Estratgia Nacional de defesa - uma breve anlise

Mario Cesar Flores *

A Estratgia Nacional de Defesa (doravante referenciada como
END), aprovada pelo decreto 6703 de 18 de dezembro de 2008, um
documento complexo e abrangente, sobre a defesa nacional em seus
vrios aspectos e temas interativos, militares e civis. Dos 1930 at a
redemocratizao nos 1980 tivemos como documento orientador o
Conceito Estratgico Nacional, com sua avaliao da situao e suas
diretrizes, formulado pelo ento Conselho de Segurana Nacional e
rigorosamente mantido sob alto grau de sigilo; poucos militares do alto
escalo o conheciam! E no ps-redemocratizao j tivemos polticas
de defesa, em geral superficiais e vagas. Todos, documentos de
precria (se tanto) utilidade para estimular o interesse nacional no
tocante defesa; no caso do Conceito Estratgico, at porque no havia
acesso pblico a ele. A END, pelo contrrio, aberta ao conhecimento
pblico. Mas est interessando opinio pblica, ou mesmo ao mundo
poltico? Aparentemente no. A despeito da importncia do seu
contedo, raro encontrar qualquer manifestao sobre ela, na mdia.
Aprovada h mais de dois anos, qual foi at agora a repercusso da
END no Congresso Nacional, rgo inerentemente vinculado ao assunto
e por ele co-responsvel, numa democracia? No houve, ao menos em
termos de despertar a ateno da mdia e da opinio pblica. Tampouco
houve repercusso na intelligenzia nacional (universidades) e em
setores econmicos relacionados com o assunto - a indstria de
interesse da defesa. Quanto ao prprio poder executivo, o decreto que
aprova a END contm esse preceito: os rgos e entidades da
administrao pblica federal devero considerar, em seus
planejamentos, aes que concorram para fortalecer a defesa nacional.
Em tpico sobre a implementao da estratgia de defesa so citadas
recomendaes nos campos da energia, transporte e comunicaes.
Estaro sendo elas praticadas? Dada a tendncia histrica brasileira de
estanqueidade funcional, no seguro que isso venha ocorrendo... A
END reconhece toda essa deficincia e preconiza sua superao para
que a Nao participe da defesa.
A END foi elaborada por Comisso (Comit Ministerial) dirigida pelo
Ministro da Defesa, coordenada pelo Ministro-Chefe da Secretaria de
Assuntos Estratgicos e integrada pelos Ministros do Planejamento,
Fazenda e Cincia e Tecnologia, assistidos pelos comandantes das
trs Foras, ouvidos especialistas e pessoas de reconhecido saber no
campo da defesa. no mnimo curiosa a no participao (ao menos a
no participao formal, explicitada no documento) de representante do
Ministrio do Exterior, cuja contribuio seria supostamente fundamental,
numa estratgia de defesa; a formulao teria de fato ocorrida sem o
aporte daquele Ministrio? Improvvel... Apesar da configurao
heterognea da Comisso, sensvel no seu produto a influncia
singular do Ministrio da Defesa, da SAE (de seu titular e coordenador) e
das prprias Foras, cujos axiomas tradicionais, desenvolvidos com
autonomia ao longo da histria, transparecem no documento.
A END pretende orientar a modernizao do sistema de defesa
nacional, com a reestruturao das Foras e da indstria da defesa, bem
como a reviso da poltica da composio humana das Foras objetivos desenvolvidos em consideraes e orientaes em geral
positivas, ainda que algumas sujeitas a dvidas ou mesmo discutveis,
como veremos. Seria invivel em artigo como este comentar os
inmeros detalhes da END, que se desdobram e se complementam em
muitos tpicos temticos interativos, distribudos em dois captulos:
formulao e implementao. O artigo focaliza seletivamente alguns
aspectos dos temas tratados no documento, particularmente relevantes
e/ou que merecem ponderaes sobre suas circunstncias e realidades.
Comecemos com o Ministrio da Defesa.
A END procura consolidar e prestigiar o Ministrio - um propsito
imposto naturalmente pelo fato de ser o Ministrio da Defesa uma
inovao colidente com a longa tradio de autonomia corporativa das
Foras. Deixa clara a direo do Ministro sobre as Foras - O Ministro
exercer, na plenitude, todos os poderes de direo das Foras Armadas
que a Constituio e as leis no reservarem, expressamente, ao

Presidente da Repblica -, centraliza a poltica de compras e atravs

de seu Estado-Maior Conjunto construir as iniciativas que dem
realidade prtica tese da unificao doutrinria, estratgica e
operacional.. das Foras. Preconiza at mesmo a formao de quadros
de especialistas civis em assuntos relacionados com a defesa nacional,
sem os quais, diga-se de passagem, o Ministrio da Defesa no atingir
sua maturidade. Como diz a END, esses especialistas ...permitiro, no
futuro, aumentar a presena de civis em postos dirigentes do Ministrio
da Defesa.. Detalhe importante: a END estabelece que cabe ao Ministro
indicar ao Presidente da Repblica os Comandantes das trs Foras.
Esse preceito, a primeira vista natural, aponta caber ao Ministro da
Defesa a intermediao da subordinao do sistema militar ao poder
poltico - intermediao consagrada nas democracias organizadas e
consolidadas, mas que significa uma ruptura com nosso passado.
Outro assunto relevante, a que a END se reporta vrias vezes: a
integrao das trs Foras. A idia correta e vem se aplicando no
mundo desenvolvido e de poder militar eficiente, onde est sendo
integrado o que possvel integrar, nos campos estratgico, operacional,
logstico e tecnolgico. Ela preconiza unificar as operaes das trs
Foras... e dispe que ...os instrumentos principais dessa unificao
sero o Ministrio da Defesa e o ...Estado-Maio Conjunto.... Em
coerncia com a idia integralizante, preconiza at mesmo a
coincidncia territorial dos Comandos Regionais das trs Foras e a
existncia neles, de Estados-Maiores (regionais) Conjuntos.
Embora correta, no Brasil a integrao no tem concretizao fcil e
tranqila, em razo da nossa cultura de autonomia das Foras. Ao longo
da histria brasileira cada uma delas cultivou preocupaes e
prioridades que lhes so peculiares e respondem s suas perspectivas
corporativas, margem de uma escala nacional integrada de
preocupaes e prioridades - anomalia para a qual concorre h muitos
decnios a apatia do poder poltico pela defesa nacional. A tradio de
autonomia corporativa das Foras, alm de discutvel sob a perspectiva
objetiva da defesa nacional, em que a tecnologia vem evidenciando a
integrao, est em choque com as restries financeiras. Realmente:
quando a relao integrada de prioridades a soma das relaes
corporativas de prioridades e tudo igualmente prioritrio, o atendimento
racional, com recursos curtos, torna-se impraticvel.
Esclarecendo: a END define como primeira misso da Marinha a
negao do uso do mar (ao eventual inimigo...) - misso estratgica
naval consagrada, de defesa do pas contra agresso que se manifeste
pelo mar - e, para isso, os submarinos nela enfatizados so eficientes,
os convencionais e mais ainda os nucleares. Entretanto se a
preocupao nacional maior diz respeito defesa da Amaznia, essa
nfase naval prioritria s se justifica em se tratando de ameaa clssica
de grande potncia, que inclua o acesso rea pelo mar (atualmente, a
nica grande potncia capaz disso, os EUA...). Se a ameaa mais
preocupante for a irregular (guerrilha, criminalidade transnacional em
suas diversas modalidades) ou mesmo regular, de Estado regional (hoje
inverossmil, embora no impossvel), a participao dos submarinos
seria respectivamente nula ou secundria. A integrao de prioridades
tema crtico e complexo, cuja conduo cabe ao Ministrio da Defesa. A
END no o aprofunda, talvez (conjectura do autor) para no acicatar o
ressentimento das vises corporativas das Foras e para no criar
embaraos internacionais, j que prioridades hierarquicamente definidas
sugerem ameaas tambm definidas.
Essa observao tem a ver com as hipteses de emprego das
Foras, para resguardar (proteger, defender...) o espao areo, o
territrio e as guas jurisdicionais brasileiras. Diferente das hipteses de
guerra mais incisivas, do antigo Conceito Estratgico Nacional sigiloso,
as vagas hipteses de emprego da END no esto relacionadas
claramente com ameaas especficas e so, portanto, menos objetivas
como balizamento da configurao e da distribuio territorial do sistema
militar como um todo. O macro-propsito definido na END - ...resguardo
(proteo, defesa...) do territrio, das linhas de comunicaes martimas
(at onde isso se aplicaria, estender-se-ia, por exemplo, ao transporte de
soja e minrio de ferro at a China...?), das plataformas de petrleo e do
espao areo em princpio correto, embora talvez fosse prefervel
explorao dos recursos no mar sob jurisdio brasileira, ao invs de
plataformas de petrleo. Mas sem uma razovel idia das ameaas e
seus graus de verossimilidade - se clssicas, em que nvel, as

irregulares, se guerrilha ou meramente criminosas transfronteirias - de

fato complicado definir tanto a configurao como a distribuio territorial
das Foras, particularmente num quadro de escassez de recursos, em
que se impe a lgica das prioridades. Afirma a END que convm
organizar as Foras Armadas em torno de capacidade, no em torno de
inimigos especficos. O Brasil no tem inimigos no presente. Realmente
no temos inimigos estatais especficos, embora tenhamos, como tm
nossos vizinhos, ameaas irregulares, mas o fato que a feliz
indefinio ( prefervel no ter, a ter inimigos) no ajuda a organizar a
defesa nacional.
provvel que essas imprecises venham a ser superadas nos
desdobramentos propriamente militares da END, que ao menos em parte
sero sigilosos, como ocorre em todo o mundo
Sobre a distribuio territorial, um comentrio sucinto. curioso
observar que a END, ao criticar a concentrao do Exrcito no Sudeste e
Sul (concentrao coerente com as tenses do passado) e da Marinha
no Rio de Janeiro e embora afirmando a indefinio de ameaas (e de
inimigos), ela diz que ...as preocupaes mais agudas esto...no Norte,
no Oeste e no Atlntico Sul..., sem esclarecer as ameaas que
justificariam as preocupaes mais agudas No contexto dessa idia, a
distribuio indicada na END lgica: Amaznia e fronteiras em geral,
foras dotadas de mobilidade estratgica na regio central, para rpido
emprego onde necessrio e foras no Sul e Sudeste para defesa da
concentrao demogrfica e econmica e da infraestrutura de gerao
de energia nessas regies, alm do aumento da presena naval no
Norte ( citada especificamente a ...regio da foz do Amazonas) e
Nordeste. A END aponta a necessidade de constituio de uma
Esquadra no Norte / Nordeste.... Se isso vier a ser algum dia possvel,
timo; entretanto, mas mais urgente o preparo de estrutura de apoio
(base naval), porque os navios podem ser para l deslocados, quando
conveniente.
Passando a outro tema: a END enfatiza o desenvolvimento cientfico
e tecnolgico que libere o Brasil da dependncia tecnolgica externa.
Essa nfase absolutamente correta: no Brasil pretendente presena
ativa na ordem internacional a tecnologia tem que ser instrumento
fundamental no seu preparo militar. Conviria ter constado uma breve
referncia ao esforo de desenvolvimento tecnolgico particularmente
orientado para o que no nos acessvel por parcerias que transfiram
conhecimento - orientao que inclui trs setores repetidamente
mencionados na END como justificando especial ateno e nos quais
difcil ou invivel a cooperao internacional: o espao, a ciberntica e o
nuclear (onde se insere a propulso de submarino).
A citao de nosso compromisso (TNP e Constituio) com a no
proliferao de armas nucleares complementada pela afirmao da
...necessidade estratgica de desenvolver e dominar essa tecnologia)
a frmula semntica (energia nuclear para uso pacfico) usada por
alguns pases (o Ir o grande exemplo atual) que querem manter
aberta a porta tecnolgica para o uso da tecnologia nuclear que vier a
ser visto como necessrio...
O domnio da tecnologia espacial preconizado na END est
relacionado com as comunicaes, com a tecnologia de localizao e
posicionamento e com o monitoramento / controle territorial. Esse,
associado idia da mobilidade militar: num pas como o Brasil
invivel a onipresena militar e para compensar essa inviabilidade a
soluo a mobilidade oportuna, propiciada pelo conhecimento da
situao; a END associa acertadamente os cuidados com a Amaznia
capacidade de monitoramento da regio. Teria sido conveniente
acrescentar queles trs setores crticos (espao, ciberntica e nuclear)
a missilstica, tambm includa na relutncia internacional de
transferncia de conhecimento. incompreensvel que, a despeito do
atual nvel de desenvolvimento brasileiro, o desenvolvimento missilstico
do Ir (msseis estratgicos e tticos antiareos) esteja to frente do
nosso e esse atraso s se resolve por esforo prprio. Talvez (isso no
est claro) a END integre implicitamente a missilstica no tema espao o que no seria exatamente correto porque a missilstica inclui os
msseis de uso ttico, que no cabem rigorosamente na questo
espacial.
Complemento natural da nfase na tecnologia, correta e
reiteradamente reconhecido na END, o estmulo industria de
interesse militar. Na verdade, mais do que estmulo, o resgate dessa

indstria, que j viveu poca de razovel sucesso e entrou em

melanclico declnio h cerca de 20 / 30 anos. Embora a END realce a
participao da indstria privada, natural em pas de economia
capitalista, ela atribui industria estatal o pioneirismo em tecnologia que
as empresas privadas no possam alcanar ou obter, a curto ou mdio
prazo, de maneira rentvel.
No quadro industrial-financeiro da participao da indstria privada a
END menciona um aspecto de grande pertinncia, co-responsvel pelo
declnio das indstrias de defesa: a necessidade de que os oramentos
assegurem continuidade aos projetos, indispensvel sobrevivncia dos
prprios projetos e at mesmo sobrevivncia empresarial - o que h
muito no vem acontecendo (dois casos relevantes: o colapso da
Engesa e o eclipse da Avibrs). Essa continuidade tem sido muito
prejudicada pela insegurana e insuficincia oramentria. Basta-nos
imaginar, a respeito, o tumulto a que esto sujeitos alguns projetos,
imposto pelos cortes oramentrios definidos no incio de 2011 (em
realce a postergao dos caas da FAB e a ameaa ao contrato com a
Frana, que inclui submarinos...).
As parcerias industriais com empresas estrangeiras so
corretamente condicionadas efetiva transferncia de tecnologia.
Ademais, preconiza a END que sempre que possvel, as parcerias
sero construdas como expresses de associao estratgica mais
abrangente, entre o Brasil e o pas parceiro - o que obviamente
prefervel, sempre que possvel...
Quanto preconizao de regime jurdico especial que ...permite a
continuidade e o carter preferencial nas compras pblicas na industria
nacional de interesse militar, ele tem realmente sentido racional, mas
com limites. Aplica-se ao material que, por sua singularidade, inclusive
no tocante superao de gargalos tecnolgicos e viabilizao
industrial-financeira em prol da continuidade, convm adjudicar sua
obteno a determinada(s) empresa(s). Mas no deve se aplicar ao
material de tecnologia simples, frequentemente similar ao de uso civil,
produzido rotineiramente em vrias empresas. Essa diferena no est
expressa, mas provavelmente no seria diferente disso o pensamento da
Comisso formuladora da END.
A END procura enaltecer o Brasil no cenrio internacional e
preconiza (acertadamente no mundo do sculo 21) o preparo para a
participao de militares brasileiros em foras de interveno (operaes
de paz e humanitrias) a servio da ONU ou de outras organizaes
internacionais. Afirma que o Brasil ascender ao primeiro plano no
mundo sem exercer hegemonia e dominao e, de fato, o Brasil no
tem vocao para uma e outra, mas em sua regio geopoltica cabe-lhe
destaque natural, com suas responsabilidades correlatas - condio para
a participao permanente no Conselho de Segurana da ONU. A END
passa discretamente por esse tema, provavelmente para evitar polmica
e crtica, mas seu exuberante contedo no que tange ao preparo militar
aparenta corroborar isso - o destaque natural - , sem express-lo
claramente.
A END no cita o conceito de segurana coletiva, como a
supostamente propiciada pelo Tratado Interamericano de Assistncia
Recproca / TIAR, que efetivamente perdeu sua razo de ser com o
trmino da guerra fria e de sua ameaa comum, a ex-URSS. Mas
tampouco preconiza um substituto regional sul-americano para o TIAR,
at porque um tratado de segurana coletiva s tem cabimento se existir
a percepo de ameaa comum - que no existe, salvo na concepo
bolivariana do Presidente Chavez. Embora no explicitamente, a END
aparenta sugerir o afastamento dos EUA de qualquer associao com
nossa defesa nacional.
O Conselho de Defesa Sul-Americano apoiado pelo governo do
Presidente Lula (ainda no possvel saber se o ser pelo governo
Dilma Roussef) no compromisso de segurana coletiva. E a
pretenso mencionada na END de que ele criar mecanismo consultivo
que permitir prevenir conflitos... (regionais) dissonante do
funcionamento regular da poltica internacional: essa preveno cabe s
organizaes polticas - ONU, OEA e a UNASUL se houver a inteno de
evitar a influncia dos EUA. Como instrumento para fomentar a
cooperao militar regional e a integrao das bases industriais de
defesa o Conselho til, embora de utilidade complexa quanto s
indstrias, dada a assimetria existente. sintomtica a observao final
do pargrafo em que mencionado o Conselho de Defesa Sul-

americano ...sem que dele participe pas alheio regio. A que pas a
frase se refere, China, Austrlia, EUA...?
Tema realado na END: o servio militar obrigatrio. A posio nela
defendida a da continuidade do sistema legal atual, que, em tese,
responde ao ideal republicano da responsabilidade de toda a sociedade,
pela defesa nacional - em tese, porque sabida e consensualmente
escamoteado na realidade brasileira, tanto assim que inexistem recrutas
das camadas superiores da pirmide social. O ideal de fato correto,
mas sua realizao tem que ser cotejada com o imperativo da tecnologia
militar moderna: ela exige um nvel de profissionalizao dificilmente
adquirido em 10 / 12 meses de servio militar. improvvel a adequao
de recrutas de 18 anos de idade, majoritariamente com grau de instruo
modesto - esse, por ora, o perfil de nossa sociedade - para
operacionalizar foras armadas pautadas por tecnologia sofisticada. A
respeito, vale citar essa diretriz da END: ...cada combatente deve contar
com meios e habilitaes para atuar em rede, no s com outros...da
sua prpria Fora, mas tambm com...das outras Foras. Ser isso
vivel com recrutas de 18 anos, de instruo precria?
O relevo que a END atribui acertadamente e em consonncia com
os poderes militares mais desenvolvidos, s foras de pronto emprego e
s foras de operaes especiais, se no as duas simultneas, refora a
observao sobre a influncia da tecnologia na composio dos efetivos
militares: da natureza intrnseca s foras especiais a
profissionalizao. Seria possvel organizar uma fora de fuzileiros
navais moderna, inerentemente expedicionria (como afirma a END) e
para projeo de poder, com recrutas de 18 anos...? Numa breve
meno mobilizao (assunto bem colocado na END), h uma frase no
mnimo ambgua: a mobilizao ...jamais tratar a evoluo tecnolgica
como alternativa mobilizao nacional.... Estar a END hierarquizando
a quantidade acima da qualidade, na contramo do mundo
desenvolvido?
preciso, portanto, procurar o equilbrio certo na soluo da
equao servio militar obrigatrio x profissionalizao naturalmente
voluntria - equilbrio que promova o ideal republicano sem
comprometer a eficcia militar condicionada pela tecnologia. No mundo
desenvolvido e de poder militar eficiente a profissionalizao ganha
terreno. No nos convm seguir sem maiores cuidados essa propenso,
at porque em pas grande e heterogneo como o Brasil o ideal
embutido no servio militar obrigatrio preferenciado na END se impe
como instrumento de solidariedade nacional. Mas tampouco nos convm
ignorar as injunes da tecnologia moderna, s superveis no servio
militar obrigatrio de perfil republicano se o nvel de instruo dos
recrutas for suficientemente alto para adequ-los rapidamente
tecnologia - mas no esse, por ora, o caso brasileiro. A soluo da
equao um desafio nacional.
Quanto ao servio civil aventado na END para os jovens no
engajados no servio militar, que incorpora anualmente pequena frao
do total de jovens na idade de prest-lo, a idia louvvel. Difcil ser
concretiz-la. Numa primeira e superficial vista do problema, o prefervel
aparenta ser o emprego de jovens de formao adequada - profissionais
da sade, engenharia, agronomia e talvez outras, obviamente uma
diminuta minoria do excesso no incorporado - em regies atrasadas,
mas isso deixa de ser aqui desenvolvido por se tratar de assunto alm
do conhecimento do autor do artigo. Ademais, vale a pergunta: trata-se
de assunto de uma estratgia nacional de defesa?
Algumas observaes sobre as Foras Armadas na segurana
interna. A END afirma, com razo, que o pas cuida para evitar que as
Foras Armadas desempenhem papel de polcia. Evidentemente, em
situaes excepcionais, que exijam a ao militar, ela a admite, claro
que de acordo com o que preceitua a Constituio. A redao um tanto

dbia cuida para evitar aparenta aceitar, ainda que a contragosto e no

como rotina, o papel de polcia. O caso do complexo das favelas do
alemo (Rio de Janeiro, novembro de 2010) sugere exatamente isso:
uma vez cessado o episdio crtico em que realmente se impunha o uso
de meios militares, a ocupao de natureza policial continuou a contar
com a participao militar - uma participao em princpio imprpria,
numa democracia federativa em que a atividade de segurana pblica
rotineira encargo dos Estados. Essa hiptese de atuao militar est
exigindo, como diz a END, legislao que ordene e respalde as
condies especficas e os procedimentos federativos que dem ensejo
a tais operaes, com resguardo de seus integrantes. Enfim, que lhe
confira a legitimao adequada. J existem algumas molduras legais, a
exemplo da lei do abate e do amparo ao do Exrcito na faixa de
fronteira, mas isso insuficiente.
Ao final, a END especifica uma longa srie de providncias a serem
adotadas (planos, polticas, projetos de lei e outros documentos), com
seus respectivos responsveis, que incluem vrios Ministrios e rgos
pblicos (a essa altura, j devem ou deveriam ter sido formuladas e/ou
adotadas, pois todas tm prazos limitados a 2009). Nesse artigo no h
como afirmar que os encargos foram ou no foram cumpridos. A
ausncia de repercusso na mdia (alguns certamente a mereceriam)
sugere insegurana quanto ao cumprimento.
Para finalizar: a END um documento positivo, h muito tempo
conveniente, mais ainda com a institucionalizao do Ministrio da
Defesa. Alis, s o reconhecimento da convenincia de sua existncia j
um fato positivo, em pas como o Brasil, em que a defesa nacional no
tema que entusiasme o mundo poltico e a sociedade em geral. Como
todo documento multifacetado e complexo como esse, h sempre
espao para aperfeioamentos, alguns insinuados (insinuaes
evidentemente sujeitas a controvrsias) neste artigo. Aperfeioamentos
que devero acontecer naturalmente no correr do tempo, nas revises
peridicas do documento, sem desmerecimento para o esforo pioneiro
louvvel, j realizado.
Talvez o problema fundamental a ser resolvido seja a
compatibilizao do ideal desejvel (sobre esse ideal, no h o que
criticar na END) com o real exeqvel - o que provavelmente ocorrer
nos desdobramentos propriamente militares da END, no que tange ao
preparo militar concreto, quando as limitaes da realidade se imporo
inexoravelmente. A complexa questo das prioridades integradas
evidenciar-se- ento em toda a sua plenitude, como um grande desafio
do Ministrio da Defesa e do mundo poltico, que no pode eximir-se da
participao no processo.

Mario Cesar Flores

Almirante de Esquadra (reformado), Mario Cesar Flores ocupou
diversos cargos na Marinha, entre eles o de Ministro (1990/1992),
passando em seguida, no Governo Itamar Franco, a exercer as
funes de Ministro-Chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos.
Escreve regularmente na imprensa peridica