Ponencia de Cultura Mantenimiento Caso PCR

Ministerio de Transportes, Comunicaciones
Vivienda y Construccin
PROGRAMA DE CAMINOS RURALES
Generando la cultura del

mantenimiento vial rural: el
caso del Programa de
Caminos Rurales
Edgar Quispe Remn
Ral Torres Trujillo
LIMA PERU, MAYO DEL 2002
Generando una cultura de mantenimiento vial rural: el caso del Programa de Caminos Rurales
CONTENIDO
PRESENTACION
I.
VISION GENERAL DE LOS CAMINOS RURALES
II.
EL SISTEMA DE MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS RURALES
III.
RETOS Y DESAFIOS DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS RURALES
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
PRESENTACIN1
El Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin (MTC) a
travs del Programa de Caminos Rurales (PCR) se encarga de proveer
infraestructura vial rural en 477 distritos de 108 provincias de 12 departamentos
pobres del pas, desarrollando acciones que incrementen la capacidad y mejoren el
trnsito de la red vial rural, con los objetivos de aliviar la pobreza, de integrar al pas
y de apoyar el desarrollo de actividades tursticas y productivas.
Es en este sentido que el PCR rehabilita Caminos Vecinales y establece un sistema
de mantenimiento sostenible de stos, sobre la base de micro empresas de
mantenimiento vial de los caminos rurales, con participacin financiera de los
gobiernos locales en el cofinanciamiento del mantenimiento de estos caminos en su
jurisdiccin; y con una visin clara de transferencia gradual y progresiva de esta
responsabilidad, la gestin vial, a sus verdaderos dueos, los gobiernos locales;
previo fortalecimiento de sus capacidades tcnicas, financieras e institucionales.
El PCR tambin interviene mejorando Caminos de Herradura, con la participacin
directa de las comunidades a las que sirve, tanto en el mejoramiento como en el
mantenimiento. El concepto de Caminos Rurales incluye a los Caminos Vecinales y
a los Caminos de Herradura.
Un rasgo fundamental de la forma de operar del programa es la mezcla tecnolgica
que utiliza, caracterizada por elevadas normas tcnicas en la rehabilitacin de los
caminos combinada con un mantenimiento rutinario intensivo en mano de obra. Las
normas tcnicas se reflejan en la inversin por kilmetro que alcanza, en promedio,
los 16 mil dlares en sierra y alrededor de 22 mil en selva para la rehabilitacin,
mientras que el mantenimiento rutinario cuesta, en promedio, 600 dlares por
kilmetro-ao.
El mantenimiento es fundamental, ya que en su ausencia se pierde el enorme capital
social que se invierte en infraestructura, en especial en el caso de los caminos
Documento preparado por el Magister Raul Torres Trujillo, Director Ejecutivo del Programa de Caminos Rurales (PCR) del
Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin y el Econ. Edgar Quispe Remn, funcionario del PCR.
peruanos, expuestos a los enormes desafos derivados de nuestra condicin de pas

andino, con elevadas pendientes y un clima agresivo.
Estas acciones de mantenimiento, por un lado, permiten que las vas vecinales se
encuentren permanentemente en condiciones transitables que finalmente se
traducen en reducir costos de transaccin y desarrollar mercados en general; y por
otro lado, permiten, en algunos casos, crear agentes
y empleos formales
permanentes y, en otros, desarrollar mercados de trabajo en aquellos lugares donde

no existan o estaban poco desarrollados, que finalmente dinamizan la economa
rural.
El presente artculo, tiene por objetivo presentar y analizar
la experiencia de
mantenimiento desarrollada por el PCR en los caminos vecinales de las zonas ms

pobres del pas y esta organizado en tres partes: en la primera se presenta la visin
general de los caminos rurales; en la segunda, discutimos
el sistema de
mantenimiento de los caminos vecinales que se sustenta en las microempresas de

mantenimiento vial; para finalmente presentar los principales retos y desafos que
presenta el mantenimiento de los caminos rurales en el Per.
I.
VISION GENERAL DE LOS CAMINOS RURALES
I.1.
Por qu interviene el Estado en la vialidad rural?
Interviene por que este tipo de bienes son pblicos, es decir no son transables en los
mercados y por lo tanto tiene que ser provisto por el Estado, independientemente del
ingreso de las personas. Los bienes pblicos tienen dos caractersticas fundamentales:
son no rivales y no exclusivos.
No Exclusivos: en el sentido que no se puede identificar fcilmente al beneficiario del

mismo para excluirlo del consumo. No fcilmente suele significar que es muy
costoso hacerlo. No Rivales: en el sentido que el consumo de una unidad adicional
no reduce el consumo de otro posible beneficiario, porque no genera costos
marginales de produccin. La primera caracterstica es necesaria para asignar a un
bien la condicin de pblico, la segunda no siempre.
Los Caminos Rurales se aproximan a esta definicin de bien pblico, ya que es muy
caro establecer puestos de identificacin para identificar a los usuarios, cobrar
peajes y excluir del consumo a los que no lo hacen, por ejemplo; y, cuando ya existe
la va, que lo use otra persona, con un vehculo u otro medio de transporte, no
reduce el consumo de otra persona, es decir, un consumidor no rivaliza con otro.
Con la ayuda del siguiente diagrama, podemos visualizar distintas clases de
servicios de infraestructura, entre ellos los prestados por varias clases de caminos y
en particular de los caminos rurales, respecto de su condicin de bienes pblicos o
privados.
Excluible
Rival
No excluible
Bienes
Privados
Telecomunicaciones
Propiedad comn
Autobuses urbanos
Saneamiento en zonas rurales
(eliminacin de desechos in
situ)
Distribucin local de energa

elctrica
Generacin de energa
Elctrica con
combustibles fsiles
Aguas
Subterrneas
Vas urbanas
Servicios ferroviarios y de
puertos y aeropuertos
Transmisin de alto voltaje
Abastecimiento de agua por

tubera
Riego con aguas de superficie
Vertederos sanitarios
Alcantarillado de zonas urbanas
Instalaciones ferroviarias y
De puertos y aeropuertos
Carreteras interurbanas
(de peaje)
No
Rival
Caminos rurales
Barrido de calles
Seales de trfico
Bienes de club
Menores
Fuente:
I.2.
Bienes pblicos
Externalidades
Mayores
Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994. Infraestructura y Desarrollo Banco Mundial Washington, DC. Junio
1994, pgina 26.
El accionar del PCR durante la primera etapa
Durante la primera etapa (1995-2001) el accionar del PCR, fundamentalmente ha

estado circunscrito a mejorar las condiciones de transitables de las vas rurales a
travs de acciones de rehabilitacin y mantenimiento de caminos rurales y
secundarios, pavimentacin de calles en centros poblados y mejoramiento de
caminos de herradura, en 12 departamentos ms pobres del pas: Ancash,
Apurmac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Hunuco, Junn, Puno,

Cerro de Pasco, Madre de Dios y San Martn
El Programa de Caminos Rurales se inici como una institucin centralizada,

generando paulatinamente oficinas descentralizadas en los departamentos donde
interviene a quienes les fue transfiriendo paulatinamente responsabilidades
operativas. Existen actualmente 11 Oficinas Zonales.
Las metas fsicas, alcanzadas por el Programa durante la primera etapa se pueden
apreciar en el siguiente cuadro:
METAS FISICAS LOGRADAS POR EL PROGRAMA DE CAMINOS RURALES DURANTE LA
PRIMERA ETAPA
Unidad de
Meta
Medida
Convenio
Rehabilitacin de Caminos Rurales
Km.
Rehabilitacin de Caminos Secundarios
Componentes
Ejecucin
7500
8882
118%
Km.
2200
2368
108%
Mantenimiento Rutinario (Mano de Obra Intensivo)
Km.
9400
10881
116%
Mejoramiento de Calles en Centros Poblados
Km.
141
174
123%
Mejoramiento de Redes de Transporte no Motorizado
Km.
1500
3053
204%
Adems, mediante el convenio CONTRADROGAS se rehabilit y se mantiene 221

km. de caminos rurales, en San Martn y Hunuco.
1.3. Impacto del PCR
La mejora del trnsito de las vas rurales ha generado una serie de impactos
positivos y se pueden resumir en tres grandes reas:
a.
Mejorar el acceso: entre reas rurales (centros poblados menores), con centros
poblados de mayor jerarqua, de las reas rurales a los mercados y a los
servicios tanto para la agricultura como para las actividades no-agrcolas
(mejoras en el acceso a servicios pblicos y actividades productivas, por
ejemplo: mayor acceso a colegios y centros de salud, mayor dinamismo de los
mercados.
b.
Reducir costos de transporte e integrar zonas con baja accesibilidad a centros

econmicos regionales, mejorando las condiciones de transporte en los
pueblos rurales (p.e. reduccin de tiempos de traslado, incremento de trnsito,
reduccin en el precio de los fletes y pasajes, etc.);
c.
Generar empleo temporal y permanente en el rea rural ya sea a travs de la

rehabilitacin y mantenimiento de caminos rurales, o a travs de pequeos
proyectos productivos desarrollados las microempresas de mantenimiento vial
rural. Tal como se puede apreciar en el cuadro siguiente, en el programa que
cuenta con el apoyo financiero del Banco Mundial y del BID, se han creado
4,706 empleos permanentes en el mantenimiento rutinario de los caminos
rurales (creados por 420 microempresas de mantenimiento vial que hacen uso
intensivo de la mano de obra local), todos ellos en zonas pobres del mbito
rural. As mismo, se contrat un total de 429 contratistas locales para las obras
de rehabilitacin que crearon 32,333 puestos de trabajo temporales en obras
de rehabilitacin. Se tienen otras 10 microempresas en caminos rehabilitados
con recursos de CONTRADROGAS.
MANTENIMIENTO VIAL
1.4
DEPARTAMENTO
MICROEMPRESAS
KM
EMPLEO PERMANENTE
CAJAMARCA
AYACUCHO
ANCASH
APURIMAC
CONSTITUIDAS
58
52
54
43
1.454
1.504
1.434
1.182
(NSOCIOS)
602
606
532
459
CUSCO
HUANCAVELICA
HUANUCO
JUNIN
PUNO
PASCO
SAN MARTIN
MADRE DE DIOS
40
39
39
25
28
15
18
9
1.119
1.109
1.065
674
663
428
356
182
439
464
602
287
289
173
180
73
TOTAL
420
11.170
4.706
El accionar del PCR en la segunda etapa
El objetivo del PCR en esta nueva etapa es aliviar la pobreza rural a travs de la
consolidacin de acciones iniciadas en 1995 y de los logros alcanzados a la fecha.
Para ello se ha propuesto no slo objetivos viales sino tambin institucionales y
financieros para hacer sostenible lo alcanzado que permitan la transferencia de la
8
gestin vial de los caminos vecinales a los gobiernos locales y garantizar el

financiamiento de manera indefinida.
El periodo de ejecucin de esta nueva etapa del Programa es de cuatro aos (2001
al 2004) y el monto de inversin alcanza US $ 151 millones (US $ 50 millones
financiado por el Banco Mundial, US $ 50 millones por el BID, US $ 40 millones del
Gobierno Central y US $ 11 de los Gobiernos Locales.
El PCR en esta segunda etapa actuar en la red rural de 12 departamentos donde

actu en la primera etapa, donde desarrollar los componentes de rehabilitacin y
mantenimiento de los caminos vecinales, mejoramiento de los caminos de herradura
y fortalecimiento institucional, a ellos se suma el inicio de la transferencia de la
gestin vial que a su vez ha comenzado con el piloto de la provincia de Arequipa
(donde se pondr en prctica y se probar el modelo de gestin institucional de los
caminos rurales) y el piloto de la selva de sistema intermodal a desarrollarse en el
departamento de Ucayali, donde se desarrollar obras de infraestructura portuaria
(pequeos muelles y embarcaderos y su infraestructura de apoyo en tierra) que
permitir fortalecer la navegacin fluvial base del transporte en la selva.
Adicionalmente, se trabajar en la regin de la sierra de 5 nuevas provincias de 5
nuevos departamentos, habindose iniciado la intervencin en Amazonas en la
Provincia de Chachapoyas y algunos distritos de la provincia de Luya, donde se
pondr en practica el trabajo institucional en torno a un plan de desarrollo local con
liderazgo del gobierno provincial y con participacin de distintas entidades pblicas y
miembros de la sociedad civil en la ejecucin del Plan.
1.5.
Determinacin de prioridades
de rehabilitacin y generacin de sub
proyectos
Para
determinar las prioridades, el PCR utiliza una serie de indicadores
socioeconmicos. Se resaltan factores sociales entre los criterios para la seleccin

de proyectos dentro de cada departamento y dentro de las provincias; dado que ms
del 50 % de la poblacin rural vive en situacin de pobreza. Entonces, las
inversiones en recuperar el trnsito de la infraestructura vial rural (rehabilitacin y
mantenimiento de los caminos rurales) tienen que estar dirigidas a mbitos
9
geogrficos del mbito rural, donde la incidencia
como la concentracin de la
pobreza es elevada.
La determinacin de la elegibilidad de los proyectos se realiza en tres escalas:

departamental,
por provincias dentro de cada departamento, dentro de cada
provincia. Veamos cada una de ellas:
i)
A escala departamental
El Programa en base a una serie de indicadores soioeconmicos de zonas

geogrficas (p.e. mapas de pobreza) y que guardan relacin directa con la carencia
de infraestructura vial determina coeficientes de asignacin de gasto para cada uno
de los departamentos donde interviene. Los indicadores son los siguientes:
viales (longitud de red vial terciaria y cobertura),

demogrficos (poblacin rural del departamento), y
sociales (pobres extremos y pobres no extremos).
ii)
Por provincias, dentro de cada departamento
El Programa determina los coeficientes de asignacin de gasto a nivel de cada

provincia donde intervendr, en base a los siguientes indicadores:
viales (longitud y cobertura a nivel provincial),
demogrficos (poblacin rural de cada provincia),
sociales (N de pobres extremos de cada provincia),
financieros (capacidad financiera de los municipios en relacin directa con la

carencia de infraestructura vial),
institucionales (grado de compromiso de las autoridades locales con el

cofinanciamiento del mantenimiento rutinario de los caminos rehabilitados por
el Programa y la capacidad de gestin de los gobiernos locales).
iii)
Dentro de cada provincia
10
Los alcaldes y la comunidad en general, en talleres de priorizacin, son los que

determinan las obras prioritarias que se realizarn (caminos rurales que se
rehabilitarn y caminos de herradura que se mejorarn). Es decir, la generacin de
proyectos aqu se realiza por demanda.
En los talleres de priorizacin, el PCR plantea los siguientes criterios:
Institucional (criterio condicional: participacin en el cofinanciamiento del

mantenimiento rutinario por parte de los gobiernos locales)
Social(incidencia de la pobreza en los distritos donde se realizar las obras)
Consolidacin e integracin de la red vial materia de rehabilitacin a: la red

vial nacional o departamental y a la red vial vecinal.
Demanda de uso de las vas
Accesibilidad a: servicios pblicos, centros poblados, zonas tursticas y a

ferias y/o mercados
11
II.
EL SISTEMA DE MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS RURALES
En el Per, el tema ms importante y de mayor impacto en materia de vialidad, en

general, y vialidad rural en particular, debe ser la conservacin del patrimonio vial
recuperado, es decir, asegurar el mantenimiento vial de los ms de 11 mil km. de
caminos rurales rehabilitados por el Programa de Caminos Rurales2. Es esta la
filosofa del PCR.
De aproximadamente 28 mil km. de caminos rurales existentes en los 12

departamentos donde trabaja el PCR y de ms 46 mil existentes en todo el pas, el
PCR ha rehabilitado y mejorado el trnsito de poco ms de 11 mil km. La evolucin
en el tiempo de esta mejora de trnsito por la intervencin del PCR, se puede
apreciar en el siguiente grfico.
Estado de la Red Vial Rural en el Ambito del PCR
(12 Departam entos)
30,000
26,940
23,794
25,000
20,169
20,000
Km
18,863
15,000
8,387
10,000
9,693
17,795
10,761
17,292
11,264
16,156
12,400
Bueno
Regular/Malo
4,762
5,000
1,616
96
97
98
99
2000
2001
2002
Aos
Del grfico, queda claro que las vas en estado bueno son las que en la actualidad
reciben mantenimiento rutinario y es importante garantizar su sostenibilidad.
De la experiencia internacional exitosa en mantenimiento de vas, se desprende que

una apropiada combinacin de capacidad tcnica, recursos oportunos y mecanismos
2
Estudios del Banco Mundial (1994), basados en evidencia internacional, sugieren que cuando se permite que una va se
deteriore hasta un estado malo, cada dlar diferido en mantenimiento vial incrementa los costos de operacin vehicular en 2
3 dlares y si se agregan las prdidas de los activos viales que se expresan en mayores costos de rehabilitacin, se concluye
que uno de las mejores inversiones para un pas es, sin duda, el mantenimiento vial.
12
efectivos de rendicin de cuentas, en un marco poltico e institucional favorable

puede permitir la implantacin
de un sistema de gestin para el mantenimiento
sostenible de las vas y, por lo tanto superar el tradicional psimo negocio de

acumular el deterioro vial (Burkis, Perry y Dillenger, 1999).
En el Per, en el Programa de Caminos
Rurales se ha reunido varios de los
elementos antes mencionados. Hoy el PCR es una agencia autnoma especializada

en rehabilitacin y mantenimiento de la red vial rural, con capacidad tcnica y
experiencia no slo para consolidar lo realizado hasta la fecha sino, para expandir y
ampliar su cobertura de atencin.
El sistema de mantenimiento de las redes viales vecinales ejecutado por el

Programa de Caminos Rurales, consiste en que una vez desarrollado el proceso de
rehabilitacin de los caminos rurales, inmediatamente entra en operacin un
programa
de
mantenimiento
rutinario,
ejecutado
por
microempresas
de
mantenimiento vial rural creadas, promocionadas y contratadas por el PCR y

remuneradas desde enero del presente ao con el cofinanciamiento de los gobiernos
locales, con el objetivo de garantizar el trnsito de la va rural y por ende cuidar la
inversin realizada y el patrimonio vial del pas. En definitiva, se trata de tener un
sistema bien integrado y fiable de caminos rurales mediante la rehabilitacin y
mantenimiento de stos y los enlaces fundamentales que los conectan ya sea a la
red vial departamental o nacional. El sistema se muestra en el siguiente diagrama:
13
De esta manera, el sistema de mantenimiento implementado por el PCR, ha

cambiado la situacin que caracteriz por muchos aos a las carreteras y caminos
del pas sumidos en un crculo vicioso de construccin abandono destruccin
reconstruccin, para pasar a contar (en los tramos bajo responsabilidad del PCR)
con caminos que conservan sus condiciones transitables y caractersticas tcnicas
de modo ms permanente, por el mantenimiento rutinario ejecutado por las
microempresas, utilizando mano de obra local y herramientas ligeras (lampas, picos,
combas, carretillas, combas, etc.) por lo que es intensivo en el uso de la mano de
obra. Es decir, se pasa a un circulo virtuoso de construccin - rehabilitacin
mantenimiento. Este circulo se presenta en el siguiente grfico:
14
El sistema de mantenimiento de los caminos rurales descansa en cuatro ejes:
1. Terciarizacin de la actividad del mantenimiento de los caminos rurales: el

PCR promueve y contrata a microempresas de mantenimiento vial que estn
conformadas por miembros de la comunidad aledaa a los caminos rurales.
Hay dos etapas en el desarrollo de las microempresas:
a) La etapa de promocin y formacin; frente a la inexistencia tanto de agentes y

mercados de trabajo con las exigencias que plantea el trabajo de
mantenimiento rutinario de los caminos rurales, el PCR estableci y establece
un esquema promocional para la creacin de las microempresas de
mantenimiento vial rural. Esta consiste en realizar: la convocatoria, la
seleccin de los miembros y la constitucin legal de la unidad empresarial.
Esta etapa est a cargo de un profesional, ONG o empresa consultora
contratado por el PCR.
i)
La convocatoria se realiza con la participacin de autoridades locales,

principalmente alcaldes distritales y en funcin a criterios de elegibilidad
15
pre establecidos. Se convoca a los miembros de las comunidades

beneficiarias y aledaas a los caminos rehabilitados, introduciendo el
sentido de pertenencia del camino y la cultura del mantenimiento,
involucrando a las autoridades municipales responsables de la
conservacin del patrimonio pblico segn el ordenamiento legal
peruano.
ii)
La seleccin se da en el contexto de una capacitacin, por concurso y,

en algunos casos, por sorteo.
iii)
Con la constitucin legal de la microempresa concluye esta etapa, El

proceso de constitucin dura de 2 a 3 meses, al trmino de las cuales
se tiene unidades empresariales formales, con Actas de Constitucin y
Estatutos inscritos en los Registros Pblicos locales, con personera
jurdica y RUC que les permite establecer contratos de sus servicios
con el PCR. Conviene recordar que se ensay diversas modalidades
empresariales, optndose en su mayora por un modelo participativo de
Asociaciones Civiles Sin fines de Lucro, y un nmero reducido de
Sociedades Annimas.
Hoy, el PCR tiene contratos con 430 microempresas. En promedio cada

microempresa tiene 12 socios y cada una se encarga en promedio del
mantenimiento rutinario de cada 25 km. El ingreso promedio de cada
microempresa hoy en da es de US $ 600 km/ao. En la actualidad se
viene trabajando la definicin de nuevas tarifas diferenciadas (ms
adelante se muestra el ejemplo del mismo), estas se establecen en base a
la informacin que se viene recopilando in situ sobre: los niveles de
servicio (categora del camino y los flujos vehiculares) y tipologa de
caminos (pendientes, taludes, obras de drenaje, precipitaciones pluviales,
vegetacin) y, se espera que entre en operacin en julio del presente ao.
Esto finalmente permitir determinar el nmero de trabajadores y el costo
respectivo de acuerdo a la carga de trabajo por actividad (16 en total), por
tipologa y niveles de servicio.
16
Del estudio desarrollado por Escudero (2001) para el PCR, se puede

extraer las tarifas diferencias, de acuerdo a los niveles de servicio y
tipologa de caminos, los mismos que se muestran continuacin:
TARIFAS POR TIPO DE CAMINO Y NIVEL DE SERVICIO (US$/KM-AO)

REGION
IB
IA
IIB
IIA
IIIB
IIIA
SIERRA
550
590
720
820
1,020
1,200
SELVA
510
550
680
770
970
1,1150
En el siguiente cuadro, se presenta un ejemplo de esta aplicacin de tarifa

diferenciada, realizada para el departamento de Ancash:
|CAMINO
LONGITUD
CATEGORA
(km.)
CONOCOCHA CHIQUIN
18
HUARI - SAN LUIS
31
PAMPAN - HUASTA - PACHE

SHOCLLA-TICLLOS
TIPOLOGA (km)
NIVEL DE
II
III
SERVICIO
COSTO ANUAL
DEL M.R.
( US. $ )
COSTO
ANUAL
km.-Ao
( U.S. $ )
COSTO
MENSUAL
DEL M.R.
( US. $ )
16,350.00
908.33
1,362.50
25
19,670.00
634.52
1,639.17
13
DEPARTAMENT
AL
DEPARTAMENT
AL
VECINAL
10,990.00
845.38
915.83
26
VECINAL
16
17,960.00
690.77
1,496.67
OCROS-CONOCOCHA
27
VECINAL
13
13
17,530.00
649.26
1,460.83
EMP. 514 - HUATA-CRUCE

CHACAYPUNTA
QUILLO-MACRAY-HUACHO
26
VECINAL
25
19,020.00
731.54
1,585.00
28
VECINAL
11
17
20,430.00
729.64
1,702.50
LLANGANUCO-CAMP.HUASCARNPORTACHUELO-COM.VAQUERA
42
VECINAL
28
31,150.00
741.67
2,595.83
68
120
23
153,100.00
741.39 *
TOTAL
211
100.0%
12,758.33
32.2% 56.9% 10.9%
Fuente: PCR, 2001.
Queda claro, que el esquema promocional desarrollado por el PCR, permite

superar tres condiciones que dificultan el desarrollo de las microempresas: su
condicin de empresas recin creadas, su ubicacin en el mbito rural y su
carcter asociativo (colectivo). Del mismo modo, este esquema brinda
ventajas adicionales: un mercado estable y relativamente seguro en los
contratos anuales con el PCR (si bien presenta ventajas, pero tambin
consideramos que es importante introducir mecanismos de competencia entre
17
microempresas),
as
como
una
capacitacin
asesora
tcnica
administrativa inicial. El apoyo brindado ha permitido a la gran mayora de

microempresas desempearse adecuadamente en la labor de mantenimiento
e incursionar en la implementacin de proyectos productivos3.
b) La etapa de operacin, de capacitacin, asistencia tcnica y monitoreo

La capacitacin y asesora que desarroll y desarrolla el PCR, es tanto terica
como prctica sobre gestin empresarial y la ejecucin fsica y tcnica del
mantenimiento vial.
i) Capacitacin: antes de la intervencin in situ, las microempresas reciben

capacitacin bsica a cargo de los promotores externos por un lapso de
uno a tres das en mantenimiento vial bsico y principios del manejo
empresarial. Posteriormente se les da capacitacin en mantenimiento vial
a cargo de SENCICO, normalmente durante cinco das, y as mismo otras
actividades de capacitacin a cargo de los monitores o promotor social de
cada Unidad zonal.
ii) Asistencia tcnica y monitoreo: para la puesta en marcha de las

Microempresas recin conformadas y creadas se implementa un
adiestramiento in situ mediante la asesora y asistencia tcnica de
monitores viales y empresariales (profesionales jvenes dentro de cada
unidad zonal que actan como asesores externos a las empresas) que son
egresados bachilleres universitarios de las especialidades de ingeniera y
economa, contabilidad y administracin. Para ello el PCR celebra
Convenio con las Universidades locales, para que sus egresados de
ingeniera civil, administracin de empresas, contabilidad, economa
desarrollen prcticas pre profesionales por un periodo de 6 a 12 meses,
percibiendo un estipendio del Programa.
Respecto de los proyectos productivos, estos son de diversas actividades, destacando los vinculados al sector agrario, el
transporte y la agroindustria. El manejo operativo es encargado a un socio o mediante contrato a terceros no socios; son
financiados con ahorros de la empresa y/o con crdito externo (entidades financieras o proveedores), destacndose que los
contratos con el MTC-PCR han permitido a muchas microempresas llegar a ser sujetos de crdito.
18
A la fecha se ha demostrado que con una buena capacitacin y asesora, las

microempresas de mantenimiento vial han demostrado alto sentido de
responsabilidad en el cumplimiento del servicio para el que se contrata. A
continuacin se presenta de manera resumida el esquema promocional
seguido por el PCR, en la formacin de microempresas de mantenimiento vial:
2. Participacin financiera de los gobiernos locales en el cofinanciamiento del

mantenimiento rutinario de los caminos rurales rehabilitados por el PCR.
Para ello el Programa ha desarrollado el mecanismo de financiamiento que
permita asegurar la participacin financiera de los gobiernos locales en el
mantenimiento rutinario de las vas rurales. Esto por un lado garantiza la
sostenibilidad del mantenimiento rutinario y por otro, permite de alguna manera
liberar de la presin financiera que tiene el gobierno central en materia de
mantenimiento, no obstante que existe an una brecha que resolver.
19
3. Gestin del mantenimiento desconcentrado y descentralizado: el PCR

desarrolla las acciones de mantenimiento desde el lugar ms prximo al camino y
al medio rural a travs de sus unidades zonales
y se viene desarrollando
mecanismos institucionales para realizar una descentralizacin racional y

eficiente de la gestin vial de los caminos rurales a los verdaderos dueos. Se
trata, de crear una institucionalidad en el seno de las municipalidades que se
encargue de la gestin vial de los caminos rurales, este es, el Instituto Vial
Provincial (IVP).
4. Transparencia en el uso de recursos y rendicin de cuentas: la participacin

de los dueos y usuarios en cada una de las etapas del proceso de
rehabilitacin y mantenimiento (desde la priorizacin hasta el seguimiento y
monitoreo de la labor que realizan las microempresas de mantenimiento vial) es
un mecanismo eficiente de transparencia y rendicin de cuentas. En el futuro
pensamos que ser conveniente incorporar en el directorio de los IVP a
representantes de los usuarios de las vas rurales.
IV.
RETOS Y DESAFIOS DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS RURALES
Sostenibilidad financiera del mantenimiento de los caminos rurales
Desarrollo autnomo de las micro empresas de mantenimiento vial rural
De la creacin y desarrollo de agentes a creacin y desarrollo de mercados de

trabajo en el medio rural: desarrollo de la competitividad de las microempresas de
mantenimiento vial rural.
Transferencia de la gestin vial de los caminos rurales a los IVP (Gobiernos

locales)
Transferencia de
(municipalidades)
las
micro
empresas
de
mantenimiento
los
IVP
20
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
BANCO MUNDIAL (1994), Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994. Infraestructura y

Desarrollo. Washington, DC. Junio.
BURKIS, JAVED, PERRY G. y DILLINGER W. (1999). Beyond the Center. Decentralizing the
State, World Bank.
ESCUDERO, JULIO (2001), Fortalecimiento de la gestin del mantenimiento de los caminos
rurales. Informe Preparado para el Programa de Caminos Rurales. Lima, setiembre.
QUISPE REMON, Edgar (2001), Generacin y criterios de elegibilidad de los sub proyectos
del Programa de Caminos Rurales. MTC-PROGRAMA DE CAMINOS RURALES. Documento
de Trabajo (mimeo), Lima, octubre.
21

Ponencia de Cultura Mantenimiento Caso PCR

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Ministerio de Transportes, Comunicaciones

PROGRAMA DE CAMINOS RURALES

Generando la cultura del

LIMA PERU, MAYO DEL 2002

VISION GENERAL DE LOS CAMINOS RURALES

EL SISTEMA DE MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS RURALES

RETOS Y DESAFIOS DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS RURALES

peruanos, expuestos a los enormes desafos derivados de nuestra condicin de pas

permanentes y, en otros, desarrollar mercados de trabajo en aquellos lugares donde

mantenimiento desarrollada por el PCR en los caminos vecinales de las zonas ms

mantenimiento de los caminos vecinales que se sustenta en las microempresas de

VISION GENERAL DE LOS CAMINOS RURALES

Por qu interviene el Estado en la vialidad rural?

No Exclusivos: en el sentido que no se puede identificar fcilmente al beneficiario del

Distribucin local de energa

Transmisin de alto voltaje

Abastecimiento de agua por

El accionar del PCR durante la primera etapa

Durante la primera etapa (1995-2001) el accionar del PCR, fundamentalmente ha

Apurmac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Hunuco, Junn, Puno,

El Programa de Caminos Rurales se inici como una institucin centralizada,

Rehabilitacin de Caminos Rurales

Rehabilitacin de Caminos Secundarios

Mantenimiento Rutinario (Mano de Obra Intensivo)

Mejoramiento de Calles en Centros Poblados

Mejoramiento de Redes de Transporte no Motorizado

Adems, mediante el convenio CONTRADROGAS se rehabilit y se mantiene 221

1.3. Impacto del PCR

Reducir costos de transporte e integrar zonas con baja accesibilidad a centros

Generar empleo temporal y permanente en el rea rural ya sea a travs de la

El accionar del PCR en la segunda etapa

gestin vial de los caminos vecinales a los gobiernos locales y garantizar el

El PCR en esta segunda etapa actuar en la red rural de 12 departamentos donde

de rehabilitacin y generacin de sub

determinar las prioridades, el PCR utiliza una serie de indicadores

socioeconmicos. Se resaltan factores sociales entre los criterios para la seleccin

geogrficos del mbito rural, donde la incidencia

La determinacin de la elegibilidad de los proyectos se realiza en tres escalas:

por provincias dentro de cada departamento, dentro de cada

provincia. Veamos cada una de ellas:

El Programa en base a una serie de indicadores soioeconmicos de zonas

viales (longitud de red vial terciaria y cobertura),

Por provincias, dentro de cada departamento

El Programa determina los coeficientes de asignacin de gasto a nivel de cada

viales (longitud y cobertura a nivel provincial),

demogrficos (poblacin rural de cada provincia),

sociales (N de pobres extremos de cada provincia),

financieros (capacidad financiera de los municipios en relacin directa con la

institucionales (grado de compromiso de las autoridades locales con el

Dentro de cada provincia

Los alcaldes y la comunidad en general, en talleres de priorizacin, son los que

En los talleres de priorizacin, el PCR plantea los siguientes criterios:

Institucional (criterio condicional: participacin en el cofinanciamiento del

Social(incidencia de la pobreza en los distritos donde se realizar las obras)

Consolidacin e integracin de la red vial materia de rehabilitacin a: la red

Demanda de uso de las vas

Accesibilidad a: servicios pblicos, centros poblados, zonas tursticas y a

EL SISTEMA DE MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS RURALES

En el Per, el tema ms importante y de mayor impacto en materia de vialidad, en

De aproximadamente 28 mil km. de caminos rurales existentes en los 12

De la experiencia internacional exitosa en mantenimiento de vas, se desprende que

efectivos de rendicin de cuentas, en un marco poltico e institucional favorable

de un sistema de gestin para el mantenimiento

sostenible de las vas y, por lo tanto superar el tradicional psimo negocio de