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Russir la rvolution numrique :

Des rseaux, des services et des donnes


au profit des citoyens, des services publics et de lconomie
Livre blanc de la FNCCR

Synthse des propositions de la FNCCR, ce Livre blanc du numrique a t rdig


entre fvrier et mai 2016. La rflexion a accompagn le dbat parlementaire sur la loi
pour une rpublique numrique et a t enrichie de nombreuses auditions dacteurs
du numrique. Il a t approuv par le conseil dadministration de la FNCCR le 26
mai 2016.
Ce Livre blanc propose une perspective nouvelle et pragmatique : partir des besoins
et des craintes de lhomo numericus et imaginer le rle et les missions des
collectivits territoriales pour y rpondre. Dans un secteur o rgnent des gants
mondiaux, la modestie est de mise. Mais elle ne doit entraver ni le pragmatisme ni
lambition. Do le principe daccompagnement, qui recouvre la fois la mutualisation
et la mise disposition de moyens, mais galement la gouvernance et le
dveloppement de services.

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

Rsum des propositions de la FNCCR :


-

Crer sous forme dEtablissement Public Administratif, une instance


nationale de gouvernance et de coordination du numrique (infrastructures
fixes et mobiles, services, donnes).

Doter budgtairement et de manire durable le Fonds dAmnagement


Numrique des Territoires cr en 2009 (FANT) afin quil complte le FSN
hauteur de 660 millions deuros par an.

Crer un oprateur national de mutualisation des RIP.

Acclrer la migration du cuivre vers la fibre en prvoyant une bascule


immdiate par plaques des zones fibres .

Suivre lvolution vers le Haut Dbit et le THD fixe et mobile grce un


Observatoire des territoires numriques.

Renforcer la matrise des collectivits sur les donnes dans le cadre des
contrats quelles souscrivent.

Terminer la couverture du territoire national par des structures de


mutualisation informatique.

Affirmer lexistence de missions locales de service public pour la gestion


des donnes dintrt gnral.

Prserver la souverainet nationale en participant la protection des


infrastructures numriques sensibles.

La mise en uvre de lensemble de ces propositions ncessitera un


accompagnement lgislatif assidu qui commencera par un travail dvolution
et dapprofondissement de la loi pour une Rpublique Numrique.

Une plaquette de prsentation en 6 pages des propositions de la FNCCR est


disponible sur son site internet www.fnccr.asso.fr

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

Sommaire
Rsum des propositions de la FNCCR
Avant-propos
1.La FNCCR prconise une rponse politique aux attentes et aux craintes du
citoyen-consommateur numrique
1-1. Le numrique aujourdhui
1-2. Quelles sont les attentes du consommateur et du citoyen numrique ?
1-3. Les craintes de lhomo numericus
1-4. Le laisser-faire aboutirait un scnario catastrophe inacceptable
1-5. Laction publique dans le numrique est efficiente depuis de
nombreuses annes
mais elle nest pas suffisante pour maitriser les bouleversements
impliqus par la numrisation de la socit.
2. La FNCCR propose un scnario ambitieux et raliste pour mettre le
numrique au service de tous : Des rseaux, des services et des donnes au
profit des citoyens, des services publics et de lconomie
2-1. Services et usages
2.1.1 Le numrique : un outil essentiel damnagement du territoire et de
modernisation des services publics
2.1.2. La mutualisation informatique est au cur de la russite des territoires
2.1.3. La coordination entre Collectivits territoriales et Etat est incontournable
2.1.4. La cyberdfense : nouvel enjeu de scurit nationale

2-2.

Les collectivits ont un rle jouer dans le service public de la donne


2.2.1. Lexplosion des donnes et de leur exploitation
2.2.2. Vers la gouvernance par la donne
2.2.3. Un contexte juridique complexe
2.2.4. La cration dun service public national de la donne avec une composante
nationale et une composante locale troitement articules

2-3.

Des infrastructures de communications lectroniques dvelopper


2.3.1. Le dploiement de la fibre optique est une condition sine qua non de la
gnralisation des communications lectroniques en trs haut dbit.
2.3.2. Les limites actuelles du Plan France Trs haut dbit imposent de complter le
FSN par labondement du FANT
2.3.3. Il faut en parallle rduire les cots par le recours la mutualisation, aussi
bien pour la construction des rseaux que pour leur commercialisation
2.3.4. Oprer une rapide et ncessaire migration du cuivre vers la fibre

2-4.
Une gouvernance partenariale du numrique entre lEtat et les
collectivits
CONCLUSION
Glossaire
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

Auditions et bibliographie

Avant-propos

La numrisation de la socit sacclre mais cette volution doit tre


maitrise pour profiter rellement tous
Le numrique est dsormais au cur de nos vies. Il sest impos au travail,
domicile, dans nos loisirs, lducation, la sant, les services administratifs Avec
une acclration croissante et imprvisible, les services numriques se multiplient,
dsormais accessibles tout instant et en tous lieux, la miniaturisation se traduisant
par le dveloppement exponentiel dobjets connects, parmi lesquels lordinateur
commence faire figure dantiquit.
Hier inimaginables, de nombreuses applications singnient nous divertir, nous
simplifier la vie ou nous faire consommer. Vritable couteau suisse numrique, le
smartphone modifie en profondeur nos comportements avec des consquences
imprvisibles comme le relve Michel Serres dans son ouvrage Petite Poucette, des
plus bnfiques (la golocalisation qui permet dtre rapidement secouru) aux plus
dommageables (les accidents de circulation lis au tlphone), obligeant la socit
sadapter (il existe dj des couloirs pitons ddis aux utilisateurs de smartphones),
tant bien que mal (on voque dsormais un nouveau trouble musculo-squelettique, le
text-neck , caus par la position penche en avant de la tte). De mme, la
gnralisation de la surveillance au sens large, dont les camras ne sont que la
partie visible, pose dinnombrables questions, de scurit, de protection de la vie
prive, de stratgies commerciales, de production et conservation des donnes Le
numrique produit galement un renversement des normes conomiques, avec une
transparence accrue qui facilite la mise en concurrence, mais galement permet
tout consommateur de devenir producteur en quelques clics, comme lillustre
l ubrisation des services, des socits comme AirBnB ou Blablacar se posant en
simples intermdiaires de services entre particuliers, sans se proccuper des enjeux
de protection sociale ou de fiscalit qui en rsultent. Limagination est parfois la
rsurgence de dispositifs oublis. Ainsi, Blablacar recre lautostop tomb en
dsutude. Jusquo ? LEtat tente dempcher le dveloppement dun modle
similaire dans le transport arien.
La rgulation peine suivre un mouvement en acclration permanente
Ces quelques exemples, et le lecteur en a immdiatement dautres qui lui viennent
lesprit, montrent combien lirruption du numrique dans notre quotidien se traduit par
des effets en cascade dont il est difficile de mesurer lvolution. Autrefois simple
moteur de recherches, Google, se propose aujourdhui dtre une sorte de
majordome numrique, capable doffrir un bureau virtuel, de linformation, des
voyages, une voiture automatique, de lexpertise mdicale Nos outils de rgulation
classique peinent suivre cette marche en avant, dautant plus que les services se
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

dveloppent aussi aisment lchelle mondiale que locale. De quels moyens


disposent les acteurs locaux face la stratgie de Google ?

Quelles rgulations ?
Concurrence, fiscalit, contenus, infrastructures, donnes : le numrique est un secteur o
interviennent plusieurs types de rgulation et de rgulateurs (Commission europenne,
Autorit de la concurrence, ARCEP, CSA, CNIL). A cette dispersion sajoute de
nombreuses questions : pourquoi et comment rguler les GAFA (Google, Apple, Facebook,
Amazon) ? Quattendre dune ventuelle rgulation de ces gants mondiaux ?
Il importe que le numrique soit intgr par les rgulateurs, dans leurs rflexions et
dcisions. Ce qui suppose une coordination accrue des diffrentes instances rgulatrices.

De fait, la France semble souvent hsiter entre une approche incitative (soutenir des
start-up) et punitive (taxer les GAFA), tentant difficilement de dessiner une stratgie
numrique de long terme, dans un cadre o tout semble provenir des Etats-Unis. Or,
la rgulation comme lincitation sont prcisment du ressort des pouvoirs publics et il
importe que lEtat, comme les collectivits territoriales, en soient parties prenantes.
Cest ce titre que la FNCCR propose de rflchir notre avenir numrique en
partant du citoyen-consommateur, la fois cible et acteur de tous ces changements.
Quels sont ses pratiques, ses besoins, ses craintes, ses attentes ? En charge de la
rgulation dun espace public en voie de numrisation tous azimuts, de la voirie aux
smart grids et au big data, les collectivits territoriales doivent formuler des
propositions pour rpondre ces aspirations, tout en intgrant ces volutions dans
leurs propres pratiques. Quelle stratgie numrique pour les collectivits en
labsence dune stratgie clairement affiche de lEtat ? Quelle co-gouvernances
prparer entre lEtat et les collectivits territoriales ?
Tel est lobjet de ce livre blanc du numrique.

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

Laction de la FNCCR dans le numrique


Implique de longue date dans le numrique, la FNCCR est notamment connue pour la loi
du 17 dcembre 2009 relative la lutte contre la fracture numrique, dite loi Pintat du
nom de son Prsident.
Ce texte tablit la collaboration entre les diffrents niveaux territoriaux dans le cadre des
SDANT, reposant sur une indispensable solidarit territoriale pour le financement de la
construction et de la gestion des infrastructures permettant le dploiement du THD.
Auparavant, la FNCCR a t lorigine de dispositions pour coordonner les travaux
lectriques et de tlcommunication et partager les infrastructures correspondantes afin den
rduire le cot (articles L2234-35 et 2224-36 du CGCT), tout en soutenant les initiatives
permettant aux collectivits dintervenir dans les communications lectroniques (article
L.1425-1 du CGCT).
Depuis 2008, elle dispose dun dpartement ddi au numrique qui gre deux
comptences, (communications lectroniques et mutualisation informatique-e-administration)
auxquelles adhre aujourdhui une centaine de collectivits ou organismes publics
reprsentant plus de 47 millions dhabitants (sans doubles comptes).

Dans ce cadre, la FNCCR a conduit plusieurs tudes ayant contribu faire voluer la vision
du numrique et du rle jouer par les collectivits territoriales et leurs groupements dans
ce secteur :
- 2013 : rseaux et territoires intelligents, quelles contraintes et quel positionnement pour les
collectivits ?
- 2014 : disponibilit des appuis de lignes ariennes de distribution dlectricit pour le
dploiement des rseaux de communications en fibre optique
- 2015 : mutualisation de linformatique publique au travers des structures ddies ;
- 2016 : mutualisation des rseaux dinitiative publique pour une meilleure coordination avec
les oprateurs ;
- 2016 : collecte et gestion des donnes numriques pour le pilotage des politiques
publiques, vers un big data territorial ?
La FNCCR a galement publi, loccasion du renouvellement des conseils municipaux et
communautaires, un guide de llu local et intercommunal , rgulirement mis jour et
dont un des 4 fascicules est consacr aux e-communications (accessible sur le site de la
FNCCR,
http://www.fnccr.asso.fr/eau-energie-telecom-dechets-la-fnccr-edite-un-guide-delelu/)
Elle organise depuis plusieurs annes un colloque annuel consacr aux donnes.

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

1. La FNCCR prconise une rponse politique aux attentes et aux


craintes du citoyen consommateur numrique
Le citoyen est confront en permanence au numrique
La numrisation de la socit cre de nouvelles opportunits et de nouveaux risques
pour le citoyen. La rapidit des volutions cre dimportants dfis de rgulation et de
gouvernance, tant laction publique semble ankylose face une dferlante
dinnovations, parfois dstabilisantes. Pour la FNCCR, lenjeu est de dfinir un cadre
politique de lintervention publique mieux adapt pour accompagner lessor de la
socit numrique.

1-1.

Le numrique aujourdhui

Il y a quelques annes, un ordinateur est entr dans le foyer, accessoire excentr du


lieu de travail. Avec les jeux puis internet, son usage sest tendu toute la famille,
enfants et retraits inclus. Il est aujourdhui un objet en voie de disparition ou de
multiplication, selon que lon considre quil est remplac par les tablettes et
smartphones ou que ceux-ci ne sont que ses avatars.

Des Franais de plus en plus connects, mais certains toujours lcart


En novembre 2015, 44,8 millions de Franais de 15 ans et plus (86,6% dentre eux) taient
connects, selon Mdiamtrie. Si 80% le faisaient via un ordinateur, les deux tiers se
connectaient depuis leur tlphone, pratique quasiment gnralise chez les plus jeunes qui,
plus de 95%, accdent internet partir dun mobile. Le multi-crans sest impos et il
est probable quil ne sagit que dun dbut.
Nanmoins, laccs rel internet reste intimement li aux conditions de desserte des
consommateurs, selon quils bnficient de fibre optique ou de lADSL, de la 4G ou de la 3G,
voire moins. Un important clivage numrique persiste. Clivage dautant plus dommageable
que la mobilit numrique est devenue une pratique courante, en dveloppement croissant.
Par ailleurs, linsuffisance de connaissances ou de pratique ainsi que les contraintes
conomiques peuvent aussi carter du numrique un nombre non ngligeable de personnes.

Le numrique cre de lhorizontalit


Par sa simplicit dusage et sa rapidit, le numrique simpose comme une solution
dans tous les domaines. Le citoyen dclare et paye ses impts en ligne, tlcharge
des documents administratifs, consulte et donne son avis sur les projets de sa ville,
value ses reprsentants au Parlement et dcortique les projets de loi ds quils sont
en ligne. Accdant des comptences nouvelles, il sinforme de ses droits avant
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daller consulter un avocat ou confronte ce quil a lu sur internet au diagnostic de son


mdecin. A son banquier, il prsente les simulations de crdit immobilier faites en
ligne pour obtenir un meilleur taux et le contourne pour payer avec paypal, bientt
avec la blockchain . La cration de monnaies numriques, certes marginales
aujourdhui, comme le bitcoin, ou Ether (via Ethereum), signe lmergence dune
contestation de lautorit de lEtat dans ce quelle a de plus symbolique : battre
monnaie. Le mail, voire le chat, de ladministration remplace progressivement la
lettre, crasant les dlais de rponse. Laccs immdiat et permanent linformation
et aux connaissances bouleverse la transmission du savoir et de lapprentissage : les
lves connects partagent leurs corrigs sur Facebook et les plateformes de
MOOCs dsacralisent le cours universitaire magistral.

Ces divers exemples ont en commun de modifier structurellement le rapport


lautorit morale ou intellectuelle. Le citoyen a les outils pour contester les dcisions
de llu, tout comme il peut mettre en doute lordonnance du mdecin ou le savoir
fig du professeur. La hirarchie sen trouve bouleverse, y compris dans le monde
du travail o lorganisation, autrefois base sur laccs linformation et le
squenage des tches, est confronte des modes de travail collaboratif o
linformation est partage en temps rel.

Le numrique cre et dtruit trs rapidement de la valeur


Chaque Franais a dpens en moyenne quelque 1.000 euros en ligne en 2015.
Lachat numrique nest plus marginal. Le chiffre d'affaires des e-commerants
franais a progress de 17% en 2015, stablissant 36,5 milliards d'euros). Chiffre
trompeur car nombre de ces achats seffectuent via des plateformes ou des
entreprises non franaises (Amazon). Une forte progression des ventes via les
tlphones mobiles est observable. Cette anne, chaque Franais devrait dpenser
plus de 700 euros avec son mobile. Lirrsistible essor du e-commerce savre tre
une mcanique redoutable, capable dacclrer le processus de destruction cratrice
thorise par Schumpeter, au dtriment de pans entiers du commerce ou de
lindustrie. Il en est ainsi par exemple de la concurrence impose aux librairies par
les gants de la vente en ligne. Inversement, des solutions locales de mise en
relation entre producteurs et consommateurs peuvent crer de la valeur et de
lemploi. Dsormais, on achte tout par internet : alimentation, loisirs, services Les
rseaux sociaux ont boulevers laccs linformation, fragilisant la presse crite.
Des applications comme Periscope peuvent avoir demain le mme impact sur les
chaines tlvises.

La chane qui se cre pour rpondre cette boulimie croissante des acheteurs
numriques cre et dtruit de lemploi grande vitesse, avec une slection drastique
du rapport qualit/prix, rsultant de la combinaison doutils de comparaison, de
localisation, de promotion, de livraison, de scurit des transactions. Avec une seule
certitude : aucune position nest acquise. Le livreur peut demain disparatre,
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supplant par des drones ou un autre outil. Et nous crerons peut-tre nous-mme
notre baguette de pain ou notre steak avec une imprimante 3D de nouvelle
gnration.
Le numrique brouille les frontires traditionnelles
En achetant un billet de train un dimanche matin grce son tlphone, le
consommateur saffranchit des horaires de la SNCF et de lespace gographique des
gares. En rpondant un mail dun collgue le mme jour, il ignore ses lieux et
horaires de travail. En suivant un cours de physique quantique linstant daprs, il se
rit des horaires de lUniversit et des diplmes quelle pourrait exiger. En interpellant
un ministre sur Twitter, il balaie les conventions et les intermdiaires avec raison
puisque le ministre lui rpond, tout comme il acceptera dtre votre ami sur
Facebook, aux cts dun voisin ou de votre chef de rayon. Ce mme citoyen signera
une ptition contre les camras de vidosurveillance tout en singniant filmer les
baby-sitters de ses enfants. Le salari reste disponible grce Linkedin, prt
changer demploi, au vu et su de son employeur. Et lOffice de tourisme dlivre des
informations que le touriste numrique peut estimer dpasses puisquil les obtient
aussi aisment, non seulement en temps rel mais aussi in situ, ce qui change tout.

Le numrique a balay nos repres gographiques, temporels et sociaux. La


porosit entre vie professionnelle et vie prive saccentue, en mme temps que nous
consommons de linternet au gr de nos envies ou besoins. Cette approche
consumriste a des incidences profondes dans nos modes de vie, impliquant de
repenser les espaces sociaux au sens large.

1-2.

Quelles sont les attentes du consommateur et du citoyen numrique ?

Paradoxalement, le consommateur numrique nattend pas grand-chose mais


sadapte presque tout. Le succs des entreprises du numrique est le savant
mlange dune bonne ide et de sa dmultiplication linfini : prendre des nouvelles
de ses amis (Facebook), rduire le cot dun voyage en voiture (Blablacar), louer sa
chambre pour un week-end ou deux (AirBnB) Le succs des applications repose
en gnral sur lextrme simplification du service : lachat dun billet davion se fait en
quelques secondes sans passer par une agence de voyages tout comme faire ses
courses et tre livr nimplique plus de perdre un samedi aprs-midi. Nul doute que
la dsintermdiation sacclrera encore, comme en tmoigne le principe sur lequel
se base slock.it : rendre chaque objet disponible tout instant, via la blockchain.
Enfin, la ralit augmente ouvre de nouvelles perspectives qui touchent la fois la
vie citoyenne et le e-commerce.
Si des rticences peuvent survenir, elles savrent le plus souvent faibles ou
temporaires : des craintes sur la vie prive peuvent conduire linternaute fermer son
compte Facebook, lorsque dix autres en crent un au mme moment. Lapptence

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des jeunes gnrations, dites digital natives , pour linnovation numrique est
sans doute le signe dune gnralisation des pratiques dici quelques annes.

En termes de services, les attentes du citoyen numrique semblent finalement


simples : rapidit, facilit (ou confort ou libert), prix. Chaque application ou
innovation combinant ces lments rencontrera des consommateurs.

Mais dautres attentes peuvent tre formules, qui tiennent pour lessentiel en
un seul mot : la scurit. Mot qui recouvre quantit de sous-attentes : fiabilit (du
rseau, du service, de lentreprise), garantie (du paiement, de la rception du service
ou produit), prennit (service aprs-vente, continuit dans lespace et le temps).
A priori, les exigences du citoyen numrique sont sans doute bien plus fortes. En
renversant les codes du rapport ladministration, le numrique permet au citoyen
dexercer un pouvoir nouveau, la fois de vrification, voire de contestation, et de
participation la vie publique. Il ne se contente plus dassister sagement une
sance du conseil municipal mais peut suivre llaboration des lois en direct, tout
comme il peut mobiliser contre des (projets de) dcisions locales et produire une
expertise accrue lors denqutes publiques.
Ses attentes sont ici de deux ordres :

En premier lieu, la fiabilit de ladministration est mise rude preuve par la


numrisation. Lattente croissante doutils simplifiant les dmarches (par exemple ne
pas produire plusieurs fois les mmes pices) implique la fois une rduction des
dlais de rponse et leur fiabilisation. L encore, scurit et simplicit sont au cur
des attentes.

En second lieu, le citoyen numrique entend devenir un acteur-clef de la vie


de la Cit. Il souhaite participer au dbat, formuler des propositions, contester des
dcisions, interpeller les lus. cet apptit croissant pour la vie publique suppose une
transparence nouvelle et quasiment sans limites pour les administrations (mais ce
mouvement touche aussi les entreprises). Lavnement de lopen data et du big data
est un ressort important de ce changement de statut.

La rvolution Blockchain
Sujet la mode ou vritable rvolution technologique et socitale ? La blockchain semble
signifier la fin de lintermdiation, des plates-formes numriques et des tiers de confiance.
Cest lUberisation au carr pour reprendre lexpression de Lionel Tardy, dput de la
Haute-Savoie. Le phnomne est rapide et massif. Mais il lui manque un cadre lgal.
Dfinition et principe
La blockchain est une technologie de stockage et de transmission dinformations,
transparente, scurise, et fonctionnant sans organe central de contrle. Cest une base de
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donnes partage par ses diffrents utilisateurs, sans intermdiaire, ce qui permet chacun
de vrifier la validit de la chane.
Synoptique dune plate-forme blockchain publique

Source : blockchainfrance.net, site consulter galement pour plus dinformations sur le


principe de fonctionnement technique.

Quels usages et acteurs ?


Les applications connues de la blockchain sont :
- les monnaies virtuelles, dont le Bitcoin, qui a mis en lumire cette technologie il y a moins
de 10 ans, ou Ether plus rcemment ;
- les contrats intelligents (smart contracts), objets aujourdhui de lattention du monde
politique, conomique et financier.
Hormis les questions juridiques, les contrats intelligents sont en effet considrs par les
entreprises comme un moyen de moderniser des relations commerciales, damliorer les
prestations (automatisation, scurisation et rapidit des transactions) et de rduire les cots
internes de structure et de fonctionnement (dsintermdiation). Les banques et assurances
sont en train dexprimenter la mise en blockchain de transactions bancaires (activits de
dtail ou dinvestissement sur les marchs) ou de contrats dassurances (prestations IARDincendies, accidents, risques divers), au sein de plateformes prives quelles dveloppent en
consortium. A linstar du projet lanc fin 2015 par la Caisse des dpts en France, car il
sagit bien aussi denjeux de souverainet numrique et conomique.
Pour ladministration centrale et territoriale, de nombreux champs dapplication nombreux
sont dores et dj identifis :
- Les documents administratifs (pices didentits, tat-civil, etc.) encore plus
dmatrialiss ;

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- Le cadastre, pour reconnatre les titres de proprit dans les pays en voie de
dveloppement ;
- Les contrats entre personnes : mariage, vente immobilire, pouvant en cela remettre en
cause lexclusivit des actes notaris ;
- Le systme de vote lectronique, envisag pour susciter une mobilisation nouvelle et limiter
labstention ;
- La protection des donnes prives (projet Enigma du MIT) ;
- Les smart grids.
Des limites ?
La blockchain sduit car elle est considre, mme dans les plates-formes publiques,
comme un registre robuste (architecture dcentralise du rseau pair pair) et infalsifiable
(rplication des blocs et chiffrement). La confiance participe de la technologie et de la
cryptologie.
Pour autant, la blockchain rclame toujours plus de puissance de calcul et dnergie,
pour dvelopper des algorithmes de certification et de chiffrement toujours plus performants
et maintenir ses avantages-clefs, dont la rapidit denregistrement de la transaction (pour
reprendre lexemple de la vente immobilire, quelques minutes seulement, comparer
quelques mois par loffice notarial). Larrive moyen terme des ordinateurs quantiques
pourrait constituer une rponse.
Les exemples susmentionns restent des exprimentations en labsence de cadre juridique.
La blockchain est un tiers de confiance anonyme mais la transaction ne peut pas ltre. Si les
parties ne sont pas identifies, un contrat ne peut tre valid en droit franais. La valeur
juridique de la signature lectronique dpend dun dispositif avanc de fiabilisation (exemple
certification RGS ***).
La blockchain est donc de nature capter encore plus certaines transactions et tches, en
numrisant ce qui apparaissait jusqu prsent comme une valeur ajoute irrductible. Elle
peut confrer davantage dautonomie aux travailleurs, mais en mme temps elle est
synonyme de suppression demplois.
Au-del, les questions socitales et thiques se posent quant au bouleversement des
organisations traditionnelles pyramidales. Sans remettre en cause les institutions, la
blockchain, par son modle dconcentr, devrait contribuer leur modernisation, les
rendre plus souples et plus agiles mais elle se caractrise nanmoins par une logique
dexcution automatique qui peut poser des problmes de gouvernance (les processus
dmocratiques aboutissent souvent des ajustements successifs permettant de corriger des
erreurs ou des imprcisions de conception qui ne seront plus possibles).

Blockchain, smart grids, smart meters and smart contracts


TransActive Grid lance un microgrid, gnrant et distribuant de lnergie renouvelable
partir de panneaux solaires, dans des quartiers pilotes de Brooklyn (NYC). TransActive Grid
innove surtout dans la manire de distribuer et de partager cette nergie propre : en fonction
de leurs besoins et de la quantit dnergie produite, les habitations porteuses des panneaux
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solaires peuvent en fournir aux autres habitations situes de lautre ct de la rue,


interconnectes au rseau nergtique. Ces changes sont grs par la plate-forme
blockchain Ethereum.org (fondation but non lucratif) : le programme gre les flux
nergtiques, de leur entre leur sortie du rseau, tout en conservant l'historique de
l'nergie produite sur la chane informatique, et des transactions qui en dcoulent (formaliss
par des smart contracts et acquittes par la monnaie virtuelle Ether).

1-3.

Les craintes de lhomo numericus

Le citoyen-consommateur numrique est un tre contradictoire. Il sapproprie


rapidement tous les usages qui lui sont utiles et ne se proccupe quensuite des
difficults ventuelles qui en rsultent.
Le rseau, crainte n 1. En gnral, et cest particulirement pour les gnrations
nes avec le numrique, la plus grande, voire la seule crainte est labsence de
connexion. Un rseau inefficace, un tlchargement trop lent, un chat qui
sinterrompt : le besoin premier est basique et il est li aux infrastructures.
A ce titre, leur qualit doit aussi tre value au regard de mobilits croissantes
avec, dans une voiture ou un train, une connexion en dents de scie, parfaitement
alatoire. Quil sagisse de loisirs ou de travail, un amnagement numrique
insatisfaisant savre particulirement problmatique. Et la multiplication des outils,
de plus en plus gourmands en bande passante et en stockage, met rapidement en
vidence toute stratgie dquipement insuffisamment ambitieuse. Les modes de vie
influent galement : en milieu touristique (haute montagne), la zone blanche
sapprcie diffremment selon les saisons. A terme, dans une trentaine dannes, les
rseaux filaires et hertziens couvriront la totalit du territoire national.
Cette crainte saccompagne dune exigence quant la loyaut et la transparence
des offres des oprateurs en termes de qualit daccs (cf. 1re action de groupe
dans le secteur des tlcoms de lassociation Familles rurales concernant la
commercialisation des offres 4 G par SFR).

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De Chappe Orange : lapproche centralisatrice


En France, le secteur des tlcommunications a rapidement t gr de manire centralise.
Dabord en raison de son importance stratgique et militaire (tlgraphe Chappe puis tlgraphe
lectrique), ensuite, afin de rattraper le retard par rapport aux autres pays industrialiss, pour
dployer le tlphone filaire la fin du XIXe sicle (jusqu lacclration volontariste des annes
1970, enfin pour oprer la mutation technologique de lapparition du tlphone mobile.
De fait, cest dabord lEtat, par lintermdiaire du ministre des Postes et Tlgraphes puis des
Postes, Tlgraphes et Tlphone (PTT) et de sa Direction Gnrale des Tlcommunications
(DGT) qui gre directement le secteur. Avant de lexternaliser progressivement avec la cration
dune entreprise publique, France Tlcom, en 1990, suivie de louverture du capital (1997),
prparant louverture du march de la tlphonie, auparavant en monopole public, qui a lieu lanne
suivante. Il est observer que nombre de salaris du groupe (rebaptis Orange en 2013) ont
encore un statut de fonctionnaire tout en exerant les mmes mtiers que les salaris de droit priv
recruts depuis 1996 (date de la transformation de lentrepris en socit anonyme), ce qui rend
dlicate la gestion des ressources humaines de lentreprise.

Le choix coteux de la concurrence par les infrastructures


Infrastructure lourde et couteuse, le rseau filaire en cuivre est un monopole naturel, dont
loptimisation sert lintrt gnral. Pourtant, afin de prserver les intrts de France Tlcom qui
le rseau historique a t attribu, la France a opt pour une ouverture la concurrence par les
infrastructures, impliquant la construction laborieuse de nouveaux rseaux, de tlphonie mobile et
trs haut dbit (THD), alors que la concurrence par les services, sans doute plus efficace, aurait
ncessit bien moins dinvestissements. La France subit aujourdhui les consquences de ce choix,
mme si des inflexions ont t apportes progressivement, la fois pour dduire les dpenses
globales et pour amliorer la desserte de lensemble du territoire (partage des pylnes de
tlphonie mobile, co-investissement sur les rseaux de fibre optique, ).
Contrairement la plupart des autres services publics qui ont t organiss ds lorigine au niveau
local par les collectivits territoriales, celles-ci nentrent que progressivement et tardivement dans le
secteur des tlcommunications. Et cest essentiellement pour rduire les cots de dploiement ou
dexploitation du rseau (obligation daccueillir le rseau filaire sur les supports lectriques qui leur
appartiennent, association au plan cble ) ou pour compenser les carences des oprateurs dans
la couverture territoriale (pylnes pour rduire les zones blanches de tlphonie mobile, rseaux
dinitiative publique pour assurer la desserte en THD des zones insuffisamment rentables pour les
oprateurs). Paradoxe : alors que le dploiement du rseau de tlphonie fixe par lEtat, puis par
un oprateur national en monopole, a permis laccs de lensemble de la population ce service
pour un cot identique (prquation des dpenses et des profits), la concurrence par les
infrastructures a abouti privatiser les bnfices raliss par les oprateurs dans les zones denses
rentables et faire financer par limpt (local principalement) la desserte des zones moins denses.

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La scurit, crainte n 2 : quil sagisse du paiement en ligne ou de la protection de


la vie prive, le monde du numrique suscite de nombreuses et relles inquitudes.
Usurpation didentit, fraudes bancaires, phishing : les pirates du Net sont lgion,
trs inventifs et souvent innovants. Lexposition croissante de la vie prive conduit
de vifs rappels la ralit, entre porn-revenge et entretiens dembauche avec
googlisation des profils. Enfin, la multiplication des donnes, leur localisation, leur
traabilit, leur conservation et leur exploitation font merger des questions
nouvelles, sur fonds de crainte dun Big brother qui sera sans doute plutt divis en
de nombreux little brothers. Comment chapper aux camras, demain lanalyse
automatise des images captes ? Lutilisation de nos donnes par des acteurs
publics (lEtat) et privs (une compagnie dassurances, une banque) chappe
souvent notre vigilance. Il est aussi observer quune mme donne peut
recouvrer des statuts (et donc une protection) diffrents. Ainsi, une analyse mdicale
est une donne spcifique, traite comme telle. Mais, en la transmettant son
conjoint par mail, elle devient une donne plus ou moins prive, sans aucune
protection.
On observe cependant une forme de tolrance linscurit numrique, souvent lie
lapprivoisement des outils : le paiement par carte bancaire dans un magasin
ninspire plus vraiment de craintes, tout comme lutilisation quotidienne du mail fait
oublier sa vulnrabilit. Le smartphone est devenu notre biographe en temps rel et
nous lui confions notre histoire chaque jour un peu plus. A qui devrons-nous confier
notre succession numrique : au notaire 2.0 ou Facebook ?

Crainte n3 : tre dpass, crainte (pas uniquement) gnrationnelle : entre


ceux qui naissent dans le numrique et ceux qui doivent lapprivoiser, les diffrences
sont criantes. Les premiers adoptent chaque innovation tandis que les seconds en
sont encore balbutier lapprentissage dinternet. Cependant lcart sestompe avec
la gnralisation des smartphones, la simplicit des applications facilitant un usage
massif. Naissent alors dautres craintes, celles de la contestation permanente des
savoirs et des comptences : ainsi du professeur face des lves plus connects
que lui, du mdecin face des patients avides de savoirs mdicaux, de llu face
des administrs analysant toutes ses dcisions, de lavocat dnonant les socits
du legal tech. Au savoir vertical, source de pouvoir et dautorit, succde un
savoir horizontal, riche, touffu, imprcis, vivant. Avec la clef une prcarisation
croissante des acquis : aura-t-on besoin dinterprtes, denseignants, dacteurs
dans 10 ans ?
Enfin, et cette question se pose tous les niveaux, merge une question lancinante :
qui matrise rellement ces volutions ? Llu ou le chef dentreprise doivent
transfrer aveuglment une partie de leurs comptences des techniciens sans
relle possibilit dvaluer leurs actions.
En outre, et cette fracture nest pas uniquement gnrationnelle, il existe entre 12 et
13% dillettrs numriques selon le Credoc. Quelque 5 millions de Franais seraient
ainsi en dehors du numrique, soit dpasss par la technologie, soit pour de simples
raisons financires ou gographiques. Cette part de la population reste trs
importante : il appartient aux autorits publiques de la prendre en considration au
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moment o se profilent des usages gnraliss, voire contraignants : ainsi de la


dclaration fiscale en ligne appele devenir obligatoire.
La formation numrique au sens large reprsente ici un enjeu essentiel, dautant plus
quelle est rendue complexe en raison de lvolutivit rapide du secteur, avec des
risques dobsolescence non ngligeables.
Le risque fiscal et social
Par-del lmergence de nouveaux modles conomiques, le numrique rebat discrtement
les cartes de notre modle social. Ainsi des cotisations qui reposent aujourdhui sur les
salaires : que deviendront-elle si lubrisation des mtiers se traduit par des prestations de
services, se rglant par simple facture ? Il en est de mme de la TVA avec le salari devenu
autoentrepreneur, donc non assujetti la TVA. Ses prestations, qui relvent de transactions
entre entreprises, o seule la dernire sacquitte de cette taxe, peuvent se traduire par
dimportantes pertes fiscales. Aux cts desquelles, loptimisation fiscale des GAFA pourrait
presque apparatre symbolique.
La question pose par la taxe de sjour prleve par des plateformes comme AirBnB montre
que ce sujet concerne aussi bien le niveau central que local.

1-4. Le laisser-faire aboutirait un scnario catastrophe inacceptable


Le numrique simmisce partout y compris dans le domaine des services publics.
Dsormais entr dans le langage courant, le concept dubrisation traduit la
numrisation massive des outils ou des processus engags depuis une vingtaine
dannes. Laquelle a par exemple balay le groupe Kodak et son manque de vision
globale. Le secteur, tranquille, de la librairie ny chappe pas, avec lmergence de
nouveaux acteurs dominants comme Amazon ou la diversification de la FNAC dans
le secteur de llectromnager, que symbolise le rachat de Darty. Le secteur
bancaire est confront des nouvelles banques totalement en ligne comme
Boursorama Banque ou ING Direct mais galement lexplosion du nombre de
fintech venant concurrencer en masse les banques traditionnelles.
Ces bouleversements conomiques touchent des niveaux divers tous les secteurs
dactivits. Le secteur public nchappera pas cette vague de la numrisation. Or,
notre socit organise, rgule, y entre avec difficults. Nos organisations sociales
et conomiques, jusquaux Etats, sont prises de vitesse par ces bouleversements, ne
disposant que rarement des comptences et structures adaptes pour comprendre
en temps rel ce qui se passe. Dautant plus que les acteurs qui matrisent ces
mutations se trouvent gnralement en dehors des cercles de dcision.
Les lments cls dun scnario catastrophe :
- llargissement du foss numrique
Monopole priv, menac dobsolescence, le rseau cuivre est le principal frein au
dveloppement du trs haut dbit. Depuis 1998, toute approche rseau se heurte
cette ralit. Laisser perdurer cette situation conduira un creusement des c arts
numriques entre les zones denses, o les investissements seront toujours
soutenus, et le reste du territoire, o les initiatives publiques savrent disparates, les
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collectivits oprant des choix budgtaires divers. Il en est de mme pour la


tlphonie mobile, o la continuit de service sera de plus en plus alatoire. Malgr
une approche ouverte, lessor des rseaux sociaux se traduit par un enfermement,
ne serait-ce que par la slection qui sopre (via les donnes) des informations
reues. Un outil comme Periscope prfigure sans doute lmergence de canaux
dinformation spcialiss, loin de toute vision gnraliste.
- des financements sociaux menacs
Le numrique modifiant en profondeur les manires de travailler rebat les cartes du
modle social. Il multiplie la productivit des uns mais ruine lemployabilit des
autres. La rduction possible du salariat fait peser une lourde menace sur le modle
social issu de laprs-guerre. Il est encore trop tt pour savoir si les emplois crs par
la numrisation des processus vont compenser le nombre des emplois disparus.
Dans le cas contraire une tension durable et croissante viendra peser sur les salaris
dans divers secteurs dactivits.
- des donnes hors de contrle
La collecte et la diffusion de donnes vont sacclrer. Nos vies prives, dj trs
exposes, vont se publiciser. Faute de dfinir un cadre de confiance, ces donnes
seront gres par divers organismes, publics, privs, voire notre voisin pourvu quil
dispose des outils appropris. Personne ou presque ne matrisera ses donnes
personnelles. Les protger sera difficile et coteux. Il nest pas exclu quapparaisse
une fracture data , entre ceux qui disposeront des savoirs et moyens pour grer
leurs donnes et les autres. De plus des nouveaux et nombreux acteurs possderont
de nombreuses donnes nous concernant et seront en mesure de nous connaitre
peut tre mieux que nous nous connaissons nous-mmes. De la mme manire se
pose dsormais de manire aigu la question du secret industriel et commercial.
Les donnes inquitent les consommateurs
Les associations de consommateurs font preuve de mfiance lgard de la collecte et de
lexploitation des donnes par des entreprises charges dun service public, mais galement
vis--vis des autorits organisatrices de ces services, cest--dire les collectivits ellesmmes. Le transfert des donnes dintrt gnral ne doit pas tre fait sans consentement
pralable et doit saccompagner dun droit dopposition. Un cadre de confiance doit tre
tabli (en sinspirant par exemple des prcautions concernant les agents des finances
publiques, avec pistage des agents, voire conseil disciplinaire). La confiance reposera
ainsi sur les mthodes employes et la professionnalisation des services, avec une
responsabilisation des collectivits.

- des services publics clats, concurrencs,


Ladaptation au numrique bouscule les services publics, dont il remet en cause le
modle de manire acclre. La disparition progressive du courrier en est un
exemple criant. Il nest pas exclu que ladministration soit chalenge par des
services disruptifs, plus efficaces, moins coteux ou payants, induisant de
nouvelles ingalits territoriales ou sociales.

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On peut galement sinquiter de la captation des donnes des services publics par
les prestataires et dlgataires en contrats avec les administrations qui, sous couvert
du secret des affaires, saccaparent ce nouveau et prcieux- bien de retour.
- la perte dune vision globale et systmique de la socit
Aprs stre attaqu la numrisation des processus dentreprises, avec des
rsultats parfois mitigs, la numrisation des marchs financiers, avec beaucoup
dopacit, la mutation digitale sapplique dsormais la socit toute entire. Dans
quelques dcennies ces processus de transformation auront rvolutionn toutes les
organisations et faonn notre comportement, sans quil soit aujourdhui possible
den mesurer les effets positifs ou ngatifs. Il sera de plus en plus difficile danalyser
et de comprendre les consquences de mutations la complexit croissante.
Chacun peut conduire une voiture sans comprendre comment elle fonctionne, mais
aura toujours besoin de celui qui connat bien lensemble des technologies utilises
pour sa fabrication lorsquelle tombera en panne. Dans la transition numrique, si
notre socit ne produit pas des mcaniciens rods cette nouvelle complexit, la
trajectoire collective pourrait savrer inquitante, se traduisant a minima par une
perte de capacit la gouvernance politique.

1-5. Laction publique dans le numrique est efficiente depuis de nombreuses


annes
Depuis bientt 20 ans, lEtat et les collectivits locales ont investi deux nouveaux
champs dactivits : dvelopper le numrique pour la population (accs, mdiation, eadministration) et mettre en place pour leurs propres besoins des systmes
dinformation de plus en plus labors. Sans, toutefois, porter tous les fruits attendus.
Lexemple le plus significatif est celui de lapplication pour la dclaration fiscale
numrique. Depuis plus de 10 ans le processus de numrisation de la procdure a
permis de rduire considrablement le nombre de personnes ncessaires sa mise
en uvre. Il faut nanmoins relativiser limpact de cette amlioration car jusqu
aujourdhui la dclaration fiscale sur internet nest toujours pas rendue obligatoire. La
version papier coexiste et ne permet pas loptimisation des investissements
consentis.
Autre exemple : dans son observatoire, lassociation Villes Internet recense les
pratiques numriques des collectivits territoriales depuis les dbuts du web. Son
label a contribu inciter une multitude de communes produire des sites web pour
prsenter leurs activits publiques. Cependant la faible taille de nombreuses
communes ne leurs permet pas de mettre en ligne de site web et constitue un frein
au dploiement du numrique. Do lutilit de structures de mutualisation
informatique (syndicats intercommunaux ou mixtes, CDG, associations) qui leur
vitent ces difficults en regroupant divers services.

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De son ct, lADULLACT milite en faveur du logiciel libre dans les collectivits.
Cette association regroupe des
spcialistes et de nombreuses collectivits
territoriales soucieuses de ne payer les logiciels quune seule fois. La transparence
du code, la maitrise publique de la systmique sont et resteront des thmes
rcurrents de la mthode de laction publique pour son avenir.
Par ailleurs, durant les annes 2000, de nombreuses collectivits ont uvr
dployer des rseaux publics de communications lectroniques pour pallier les
carences des oprateurs privs de tlcommunications, la fois en couvrant les
zones blanches de laccs linternet, et en favorisant lappropriation du numrique
par la population avec des espaces publics numriques (EPN), lieux de mdiations et
dapprentissages.
Etat et collectivits locales ont galement cr une Instance nationale de partenariat
(INP), sous lgide des services du Premier Ministre. Cet INP a pour objectif de
coordonner les projets de-administration et notamment de dfinir les priorits
dinvestissements. Cette approche pragmatique devrait produire des rsultats par la
mise en place de grandes applications comme France connect ou larchivage
numrique.
Enfin, il convient de signifier lexcellence numrique des sites web de lAssemble
nationale et du Snat. Ils prsentent quasiment en direct les diffrents travaux des
commissions et surtout les dbats parlementaires dont sont issus les nouveaux
textes des lois. Pour les citoyens qui sy intressent il est possible de suivre le
processus complet dlaboration dun texte avec les avis, les remarques, les
arguments, les propositions. Cette transparence du dbat parlementaire laisse mme
entrevoir les combats sous-jacents des nombreux lobbies. Sans conteste le web
permet aujourdhui notre population davoir un autre regard sur laction politique. Le
rle du parlementaire sen trouve fortement modifi.

mais cette action publique de lEtat et des collectivits territoriales nest pas
suffisante pour maitriser les bouleversements impliqus par la numrisation de
la socit.
Un chiffre issu des prcieuses tudes du CREDOC illustre cette tendance. Ce sont
12 13% dillettrs numriques correspondant 5 millions de Franais qui se
trouvent en dehors des espaces de communications numriques. Ainsi aux zones
blanches de couverture des rseaux de communications lectroniques sajoutent des
zones tout aussi blanches de capacits dutilisation des applications numriques. Le
temps de lappropriation humaine et celui du dveloppement du numrique nest pas
identique. Laction publique doit ncessairement mieux intgrer cette problmatique.
Il est galement observer que les associations nationales des collectivits locales
ne disposent pas des ressources suffisantes pour faire merger une coordination
numrique nationale adapte aux enjeux.
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Les principales tapes de limplication des collectivits territoriales dans le


numrique :
1984 : la DGT associe quelques grandes villes volontaires dans le plan cble , elle cre
les rseaux cbls et les collectivits assurent le service de tlvision par lintermdiaire de
SEM
1996 : la loi qui ouvre le march des tlcommunications la concurrence permet aux
collectivits de crer des rseaux ferms dutilisateurs (RFU) pour desservir leurs diffrents
sites et tablissements
1999 : les collectivits peuvent crer des infrastructures passives de tlcom (article L.15116 du CGCT)
2004 : les collectivits peuvent devenir oprateurs de tlcommunications (article L.1425-1
du CGCT)
2009 : la loi Pintat de lutte contre la fracture numrique instaure les schmas
damnagement numrique du territoire (SDANT) raliser en concertation par les
diffrentes collectivits concernes (article L.1425-2 du CGCT) et cre un outil de
prquation, le Fonds dAmnagement Numrique des Territoires (FANT), non encore dot
financirement ce jour.

Rseaux et contenus : ncessaire complmentarit


Depuis louverture du march des tlcommunications, les collectivits sont partages entre
deux fonctions : linvestissement dans les rseaux (parfois encourag par des oprateurs
alternatifs) et le dveloppement de services (auquel les poussait loprateur historique).
Aujourdhui, il apparait que ces deux politiques sont fondes et compatibles. Si lintervention
dans les infrastructures relve dune politique damnagement, agir pour crer des usages
innovants, accessibles, lies aux missions de service public, est une mission citoyenne, tout
aussi lgitime. Ds lors que la loi imposera progressivement de garantir des prestations
numriques, aucune commune ne pourra demeurer sans site Web alors que cest
aujourdhui le cas de nombreuses communes de moins de 2.000 habitants.
Compte tenu de la complexit des enjeux et techniques, mais aussi de leurs cots, la
question est de plus en plus celle de la gouvernance et de la mutualisation des moyens. A
cet effet, laction intercommunale trouve tout son sens lorsquelle propose, et cest ce que fait
par exemple Manche numrique, dagir la fois pour doter le territoire des infrastructures de
demain et lui proposer des services numriques mutualiss, moindre cot.
Cet effort en prpare un autre : laction publique ncessite souverainet et confiance. Elle
doit tre partie prenante de la gouvernance de la donne, mme si ce nest pas aujourdhui
le scnario qui se dessine, si lon sen rfre certaines dispositions du projet de loi
Rpublique numrique.

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2. La FNCCR propose un scnario ambitieux et raliste pour mettre


le numrique au service de tous : Des rseaux, des services et des donnes
au profit des citoyens, des services publics et de lconomie

La FNCCR sattache depuis plus de 80 ans accompagner les acteurs publics


locaux des secteurs rgaliens de lnergie et de lenvironnement. Depuis quelques
annes le numrique est inscrit part entire dans nos activits et nous permet de
mieux comprendre collectivement les mutations en cours. Nous faisons ce constat
accablant quil est impratif de prendre en main voire dorienter les processus de
numrisation de notre socit si nous voulons garder notre capacit de choisir
quelque peu notre destine.
Quasiment inchange depuis plus de deux sicles, lorganisation administrative
franaise est-elle adapte au numrique ? La verticalit qui la fonde se heurte des
processus o domine lhorizontalit. Avec sa strate centrale, les ministres et les
tablissements publics, et sa strate locale, lensemble des collectivits territoriales, le
secteur public na pas encore su structurer une gouvernance modernise adapte
lpoque et utilisant au mieux les outils numriques.
Le numrique se gouverne-t-il ?
Force est de constater quil y a aujourdhui un manque de coordination dans la
gouvernance du numrique en France. En tmoigne labondance de textes de
loi traitant du sujet. Ou encore le caractre marginal de son portage politique :
en 2016, la secrtaire dEtat au numrique est 36e dans lordre du protocole,
pour 38 ministres. Il est directement sous la tutelle du ministre de lconomie
dont lune des principales missions est de veiller au dveloppement
conomique du secteur du numrique. Ainsi, il est impossible de ne pas
constater par exemple que le pilotage du dploiement des infrastructures FTTH
sur lensemble du territoire pti dune certaine proximit de lagence du
numrique avec la DGE et avec lagence des participations de lEtat.
Le service public a un lourd dfi relever : celui de sa transformation numrique
travers la mise en place dinfrastructures de communication lectroniques mais aussi
limplantation dinfrastructures de services et dusages destination des citoyens,
des entreprises et des organisations sociales.

2-1. Services et usages


Il ne sagit pas ici de lister tous les services susceptibles dtre apports par le
numrique tant leur liste est longue et en perptuelle volution : toute tentative serait
immdiatement frappe dobsolescence !
Comme indiqu plus haut, les initiatives sont foisonnantes et toutes celles qui
apportent des simplifications moindre cot trouvent leur clientle, et, mme si les
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modles conomiques ne sont pas toujours stabiliss, la contribution du numrique


et de ses nouvelles applications la croissance du PIB est essentielle.
Tout au plus pouvons-nous identifier les grands domaines dans lesquels la rvolution
numrique semble pouvoir apporter les plus grands bouleversements ainsi que les
cibles principales auxquelles ces services sadressent : le grand public dune part, les
entreprises dautre part. Et en rservant une analyse spcifique aux collectivits
territoriales et leurs groupements et tablissements publics qui constituent les
adhrents de la FNCCR.
Les collectivits au cur des dfis du numrique
Les collectivits territoriales ont un rle primordial jouer dans le numrique
diffrents titres :
o

Amnageuses du territoire, elles construisent les rseaux THD dans les 80 % du


territoire o la rentabilit court terme nest pas suffisante pour les oprateurs privs.
Elles financent aussi les dispositifs transitoires permettant damliorer les conditions
daccs Internet (monte en dbit sur cuivre, rsorption des zones blanches et grises
de tlphonie mobile) ;
Autorits organisatrices des services publics locaux, elles doivent veiller y
intgrer les volutions numriques innovantes pour les amliorer au bnfice de leurs
utilisateurs tout en optimisant leur gestion conomique, sociale et environnementale ;
Clientes et utilisatrices directes de services numriques, elles doivent bnficier
dapplications et de conditions daccs suffisantes et scurises pour satisfaire leurs
besoins propres et ceux de leurs administrs (e-administration, open data, territoires
communicants) ;
Reprsentantes de proximit de tous les habitants, elles sont un tiers de confiance
dans la gestion des donnes lies lutilisation de services numriques (big data).
Par leur proximit, leurs multiples domaines dintervention et leur rle damnageuses,
les collectivits sont au cur de tous les dfis du numrique.

2.1.1. Le numrique : un outil essentiel damnagement du territoire et de


modernisation des services publics
Cest un lieu commun de dire que le numrique redessine la gographie mondiale en
la transformant en un village plantaire dans lequel nous pouvons tre en contact
permanent et immdiat avec des amis rels ou virtuels situs des milliers de
kilomtres alors que nous ne communiquons pas directement avec nos voisins de
palier.
En abolissant les distances, le numrique redfinit lespace comme lon fait avant lui
les autoroutes et le TGV (nous avons tous vu ces cartes de France tablies en temps
de parcours dans lesquelles Marseille et le Mont St Michel sont gale distance de
Paris en train), mais dans une proportion encore plus importante puisque la vitesse
de communication est dsormais celle de la lumire. Et que, mme si elle ne permet
pas un dplacement matriel, la visualisation de nos interlocuteurs ou des lieux

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montrs par Google ou dautres fournisseurs dapplications peut en donner une


illusion qui ne pourra que se renforcer dans lavenir.
Ds lors, la question de la dsertification rurale et de lhyper concentration urbaine
peuvent se poser sous un angle nouveau, en permettant un meilleur quilibre dans la
rpartition de la population et des activits ainsi que dans lutilisation de lespace. Et
en permettant de rduire des dplacements physiques toujours trop nombreux et
consommateurs de temps et dnergie (qui sera encore pour de nombreuses annes
majoritairement fossile et mettrice de gaz effet de serre), quelle que soit leur
chelle ou leur frquence.
Le tltravail et les services de e-ducation, de e-sant, de e-administration peuvent
ainsi permettre tous ceux qui le souhaitent de vivre dans des territoires peu denses
o le maintien de ces services sous forme matrielle serait trop coteux, et maintenir
les multiples effets positifs dune meilleure occupation globale de lespace, tant sur le
plan environnemental que sur le plan social, conomique et culturel.
Cela ncessite bien entendu un accs un dbit suffisant dans lensemble du
territoire (cf. infra le chapitre infrastructures ).
Mais cela ncessite galement la prsence de lieux spcifiques, espaces
numriques ddis, permettant lapprentissage et lappropriation de cette nouvelle
culture numrique pour tous ceux pour qui elle nest pas naturelle, ainsi que laccs
matriel aux outils et quipements ncessaires pour tous ceux qui nen disposent
pas personnellement, notamment pour des raisons conomiques. Et lon voit bien
que ces questions sont aussi cruciales dans les zones denses que dans les
territoires ruraux.
Les collectivits ont dans ce domaine un rle essentiel jouer, que certaines
exercent dailleurs dj de manire efficace dans des espaces publics numriques
quelles organisent et cofinancent avec diffrents partenaires chargs de missions de
service public.
Au-del de ce nouveau service mettre en place pour accompagner la rvolution
numrique, les collectivits territoriales doivent galement adapter les services
publics locaux traditionnels dont elles ont la responsabilit directe : transports,
distribution dnergie et deau potable, gestion des eaux uses et des dchets, etc
Ces volutions se produisent de manire sectorielle, domaine par domaine, et
peuvent tre illustres par la dynamique des smart grids qui permettront
doptimiser la gestion des rseaux dnergie.
Mais elles ont encore plus dimpact et de signification quand elles permettent de
modifier la gestion globale de diffrents services publics qui interagissent entre eux
sur un mme territoire on parle alors de smart cities , ou plutt de smart
territories puisque les villes ne sont pas les seules concernes.
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La cartographie numrise et interactive qui regroupe tous les rseaux publics et de


multiples autres informations sur loccupation du domaine public devient ainsi
emblmatique de ces interactions vertueuses.
Nanmoins, les moyens techniques, humains et financiers ncessaires pour mener
bien ces volutions ne sont pas accessibles toutes les collectivits, notamment aux
plus petites dentre elles qui doivent absolument se regrouper pour mutualiser leurs
moyens afin datteindre la masse critique minimale.

2-1-2. La mutualisation informatique est au cur de la russite des territoires


LEtat possde aujourdhui une stratgie dorganisation numrique pour ses
ministres et pour ses reprsentations territoriales. Cest la DINSIC sous la
responsabilit du SGMAP qui est charge de llaborer et de la mettre en uvre. La
prsence de cette direction interministrielle sous lgide du Premier Ministre et son
action montre quel point le numriques des usages et des services doit dsormais
tre considr comme une fonction essentielle de laction publique.
De leurs cts, les collectivits territoriales nont pas encore suffisamment pris
conscience de ces enjeux. Les principales comme les rgions, les dpartements, les
mtropoles et les agglomrations possdent des directions des systmes
dinformations qui leurs permettent de suivre les volutions. Pourtant les choses ne
sont pas si simples, ces collectivits rencontrent de nombreuses difficults dans les
projets numriques. Dautres types de collectivits, les communes, les communauts
de communes, les syndicats, les tablissements publics locaux, etc, ne possdent
pas ou trs peu de ressources internes ddies au numrique.
La taille des collectivits territoriales reste un problme rcurrent pour laction
efficiente des services publics de proximit. La loi Notre a considrablement
boulevers lorganisation territoriale en incitant les structures publique mutualiser
leurs services, fusionner, muter. Or aujourdhui, il nest pas possible de
mutualiser des comptences entres les collectivits dans de bonnes conditions tant
que les services informatiques ne sont pas mutualiss.
Dans les petites villes et territoires ruraux les conditions d'organisation et
d'exploitation diffrent, mais les besoins de gouvernance grce au numrique
existent galement. Ces collectivits rurales ont bien entendu des besoins similaires
aux grandes collectivits. Les territoires sont moins denses, moins urbaniss, mais
les besoins de dveloppement de e-services pour compenser une prsence
physique en rduction et l'utilisation de plateformes de gestion mises disposition
par l'Etat pour grer de nouvelles fonctions imposes, comme la dmatrialisation
des dlibrations et de la comptabilit, la saisine par voie lectronique ou l'archivage
lectronique des donnes, sont bien toujours prsentes.
Les tableaux de bord de gestion rencontreront galement leur public.
Quant aux besoins en Big data, les domaines de l'nergie (Smart grids), des
transports, du tourisme et des risques naturels seront sans doute mis au premier
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rang des besoins d'informations prventives, prdictives et comportementales. Les


stations de sport d'hiver et d't achtent dsormais des prestations pour mesurer la
frquentation des touristes et leur nationalit sur une zone gographique.
De tels besoins ne sont pas encore exprims par les petites et moyennes communes
ou leurs EPCI mais le sujet apparat dj comme plus sensible au niveau
dpartemental et rgional.
Mutualiser les moyens et les services pour atteindre une taille critique semble
tre, au stade actuel, la solution la plus prometteuse pour ces territoires. Le
traitement de certains de leurs besoins appelle une technicit, un savoir-faire et des
moyens financiers qu'ils ne sont que de plus en plus rarement en mesure de
mobiliser. Le cumul des obstacles reprsente un facteur de dsquilibre croissant
qui, faute de solutions, risquer de fracturer un peu plus le territoire.
Aussi les regroupements sur des projets communs et sur la mutualisation
apparaissent comme la voie la plus crdible pour atteindre une taille critique et
mobiliser les moyens ncessaires. Les actions pourront s'orienter selon quatre
modalits principales :
mutualisation financire dans le cadre de regroupements autour d'oprateurs
spcialiss (syndicats mixtes de mutualisation, conseils dpartementaux ou
groupements d'intrt public) ou via des groupements de commande ou des
ententes entre collectivits ;
mise en commun de comptences pour runir des capacits en ingnierie de
projets autour des systmes dinformation et de la donne ;
partage d'outils numriques via des plateformes de services et des API
permettant aux entits publiques daccder des services de qualit dont
l'exploitation et la maintenance sont assurs ;
regroupement de moyens d'animation, de formation et de conduite du
changement pour dvelopper une culture de la donne.
Dans ce cadre la maille dpartementale reste l'chelle la plus adapte ces formes
de mutualisation. Elle donne de la visibilit sans tre trop loigne de la proximit et
surtout elle peut s'appuyer sur des structures et des oprateurs appropris : dans le
cadre de leurs missions de solidarit territoriale - renforce depuis la loi Notre - les
dpartements sont en tat de jouer un rle structurant et d'accompagnement auprs
des communes et des EPCI de leur territoire. Les structures de mutualisation
informatiques (Syndicats mixtes informatiques, centres de gestion, etc..) sont
galement en tat de jouer ce rle fdrateur en tant qu'oprateur technique
spcialis. Leur prsence est d'autant plus essentielle quelles peuvent intervenir soit
directement en appui du bloc communal, soit indirectement par l'intermdiaire du
dpartement ou des EPCI qui sont souvent eux-mmes soumis des effets de seuil
critiques et de maturit en termes de comptences informatiques et numriques.

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

25

Conseils

Accompagnement de proximit

Ils doivent donc renforcer leurs comptences et professionnaliser leurs processus


afin de se constituer en vritable service support auprs de leurs communes
membres. Le partenariat avec les SMI (structures de mutualisation informatique) se
traduit alors dune part en termes de conseils et doffres de services, et, dautre part,
en termes daccompagnement sur site des communes membres dans lusage de
linformatique et du numrique. A terme les SMI devraient appuyer les EPCI et lEtat
dans les chantiers de Big Data et de ville intelligente ncessitant une remonte de
lensemble des territoires.

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Veille et rseaux dinnovation


numrique
Cration de services mutualiss
Schma Infhotep

Mise en uvre
de services
numriques :
citoyens
entreprises
Etat

26

Dpartements couverts
par une structure de
mutualisation
informatique

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

27

Une tude rcente de la FNCCR a permis de mettre en vidence lintrt des


structures de mutualisation informatique :

Ces structures portent trs souvent le dveloppement numrique des territoires,


que ce soit travers le rseau des infrastructures ou des services proposs.
22 % des SMI interroges contribuent
lamnagement numrique du territoire
Les collectivits adhrentes, qui bnficient du
soutien dune SMI ont jusqu cinq fois plus de chances
dtre quipes dun site Internet
Les SMI proposent aux collectivits un accompagnement dans leur transition
numrique.
50 % dentre elles les soutiennent dans la mise en
uvre des grands chantiers impulss par lEtat, tels que
le contrle de la lgalit ou la dmatrialisation de la
chane comptable et des marchs publics.
linverse, les collectivits qui nadhrent
aucune SMI se trouvent plus dmunies : seules 5 %
dentre elles ont initi ces chantiers.
Leur rle leur permet de modifier les approches au sein des collectivits. Elles
proposent de nouveaux outils de relation avec les citoyens (GRC) ou participent la
diffusion de nouvelles mthodes de travail centres autour des logiciels
collaboratifs ou du cloud. 54 % des SMI recenses proposent une offre
dhbergement et/ou de sauvegarde distance.
Les SMI, sont les relais de lEtat pour la dmatrialisation.
Pour la mise en place des protocoles Actes (rglementaire et budgtaire), les
adhrents une SMI ont un taux de moyen de raccordement suprieur de 26 % par
rapport la moyenne nationale.
Ce qui fait galement la force des SMI est leur grande proximit avec les
collectivits.
Les petites communes sont les plus demandeuses : 65 % des collectivits
adhrentes une SMI comptent moins de 5000 habitants.
Cependant tous les territoires ne sont pas encore couverts. Lenjeu est dviter les
disparits entre des collectivits qui seraient accompagnes et dautres, plus en
retrait.
Les SMI ont la capacit fournir des services sur mesure .
Dailleurs, 89 % des interrogs sont satisfaits, voire trs satisfaits des services
rendus par les SMI.
Elles ont la capacit de fournir galement des services dont le cot est calcul au
plus juste.
En moyenne, sur les cots initiaux annuels ou sur les cots de formation, les
adhrents dpensent 35 % de moins que les non adhrents. De mme, pour les
cots de mise en uvre des protocoles de dmatrialisation, ils sont en moyenne
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016
28
de 44 % moins levs.

2-1-3. La coordination Collectivits territoriales / Etat est incontournable


LEtat et les collectivits territoriales travaillent depuis longtemps pour fluidifier les
processus interne grce des outils informatiques. Par exemple, Hlios, le progiciel
de gestion des comptabilits des collectivits locales au sein de la DGFIP a t mis
en uvre dans le cadre des travaux issus de la Structure Nationale Partenariale
(SNP). Plus rcemment, lEtat est entr dans un grand programme de simplification
des dmarches administratives. La numrisation des procdures est une part
importante de ce projet. Certaines ne concernent que les services publics de lEtat.
Dautres impliquent ncessairement une coordination et un partage des rles entre
lEtat et les collectivits locales.

A ce titre le SGMAP et les principales associations nationales de collectivits se


retrouvent au sein de lInstance Nationale de Partenariat (INP) pour coordonner la
mise en uvre des projets de-administration. Cest ainsi que le programme de
dveloppement concert de ladministration numrique territoriale (DcANT) a t
lanc. La FNCCR y participe activement depuis lorigine et a contribu la dfinition
des quatre principes directeurs suivants :
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

29

a. Une gouvernance partage entre l'Etat et les territoires


La gouvernance sappuie sur une concertation au sein de l'Instance Nationale
Partenariale (INP) et de linstance du Dialogue National des Territoires (DNT). Les
dcisions sont prises l'issue d'un processus lgislatif et rglementaire valid
conjointement par l'Etat et les collectivits.
b. Une efficience administrative collective (simplification Dites-le nous une
fois et modernisation Services Publics as a Platform )
Lefficience administrative collective ne peut sobtenir que par application par dfaut
du principe de mutualisation et de capitalisation lchelon europen, national ou
local. Seuls ces principes peuvent nous assurer un respect des standards en matire
dinteroprabilit et de scurit, de gagner en productivit et dinnover pour gagner
en valeur ajoute.
c. Une relation unifie de l'Usager au service public
La relation unifie de l'Usager au service public ne peut sobtenir quen adoptant une
nouvelle conception des services publics numriques fonde sur lcoute et les
besoins des usagers. Elle se fonde sur la dfinition de formats pivots, la mise
disposition de services transverses, lchange de donnes entre administrations et
repose sur des systmes dinformations ouverts et interoprables.
d. Une valuation systmatique, continue et collective des projets
d'administration numrique conduits par les ministres et les collectivits
Lvaluation des projets d'administration numrique conduits par les ministres et les
collectivits implique de conduire systmatiquement des tudes dimpacts
stratgiques et financires sur la base dune mthode concerte et commune aux
collectivits et lEtat. Elle impose de dfinir des modles conomiques acceptables
et accepts par tous en tenant compte du secteur concurrentiel.

Ce partenariat Etat/collectivits, mme sil nest pas encore totalement abouti, illustre
lavenir dune coordination numrique nationale co-pilote par lEtat et les territoires
sous lancrage dune action interministrielle rattache aux services du Premier
Ministre et non plus ceux de Bercy. Lenjeu de transversalit reste en effet
essentiel.

Cette grande transformation ne doit pas ngliger un lment essentiel la russite


des projets, la confiance des citoyens dans les nouvelles organisations publiques
numrises. En effet la scurit des systmes dinformation publics se doit dtre
exemplaire. Le respect de lintimit des citoyens doit ltre tout autant. Cest au
niveau national le rle de lANSSI, mais qui doit tre rpliqu au sein mme des
collectivits territoriales. Une culture de la souverainet numrique est indispensable
notre pays et lEurope.

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30

2.1.1. La cyberdfense : nouvel enjeu de scurit nationale


Afin de profiter des progrs des technologies de l'information et de la communication,
les infrastructures critiques reposent de plus en plus sur des systmes d'information
complexes et se sont largement connects des rseaux publics.
Ces interconnexions rendent les infrastructures interdpendantes et les exposent
l'ensemble des vulnrabilits des systmes informatiques.
Prsentation du programme PEPIC
Le Programme europen pour la protection des infrastructures critiques (dit
programme PEPIC ), lanc en 2004 par le Conseil europen, vise identifier et
protger les infrastructures critiques, entendues comme toutes sortes
dinfrastructures (y compris les services), considres comme essentielles au
fonctionnement de lconomie et de la socit.
Plus prcisment, il sagit des installations physiques, technologies de linformation,
rseaux, services et actifs qui, en cas darrt ou de destruction, peuvent avoir de
graves incidences sur la sant, la scurit ou le bien-tre conomique des citoyens
ou encore le travail des gouvernements des Etats membres.
Indispensables au bon fonctionnement du pays, elles constituent des cibles
privilgies, notamment :
La distribution dnergie lectrique (auprs dautres infrastructures : hpitaux,
etc.) ;
La production dnergie lectrique en particulier nuclaire ;
Lalimentation et la production des raffineries ;
La distribution et la production deau douce ;
Les rseaux de transport (rservations billets davions, contrle arien,
rseaux de signalisation des voies ferres, etc.) ;
Les rseaux de communication (tlphone filaire, cellulaires, rseau Internet,
etc.) y compris ceux des forces de police et de la dfense.
L'objectif du programme PEPIC tait alors de fixer un cadre commun, au niveau de
l'Union europenne, pour la protection des infrastructures critiques en Europe afin de
s'assurer que tous les tats membres offrent des niveaux de protection suffisants de
ces infrastructures.
Dans ce cadre, la Commission sest ainsi vue confier la tche de :
Recenser et diffuser les informations relatives aux meilleures pratiques en
matire de protection de ces infrastructures,
Adopter des normes communes au niveau de chaque secteur,
Evaluer les menaces et les risques.
Il en rsulte un cadre rglementaire compos des lments suivants :

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31

Une procdure pour lidentification et la dsignation des infrastructures


critiques europennes et une approche commune pour valuer le besoin
damlioration de leur scurit ;
Des mesures destines faciliter lamlioration du programme incluant un
plan daction, un rseau dalerte concernant les infrastructures critiques
(CIWIN), ltablissement de groupes dexperts de la protection des
infrastructures critiques (PIC) au niveau de lUE, des procdures de partage
dinformations concernant la PIC et lidentification et lanalyse des liens de
dpendance ;
Un soutien aux tats membres, sur leur demande, en ce qui concerne la
scurit des infrastructures critiques nationales et les plans dintervention ;
Une dimension extrieure ;
Des mesures financires daccompagnement, et en particulier le programme
spcifique Prvention, prparation et gestion des consquences en matire
de terrorisme et autres risques lis la scurit de l'UE pour la priode
2007-13, qui fournira des opportunits de financement pour les mesures lies
la protection des infrastructures critiques.

Tout en gardant lesprit que la protection des infrastructures critiques nationales


incombe aux propritaires, aux exploitants et aux tats membres, la Commission
prvoit nanmoins un soutien en la matire, la demande des tats.
Chaque tat membre est par ailleurs encourag tablir son programme national de
protection incluant les lments suivants :
Le classement des infrastructures, tenant compte des effets suivant larrt ou
la destruction de chaque infrastructure (ampleur de la zone gographique
touche et gravit des consquences) ;
Le recensement des liens de dpendance gographique et sectorielle ;
Ltablissement de plans dintervention.
Le cadre juridique national
Si lEtat franais a atteint un haut degr dans la diffusion et lusage des systmes
dinformations, il na sans doute pas accord suffisamment dimportance la scurit
de ces systmes.
Les entreprises et les oprateurs d'importance vitale franais demeurent encore
insuffisamment sensibiliss la menace lie aux attaques contre les systmes
d'information.
Ce constat, dress par le rapport Lasbordes en 20061, reste encore largement
d'actualit.

Rapport intitul La scurit des systmes d'information - Un enjeu majeur pour la France , Pierre Lasbordes, remis au
Premier ministre Dominique de Villepin le 13 janvier 2006.

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Or, face l'espionnage informatique, la problmatique de la scurit des systmes


d'information des entreprises - et notamment celles des secteurs jugs stratgiques reprsente un enjeu majeur.
Seuls douze secteurs d'importance vitale ont t identifis, regroupant environ deux
cents trente oprateurs ou entreprises, issus du secteur public ou du secteur priv.
Enfin, reste la question centrale des oprateurs d'importance vitale.
Indispensables au bon fonctionnement du pays, les oprateurs d'importance vitale
reprsentent aujourd'hui des cibles particulirement vulnrables aux attaques
informatiques.
La principale difficult tient cependant la trs grande diversit des oprateurs
d'importance vitale.
On constate, en effet, de fortes diffrences entre les secteurs concerns, qu'il
s'agisse de l'existence ou non d'une autorit de rgulation, en termes de
rglementation ou encore de relations avec la puissance publique.
Ainsi, dans certains secteurs, l'image du secteur bancaire, de l'aviation civile ou
encore de l'nergie nuclaire, les proccupations de scurit sont majeures et
l'autorit de rgulation joue un rle important. Mais il n'en va pas de mme dans tous
les secteurs.
L'Agence Nationale de Scurit des Systmes dInformation (ANSSI) n'a pas les
moyens d'assurer la protection de tous les oprateurs d'importance vitale et il est
donc indispensable d'encourager les oprateurs, sur une base sectorielle, renforcer
les mesures de protection de leurs systmes d'information.
De nombreux pays, l'image des Etats-Unis ou de l'Allemagne, ont fait de la
protection des infrastructures d'importance vitale une priorit nationale. Mais, dans
ce domaine, la France accuse encore un rel retard par rapport nos principaux
allis et partenaires.
La plupart des oprateurs d'importance vitale ne sont pas organiss pour rpondre
efficacement un grave incident informatique et l'ANSSI n'a pas les moyens de faire
face une crise gnrale paralysant un secteur entier du pays. Ensuite, en raison de
leur diversit, la protection des systmes d'information n'est clairement pas une
priorit pour la plupart de ces oprateurs. Enfin, la France ne dispose pas de
capacits de protection et de systmes permanents de dtection des attaques
informatiques l'entre des rseaux des oprateurs d'importance vitale.
A ce jour, il apparat donc indispensable de faire de cette question une priorit
nationale. Ltat en a la responsabilit, en relation avec les reprsentants des
secteurs stratgiques conomiques, de la protection de ces infrastructures vitales. Le
pilotage gnral de la protection des infrastructures vitales est confi au Secrtariat
gnral de la Dfense nationale, avec un rle particulier pour le COSSI (centre
oprationnel en SSI qui englobe le CERTA).

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

33

Un des objectifs de ce nouveau dispositif est darriver un nombre de points


dimportance vitale sensiblement infrieur celui des actuelles installations et points
sensibles, afin de mieux les protger.
Linsuffisante sensibilisation des collectivits territoriales en matire de
scurit informatique
Les collectivits territoriales n'ont pas encore suffisamment pris conscience de la
ncessit de scuriser leurs systmes d'informations, alors mme qu'elles sont bien
videmment des cibles potentielles.
A ce jour, un faible nombre de collectivits a organis des formations pour
sensibiliser les agents et moins de 15% dentre-elles ont admis ne pas avoir pris
connaissance du Rfrentiel Gnral de Scurit (RGS) de lANSSI (lAgence
nationale de la scurit des systmes dinformation), auquel les collectivits
territoriales doivent pourtant se conformer, depuis mai 2013, en ce qui concerne les
certificats lectroniques.
Par ailleurs, aucune dentre elles na encore eu recours au chiffrement des donnes.
Lors dun colloque organis le 16 mars 2016 par la Mission Ecoter, association ayant
en charge le dveloppement des systmes de communication et dinformation dans
les collectivits territoriales, les intervenants ont aussi pris le temps dexpliquer que
les collectivits territoriales taient bien des cibles potentielles dattaques,
contrairement ce que beaucoup dentre elles tendent penser.
Ces offensives pourraient pourtant dboucher sur la perte de donnes sensibles.
Primo France, association ddie la gouvernance et la gestion du risque public, a
conduit une enqute portant sur lexposition des collectivits publiques locales au
cyber risque, laquelle a conclu aux enseignements suivants :
Les directeurs gnraux des services, par leur vision transversale, restent les
acteurs les plus impliqus en matire de gestion des risques ;
Malgr une sensibilit aux risques qui ne cesse de crotre, les mcanismes
mis en place pour la gestion des cyber risques demeurent insuffisants ;
Lexposition croissante des collectivits aux risques cyber est due, dune part,
laugmentation des accs connects en interne et en externe (guichet
unique, sites des collectivits, donnes sensibles, etc.) et, dautre part, la
monte dun terrorisme cyber, idologique ou purement mercenaire ;
Lachat dassurance reste encore un outil de protection peu utilis par les
collectivits qui apprhendent surtout des freins politiques, techniques et
rglementaires lis sa mise en uvre.
Pour anticiper les problmes, lAgence Nationale de Scurit des Systmes
dInformation (ANSSI) a mis en place une dmarche dhomologation en neuf tapes
permettant aux collectivits territoriales de scuriser leurs systmes dinformation.
Ce processus assez lourd doit imprativement tre adapt aux enjeux, au contexte
demploi, la nature des donnes et aux utilisateurs.
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2-2. Les collectivits ont un rle jouer dans le service public de la donne
2.2.1. Lexplosion des donnes et de leur exploitation
La production de donnes connait une croissance exponentielle qui se mesure
aujourd'hui en exaoctets (1018 octets) et se comptera demain en zettaoctets (10 21
octets). Dans le monde 23 exaoctets de donnes sont produits chaque semaine et
plus de 90 % du stock existant a t produit au cours des deux dernires annes.
Cette croissance va se poursuivre et s'acclrer : une tude du cabinet IDC pour
EMC2, annonce un volume de donnes annuel multipli par 10 dici 2020 qui
atteindrait 5,5 zettaoctets.

Souvent qualifi de data dluge , ce phnomne sexplique par des effets


conjugus, et notamment :

La mise disposition gnralise doutils numriques de plus en plus


puissants et connects (comme les ordinateurs et les smartphones),
Laccs instantan linformation par le plus grand nombre notamment
travers les rseaux sociaux,
Le mouvement de libration des donnes par les administrations engages
dans des dmarches Open Data et la multiplication des objets connects.

Source : tude IDC pour EMC


universe/2014iview/executive-summary.htm

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Digital

Universe,

2014

http://france.emc.com/leadership/digital-

35

La nature des donnes se diversifie.


Au-del de la quantit, les donnes sont galement de plus en plus varies : on parle
aujourd'hui de donnes spatiales (vectorielles) et de donnes alphanumriques
spatialement rfrences dans les systmes d'information gographiques, de
donnes structures et de donnes non structures, de donnes issues des rseaux
sociaux et de vidos, de donnes transmises par des capteurs, sans oublier les
donnes de flux qu'elles soient en temps rel ou en temps diffr.
Face cette prolifration, la question de la qualit, de la fiabilit et de la valeur
des donnes est pose : sont-elles propres lutilisation et pour quels usages ? La
prsence de doublons, de donnes primes ou errones introduit des biais. Aussi,
pour prvenir ce risque et extraire les donnes fiables et utiles, des outils spcifiques
doivent tre mis en place : on passe alors du Big Data au Smart Data. Mais le
chemin pour exploiter les donnes pertinentes, est encore long : selon IDC3, en 2013
seules 22% des donnes numriques taient potentiellement exploitables
conditions dtre correctement tagues et analyses. Dans la ralit, le cabinet
estime que pas plus de 5% sont analyses.
De nouveaux enjeux sur le cycle de vie de la donne et la chaine de valeur

Lexposition du volume des donnes naurait aucune valeur sans innovations


technologiques pour produire et grer ensuite les flux. L'ensemble de la chaine de
valeur de la donne se transforme avec la mutation des quipements et l'apparition
doutils et de logiciels ddis au traitement de flux massifs de donnes. Utiliss aux
diffrents stades de cette chane, ils augmentent la performance et la production de
donnes pertinentes qu'il conviendra ensuite d'exploiter au mieux.
Collecte des donnes : la prolifration des capteurs, et plus gnralement des
objets connects dans le monde, dmultiplie les points de diffusion et donc de
collecte de donnes. Organiss au sein dinfrastructures et de rseaux spcialiss,
ils gnrent de nouveaux services vecteurs de performance dans les rseaux
urbains comme dans la vie quotidienne des particuliers. La croissance de ces points
de captation de la donne est phnomnale. D'ici 2020 l'explosion des objets
connects se situera sans doute entre les 34 milliards dobjets connects (estimation

Source : tude IDC pour EMC


universe/2014iview/executive-summary.htm

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Digital

Universe,

2014

http://france.emc.com/leadership/digital-

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de BI Intelligence4) et 200 milliards (prvision de l'tude sur lIoT dIntel5). On notera


au passage que les administrations publiques formeront, aprs les entreprises, le
deuxime march pour les objets connects.
Stockage des donnes : la croissance exponentielle du volume de donnes rend
obsolte les modalits de stockage traditionnelle : les environnements cloud
(informatique dans les nuages) sont aujourd'hui conus pour absorber l'afflux
croissant de donnes. L'introduction de la scalabilit , cest--dire de technologies
dajustement progressif et continu de loutil de stockage la masse des donnes
traiter, permet de rpondre aux besoins d'adaptation rapide des outils tant sur le plan
du stockage que de la capacit de calcul. Le Cloud permet en effet dautomatiser la
scalabilit, en fonction de lusage et de la croissance des besoins de traitement, en
ajoutant ou enlevant dynamiquement du stockage et de la puissance de calcul, ce
qui facilitera la construction des architectures Big Data.
Traitement des donnes : lapparition de nouveaux outils de traitement massif, dans
le courant des annes 2000 a contribu lessor du Big Data. D'abord avec la
cration en 2004 de MapReduce, modle de programmation adapt au traitement de
trs grandes quantits de donnes par Google, puis en 2005, avec l'arrive
dHadoop, une architecture spcifique de bases de donnes adaptes aux donnes
non structures. Sa mise disposition en Open Source a contribu sa
gnralisation et au dveloppement du Big Data.
Les solutions Big Data sont aujourdhui portes par les grands acteurs du stockage
et de l'analytique (IBM, SAP, Oracle ) ainsi que par des start-ups spcialises
(Hurence, Dataiku).
Reprsentation des donnes : au-del du simple traitement, cest la visualisation
des donnes en contexte et de manire comprhensible par tous qui pousse
certaines entreprises dvelopper des solutions de datavisualisation pour rpondre
aux nouveaux enjeux : permettre par exemple la visualisation de flux massifs en
temps rel, dans une logique de monitoring, ou encore proposer des tableaux de
bords (dahsboards) grce lanalytique en temps rel.

La donne : source dinnovation et de dveloppement de nouveaux services


Si lutilisation de donnes des fins de traitement et danalyse est inhrente tout
pilotage dorganisation, le changement dchelle en matire de donnes a permis le
dveloppement de nouveaux services grce la collecte et lanalyse en temps rel
de donnes massives et grce des croisements de donnes indits (des donnes
Open Data, des donnes non structures, des donnes de golocalisations, etc.).
Cest ce quon appelle le data mining (littralement "forage des donnes") ou
lexploration massive de donnes qui permet danalyser les informations issues de
Source : BI Intelligence - Internet of Things report, 2015 http://www.businessinsider.com/bi-intelligence-34-billionconnected-devices-2020-2015-11?IR=T
5 Source : Prvisions INTEL http://www.intel.com/content/www/us/en/internet-of-things/infographics/guide-to-iot.html
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Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

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bases de donnes et dtablir dventuelles corrlations signifiantes et utilisables


entre celles-ci. Si ces fonctions sont aujourdhui trs largement utilises dans la
connaissance client afin d'apporter une aide la dcision performante dans les
stratgies marketing, elles pourraient ltre davantage dans la connaissance des
besoins des citoyens (en prservant leur anonymat).
Le data mining pratiqu depuis les annes 80, s'appuie dsormais sur l'ensemble
des outils et mthodes d'extraction des connaissances actuelles comme le crawling
ou le scraping de donnes6 ou encore le machine learning7. Ces nouveaux outils
permettent de dveloppement de trois types dapplications indites :
Dtecter et optimiser : labondance et le croisement de donnes en temps
rel apporte une comprhension fine de lenvironnement pour une prise de
dcision facilite et des activits pilotes plus efficacement ;
Tracer et cibler : la granularit des donnes analyses assure la dcouverte
et le suivi un niveau trs fin, par exemple de lindividu, dans le cadre dune
population ou dun pays ;
Prvoir et prdire : la masse de donnes disponibles sur un phnomne ou
une population permet de construire des modles prdictifs.

2.2.2 Vers la gouvernance par la donne


Dune organisation en silos une organisation fonde sur lusage et la
rutilisation des donnes
Ces dernires annes, on note une volution singulire dans la manire dont les
entreprises et les administrations commencent grer leurs donnes.
Les applications mtiers fonctionnent encore assez systmatiquement en silos
partir de base de donnes structures ddies au mtier et gnralement
propritaires. Certes les outils de business intelligence (veille d'affaires de haut
niveau) sont en mesure d'analyser des donnes consolides et structures partir
d'extractions mais gnralement dans un contexte contraint et relativement limit.
Toutefois les systmes dinformation amorcent une volution vers des architectures
orientes services et axes sur la donne, afin dassurer la communication entre
les diffrentes applications du Systme d'information. Ces architectures se fondent
sur lusage et la rutilisation des donnes au-del de leur fonction premire. De fait
cette "gouvernance de la donne" constitue un renversement de paradigme dans le
mode dorganisation de l'entreprise ou de l'administration dans le sens o la donne
devient l'lment central. Les mtiers sont amens travailler davantage en synergie
et les temps de dcisions sont potentiellement raccourcis grce lactualisation et
la mise disposition permanente de linformation. Les outils de type Big Data
permettent alors danalyser des donnes refltant la complexit du monde rel

Crawling et Scraping sont deux techniques diffrentes dacquisition automatique des donnes sur le Web qui
permet de les convertir directement en donnes structures. (cf. fiche notion)
7

Techniques permettant d'obtenir des analyses prdictives partir de formes d'apprentissage de la machine par les donnes.

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

38

(donnes structures et non structures) pour proposer de nouveaux services ou


amliorer lefficacit de ceux dj en place.

Des gains attendus varis


Les dispositifs de gouvernance de donnes peuvent engendrer des gains de
diffrentes natures :

Augmentation des revenus de lorganisation. Ces recettes supplmentaires


sont rendues possibles grce lacclration de la collaboration des
partenaires, lamlioration de la pertinence des analyses ou encore la mise
en place de nouveaux services ;
Rduction des cots mtiers et amlioration de la productivit. La mise
en place dun rfrentiel transverse au sein dun groupe de transport a par
exemple permis de rduire les cots mtier (notamment ceux lis la doublesaisie) et de mettre en place un reporting groupe unifi ;
Diminution des cots d'exploitation et de maintenance des systmes
dinformation, grce la mutualisation et la simplification de services
de diffusion des donnes. La mise en place dune architecture oriente
services lchelle de lorganisation peut conduire gagner en agilit et donc
en cot de mise en uvre des futurs projets ;
Attnuation des risques notamment ceux lis au non-respect des exigences
rglementaires ou au dficit dimage en cas de pertes de donnes.

2.2.3. Un contexte juridique complexe


Le droit des donnes au sens large a connu une vritable rvolution conscutive
lavnement de la socit de linformation et au dveloppement des nouvelles
technologies. De nombreux textes, tant communautaires que nationaux encadrent

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

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dsormais les donnes, ce qui peut aboutir rendre parfois le cadre applicable peu
lisible.
Le cadre juridique communautaire applicable aux donnes des collectivits
Au niveau communautaire, quatre textes principaux ont influenc le droit des
donnes au sens large et inspir de nombreux textes nationaux.
La directive 95/46/CE du Parlement europen et du Conseil du 24 octobre 1995,
relative la protection des personnes physiques l'gard du traitement des
donnes caractre personnel et la libre circulation de ces donnes constitue
le texte communautaire de rfrence en matire de protection des donnes
caractre personnel.
En effet, la directive a mis en place un cadre rglementaire visant tablir un
quilibre entre un niveau lev de protection de la vie prive des personnes dune
part, et la libre circulation des donnes caractre personnel au sein de l'Union
europenne (ci-aprs UE ) dautre part.
La directive 2003/98 du 17 novembre 2003 du Parlement europen et du
Conseil du 17 novembre 2003 concernant la rutilisation des informations du
secteur public a tabli les premiers fondements de la rutilisation, par les
oprateurs conomiques, des informations publiques, qualifies de ressource
essentielle pour le dveloppement dactivits innovantes.
En revanche, elle na pas entendu imposer aux Etats membres dautoriser la
rutilisation de leurs informations publiques, les laissant libres du choix douvrir ou
pas leurs donnes la rutilisation.
La directive 2013/37/UE modifiant la directive 2003/98/CE concernant la
rutilisation des informations du secteur public, dite Directive PSI ( public
sector information ), a propos un vritable cadre juridique harmonis lchelle
de lUE, propice au dveloppement de louverture et de la rutilisation des donnes
publiques.
En effet, la directive 2013/37/CE impose dornavant une obligation gnrale pesant
sur les Etats membres, dautoriser la rutilisation des fins commerciales ou non de
leurs informations publiques librement accessibles, sauf si celles-ci sont protges
par un droit de proprit intellectuelle au bnfice dun tiers.
Cette directive a t transpose en droit national par la loi n 2015-1779 du 28
dcembre 2015 relative la gratuit et aux modalits de la rutilisation des
informations du secteur public. Allant au-del des obligations issues de la
directive, cette loi a instaur un principe de gratuit de la rutilisation des
informations publiques et restreint les exceptions ouvertes par la directive en matire
de tarification et daccord dexclusivit (voir ci-aprs).
Enfin, le rglement communautaire relatif la protection des donnes
personnelles, adopt le 14 avril 2016 par le Parlement europen (non encore
publi, mise en uvre effective programme pour 2018) constitue en ltat du droit
communautaire applicable, laboutissement de quatre annes de travail et de
ngociations intenses et marque surtout un tournant majeur dans la rgulation des
donnes personnelles.
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

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Parmi les mesures notables, pour la plupart dj envisages en droit national par le
projet de loi pour une Rpublique numrique, figurent notamment :
lobligation de recueillir un consentement clair et explicite avant tout
traitement de donnes personnelles. Il sera interdit de se contenter par
exemple dune politique de vie prive accessible par un lien, ou mme de
cocher par dfaut des cases de recueil du consentement. Celui-ci devra tre
en opt-in uniquement ;
linterdiction des rseaux sociaux ou autres services collecteurs de donnes
pour les enfants, sauf autorisation des parents (article 8). Les Etats membres
pourront fixer la limite dge entre 13 et 16 ans, selon leur sensibilit ;
la reconnaissance dun droit loubli (article 17) qui permet un individu
de demander leffacement des donnes qui le concernent, y compris chez les
sous-traitants ou partenaires, condition que leur conservation ne soit pas
ncessaire pour un motif lgitime (recherches historiques, scientifique,
statistiques, sant publique, excution dun contrat), y compris le droit la
libert dexpression ;
le droit la portabilit des donnes (article 20) qui offre aux utilisateurs dun
service en ligne la possibilit de prendre leurs donnes avec eux pour les
importer dans un service concurrent, par exemple pour changer de fournisseur
de messagerie lectronique sans perdre ses contacts ou ses messages ;
la limitation du profilage par algorithmes (article 21). En principe, aucune
dcision ne doit pouvoir tre prise sur la base dune dtermination purement
algorithmique du profil de la personne. Par ailleurs, celui-ci nest autoris que
si la personne donne son consentement. La porte exacte de larticle reste
toutefois analyser, tant il semble souple.
le droit dtre inform en cas de piratage des donnes (articles 33 et 34) : si
une entreprise ou une organisation quelconque est victime dun piratage de
donnes de ses clients ou de tiers, elle devra immdiatement en informer
lautorit de protection des donnes (en France, la CNIL), et dans le cas o
cette divulgation ne pose pas de problme de scurit, en informer les
principaux concerns.
enfin, la possibilit dinfliger des amendes jusqu 4 % du chiffre daffaires
mondial dune entreprise, lorsquelle viole le droit la protection des donnes.
La sanction sera dautant plus forte que la violation sera grave et consciente.

Le cadre juridique national applicable aux donnes des collectivits


Quatre lois essentielles ont t releves tant leur impact est fort sur le droit des
donnes et les modalits de la rutilisation des informations du secteur public.

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La loi n78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts,
dite loi CNIL , modifie de nombreuses reprises, constitue le texte de rfrence
en matire de protection des donnes personnelles.
Elle dfinit prcisment les principes respecter tous les stades de gestion de la
donne identifis dans le cadre de la prsente tude (collecte, traitement et
conservation) en matire de protection des donnes personnelles.
Elle sapplique indiffremment aux personnes publiques ou aux personnes prives.
En application de la loi, un traitement ne peut porter que sur des donnes
caractre personnel qui satisfont aux conditions suivantes :

La loi n78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures damlioration des


relations entre ladministration et le public et diverses dispositions dordre
administratif, social et fiscal, dite loi CADA , reconnat toute personne, sauf cas
particulier, le droit dobtenir communication des documents dtenus par une
administration dans le cadre de sa mission de service public, quels que soient leurs
formes ou leurs supports. Les conditions et modalits d'accs aux documents
administratifs sont galement prciss ainsi que les pouvoirs et modalits de saisine
de la Commission dAccs aux Documents Administratifs (CADA).
La loi n79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives, modifie par la loi n2008-696 du
15 juillet 2008, dsormais codifie dans le code du patrimoine (ordonnance n2004178 du 20 fvrier 2004) rassemble dans un mme texte, archives publiques et
archives prives, dfinies comme l'ensemble des documents, quels que soient leur
date, leur forme et leur support, produits ou reus par toute personne physique ou
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

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morale et par tout service ou organisme public ou priv dans l'exercice de leur
activit. La loi prvoit que les collectivits territoriales sont propritaire de leurs
archives et sont responsables de leur conservation et de leur mise en valeur.
Enfin, la loi n 2015-1779 du 28 dcembre 2015 relative la gratuit et aux modalits
de la rutilisation des informations du secteur public, dsormais codifie dans le code
des relations entre le public et ladministration, transpose en droit interne la directive
PSI et pose le principe essentiel selon lequel la rutilisation dinformations publiques
est gratuite.
Toutefois, les administrations peuvent nanmoins tablir une redevance de
rutilisation lorsqu'elles sont tenues de couvrir par des recettes propres une part
substantielle des cots lis l'accomplissement de leurs missions de service public.
Le produit total du montant de cette redevance, valu sur une priode comptable
approprie, ne doit pas dpasser le montant total des cots lis la collecte, la
production, la mise la disposition du public ou la diffusion de leurs informations
publiques.

lments susceptibles dtre intgrs au sein des contrats de la commande


publique
Dans le contexte juridique dcrit ci-dessus, il appartient aujourdhui aux collectivits
territoriales de dcider du degr de contrle quelles souhaitent exercer sur la gestion
des donnes des services publics, notamment quand la gestion en est dlgue.
Ces dernires annes, des collectivits ont rencontr des difficults pour rcuprer
les donnes de leurs services publics. Il nest pas toujours ais pour les collectivits
territoriales dobtenir de la part de leurs partenaires privs lensemble des
informations relatives aux services quelles dlguent et dont elles ont besoin en tant
quautorits organisatrices, notamment pour contrler la qualit du service rendu.
Or, lexploitation dune DSP donne aujourdhui lieu la production dun volume
croissant de donnes, par exemple dans les domaines de leau ou encore des
transports.
Il est plus quindispensable pour la collectivit de pouvoir disposer de ces donnes,
dune part, afin den assurer leur mise disposition dans les conditions rappeles ciavant, et, dautre part afin de pouvoir assurer efficacement le suivi, lvolution mais
aussi le renouvellement du contrat de dlgation de service public.
La notion de donnes caractre personnel telle que rgie par les dispositions
de la loi CNIL semble constituer une limite juridique qui interdit, sauf
consentement de lintress, fondement lgal ou anonymisation, la communication
ou la rutilisation des donnes.
En effet, le dispositif de protection des donnes personnelles se proccupe peu des
relations susceptibles dexister entre un dlgant et son dlgataire. En outre, le droit
pnal constitue un obstacle supplmentaire en ce que la responsabilit pnale ne
saurait se transfrer ou se dlguer.
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

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Il convient donc de sinterroger sur le lien contractuel qui pourrait tre institu avant
la conclusion du contrat entre le dlgataire et le dlgant et sur le niveau de
responsabilit qui pourrait tre mis la charge de ladministration en sa qualit de
responsable de traitement. En effet, la collectivit reste toujours responsable de
lorganisation de son service public et quelle ne se contente que den dlguer la
gestion, conformment lesprit mme dun contrat de dlgation de service public.
En tout tat de cause, ces difficults pourraient tre rduites si ladministration
acceptait de prendre lengagement de sassurer du respect des dispositions de
la loi CNIL au risque de se voir suspendre son droit de rutilisation, supprimer
ou demander le rapatriement du jeu de donnes au profit du dlgataire, sil
savre quil prsente un risque pour le respect de la vie prive.
Synthse : schma rcapitulatif des diffrents types de clauses susceptibles dtre introduites au sein
des contrats de concession

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CADRE JURIDIQUE NATIONAL RELATIF AUX DONNEES - SYNTHESE


En synthse, sont parpilles dans diffrents codes et textes communautaires, lgislatifs et
rglementaires, de nombreuses dispositions se rapportant aux donnes publiques aboutissant :
Au cumul de dfinitions sectorielles correspondant gnralement linventaire de donnes
existantes et/ou issues des SI des exploitants. Tel est le cas des donnes suivantes :
o Dans la loi sant, les donnes de sant correspondent aux diffrentes donnes issues des SI des
tablissements publics et privs de sant et du systme national d'information inter-rgimes de
l'assurance maladie, notamment ;
o Dans la loi Macron, les donnes des services rguliers de transport public de personnes et
des services de mobilit correspondent aux donnes numriques relatives aux arrts, aux tarifs,
aux horaires, l'accessibilit, notamment ;
o Dans la loi TECV, les donnes des secteurs de llectricit, du gaz et des rseaux de chaleur
semblent cantonnes aux donnes issues des systmes de comptage dnergie et aux
donnes de consommations ;
o Dans la loi renseignement : les donnes de connexion correspondent une liste de donnes
techniques recueillies auprs des oprateurs de communications lectroniques.
A la multiplication des concepts et des obligations mises la charge des partenaires de
ladministration mais labsence de dfinition claire et prcise de certaines notions telles que :
o les donnes essentielles (ordonnances et dcrets de transposition des Directives concession
et marchs publics) ;
o les donnes de rfrence (Loi NOTRE).
Viennent sy ajouter les nouvelles notions introduites par le projet de loi pour une Rpublique numrique:
La notion de donnes de rfrences (article 9) qui doit satisfaire les conditions suivantes,
savoir quil doit sagir :
o de rfrences communes pour nommer ou identifier des produits, des services, des territoires ou
des personnes,
o rutilises frquemment par des personnes publiques ou prives autres que l'administration qui les
dtient et
o dont la rutilisation ncessite qu'elles soient mises disposition avec un niveau lev de qualit,
notamment en termes de prcision, de disponibilit ou de frquence de mise jour.
La notion de donnes dintrt gnral (articles 10 et 11), il sagit notamment :
o soit des donnes et bases de donnes collectes ou produites loccasion de lexploitation du
service public par le dlgataire et mises disposition du dlgant,
o soit des donnes essentielles de la convention de subvention conclue par ladministration avec
un partenaire priv.
Ainsi que le relve la CNIL dans son avis sur le projet de loi pour une Rpublique numrique, il
devient indispensable dharmoniser ces diffrentes notions.

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PROJET DE LOI NUMERIQUE


PRESENTATION SYNTHETIQUE DES PRINCIPALES DISPOSITIONS
DU PROJET DE LOI RELATIVES A LA QUESTION DES DONNEES
Non encore vot au moment de la rdaction du livre blanc, le projet de loi pour une Rpublique numrique a
donn lieu de nombreuses concertations et plusieurs autorits ont t saisies pour avis, telles que la CADA,
la CNIL mais aussi lARCEP et le Conseil dEtat, lesquelles ont pu exprimer leurs rserves sur certains aspects
du projet de loi.
Le texte dans sa version en date du 4 mai 2016 (telle quissue des dbats stant drouls au Snat) contient
plus particulirement deux objectifs intressant le champ de la donne :

Dune part, la gnralisation de la mise disposition des donnes publiques sarticulant autour de trois
axes majeurs :
o lamlioration de laccs aux documents administratifs en favorisant notamment les changes
dinformations entre administrations (articles 1, 2, 8, 10 et 11) ;
o llargissement des obligations de diffusion (article 4, 4 bis, 4 ter, 5, 6 et 6 bis) par le passage dune
logique de demande daccs une logique de mise disposition spontane par les
administrations ;
o louverture de laccs certaines donnes des titulaires de marchs publics, de marchs de
partenariat et de conventions de subventions (articles 10 et 11).
Dautre part, la cration dun service public de la donne dont le rgime juridique est le suivant :
o Nouvelle mission de service public relevant de lEtat consistant dans la mise disposition des
donnes de rfrences et laquelle concourent les collectivits territoriales ;
o Instauration de la notion de donne de rfrence , qui doivent satisfaire aux conditions
suivantes :
Elles constituent une rfrence commune pour nommer ou identifier des produits, des
services, des territoires ou des personnes ;
Elles sont rutilises frquemment par des personnes publiques ou prives autres que
ladministration qui les dtient ;
Leur rutilisation ncessite quelles soient mises disposition avec un niveau lev de
qualit.

En labsence de prcisions dans le projet de loi, il conviendra dattendre son vote dfinitif et la publication des
dcrets dapplication, lesquels devront notre sens :
prciser les modalits de participation et de coordination des diffrentes administrations nationales et
territoriales;
fixer les critres de qualit que doit respecter la mise disposition des donnes de rfrence;
dresser la liste des donnes de rfrence et dsigner les administrations responsables de leur
production et de leur mise disposition.

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2.2.4. La cration dun service public national de la donne avec une


composante nationale et une composante locale troitement articules
Dans le cadre de la discussion sur le projet de loi pour une Rpublique numrique
voqu prcdemment, lEtat a rflchi un futur service public de la donne. Sans
prjuger de ce que sera le texte dfinitif, il faut reconnatre que le positionnement
demeure imprcis. Le projet de loi ne mentionne pas explicitement une telle cration
mais indique que "la mise disposition de donnes de rfrences en vue de faciliter
leur rutilisation" constitue une mission de service public relevant de l'Etat. Et que
toutes les administrations Etat, collectivits territoriales et autres personnes de droit
public- concourront cette mission.
Les donnes de rfrence, sont des donnes publiques qui "constituent une
rfrence commune pour nommer ou identifier des produits, des services, des
territoires ou des personnes". Ce sont des donnes qui sont "rutilises
frquemment par des personnes publiques et prives autres que l'administration qui
les dtient" et qui par consquent ncessitent "qu'elles soient mises disposition
avec un niveau lev de qualit".
C'est en principe un dcret en conseil d'Etat qui prcisera les modalits de
participation et de coordination des diffrentes administrations ainsi que les critres
de qualit qu'elles devront respecter. Il dressera galement la liste des donnes de
rfrence et dsignera les administrations responsables de leur production et de leur
mise disposition. L'Etat aura donc la charge de dfinir et identifier les donnes de
rfrence, d'harmoniser le cadre et les conditions de leur production, de fixer des
normes de qualit et des modalits de diffusion.
Le Secrtariat gnral pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) sera trs
vraisemblablement charg d'assurer cette mission de service public ce qui pose la
question du rle des collectivits territoriales qui en raison de leur position et de leurs
missions figureront parmi les principaux fournisseurs de donnes de rfrence.
Comment seront-elles associes et comment la charge du financement sera-t-elle
rpartie ? Quelques amendements de parlementaires ont bien propos que les
collectivits territoriales partagent avec l'Etat la gouvernance de cette mission, mais
ils ont tous t rejets, le gouvernement renvoyant le dbat aux discussions et
ngociations prparatoires prvues dans le cadre de la rdaction du futur dcret.
Quelle mission pour le service public de la donne ?
Synthse de linterview dHenri Verdier, Administrateur gnral des donnes
12 avril 2016
La notion de service public est intrinsquement lie celle de donne de rfrence
pour laquelle il n'y a pas de dfinition univoque si ce nest quelles sont utilises
frquemment par beaucoup de gens et pour de nombreux usages . Le service
public a pour mission de garantir l'accs ces donnes au niveau de qualit requis
par les innovateurs , au-del des problmatiques d'open data.
En attendant le dcret, la volont affiche est bien celle dun service public, avec
une ambition de qualit et d'accessibilit de la donne et la prise en compte des
devoirs d'galit, de continuit et de mutabilit.

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Un service public de la donne la maille rgionale, pendant du service public


national
Si la question des donnes de rfrence est cruciale en termes de valeur ajoute et
de service elle ne constitue pour les collectivits territoriales qu'une des facettes de
la gouvernance de la donne. Au-del se posent des questions sur la rorganisation
progressive mais profonde des entits publiques locales impliques dans cette
gouvernance, sur l'largissement de l'ouverture des donnes publiques et des
donnes des entreprises lorsqu'elles sont d'intrt gnral, sur la prise en compte
des ingalits territoriales notamment dans la capacit des collectivits financer et
mettre en uvre les moyens de production et de diffusion ncessaires cette
ouverture, sur l'appropriation des data sciences pour les mettre au service du
dveloppement des territoires.
Tous ces sujets induisent de nouvelles formes de collaboration, d'changes, de
regroupements dans la mise en uvre de projets et donc de coordination dans la
mise en uvre d'une infrastructure de donnes publiques locale. Une coordination et
des moyens communs qui pourraient tre pilots et grs par un service local de la
donne. Cette entit serait lgre, flexible, gomtrie variable, au service du
secteur public et aussi des acteurs conomiques locaux. Elle interviendrait plutt
l'chelle rgionale pour garantir la cohrence des actions et disposer de leviers
d'action suffisants mais serait tenue un devoir de neutralit et des rgles de
confidentialit quivalentes celles de tiers de confiance, afin d'accompagner si
ncessaire une filire conomique dans sa stratgie de redploiement.

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Un service public local gomtrie variable


Lhtrognit des approches et des contextes territoriaux, induit une grande
flexibilit dans la structuration et l'organisation de ce service. Nanmoins, il
rassemblerait si possible quatre familles d'acteurs, dans une configuration
dterminer :
les Rgions et les Dpartements,
les mtropoles et les grandes agglomrations,
les oprateurs techniques prsents sur le territoire, qui accompagnent
notamment les plus petites collectivits (syndicats informatiques, structures de
mutualisation sur le numrique).
les reprsentants des acteurs conomiques locaux
Le service en lui-mme se situerait plutt la maille rgionale, mais la Rgion (tout
comme les Dpartements), bien que largement implique, nen serait pas le pilote.
Une structure ad hoc du territoire pourrait endosser ce rle ou bien tre cre
spcifiquement.
La maille rgionale semble aujourdhui l'chelle pertinente pour tablir un service
public local de la donne. Elle offre une visibilit tendue surtout aprs le
redcoupage du territoire national en 13 units rgionales; ce niveau s'exerce dj
une coordination sur les donnes gographiques travers les CRIGE et certaines
structures de mutualisation publiques (ex : GIP ATGERi). La loi NOTRe a d'ailleurs
officialis cette coordination en la confiant la rgion avec la charge de constituer
une plateforme de services numriques quelle anime, pour en favoriser laccs et la
rutilisation. La proximit et l'implication des instances rgionales dans le service
local de la donne en tant que chef de file de la stratgie damnagement du
territoire et du dveloppement conomique, serait galement un atout sachant que
s'y dveloppera progressivement une culture de la collaboration et de la concertation
avec l'ensemble des autorits publiques locales8.
Missions
La structure de gouvernance de la donne la maille rgionale devra mener 4
missions principales :
Dveloppement de la gouvernance de la donne l'chelle du territoire en
assurant l'quilibre entre territoires urbain et territoires dominante rurale
Sensibilisation et accompagnement des acteurs publics et privs
Dynamiser le dveloppement du territoire
Coopration avec les autres niveaux de collectivits territoriales et avec le
priv

La suppression de la clause de comptences gnrale au niveau de la rgion impliquera de fait l'obtention d'un consensus
pour le montage de certains projet par la concertation, le dialogue et la collaboration

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Mission 1 : Gouvernance de la donne


Mise en place dune infrastructure de donnes publiques, cest--dire
dune plateforme incluant un volet open data ;
Cration dun schma des donnes dintrt gnral sur le territoire,
dun magasin dAPI et dun annuaire de mtadonnes : dclinaison au
niveau rgional des outils susceptibles de valoriser le territoire rgional ;
Lancement et conduite de chantiers sur la constitution de modles de
donnes mtiers et sur les fonctions de Business Intelligence
associes ;
Veille et partage de bonnes pratiques sur lutilisation et la rutilisation
des donnes de rfrence et les API : veille active sur la sortie des
nouveaux dispositifs et accompagnement des acteurs locaux.
Mission 2 : Sensibilisation, accompagnement
Mobilisation des acteurs et des territoires :
o Initiation, diffusion de bonnes pratiques et de retours dexpriences
dans les organisations prives et publiques,
o Dveloppement de nouvelles filires de formation,
o Promotion de linnovation,
Accompagnement du monde conomique travers trois axes :
o Veille conomique et entrepts de donnes partags
o Organisation des filires conomiques qui en expriment le besoin
o Ex : filire bois dAquitaine accompagne par le GIP ATGERi
o AMI sur des projets mobilisant les data sciences
Mission 3 : Dynamiser le dveloppement du territoire
Pour dynamiser la fois le dveloppement du territoire et la gouvernance de la
donne, le service public local pourrait lancer la commande de plusieurs services
structurants tels que :
Un tableau de bord conomique dynamique de la rgion (en partenariat avec
lINSEE notamment),
Des applications mobiles comme Nantes dans ma Poche qui permet aux
utilisateurs de crer leur propre tableau de bord de la ville,
Un tableau de bord e-gov de lusager,
Un tableau de bord du touriste ou du voyageur en dplacement.
Dans cette mme logique, le service public pourrait sengager sur le chantier des
data sciences en sassociant avec les French Tech locales, les laboratoires de
recherche, les universits et les coles dingnieurs, en dveloppant des services
dintelligence conomique et en montant des dossiers de demande de financements
europens sur des projets dintrt rgional.

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Mission 4 : Coopration avec toutes les collectivits et le priv


La structure la maille rgionale aura aussi pour mission de sassurer de la bonne
participation des acteurs du territoire au service public local de la donne. Elle devra
donc cooprer avec diffrents acteurs :

Avec les mtropoles et agglomrations du territoire rgional, notamment


dans le cadre des changes de bonnes pratiques et de savoir-faire et dans
lexploration des domaines dapplication des data sciences,
Avec les oprateurs techniques et notamment les structures de
mutualisation dcrites au 2.1
Avec les autres structures rgionales : une coopration interrgionale entre
les 13 entits pourra tre organise au sein dune structure de coordination
nationale sur le numrique. Celle-ci permettrait le travail entre acteurs la
maille rgionale, sans intervention de lEtat et irait au-del de la question des
donnes pour inclure tous les aspects numriques (tlcom et applications) et
pourrait galement inclure les mtropoles.
Avec le niveau national : les structures portant les services publics locaux de
la donne pourront prendre part linstance de concertation du futur service
national de la donne, travers la structure de coordination nationale sur le
numrique par exemple.

Avec le priv et la recherche travers des partenariats avec


o Les entreprises,
o Les laboratoires de recherche et le monde universitaire,
o Les associations (mdiation numrique, consommateurs, etc.).

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Organisation et structuration du service public local


Afin dassurer la gouvernance de la donne sur le territoire rgional, le service se
dotera dune instance de pilotage, charge du dploiement dune infrastructure de
donnes publiques sur le territoire, de la valorisation des donnes publiques, de la
diffusion des nouveaux usages de la donne et de dfinir de nouvelles stratgies
daction.
La structure sera dirige par un administrateur gnral des donnes (chief data
officer des anglo-saxons), en charge des missions danimation et de coordination
avec les acteurs publics et privs du territoire pour construire une gouvernance de la
donne. Il participera galement au lancement de chantiers structurants pour
dynamiser lcosystme local.
La structure devra par ailleurs acqurir des comptences en maitrise douvrage sur la
donne. En effet, la transformation des organisations publiques, la mise en place de
nouveaux cosystmes dinformation et de nouvelles architectures suppose une
matrise la fois des mthodes et des moyens ncessaires la mise en uvre de
ces ressources. Pour ce faire, le service public local pourra sappuyer sur des
comptences et des oprateurs extrieurs pour exprimenter, dvelopper de
nouveaux projets valeur dexemple et accompagner les acteurs rgionaux dans le
dveloppement dune gouvernance de la donne.

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La forme juridique de cette structure sera gomtrie variable pour sadapter au


contexte et au jeu des acteurs local. Elle devra a minima prsenter les
caractristiques suivantes :
Etre la plus ouverte possible afin d'y inclure lEtat, les collectivits, les
entreprises et les structures de mutualisation informatiques... etc.
Offrir des garanties de neutralit et de confidentialit dans son fonctionnement
pour crer la confiance auprs des entreprises et des citoyens.
Plusieurs formes de structures juridiques pourraient rpondre ces critres comme les
groupements d'intrt public, les GIE, les associations, sachant que le choix sera
dfini en fonction des caractristiques du territoire : forces en prsence, existence
d'entits susceptibles de porter le service, prsence des entreprises dans la
gouvernance de la structure, solidit juridique et formalisme administratif inhrent
chaque statut, dlais de cration, mise en place ou non d'une structure de
prfiguration..
Le rle et le positionnement de ces structures est videmment prciser, cependant
on peut lillustrer dans le schma ci-dessous :

Service public national de


la donne
Gestion des donnes
de rfrence

Service public local de la


donne
Gestion des donnes
dintrt gnral
Big Data

Oprateurs techniques
Gestion des systmes
dinformation

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Portage :
Structure nationale ad hoc
ou Etalab

Portage :
Les partenaires territoriaux
de la rgion
Regroupement des
structures locales dans une
instance de coordination
nationale
Portage :
Syndicats informatiques
CDG
DSI prsentes sur le
territoire
Etc.

53

2-3. Des infrastructures de communications lectroniques dvelopper


2.3.1 Le dploiement de la fibre optique est une condition sine qua non de la
gnralisation des communications lectroniques en trs haut dbit.
Le dveloppement rapide de la socit numrique, avec ses usages toujours plus
nombreux qui ncessitent des dbits toujours plus importants, aussi bien en
connexion fixe que mobile, montre de manire vidente que les infrastructures
actuelles ne sont plus adaptes.
En raison des contraintes financires, le scnario privilgi aujourdhui pour la mise
en place des infrastructures de communications lectroniques est celui de la fibre
couple une monte en dbit (PRM - Point de raccordement mutualis). Mais cette
approche court terme trouvera rapidement ses limites. Sous la pression
dutilisateurs insatisfaits de la couverture territoriale et des dbits disponibles qui ne
leur permettront pas daccder aux services dont ils ont besoin il faudra investir
nouveau pour atteindre le FttH et dlaisser des quipements qui ne seront pas
amortis, ce qui sera globalement plus coteux.
Le scnario privilgier pour accompagner la rvolution numrique dans des
conditions financires acceptables moyen terme devrait donc combiner fibre,
hertzien et satellite. En effet, les infrastructures passives hertziennes vont tre
prennes et constitueront des quipements essentiels utiles tous les types de
rseaux (mobiles, objets, wifi), tandis que le satellite restera ncessaire pour les lieux
isols qui ne pourront pas bnficier de rseau dans des conditions financires
raisonnables.
L'intrt du passage direct au FttH est motiv par les futurs besoins de dbits levs.
L'urgence se lancer dans ces dploiements est essentiellement due la dure
ncessaire pour couvrir lensemble du territoire (entre 15 et 20 ans) et limprieuse
ncessit de permettre lensemble des habitants daccder aux usages numriques
qui seront trs vite indispensables au quotidien.
Mme si le besoin immdiat ne semble pas tout fait justifi, notamment pour les
zones urbaines dj bien couvertes par les technologies ADSL et VDSL, dmarrer le
plus vite possible le chantier stratgique du rseau FttH garantira toute la
population d'en bnficier dans une dure raisonnable. Au rythme actuel, et malgr
des engagements pour 2025 ou 2022 des deux derniers prsidents de la
Rpublique, les mtropoles disposeront du FttH dici 10 ans, le reste du territoire dici
35 ans !

2.3.2 Les limites actuelles du Plan France Trs haut dbit imposent de
complter le FSN par labondement du FANT
Llaboration des SDTAN a t loccasion dune monte en comptences dans les
collectivits territoriales :
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

54

comptence technique, choix technologiques (FttH, DSL, satellite),


construction
dune
nouvelle
boucle
locale
(infrastructures
mobilisables) ;
comptence financire : modlisation technico-conomique du rseau,
plan daffaires viables ;
comptences juridiques : montage juridique, structure de portage du
projet et du RIP.

En septembre 2015, tous les dpartements lexception de 4 (en retard) avaient


labor leur SDTAN. Si des facteurs ont pu inciter quelques collectivits se lancer
directement dans un dploiement entirement FttH, la plupart des porteuses de
projets ont procd par mix technologique comme les y poussait / limposait le
cahier des charges FSN (Fonds pour la Socit Numrique, aliment par le grand
emprunt pour les investissements davenir) : FttH dans les communes ou EPCI les
plus denses, monte en dbit, satellite ailleurs.
Lobjectif du Plan France THD tait datteindre un haut dbit minimal pour 2017 puis
la totalit du territoire en FttH pour 2022 (objectifs du gouvernement).
Ces objectifs ne seront pas atteints.
Quelle est la ralit de linvestissement de ltat dans les zones peu denses ?
Quatorze projets ont reu laccord dfinitif de financement FSN (phase 2). La
subvention FSN est verse au regard du service accompli, sur factures acquittes,
au fur et mesure de la construction du rseau. Or, tout est fait aujourdhui pour
ralentir le versement des subventions. Il y a un risque non ngligeable
dasschement de lenveloppe FSN, celle-ci devant galement financer les nouveaux
projets de construction de pylnes de tlphonie mobile en faveur de la rsorption
des zones blanches.
Quelle est donc la ralit des moyens financiers de ltat ? La plupart des moyens
financiers dvolus au FSN sont inscrits en engagements dans son budget et ne
figurent en crdits de paiement effectifs qu partir de 2017. Cest donc le
gouvernement issu des prochaines lections prsidentielles et lgislatives qui devra
produire un budget intgrant rellement ces financements dits engags .
De surcrot, le financement prvu dans le cadre du FSN est insuffisant pour
permettre la mise en place dune vritable prquation territoriale. Une tude du
cabinet TACTIS pour lARCEP valuait un montant du projet total denviron 30
milliards. Ce qui veut dire un besoin en financement public national de lancement de
plus de 6 milliards, alors que seulement 2.5 sont prvus.
Il faut galement reconnaitre que de nombreuses collectivits
nont pas
actuellement une visibilit financire leur permettant de planifier les lourds
investissements ncessaires.
Pour remdier cette situation, il est urgent dactiver la mise en uvre du FANT
inscrit dans la loi Pintat du 17 dcembre 2009. Aujourdhui, il sagit dun fond
sans fonds : la France doit lalimenter. A cet effet, le rapport Maurey de 2010
prconisait la mise en place dune redevance sur les abonnements tlcom et la
commercialisation des quipements lectroniques. Cette solution est toujours
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

55

dactualit. Des amendements en ce sens, malheureusement non adopts, ont t


proposs durant les dbats du projet de loi Rpublique numrique.
Il est dsormais urgent dinscrire en loi de finances labondement du FANT en
complment du FSN afin de lancer vritablement le projet national trs haut
dbit .

La FNCCR prconise une contribution de solidarit numrique temporaire,


due par les usagers des services de communications lectroniques et liquide par
les oprateurs. Le montant de cette taxe, fix 75 centimes d'euros par mois et par
abonnement, gnrerait un produit de 540 millions d'euros par an. En complment,
une taxe temporaire due par tout constructeur de tlviseurs et de consoles de
jeu, et assise sur les ventes de ces quipements au client final, serait cre Son
montant serait fix 2 % du prix de vente des tlviseurs et consoles de jeu,
gnrant un produit de 120 millions deuros par an.
Ce sont donc en tout 660 millions deuros de recettes qui pourraient tre affects
chaque anne au FANT.
Des consommateurs partags
Il importe de prciser que les attentes des associations de consommateurs - entendues dans
le cadre des auditions - en matire de rsorption de la fracture numrique des territoires
semblent contradictoires. Une meilleure couverture est attendue mais son financement via
un nouveau prlvement sur les factures de tlphonie ou daccs internet suscite des
rticences : une taxe de plus Certaines sinterrogent par ailleurs sur lavenir des RIP
au regard des contraintes budgtaires pesant sur les collectivits. Les dpartements vont-ils
sen dessaisir ?

Une autre option financire pourrait tre laffectation au FANT du produit de la


vente par lEtat dune partie des actions dOrange, la sortie de lEtat du capital
dOrange ntant plus un sujet tabou.
La stratgie retenue pour la mise en uvre du plan THD confie aux oprateurs
privs, notamment Orange, la construction des rseaux FTTH (fibre optique) dans
les mtropoles et les agglomrations (57% des lignes et 15% du territoire), en
laissant aux collectivits locales le soin dquiper le reste du territoire (43% des
lignes et 85% du territoire), cest--dire les zones o les investissements sont
ncessairement moins rentables. Loin de favoriser la prquation, ce choix privilgie
avant tout la dfense des intrts de loprateur historique. Il est grand temps de se
poser la question du lien capitalistique entre lEtat et Orange.
Orange possde en effet plus de 70% de parts de march dans le haut dbit (ADSL
sur cuivre) en zones rurales et moins de 40% en zones urbaines. Cet oprateur
gagne donc davantage avec son rseau en cuivre en rural quen urbain. Construire
les rseaux FttH en urbain lui permet de regagner des parts de march, tandis que
son intrt en rural est de freiner le dploiement de ces rseaux pour maintenir ses
parts de march dans lADSL cuivre, dont les marges servent en partie financer le
FttH dans les zones urbaines ! Finalement ce sont les consommateurs ruraux du
haut dbit qui financent la plupart des investissements privs pour les clients urbains
du trs haut dbit.
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

56

Orange commence nanmoins communiquer sur laugmentation du revenu moyen


par abonn que permet lusage de la fibre et qui nexiste pas sur le cuivre. Un
abonn Orange FttH rapporte 7 8 de plus quun abonn du cuivre en ADSL. On
peut aisment penser que ce comportement de consommation se retrouve en zones
rurales comme en zones urbaines.
Aussi les prconisations de ce livre blanc peuvent-elles concorder avec les intrts
lgitimes de loprateur historique et de ses actionnaires.

2.3.3 Il faut en parallle rduire les cots par le recours la mutualisation,


aussi bien pour la construction des rseaux que pour leur commercialisation
LARCEP indiquait en dcembre 2012, ce dploiement, qui repose largement sur
limplication des collectivits territoriales lorigine des rseaux dinitiative publique, a
un cot trs important, qui se situe entre 20 et 30 milliards deuros. Si lampleur des
investissements consentir est lchelle dun nouveau grand cycle conomique
engendrant des effets positifs qui la justifient, il nen demeure pas moins
indispensable de crer les conditions pour la matriser le plus strictement possible.
Par exemple, le partage dinfrastructures avec les rseaux de distribution dlectricit
est un outil majeur de cette matrise des cots.
La FNCCR prconise de mme lutilisation des rseaux ariens lectriques
pour dployer la fibre optique.
Dans le cadre dune tude commande en 2014 par la FNCCR, TERA Consultants a
modlis linvestissement requis pour le dploiement du FttH en France. Compte
tenu du jeu dhypothses retenues, il ressort de cette modlisation que le cot de
dploiement du FttH est estim environ 36,4 milliards deuros9. Ce montant, qui
tient compte des cots de raccordements finaux des abonns, correspond un
dploiement en souterrain et ventuellement sur poteaux ariens reconstruits neuf
dans les zones les plus rurales10.
Cette estimation ne tient donc pas compte de la possible rutilisation des appuis
ariens lectriques existants. La prise en compte dune telle mobilisation permettrait
pourtant de diminuer le montant de cette estimation, car la mobilisation dun appui
arien est beaucoup moins coteuse (80 aujourdhui) que la reconstruction neuf
dun appui arien (au moins 200 - les estimations ci-dessous se basent sur cette
hypothse, considre comme trs basse pour certains acteurs, ce qui signifie que
9

Voir from copper to fibre : an optimal policy , article crit par Laurent Benzoni, Anh Tuc Nguyen et Denis
Basque et publi dans le Journal of Regulation. De nombreuses tudes ont t ralises ce sujet, comme par
exemple celle de la DATAR, et aboutissent des montants moindres que ceux indiqus ici. Ces chiffrages
nintgrent gnralement pas le cout du raccordement final des abonns, linverse des estimations prsentes
dans ce rapport.
10

Cette estimation est base sur un cot de poteau dans la fourchette basse de 200 et un nombre de poteau
gal 23,5 millions de poteaux (soit un investissement total de 4,7 milliards d pour les poteaux). A noter que
lARCEP indique dans sa Dcision n 2014-0733 du 26 juin 2014 que la boucle locale cuivre utilise 28 millions de
poteaux (+20%)

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

57

les estimations
conservatrices).

dimpact

ci-dessous

peuvent

tre

considres

comme

En tenant compte de la mobilisation des appuis ariens lectriques dans des


proportions raisonnables (75% sur la base des entretiens mens et des retours
dexprience), le cot total de dploiement du FttH en France est alors estim 35,1
milliards deuros (-1.3 milliards d, - 4%).
Sur les seules communes o des appuis ariens sont ncessaires, le cot total de
dploiement du FttH passe de 20,7 milliards d 19,4 milliards d (-1,3 milliards
d, - 6%). Si les appuis ariens dOrange taient galement rutiliss, le gain
conomique serait rduit au maximum de moiti.
La mobilisation des appuis ariens lectrique permet ainsi une conomie de
prs de 1,3 milliard deuros par rapport une situation o les oprateurs
devraient reconstruire neuf des appuis ariens. Dans une priode o les
sources de financement des rseaux trs haut dbit sont rares, lutilisation des
appuis ariens abaisse considrablement les besoins de financement.
La rutilisation des fourreaux et chambres de tirage existants et notamment ceux
appartenant aux collectivits territoriales est un autre moyen de rduire les cots
dinvestissement et dentretien des ouvrages. Car en effet, contrairement aux ides
prconues beaucoup dinfrastructures de gnie civil tlcom sont la proprit des
collectivits locales (communes, epci, etc..) et non pas celles dOrange.

Mutualisation des investissements, des infrastructures et de la commercialisation :


exemples europens
Lobservatoire du digital single market de la Commission europenne distingue
rgulirement des initiatives, publiques ou prives, dans diffrents tats-membres. Il
apparat que le choix de la mutualisation, non seulement lors de la construction des
infrastructures mais aussi au stade de la commercialisation des offres, quelles soient
destines au grand public, aux entreprises, ou aux autres oprateurs tlcoms, savre
souvent le plus pertinent
Allemagne : construction dinfrastructures FttH par des acteurs privs
rgionaux
Exprim dans son digital agenda 2014-2017, lobjectif du gouvernement allemand est de
couvrir 100% le pays en THD (avec un dbit de plus de 50 Mb/s en 2018), lAllemagne
tant significativement en de de la moyenne europenne. Outre-Rhin, le dploiement de la
fibre repose aussi sur des acteurs privs rgionaux, soutenus par des fonds privs ou
publics, nationaux ou rgionaux.
Fonde en 2012, Deutsche Glasfaser GmbH (www.deutsche-glasfaser.de) est une socit
prive du Reggeborgh Group, un fond dinvestissement nerlandais. Depuis juillet 2015,
Deutsche Glasfaber bnficie dun cofinancement hauteur de 450 M avec KKR, fonds
dinvestissement amricain, pour dployer de la fibre dans les zones priurbaines et rurales
de quatre Lnder partenaires (Bavire, Basse-Saxe, Rhnanie du Nord-Westphalie,
Schleswig-Holstein). A terme, Deutsche Glasfaser entend devenir un leader du march FttH

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

58

en Allemagne la fois comme oprateur de gros dinfrastructures et oprateur de dtail, en


commercialisant :
- De la fibre noire auprs des oprateurs de communications lectroniques ou les oprateurs
de services ;
- Des services en marque blanche aux FAI allemands (dont fibre passive et fibre active) ;
- Des services 3-play en tant que FAI sadressant directement aux particuliers.
ce jour, environ 100 000 prises ont t raccordes, foyers et entreprises.
Breitband Nordhessen GmBH (www.breitband-nordhessen.de ) a un positionnement
similaire mais sur un territoire limit, au nord de la Hesse, dans cinq districts (Landkreise)
ruraux, tous actionnaires de lentreprise. Avec un statut proche de la SPL franaise,
Breitband Nordhessen a deux activits :
- La construction du rseau de fibre noire, confie des entreprises de travaux ;
- La commercialisation du rseau via un FAI local, Netcom Kassel, qui loue la fibre noire et
active le rseau pour fournir des services aux foyers et aux petites entreprises.
La socit investit uniquement lorsque la demande nest pas satisfaite par le march, visant
29 000 entreprises (sur 52 000 ) et 206 000 foyers (sur 380 000). Le THD est annonc pour
lanne 2016.
En mutualisant les investissements des cinq districts, en rutilisant les infrastructures
passives des collectivits et en louant la fibre noire aux oprateurs privs via un modle
concessif (IRU), les cots de dploiement ont t significativement rduits, ce qui sest
traduit par une distinction au niveau de la Commission europenne a rcompens ainsi
quune aide de 250 000 euros octroye par le gouvernement allemand en mars 2016.
Danemark : un FAI des rgies dnergie
Waoo! est une plate-forme regroupant les 14 plus grandes rgies dnergie du
Danemark. Elle joue le rle dun FAI (www.waoo.dk ), en fournissant des services 3-play au
grand public, incluant une offre Netflix, dans la zone de couverture, soit un tiers des prises
du pays (environ 2 millions de prises FttH), avec un taux de pntration de 33%. Le succs
de la plate-forme repose notamment sur la force de la marque Waoo! dsormais bien
connue du grand public.
La plate-forme est finance par les rgies, sans subventions publiques. Les rseaux restent
grs et exploits par les rgies, lesquelles sont finances par des investisseurs privs. La
commercialisation mutualise a permis de rduire le cot la prise de 64% pour les rgies.
Italie, le modle le plus proche du cadre franais
Infratel
Italia
S.p.A.
(Infrastrutture
e
Telecomunicazioni
per
lItalia,
www.infratelitalia.it ) a t constitue par le Ministre du dveloppement conomique
(MISE) avec Invitalia, l'Agence nationale pour la promotion de linvestissement et le
dveloppement de lentreprise. Cest une socit in house du MISE. Elle est charge de
la mise en uvre du plan HD et THD en Italie, en particulier dans les zones o
linvestissement public est ncessaire.
On distingue trois interventions publiques possibles :
- En co-financement avec les oprateurs pour dployer de la fibre en FttH (sur appel
projet). Loprateur partenaire est propritaire de linfrastructure et assure la maintenance ;
- En investissant dans la fibre (similaire aux RIP franais). Infratel est propritaire de la fibre,
des fourreaux, assure la maintenance, et revend des IRU aux oprateurs fixes et mobiles ;
- Subvention dquipements radio pour les particuliers dans les zones trs peu denses.
Les investissements sont arbitrs par le ministre de tutelle qui peroit les recettes des IRU.
Infratel assure la gestion administrative des appels projet, gre les contrats avec les
oprateurs, les travaux de gnie-civil et le dploiement de fibre conformment au plan THD
italien.
Infratel nest pas considr par les autorits italiennes comme un oprateur tlcom.
Sude, le rseau de la ville de Stockholm
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

59

Un exemple plus classique de service public de communications lectroniques, certes


ancien, mais considr comme un pionnier, exemplaire de par sa neutralit et son ouverture
tous les oprateurs sans discrimination. Le projet a t rcompens fin 2015, par la
Commission europenne, comme le meilleur projet, dans sa catgorie, pour sa capacit
voluer (future proof) et sa qualit de service.
Cre en 1994, Stokab (www.stokab.se ) est dtenue 100% par la municipalit de
Stockholm. Lobjectif de Stokab a t de btir une infrastructure, neutre, ouverte tous les
oprateurs, capable de supporter les besoins futurs en communication, de stimuler lactivit
conomique et de permettre le choix entre des oprateurs de dtail toujours plus nombreux,
tout en limitant la fracture numrique au sein de la ville, en considrant, il y a 20 ans dj,
que laccs un rseau optique tait une utilit stratgique pour la ville.
Cest aujourdhui un acteur indpendant qui fournit plus de 100 oprateurs tlcom et 500
entreprises des infrastructures passives sous la forme de fibres optiques sans quipement
terminal actif (fibre noire). Le rseau assure une connectivit FttH 90% des foyers de la
ville.
Stokab est autonome financirement et ne pse donc pas sur le budget de la ville. Mieux
encore, ses offres sont orientes vers les cots et permettent aux utilisateurs finaux de
bnficier doffres commerciales toujours plus comptitives en termes de prestations et de
tarifs.

Le regroupement des matres douvrage de RIP


La surface supra-dpartementale dun RIP est suppose tre de nature intresser
les grands oprateurs Orange ou SFR. Outre le bonus artificiel de subvention, les
collectivits ont cherch la garantie offerte par une assiette commerciale suffisante
pour faire venir les oprateurs de dtail nationaux.
Le Plan France THD introduit un bonus de subvention (pouvant aller jusqu +15%)
pour les projets supra-dpartementaux. Les collectivits cherchent donc mettre en
uvre des structures supra-dpartementales satisfaisant cet objectif. Il semblerait
que le groupement de commande soit utilisable pour des projets concessifs les
rendant ainsi ligibles au bonus FSN. Par ailleurs, aprs avoir cr des SMO pour
mutualiser les moyens et les ressources au sein de leur territoire, les dpartements
cherchent lheure actuelle sunir des dpartements limitrophes. Ces rflexions
se font dans la plupart des cas en partenariat avec les rgions (ex. Bourgogne,
Aquitaine).
Hormis les projets et SMO rgionaux constitus ds le dpart (en Bretagne par
exemple), la constitution de socit publique locale (SPL) dont les SMO sont
actionnaires semble simposer comme modle. De fait, la gouvernance au sein de la
SPL ( pacte dactionnaires ) traduit des intrts communs bien compris. Devenant
oprateur de RIP au sens de larticle L.33-1, la SPL sattache les services et moyens
dun oprateur de gros pour exploiter et commercialiser les rseaux ainsi construits
par chaque SMO dpartemental. Larticle 32 de la PJL pour une Rpublique
numrique propose des regroupements (temporaires) de SMO, lun dentre eux tant
dsign chef de file.
La rgion Rhne-Alpes a ralis une tude sur la mutualisation des rseaux
dinitiative publique qui tend dmontrer que la mutualisation lchelle rgionale
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

60

nest pas suffisamment attractive et quune chelle supra rgionale voir nationale
serait plus adapte.

Pour un oprateur national de mutualisation des RIP


La FNCCR et vingt-quatre porteurs de RIP ont examin, dans une tude en cours de
publication, lopportunit de crer un oprateur national de mutualisation des RIP. Un
tel acteur serait en effet mieux arm pour commercialiser les prises FttH auprs des
oprateurs FAI. Les services associs cette structure de type juridique GIE seraient
les suivants :
Outil permettant de connatre les conditions relles dligibilit au THD
Aiguillage des FAI vers les oprateurs
Commercialisation de prises FttH
Offre de contenus sous la forme dune box en marque blanche
Services dexploitation et de maintenance destination des collectivits
Rfrencement des fourreaux et points hauts et RODP
Guichet unique de location de fibre noire et IoT filaire
IoT en rseaux hertziens
Systme dinformation (SI) et de supervision
Cet oprateur de mutualisation des RIP serait ainsi un point dentre possible
pour tous les oprateurs susceptibles dagir en lien avec les collectivits
locales. Il aurait aussi pour vocation se connecter la plate-forme nationale
INTEROP dont le projet est port par la mission THD. Ces deux acteurs sont
donc complmentaires.

Le synoptique possible de loprateur de mutualisation des RIP :

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

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SMO / Collectivits porteuses


de RIP

Acteurs
Autres
privs ?
acteurs
Prestations in house entre le GIEpublics
et ses membres,
si contrle analogue

Groupement dintrt conomique


Appels doffres

Activits doprateur
Achats de prises FTTH aux RIP

Fournitures
Exploitation
Services

Services proposs par la plateforme


Moteur dligibilit, Aiguillage des FAI vers les oprateurs,
Commercialisation de prises FttH, Box en marque blanche,
Exploitation Maintenance de RIP, Rfrencement des
fourreaux, PH; RODP, points hauts et RODP, Guichet unique
de location de fibre noire et IoT, SI

Droits et obligations des


oprateurs de CE
2.3.4 Oprer une rapide et ncessaire migration du cuivre vers la fibre
La bascule des abonns du cuivre vers le FTTH doit tre incite par le tarif
pour permettre dassurer lquilibre conomqiue des rseaux THD.
Au cours du rcent dbat parlementaire sur le texte de loi Macron un
amendement dpos par Patrick Chaize, snateur de lAin, et adopt a permis de
consacrer le concept de zone gographique 100% fibre afin dy faire basculer
lusage des rseaux haut dbit sur le cuivre vers ceux du trs haut dbit en FTTH.
En effet, des mesures incitatives peuvent tre prises pour la migration dans ces
zones, quil sagisse de tarification, taux de rmunration du capital, communication
ou mesures tarifaires sur le cuivre. Le tarif du dgroupage est ici un curseur essentiel
dans cette hypothse. La commission Champsaur sur la bascule du cuivre vers
le FTTH, prconisait lusage de cet outil : le tarif de dgroupage rgule le prix de
laccs au rseau de cuivre dOrange pour les oprateurs alternatifs. Il a donc un
effet dterminant sur le march de laccs Internet sappuyant sur le rseau de
cuivre, et par suite, sur le march de laccs Internet par dautres technologies .
Ainsi augmenter le tarif du dgroupage dans une zone fibre favoriserait la
migration.

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

62

La FNCCR estime que ce type de mesure est indispensable, mais ne sera pas
suffisant et surtout trop lent.

La bascule des abonns du cuivre vers le FTTH doit tre encadre par la loi
La FNCCR prconise de planifier par voie lgislative lextinction du rseau cuivre. Le
projet de feuille de route fait de cette problmatique un point cl de la russite du
projet et la FNCCR approuve entirement cette approche. Cependant, un
chevauchement des infrastructures dans la dure ne serait pas comprhensible (cf.
schma infra). Car, en ce cas, le surcot impos par le switch off serait financ
par les collectivits locales. Et ce surcot est valu 35% pour 5 ans, environ
20% pour 3 ans et 6% pour 1 an. Mieux vaut prvoir une procdure qui anticipe
cette phase et permette aux oprateurs de prparer convenablement la migration.

Source : tude FNCCR


Tera consultants (2014)

La FNCCR prconise la bascule du cuivre vers la fibre selon le modle de la


TNT
La bascule obligatoire des usagers du cuivre vers le FTTH prcise par une date
butoir nationale en 2030 et une bascule immdiate (selon le modle TNT) par plaque
FTTH (zone arrire de point de mutualisation) doit tre inscrite dans la loi, et pas
uniquement dans la rgulation. LARCEP et le Conseil dEtat pourraient produire les
dcrets ncessaires au passage lacte avant fin 2016.
De plus, des exprimentations de migrations situes dans des territoires couverts par
des rseaux dInitiative publique doivent tre lances sans attendre la fin de
lexprimentation de Palaiseau. Elles devront tre suivies par un groupe de travail
lARCEP afin de valider des modles de mutations. Nul doute que ces rseaux
neutres seront les terrains dexprimentation plus adapts.

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

63

La bascule cuivre/FttH pour un service universel rnov


Avec larrt du rseau tlphonique commut (RTC) dici 5 10 ans, le Service
Universel (SU) tlphonie fixe devra passer, sur le cuivre comme sur la fibre, par
une offre VoIP, avec mise disposition dune box. Sagissant des cas extrmes, le
recours des solutions hertziennes, notamment satellitaires, seront donc tre
autorises, mme si la qualit de service tlphonique pourrait en souffrir
(nonobstant la saturation ventuelle des satellites).
Progressivement la question du SU en zone fibre se pose et devrait figurer dans le
prochain cahier des charges de lappel candidatures. Dans les territoires moins
denses laisss la charge des collectivits, des rseaux dinitiative publique (RIP)
dployant de la fibre optique, au moins jusqu un nud de raccordement
dabonns, voire jusquau domicile ou local, sont en cours de construction et mme
de commercialisation. Dj les premiers abonns FttH sont salus dans les territoires
ruraux de la Manche, de lAin et de lOise, pour ne citer que ces trois exemples.
lexception des zones urbaines denses, le rseau de fibre optique FttX sera celui
de la collectivit et toute construction dun raccordement numrique au titre du SU se
traduira par des extensions de ce RIP. Est-ce dire que loprateur titulaire du SU
sous-traitera aux RIP FttX et dans quelles conditions ? Est-ce dire que les
catalogues de service des RIP doivent dsormais intgrer une prestation ad hoc ?
Car on peut aussi imaginer une territorialisation terme du SU
La FNCCR demande ce que le rle des RIP soit ds prsent pris en compte dans
le cahier des charges du prochain appel candidatures, le ou les oprateur(s) tant
dsigns pour 3 ans.
La FNCCR demande paralllement ce que le raccordement tlphonique fixe SU
soit ralis par la fibre FttH dans une zone dj fibre (dfinie par larticle L. 33-11 du
CPCE issu de la loi du 6 aot 2015 prcdemment cite, en attente du dcret en
Conseil dtat), excluant ainsi dans ces secteurs le recours au rseau cuivre
historique.

2-4. Une gouvernance partenariale du numrique entre lEtat et les collectivits


La France est depuis la loi Chevnement un tat qui organise sa
dcentralisation. La rpartition des comptences labore alors puis modifie
ensuite plusieurs reprises na pas toujours t claire en ce qui concerne les sujets
o lEtat et les collectivits territoriales uvrent ensemble en complmentarit. Dans
ces cas un peu spcifiques cest souvent une relation de type maitre esclave qui
prend le dessus sans que le pilotage par lEtat soit toujours trs pertinent. En ralit
la gestion gouvernementale revt des intrts qui sont quelquefois contradictoires
ceux des collectivits. Les politiques numriques nchappent pas cette tendance.

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

64

La couverture mobile du territoire national : le Tandem Etat / ARCEP


Les usagers du mobile se plaignent dune mauvaise couverture du territoire rural. Les
indicateurs retenus par lARCEP ne semblent pas pertinents au regard du
dploiement des oprateurs. Les contraintes de couvertures imposes aux
oprateurs dans lattribution des licences de tlphonie et dinternet mobiles ne sont
pas suffisantes. Dans ces attributions lEtat favorise un montant lev des
redevances au dtriment dune couverture nationale complte. Dans ces
circonstances, lEtat vient de lancer un plan zones blanches du mobile o il
appelle les collectivits intervenir financirement. Il aurait t plus judicieux de
contraindre les oprateurs mieux couvrir le territoire en contrepartie dune
diminution quivalente du prix des licences.

Le contentieux europen sur les conditions dapplication du plan trs haut


dbit (rgime daide dtat),
Depuis juillet 2015 la DG COMP a alert la mission France THD dun certain nombre
de point litigieux caractrisant le plan France THD du point de vue de la concurrence.
Interroge lors dun sminaire de lassociation europenne pour le THD (ELFA), la
DG COMP a confirm le fait que parmi toutes les interrogations sur le contenu du
cahier des charges du FSN, le PRM (ie : monte en dbit ADSL) n'tait pas ligible
en ltat aux financements publics. En consquence, maintenir le PRM dans le cahier
des charges du plan France THD n'est pas possible. Cela caractrisait une aide
dtat auprs de loprateur historique Orange sans passation de march public. La
reprsentante de la commission a galement indiqu avoir propos ltat franais
de sparer le dossier en deux (FttH : 90% des investissements et monte en dbit :
10% des investissements) afin de ne pas bloquer les dploiements. Cela revient
valider le FttH et permet de discuter nouveau de la monte en dbit sans a priori
quant la technologie employe. Pourtant, a-t-elle indiqu, ltat franais (la DGE) a
refus cette solution. Les services de lEtat sont donc au courant de cette situation
bloquante pour le plan national depuis le mois de juillet 2015.
Pour remdier cette situation, deux solutions sont envisageables :
- demander lARCEP modifier loffre PRM dOrange afin quelle devienne
ligible aux aides dEtat
- inciter la DGE et lagence numrique sparer en deux parties (FttH et
monte en dbit) le dossier franais du plan national THD afin de faire valider
rapidement tous les financements FttH.
Les zones AMII dites concertes
Il importe aujourdhui de connatre ltat des ngociations entre Orange,
Numricble et lEtat sur les zones TD (trs denses) et AMII (zones conventionnes).
Linitiative prive dans les zones denses devrait raliser les dploiements FttH dans
les centres villes. Cest en partie vrai pour les villes lies Orange, beaucoup moins
vrai pour les villes avec SFR (cf. lannulation rcente de la convention avec SFR par
la Mtropole Europenne de Lille). En particulier, les villes cbles font lobjet par
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

65

Numricble-SFR dune amlioration du rseau existant fibre et terminaison


coaxiale.
Les zones AMII couvrent galement les communes priphriques, caractre
majoritairement rural, des agglomrations. Il est peu probable que les oprateurs des
zones AMII y dploient le FttH dans les dlais convenus malgr les dlais annoncs
par les oprateurs dans les diffrents communiqus de presse.
Au-del dun dlai minimal de 3 ans, aprs saisine du Prfet de Rgion et en cas de
dfaillance caractrise de loprateur, la collectivit peut solliciter un soutien
complmentaire de ltat (art. 2.2.1 du cahier des charges FSN version 2013 et
art.1.2.1 du cahier des charges FSN version 2015). Cest notamment vrai lorsque la
collectivit prvoit un projet intgr conditionnel (art. 2.1.4 du cahier des charges
FSN version 2013 et art.1.1.4 du cahier des charges FSN version 2015). A priori, ces
dispositifs nont pas encore t sollicits.
Les engagements dOrange et de SFR datent de 2011. A ce jour, seulement 15 %
des lignes sont raccordables ; ce sont probablement les plus faciles construire. Les
prises se situant dans les immeubles de plus de 12 logements. La procdure
dincitation engage par lEtat par la mise en place de conventions entre les
oprateurs et les collectivits locales (mtropoles, agglomrations) permet surtout
aux oprateurs de mettre en veille leurs investissements. Il convient de remdier
cette situation en favorisant les projets de RIP dagglomrations en mode concessif.
En effet le plan national sanctifie la dprquation des zones urbaines et rurales. Il
faut rappeler que les rseaux en cuivre du tlphone ont t mis en uvre grce
cette prquation nationale. Si les oprateurs ninvestissent pas malgr cette
dprquation consentie rien nempche les mtropoles et les agglomrations
incluses dans les zones dites conventionnes de lancer des procdures en
concessions sur leurs primtres respectifs sans subventions FSN en respectant les
critres europens. Bien sr, ce choix stratgique ne recrera pas de prquation
territoriale. Lidal serait que les zones non couvertes des zones conventionnes
puissent revenir dans le primtre des RIP. Cependant ce nouvel largissement
risquerait de dstabiliser les projets publics rcemment lancs.
Do lurgence dabonder le FANT pour rquilibrer le projet national. En sappuyant
sur un constat de carence (absence doprateurs privs) qui peut tre ralis pour
confirmer que les engagements des oprateurs privs nont pas t respects.
Un thermomtre du THD
La ralit du dploiement FttH par les oprateurs est difficile valuer et savre souvent
contradictoire avec les rsultats constats localement. La FNCCR estime quun observatoire
de la commercialisation (sajoutant celui du dploiement) serait le plus pertinent pour
apprcier la ralit des efforts des oprateurs.

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

66

Muscler les sanctions vis--vis des oprateurs


Des associations de consommateurs observent que les oprateurs bloquent le dploiement
de la fibre dans les territoires et ne respectent pas leurs engagements. LARCEP devrait
selon elles muscler les sanctions leur gard.

La FNCCR souhaite que la convention type zone AMII soit modifie et inscrite
dans la loi. En effet, plusieurs critres dligibilits reposent sur la vrification
quaucun oprateur na dcid de couvrir dici 3 ans une zone par une offre
spcifique. Pour vrifier et cadrer cette procdure une convention zone concerte
a t propose par la mission THD. Dans cette convention lengagement des
oprateurs est dcrit dans des tableaux fournis au moment de la signature du
document. La dernire colonne appele Achvement du dploiement est
caractrise par lanne o le pourcentage 100% des locaux programms et
raccordables sur demande sera ralis.
Selon le cahier des charges FSN (CDC), un logement raccordable est un logement
ou local usage professionnel pour lequel toutes les infrastructures de fibre optique
ont t dployes depuis le NRO jusquau PBO de branchement .
Il en ressort que le document de la convention type nimpose aux oprateurs que
de fournir le nombre de PM poss pour une anne butoir. Par consquent ils ne
sengagent que sur la pose des PM (points de mutualisation) cest--dire les armoires
de rue pour une date fixe dans le tableau (au pire pour le 31 dcembre 2020). Les
rseaux en amont et en aval ne font pas partie des engagements. Un dcalage rel
existe dans les dfinitions. Loffre Orange de co-investissement dans les accs FttH
se traduit par un financement dans un logement couvert correspondant aux
indicateurs de la convention rduit 27% de linvestissement ncessaire pour rendre
un logement raccordable. La FNCCR prconise dutiliser dans les tableaux de la
convention zone concerte la dfinition du local raccordable issue du CDC. Ainsi
le nombre de prises sera clairement apprhend, permettant de construire et dfinir
le concept de dfaillance caractrise prsent dans le document.
Lopportunit du projet de loi rpublique numrique doit permettre dinscrire dans le
CPCE le caractre prescriptif et plus transparent de ces conventions. Elles doivent
tre plus prcises et plus contraignantes pour les oprateurs.
La gouvernance de lAgence du numrique
LAgence du numrique a t cre afin de mutualiser et renforcer trois missions
jusqu'ici distinctes faisant partie de la DGE de Bercy :
- la Mission Trs Haut Dbit consacre au dploiement du trs haut
dbit sur l'ensemble du territoire ;
- la Mission French Tech ddie au dveloppement des cosystmes
de start-ups et dinnovation ;
- la Dlgation aux usages de l'internet (DUI), charge de favoriser
l'accompagnement de la population aux services et usages
numriques, de diffuser la connaissance et la matrise de ces
nouveaux outils.
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

67

Le positionnement de cette agence sous la tutelle de la DGE de Bercy, lui impose


des orientations politiques favorisant les grands oprateurs, et le plus souvent, un
seul : Orange. En tmoigne sa gestion des dossiers du FSN : nombre des critres
labors pour qualifier les projets THD publics locaux savrent tre des arbitrages
lis des demandes dOrange alors que le respect des critres europens lis aux
aides dEtat subsiste.
La mission French Tech bnficie dune belle aura mais, sans moyens financiers,
elle distribue des labels auprs des mtropoles, des zones dactivits conomiques
de premier plan et des start-ups. La DUI mriterait dtre dveloppe pour amliorer
la mdiation notamment celle vers les citoyens les plus exclus du numrique.
Le tout ne confre pas lAgence une relle autorit car elle est partiellement sous
linfluence des volonts dOrange.
Par ailleurs, les exemples dvelopps ci-dessus sur les aides dEtat et les
conventions AMII montrent que les collectivits territoriales ne sont pas suffisamment
associes la gouvernance du numrique alors quelles en sont pourtant des
acteurs essentiels.
Cest donc la totalit de la gouvernance du plan national THD quil faut revoir.
Mais ce nest pas forcment le cas sur les politiques publiques numriques dusages
et des services. Mme si la loi pour une rpublique numrique a t crite sans
concertation avec les collectivits locales alors quelles sont entirement concernes,
le SGMAP travaille lamlioration de la coordination des grands projets deadministration notamment ceux qui ncessitent limplication des territoires. Depuis
plusieurs mois les travaux de coordination au sein de lInstance Nationale
Partenariale portent leurs fruits en permettant notamment une meilleure
comprhension des priorits des diffrents acteurs. Les travaux engags sur
larchivage public numrique et ceux qui concernent le dploiement de France
Connect lillustrent.
La FNCCR prconise nanmoins de revoir en partie la mthode employe et de
reconsidrer la gouvernance publique territoriale. Dans ce grand projet essentiel pour
notre pays, les collectivits territoriales doivent pouvoir co-piloter, co-gouverner, coimaginer avec lEtat. Loccasion de ce bilan intermdiaire du plan national THD
est opportune pour affirmer dsormais la ncessit dorganiser le numrique
territorial travers un tablissement public national.
Un Etablissement Public Administratif pour la gouvernance et la coordination
nationale du numrique
Dans le cadre des orientations dfinies par ses membres, le groupement dintrt
public du projet national numrique (GIP PNN) aurait pour objet le dveloppement
dune coordination concerte au niveau national dans les domaines de la mise en
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

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place dinfrastructures et de services numriques. La formation des lus et des


agents publics aux multiples sujets numriques devrait tre renforce en associant
les principaux acteurs (CNFPT, INNOVANCE, Associations dlus) aux quipes
projets afin danticiper les besoins spcifiques.
Pour ce faire, cet tablissement public assurerait notamment :
1. la gestion du FANT (abond) et du FSN
2. la coordination de la numrisation des politiques publiques
3. la gestion des quipements et des services dintrt commun, ncessaires
aux dites fonctions et activits du GIP PNN
4. llaboration et le suivi de modles de normalisation pour linteroprabilit
des systmes dinformations
5. que les projets respectent les citoyens et garantissent la souverainet
nationale
Il mettrait en place, piloterait, et coordonnerait des groupes de travail chargs
dlaborer les orientations et les projets en fonction des objectifs dfinis par le conseil
dadministration. Il serait constitu de manire paritaire entre des reprsentants de
lEtat et de ses tablissements publics, des rgulateurs et des collectivits
territoriales et de leurs groupements, en associant par exemple et sous la forme
suivante :
La CSSPPCE
LEtat :
LEtat :
SGMAP, Agence
SGMAP, Agence
Nationale des
Numrique, IGN,
Frquences, ANSSI,
DILA, CADA,
DILA,
CADA,
Agence
ANSSI,
Agence
Numrique,
IGN,
Nationale des
Frquences

Groupement de
mutualisation des RIP
La Formation
CNFPT, INNOVANCE
Associations de
collectivits
territoriales

Les autorits
indpendantes

AMF, ADF, ARF, ADCF

CNIL, ARCEP, CRE,


Autorit de la
Concurrence

FNCCR, AVICCA

Caisse des Dpts

GIP RENATER

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

FRANCE URBAINE,

Rseau des
structures
publiques
rgionales de
gestion des
donnes

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Sil savre que lEtat ne souhaite pas participer la mise en uvre dune telle
structure les collectivits territoriales devront le faire pour coordonner leurs multiples
actions dans un modle bottom up . La mutualisation, lutilisation des nouvelles
technologies (virtualisation des rseaux et applications, Big Data, etc..),
linteroprabilit, la scurit doivent tre les objectifs essentiels.

En complment de ces missions, un Observatoire du numrique dans les


territoires devrait tre mis en place pour suivre de manire prcise, objective et
partage lvolution de la couverture territoriale et des usages.
Il devrait sappuyer sur des dfinitions plus prcises et quantifies des termes
employs et sur des conditions rnoves pour la mesure des indicateurs retenus :
- HD partir de 4 Mbits/sec et non pas 512 kbit comme actuellement,
- Suivi des abonns raccords en THD et pas seulement raccordables ou
adressables,
- Accs aux rseaux mobiles et dbits effectifs chez les abonns et non pas
devant la mairie,
- Etc

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

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Conclusion : russir la rvolution numrique


Le numrique est la fois un atout et une menace
Les multiples avantages du numrique sont vidents pour les utilisateurs des
nouvelles applications.
Nanmoins, cela ne doit pas occulter dautres consquences potentiellement plus
ngatives :
o Aggravation des fractures sociales et territoriales entre les utilisateurs de ces
nouvelles technologies et ceux qui en sont exclus pour des raisons diverses
(absence de terminal daccs, rseau insuffisant, manque de connaissances et
de pratique) ;
o Atteintes possibles la vie prive par laccs des informations
confidentielles ;
o Fragilit accrue du fonctionnement de la socit face des dfaillances
(pannes lectriques, informatiques, malveillance) ;
o Perte dinfluence des pouvoirs publics dmocratiques traditionnels au profit
de quelques entreprises mondialises qui matrisent les outils numriques et
pilotent cette volution, et dacteurs sociaux qui utilisent ces outils pour
fonctionner en rseaux en contournant la reprsentation lective.

Les collectivits au cur des dfis du numrique


Face ces dfis, lEtat agit : plan national THD, intgration du numrique dans la
modernisation de ses services, projet de loi pour une rpublique numrique. Ces
rponses vont dans le bon sens, mais elles ne sont pas la hauteur des enjeux. En
outre, les collectivits territoriales y sont peu associes, alors que leur
intervention est primordiale diffrents titres :
o Amnageuses du territoire, elles construisent les rseaux THD dans les 80 %
du territoire o la rentabilit court terme nest pas suffisante pour les oprateurs
privs. Elles financent aussi les dispositifs transitoires permettant damliorer les
conditions daccs Internet (monte en dbit sur cuivre, rsorption des zones
blanches et grises de tlphonie mobile) ;
o Autorits organisatrices des services publics locaux, elles doivent veiller y
intgrer les volutions numriques innovantes pour les amliorer au bnfice de
leurs utilisateurs tout en optimisant leur gestion conomique, sociale et
environnementale ;
o Clientes et utilisatrices directes de services numriques, elles doivent
bnficier dapplications et de conditions daccs suffisantes et scurises pour
satisfaire leurs besoins propres et ceux de leurs administrs (e-administration,
open data, territoires communicants) ;
o Reprsentantes de proximit de tous les habitants, elles sont un tiers de
confiance dans la gestion des donnes lies lutilisation de services
numriques (big data).

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

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Dans ce livre blanc la FNCCR propose un certain nombre de mesures qui


permettront aux collectivits territoriales et lEtat de travailler de manire plus
troite et plus efficace pour russir la rvolution numrique, grce des rseaux, des
services et des donnes au profit des citoyens, des services publics locaux et de
lconomie, et pour prserver la souverainet nationale grce la protection des
infrastructures numriques sensibles.
Certaines infrastructures numriques locales dutilit publique sont exposes aux
risques qui menacent les infrastructures nationales (catastrophes naturelles,
accidents, terrorisme). La gouvernance par la donne vers laquelle les collectivits
se dirigent progressivement mais inluctablement doit ncessairement intgrer des
dispositifs de scurisation efficaces. Ils doivent tre articuls avec les dispositifs
retenus pour les oprateurs dinfrastructures vitales, aussi bien dans la concertation
mener au sein de la future instance nationale du numrique que localement dans
les prfectures.

La mise en uvre de lensemble de ces propositions ncessitera un


accompagnement lgislatif assidu qui commencera, avant mme sa
promulgation, par un travail dvolution et dapprofondissement de
la loi pour une Rpublique Numrique.
Cest notamment le cas au sujet des modalits de choix des donnes susceptibles
dtre qualifies de donnes de rfrence et de leurs modalits de gestion.
Cest aussi le cas pour raffirmer le rle des collectivits territoriales et leur libre
administration, en particulier pour les donnes dont elles ont lusage ou la proprit.
Les collectivits locales restent en effet opposes la transmission automatique
lEtat, directement et sans leur accord, des donnes recueillies par leurs
concessionnaires.

Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

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GLOSSAIRE

ADSL : Asymmetric Digital Subscriber Line, liaison numrique asymtrique utilisant une ligne
tlphonique cuivre classique, avec un dbit de rception plus lev que le dbit dmission.
ARCEP : Autorit de Rgulation des Communications Electroniques et de la Poste
Blockchain : chane de blocs, base de donnes distribue et dcentralise permettant dassurer la
scurit et le suivi des changes (voir encadr spcifique dans le corps du livre blanc)
CNIL : Commission Nationale Informatique et Liberts
CGCT : Code Gnral des Collectivits Territoriales
CPCE : Code des Postes et des Communications Electroniques
DINSIC : Direction Interministrielle du Numrique et du Systme d'Information et de
Communication de lEtat
FANT : Fonds pour lAmnagement Numrique des Territoires
FNCCR : Fdration Nationale des Collectivits Concdantes et Rgies
FttH : Fiber to the Home (fibre jusquau foyer)
FttO : Fiber to the Office (fibre jusqu lentreprise)
FSN : Fonds pour la Socit Numrique
IoT : Internet of Things (internet des objets)
MOOC : Massive Open Online Course, cours en ligne ouvert tous
PNTHD : Programme National Trs Haut Dbit
PRM : Point de Raccordement Mutualis
RIP : Rseau dInitiative Publique
SCORAN : Schma de Cohrence Rgionale dAmnagement Numrique
SDANT : Schma Directeur dAmnagement Numrique des Territoires
SIG : Systme dInformation Gographique
THD : Trs Haut Dbit ( partir de 30 Mbits/seconde selon les normes de lUnion Europenne)
VDSL : Very-hit-bit-rate Digital Suscriber Line, liaison numrique utilisant une ligne tlphonique
classique avec un dbit suprieur celui de lADSL et pouvant tre symtrique
Zones Trs Denses : Parties centrales des agglomrations o chaque oprateur numrique
dploie son propre rseau THD
Zones AMII : parties du territoire autour des zones trs denses o les oprateurs dploient en coinvestissement un seul rseau THD
Zones peu denses : Territoires hors zones trs denses et zones AMII dans lesquelles les
Livre
blanc numrique
FNCCR
juingroupements
2016
collectivits
territoriales
et leurs
peuvent bnficier daides financires de lEtat
pour raliser des RIP

73

La FNCCR remercie les personnes qui ont pu se librer pour tre auditionnes par
le groupe de travail constitu pour lcriture de ce livre blanc :
Parlement :
Laure de la Raudire, Dpute
Jean Launay, Dput et Prsident de la commission numrique parlementaire (futur
ex CSSPPCE)
Patrick Chaize, Snateur de lAin et Prsident de lAVICCA
Loc Herv, Snateur de Haute Savoie et commissaire la CNIL
Rgulateurs, Etat et ses tablissements publics :
Edouard Geffrey, Secrtaire Gnral de la CNIL
Xavier Albouy, Charg de mission auprs du Directeur de la DINSIC
Francis Jutand, Directeur Gnral Adjoint de linstitut Mines Tlcom
Laurent Depommier-Cotton, Directeur du dpartement transition numrique de la
CDC
Associations de collectivits territoriales :
John Billard, Vice-Prsident de lAMRF
Jean-Pierre Quignaux, Charg de mission lADF
Mathieu Vasseur, Charg de mission lAPVF
Entreprises :
Etienne Dugas et Herv Rasclard, Prsident et Dlgu Gnral de la FIRIP
Patrick Larradet , Directeur Gnral dArteria
Rmi Ferrand et Eric Lerouge, Dlgu aux affaires publiques et Responsable
usages de Syntech numrique
Stphane Lelux, Prsident fondateur de Tactis

Associations de consommateurs :
Les associations nationales de dfense des consommateurs (et familiales) ont t
invites une runion dchanges laquelle ont particip Familles rurales, la CSF,
lAFOC, la CNAFC, lAFL75.
N.B. : De nombreux autres acteurs du numrique ont t sollicits, mais les contraintes rciproques
dagenda nont pas permis quils soient auditionns formellement par le groupe de travail. Leurs prises
de position publiques ou leurs publications ont nanmoins t intgres dans la rflexion du groupe.

Bibliographie partielle :
Jean Tirole, Economie du bien commun, PUF, 2016
Marc Dugain et Christophe Labb, Lhomme nu, Robert Laffont et Plon, 2016
Livre blanc numrique FNCCR juin 2016

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Dominique Cardon, A quoi rvent les algorithmes ?, Seuil 2015


Conseil dEtat, Le numrique et les droits fondamentaux, La documentation
Franaise, 2014

Michel Serres, Petite Poucette, Le Pommier, 2012


Rapports parlementaires ou remis des ministres :
Couverture numrique des territoires : veiller au respect des engagements
pour viter de nouvelles dsillusions - Rapport d'information de MM. Herv MAUREY et
Patrick CHAIZE, fait au nom de la commission de l'amnagement du territoire et du dveloppement
durable du Snat - 25 novembre 2015
Rapports sur la stratgie numrique de lUnion europenne, faits respectivement
par
M. Herv GAYMARD et Mme Axelle LEMAIRE, au nom de la commission des affaires europennes et
par Mme Corinne ERHEL au nom de la commission des affaires conomiques de lAssemble
Nationale 8 et 15 octobre 2013

tat, oprateurs, collectivits territoriales : le triple play gagnant du trs haut


dbit - Rapport d'information de MM. Yves ROME et Pierre HRISSON, fait au nom de la
commission pour le contrle de l'application des lois du Snat - 19 fvrier 2013

Amnagement numrique des territoires : passer des paroles aux actes


Rapport d'information de M. Herv MAUREY, fait au nom de la commission de l'conomie, du
dveloppement durable et de l'amnagement du territoire du Snat - 6 juillet 2011

Gouvernance des politiques numriques dans les territoires


Rapport de M. Akim OURAL, Conseiller communautaire de la Mtropole de Lille, Mme Axelle
LEMAIRE, Secrtaire dEtat en charge du numrique - juillet 2015

Les territoires numriques de la France de demain


Rapport de M. Claudy LEBRETON, Prsident du Conseil gnral des Ctes dArmor et Prsident de
lAssemble des Dpartements de France, Mme Ccile DUFLOT, Ministre de lgalit des Territoires
et du Logement - septembre 2013

Etudes FNCCR :
Mutualisation des RIP
Idate, Latournerie Wolfrom et Cap Hornier - en cours de publication juin 2016

Collecte et gestion des donnes numriques pour le pilotage des politiques


publiques : vers un big data territorial
Tactis et Parme Avocats en cours de publication juin 2016

Mutualisation de linformatique publique au travers des strutures ddies


INFHOTEP- fvrier 2015

Etude prospective de la disponibilit des appuis de lignes ariennes de


distribution dlectricit pour le dploiement des rseaux de communications
Tera Consultants juillet 2014

Rseaux intelligents : quelles contraintes et quel positionnement pour les


collectivits ?
Tactis et Items international octobre 2013

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