio nal el reconoc imi ento y la proteccin al ejid o y la co munid ad. Co nfirm amos sin ambi gedad
al ejid o y la co munidad como fo rm as de pro pi edad al ampa ro
de nuestra ley suprem a. Son ti erras de los ejid atarios y co mun ero s, a ellos correspond en las dec isiones sobre su manejo . El siglo
XX ratific al ejid o y la comun idad co mo form as de vida co munitarias crea das a lo largo de la hi sto ri a. Demos paso a la reforma
agraria de los prop ios ca mpes inos.
La refo rm a a la fraccin VIl , que promu eve esta inic iati va, reconoce la d ist in c i n entre la base territorial del asen tam iento humano, sustento de una cultu ra de vida co munitari a, y la tierra para
la s activid ades producti vas del ncl eo ejid al y co mun al en el mbito parce lario. Reconoce, tambi n , la plena ca pacid ad de los ej idatari os de dec idir las formas que deben adoptar y los vn cul os
qu e desee n estab lecer entre ell os para ap rovechar su territorio.
Tambi n fij a el reconoc imiento de la ley a los derechos de los
eji datarios sob re sus parcelas. Estos cambios ati end en a la li bertad y dignidad que ex igen los ca mpesi nos y responden al co mprom iso del Estado de apoya r y sum arse al esfuerzo que ellos reali za n para vivir mejor .
La prop iedad ej ida l y comuna l se r protegida por la Co nsti tu c in. Se propone la proteccin a la integridad territorial de los

documen to

pueb los indgenas. Igualmente, se protege n y reco nocen las reas


co mun es de los ejidos y el sustento territori al de los asentami ento hum anos. En todo cas o, el so lar en el casco urbano seguir
siendo de la exc lu siva propiedad de sus moradores. Las superfic ies parce ladas de los ejidos podrn enajenarse entre los m iembros el e un mismo ejido de la mane ra que lo di spon ga la ley, propic iando la compactac in parcelaria y sin perm itir la ac umulac in
o la fragmentacin exces ivas .
Los poseedores de parcelas pod rn con stitu irse en asoc iac iones, otorgar su uso a tercero s, o mantener las mi smas co ndi c iones presentes. La mayo ra ca lificada del n c leo de poblacin que
fij e la ley podr otorgar al ej id atario el dom inio de su pa rce la ,
previa regularizac in y defini c in de su poses in ind ividu al. H ay
qu e exp resa rlo co n c laridad. Los ejidata ri os que qu iera n perm anece r co mo tales rec ibirn el apoyo para su desa rrol lo. No habr
ve ntas forzadas por la deud a o por la restricc in. La ley pro hib ir
cont ratos qu e de manera man ifiesta abuse n el e la co nd icin de
pobreza o de ignoranc ia. Sostenemos el ejerc ic io de la libertad ,
pero ste jam s pu ede confund irse co n la ca renc ia de opc iones.
Nad ie quedar obl iga do a opta r po r algun a de la s nu evas alternat ivas; dejaran de se rlo . Se crea rn las co nd icio nes pa ra ev itar
qu e la oportun idad se co nfund a co n la ad vers id ad.
El Estado mex ica no no renunci a a la proteccin de los intereses el e los ej idatarios y co mun ero s. La reform a propu esta prese rva ese mand ato pero di stingu e clara mente ent re las acc iones de
protecc in y promocin que s asum e, de aqu ellas que no debe
rea liza r porque suplantan la iniciati va ca mpesina y anu lan sus respon sa bil idades . Debe mos reco noce r la madurez q ue ha promov ido la reform a agra ri a y la po lti ca ed uca ti va, el e sa lud y de bi enestar en genera l que ha rea li za do el Estado mex ica no durante
mu c has dcadas . La reforma reco noce la plena ca pac idad lega l
de l ejid atari o y tamb in sus respo nsa bil idades. A ellos les co rre<;ponde reso lve r la fo rm a de ap rovec hamiento el e sus predi os dentro de los rangos de libert ad que ofrezca nuestra Ca rt a Magna.
La capac id ad y d ignid ad de los ca mpes inos, su importanc ia
y la de sus o rga ni zac ion es, su deci sin , requ ieren apoyo y no patern ali smo; co nstitu ye n, por eso , puntos de part ida para la moderni zac in de la produ cc in rural. El respeto a la libertad el e los
produ cto res rurales, la protecc i n de sus co munid ades y el reconocimi ento pl eno de su autonoma estn in sc ritos en la prop uesta, sin merma el e la ob li gac in del Estado para o rd enar y normar
el co njunto con eq uidad, as como para proteger a los campesinos .
Debemos co mbatir la pobreza; estamos luchando por supe- .
rarla sum nd onos a la iniciati va de los ca mpes in os que en sus propios trminos rea li zan ya en la vida cotidi ana un a reforma campes in a de gran profundidad. Debe mos ace rca rn os m s a las
preocupaciones y a los intereses ve rd aderos de los produc tores
rurales con respeto y so lid arid ad , y no prete nd er qu e a n no ll ega el tiem po para qu e decidan sob re sus propios asu ntos. Demos
pleno reco nocimi ento a nuestra hi sto ria y a la luc ha ele los ca mpesi nos, a la di ve rsid ad de las form as de tenenc ia y de aprovec ham iento de la tierra. Podremos superar los retos co mo lo hi c imos tanta s veces en el pasado.
No se modifi ca n las dispos icion es del art culo 27 que dete rmi nan la capacidad pa ra adq uirir el domin io ele tierras y aguas,
para mex icanos, extra nj eros, iglesias e inst ituciones de beneficen-

comercio exterior, noviembre de 1991

c ia y bancos, fracciones 1 a 111 , y la V. Igua lm ente la jurisdiccin


federal , fraccin V Il , las referentes a las nulidades y actos jurdicos histricos, fracc iones V III y XVI II , y la nulidad por divisin , fraccin IX. La segurid ad ju rdica, el acceso a la ju st icia agraria ex pedita y la asesora lega l a los ca mpes in os, se mantienen corn o hasta
ahora, fraccin XIX.

Carcter integral de la transformacin


en el campo
1 desa rro ll o, el crec imi ento con ju sti c ia soc ial, no pu ede lograrse s lo por el cambio a la ley; req ui ere ele una propuesta
y un programa ms ampli o. La reform a al campo mex ica no qu e
propon erno s a la nac in se enmarca en otras acc iones, por medio el e las cual es asegu raremos qu e el trnsito hac ia una vid a campesina libre, rn s prod ucti va y ju sta se co nso li de. Co nvoca, por
eso, a toda la soc iedad a sumar esfuerzos y vo luntad para un a
tran sformac in co n j ustic ia en el ca mpo.

El flujo el e cap ital hacia la produccin agropec uari a y la organi zac i n eficien te ele la produccin co nstitu ye n tambi n objetivos ce ntrales ele la mod erni zac in en el ca mpo. La in vers i n pbli ca en infraest ru ctu ra y en desarrollo cientfi co y tec nol gico
se r parte med ul ar de ell a; se buscar red ucir la in ce rtidumbre
propia ele las actividades agropec uari as med iante el desarro llo de
m ejores in strum entos fin anc ieros corno el seguro y los mercados
d e cobe rtura s; se impul sar la c reac i n de siste mas de come rciali zaci n ms modernos y cadenas el e transfo rm aci n ms eficientes, en beneficio. del productor y el co nsumid o r. El ca mbi o estru ctural qu e ha v ivido nu est ra eco noma perm itir al productor
ten er acceso a insurnos competiti vos y de alta ca lidad , necesario s para la agricultura moderna. El desa rrollo ele nu estros mercados financ iero s, el mayor vo lum en ele ahorro que genera la economa y la polti ca de fom ento el e la banca de desa rrollo, darn
al productor mayor acceso a rec ursos para nu evas opciones ele
proyectos productivos.
El bienestar rural es co ndi ci n ese ncial en este proceso. Estam os realizando , con la dec idid a participacin de los habitantes
de l medio ru ral, un ex traordinario esfuerzo para estab lece r en el
ca mpo un mnim o ele bi enes tar social por abajo del cua l nin guna
famil ia debe viv ir . Por medi o de l Programa Nac io nal de So lidaridad hemos co nst ruido o rehab ilitado ce rca ele 20 000 espac ios
edu ca ti vos en el med io rural; se co nstitu ye ron y eq uiparon 880
unid ades mdicas y ce ntros de sa lud para el ca mpo; se introdujeron , am pli aron o rehabilitaro n 900 sistemas ele agua potab le y
208 de alca ntarill ado; se electrifi caron 2 700 comun id ades rurales, se in stalaron 1 000 ti end a rurales, la red cam in era y ele se rvicio al medio rural crec i en 4 500 kilmetros.
Dentro del mismo Programa y co n la ampli a participacin de
los cam pesinos, apoya mos la produccin de bs icos en 28 enti dades. Co n el Fondo de So li dar idad para la Producc i n ms de
600 000 productores que no tenan acceso al c rdito, enco ntraron fin anciam iento con la so la cont rapa rt e ele su palabra , para
producir en cerca ele dos mill o nes ele hectrea s; 200 000 cafetaleros con menos ele 5 ha rec ibi eron apoyo para la produ cc in
y comerc ializac in; 87 organ izac iones foresta les y ms el e 1 000
organizaciones de productores indgenas, conforme a sus propias

1093

inic iat ivas, rec ibieron recursos pa ra el desa rro ll o ele proyectos productivos. Todas esas inversion es son recuperab les grac ias al trabajo q ue rea li zan los propios productores.
Adems, se est impul sa nd o la constru cc in de obras el e riego y su rehabilitac in , de infraest ru ctura pecuaria, proyectos
agroinclu strial es y ele fomento min ero en el medio rural . Se co nformaron cinco programas de desa rro ll o region al que integra n los
es fu erzos para estab lece r un crec imi ento armni co y sostenido .
Los resultados so n tangibl es. La generosa ent rega y capac id ad ele
las organizaciones ele los campes inos los hacen posib les. El props ito es fortal ece r esta s acc iones para tejer una autntica red ele
proteccin soc ial a los campes in os el e menos in gresos y producti v id ad. Esta reforma integ ral extend er sus beneficios a qui enes
ele bu ena fe han solicitado tierras pero que, la in ex istencia ele ellas,
no perm ite re spond er; ser ofrec indol es opo rtunid ades de empleo productivo co mo So lid arid ad trabajar co n ell os y para ell os.
Este esfue rzo conform a un a reform a agraria para nuestros das:
la co nstru cc in el e un nu evo modo ele vid a campesino, co n ms
bienesta r, li bertad y ju sti cia; la nu eva relac in ent re el Estado y
la soc iedad que est co ntenid a en nu estra propuesta . Por ell o la
refo rm a, para alcanzar su propsito y tener viabi lidad y permanencia , se co nstru ye co mo apoyo al emperi o, a la dec isin democ rti ca y a la li bre ini ciat iva ele los propios hombres y mujeres
del campo. Esto es principio y mtodo de So lid aridad en el medio rural.
La modificacin jurdi ca es prin cipio y requisito ese ncial de
la reforma , fuente de legalidad para todos los dems procesos que
aco rnp ari an a esta propu esta. Debemos part ir de la reform a al artculo 27, porque es sta la no rma bs ica que estab lece la direcc in y los princip ios ge nerales, para que se traduzca en adecuacion es a la legislaci n de la materia, en espec ial a su ley
reglamentaria.
Reconociendo lo que hoy es la rea lid ad del campo mex ica no
y co n respeto a los va lores que han nutrido nu estras lu chas agrarias es ta ini ciativa propu esta al Co nstituyente Permanente pers igue co nducir el cambio del agro mexicano para que en l exista
ms ju st icia y se genere ms prosperidad, sus in strum entos promuevan la certidumbre, la reactivac in de l secto r rural y el fortalec imi ento de ejid os y co munidad es.
Es im po rta nte mencionar que en los artcul os transitorios de
esta ini ciat iva se determina la ley ap li cab le al momento qu e entrase en v igor esta reform a. Estas di spos iciones so n co mpatib les
co n el pleno reco nocimi ento de las actuales autorid ades agra ri as,
representantes de ej idos y com unid ades. Por lo que se refiere a
los asuntos en materi a de amp liacin o dotacin de tierras, bosques y aguas y creac in de nu evos ce ntros de pob lac in, en trmite a la fecha de entrada en v igo r de la reforma const itu cional,
se prev lo co ndu cente para no interrumpir su desahogo. Para
estos propsitos, las disposiciones transitori as prescriben que las
autorid ades que han ve nido desahogando d ic hos as untos, co ntin en hacindolo sujetnd ose a la legislac in reg lame ntaria del
reparto agrario.
Una vez c reados los tribunales, en caso el e ap roba rse esta ini ciat iva, se les turnaran los exped ientes de los asuntos an pendientes de resolucin, para que los resuelvan en definitiva. Bus-

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camos protege r los legtim os intereses de los ca mpesin os. Es un


deber de just ic ia.
La iniciativa propo ne las adec uacio nes a la co nfigu raci n co nstituc iona l de nuestro siste ma de te nencia de la tierra, co nforme
a la nu eva rea lidad q ue vivimos . Los aj ustes de l o rde n lega l no
va n a imp li ca r la so luc i n auto mt ica a nu est ros probl emas ms
urge ntes: ell os no de ri va n nica mente de la tenenc ia de la tierra.
Los prob lemas del ca m po mex ica no son muy co m plejos, su reso lu ci n prese nta eno rm es reto s po rqu e en el ca mpo co nfluye
la gran diversidad de la nac i[l , en l se vin cula tod a la soc iedad,
sus alca nces definen buena parte de nuestro futuro. No podemos
ni debemos esperar so lu cion es inm ediatas. Tom arn tiempo; req uerirn de tod a nuestra unid ad y ded icac in.
La reforma co nsti tuc io nal y, despus, reglamentari a, es un paso
trasce nden te e indi spe nsa bl e. Pero es necesa ria, adems, la partic ipacin de los gobiern os de los estados, de las autori dades muni c ipa les, de la soc iedad en general y del Gob iern o fede ral en
un esfuerzo dec idid o de unid ad q ue co mienza po r los produ ctores m ismos, sus aspirac io nes, su se ntid o prcti co, su eno rm e volun tad . De ah, los rec ursos y los in strum entos para la producci n, las asoc iac io nes duraderas, el fo rta lec imiento de las
o rga ni zac iones y su gesti n, podrn reun irse co n el m ismo propsito. La intenci n es, sencillamente, ms justi cia: ju sticia soc ial.
Eleva r el bienestar de los produ cto res y aum entar la produ cc in
del ca mpo deben aho ra rec ibir ex presi n co ncreta. No rma yacci n se un en en la refo rm a integral qu e merece y neces ita el ca mpo mex ica no .
Po r lo antes expuesto, y co n fund amento en la fracc i n 1 del
artc ul o 71 de la Co nsti tuci n Po ltica de los Estados Unidos Mexica nos, po r el digno co ndu cto de ustedes, CC. secretari os, me
perm ito someter a la consideracin del H. Congreso de la U ni n,
para los efectos del artculo 135 de la prop ia Co nstitu c i n, la prese nte ini ciativa de

DECRETO QUE REFORMA EL ARTCULO 27


DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Artculo nico . Se reforma n el p rrafo tercero y las fracc iones


IV; V I, p rim er p rrafo; Vil ; XV y XV II y se de roga n las fraccio nes
X a XIV y XV I, del artcul o 27 de la Consti tu ci n Po lti ca de los

Estados U nidos M ex ica nos, para q uedar co mo sigue:

" Artculo 27.


La nac in tendr en todo ti em po el de rec ho de im po ner a la
prop iedad pri vada las moda li dades que dicte el in ters pb lico,
as como el de regu lar, en beneficio soc ial, el aprovecham iento
de los elemen tos natura les susceptib les de aprop iacin, con objeto de hacer una d istrib uci n equ itativa de la ri q ueza pb li ca ,
cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equi li brado del pas
y el mejoramiento de las condiciones de vida de la pob lacin rura l y urbana. En consecuencia, se dictarn las med idas necesarias para ordenar los asentam ientos humanos y estab lecer adecuada s provisiones, usos, reservas y destin os de tierras, aguas y
bosqu es, a efecto de ejecutar obras pbli cas y de planear y regular la fundacin , co nservacin , mejoramiento y crec im iento de

documen to

los centros de po blac i n; para prese rvar y restaurar el equ ili brio
eco lgico; para el fracc ion ami ento de los latifundi os; para di sponer, en los trmin os de la ley reglamentari a, la orga nizac i n y exp lotac i n co lectiva de los eji dos y comunidades; para el desa rro ll o d e la pequ ea propiedad rural; para el fo mento de la
ag ri c ultura, de la ga nadera, de la silvicultura y de las dems acti vidades eco n micas en el med io rural, y pa ra evitar la destru cc i n de los elementos naturales y los daos qu e la pro pi edad pueda sufrir en pe rj uicio de la soc iedad .

a 111 . . ..... .. . . . ...... . . .... . .


IV . Las sociedades merca ntil es por acc io nes podrn ser propietarias de terrenos r sti cos pero nica mente en la extensin que
sea necesa ri a para el cum pli m iento de su objeto . La ley reglamentari a regul ar los lmites de la prop iedad territo ri al que debern
tener las sociedades de esta clase qu e se ded iqu en a act ivid ades
agrco las, ga naderas o fo restales, as como su estru ctura de ca pital y su nmero mn imo de soc ios, a efecto de qu e las ti erras propi edad de. la soc iedad se aju sten en relac i n co n cada soc io a los
lmites de la pequ ea pro pi edad;

V . .. .

VI. Los estados y el D istri to Federal, lo mi smo qu e los m unic ipios de tod a la Rep bli ca, tendrn plena capac idad pa ra adquirir
y posee r todos los bienes races necesa ri os para los servic ios p blicos.

V il . La ley reco noce y protege la pro pi edad ejidal y co mun al


de la ti erra, ta nto para el ase nta m iento hum ano como para las
acti vidades produ cti vas.

La ley proteger la integridad territoria l de los pueblos indgenas.


Co nside rando el respeto y fo rta lec imi ento de la vida comunitaria de los ej idos y co m uni dades, la ley proteger la base territori al del ase ntami ento humano y regular el aprovec hami ento de
ti erras, bosqu es y aguas de uso comn y la provisi n de acc io nes
de fo mento necesa ri as pa ra elevar el ni vel de vida de sus pob lado res .
Co nside rando el respeto a la volu ntad de los ejidata ri os y comun eros pa ra adoptar las co nd ic io nes qu e ms le co nve nga n en
el aprovec hami ento de sus rec ursos produ cti vos, la ley regular
el ejercic io de los derechos de los comuneros sob re la tierra y
de cada eji data rio sobre su pa rce la. Asimi smo establecer los procedimi entos por los cuales ej idata ri os y co mun eros pod rn asociarse entre s o con terceros y otorgar el uso de sus ti erras; y tratndose de ej idatarios, tra nsm itir sus derechos parcelarios entre
s; igua lm ente fijar las co nd iciones conforme a las c uales el ncleo eji dal podr otorgar al eji data rio el dom inio sobre su pa rcela.
La resti tuci n de tierras, bosques y aguas a los n cleos de poblac i n se har en los trm in os de la ley reg lamenta ri a.

1095

comercio exterior, novie mb re de 199 1

So n de juri sdi cc i n federal todas las cuesti o nes q ue po r lmites en terrenos ejid ales y co mun ales, cualq ui era qu e sea el o ri ge n de stos, se hall en pend ientes o se susc iten entre dos o ms
n c leos de pob lac i n, as como las relac io nadas co n la tenencia
de la ti erra de los ejid os y com unidades, en los trmin os qu e la
ley reglamentari a seale. Para estos efectos, y en ge neral, para
la admini strac i n de ju sti c ia agraria, la pro pi a ley in stituir tribu nales do tados de auto noma y pl ena j uri sd icc i n.

b] Si transc urrid o el plazo el excedente no se ha enajenado,


la ve nta deber hace rse medi ante pbli ca almo neda.
Las leyes locales o rga ni za rn el patrim on io de famili a, determin and o los bienes qu e deben co nstituirlo, so bre la base de q ue
se r in ali enable y no estar suj eto a em bargo ni a grava men
ningun o;
XV III

XX .

V III y IX.

X. (Se deroga).

Transitorios

XI. (Se deroga) .


XII. (Se deroga).
XIII. (Se dero ga ).
XIV . (Se deroga).
XV . Se co nsid erar pequ ea pro pi edad agrco la la qu e no exceda de 100 hect reas de ri ego o hum edad de primera o sus equ ivalentes en otras c lases de tierras .

Para los efectos de la equiva lencia se co mputar un a hectrea


de ri ego por dos de tempora l, por cuatro de agostadero o de bu ena
calid ad y po r oc ho de bosqu e, mo nte o agostadero en terrenos
rid os.
Se co nsiderar, asimi smo, co mo pequ ea propi ed ad, la superfici e q ue no exceda d e 150 hect reas cuand o las ti erras se dedi qu en al culti vo de algodn , si rec iben ri ego de ave nida flu vial o
por bom beo; de 300 , cuand o se destinen al cultivo de pltano,
ca a de az ca r, caf, henequ n, hu le, cocote ro, v id , oli vo, quina, va inil la, cacao o rbo les frutales.
Se co nsid erar peq uea propi edad ga nadera la q ue no exceda el e la superfi cie necesa ria pa ra mantener hasta 500 ca bezas
de ga nado mayo r o su equiva lente en ga nado menor, en los trmino s qu e fij e la ley, ele ac uerd o co n la ca pac id ad fo rrajera de
los terrenos.
Cuand o debid o a ob ras de ri ego, drenaje o cualesquiera otras
ejec utadas por los d ueos o poseedo res de un a pequ ea propiedad se mejo re la ca li dad de sus ti erras, aunqu e se ca mbi e el uso
de las m ismas, seguir siendo co nsid erada co mo pequ ea propied ad , aun cuando, en virtud ele la mejo ra o btenid a, se rebase n los mx im os se ri a lados po r esta fracc i n, siemp re qu e se renan los requi sitos q ue fij a la ley;
XV I. (Se deroga) .
XV II. El Co ngreso de la Uni n y las legislaturas de los estados,
Pn sus res pectivas juri sdicc io nes, ex pedirn leyes q ue estab lezcan los proced imi entos para el fracc ionam iento de las extensiones qu e excedan los lm ites se alados en la fracc i n XV de este
artcul o, de ac uerdo co n las sigu ientes bases:

A rtculo primero. El prese nte Dec reto entrar en vigo r al da sigui ente de su pub li cac i n en el D iario O ficial de la Federacin .
Artculo segundo . A parti r de la entrada en vigor de este decreto y en ta nto no se mod ifi q ue la legislac i n reglamentari a en
materia agrari a, continu arn aplic ndose sus di sposicio nes, inclui das las relativas a las auto ri dades e in sta ncias co mpetentes y a
la o rga nizaci n intern a de los ejid os y co munid ades, siempre qu e
no se opo nga n a lo establ ec ido en este m ismo dec reto.
A rtculo tercero . Los com isariados ejida les co ntinuarn fun cionando de confo rm idad co n las d isposic iones lega les vige ntes .
A rtculo cuarto. La Sec retara de la Reform a Agraria, el Cuerpo Co nsul tivo Agrari o, las comi sio nes ag rarias mixtas y las dems
auto ri dades co m petentes, co ntinuar n desa hoga ndo los asuntos
qu e se encuentren en trm ite en materi a de ampliac i n o d otaci n de ti erras, bosqu es y aguas y creac i n de nu evos ce ntros de
po blac i n, de co nfo rmid ad co n las di sposicio nes lega les qu e reglamenten dic has cuestiones y que estn vigentes al momento de
entrar en vigor el prese nte dec reto.
Los ex ped ientes de los as untos arrib a mencion ados, sobre los
cuales no se haya d ictado reso lu c i n definitiva al mo mento de
entrar en fun cion es los tribun ales ag rarios, se po ndrn en estado
de resolu ci n y su turn arn a stos pa ra qu e resuelva n en defini ti va, el e co nformid ad con las di spos iciones lega les a qu e se refiere el prrafo anteri o r.
Los dems asuntos de naturaleza agrari a qu e se enc uent ren
en trm ite o se prese nten a partir de la entrada en vigor de este
dec reto, y q ue co nfo rm e a la ley qu e se exp ida deban pasa r a
se r de la competenc ia de los tribun ales agrari os, se turn arn a stos un a vez q ue entren en fun cion es para qu e resuelva n en definitiva.
Reitero a ustedes CC. sec reta rios, las seguridad es de mi atenta
y d istin guida co nsid erac i n.

Palac io Nac io nal, 7 de nov iembre de 199 1


SU FRAG IO EFECTIVO , NO REE LECCIN

a] El excedente de ber ser fracc ionado y enajenado por el propi etari o dentro de un plazo de dos aos co ntado a partir de la
no tificac i n co rr espond iente;

El Presid ente Co nstitu cio nl de los Estados Un idos M ex ica nos


Ca rlos Sa linas de Cortari

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