Libro Municipio - Mexicano PDF

Instituto de Investigaciones Legislativas
Senado de la Repblica
MXICO
2001
Primera edicin, diciembre del ao 2001

2001
I NSTITUTO
SENADO
DE
DE LA
I NVESTIGACIONES L EGISLATIVAS
R EPBLICA
IMPRESO EN MXICO
PRINTED IN MEXICO
Amargura 4, San ngel, lvaro Obregn, 01000 Mxico, D.F.
Prlogo
El Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica
ha preparado un documento de investigacin sobre la institucin base
de la vida poltica civilizada: el municipio. En apretada sntesis el Instituto ha logrado trazar un amplio panorama de la evolucin desde sus
orgenes, hasta la problemtica contempornea en nuestro pas que, al
igual que en muchos otros aspectos, se caracteriza por una variedad y
diversidad de situaciones.
Al estudiar El municipio mexicano, como lo hace el Instituto, podemos
ver las profundas diferencias de nivel de regional y estatal y, dentro de
stos, distinguir los distintos grados de desarrollo de los municipios,
todo lo cual refleja que los esfuerzos realizados en materia de educacin, salud, infraestructura y promocin econmica han sido desiguales.
Adems, la modernizacin econmica y los avances tecnolgicos
han dejado de lado algunas actividades en las que se basaba la prosperidad de uno o varios municipios, mientras que otros han conocido
desarrollos acelerados que les plantean nuevos y urgentes requerimientos. El agotamiento o descubrimiento de nuevas minas o de yacimientos
petroleros; el auge y decaimiento de la demanda mundial de un cultivo
como el henequn o el algodn; el establecimiento de nuevas industrias
y el cierre de otras, o simplemente la construccin de una autopista
han contribuido a modificar sustancialmente la importancia y riqueza
de un municipio y, por consiguiente, los niveles de vida de sus habitantes.
Hoy que los procesos de produccin y comercializacin se vinculan,
cada vez ms a otras regiones y pases, el municipio enfrenta nuevos
retos, pero tambin se abren nuevas oportunidades que, para aprovecharlas cabalmente requieren de un adecuado marco jurdico, ya que las autoridades municipales, en consonancia con los tiempos que corren, tienen
5
que asumir un papel promotor de sus comunidades en todos los

mbitos.
Asimismo, hay que considerar que la internacionalizacin de la
economa y la globalizacin de los medios masivos de comunicacin
aparejan la uniformidad de pautas de consumo y el desdibujamiento de
algunos rasgos de la identidad y cultura nacional. Aunque resulte paradjico, en forma simultnea se ha desarrollado, al menos en Europa
donde se han profundizado los procesos de vinculacin econmica,
un resurgimiento de las identidades regionales y locales, quiz como un
mecanismo de compensacin. Estos procesos confieren al municipio
una dimensin similar, aunque por razones distintas a las que tuvo en
el pasado: ser centro de la vida poltica y referencia obligada de identidad cultural.
Son, por consiguiente, muchas y muy diversas las tareas que enfrenta
el municipio mexicano que, en algunas regiones, tampoco escapa a los
problemas de la globalizacin como son el narcotrfico, la migracin
clandestina y otras actividades del crimen organizado de nivel internacional.
Para enfrentar todos estos retos y cumplir sus obligaciones tradicionales de buen gobierno, el municipio requiere de una amplia gama
de recursos y uno de ellos es tener capacidad jurdica para actuar.
Corresponde al Poder Legislativo esta tarea de adecuar el marco legal del
municipio mexicano a los nuevos tiempos.
De ah la importancia de este trabajo de investigacin para que los
seores legisladores, los estudiosos del tema y la opinin pblica
cuenten con elementos que permitan al Poder Legislativo cumplir con
las tareas que le asigna la Constitucin.
S ENADOR ENRIQUE JACKSON R AMREZ
Presidente de la Mesa Directiva del Senado de la Repblica
El municipio mexicano
Presentacin
( IILSEN ) fue creado con el objeto de apoyar, con estudios y otras investigaciones, la tarea de este cuerpo legislativo al margen de posiciones
partidistas, ya que su tarea es proporcionar elementos histricos,
sociales y econmicos a los seores senadores, a fin de facilitar su tarea.
Por lo mismo, los trabajos del Instituto adoptan diversas caractersticas, a
partir del tipo de investigacin de que se trate.
La elaboracin del libro El municipio mexicano respondi a los criterios
de objetividad que dicta la investigacin. Son tres los captulos del trabajo: en el primero se describe, a grandes rasgos, el surgimiento de la
Institucin municipal en Roma y su adaptacin a la peculiar situacin
de la Espaa del siglo XV que, con la llegada de Carlos V, sufri distintas transformaciones, al igual que otros reinos de Europa, al comenzar
el proceso de centralizacin del poder y la formacin de los estados
nacionales.
Tambin se incluye, en este primer apartado, la herencia prehispnica, se menciona brevemente la poca colonial y se incorpora una
serie de cuadros comparativos que facilitan una rpida vista del proceso
histrico y de la evolucin constitucional desde la legislacin promulgada por las Cortes de Cdiz, las sucesivas reformas al marco jurdico
en el siglo XIX hasta llegar a la Constitucin de 1917. Este largo tramo
es completado con las 10 reformas realizadas en el siglo XX.
El segundo captulo del libro abre con el tema Centralizacin vs.
descentralizacin, tal como lo plantea Noberto Bobbio, quien considera
que ambas tendencias, a las que considera frmulas que contienen
principios y tendencias pero no instituciones jurdicas unvocas ni conceptos operativos, coexisten en todo Estado y responden a los requerimientos polticos de un determinado pas y en un determinado perio7
do. La discusin es pertinente porque en ocasiones se plantea en trminos maniqueos y se atribuye todos los males a una frmula y
todas sus virtudes a su contraria. Adems el tema siempre ha acompaado los trabajos sobre el municipio, cualquiera que sea el pas estudiado. Asimismo, se incluyen en este segundo captulo las definiciones
ms comunes de municipio.
El captulo tres aborda la reforma del marco jurdico del municipio
realizada en la dcada de los ochenta, cuando se modific la disposicin de 1857 que prohiba a los municipios, al igual que otros actores
colectivos, poseer y administrar bienes. La nica manera de acabar con
los monopolios y otros privilegios que haban sido cedidos por merced
real a dichos actores colectivos.
El surgir del mundo moderno, con ciudadanos, con libertad de
trabajo, con mercado nacional sin restricciones, requera de individuos
con una concepcin liberal, muy distinta a la del antiguo rgimen. Aunque
la Constitucin de 1917 estableci un compromiso entre liberalismo y
derechos sociales, mantuvo la prohibicin para que los municipios
poseyeran y administraran bienes. De ah la importancia, para el municipio, de la reforma de 1983.
Este estudio es seguido de abundante informacin estadstica acerca de las transferencias de recursos que lleva a cabo el gobierno federal;
de las disposiciones jurdicas de nivel federal y estatal que rigen la
institucin municipal, as como las principales disposiciones internas
de los propios municipios.
Finalmente, en el captulo cuarto, se mencionan los principales
retos y desafos que enfrentan los municipios y se formulan algunas
propuestas incluidas en la agenda para la reforma municipal, documento de investigacin coordinado por el Investigador del Colegio de la
Frontera Norte (COLEF), Tonathiu Guilln.
espera que esta obra contribuya tanto a las tareas legislativas, como a
un mejor conocimiento de la problemtica municipal, en todos aquellos
que se interesan por el conocimiento de la institucin base de nuestra
vida pblica.
SENADOR SCAR CANTN ZETINA
Presidente del Instituto de Investigaciones
Legislativas del Senado de la Repblica
Introduccin
A travs de este documento se pretende mostrar una amplia visin de
la evolucin histrica del municipio, retomando para ello importantes
contribuciones de diversos estudiosos del tema; proporcionando al mismo tiempo, varios elementos de juicio que permiten ubicar al municipio mexicano, en la estructura de relaciones poltico-sociales generadas
a partir de la dcada de los ochenta.
Esta ubicacin permite identificar las principales caractersticas polticas, econmicas y socioculturales de la vida municipal y, a su vez,
constatar que sobre stas se generan algunos elementos que podran
incidir en futuras modificaciones al marco jurdico, con la tendencia
continua de la poltica hacia la renovacin de las relaciones del municipio con los estados y la Federacin.
La investigacin se estructura a partir de la pugna histrica que ha
representado el proceso centralizador del peculiar federalismo mexicano
en todas sus formas, en oposicin a la descentralizacin y la bsqueda
continua de la autonoma. As, las apreciaciones y apartados abordados
siempre girarn en uno u otro sentido.
Para tal efecto, la obra se compone de cuatro captulos, de los cuales,
el primero est dedicado a revisar los factores, procesos y teora poltica
que confluyeron para constituir la institucin municipal, empleando para
ello una serie de cuadros histricos y comparativos.
Posteriormente, se presenta la evolucin jurdica del municipio, a
travs de las diversas constituciones polticas que estuvieron vigentes
en el pas desde 1812; adicionalmente, se incluyen las principales reformas
realizadas al artculo 115 durante el siglo XX, a las que se aade el texto
de las reformas que entran en vigor desde marzo del 2000.
En el captulo segundo se aborda la problemtica de la centralizacin como un proceso histrico que ha operado negativamente en
9
la prctica del federalismo y las relaciones entre los estados y municipios del pas.
Enseguida se establece una definicin de centralizacin, la cual permite comprender sus efectos adversos en las diversas esferas de la vida
social, y en el mismo captulo se presentan algunas definiciones del
municipio para, finalmente, proponer un concepto genrico a fin de
precisar el objeto de estudio.
En el tercer captulo se abordan los efectos que tuvo la Reforma de
1983, integrando los alcances y limitaciones de la misma, al relacionarla
con los programas de la Modernizacin Administrativa y del Nuevo
Federalismo Mexicano; postulados provenientes del periodo sexenal de
1982-1988, continuados y profundizados durante el periodo 1988-1994,
e impulsados y redefinidos durante el sexenio recientemente concluido,
1994-2000.
En complemento, tambin se presenta una semblanza de las condiciones que actualmente perfilan al municipio como institucin clave de
la democracia, la participacin ciudadana y social, y su papel fundamental
como promotor del desarrollo econmico.
Desde luego, dicha exposicin incluye un diagnstico de las problemticas ms agudas que aquejan al municipio, lo cual evidencia los
rezagos que an persisten en este importante orden de gobierno.
Finalmente, en el captulo cuarto, y tomando como base un
ambicioso trabajo auspiciado por la Asociacin de Municipios de
Mxico, ( AMMAC ) se identifican por temas, tpicos y propuestas, aqullas exigencias que se han destacado para reformar el marco jurdico
municipal, donde sobresalen por su vigencia y trasfondo en el debate
poltico contemporneo, las iniciativas de Ley ms representativas
enviadas al Congreso para su discusin en los ltimos aos, as
como el gran esfuerzo intelectual de numerosos investigadores especializados en el mbito municipal.
10
UNO
C APTULO 1
Orgenes y evolucin
del municipio mexicano
Existe en la ciencia poltica mexicana, una importante corriente intelectual

y de estudiosos que han desarrollado numerosas investigaciones en el
mbito municipal, pero en la mayora de los casos, an son pocos los
esfuerzos para presentar una visin integral sobre este tema, por lo que es
comn encontrar, la mayora de las veces, investigaciones histricas que
redundan sobre temas jurdicos, operativos, administrativos y otras
que abundan en las relaciones existentes entre los tres niveles de gobierno: Federacin, estados y municipio, como estructura del Estado, subordinando al municipio en funcin de la federacin y los estados.
Este tipo de visiones, si bien otorgan un amplio panorama evolutivo
del municipio como institucin poltica, en realidad ha dejado de lado
el anlisis comparativo como instrumento para comprender cules han
sido los cambios concretos que se han generado en las relaciones entre
gobierno y gobernados a lo largo de los aos.
Actualmente y frente a los procesos inditos de la poltica mexicana,
la cuestin municipal cobra nueva preponderancia, dadas las inquietudes que se desprenden de la apreciacin y las lecturas diversas del
federalismo, la transicin a la democracia, la reforma del Estado y un
sinnmero de aspectos que en la actualidad estn reconfigurando al sistema poltico del pas.
En esta maraa de procesos y posibilidades, es imperativo contextualizar la teora y prctica municipal, insertndola como una corriente ms
de la dinmica social que complementa la complejidad actual de los
acontecimientos nacionales.
Asimismo, vale la pena reconocer con precisin, cules son los rasgos
que han caracterizado al municipio como entidad poltica, y la forma
en que ha evolucionado en el marco jurdico nacional como un agente
11
orgnico que debe ser revalorado en su verdadera dimensin poltica,

econmica, social y cultural.
Por lo mismo, en este primer captulo se describen, sin profundizar
demasiado, los procesos, corrientes y tradiciones histrico-sociales que
confluyeron para dar forma al municipio contemporneo. A partir de
dicha consideracin, se asentar que el problema fundamental subyacente en las prcticas organizativas y asociativas del orden local, radica
no en la deficiencia de la normatividad constitucional, sino en el proceso heredado de gestin y administracin centralizada de las polticas
gubernamentales practicadas de diversas maneras a lo largo de la historia nacional, las cuales han configurado al municipio como una institucin de gobierno ineficiente y poco operativa para satisfacer las
demandas provenientes de la sociedad.
Quedando establecidas estas apreciaciones, quedar claro que, si
partimos de la tradicin centralista formal o prctica, las implicaciones para la vida municipal an estn por resolverse.
Complementariamente, se definir este concepto que constituir el
eje articulador de la argumentacin sobre la que se construye el anlisis
de los problemas que actualmente enfrenta el municipio, para enseguida,
abundar en el anlisis comparativo e histrico-constitucional, de la
normatividad que ha regulado la existencia del municipio en Mxico, a
partir del momento mismo de su fundacin y hasta la poca contempornea.
ANTECEDENTES
DE
LA INSTITUCIN MUNICIPAL
El Municipio es una de las instituciones polticas asociativas ms
antiguas de la humanidad, por lo que sus orgenes deben rastrearse en
la historia de las grandes civilizaciones que generaron un elevado sentido de la concentracin del poder poltico, el cual configur tambin
una extensa red de instituciones 1 administrativas que controlaron la
marcha de la vida social en todas sus esferas.
1
Las principales caractersticas de las culturas urbanas orientales comprendieron: 1. la
diversificacin de la industria; 2. la divisin del trabajo; 3. la integracin de una comunidad
de intercambio; 4. la esclavitud como forma de fiscalizacin del trabajo; y 5. la aparicin de
la propiedad privada de la tierra. Moiss Ochoa Campos, El municipio y su evolucin institucional,
Mxico, Banobras/Fomun, 1987, p. 25.
12
En suma, el poder poltico centraliz las decisiones del colectivo

social y lentamente la divisin territorial se convirti en una necesidad
administrativa, estructurada en la regionalidad y especificidad cultural
de cada localidad, provincia o nacin, segn el caso.
Pero la centralizacin del poder tambin ayud a perfeccionar la
organizacin social; en dicho proceso destaca la creacin de un grupo
especializado de servidores pblicos que llevaban el registro de las
actividades y obras pblicas realizadas en beneficio de las sociedades.
As, la construccin de vas de comunicacin, edificios administrativos, religiosos y de recaudacin de impuestos, entre otros, pasaron a
ser parte de las obligaciones de quienes detentaban el poder poltico,
para lo cual, perfeccionaron las formas de control que en la modernidad prefiguraran el papel del Estado moderno.
Durante la poca romana, la divisin territorial para constituir provincias fue un verdadero requerimiento del control econmico, poltico y
social que desemboc en la especializacin de los funcionarios al servicio del Imperio. 2
En esta civilizacin apareci la figura de los ediles curules, aproximadamente en el ao 387 a.C., a quienes se otorg la potestad de imperium;
es decir, la capacidad de atender los problemas del territorio al que estaban adscritos, o de la localidad en que eran elegidos. 3 Por tanto, puede
asegurarse que el origen formal de las asociaciones sociopolticas conocidas como ayuntamientos o municipios, ocurri en su forma ms
primitiva en el siglo IV antes de Cristo.
Pero sera en Europa, durante la Edad Media, cuando el avance de
las instituciones y la complejidad de las sociedades humanas generaron
consigo la necesidad de crear nuevas formas de control, las cuales, de
forma directa o indirecta, contribuyeron al fortalecimiento del municipio como institucin poltica y administrativa. Entre aquellas figuras se
encuentran las siguientes:
2
El ayuntamiento prefigura la organizacin poltica y administrativa del municipio. Segn
la historia de la legislacin romana, el origen de los ayuntamientos se debi a la lucha
que surgi entre los plebeyos y los patricios de la antigua Roma. De esta lucha surgieron
los tribunos de la plebe, que fueron una especie de procuradores del pueblo. Despus, los
ediles plebeyos de la poca de los cuestores, regularizaron las funciones municipales, luego,
los ediles curules habran de consolidar la existencia de los primeros ayuntamientos. Los
nuevos funcionarios publicaban, al entrar en el ejercicio de sus cargos, edictos en que se
establecan los principios, segn los cuales decidiran los casos que se presentasen durante
sus funciones. Moiss Campos Ochoa, op. cit., p. 57.
3
Ibidem, p. 58.
13
Orgenes y evolucin
Concilius: De donde se deriva la palabra consejo; eran por lo general reuniones

locales en las que se discutan y resolvan diversos problemas materiales y vecinales, constituyendo una simple administracin de sus intereses
ms cercanos (pastos, bosques, regado y precio de sus productos). Esta
estructura apareci en el siglo
y perdur hasta el siglo
XII .
Consejo abierto: Esta forma organizativa estuvo caracterizada por tener una
amplia autonoma local; incluy el sistema de cartas o fueros, en el que
las reuniones vecinales, celebradas en la plaza pblica, trataban todos
los problemas relacionados con los asuntos locales en las reas administrativas y judiciales, resolvindose los conflictos por mayora de votos.
El crecimiento de las ciudades marc la decadencia de esta prctica, por
resultar difcil su realizacin y su periodo de duracin se ubic entre el
siglo
XII
y a finales del
XIV .
Ayuntamiento: Tambin conocido como corporacin municipal o comisin,

estuvo integrado por tres o cuatro personas en servicio y elegidas libremente de manera popular; representaban la voluntad general de las
poblaciones y se apoyaban en los delegados de consejo que constituan
asambleas deliberantes y un tribunal colegiado para administrar la justicia. Sus miembros eran: Juez forero o alcalde, alcaldes foreros (funcionarios judiciales) y los regidores o concejales. Comenz a funcionar
a mediados del siglo
XIV .
Centralizacin de funciones judiciales: El gobierno municipal estuvo interferido

por un nuevo funcionario de nombramiento real: el corregidor. Esta
figura tuvo la funcin de inspeccionar a los ayuntamientos.4
Dichas formas administrativas evolucionaron lentamente y contribuyeron
a formar de diversas maneras al municipio espaol, el cual precedi a
los municipios de Amrica Latina, pero particularmente al mexicano.
La herencia espaola
Tomando en consideracin la herencia latina en Espaa, no es difcil
concluir que la organizacin administrativa romana fuera implantada
en esta regin; no obstante, es innegable que la religin y las costumbres de los espaoles terminaron por dotar al municipio con caractersticas
4
Adriano Carmona Romay, Curso de gobierno municipal, Puerto Rico, 1950, Ochoa Campo et
al., op. cit., pp. 84, 86.
14
propias. Al respecto, el triunfo del catolicismo en Europa y particularmente en Espaa, hizo necesario organizar a las comunidades eclesisticas en parroquias, lo cual fij, en cierto sentido, una base para erigir
polticamente al municipio en aquellas unidades territoriales.
Pero el elemento fundamental en la instauracin final del municipio espaol, fue la concesin de los reyes a nuevas villas o ciudades
emergentes, como premio a su lucha por la reconquista de los espacios
que haban estado ocupados por los rabes. As, ciertos privilegios y
concesiones conocidas como fuero municipal, se caracterizaron por
regular la vida comn de cada localidad, pasando a ser parte tambin
de su estructura jurdica interna. A partir de Carlos V comenz la
batalla contra los municipios para centralizar el poder lo cual se convertira en uno de los principales elementos para cohesionar poltica y
administrativamente al Reino de Espaa.
Entre las figuras administrativas ms importantes del municipio
espaol trascendieron las siguientes:
Concilium o asamblea judicial: De esta figura surgi el consejo municipal, que
era autnomo en lo poltico y administrativo, atendiendo a sus propias
leyes y magistrados. Se nutra de un grupo de vecinos importantes y
deliberaba de manera cerrada o pblica sobre asuntos del inters de la
comunidad.
Jueces o justicias: Eran funcionarios locales que ejercan la aplicacin del
derecho y el respeto a los edictos reales, procurando siempre la administracin de la justicia en un determinado territorio, sin infringir los
decretos de la Corona.
Judex: Eran representantes populares elegidos mediante la celebracin de
asamblea vecinal, en vez del rey. Esta figura, en un principio mantuvo
facultades similares a las de los jueces, en quienes paulatinamente se
diluy.
Alcaldes: La figura del alcalde es equivalente a la de un jefe general,
pero en este caso, ejerca funciones polticas y ejecutivas al interior de
las comunidades en que se elega, a travs de la celebracin de una asamblea pblica y de forma participativa de la sociedad. Entre otros
aspectos, era la cabeza visible de la comunidad, a la que representaba
en todos los asuntos de su inters y deviene de la influencia rabe en
Espaa.
15
Orgenes y evolucin
Las dos figuras anteriores tambin estuvieron fortalecidas e inspiradas por otras tradiciones. 5 Con el tiempo, estas figuras administrativas
fueron transformndose en categoras o ttulos polticos, y se usaron
para definir ciertas caractersticas o atribuciones de poder dentro de las
municipalidades espaolas.
CORRIENTES
QUE NUTRIERON
AL MUNICIPIO ESPAOL
Tradicin romana
Rgimen edilicio
Tradicin rabe
Alcalde
Tradicin visigtica
concilium
Antecedentes prehispnicos
Paralelamente a la tradicin municipal europea, en Amrica tambin se
desarrollaron ciertas estructuras sociales autctonas, que despus de la
colonizacin del continente incorporaron elementos que ms adelante
daran forma a los municipios americanos; entre ellas se encontraba
el calpulli, el cual fue una organizacin familiar que evolucion en el
Imperio Azteca.
Moya 6 define al calpulli como una comunidad de familias que compartan a los dioses, participaban en la resolucin de sus problemas
econmicos cotidianos, ocupaban un espacio territorial, y reconocan a
una autoridad que resolva los asuntos del orden comunal.
Semo, por su parte, apunta que esta institucin constitua una unidad
autnoma de gobierno, pero sujeta, desde luego, a un mbito superior
constituido por seoros, reinos, o imperios, segn el caso.7 Ciertamente
De acuerdo con importantes tratadistas municipales, el municipio que se trasplanta de
Espaa recoge tres corrientes fundamentales que son: la visigtica del concilium; la romana
con el rgimen edilicio y la rabe con la figura del alcalde. Arminda Iturriaga, Historia del
municipio mexicano, en Gobierno y administracin municipal en Mxico, Mxico, Segob/Cedemun, p.
21.
6
Mario Moya Palencia, Temas constitucionales, Mxico,
Enrique Semo seala que el calpulli tena su propio gobierno formado por un conse-
UNAM ,
1978, p. 68.
jo de ancianos; que designaban a los funcionarios del calpulli, cuyos cargos eran de por
vida. Sus atribuciones eran la administracin de la localidad, organizacin del trabajo, distribucin de los productos, administracin del rgimen comunal agrario, conservacin del orden
e imparticin de justicia. Enrique Semo, Historia del capitalismo en Mxico, Mxico, Era, 1979.
16
el calpulli azteca y el municipio de tradicin espaola se fusionaron en

la prctica durante los primeros aos de la conquista, y nadie puede
negar que en ellos encontramos los grmenes del actual municipio
mexicano, el cual durante la poca colonial pas a constituir la base de
dominacin del Imperio espaol.
Ello se logr, en buena medida, tomando a las estructuras autctonas de divisin territorial como el fundamento para la constitucin
de las nuevas entidades administrativas; as, divisin territorial y administracin gubernamental confluyeron en el mismo sentido.
As que fue en tierras americanas; y dadas las circunstancias histricas en costas mexicanas, donde se instaur el primer Ayuntamiento
continental por los expedicionarios espaoles. Sera Hernn Corts
quin lo instituyera en la Villa Rica de la Vera Cruz, el 22 de abril de
1519. Ms adelante, con la cada de Tenochtitlan, capital del Imperio
azteca, se fund el segundo ayuntamiento del continente y el primero
de carcter metropolitano en Coyoacn.
Como ya se dijo antes, en un principio la organizacin de los ayuntamientos se realiz a partir de la divisin territorial de los anteriores
seoros aztecas, sin embargo, con el tiempo la divisin se organizara
con base en las provincias, las cuales estuvieron integradas por las principales ciudades a las que se les denomin cabeceras o alcaldas
mayores, y en ellas funcionaba un cabildo.
Pero el municipio sufri una serie de transformaciones propiciadas
por la variacin de los regmenes de gobierno colonial practicados a lo
largo de los aos:
En los primeros aos el gobierno estuvo ejercido por gobernadores, en
1529 se estableci la primera audiencia y a partir de 1535 el virreinato
se afirm como forma de dominacin poltica. De 1550 a 1570 la Nueva
Espaa se dividi en 40 provincias encabezadas por un alcalde mayor, a
partir de 1570 y hasta 1787 aparecieron las jurisdicciones civiles en que
se dividi el territorio de la colonia.8
Para el ao de 1776 el territorio de la Nueva Espaa se dividi, por

decreto del rey Carlos III, en doce Intendencias que constituiran la base
de la divisin territorial y administrativa del Virreinato. Esta situacin
obedeci, segn Guerra, al crecimiento del poder del monarca espaol,
8
Arminda Iturriaga y otros, Historia del municipio mexicano, en Gobierno y administracin municipal en Mxico, Mxico, Segob/Cedemun, 1993, p. 24.
17
Orgenes y evolucin
sus tentativas para disminuir la autonoma de los diferentes reinos

que constituan al imperio y la aparicin de una literatura poltica que
exaltaba sin tasa la dignidad del monarca. 9
Ahora bien, en Espaa los gobiernos municipales eran ms bien
oligrquicos y designaban abiertamente a sus colaboradores; pero en 1776
se impuso una reforma que cre los cargos de diputados y sndicos
personeros de lo comn; y aunque el poder oligrquico del gobierno
municipal prevaleci, la eleccin de las autoridades municipales por
todos los vecinos sent un precedente que movera la conciencia de los
americanos. As, el caso de Amrica contrasta con la situacin peninsular; si bien, los municipios del nuevo continente no cambiaron en lo
sustancial, s cambi la percepcin que de ellos tenan los gobernantes
y habitantes de estas tierras, y esa percepcin ms adelante condujo a
la independencia. 10
TEORA
POLTICA CONSTITUCIONAL
Y MUNICIPIO MEXICANO
La independencia de la nacin mexicana simboliz el inicio de un sistema de pensamiento que se mantiene hasta nuestros das como el
generador de la racionalidad tica y poltica del Estado mexicano.
Durante el final del siglo XVII , las colonias americanas pertenecientes
al Imperio espaol, comenzaban a mostrar ya los efectos del pensamiento ilustrado, inspirado en la Revolucin francesa.
Tal orientacin sera uno de los principales factores ideolgicos que
movilizara a las elites americanas para consumar la independencia. A
partir de ese momento, la realidad poltica mexicana se movera en dos
sistemas de pensamiento que, al plantearse como proyectos de nacin,
tendran profundas consecuencias en el desarrollo ulterior de la construccin poltica del naciente Estado mexicano.
En el siglo XVIII encontramos un Mxico escindido por las pugnas
entre liberales y conservadores, donde los primeros eligieron el camino
del federalismo descentralizador como forma de gobierno por excelencia,
9
Francois Xavier Guerra, Modernidad e independencia: ensayos sobre las revoluciones hispnicas,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993, p. 56.
10
Los municipios subsistieron como unidades polticas jurdicamente reconocidas. Son
pequeas repblicas, actores autnomos de la vida social y actores polticos de insoslayable
magnitud en la vida poltica que en la independencia encontraran aqu sus precedentes y
fundamento Guerra, op. cit., p. 70.
18
en oposicin al centralismo conservadurista arraigado en la tradicin de

las monarquas europeas.
El enfrentamiento entre ambas corrientes de pensamiento sumergi
al pas en sangrientos aos de lucha fraticida, de la cual finalmente el
liberalismo impuso su ideario para impulsar un desarrollo integral, en
el que la libertad y la igualdad seran los objetivos a realizar. Si bien, la
evolucin de la vida poltica nacional pas por diferentes momentos,
unas veces crticos, otras en paz; lo cierto es que el proyecto constitucional federal, planteado desde 1821, slo vino a concretizarse a partir
de 1857, cuando se restituy el modelo federalista.
Pero nuevamente, durante los aos subsecuentes, la precaria estabilidad alcanzada por los federalistas, cedi el paso a la dictadura Porfirista. En este periodo, no obstante, la Constitucin del 57 sigui
operando, aunque en la prctica el poder estuvo centralizado por el
presidente y sus colaboradores. Sera ms bien con el movimiento
armado de 1910 cuando la identidad nacional comenzara a cobrar verdadera significacin para el pueblo de Mxico.
Ciertamente, el siglo XIX vio evolucionar profundamente al municipio, pero la vida municipal, an en el siglo XX , no estuvo exenta de
transformaciones; la rpida modernizacin del pas, a lo largo del siglo
pasado, hizo necesario reformar repetidas veces el texto constitucional
original, y estos cambios han sido acordes a la propia dinmica de las
transformaciones histricas del pas en el trnsito de su desarrollo.
Hasta aqu, se han recorrido los orgenes del municipio de manera
bastante general; se ha hecho mencin de las corrientes que nutrieron
al municipio espaol y tambin se ha sealado la herencia prehispnica, factores que en un momento dado confluyeron en la configuracin
del municipio colonial. Sin embargo, el desarrollo del municipio mexicano fue relativamente complejo durante el siglo XIX , sobre todo porque
en esta etapa se gestaron las luchas que dotaron de un ser e identidad
a la nacin mexicana.
Bajo estas circunstancias y dada la amplitud de los acontecimientos,
es imposible detallar el conjunto de factores que fueron determinando
las formas que asumi el municipio en los diferentes periodos histricos. Por tal razn y con el fin de ampliar el panorama de la evolucin
municipal en Mxico, aunque de forma bastante sistemtica, pero a la
vez sustancial, se presenta una serie de cuadros comparativos sobre el
desarrollo de la institucin municipal.
19
Orgenes y evolucin
La primera serie de cuadros abarca los elementos caractersticos

ms importantes del municipio, desde su origen prehispnico, hasta el
triunfo de la Revolucin de 1917. Enseguida se presenta una segunda
serie de cuadros que enfatiza la evolucin jurdica del municipio y su
rgimen administrativo; finalmente y en forma de secuencia histrica,
se presentan las modificaciones que ha sufrido el texto constitucional
original de 1917 a lo largo del siglo XX, mismas que se comentan brevemente.
En los cuadros se hace uso del anlisis comparativo; no obstante,
no se pretende ser exhaustivos ni determinantes en cuanto a las observaciones que en ellos se efectan.
Quiz lo ms importante y trascendente para esta investigacin, es
que el municipio ha estado en el centro de la pugna: centralizacin en
oposicin a la descentralizacin. El punto es que, la descentralizacin,
ha sido impulsada en el aspecto formal, pero no se ha tenido el cuidado de revisar su forma operativa y funcional; lo cual podra conducir
verdaderamente al desarrollo federalista y democrtico en las localidades, municipios, regiones y estados de este pas. Por lo tanto, la centralizacin histrica, en todas sus formas, constituye el verdadero
problema para efectuar una verdadera descentralizacin, incluyendo al
municipio.
Lo anterior representa el punto clave para comprender la vida
municipal y la problemtica a la que est adscrita, as como las posibilidades para presentar alternativas de solucin fincadas en un conocimiento ms claro de la lgica que ha dado al municipio las caractersticas
que le son inherentes.
20
Cuadros comparativos de la evolucin del municipio hasta 1917

ETAPA HISTRICA
FORMA CONSTITUTIVA
CARACTERSTICAS GENERALES
ESTRUCTURA INTERNA
poca prehispnica.
Calpulli.
El calpulli constituy el ncleo de la organizacin

familiar y social azteca, era autosuficiente al interior
y al parecer es el antecedente ms prximo al
municipio en Mxico. Mantuvo como principales
funciones:
Recaudar y pagar tributos a las autoridades autctonas.
Supervisar y asignar labores en las distintas reas de
la vida social.
Participar activamente en la formacin militar y
educativa de los jvenes.
Ejercer funciones judiciales y de vigilancia dentro de
su territorio.
Financieramente deba cubrir una serie de tributos
al imperio o reino -segn el caso- al que perteneciera, pero mantena su autonoma poltica,
econmica, militar y religiosa.
Los representantes de dicha organizacin eran

elegidos por la colectividad.
Los pilli o varones descendientes de las familias fundadoras formaban la asamblea, que a su vez nombraba a los integrantes del consejo, de entre los
ms ancianos y prudentes, y en el cual resida la
autoridad.
El consejo nombraba al capullec, tambin llamado
teachcauh, o pariente mayor, que era una especie
de procurador o alcalde.
Tecuhtli: responsable de la milicia, adiestraba a los
jvenes y diriga a las tropas en caso de guerra.
Tequitlatos: dirigan a los trabajadores en las obras
comunales.
Calpizque: se ocupaba de la recaudacin de
impuestos.
Tlacuilos: se especializaban en la enseanza y registros.
Sacerdotes: se ocupaban de la vida religiosa.
Desde la Conquista hasta

mediados del siglo XVI.
En los primeros aos el

gobierno fue ejercido por gobernadores reales, posteriormente se establecieron la
primera y segunda audiencias
de Mxico, pero el Virreinato
se impuso finalmente. A
medida que la administracin
colonial comenz a expandirse, las formas asociativas
Los cabildos de espaoles aprovecharon la antigua

divisin territorial del calpulli indgena para constituir los nuevos ayuntamientos, sirvindose de algunas formas de organizacin intermedia como la
encomienda o las reparticiones.
Entre otras situaciones, los primeros ayuntamientos
espaoles sirvieron como bases de operaciones
para profundizar la conquista y acelerar el proceso
de colonizacin territorial. Sus funciones principales
eran: Impartir y ejecutar la justicia; Administrar
En las repblicas de indios se recaudaban y entregaban tributos a los conquistadores, se distribua el

trabajo agrcola y constituyeron el centro de
difusin para la evangelizacin.
En los primeros aos funcionaron cabildos abiertos
de espaoles; es decir reuniones pblicas para elegir a
sus representantes: alcalde, ediles y regidores.
Cuadros comparativos de la evolucin del municipio hasta 1917 (continuacin)

ETAPA HISTRICA
Desde mediados del siglo XVI

hasta mediados del siglo
XVIII.
poca colonial a finales del

siglo XVIII.
FORMA CONSTITUTIVA
indgenas tendieron a desaparecer y se perfeccion la

divisin territorial y administrativa espaola.
Se cre el cabildo como
forma organizacional y administrativa.
A los cabildos indgenas se
les denomin Repblicas de
indios.
Existieron tambin cabildos
de espaoles.
servicios y supervisar la construccin de obras

pblicas. 11
En cuanto a la forma de sesionar, los primeros
cabildos funcionaron de manera abierta y participativa, e incluan consultas permanentes, tanto a las
autoridades del ayuntamiento, como a los vecinos
de la localidad; en ellos se discuta tambin lo relacionado a problemas comunales, creacin de
leyes, asuntos administrativos, entre otros.
Es importante notar que la

divisin judicial se perfeccion, al crearse los corregimientos y las alcaldas mayores. En estas ltimas se
constituyeron cabildos o
ayuntamientos y alcanzaron
una gran importancia en la
vida colonial.
El ayuntamiento pas a constituir la base de la

organizacin administrativa de la Nueva Espaa;
la mayora de las municipalidades se asentaban en
las grandes ciudades con una amplia base de
poblacin. La mayora de los municipios mantena
autoridades elegidas pblicamente, pero en algunos
casos las oligarquas y familias potentadas controlaban a las autoridades.
Con el arribo de la Casa

Borbn al trono de Espaa,
se efectu la divisin de la
Nueva Espaa en las provincias internas de Oriente y de
Occidente. En 1786 aparece
el sistema de centralizacin
administrativa y se crean 12
En esta etapa las funciones de los municipios eran

judiciales y administrativas.
La creacin de intendencias limit las decisiones de
los cabildos financieramente.
Debido a la centralizacin se produjo una eliminacin paulatina de las formas asociativas de asamblea
popular.
ESTRUCTURA INTERNA
Alcalde mayor, alcaldes comunes, ediles, regidores y

sndico personero de lo comn.
El rey Carlos III dispuso el establecimiento de una

contadura general para que controlara todas las
municipalidades.
La vida interna del municipio dej de ser participativa y qued sujeta a las decisiones de los funcionarios reales.
intendencias; subdivididas a
su vez en provincias y stas
en municipalidades.
A partir de la centralizacin borbnica se incrementa la dependencia hacia los centros de decisin

regional (intendencias).
Con la promulgacin de la
Constitucin espaola de
Cdiz en 1812, los municipios pasaron a ser verdaderas instituciones que constituan una instancia del
gobierno, fundamentndose
en una base territorial y de
poblacin. La Constitucin
de Cdiz tambin promovi
la creacin de los municipios
donde estos no existan,
ampliando con ello la base
de participacin y deliberacin de los vecinos y notables
en cuanto a asuntos comunes.
El municipio se transform en la base de las movilizaciones sociales que expresaron su descontento

a la centralizacin, propiciando la organizacin que
arrebat el poder econmico de los peninsulares y
lo deposit en manos de los Americanos.
En 1808, los cabildos recobraron significacin poltica y rpidamente se convirtieron en ncleos

deliberativos que seran el germen de la independencia mexicana.
Se integraban por un alcalde o alcaldes, segn el
caso; un procurador; prefecto donde lo hubiese;
representante del gobierno central y sndico
personero de lo comn.
Independencia (1808-1821).
Municipio.
Durante el periodo de independencia no existieron

pronunciamientos especficos sobre el papel que
desempe el municipio como base de la organizacin territorial y poltica. Su funcionamiento interno
ms bien continu regulndose por los preceptos
de la Constitucin de Cdiz.
Alcalde (Jefe poltico), sndico personero de lo

comn, y regidores.
Primer Imperio mexicano

(1822-1824).
Ayuntamientos. (No se contempla la figura territorial del

municipio, sino que se le da
ms importancia a la figura
poltica y administrativa del
Los ayuntamientos adquieren cierta importancia poltica, debido a que en el reglamento provisional
poltico del Imperio mexicano se instituy la figura
de un Jefe superior poltico en cada capital de
provincia, y un jefe subalterno al de provincia, radi-
Jefe poltico (alcalde), regidores y sndico.
Principios del siglo
XIX.
11 Secretara de Gobernacin/Cedemun, Historia del municipio en Mxico, en Los municipios de Mxico: informacin para el desarrollo, Mxico, Cedemun, 1998, Disco compacto.

ETAPA HISTRICA
FORMA CONSTITUTIVA
ESTRUCTURA INTERNA
ayuntamiento, que era un

cuerpo colegiado y deliberativo, donde se tomaban las
decisiones pblicas.)
cado en las cabeceras y pueblos perifricos; este

ltimo sera el alcalde municipal.
Pese a todo, lo cierto es que el municipio, como
instancia pblica y participativa, nuevamente vio
reducido su poder mediante la centralizacin de las
decisiones en una sola persona, adems de que
comenz a sufrir una seria falta de recursos dada la
Guerra de Independencia.
Primera Repblica Federal

(1824).
No se hizo referencia a los

gobiernos locales. (Por lo
mismo, se asienta que la tradicin poltica colonial ya
haba echado suficientes
races, por lo que prcticamente se reproducen los
esquemas espaoles de administracin y divisin territorial. De esta manera, se
aprecia una perpetuacin
de las estructuras de reproduccin social y control
poltico en la vida municipal,
mismas que pasaron a constituir los cimientos sobre
los que los municipios
modernos se edificaran.)
Con la instauracin del sistema federal en Mxico,

se sentaron los fundamentos de la organizacin
poltica y territorial. Los municipios continuaron
regulndose por los preceptos de la Constitucin de
Cdiz, pero en su estructura organizativa interna
prevalecieron los lineamientos estipulados en el
modelo del primer Imperio mexicano. No obstante, cada Estado de la Federacin tuvo libertad para
legislar sobre la forma de organizacin poltica y
administrativa de su competencia en sus respectivos territorios.
Jefe poltico (alcalde), regidores y sndico.
Primera Repblica Centralista (siete leyes constitucionales de 1836, y reformada en 1839).
La repblica adopt un sistema de organizacin poltica centralista; los estados

fueron sustituidos por depar-
La divisin poltica qued reglamentada por

primera vez en la historia del Mxico independiente.
Prefectos, subprefectos, regidores y sndicos.
tamentos y estos ltimos

quedaron divididos en partidos, cada uno con su ayuntamiento. No obstante, se
determin que las municipalidades, quedaran sujetas a
los gobernadores y asambleas vecinales.
Entre otras cuestiones, se legisl sobre las elecciones para los representantes de los ayuntamientos, as como su derecho a cobrar impuestos e
invertirlos de la forma que ellos consideraran
conveniente. Cabe destacar que la figura del
municipio como entidad territorial desapareci en
este momento. Los ayuntamientos funcionaban
en los distritos y partidos y eran ms bien cuerpos
administrativos.
Segunda Repblica Centralista (Bases orgnicas de la

Repblica Mexicana de
1842).
La divisin territorial de la
repblica es la misma de
1836: Departamentos y partidos, cada uno con su ayuntamiento. Pero en esta constitucin se adiciona la figura
de distritos sin precisar exactamente qu se entenda
por stos.Tambin se incluye
la figura de las municipalidades, aunque tampoco se
precisan sus caractersticas.
Las municipalidades pasan a formar parte de la

divisin territorial y, por tanto, cobran un nuevo
papel poltico.
Prefectos, subprefectos, regidores y sndicos.
Restauracin del federalismo

(1846-1854) y Constitucin
federal de 1857.
El 22 de agosto de 1846 se
restableci el Distrito Federal
con sus ayuntamientos.
En la Constitucin de 1857
se hace referencia indirecta a
los municipios como entidades territoriales.
Se entiende que los municipios son espacios fsicos

constituidos por territorio y poblacin.
Se hace referencia a que los municipios deben
tener autoridades que los gobiernen.
Alcalde, sndicos y regidores.
Segundo Imperio mexicano

(Estatuto provisional del Imperio mexicano de 1865).
La divisin poltica del Imperio mexicano fue la siguiente:

departamentos, distritos y
municipalidades.
Por tratarse de un periodo de guerra, cunden la

desorganizacin, falta de recursos, una elevada
movilidad de autoridades y rotacin de cargos
entre los bandos liberal y conservador.
Alcaldes, ayuntamientos (consejos municipales),

comisarios, asesor imperial o sndico procurador.

ETAPA HISTRICA
FORMA CONSTITUTIVA
ESTRUCTURA INTERNA
No obstante, de nueva cuenta, las municipalidades, ms

que espacios de gobierno
autnomo se constituyeron en
dependencias administrativas.
En el ramo financiero, los consejos municipales

aprobaban el monto de las participaciones imperiales para los municipios y no se podan implantar
impuestos o cargas sin la autorizacin de dicho
consejo.
Dictadura porfirista (18761911).
Durante el porfiriato el pas

se organiz en torno a la
Constitucin federal de 1857,
la cual haca referencia a la
existencia de los municipios.
Los gobernadores nombraban directamente a las autoridades municipales mediante
la creacin de las denominadas jefaturas polticas.
Dada la centralizacin del poder en la figura del

presidente, este sistema se reprodujo en los gobernadores y municipios.
Con la aparicin de las jefaturas se intent suprimir
cualesquier manifestacin de vida democrtica o
participacin de la ciudadana en la toma de decisiones de los gobernantes.
Jefe poltico o prefecto.
Revolucin de 1910-1917
La libertad municipal es una

de las proclamas para levantarse en contra del porfiriato.
Hasta 1917 se reorganizara y consagrara la estructura interna del municipio mexicano.
Presidente municipal, sndico procurador o sndicos

y regidores, segn la constitucin de cada estado.
* Elaboracin propia con base en las siguientes fuentes: Cedemun/Segob, Guas tcnicas municipales, historia del municipio mexicano, en: Los municipios de Mxico, informacin para el
desarrollo, Mxico, Cedemun, 1998. C. D.; Alberto Snchez Martnez, (comp.), Historia del municipio mexicano, en Gobierno y administracin pblica en Mxico, Mxico, Cedemun/Segob,
1993. pp. 15-65; Moiss Ochoa campos, El municipio y su evolucin institucional, Mxico, Fomun, 1987; Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales de Mxico, Mxico, Porra, 1981; Cedemun,
Semblanza histrica del municipio en Mxico; docto. de Internet, http: //www.cedemun.gob.mx/docs/semblanz.txt; Memoria de la exposicin documental del 477 aniversario del municipio en
Mxico.
Historia constitucional del municipio

DOCUMENTO
Constitucin de la monarqua
espaola promulgada en
Cdiz en 1812.
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
309
Para el gobierno interior de los pueblos habr ayuntamientos compuestos del alcalde o alcaldes, dos regidores y el procurador sndico, y presididos por el jefe
poltico donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o
el primer nombrado entre stos si hubiere dos.
310
Se pondr ayuntamiento en los pueblos que no le tengan

y en que convenga le haya, no pudiendo dejar de haberle
en los que por s o en su comarca lleguen a mil almas, y
tambin se les sealar trmino correspondiente.
En la Constitucin de Cdiz no se menciona la

palabra municipio como rgano territorial, pero
se asigna indirectamente esa cualidad al establecer
ayuntamientos en los pueblos, entendidos stos
como unidad territorial. Tambin se hace referencia al ayuntamiento, como un cuerpo colegiado y
administrativo.
311
Las leyes determinarn el nmero de individuos de cada

clase que han de componerse los ayuntamientos de los
pueblos con respecto a su vecindario.
312
Los alcaldes, regidores, y procuradores sndicos se nombrarn por eleccin en los pueblos, cesando los regidores
y dems que sirvan oficios perpetuos en los ayuntamientos, cualquiera que sea su ttulo y denominacin.
Es muy interesante observar, que la forma de

nombrar a las autoridades del ayuntamiento fuese
mediante elecciones vecinales.
313
Todos los aos en el mes de diciembre se reunirn los

ciudadanos de cada pueblo para elegir, a pluralidad de
proporcin a su vecindario, determinado nmero de electores, que residan en el mismo pueblo y estn en ejercicio de los derechos de ciudadano.
Este artculo establece la forma de eleccin de las

autoridades de los ayuntamientos, la cual originariamente era indirecta.
314
Los electores nombrarn en el mismo mes a pluralidad

absoluta de votos el alcalde o alcaldes, regidores, y procurador o procuradores sndicos, para que entren a ejercer
los cargos el primero de enero del siguiente ao.
Este artculo establece la forma en que las autoridades de los ayuntamientos deban tomar posesin, despus de sus nombramientos por medio de
elecciones indirectas.
Cuadros comparativos del municipio en la historia constitucional (continuacin)

DOCUMENTO
Cdiz en 1812
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
315
Los alcaldes se mudarn todos los aos, los regidores

por mitad cada ao y lo mismo los procuradores sndicos
donde haya dos; si hubiere slo uno, se mudar todos los
aos.
En este artculo puede encontrarse ya la prctica de

renovar a las autoridades por mitad a partir de cierto periodo de tiempo.
316
El que hubiere ejercido cualquiera de estos cargos, no

podr volver a ser elegido para ninguno de ellos sin que
pasen por lo menos dos aos, donde el vecindario lo
permita.
En este artculo encontramos el origen de la no

reeleccin inmediata, para las autoridades de los
ayuntamientos.
317
Para ser alcalde, regidor o procurador sndico, adems

de ser ciudadano en ejercicio de sus derechos, se requiere
ser mayor de veinticinco aos, con cinco a lo menos de
vecindad y residencia en el pueblo. Las leyes determinarn
las dems calidades que han de tener estos empleados.
En dicho artculo se enuncian los requisitos de los

aspirantes a ocupar alguno de los cargos administrativos de los ayuntamientos.
318
No podr ser alcalde, regidor ni procurador sndico

ningn empleado pblico de nombramiento del rey, que
est en ejercicio, no entendindose comprometidos en
esta regla los que estn en las milicias nacionales.
En este artculo encontramos los impedimentos

para ocupar cargos en los ayuntamientos.
319
Todos los empleos municipales referidos sern carga

concejil, de que nadie podr excusarse sin causa legal.
320
Habr un secretario en todo ayuntamiento, elegido por

ste a pluralidad absoluta de votos y dotado de los fondos del comn.
321
Estar a cargo de los ayuntamientos:

Primero: La polica de salubridad y comodidad.
De la normatividad descrita se desprende que el

ayuntamiento, en primera instancia, actuaba como
unidad administrativa; en segundo lugar, cumpla
322
Segundo: Auxiliar al alcalde en todo lo que pertenezca a

la seguridad de las personas y bienes de los vecinos, y a la
conservacin del orden pblico.
Tercero: La administracin e inversin de los caudales de
propios y arbitrios conforme a las leyes y reglamentos, con
el cargo de nombrar depositario bajo responsabilidad de
los que le nombran.
Cuarto: Hacer del repartimiento y recaudacin de las
contribuciones y remitirlas a la tesorera respectiva.
Quinto: Cuidar de todas las escuelas de primeras letras, y
de los dems establecimientos de educacin que se
paguen de los fondos del comn.
Sexto: Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expsitos y dems establecimientos de beneficencia, bajo las
reglas que se prescriban.
Sptimo: Cuidar de la construccin y reparacin de los
caminos, calzadas, puentes y crceles, de los montes y
plantos del comn, y de todas las obras pblicas de
necesidad, utilidad y ornato.
Octavo: Formar las ordenanzas municipales del pueblo, y
presentarlas a las cortes para su aprobacin por medio de
la diputacin provincial, que las acompaar con su informe.
Noveno: Promover la agricultura, la industria y el comercio segn la localidad y circunstancias de los pueblos, y
cuanto les sea til y beneficioso.
funciones de control social, mediante la vigilancia y

la seguridad pblica.
Pero una tercera facultad verdaderamente importante, era la recaudacin de los impuestos, por lo
que se constitua como Hacienda Pblica.
Un aspecto mucho ms relevante, es que en este
artculo se encuentran ya definidas las reas de
competencia de las autoridades municipales y que,
slo la Constitucin de 1917 retomara en su texto.
Podra pensarse incluso, que la Constitucin de
1917 se inspir en la de Cdiz para formular el
artculo 115.
Si se ofrecieren obras u otros objetos de utilidad comn,

y por no ser suficientes los caudales de los propios fuere
necesario recurrir a arbitrios, no podrn imponerse stos,
sino obteniendo por medio de la diputacin provincial
la aprobacin de las cortes. En el caso de ser urgente la
obra u objeto a que se destinen, podrn los ayuntamientos usar interinamente de ellos con el consentimiento de
la diputacin, mientras recae la resolucin de las cortes.
Estos arbitrios se administrarn en todo con los caudales
propios.
En este artculo pudieran tenerse los orgenes de la

injerencia legislativa de los congresos estatales en
la vida municipal.

DOCUMENTO
Cdiz en 1812
Decreto Constitucional para

la Libertad de la Amrica
Mexicana, promulgado en
Apatzingn en 1814.
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
323
Los ayuntamientos desempearn todos estos cargos

bajo la inspeccin de la diputacin provincial, a quien
rendirn cuenta justificada cada ao de los caudales pblicos que hayan recaudado e invertido.
Resultaba bastante interesante que las autoridades

municipales tenan que rendir cuentas a las diputaciones provinciales, respecto al uso del presupuesto de su competencia.
335
Tocar a estas diputaciones

Tercero: cuidar que se establezcan los ayuntamientos
donde los haya, conforme a lo previsto en el artculo 310.
En este artculo se encuentra el origen de la facultad de las legislaturas estatales para decidir respecto de la creacin de nuevos ayuntamientos.
337
Todos los individuos de los ayuntamientos y de las diputaciones de provincia, al entrar en ejercicio de sus funciones, prestarn juramento, aqullos en manos del jefe
poltico, donde le hubiere, o en su defecto, del alcalde que
fuere primer nombrado, y stos en las del jefe superior de
la provincia, de guardar la Constitucin poltica de la
monarqua espaola, observar las leyes, ser fieles al rey, y
cumplir religiosamente las obligaciones de su cargo.
41
Las obligaciones de los ciudadanos para con la patria son:

una entera sumisin a las leyes, un obedecimiento absoluto a las autoridades constituidas, una pronta disposicin a
contribuir a los gastos pblicos
42
Mientras se haga una demarcacin exacta de esta

Amrica mexicana y de cada una de las provincias que la
componen, se reputarn bajo este nombre dentro de los
mismos trminos que hasta hoy se han reconocido
El decreto constitucional de 1814 no hace mencin

especfica sobre los municipios, sin embargo, s hace
referencia a la obligacin de cubrir las contribuciones a la patria y deja abierta a las provincias la
posibilidad de reglamentar posteriormente en
cuanto a su territorio y funciones.
Finalmente, establece que mientras no se regule
sobre algn tema, sern aplicables las leyes anteriores, en este caso la Constitucin de Cdiz.
Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano

(1822).
211
Mientras que la soberana de la nacin forma el cuerpo

de leyes que han de sustituir a las antiguas, permanecern
stas en todo su rigor, o excepcin de las que por el
presente y otros decretos anteriores se hayan derogado y
de los que adelante se derogarn.
24
Las elecciones de ayuntamiento para el ao 1823, se

harn con arreglo al decreto de la Junta Nacional
Instituyente de 13 del prximo pasado noviembre, y stas
y las de diputados y dems que deben hacerse en los
sucesivo, se sujetarn a la ley de elecciones que se est
formando por la misma Junta y circular el gobierno oportunamente.
Este documento surge en un periodo turbulento,

por lo que no existan las condiciones para establecer una normatividad precisa sobre las facultades
de los ayuntamientos.
54
Los jefes polticos exigirn de los ayuntamientos el

cumplimiento exacto de sus obligaciones, detalladas en la
instruccin del 23 de junio de 1813, para el gobierno
econmico de las provincias y vigilarn muy particularmente sobre la polica de la imprenta, y de las casas de
prisin o de correccin; sobre la dedicacin de todos a
alguna ocupacin o industria, extirpando la ociosidad,
vagancia, mendicidad y juegos prohibidos: velarn sobre la
introduccin de personas extraas y sospechosas: sobre el
respeto debido al culto y buenas costumbres; sobre la
seguridad de los caminos y del comercio; sobre el porte
de armas prohibidas, embriaguez, rias, atropellamientos y
tumultos; sobre la salubridad de las poblaciones, su
limpieza y su alumbrado; sobre el buen rgimen de los
establecimientos de beneficencia y educacin; sobre el
buen orden de los mercados, legitimidad de la moneda,
peso, medida y calidad de las provisiones y generalmente
sobre cuanto conduzca al fomento, comodidad y esplendor de los pueblos.
En este artculo se aprecia que los ayuntamientos

fueron considerados como un mecanismo de control poltico y social, durante el breve periodo que
dur el primer imperio.

DOCUMENTO
Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano

(1822)
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
94
Las elecciones en los pueblos que hayan de tener dos

alcaldes, dos regidores y un sndico, se harn en asistencia
del cura o su vicario presididas por el jefe poltico subalterno, o por el regidor del ayuntamiento ms inmediato
que vaya en lugar de dicho jefe.Y las de los pueblos en que
slo ha de haber un alcalde, un regidor o un sndico, sern
presididas del propio modo, en asistencia del cura o su
vicario, que certificarn la moralidad y aptitud de los que
puedan ser elegidos.
Este reglamento nunca fue puesto en vigor en su

totalidad, dado lo efmero del imperio de Iturbide.
No obstante, fue el primer documento del Mxico
independiente que hace referencia directa a los
ayuntamientos. Pero ms all, es muy importante
resaltar que describe las figuras de las autoridades
que tendran a su cargo la administracin de los
ayuntamientos.
95
Los alcaldes, regidores y sndicos de que hablan los

precedentes artculos, estarn sujetos a la inspeccin del
jefe poltico subalterno ms inmediato del propio partido,
y a un reglamento provisional que les darn a consulta de
las diputaciones provinciales los jefes polticos superiores,
sin perjuicio de remitirlo al gobierno supremo para su
aprobacin.
Este artculo, en particular, coloca al jefe poltico

como un ente supervisor de las autoridades de los
ayuntamientos.
96
Se adaptar dicho reglamento a la situacin y circunstancias de cada pueblo, a fin de conservar en todas el orden
pblico y promover el bien, autorizando a los alcaldes para
conciliar observaciones, despachar demandas de poca
entidad, evitar desrdenes de toda especie, imponer
arrestos y correcciones ligeras; y obligndolos a aprehender a los delincuentes y ponerlos a disposicin del jefe
poltico de su partido, o del juez de primera instancia ms
inmediato a quien toque conocer de esta especie de
casos, como de las civiles de ms entidad que los indicados alcaldes no hayan dirimido por s, ni terminado por
conciliacin.
Este artculo es el primero en la historia mexicana,

en considerar implcitamente la heterogeneidad de
las regiones que constituan en aqul entonces a la
nacin. En el fondo, la preocupacin fundamental de
este artculo, es la descentralizacin de la imparticin de justicia.
Constitucin Federal de los

Estados Unidos Mexicanos
(1824).
Las siete Leyes Constitucionales de 1836.
157
El gobierno de cada estado se dividir para su ejercicio

en los tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial; y nunca
podrn unirse dos o ms de ellos en una corporacin o
persona, ni el legislativo depositarse en un solo individuo.
La Constitucin de 1824 no contiene un apartado

especfico para los municipios, habindose concretado exclusivamente a sealar la divisin de
poderes de los gobiernos estatales y la libertad
para expedir sus propias constituciones en las que
se consignaran las divisiones estatales y facultades
de sus autoridades sin perder de vista el
antecedente de la Constitucin de Cdiz.
161
Cada uno de los estados tiene obligacin:

1. De organizar su gobierno y administracin interior, sin
oponerse a esta constitucin ni a la acta constitutiva.
2. De publicar por medio de sus gobernadores su respectiva constitucin, leyes y decretos
A pesar de que esta Constitucin pareciera ignorar

al gobierno municipal, la realidad hace pensar que,
por constituirse Mxico en una repblica federal,
se hacan realmente vigentes los preceptos del
federalismo, por lo que la administracin interior
de los territorios estatales era congruente con
dicho postulado.
La repblica se dividir en departamentos, conforme a

la octava de las bases orgnicas. Los departamentos se
dividirn en distritos y stos en partidos.
Esta constitucin es la primera en Mxico que fija

la existencia de los ayuntamientos dentro de un
espacio geogrfico.
El gobierno interior de los departamentos estar a cargo

de los gobernadores, con sujecin al gobierno general.
En cada departamento habr una junta que se llamar

departamental, compuesta de siete individuos.
14
Toca a las juntas departamentales:

I.- Iniciar leyes relativas a impuestos, educacin pblica,
industria, comercio, administracin municipal y variaciones
constitucionales,
II
En cada cabecera de distrito habr un prefecto nombrado por el gobernador, y confirmado por el gobierno
general: durar cuatro aos y podr ser reelecto.
16
Esta constitucin privilegi el ejercicio del centralismo como prctica de gobierno. sin embargo, en el
plano administrativo se busc una cierta desconcentracin de funciones.
Es la primera ordenanza que reglamenta ms de
tres aos de duracin para elegir a las autoridades
que conformaran al ayuntamiento, adems sent el

DOCUMENTO
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
precedente para la reeleccin inmediata de las

autoridades municipales.
Las siete Leyes Constitucionales de 1836.
18
Toca a los prefectos:

I. Cuidar en su distrito del orden y tranquilidad pblica,
con entera sujecin al gobernador.
II. Cumplir y hacer cumplir las rdenes del gobierno particular del departamento.
III. Velar sobre el cumplimiento de las obligaciones de los
ayuntamientos, y en general, sobre todo lo concerniente
al ramo de poblacin.
19
En cada cabecera de partido habr un subprefecto, nombrado por el prefecto y aprobado por el gobernador:
durar dos aos y podr ser reelecto.
22
Habr ayuntamientos en las capitales de departamento,

en los lugares en que los haba el ao de 1808, en los
puertos cuya poblacin llegue a cuatro mil almas, y en
los pueblos que tengan ocho mil. En los que no haya
esa poblacin, habr jueces de paz, encargados tambin de
la polica, en el nmero que designen las juntas departamentales, de acuerdo con los gobernadores respectivos.
23
Los ayuntamientos se elegirn popularmente en los trminos que arreglar una ley. El nmero de alcaldes, regidores y sndicos, se fijar por las juntas departamentales
respectivas, de acuerdo con el gobernador, sin que puedan
exceder: los primeros, de seis; los segundos, de doce; y los
ltimos de dos.
La constitucin centralista tambin tiene el mrito

de fijar atribuciones sociales a los ayuntamientos y
referirse a ellos como sujetos polticos, encuadrados dentro de una circunscripcin territorial.
En este artculo se establece la necesidad de crear

ayuntamientos en las capitales departamentales y
las ciudades importantes. El ayuntamiento, por
tanto, se diferencia del municipio, donde el
primero corresponde a un grupo de administradores y el segundo a una circunscripcin territorial, incluyendo su poblacin.

(1857)
25
Estar a cargo de los ayuntamientos: la polica de salubridad y comodidad, cuidar de las crceles, de los hospitales
y casas de beneficencia, que no sean de fundacin particular, de las escuelas de primera enseanza que se paguen
de los fondos del comn, de la construccin y reparacin de puentes, calzadas y caminos, y de la recaudacin e
inversin de los propios y arbitrios, promover el adelantamiento de la agricultura, industria y comercio, y auxiliar
a los alcaldes en la conservacin de la tranquilidad y el
orden pblico en su vecindario, todo con absoluta sujecin a las leyes y reglamentos.
Es este texto, el que detalla por vez primera

despus de la Constitucin de Cdiz, las funciones
que desarrollaran los ayuntamientos en cuanto a
seguridad, obras pblicas, aspectos fiscales entre
otros. Por tanto, tambin es un precedente para la
redaccin del articulo 115 de la Constitucin de
1917.
26
Estar a cargo de los alcaldes: ejercer en sus pueblos el

oficio de conciliadores, determinar en los juicios verbales,
dictar, en los asuntos contenciosos, las providencias urgentsimas que no den lugar a ocurrir al juez de primera
instancia, instruir en el mismo caso las primeras diligencias
en las causas criminales, practicar las que les encarguen los
tribunales o jueces respectivos, y velar sobre la tranquilidad y el orden pblico, con sujecin en esta parte a los
subprefectos, y por su medio a las autoridades superiores
respectivas.
Este artculo detallaba y reglamentaba las actividades jurdicas y de imparticin de justicia que
realizaran las autoridades de los ayuntamientos y
an de las localidades pertenecientes a stos.
31
Es obligacin de todo mexicano:

II Contribuir para los gastos pblicos, as de la federacin
como del estado y del municipio en que resida, de la
manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
Aunque esta Constitucin no habla del municipio

en detalle, s se lo menciona indirectamente como
un tercer nivel de gobierno, en el que se estableca
que los ciudadanos deban contribuir con l en
materia de gastos pblicos. Evidentemente, dicha
referencia se aplicaba dentro del mbito local
municipal. Por otra parte, este artculo representa
el antecedente de nuestro actual Sistema de
Coordinacin Fiscal.

DOCUMENTO

(1857)
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
36
Son obligaciones del ciudadano de la repblica:

I. Inscribirse en el padrn de su municipio, manifestando la
propiedad que tiene, o la industria, profesin o trabajo de
que subsiste.
En este ordenamiento, el municipio actuaba como

rgano de registro comercial, a la vez de que se
alcanza a vislumbrar su papel de control administrativo.
40
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una

repblica representativa, democrtica, federal, compuesta
de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente
su rgimen interior; pero unidos en una federacin
establecida segn los principios de esta ley fundamental.
La Constitucin de 1857 sent las bases para que

posteriormente, la de 1917 integrara entre sus preceptos al municipio como la clula de la vida poltica nacional dentro del mbito federal.
41
El pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes

de la unin en los casos de su competencia, y por los de
los Estados para lo que toca a su rgimen interior, en los
trminos respectivamente establecidos por esta
Constitucin federal y las particulares de los Estados, las
que en ningn caso podrn contravenir a las estipulaciones del pacto federal.
Existen puntos de vista en el sentido de que, al

quedar establecida la soberana de los estados,
stos seran los que legislaran en materia interna
respecto a su forma de organizacin poltica, incluido el municipio.
72
El congreso tiene facultad:

VI. Para el arreglo interior del Distrito Federal y territorios, teniendo por base el que los ciudadanos elijan popularmente las autoridades polticas, municipales y judiciales
designndoles rentas para cubrir sus atenciones locales.
Uno de los aspectos ms controvertidos de la

Constitucin de 1857, es su intencin de que el
Poder Legislativo mantuviera un excesivo control
de la vida nacional. Este artculo pone de manifiesto
esta situacin, otorgando al Congreso federal la
facultad de intervenir en cuestiones regionales. Pero
un aspecto muy importante, es que se aprecia ya la
intencin de asignar los recursos a los municipios
de forma centralizada, aunque con el objeto de
cubrir sus necesidades.
Constitucin Poltica de los

que reforma la del 5 de
febrero de 1857 (1917).
109
Los estados adoptarn para su rgimen interior la forma

de gobierno republicano representativo popular.
La base de la representacin popular, segn algunas

interpretaciones, naca en la vida municipal.
36
Son obligaciones del ciudadano de la repblica:

V. Desempear los cargos concejiles del municipio donde
resida, las funciones electorales y las de jurado.
La Constitucin de 1917 fue la primera en incluir

todo un apartado especfico al municipio, adems
de insertarlo dentro de la estructura de administracin y organizacin poltica de los estados de la
Federacin.
73
El Congreso tiene facultad:

VI. Para legislar en todo lo relativo al distrito y territorios
federales, sometindose a las bases siguientes:
2. El gobierno de los territorios estar a cargo de gobernadores, que dependern directamente del Presidente de
la Repblica, quien los nombrar y remover libremente.
Los territorios se dividirn en municipalidades, que tendrn la extensin territorial y el nmero de habitantes
suficientes para poder subsistir con sus propios recursos y
contribuir a sus gastos comunes. Cada municipalidad de
los territorios estar a cargo de un ayuntamiento de eleccin popular directa.
Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma
de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su divisin territorial y de su organizacin
poltica y administrativa, el municipio Libre conforme a las
bases siguientes:
I. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento
de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad
intermedia entre ste y el gobierno del estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los
ayuntamientos, electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el periodo inmediato. Las
personas que por eleccin indirecta o por nombramiento
o designacin de alguna autoridad, desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la
Adicionalmente, esta Constitucin represent la

sntesis de los proyectos de nacin, incluido el
municipio, dentro del proceso de conformacin
histrica de la identidad nacional.
Asimismo, es la Constitucin que ms exactamente
recopila y establece las facultades y disposiciones
generales de los ayuntamientos, as como la participacin de la ciudadana dentro del gobierno
municipal.
En el aspecto poltico, tambin sienta las bases para
la democracia directa, as como los grmenes
para la democracia contempornea mexicana.

DOCUMENTO
ARTCULO
Constitucin Poltica de los

que reforma la del 5 de
febrero de 1857 (1917).
CONTENIDO
OBSERVACIONES
denominacin que se les d, no podrn ser electas para el

periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propietarios, no
podrn ser electos para el periodo inmediato con el
carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de
suplentes, s podrn ser electos para el periodo inmediato
como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio.
115
II. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la

cual se formar de las contribuciones que sealen las
legislaturas de los estados y que, en todo caso, sern
las suficientes para atender a las necesidades
III. Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos legales.
El Ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrn el mando de la fuerza pblica en los municipios
donde residieren habitual o transitoriamente.
Esta Carta Magna es la primera del Mxico moderno que consagra la libertad municipal como ordenanza constitucional y asienta al municipio como
el fundamento de la divisin poltica y territorial del
pas.
Asimismo, es la ms completa en especificar las
atribuciones y responsabilidades de los gobiernos
municipales, as como la forma de eleccin de sus
autoridades.
Los gobernadores de los estados no podrn durar en su

encargo ms de cuatro aos.
La eleccin de los gobernadores de los estados y de las
legislaturas locales ser directa y en los trminos que
dispongan las leyes electorales respectivas
Es muy importante resaltar que, originalmente, el

periodo de gobierno municipal era similar al estatal.
Hasta aqu, se ha realizado un recorrido de las transformaciones jurdicas ms importantes que ha tenido el municipio a lo largo de su
desarrollo en nuestro pas y como expresin de la teora poltica plasmada en las constituciones que han tenido vigencia en nuestra historia
nacional.
No obstante, el siglo xx tambin dio testimonio de importantes
transformaciones, registradas a partir del precepto constitucional consagrado en el artculo 115.
Entre otros aspectos, dicha evolucin tuvo que ver con las atribuciones de los municipios dentro de su mbito, el papel que desempearan
sus autoridades, las formas de eleccin de las mismas y sus funciones
como promotores del desarrollo econmico y la vida democrtica en la
Federacin.
Por tanto, a continuacin se presentan, todas las modificaciones al
texto constitucional del artculo 115, desde su redaccin original en
1917, hasta los ltimos cambios registrados en noviembre de 1999.
En este apartado tambin se incluye el texto constitucional que fue
aprobado en septiembre de 1999 y que entr en vigor en marzo del ao
2000.
Reformas constitucionales realizadas

al artculo 115 durante el siglo xx
Primera reforma:
20 de agosto de 1928
Se reforma el prrafo cuarto de la fraccin III.
El nmero de representantes en las legislaturas de los estados, ser
proporcional al de habitantes de cada uno: pero en todo caso no podr ser
menor de 7 diputados en los estados cuya poblacin exceda de este
nmero y no llegue a 800 mil, y de 11 en los estados cuya poblacin
sea superior a esta.
Debe sealarse que el texto del ar tculo 115 constitucional incluye, dentro de su estructura,
cier ta normatividad respecto a los gobernadores de los estados, diputados locales y el municipio.
La reforma tendi a disminuir el nmero de diputados de las legislaturas locales, para hacerlo
proporcional con respecto al nmero de representados.
39
Orgenes y evolucin
Segunda reforma:
Diario Oficial del 29 de abril de 1933
Se reforman y adicionan los incisos a) y b) y 5 prrafos.
I. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su
divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes
Se agreg un segundo prrafo a la fraccin I y se fijaron normas para la eleccin de presidentes
municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos. El punto fundamental de la reforma fue
evitar la reeleccin inmediata, no slo del presidente municipal, sino de las autoridades del ayuntamiento.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos

electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el
periodo inmediato.
Las personas que por eleccin indirecta o por nombramiento o
designacin de alguna autoridad, desempeen las funciones propias de
esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que se les d, no
podrn ser elegidos para el periodo inmediato.
Por otra par te, si bien no se permite la reeleccin inmediata, sta s se puede realizar pasado
un periodo de gobierno.
Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser elegidos para el periodo inmediato
con el carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes,
s podrn ser elegidos para el periodo inmediato como propietarios a
menos que hayan estado en ejercicio.
II. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se
formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los estados y que, en todo caso, sern las suficientes para atender las necesidades municipales.
Un aspecto sobresaliente de la segunda reforma, fue establecer la prohibicin de la reeleccin
de los gobernadores de los estados; electos popularmente, bajo forma ordinaria o extraordinaria,
adems de que se prohibi la reeleccin para un periodo inmediato a quienes ocuparan el cargo
mediante sustitucin constitucional, por interinato, provisional, o mediante encargo del despacho.
40
III. Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para

todos los efectos legales.
El Ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrn el
mando de la fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
Los gobernadores de los estados no podrn durar en su encargo ms
de 4 aos.
La eleccin de los gobernadores de los estados y de las legislaturas
locales sern directas y en los trminos que dispongan las leyes electorales respectivas.
Los gobernadores de los estados, cuyo origen sea la eleccin popular, ordinaria o extraordinaria, en ningn caso y por ningn motivo podrn
volver a ocupar ese cargo ni an con el carcter de interinos, provisionales,
sustitutos o encargados del despacho.
Nunca podrn ser elegidos para el periodo inmediato:
a) El gobernador sustituto constitucional o el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional an cuando
tenga distinta denominacin.
b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano, que, bajo
cualquier denominacin, supla las faltas temporales del gobernador,
siempre que desempeen el cargo en los 2 ltimos aos del periodo.
Slo podr ser gobernador constitucional de un estado, un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de l, o con residencia no
menor de 5 aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin.
El nmero de representantes en las legislaturas de los estados ser
proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrn
ser menos de 7 diputados en los estados cuya poblacin no llegue a 400
mil habitantes, de 9 en aquellos cuya poblacin exceda de este nmero
y no llegue a 800 mil, y de 11 en los estados cuya poblacin sea superior
a esta ltima cifra.
Se estableci la prohibicin para que los diputados de las legislaturas locales pudieran reelegirse
para el periodo inmediato.
Los diputados a las legislaturas de los estados no podrn ser reelegidos para el periodo inmediato. Los diputados, suplentes podrn ser
elegidos para el periodo inmediato con el carcter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios
no podrn ser elegidos para el periodo inmediato con el carcter de
suplentes.
41
Orgenes y evolucin
Tercera reforma:
Diario Oficial del 8 de enero de 1943
Se reforma el prrafo tercero de la fraccin III.
Los gobernadores de los estados no podrn durar en su encargo ms
de seis aos.
Se ampli el periodo de ejercicio de los Gobernadores constitucionales de los Estados, de cuatro a seis aos.
Cuarta reforma:
Diario Oficial del 12 de febrero de 1947
Se adiciona con un prrafo primero a la fraccin I.
En las elecciones municipales participarn las mujeres, en igualdad
de condiciones que los varones, con el derecho de votar y ser votadas.
Se aadi a la fraccin I un prrafo que otorg a las mujeres el derecho de votar y ser votadas.
El valor fundamental de la reforma radica en la aceleracin del proceso para hacer ms efectiva a la democracia como prctica de elegibilidad de los gobernantes, incorporando para ello el
voto femenino.
Quinta reforma:
Diario Oficial del 17 de octubre de 1953
Se deroga el segundo prrafo de la fraccin I y se reforma el tercer
prrafo, pasando a ser segundo prrafo de la misma fraccin.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos del ayuntamiento
electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para
el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta o por
nombramiento o designacin de alguna autoridad, desempeen las
funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin
que se les d, no podrn ser electos para el periodo inmediato. Todos
los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de
propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el
carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes, si
podrn ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos
que hayan estado en ejercicio.
Deroga la reforma anterior pero ampla la par ticipacin de la mujer en la vida pblica mediante
el reconocimiento de la ciudadana plena y el goce que esta prerrogativa concede a las mujeres.
Simplifica, para efectos de evitar contradicciones, los preceptos sobre no reeleccin inmediata de
las autoridades municipales.
42
Sexta reforma:
Diario Oficial del 6 de febrero de 1976
Se adicionan las fracciones IV y V.
IV. Los estados y municipios en el mbito de sus competencias,
expedirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que
sean necesarias para cumplir con los fines sealados, en el prrafo III
del artculo 27 de esta constitucin, en lo que refiere a los centros
urbanos y de acuerdo con la ley federal de la materia.
Se agregan las fracciones IV y V, disposiciones relativas a la normatividad en asentamientos
humanos, otorgndose a los municipios la facultad de reglamentar aquellos aspectos en la materia.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios

municipales de dos o ms entidades federativas tiendan a formar una
continuidad geogrfica, la federacin, las entidades federativas y los
municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y
regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
Otorga a la Federacin y a los estados la facultad para coordinar y planear estrategias de
desarrollo de centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms entidades
federa tivas.
Sptima reforma:
Diario Oficial del 6 de diciembre de 1977
Se adiciona a la fraccin III un ltimo prrafo.
Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno, republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin
territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio
libre conforme a las siguientes bases:
Se aadi a la fraccin III un precepto tendiente a establecer el principio de representacin proporcional de las fuerzas polticas existentes en el mbito municipal. El objetivo fundamental fue
hacer ms par ticipativa la vida social y poltica local, revitalizando la pluralidad de las diversas
fuerzas polticas que coexisten en el espacio municipal.
De acuerdo con la legislacin que se expida en cada una de las entidades federativas se introducir el sistema de diputados de minora en
la eleccin de las legislaturas locales y el principio de representacin
proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de los municipios
cuya poblacin sea de 300 mil o ms habitantes.
43
Orgenes y evolucin
Octava reforma:
Diario Oficial 3 de febrero de 1983
Artculo 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la
forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y
administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
Puede ser considerada la reforma ms impor tante y ambiciosa realizada hasta la fecha en materia municipal; es una reforma integral que da un giro a los aspectos jurdico, poltico, administrativo y fiscal de los ayuntamientos; ampla los mecanismos de par ticipacin social y ampla las
facultades y competencias de los municipios en diferentes reas de su vida interna. Esta reforma
es congruente con la poltica de desarrollo impulsada durante los aos ochenta y coincide con
el cambio de visin de las competencias del Estado.
I. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre
ste y el gobierno del estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos,
electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el
periodo inmediato; las personas que por eleccin indirecta, o por nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que
se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato. Todos los
funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter
de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes si podrn
ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que
hayan estado en ejercicio.
Para efectos de otorgar una visin ms amplia sobre esta reforma, en el captulo tercero se
abundar sobre los alcances y repercusiones que tuvo en la vida institucional.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han
desaparecidos y suspender o revocar el mandato a algunos de sus
miembros, por algunas de las cosas graves que la ley local prevenga,
siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente
para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
44
En caso de declarar desaparecido un ayuntamiento o por renuncia

o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no
procediera que entraran en funciones los suplentes ni que se celebren
nuevas elecciones, las legislaturas designarn entre los vecinos a los
consejos municipales que concluirn Si alguno de los miembros dejare
de desempear su cargo, ser substituido por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley.
II. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y
manejarn su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos poseern facultades para expedir, de acuerdo
con las bases normativas que debern establecer las legislaturas de los
Estados, los bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de
sus respectivas jurisdicciones.
III. Los municipios, con el concurso de los estados cuando as fuese
necesario y lo determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes
servicios pblicos:
a) Agua potable y alcantarillado;
b) Alumbrado pblico;
c) Limpia;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines, y
h) Seguridad Pblica y Trnsito.
i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su
capacidad administrativa y financiera.
Los municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus
ayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse
para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les correspondan.
Se permite, por primera vez en la historia de Mxico, la asociacin intermunicipal, lo cual for talece la prctica del federalismo en la vida poltica nacional, mediante la revitalizacin del regionalismo y el trabajo compar tido entre varios municipios.
IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se

formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as
como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
45
Orgenes y evolucin
Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que

establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las
que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin de
esas contribuciones.
Por otra par te, permiti la creacin de las bases de coordinacin fiscal, lo cual se constituy
en una revitalizacin de la par ticipacin municipal de la promocin del desarrollo local, as como
la creacin y vinculacin de nuevos mecanismos de transferencias de fondos federales a los
municipios.
Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin

a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazas que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados.
Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su
cargo.
Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para
establecer las contribuciones a que se refieren los incisos A) y C), ni
concedern exenciones en relacin con las misma.
Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de
las mencionadas contribuciones, en favor de personas fsicas o morales,
ni de instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes de dominio
pblico de la Federacin, de los estados o de los municipios estarn
exentos de dichas contribuciones.
Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de los
ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas.
Esta reforma ampli la par ticipacin intermunicipal, estableciendo para ello la coordinacin y
colaboracin entre Federacin, estados y municipios, con el objeto de tratar problemas compar tidos.
Los presupuestos sern aprobados por los ayuntamientos con base

en ingresos disponibles.
V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales
relativas, estarn facultados para formalizar, aprobar y administrar la
zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal; participar en
la creacin y administracin de sus reservas territoriales; intervenir en la
regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y per46
misos para construcciones, y participar en la creacin y administracin

de zonas de reservas ecolgicas. Para tal efecto y de conformidad a
los fines sealados en el prrafo tercero de esta Constitucin, expedirn los
reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.
VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios
municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos en el mbito de sus competencias,
planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de
dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII El Ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrn el
mando de la fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
VIII. Los gobernadores de los estados no podrn durar en su cargo
ms de seis aos. La eleccin de los gobernadores de los estados y de las
legislaturas locales ser directa y en los trminos en que dispongan
las leyes electorales respectivas, Los gobernadores de los estados, cuyo
origen sea la eleccin popular, ordinaria o extraordinaria, en ningn caso
y por ningn motivo podrn volver a ocupar ese cargo, ni an cuando en
el carcter de interinos, provisionales, substitutos o encargados del
despacho.
Nunca podrn ser electos para el periodo inmediato.
a) El gobernador sustituto constitucional, o el designado para
concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, aun
cuando tengan distinta denominacin.
b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo
cualquier denominacin, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempee el cargo de los dos ltimos aos del periodo.
Slo podr ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de l o con residencia efectiva no menor de cinco aos inmediatamente anteriores al da de la
eleccin.
El nmero de representantes en las legislaturas de los estados ser
proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podr
ser menor de siete diputados en los estados cuya poblacin no llegue a
cuatrocientos mil habitantes; de nueve en aquellos cuya poblacin
exceda de ste nmero y no llegue a ochocientos mil habitantes, y de
once en los Estados cuya poblacin sea superior a esta ltima cifra.
47
Orgenes y evolucin
Los diputados a las legislaturas de los estados no podrn ser

reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrn
ser electos para el periodo inmediato con el carcter de propietarios,
siempre que no hubiere estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter
de suplentes.
De acuerdo con la legislacin que se expida en cada una de las entidades federativas se introducir el sistema de diputados de minora en
la eleccin de las legislaturas locales y el principio de representacin
proporcional en la eleccin de los ayuntamientos en todos los
municipios.
IX. Las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, se
regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con
base en lo dispuesto por el artculo 123 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias. Los
municipios observarn estas mismas reglas por lo que a sus trabajadores se refiere.
X. La Federacin y los estados, en los trminos de ley, podrn convenir la asuncin por parte de stos del ejercicio de sus funciones, la
ejecucin y operacin de obras y la prestacin de servicios pblicos,
cuando el desarrollo econmico y social lo haga necesario.
Los estados estarn facultados para celebrar esos convenios con sus
municipios, a efecto de que stos asuman la prestacin de servicios o
la atencin de las funciones a las que se refiere el prrafo anterior.
Transitorios
Artculo primero. El presente decreto entrar en vigor al siguiente da de su
publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
Artculo segundo. El Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados, en el plazo de un ao computado a partir de la vigencia de este
Decreto, procedern a reformar y adicionar las leyes federales as como
las constituciones y leyes locales, respectivamente, para proveer al
debido cumplimiento de las bases que se contienen en el mismo. Las
contribuciones locales y las participaciones a las que se refieren los
incisos A) al C) de la fraccin IV, se percibirn por los municipios a partir del 1o. de enero de 1984.
48
Novena reforma:
Diario Oficial del 17 de marzo de 1987
Se reforma la fraccin VIII y se derogan las fracciones IX y X.
VIII. Las leyes de los estados introducirn el principio de la representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos
los municipios.
Establece que las leyes estatales incorporen dentro de su estructura jurdica el principio de
representacin proporcional en los ayuntamientos, ampliando as la prctica del pluralismo dentro de la vida poltica nacional.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se

regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados, con
base en lo dispuesto en el artculo 123 de esta Constitucin y sus disposiciones reglamentarias. 12
Dcima reforma:
noviembre de 1999
(Modificaciones en cursivas)
Texto vigente desde marzo del ao 2000.

Artculo 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la
forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y
administrativa, el municipio libre conforme a las bases siguientes:
I. Cada municipio ser gobernado por un ayuntamiento de eleccin
popular directa, integrado por un presidente municipal y el nmero de regidores y
sndicos que la ley determine. Las competencias que esta Constitucin otorga al gobierno
municipal se ejercern por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad
intermedia alguna entre aquel y el gobierno del estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos,
electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos
para el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta, o por
nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las fun-
12
Cedemun, Artculo 115 constitucional, texto original y reformas, docto. de Internet, URL:
http://www.cedemun.gob.mx/docs/art115.txt.
49
Orgenes y evolucin
ciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que

se les d, no podrn ser electos para el periodo inmediato. Todos los
funcionarios antes mencionados cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de
suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes, s podrn ser
electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que
hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarara que stos han
desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre
y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para
rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser sustituido por su
suplente, o se proceder segn lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley
no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren
nuevas elecciones, las legislaturas de los estados designarn de entre los
vecinos a los consejos municipales que concluirn los periodos respectivos; estos consejos estarn integrados por el nmero de miembros que determine la ley,
quienes debern cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.
Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdo con las
leyes en materia municipal que debern expedir las legislaturas de los estados, los bandos de polica y gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin pblica municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios pblicos de su competencia y aseguren la participacin ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el prrafo anterior ser establecer:
a) Las bases generales de la administracin pblica municipal y del procedimiento
administrativo, incluyendo los medios de impugnacin y los rganos para dirimir las
controversias entre dicha administracin y los particulares, con sujecin a los principios
de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros
de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario
municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo
mayor al periodo del ayuntamiento;
50
c) Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se refieren tanto
las fracciones III y IV de este artculo, como el segundo prrafo de la fraccin VII del
artculo 116 de esta Constitucin;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una funcin
o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura
estatal considere que el municipio de que se trate est imposibilitado para ejercerlos o
prestarlos; en este caso, ser necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo,
aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
Las legislaturas estatales emitirn las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolvern los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aqullos, con motivo de los actos derivados de
los incisos c) y d) anteriores.
III. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas
residuales;
b) Alumbrado pblico;
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica
preventiva municipal y trnsito; e
i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su
capacidad administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo de las funciones o

la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios observarn lo dispuesto por las
leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor ejercicio de las
funciones que les correspondan. En ste caso y tratndose de la asociacin de municipios de dos o ms estados, debern contar con la aprobacin de las legislaturas de
los Estados respectivas. As mismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrn celebrar convenios con el Estado para que ste, de manera directa o a travs
51
Orgenes y evolucin
del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o

bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se
formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as
como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que
establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las
que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios
podrn celebrar convenios con el estado para que ste se haga cargo de algunas de las
funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que
anualmente se determine por las legislaturas de los estados.
c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a
su cargo.
Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para
establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni
concedern exenciones en relacin con las mismas. Las leyes estatales no
establecern exenciones o subsidios en favor de persona o institucin alguna respecto de
dichas contribuciones. Slo estarn exentos los bienes de dominio pblico de la Federacin, de los estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades
paraestatales o por particulares, bajo cualquier ttulo, para fines administrativos o
propsitos distintos a los de su objeto pblico.
Los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, propondrn a las legislaturas
estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras
y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el
cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de los
municipios, revisarn y fiscalizarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus
ingresos disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal sern ejercidos en forma directa por
los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen conforme a la ley.
V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales
relativas, estarn facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
52
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales debern estar en

concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federacin o los estados
elaboren proyectos de desarrollo regional debern asegurar la participacin de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su competencia,
en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas y en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte pblico de
pasajeros cuando aquellos afecten su mbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero del

artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.
VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar
una continuidad demogrfica, la Federacin, las entidades federativas
y los municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de
dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII. La polica preventiva municipal estar al mando del presidente municipal, en
los trminos del reglamento correspondiente. Aqulla acatar las rdenes que el gobernador del estado le transmita en aquellos casos que ste juzgue como de fuerza mayor o
alteracin grave del orden pblico.
El Ejecutivo federal tendr el mando de la fuerza pblica en donde resida habitual
o transitoriamente; y
VIII. Las leyes de los estados introducirn el principio de la representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos
los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores,
se regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con
base en lo dispuesto en el artculo 123 de esta Constitucin y sus disposiciones reglamentarias;
IX. Derogada, y
X. Derogada. 13
13
El texto entr en vigor en marzo del ao 2000. Contiene las modificaciones realizadas
en 1999 y ha sido aprobado por todas las legislaturas locales de los estados de la Federacin
para su cumplimiento y observancia. Las palabras que aparecen en cursivas corresponden
con las modificaciones que se realizaron.
53
Orgenes y evolucin
TRASCENDENCIA
DE LA RECIENTE REFORMA
La Comisin de Fortalecimiento Municipal de la Cmara de Diputados
durante la LVII Legislatura, resumi de la siguiente manera los puntos ms
importantes de la reforma de 1999 14
1. Se reconoci al municipio su facultad de gobernar y no slo de
administrar, a travs de su ayuntamiento.
2. Se reconocieron nuevas competencias exclusivas del municipio en
materia de servicios pblicos.
3. Se reconoce al municipio como mbito de gobierno, relacionndolo
directamente dentro del esquema federal.
4. Se protegi al municipio no slo de autoridades intermedias, sino de
cualquier organismo distinto a los ayuntamientos, o a los que de por s
se generen como dependencias de los estados.
5. Se cre una figura de leyes estatales en materia municipal delimitadas a un objeto, cuyo contenido se enumer en cinco incisos, entre
los que se destac el que la ley no pudiera ir ms all del objeto constitucional, propiciando el robustecimiento de las capacidades reglamentarias (cuasilegislativas o materialmente legislativas) de los ayuntamientos.
6. En este aspecto, destac por ejemplo que, para la desincorporacin y
disposicin del patrimonio inmobiliario municipal, o la realizacin de
actos que comprometieran al municipio ms all del periodo del ayuntamiento que se trate, dichas determinaciones no seran a cargo de las
legislaturas de los estados, sino de las dos terceras partes de los miembros de un ayuntamiento.
7. Se actualizaron algunos de los conceptos de la fraccin III, destacando que las materias all enumeradas, son por principio, competencia exclusiva de los municipios y no concurrentes con el Estado, como prevaleca
en el texto anterior. Es decir, a manera de ejemplo, que el agua potable,
obra pblica (calles, jardines y su equipamiento), polica preventiva,
etctera, son servicios exclusivamente prestados por los municipios y
ya no concurrentes con los estados, salvedad del mecanismo de subsidiariedad que ms adelante se explica.
8. Las materias exclusivas municipales se entienden en su doble carcter de funcin: como obra de gobierno y como un servicio pblico en
su caso, bajo responsabilidad administrativa de los gobiernos munici14
Cmara de Diputados, LVII, Legislatura,
greso/Res115.htm
54
URL :
http://www.ammac.org.mx/Doctos/Con-
pales. Un ejemplo de lo anterior se da en materia de agua potable o

limpia; no se trata de slo prestar el servicio, sino de que las autoridades ejerzan su funcin reglamentaria, de promocin y desarrollo, participacin comunitaria, etctera, etctera.
9. Se estableci un mecanismo subsidiario, mediante el cual los municipios pueden transferir al Estado algunas funciones o servicios exclusivos,
siempre que sea voluntad calificada de los ayuntamientos; a diferencia
del texto anterior, en donde los municipios dependan verticalmente de
la voluntad del Congreso local para conservar o no, una competencia.
10. Se elimin la limitante para que la asociacin de municipios de
distintos estados pudiera darse, al menos, en la prestacin de servicios
o ejercicios de funciones compartidas dentro de una misma circunscripcin
territorial.
11. Se incorpor el pago de predial al sector paraestatal federal, as
como de los bienes pblicos utilizados por particulares mediante la
figura de la concesin.
12. Se garantiz para los municipios, el derecho de iniciativa en materia
tributaria, facultndolos para proponer a las legislaturas de los estados
por cada municipio en lo individual, todos los elementos de sus contribuciones fiscales.
13. Se garantiz que los recursos que integran la hacienda municipal
seran ejercidos en forma directa por los ayuntamientos o por quien
ellos autoricen.
14. Se reorden la fraccin V, actualizando conceptos de materias concurrentes, tales como el transporte, planeacin del desarrollo regional y
ecologa.
15. Se resolvi a favor de los presidentes municipales, el mando de las
policas preventivas municipales, dejando un vnculo de mando de
stas con los gobernadores, slo para casos de fuerza mayor o alteracin
grave del orden pblico.
55
Orgenes y evolucin
Proceso para la entrada en vigor de las reformas recientes al

artculo 115 constitucional (septiembre de 1999)
ASUNTO
FECHA
SUSTENTO
Fecha de publicacin en el Diario

Oficial de la Federacin.
23 de diciembre de 1999.
Diario Oficial de la misma fecha.
Entrada en vigor de las reformas al artculo 115 constitucional.
3 de marzo de 2000.
Ar tculo transitorio primero del

Decreto de Reforma.
Plazo para que los estados adecuen sus constituciones y leyes

a las nuevas disposiciones.
23 de marzo de 2000 a 23 de
marzo de 2001.
Ar tculo transitorio segundo del

Decreto de Reforma.
Plazo para que el Congreso

de la Unin adecue las leyes
federales a las nuevas disposiciones.
A ms tardar, el 30 de abril de
2001.
Ar tculo transitorio tercero del

Decreto de Reforma.
Plazo para que las legislaturas

estatales, en coordinacin con
los municipios, adopten las
medidas necesarias para que los
valores unitarios de suelo que
sir ven de base para el cobro
de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria sean
equiparables a los valores de
mercado.
Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002.
Ar tculo transitorio quinto del

Decreto de Reforma.
56
LA
DOS
C APTULO 2
Caractersticas
del municipio
contemporneo
CENTRALIZACIN :
CONSTANTE HISTRICA
Los cuadros anteriores plasman concepciones y nociones de sujetos y
actores, particulares o colectivos, que en un momento dado contribuyeron
a reafirmar la importancia del municipio en siglos pasados y durante el
presente.
La Constitucin actual, ms all del ordenamiento por excelencia
que configura el ser del Estado y la sociedad, ha devenido en sntesis
histrica de pugnas y proyectos de nacin que confluyeron en su
promulgacin, el 5 de febrero de 1917.
En este sentido, el ideario poltico social de la Constitucin es y ha
sido correspondiente con las ideas formuladas por diversos sistemas
de pensamiento y sus innovaciones tericas experimentadas a lo largo de
los aos.
Como sntesis de sistemas de pensamiento, la Constitucin de 1917
mantuvo un elemento fundamental y que, a su vez, result herencia
inmediata de la experiencia histrica del fallido federalismo de 1857 y
las visiones de poder anteriores al mismo.
As, el texto de 1917 ensalz la figura del Presidente de la Repblica y, de forma indirecta, contribuy a perpetuar un elemento que ha
permanecido invariable a lo largo de los aos: la centralizacin.
Esta forma de ejercer el poder se alimentara tambin por las nuevas
demandas que fueron surgiendo, a medida que la vida pblica incrementaba en complejidad organizativa y relacional; por otro lado, el
presidencialismo, mediante el ejercicio de sus facultades constitucionales, se transform en el eje articulador, no slo del poder, sino de
la poltica y sus formas de practicarla.
57
As, los regmenes posrevolucionarios se edificaran en torno a un

modelo presidencial que funcion como factor de unidad, cohesin y
articulacin de un sistema que comenzaba a edificar el ideario de aos
anteriores.
Si en el texto constitucional se implant una forma de gobierno
republicano y federal, en la prctica, la herencia de vicios y deformaciones generados por siglos de centralizacin continuaron existiendo y
permeando todas las estructuras de la vida poltica y social.
As, aunque el municipio se concibi originariamente en la teora
como el espacio de libertades pblicas y cuna de la democracia deliberativa, donde figuras tan inmediatas como la asamblea popular floreceran sin censura; el trayecto del siglo pasado evidenci que el centralismo del poder poltico, prcticamente fue la condicin necesaria
para profundizar la construccin de un nacionalismo que an est en
proceso de ser completado; razn por la cual, el municipio estuvo sujeto a una serie de pretensiones y polticas impuestas por la tradicin
central.
A la luz de los hechos, no resulta extrao entonces comprender por
qu, durante el siglo XX , surge una burocratizacin extensa de la administracin pblica; procesos ligados a un sinnmero de polticas y programas horizontales que poco tenan que ver con el espritu federal de la
Constitucin.
Pero la centralizacin dej su mbito natural radicado en el ejercicio del poder presidencial para, lenta, pero consistentemente, irse
situando en todas las estructuras del Estado. As, economa, cultura y
la vida pblica misma, se vieron determinadas, en cierta manera, a
sujetarse al perfil que el propio curso histrico de los acontecimientos
les haba dado.
El argumento ms slido para asentar esta postura se encuentra en
la constatacin emprica emanada de los gobiernos latinoamericanos,
de fuerte raigambre central. En este sentido, es ilustrativo que de los
regmenes presidenciales centralistas, existentes en el mundo, una
parte muy importante se encuentra, precisamente, en el continente
americano.
DEFINICIN
DE CENTRALIZACIN
Hasta esta parte se ha hablado constantemente de la centralizacin como

un problema fundamental y fundacional; pero para comprender este fenmeno, necesitamos definir primeramente, qu es la centralizacin.
58
Bobbio la explica en oposicin a la propia descentralizacin; y a

estos procesos los define como:
La centralizacin y la descentralizacin en general (y en consecuencia
tambin la centralizacin y descentralizacin administrativas) no son instituciones jurdicas unvocas, sino frmulas que contienen principios
y tendencias, modos de ser de un aparato poltico o administrativo.
Son, por lo tanto, directivas de organizacin en sentido amplio, no conceptos inmediatamente operativos.
Adems, si es cierto que representan dos tipos distintos y contrapuestos
de ordenamientos jurdicos, tambin es cierto que se trata de figuras
comparables en su totalidad solamente en teora: en efecto, si por un
lado la descentralizacin total conduce a fragmentar la propia nocin
del Estado, tambin es conocido por el otro el carcter utopista de una
centralizacin total en el estado moderno, caracterizado por una gran
cantidad de fines y de funciones.
Esto significa que todos los ordenamientos jurdicos positivos estn en
parte centralizados y en parte descentralizados, es decir, considerando
la centralizacin y la descentralizacin como dos valores posibles, que
no existe un sistema poltico administrativo que no est exclusivamente
orientado hacia la optimizacin del uno o del otro.
Por tanto, como consecuencia de la combinacin de los dos principios,
muy difcilmente, an para sectores muy limitados de la organizacin
de un estado, descentralizacin y centralizacin no estn en estado puro,
sino que aparecen como centralizacin y descentralizacin imperfectos.
El problema de la centralizacin y la descentralizacin se plantea, en
cuanto que ambos procesos se hallan presentes en la organizacin del
estado; y se trata, por lo tanto, de valorar los instrumentos jurdicos a
travs de los cuales, el nico camino para una transformacin es, precisamente, el de un movimiento gradual y progresivo dirigido a mitigar
aquellas tendencias, en un sentido y en otro, consideradas como ya no
adecuadas a una realidad efectiva. Desde un punto de vista general hay
un cambio entre centralizacin y descentralizacin, como consecuencia
de un proceso de concentracin y disgregacin, generalmente gradual y
lento, y otras veces ms veloz, que se manifiesta en toda sociedad ()
Puede aceptarse con fines descriptivos, el criterio del mnimo indispensable para que se pueda hablar de centralizacin. Existe centralizacin cuando la cantidad de los poderes de los entes locales y de los
rganos perifricos est reducida al mnimo indispensable para que
59
Caractersticas del municipio
stos puedan colocarse como entidades subjetivas de administracin;

existe, en cambio, descentralizacin, cuando los rganos centrales
del estado tienen el mnimo poder indispensable para desarrollar sus
actividades.
Actualmente el valor fundamental de la descentralizacin est
ampliamente reconocido, tanto en el interior de una nica organizacin
administrativa, como en referencia a las relaciones entre ms estructuras,
que forman parte de una organizacin ms complejamente entendida.
Es una afirmacin comn por parte de los estudiosos de ciencias de
la administracin, de ciencias polticas y de derecho que el problema de
la transferencia de funciones desde el centro hacia la periferia est
ligado a la administracin que supere ciertas dimensiones, comprendiendo, en consecuencia, no solamente la administracin estatal sino
tambin la de los entes pblicos menores y las grandes empresas privadas. En particular, se ha aclarado desde hace tiempo la conexin
entre la administracin pblica y el cambio de las estructuras sociales,
y la consecuente necesidad de que el desarrollo de las estructuras
administrativas se adecue a este cambio, activando una distribucin de
las tareas y de las funciones, segn aquellos criterios que, a la luz de los
cambios sociales producidos, permitan asignar a las transferencias
operadas un real contenido y una real operatividad.
Bajo el perfil del derecho pblico, en particular, el problema de la
subdivisin de las tareas y de las funciones no es un problema de organizacin, que se refiere solamente a las unidades administrativas centrales y los entes u rganos por stas separados sino que es un fenmeno que comprende en su generalidad el modo de ser, las cualidades
y los predicados de un determinado aparato, ya sea estatal o no, o la
accin de un poder pblico.
En definitiva no es un problema de derecho administrativo interno
que se vincule a la nica colectividad estatal, sino que es un problema
de derecho pblico general que puede comprender, cuando asume las
caractersticas de la descentralizacin poltica, colectividades en el interior
del estado. 15
El problema de la descentralizacin no se plantea en todos lados en
los mismos trminos y es indispensable situarlo cada vez ms en el
ambiente social y en la poca histrica en los que se encuentra y concreta la realizacin. Desde este ltimo punto de vista podremos hablar de
15
Norberto Bobbio, Nicola Matelucci y Gianfranco Pasquinno, Diccionario de Ciencia Poltica,
Mxico, Siglo XXI, 1991, pp. 471-477.
60
formas intermedias entre estado federal y estado ms o menos descentralizado y, por lo tanto, de descentralizacin regional, de descentralizacin por entes locales, de descentralizacin administrativa, en sentido
estricto- pero existe una profunda diferencia entre la descentralizacin
administrativa y la descentralizacin federal. sta se basa principalmente en el concepto de autonoma poltica y descentralizacin poltica.
La definicin anterior, que resulta la ms completa para los intereses
del presente trabajo, nos permite, junto con las ideas ya desarrolladas,
asentar algunos principios generales:
La centralizacin es un proceso histrico que se debe ver siempre en oposicin a la descentralizacin; la centralizacin impregna todos los niveles
en los que se estructura una sociedad; a saber: poltica, cultura, economa
y an la psicologa misma de los individuos.
La normatividad jurdica vigente a lo largo de los aos en nuestro pas,
conforma una serie de intentos para adecuar, en los diversos momentos
histricos, la descentralizacin como frmula para solucionar desequilibrios generados por la centralizacin en aquellos momentos concretos.
En la actualidad la descentralizacin, en el mbito gubernamental, adquiere
una importancia de primer nivel, dados los avances recientes en la ciencia
poltica; sobre todo en reas fundamentales como la gestin y administracin pblica, las relaciones intragubernamentales, y el cambio de visin
en la manera de concebir al Estado.
Esta ltima consideracin es realmente trascendente si se contempla

a la luz de la reforma municipal realizada en 1983, pues a partir de
aquel momento se dio un impulso fundamental al municipio, no slo
desde el marco jurdico, sino que comenzaron a realizarse distintas acciones,
con el fin de asumir a la descentralizacin, no como una imposicin
central, sino como una prctica cotidiana de la vida, que emerge lentamente desde la sociedad y para ella. 16
16
La descentralizacin, en este sentido, no es tan solo una categora formal y lgica, sino
un sistema de vida que permite que las instituciones de la sociedad y el Estado puedan articularse respetando mbitos de competencia. Permite tambin que la relacin de los gobernantes
y los gobernados sea ms amplia, directa y fluida. La descentralizacin como sistema de vida
responde a principios bsicos de civilidad poltica y social. En efecto, reconoce que la
sociedad moderna es plural, activa y contestataria. Reconoce que la pluralidad da cabida a
diversos centros de poder y decisin. Un aspecto clave de la descentralizacin es que constituye un modo para distribuir el poder. En efecto, lo que corresponde a los gobiernos locales
es un punto neurlgico a considerar. Ricardo Uvalle Berrones, Descentralizacin poltica y
federalismo: consideraciones sobre el caso de Mxico, Gestin y Estrategia, nm. 7, enero-junio
de 1995, p. 18.
61
En los captulos siguientes se ver con mayor detalle esta implicacin; pero para efectos del presente anlisis, es importante definir el
concepto de municipio, con objeto de establecerlo como un elemento
de valor analtico.
CONCEPTUALIZACIN
DEL MUNICIPIO
Disear una definicin de carcter general para connotar la significacin del trmino municipio, implica un ejercicio bastante complejo,
dados los diversos enfoques tericos existentes para explicarlo.
En la actualidad existen diversas corrientes de pensamiento que definen
al municipio desde las pticas etimolgica, sociolgica, jurdica, administrativa entre otras. Sin embargo, existe un aspecto comn en cada una
de las corrientes, ya que abordan ciertos elementos en particular desde
su propio campo de estudio, restndole importancia a los elementos explicados en los otros conceptos.
A continuacin se efecta una breve revisin de esos conceptos, con
el fin de integrar los elementos ms importantes para comprender al
municipio en su dimensin actual y, a partir de dicho ejercicio, desarrollar un concepto tentativo desde una perspectiva eminentemente poltica.
Definiciones etimolgicas: La palabra municipio se entiende de diversas
maneras a partir de sus races etimolgicas. Ochoa seala que procede
de los vocablos latinos particeps, munere cappasendo o municeps, que en trminos generales contienen significaciones de participacin comunal,
aplicacin de derechos a los ciudadanos y lazos de vecindad. 17 Segn
Larrainzar, existe otra corriente interpretativa de la cual se desprende la
significacin actual de municipio, a partir de las etimologas manus (cargo
u oficio) y capio (tomar o asir por la fuerza). 18 No obstante, la definicin
de Campos nos parece la ms apropiada: Municipio viene del latn
municipium y significa el desempeo de una funcin que se asume por
s propia y se complementa como institucin.19
Definiciones sociolgicas: Desde la perspectiva de Garca del Castillo, el
municipio se entiende como una institucin propia del desarrollo y evolucin cultural de las sociedades, y de la asociacin de elementos afines
17
Moiss Ochoa Campos, El municipio y su evolucin institucional, op. cit., p. 64.
18
Ricardo Yoldi Larrainzar, Administracin municipal en Colombia, Bogot, Gobierno de la Repbli-
ca de Colombia,1986.
19
62
Moiss Ochoa Campos, op. cit., p. 64.
entre los intereses de una determinada comunidad. 20 Por su parte,

Calcneo lo concibe como una unidad alrededor de la cual se crean las
formas arcaicas del Estado y se basa en la familia como una organizacin social. 21
Definicin jurdica: Desde el punto de vista constitucional, el municipio se
encuentra integrado por tres elementos:
Poblacin: Es el conjunto de individuos que viven dentro del territorio del
municipio, establecidos en asentamientos humanos de diversa magnitud y que conforman una comunidad viva con su compleja y propia red
de relaciones sociales, econmicas y culturales.
Territorio: Es el espacio fsico determinado jurdicamente por los lmites
geogrficos y constituye la base material del municipio. Es la porcin
del territorio de un estado que, de acuerdo a su divisin poltica, es
mbito natural para el desarrollo de la vida comunitaria.
Gobierno: El municipio emana democrticamente de la propia comunidad. El gobierno municipal se concreta en el ayuntamiento, su rgano
principal y mximo que ejerce el poder municipal: el ayuntamiento se
integra por el presidente municipal, que es el representante poltico y
administrativo del mismo; el sndico o los sndicos, los cuales se encargan de la vigilancia de los aspectos financieros del ayuntamiento y de
representarlo jurdicamente en los litigios en los que ste fuere parte; y
los regidores, que tienen a su cargo diversas comisiones de la administracin pblica municipal, tales como obras pblicas, desarrollo urbano,
vigilancia entre otras.
De lo anterior, puede inferirse que el municipio se constituye por

localidades que integran los domicilios de las familias asentadas sobre
un territorio jurdicamente delimitado; se les reconoce el derecho de
elegir un gobierno propio, representativo y popular y tambin es reconocido por el Estado, con base en su organizacin poltica y administrativa. Esta definicin integra el elemento geogrfico como el aspecto ms
importante para establecer la jurisdiccin de las autoridades propias de
este orden de gobierno. 22
Rodolfo Garca del Castillo, op. cit., p. 41.

Elvira Calcneo Arboleya, Anlisis del municipio, en Democratizacin integral: reforma
municipal, Memoria, t. XVI , Mxico, Segob, 1983.
22
Mario Camacho Salas, El municipio, definiciones y caractersticas, en Gobierno y
administracin municipal en Mxico, Mxico, Cedemun/Segob, 1993, p. 108.
20
21
63
Definicin administrativa: Desde el punto de vista de la administracin

pblica, al municipio se le define como un organismo descentralizado
que ejecuta programas y acciones pblicas tendientes a satisfacer necesidades concretas de los individuos avecindados en su territorio.
Definicin moderna del municipio mexicano: Segn el Glosario de Administracin Municipal, 23 El municipio es la entidad poltica organizada
comunalmente como base de la divisin territorial y la organizacin poltica de los estados de la federacin en su rgimen interior, por tanto, el
municipio es la agrupacin social fundamental en que el pas se estructura territorialmente para su divisin poltica, segn lo establecido en
el artculo 115 constitucional. Es aquella comunidad territorial de carcter pblico con personalidad jurdica propia y, por ende, con capacidad
poltica y administrativa; como realidad mltiple, jurdica, social, territorial y econmica, es tambin una institucin bsica en la vida nacional,
es el primer nivel de gobierno y el ms cercano a la poblacin.
Definicin poltica: Es un orden de gobierno consagrado en el artculo 115
constitucional, el cual es la base de la divisin territorial y de la organizacin poltico-administrativa de las localidades que lo integran, as
como de los Estados y la federacin.
Tiene una personalidad jurdica propia; es libre para ejercer su

gobierno y ejerce la administracin pblica dentro del marco jurdico
correspondiente; es gobernado por un ayuntamiento (rgano colegiado y
deliberante) que es el mximo rgano de gobierno, representado ejecutivamente por el presidente municipal. 24
El ayuntamiento se integra por un presidente municipal, sndicos y
regidores, (segn el caso) cuyo papel es generar acciones y polticas
concretas que respondan satisfactoria y adecuadamente a las demandas de
los gobernados.
Asimismo, es la entidad que acta como la base de la organizacin
social para constituirse en comunidad poltica, y se integra por una
23
Centro de Desarrollo Municipal, Los municipios de Mxico, informacin para el desarrollo, 3a.
ed., Cedemun/Segob, Mxico, enero de 1998, Disco compacto.
24
Segn el mismo documento, ayuntamiento es la derivacin de trmino ayuntar que
proviene del latn ad: A, y juntar, Unin. El trmino se emplea tambin como sinnimo de
alcalda, municipio, municipalidad. Constituye un rgano colegiado y deliberante que
asume la representacin el municipio. Est integrado por el presidente municipal, el o los
sndicos y los regidores, quienes son electos por votacin popular. La reunin de los ediles constituye el ayuntamiento.
64
poblacin plural y diversa, pero que comparte identidades culturales,

histricas y simblicas.
Como entidad gubernamental, el municipio forma parte de las redes
de gobierno, por lo que no puede actuar separado de los estados y la
Federacin, pero en cuanto a la aplicacin de polticas y programas tendientes a mejorar la administracin pblica, el municipio ejerce directamente la descentralizacin, ya que constituye una organizacin comunal
espontnea que el Estado reconoce e incorpora a su estructura.
En ste se refugia lo ms elemental de las libertades individuales y
de grupo, por lo que es el espacio en el que las decisiones de la colectividad, en aras de mejores formas de asociacin poltica y democrtica,
encuentran su ambiente natural para ser vivenciadas. De acuerdo al Orden
Constitucional Mexicano vigente, el municipio es un ente autnomo
que cuenta con personalidad jurdica propia; tiene un patrimonio tambin propio; se encuentra vinculado jerrquicamente con el gobierno
estatal; tiene libertad para administrar su presupuesto; posee facultades
reglamentarias, ejecutivas y judiciales, y su gobierno es electo de manera
directa, democrtica y popular.
CLASIFICACIN
DEL MUNICIPIO
Actualmente, y dada la complejidad social y econmica de los Estados

de la Federacin, las regiones y las propias municipalidades y comunidades, los municipios de Mxico se subdividen en cuatro grandes
categoras segn su importancia:
Municipio metropolitano: Este tipo de municipio generalmente se encuentra
conurbado con los grandes municipios urbanos de las megaciudades.
Por la misma razn, comparte con ellos problemas, necesidades e intereses, lo cual obliga a disear mecanismos de cooperacin para responder
eficientemente a los retos de la cercana territorial.
Debido a su importancia como asentamientos industriales, comerciales y de servicios de alcance regional, estos municipios cuentan con
una compleja y variada infraestructura de desarrollo, aunque no quedan
ajenos a la fuerte problemtica que rodea a los municipios urbanos,
entre los que, los conflictos sociales y laborales, ocupan un lugar importante. Finalmente, los municipios metropolitanos, geogrficamente,
conforman vecindad con las capitales de los estados, adquiriendo una
65
dimensin poltica y administrativa que los coloca por encima de otros

municipios al presentar una poblacin media de 700,000 habitantes.
Municipio urbano: Se caracteriza por integrar en su territorio una fuerte
actividad econmica depositada en las empresas altamente desar rolladas, as como en las pequeas y medianas industrias que estimulan
el desarrollo, el intercambio comercial y el crecimiento de las industrias
proveedoras de servicios. En estos municipios se concentra un importante cmulo poblacional y demogrfico, por lo que las necesidades y
demandas de la poblacin son mayores y ms complejas que en otros
municipios. Por lo mismo, la infraestructura desarrollada en stos es
bastante amplia.
Estos municipios mantienen un trnsito continuo de mano de obra,

por lo que mantienen amplias capas de poblacin migrante y el nivel
de su poblacin flucta entre los 150,000 y 600,000 habitantes. 25
Municipio semiurbano: Es aquel municipio que cuenta con actividades productivas relacionadas con los sectores de una economa en proceso de
transicin de lo rural a lo urbano, donde predomina la actividad
agropecuaria, forestal y pesquera (actividades secundaria y terciaria) en
combinacin con la pequea industria, artesanas, comercio y servicios;
en estos municipios an se presentan carencias de infraestructura
urbana y de equipamiento para proporcionar el total de servicios pblicos.
El agrupamiento de su poblacin se caracteriza por contar con

poblados regulares y una cabecera municipal con caractersticas urbanas.
Los municipios semiurbanos poseen localidades con una poblacin que
oscila entre los 10,000 y 15,000 habitantes. 26
Municipio rural: Se caracteriza por mantener actividades desarrolladas con
el sector primario: agricultura, ganadera, pesca y minera. Presenta una
dispersin poblacional y la carencia de infraestructura y equipamiento
para la dotacin de servicios pblicos, manteniendo severas deficiencias
en cuanto a los niveles de bienestar social. Prevalece una marcada ten-
25
Cedemun, Glosario de la Administracin Pblica Municipal, en Los municipios de Mxico, informacin para el desarrollo, Mxico, Cedemun/Segob, 1998, Disco compacto.
26
Idem.
66
dencia migratoria hacia ciudades y municipios con mayor equipamiento

y diversificacin de actividades econmicas, con la intencin de conseguir
mejores oportunidades de empleo e ingresos.
Su tendencia poblacional se incrementa en funcin de la cercana

con municipios o ciudades con mayor equipamiento y actividad
econmica. El municipio rural presenta localidades con menos de 5,000,
habitantes. 27
Las categoras anteriores, junto con la definicin que se ha dado
sobre el municipio, si bien no son definitivas, nos otorgan un panorama
amplio que nos permite concluir lo siguiente:
En Mxico, los municipios difieren profundamente entre s; el municipio puede entenderse perfectamente como institucin, pero al mirar
dentro de su estructura interna; dentro de sus actividades propias y las
prcticas de los ciudadanos que habitan en ellos, descubrimos que los
municipios de nuestro pas son profundamente diversos y heterogneos, cada uno con sus propios dilemas y problemticas y en espera de
cobrar un papel ms importante en el manejo y resolucin de sus conflictos internos.
Por otra parte, el entender esta diversidad, en adicin a la cuestin
del centralismo mexicano, nos permitir explicar los procesos e inercias
que generaron importantes acciones de gobierno, dirigidas a descentralizar
diversas funciones dentro del mbito municipal con el fin de responder
a la complejidad de esta entidad gubernamental.
El eje articulador del trabajo lo constituye el problema de la centralizacin, frente a la solucin descentralizadora como alternativa para
superarlo. Por lo tanto, a partir de este momento, la investigacin
retoma la forma de ejercer las polticas y la administracin pblica,
concretamente en los niveles de gobierno estatal y municipal. Sin
embargo, el aspecto municipal es el que sobresale por sus implicaciones
de largo plazo y que ha permitido, entre otras cosas, dar un rostro
moderno al municipio mexicano, aunque sea de forma un tanto desequilibrada.
27
Idem.
67
LA
TRES
C APTULO 3
La nueva dinmica
del municipio
contemporneo
TRANSFORMACIN DEL MUNICIPIO

EN LA DCADA DE LOS OCHENTA
A pesar de los mltiples cambios efectuados al texto constitucional, el

municipio se mantuvo sujeto a distintas polticas de carcter centralizador durante casi todo el siglo XX . Sera a partir del programa de
gobierno formulado en 1982, cuando se dio impulso al Nuevo Federalismo Mexicano; y con l a la vida municipal, la cual cobr una mayor
dimensin e importancia al quedar inserta dentro de la dinmica de
modernizacin poltica y administrativa, de las nuevas condiciones a
las que en ese periodo se enfrent el pas.
Alcanzar un entendimiento satisfactorio de la reforma de 1983, referente al fortalecimiento municipal, implica ubicarse, aunque en trminos
generales, en un contexto histrico de alteraciones y cambios econmicos, sociales y polticos, ocurridos a principio de aquella dcada.
Paralelamente, debe identificarse que la reforma realizada por el Constituyente Permanente, a iniciativa del Poder Ejecutivo de aquel entonces,
se inscribi en la confluencia de un binomio de orientaciones bsicas
de gobierno: descentralizacin de la vida nacional y democratizacin
integral.
Precisamente, dentro de aquellas disposiciones gubernamentales, la
cuestin de la vigencia de las instituciones locales (sus planteamientos
y la urgencia de adecuar el municipio a las necesidades del Mxico contemporneo) ocuparon un lugar privilegiado. 28
28
La cuestin de la institucin municipal, vinculada con ese tema de importancia central que es la democracia, ocup la atencin del presidente Miguel de la Madrid desde sus
aos de formacin profesional (...) inters que se continu posteriormente en sus ensayosjurdicos (...) Ya como Presidente de la Repblica retom el tema en sus mensajes ms importantes, en: Centro Nacional de Desarrollo Municipal, op. cit., Mxico, 1999.
69
Indefectiblemente, las circunstancias en las que se realiz la reforma

al artculo 115 constitucional condujeron al cuestionamiento y replanteamiento, no slo del federalismo mexicano, sino del Estado mismo.
Como lo demuestra el recorrido histrico planteado en los captulos
anteriores, ha sido innegable la existencia de una marcada tendencia
centralizadora en la vida nacional; centralizacin que justifica su necesidad
en primera instancia, para consolidar el Estado -nacin y que pudo
observarse con mayor intensidad, a partir de la dcada de los aos
cuarenta del siglo pasado; a partir de dicho periodo, el pas transitara
todos los caminos de esta prctica de gobierno. 29
Tal situacin no es fortuita, ms bien obedeci a que los gobiernos
posrevolucionarios, ante los problemas de dispersin poltica, econmica
y social, se vieron en la necesidad de crear estructuras para impulsar la
integracin de instituciones pblicas.
De la misma manera, se pretendi un desarrollo econmico y social
planificado, proceso que culmin responsabilizando al Estado de toda
clase de injerencias econmicas.
En lo poltico, debe reconocerse que el gobierno federal, sustentado
una onerosa y extensa burocracia, provoc que el Estado incrementara su
poder y esfera de accin frente a los gobiernos estatales y municipales.30
En este sentido, hablamos de un tipo de gestin radicada en la voluntad
de los gobernantes, ms que en el consenso de la sociedad.
La organizacin del territorio ha recorrido sendas semejantes; concentracin de la poblacin y de la industria, presencia de polos de
desarrollo y, en el trasfondo, un extenso paisaje rural por donde no alcanz
a pasar el progreso.
29
El programa que estableci la Constitucin de 1917 finc las bases para la integracin
poltica territorial y cultural de nuestra voluntad, sin embargo, nuestra prctica poltica
apunt la necesidad de matizar la prctica del federalismo como una dinmica centralizadora que permiti toda una larga fase de multiplicacin en la riqueza, de aceleramiento
econmico y desarrollo social; y crear centros de produccin modernos. Ello nos fue conduciendo al centralismo que impidi un desarrollo municipal. Blanca Acedo y Ernesto Ruiz.
El municipio en el marco de la reforma del Estado, en Federalismo y desarrollo, ao 7, Mxico, Banobras, marzo-abril de 1993.
30
El Estado federal significa, por lo pronto, una forma de divisin del poder poltico no slo
desde el punto de vista funcional, sino sobre todo desde el punto de vista territorial, y con
arreglo a la cual hay un nico poder para ciertas materias y una pluralidad de poderes (...) Se
trata de un Estado en que la unidad y diversidad, la centralizacin y la descentralizacin,
se resume en una unidad dialctica, caracterizada como una especfica conexin de las relaciones de coordinacin. Andrs Serra Rojas, Teora y prctica del federalismo mexicano, Mxico, Comisin
de Fortalecimiento Municipal de la LVI Legislatura de la Cmara de Diputados, 1996, p. 50.
70
La centralizacin concentr la actividad y los recursos humanos, materiales y financieros en zonas y grupos sociales restringidos; provoc en
amplias regiones y comunidades perifricas el desaprovechamiento de
los recursos, el incremento del desempleo, la inactividad productiva y
la migracin explosiva. La centralizacin y sus efectos negativos, por
tanto, se reprodujeron sistemticamente en todos los aspectos de la
vida poltica, econmica y social influyendo incluso, a las formas de
pensamiento y la cultura.
Fue en este contexto centralizador que ya haba agotado sus posibilidades cuando estall la crisis econmica que sumergi al pas en
serios desajustes durante los aos subsecuentes. 31
Si bien, ya se advertan algunos problemas desde los aos setenta;
a partir de 1982 se hizo patente el agotamiento del modelo econmico
de crecimiento que se haba aplicado desde la posguerra, cobrndose
conciencia de la necesidad de revisar la estructura y funcionamiento,
no slo del aparato estatal, sino de las formas de practicar la gestin
administrativa y social, as como del destino de los recursos ejercidos
mediante el gasto pblico.
La incapacidad que mostraban para entonces los sistemas de seguridad y bienestar social, as como la aparicin de algunos problemas
financieros, motiv el cuestionamiento del Estado benefactor y su
operatividad, lo cual devino en la bsqueda de alternativas para rectificar el rumbo.
El pas requera de acciones drsticas, no paliativos ni retrica; el
viraje que deba realizarse para asegurar la sobrevivencia de la nacin y
un futuro estable sera, ciertamente, radical. 32
31
Planteamiento pblico del presidente Miguel de la Madrid Hurtado sobre su concepto de Descentralizacin de la vida nacional (...) Los mexicanos reconocemos en las constituciones de 1824, 1857 y 1917, que la frmula para lograr la unidad del desarrollo nacional
del mosaico geogrfico, tnico y cultural que es nuestra realidad, era respetar lo diferente y
consolidar lo comn para conjugar las fuerzas regionales (...) que nuestra tesis federalista no
slo comprende el necesario fortalecimiento de los gobiernos de los estados, sino que
vayamos ms adelante (...) tomando pasos firmes para fortalecer el municipio libre (...) tal
como reza el articulo 115 constitucional. Cedemun, op. cit., p. 31.
32
La discusin sobre la reforma del Estado (...) se inscribe en el complejo proceso de
cambios ocurridos en el mundo, que han llevado a una transformacin radical del escenario
que qued configurado al trmino de la Segunda Guerra Mundial (...) La revolucin en los
conocimientos y la tecnologa ha modificado sustancialmente los sistemas de produccin, de
convivencia e incluso la idea que las sociedades tienen de s mismas y los contenidos de la
relacin entre el Estado y la sociedad. Jos Luis Mndez, La reforma del Estado en Mxico:
Alcances y lmites, Gestin y Poltica Pblica, vol. III, nm. 1, primer semestre de 1994, p. 185.
71
La nueva dinmica
Era innegable que los supuestos del proyecto estatista de la posguerra, no se avenan ya con las realidades polticas y econmicas que
empezaron a despuntar en esos aos en los mbitos nacional e internacional.
La reorientacin que Mxico necesitaba en sus polticas se concret
en el planteamiento que solidific en el programa de Modernizacin
Administrativa.
Dicho programa consideraba abatir la inflacin como prioridad nacional,
incluyendo las medidas correctivas del programa inmediato de reordenacin econmica en el Plan Nacional de Desarrollo. El primer objetivo, de reducir la inflacin, a un 80 por ciento en 1983 y a un 40 por
ciento en 1984 tuvo xito, por lo que a partir de ese momento, comenzaran a adoptarse nuevos criterios para conducir el desarrollo de la nacin
en general.
Entre otras metas del Plan, se contempl reorganizar la administracin pblica en general, llevndose a cabo una transformacin de
la gestin pblica en los tres niveles de gobierno, donde el municipio ocup un lugar trascendente.
As, la poltica econmica implementada se caracteriz, fundamentalmente, por la contencin drstica del gasto pblico 33 la imposicin
de topes salariales y una poltica de liberalizacin de precios en el
mbito macroeconmico; pero en la microgestin, se procur, mediante
la reforma realizada en 1983, reasignar importantes montos de recursos
hacia los municipios, mientras se devolvan sus capacidades fiscales en la
prctica.
As comenz el final de las soluciones centralizadoras, que declinaron dejando atrs la poca en que el talento se encontraba encerrado
en la capital de la Repblica. No era, en aquel momento, ni es posible
actualmente, que desde el centro se tuvieran las mismas sensibilidades
y pticas de las necesidades tal y como las comunidades locales las perciben
en su propio entorno.
En el nuevo modelo de desarrollo implantado (descentralizacin de
la vida nacional) deba otorgarse una alta prioridad al desarrollo regional,
as como restituirle al municipio la importancia debida. Aquella restitucin deba imprimir a la institucin una nueva vitalidad que se
expresara en una estrecha relacin entre gobernantes y gobernados, una
33
el siglo
72
Mara del Carmen Gutirrez Meja, Crisis y deuda externa: crculo vicioso, Mxico hacia
XXI , visin de una generacin. Mxico, SEP / CREA / SEN / UAM , 1988, pp. 147-149.
atencin ms eficaz a las problemticas de siempre y una revitalizacin

de la participacin comunitaria en las tareas de gobierno para resolver de
forma conjunta los problemas ms inmediatos.
Slo as se revertiran las causas del agravamiento de las disparidades entre regiones, estados, e incluso, entre poblaciones de un mismo estado, que haban tenido lugar en aos anteriores y que haban
agravado las abismales diferencias en los niveles de vida y bienestar
entre el campo y la ciudad. 34
As se dio gran importancia a la idea de descentralizar 35 la toma de
decisiones, tanto en lo concerniente a las actividades productivas, como
en lo poltico y la administracin pblica.
Con la intencin de combatir la inercia concentradora, se adoptaron
medidas para renovar la vida municipal y se defini, en trminos constitucionales, un conjunto de poderes propios de los ayuntamientos, a
fin de permitirles planear y reglamentar su desarrollo.
La descentralizacin de la vida poltica, administrativa, econmica,
social y cultural, como imperativo impostergable en nuestra nacin, en
la prctica implic una extensin, densidad, diversidad y complejidad,
orientados al perfeccionamiento del desarrollo social.
LA
ALCANCES DE
REFORMA DE 1983
Si acaso, existieron tiempo y circunstancias histricas que pudieron

justificar el centralismo, las realidades en aquel momento de crisis y las
necesarias perspectivas histricas que debieron constituirse para avanzar,
reclamaron, y lo siguen haciendo, la dispersin geogrfica de nuestro
desarrollo, un progreso econmico y social ms equilibrado por regiones
y la difusin orgnica del poder poltico en su dimensin territorial. En
lneas generales, sas son las circunstancias en las que se gest la reforma
al artculo 115 constitucional.
34
Una relacin descentralizada entre un Estado y un municipio presenta las siguientes
caractersticas: a) los rganos municipales estn dotados de amplia competencia, b) los
rganos municipales estn libres de una relacin jerrquica y, c) los rganos municipales
aplican el orden nacional slo en determinados momentos. Jos Gmez Torruco, El municipio mexicano, Revista Pensamiento Poltico, vol III , nm. 10, p. 188.
35
Por descentralizacin se entiende bajo tres dimensiones: al interior de la administracin pblica; la descentralizacin social y finalmente la territorial. Descentralizar es efectuar una redistribucin del poder poltico mediante un proyecto federal, Roberto Gmez
Collado, La descentralizacin poltico territorial, Revista del IAPEM, nm. 19, julio septiembre
de 1993, pp. 67-88.
73
La nueva dinmica
Como antao, el municipio libre, cimiento de la organizacin poltico-administrativa y de la divisin territorial de la Repblica, result ser
el espacio adecuado y legtimo para avanzar en la descentralizacin del
desarrollo y profundizar la prctica democrtica en Mxico. La decisin
estaba dada, haba que volver los ojos a una institucin casi mtica que
yaca en el olvido.
As, el municipio libre constituye el espacio geogrfico en el que las
expresiones jurdicas y sociales de s mismo, son necesarias para que
los ciudadanos desarrollen su vida poltica. No obstante, se debe reconocer que ese anhelo no se hizo efectivo, debido a diversas prcticas
polticas que obligaron a matizar al federalismo en una dinmica que, en
su momento, dio frutos en el proyecto econmico y social, pero que
agot tambin sus posibilidades. Finalmente y de forma paradjica, esa
dinmica centralizadora era la misma que se manifestaba ya, como
obstculo principal para realizar el proyecto nacional.
En ese sentido, es evidente que el tema del fortalecimiento municipal implic, en el marco de un autntico federalismo, hablar del fortalecimiento nacional, pues el municipio es la base fundamental del Sistema Federal Mexicano. A este respecto, siempre ser una verdad que
esta institucin, an cuando tericamente constituye una frmula de
descentralizacin, en nuestra realidad lo ha sido ms en el sentido
administrativo que en el poltico.
Nuestro municipio es un ideal incumplido de la Revolucin mexicana. Representa una de las formas de organizacin a la que no se le ha
podido dar vida, el vigor y la trascendencia que debe tener. La debilidad
del municipio no es fortuita, se debe a su insuficiencia financiera, a la
debilidad organizativa y administrativa, tanto para cubrir los servicios
pblicos normales, como para tener una mayor participacin en las
tareas del desarrollo nacional. 36
Ciertamente, hasta los aos ochenta los municipios eran una tesis
constitucional; no haban tenido los instrumentos para cumplir sus
funciones de clula bsica en nuestro rgimen poltico y slo cumplan
dbilmente su papel de organizacin administrativa; la vida municipal
haba sido un fracaso ms de la democracia, pudiendo ser, precisamente, la escuela genuina de esta ltima, pues el municipio permite
mayor cercana de la poblacin con su gobierno.
36
74
Cedemun, op. cit., p. 67.
Por todo ello, el gobier no federal se plante la revisin de las

estructuras diseadas al amparo de la Constitucin, a fin de instrumentar un proceso de cambio que hiciera efectiva en el federalismo, la
clula municipal, tanto en autonoma econmica, como poltica y de
desarrollo. El resultado de las reformas fue el inicio de la transicin de un
federalismo dbil hacia un federalismo maduro, mediante el cauce de
la modernizacin a la institucin municipal.
De esta manera, cobrara plena presencia ste mbito de gobierno
en la vida nacional, caracterizado por las cualidades y aspectos siguientes; dicho precepto estuvo dividido en diez fracciones, de las que siete
corresponden especficamente a las estructuras municipales, dos seran
comunes a los estados y municipios, y una ms quedara sin mayores
modificaciones que las contenidas en el texto constitucional vigente.
La modificacin de 1982 al texto constitucional, implant no slo la
libertad que el municipio tiene para la administracin de su patrimonio;
especialmente implicaba el aseguramiento de los elementos mnimos con
que debera contar la hacienda municipal, traducindose en los rendimientos de sus bienes, las contribuciones que estableceran las legislaturas
de los estados; y que cuando menos deban comprender la propiedad
inmobiliaria, divisin, consolidacin, transicin, mejora y cambio de
valores de los inmuebles; las participaciones federales que correspondan al
municipio, en fin, ingresos derivados de la prestacin de los servicios.37
La reforma tambin precis cules seran los servicios pblicos que
corresponde prestar al municipio, en forma exclusiva o coordinadamente con los estados, con lo cual se alej a la institucin municipal
de las frecuentes intromisiones que los gobiernos estatales realizaron en
otros tiempos.
Bajo la argumentacin descrita, es quizs ste, el aspecto poltico de
la reforma ms relevante y seguramente de los que incidieron, y lo seguirn
haciendo, en la transformacin de la realidad municipal, toda vez que
se crearon nuevos cauces para desarrollar las relaciones de poder entre
los gobiernos estatales y municipales.
De forma esquemtica, puede decirse que los principales cambios
fueron los siguientes:
37
Con anterioridad a la reforma de 1984, con bastante frecuencia los ayuntamientos
enviaban a las legislaturas locales sus respectivos presupuestos de egresos para su aprobacin.
Por su parte, los congresos locales por s y ante s mismos, modificaban caprichosamente
los renglones de los presupuestos, obligando a los municipios a ejecutar obras decididas por
las legislaturas. Jos Luis Gmez Erg, La participacin del municipio dentro del sistema
federal, Federalismo y Desarrollo, ao II , nm. 63, agosto-septiembre de 1998, p. 41.
75
La nueva dinmica
Se ratific el principio constitucional de la personalidad jurdica del municipio y qued establecida su capacidad jurdica para ejercer actos de dominio
sobre su patrimonio.
Se fortaleci la institucin de la divisin de poderes en los tres niveles
de gobierno.
Se estableci un marco regulador del desarrollo normativo de los ayuntamientos que legitim la facultad de los municipios para convenir programas con otros municipios, con los gobiernos locales y con la federacin para consolidar su desarrollo.
Se conserv el concepto originario del artculo 115 que prescribe la libre
administracin de su hacienda y se delimitaron sus fuentes tributarias,
reservndoseles los impuestos con la propiedad inmobiliaria.
Se dot al municipio de las bases legales para que formule, apruebe y
administre su Plan de Desarrollo Urbano y Municipal.
Se fincaron criterios uniformes y procedimientos acordes con nuestro
rgimen de garantas, para dar mayor seguridad a los gobernados y
sus representantes, en lo relativo a la desaparicin o revocacin del mandato de los ayuntamientos y la suspensin o destitucin de sus miembros.
Se ampliaron los cauces participativos a los partidos polticos en beneficio de los ciudadanos, al hacer extensivo a todos los municipios el
principio de representacin proporcional en la integracin de los ayuntamientos.
Se aplicaron explcitamente a todos los trabajadores municipales del
pas las garantas que el artculo 123 constitucional les confiere en
cuanto a derechos laborales y, finalmente;
Se estableci un rgimen constitucional claro y al mismo tiempo flexible que permitiera conservar el patrimonio constitucional de los municipios, graduando y diferenciando las reformas en cada Estado, de acuerdo con la heterogeneidad entre los diferentes municipios.
Pese a las reformas constitucionales y los avances obtenidos, los

cambios de fondo se impulsaran durante el sexenio siguiente.
Durante el sexenio comprendido entre 1988 y 1994, diversos factores externos confluyeron para intensificar las polticas modernizadoras iniciadas en aos anteriores; los costos de la transformacin estructural hicieron necesario responder oportunamente a las demandas
que aos de polticas burocratizadas y paternalistas haban generado
consigo.
76
As, lentamente comenzaron a desaparecer numerosos subsidios, lo

cual se presentaba como un anticipo del fin que tendran las polticas
populistas, la desarticulacin del Estado burocrtico y la promocin de
un liberalismo maduro, por tanto, condujo a la bsqueda de alternativas
para integrar a los sectores marginados del proceso modernizador.
La idea general subyacente en la nueva implementacin de polticas,
era reconstruir las relaciones entre la sociedad y el Estado, gravemente
deterioradas por la excesiva centralizacin en la toma de decisiones que
afectaban directamente a la sociedad.
A partir de ese momento, el gobierno impulsara profundamente
algunas polticas orientadas a favorecer la descentralizacin en varios
frentes; uno de ellos fue la federalizacin de los recursos econmicos,
patentizada al menos, en la transferencia de fondos y recursos hacia los
municipios.
Los Fondos Municipales de Solidaridad fueron el marco esencial en
el que se dieron estos esfuerzos, iniciando con una cobertura en 13
estados para 1990; en 1991 participaban ya 25 entidades; y en 1992 el
programa alcanz una cobertura nacional.
El objetivo fue canalizar recursos federales y estatales a los municipios para que, juntamente con las comunidades, llevaran a cabo obras
y acciones de beneficio comunitario.
Los Fondos Municipales de Solidaridad constituyeron el instrumento ms importante para apoyar el fortalecimiento municipal a principios de los noventa, actuando como instancia de atencin a la demanda
social de servicios bsicos e infraestructura, adems de fungir como
esquema en el que se conjuntaron los esfuerzos sociales y de los ayuntamientos para impulsar el desarrollo municipal.
Para el ao de 1994, los recursos federales transferidos a los municipios significaron alrededor de 25 por ciento de los recursos del Ramo
26 del presupuesto federal. 38 Otras modalidades programticas de transferencias de recursos hacia los municipios fueron los programas de escuela
digna, crditos a la palabra, nios en solidaridad, hospital digno y fondos de apoyo a la produccin.
La tendencia de las modificaciones al gasto fue atacar directamente
a los problemas sociales en su origen, pero desafortunadamente, de
nueva cuenta, el proceso por el cual se llevaron a cabo dichas polticas,
38
Federalismo y municipio, op. cit., p. 11.
77
La nueva dinmica
estuvo edificado no en la estructura que ofrecan los gobiernos municipales, sino en una estructura centralizada y paralela, ejecutada desde la
Secretara de Desarrollo Social. 39
La deficiencia ms grave, sin embargo, fue el retroceso ideolgico
del gobierno, que en ese momento adopt una concepcin del municipio como un rgano administrativo del poder poltico central. En contrapartida, el acierto ms importante fue descentralizar, en cierta manera,
la administracin de los recursos financieros tendientes a fomentar la
inversin en obras pblicas; este ltimo aspecto se patentiz en una
nueva relacin fiscal del municipio con la Federacin.
RELACIONES FISCALES
MUNICIPIO -F EDERACIN
Mejores municipios y estados harn fuerte y progresivo al Estado mexicano federal, por tanto, el federalismo debe ser, no slo forma de gobierno, sino forma de la sociedad y, sobre todo, un esquema de desarrollo.
En esta lgica, Federacin y estados se fortalecern, en la medida que
brinden una atencin eficaz a las demandas de los municipios mexicanos; pero esa demanda, evidentemente, no se satisface con discursos
gubernamentales, sino que requiere de acciones concretas de trabajo
que indefectiblemente necesitan de financiamiento.
En el financiamiento para el desarrollo municipal, las relaciones fiscales entre la federacin, los estados y los municipios son de vital
importancia; no obstante, en Mxico se han desarrollado a contracorriente
de lo que dictan los planteamientos y tesis formales del federalismo. 40
39
El programa tuvo algunos desaciertos. A nivel organizativo, se coloc como una
estructura paralela respecto de las estructuras propias de los gobiernos locales, por ejemplo,
del ayuntamiento y del cabildo, puesto que los recursos se (canalizaban) directamente desde
la Secretara de Desarrollo Social hacia los comits o coordinadoras de stos. De tal forma
que los gobiernos locales, si bien aprovecharon estas estructuras para realizar importantes
obras de infraestructura en los municipios, llegaron a considerar a los comits como una
estructura alterna que no requera de la coordinacin con el gobierno local y que, por lo
tanto, gener algunos conflictos de competencias entre estas instancias y tambin algunos
conflictos de liderazgo poltico a nivel local. Liliana Rivera Snchez, Organizacin y participacin social en los gobiernos locales, CIUDADES, nm. 39, Puebla, Mxico, RNUI , julio-septiembre, de 1998.
40
El Estado federal significa, por lo pronto, una forma de divisin del poder poltico no
slo desde el punto de vista funcional sino sobre todo, desde un punto de vista territorial
y con arreglo a lo cual hay un nico poder para ciertas materias y una pluralidad de
poderes. Se trata de un Estado en el que la unidad y la diversidad, la centralizacin y la
78
En este sentido, la tendencia mexicana, a pesar de las reformas,

sigue siendo la centralizacin de los recursos. Por lo tanto, su control,
aplicacin y evaluacin por parte de la Federacin, asfixian las esferas
relacionadas con este importante rubro de la vida municipal.
El centralismo, en el desarrollo econmico y social del pas, originalmente evit la atomizacin y desorden de proyectos productivos e
inversin, despus y de forma irnica, se ha erigido como mecanismo
de control de la vida social, econmica y poltica, estructurndose
como prctica de subordinacin de los niveles de gobierno estatal y
municipal al federal.
Este tipo de prcticas, por tanto, ha contribuido a posponer el
desarrollo de las comunidades radicadas en los municipios del pas,
profundizado las contradicciones sociales, el descontento local y ha fomentado, invariablemente, el retraso en la maduracin de la Federacin, el
desarrollo y la gobernabilidad.
Los saldos del centralismo fiscal se expresaron en la precaria
infraestructura administrativa y capacidad de accin de los gobiernos
locales, incrementando la debilidad institucional de estados y municipios,
impidindoles convertirse en ejes de desarrollo regional y en constructores o conductores del consenso social.
Por esta razn, debe rechazarse la asignacin centralizada de recursos,
porque provoca injusticias y desigualdades; induce a la sensacin de marginacin entre los habitantes de los estados y municipios mexicanos respecto a los grandes problemas nacionales, provoca que los gobiernos federal
y estatales, establezcan planes que ni siquiera son consultados y mucho
menos discutidos con los habitantes de los municipios.
El centralismo ha despojado al municipio de capacidad y recursos
para desarrollarse en su mbito territorial y poblacional. La centralizacin fiscal es, precisamente, uno de los puntos negativos del peculiar
federalismo mexicano y ello se constata al comparar el monto de
recursos que se asigna en Mxico a estados y municipios con otras
naciones de rgimen federal (vese cuadro 1).
descentralizacin, se resumen en una unidad dialctica, caracterizada por una especfica

concesin de las relaciones de coordinacin, supra y subordinacin. Jurdicamente, el Estado
federal es, pues, simplemente una amplia forma de descentralizacin y de divisin territorial del poder. Andrs Serra Rojas, Teora y prctica del federalismo mexicano, Mxico, Comisin
de fortalecimiento municipal de la LVI legislatura de la Cmara de Diputados, 1996. p. 50.
Para una visin ms amplia sobre el federalismo fiscal, consulte la obra El federalismo fiscal
en Mxico, editado tambin por el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la
Repblica.
79
La nueva dinmica
Cuadro 1
Comparativo de la participacin de los niveles de gobierno
en el gasto pblico expresado en porcentaje del gasto total*
NIVEL DE GOBIERNO
1982
1986
1991
1996
2000
Alemania
Central
Regional
Local
58
25
17
58
25
17
61
23
16
57
25
18
60
22
18
Estados Unidos
Central
Regional
Local
58
21
21
58
22
20
57
22
21
56
22
22
57
22
21
Canad
Central
Regional
Local
42
41
17
43
41
16
42
42
17
42
40
18
40
40
20
Mxico
Central (federal)
Regional (estatal)
Local (municipal)
91
8
1
78
18
4
81
15
4
80
15
5
75
17
8
PAS
*Fuente: Elaboracin y adicin propia, tomando como base a Enrique Cabrera Mendoza, Los dilemas de la
modernizacin municipal, Mxico, Miguel ngel Porra, 1996.
Es preciso aclarar que el cuadro contiene algunos sesgos, pues los

pases analizados muestran grados de desarrollo econmico bastante
dispares en relacin con Mxico; pero resulta ilustrativo para el caso,
que el nivel de desarrollo econmico de un pas est relacionado positivamente con el nivel de descentralizacin fiscal. 41
El cuadro anterior muestra claramente que Mxico, frente a otros
pases, mantiene uno de los ms altos grados de centralizacin fiscal,
donde el nivel federal, con todo y las importantes reformas que se han
realizado; retiene un 75 por ciento de los recursos destinados al gasto
pblico, en comparacin con 57 por ciento promedio del resto de los
pases considerados.
En lo referente al nivel municipal la comparacin es ms notoria,
pues Mxico, hasta la dcada de los noventa, no canaliz, ni siquiera, un
10 por ciento de su gasto pblico total hacia los municipios.
Ahora bien, no todos los saldos han sido negativos pues existen
mltiples avances:
41
Al respecto, vase Enrique Cabrera Mendoza (coord.), Los dilemas de la modernizacin
municipal; estudios sobre la gestin hacendaria en Municipios urbanos de Mxico, Mxico, Miguel
ngel Porra, 1996, p. 19.
80
a) La reforma de 1983 permiti combatir y revertir, aunque de forma

lenta, la centralizacin de recursos en manos de la Federacin, para
reasignarlos de forma racional y equitativa a los municipios del pas.
b) A partir de las tesis del Nuevo Federalismo Mexicano, que incluyeron
todo un apartado especfico sobre materia hacendaria; y concretamente
sobre federalismo fiscal, los municipios del pas se vieron beneficiados
ampliamente por una mayor transferencia de recursos federales.42
c) Se acentu la discusin sobre la conveniencia de que los municipios
incrementaran sus facultades fiscales y de control administrativo, dotando de mayor autonoma a las entidades fiscales municipales para el
ejercicio del gasto pblico.
Por otra parte, durante el periodo comprendido entre 1994 y el ao

2000, se alcanzaron logros verdaderamente importantes, e incluso nunca
vistos en la historia contempornea de Mxico; se inici una importante poltica de combate frontal a la pobreza, reasignando directamente
los recursos pblicos, a travs de nuevos ramos dentro del presupuesto
de egresos de la Federacin.
Asimismo, se dio un impulso vigoroso al proceso de descentralizacin de recursos hacia los municipios, por lo que en 1995, los
antiguos cuadros programticos se integraron en un nuevo Fondo de
Solidaridad Municipal, pasando a representar 50 por ciento de los
recursos asignados por el Ramo 26 del presupuesto de egresos de la
federacin; es decir, prcticamente se duplicaron las posibilidades financieras
de los municipios en un contexto en el que los ms favorecidos eran
aquellos con mayores niveles de pobreza.
Tambin en ese ao, el Fondo General de Participaciones se increment sustancialmente, pasando del 18.1 por ciento, al 20 por ciento
de la recaudacin federal participable
Para 1996, con objeto de profundizar esa dinmica y con base en
los significativos resultados alcanzados, se ampli la participacin de los
programas a cargo de los municipios, hasta en un 65 por ciento del
Ramo 26. La estrategia y los mecanismos de los programas tambin se
adecuaron y enriquecieron con la nueva modalidad programtica
que fue conocida como Fondo de Desarrollo Social Municipal. En 1997
se mantuvo esa modalidad, as como el monto de sus participaciones.
42
El nuevo federalismo implica impulsar el desarrollo regional, para fortalecer el
nacional (...) El nuevo federalismo debe ser constructivo, nacional y democrtico, con una
amplia y eficaz proyeccin de la Federacin sobre los estados, que requieren una mayor participacin en impuestos federales. Andrs Serra Rojas, op. cit., p. 55.
81
La nueva dinmica
Como puede apreciarse, en lneas generales se impuls de manera

indita la participacin municipal en la distribucin y manejo de los
recursos y la operacin de programas sociales locales.
De 1990 a la fecha, el escenario municipal ha cambiado. Hoy los
municipios tienen mayores posibilidades reales para asumirse ante sus
comunidades como la instancia ms importante para atender demandas
prioritarias de servicios bsicos; las implicaciones de este hecho, en la
revaloracin municipal, son evidentes (vase cuadro 2).
Cuadro 2*
Monto de recursos asignados a municipios va principales fondos
(expresado en millones de pesos)
RAMO
ENTIDAD
26
RAMO
26
1997
MUNICIPIOS EN 1996 MUNICIPIOS
RAMO
33 1998
FAISM / FAFOMUN
RAMO
33 1999
FAISM / FAFOMUN
RAMO
33 2000
FAISM / FAFOMUN
Aguascalientes
91018,000.00
108537,000.00
180512,400.00
246502,779.00
221412,754.00
Baja California
81392,700.00
127345,983.00
281722,900.00
461565,938.00
471308,345.00
Baja California
76695,600.00
94914,250.00
127230,500.00
136090,537.00
88696,116.00
Campeche
Sur
158045,400.00
129093,250.00
209050,200.00
296836,200.00
294595,582.00
Coahuila
107185,400.00
164450,000.00
313034,700.00
522195,355.00
550089,235.00
Colima
488028,000.00
98674,846.00
141641,200.00
165664,436.00
124759,441.00
Chiapas
569455,900.00
588731.000.00
949830,800.00 1,761771,977.00
2,156447,290.00
Chihuahua
161791,600.00
208851,500.00
405804,600.00
710035,883.00
626918,800.00**
484363,756.00
Durango
199203,700.00
201451,250.00
300035,500.00 1,398524,355.00
521103,340.00
Guanajuato
300673,300.00
402080,250.00
751828,000.00 1,548371,699.00
1,650301,193,00
Guerrero
377799,300.00
436614,750.00
844090,400.00
1,892097,343.00
Hidalgo
302156,700.00
306945,948.00
467907,500.00 1,487817,490.00
942982,412.00
Jalisco
251766,400.00
327959,948.00
784052,300.00 2,878861,935.00
1,723497,573.00
34,076346,348.00
Distrito Federal
816608,041.00
781871,539.00
Mxico
366621,900.00
541862,750.00 1,460640,900.00 1,360102,005.00
Michoacn
318365,900.00
412769,500.00
736646,700.00
402927,491.00
1,614622,561.00
Morelos
126579,700.00
140604,750.00
257241,500.00
301004,400.00
412481,773.00
Nayarit
150588,500.00
133204,500.00
208822,000.00
813033,065.00
292858,705.00
Nuevo Len
110429,000.00
177606,000.00
452878,300.00 1,539207,697.00
897014,517.00
Oaxaca
526257,400.00
545151,750.00
836356,000.00 1,755276,742.00
1,870967,972.00
2,118012,536.00
Puebla
418741,500.00
508150,500.00
936812,400.00
437596,200.00
Quertaro
196294,100.00
156227,500.00
277248,500.00
256923,130.00
464168,529.00
Quintana Roo
134435,900.00
119226,250.00
187556,600.00
824601,237.00
239820,427.00
San Luis Potos
274597,800.00
298476,750.00
471227,800.00
613779,322.00
951070,316.00
Sinaloa
170462,600.00
200629,000.00
358737,700.00
507554,982.00
664538,872.00
Sonora
101610,200.00
148549,623.00
306218,200.00
629245,709.00
533168,872.00
Tabasco
216368,700.00
222829,750.00
373047,700.00
684527,546.00
704493,897.00
82
RAMO
ENTIDAD
26
RAMO
26
1997
MUNICIPIOS EN 1996 MUNICIPIOS
RAMO
33 1998
FAISM / FAFOMUN
RAMO
33 1999
FAISM / FAFOMUN
RAMO
33 2000
FAISM / FAFOMUN
Tamaulipas
148874,700.00
206384,750.00
394944,800.00
306642,910.00
755615,430.00
Tlaxcala
152978,400.00
134026,750.00
211978,400.00
2,531433,523.00
300697,698.00
Veracruz
525105,900.00
666269,176.00
1,329555,800.00
Yucatn
209305,200.00
197340,000.00
377857,600.00
507159,375.00
717744,930.00
Zacatecas
245525,000.00
219540,750.00
312901,300.00
507159,375.00
554118,933.00
Totales
635073,219.00 3,101863,963.00
7,150000,000.00 8,222500.000.00 15,874400,000.00 27,031219,999.00 31,020061,650.00
*Elaboracin propia, con base en datos del presupuesto de egresos de la Federacin, para el ao 2000.
**Por decisin de la Cmara de Diputados, el Distrito Federal qued excluido de los recursos correspondientes a los fondos:
FAISM
FAFOMUN ,
correspondientes al ao 2000.
El cambio observado tambin ha implicado el reconocimiento del

municipio en sus reas de responsabilidad y actualmente ha tomado
fuerza la idea de ponderarlo como el factor de desarrollo social y
econmico del pas; es decir, como instancia gubernamental completa.
Definitivamente, una de las alternativas de desarrollo del pas que
reivindique los principios del federalismo, es la participacin activa de
todos los rdenes, en un conjunto de relaciones intergubernamentales
que consideren una mayor intervencin de las autoridades locales en la
formacin de polticas gubernamentales de rango nacional regional
y local.
Dichas relaciones deben ser concebidas dentro del nuevo federalismo,
como una alternativa en la que se comparten las responsabilidades
entre los distintos niveles de gobierno.
En este sentido, el cambio fue ms notorio a partir de 1998 (vese
cuadro 3) cuando se suprimi el Ramo 26 y apareci el Ramo 33 con
notables innovaciones fiscales para los municipios del pas.
Como lo demuestran los datos anteriores, la relacin fiscal ha evolucionado. A partir de la capacidad de convocatoria del gobierno federal,
la federalizacin de materias, la descentralizacin y la formacin de
sistemas de coordinacin, como responsabilidad social accionan actualmente a travs de las tres jerarquas de gobierno.
Con esos avances, es al mismo pueblo al que en distinto grado de
competencia y en los diversos rdenes de la divisin de gobierno, a quien
se tiene la obligacin de servir, lo cual obliga a enfatizar que es el
federalismo, el camino a seguir para contar con un gobierno capaz de
integrar eficientemente las actividades de la colectividad nacional.
83
La nueva dinmica
Cuadro 3
Fondos del ramo 33 segn la ley de coordinacin fiscal*
y monto de recursos para 1998
POSICIN
DENOMINACIN
CARACTERSTICAS
Fondo de Apor tacin para la

Infraestructura Social.*
Distribuido en Fondo para la

Infraestr uctura Social Estatal
(1, 261100,000.00 y Fondo Para
la Estructura Social Municipal
(9,142 300,000.00).
11
Fondo de Aportacin para el Fortalecimiento Municipal y del D.F.
Las apor taciones constituyeron

recursos frescos para los municipios; se orientaron al apoyo del
saneamiento de las finanzas
municipales, aspectos de seguridad y otras prioridades que
definieron los municipios. Import
6,732100,000.00.
111
Fondo de Apor taciones Mltiples.
Su manejo correspondi a los

estados y municipios, en consecuencia, se present una serie
de operaciones y de acciones de
asistencia social, as como la preocupacin por incrementar la infraestructura escolar de nivel bsico.
Impor t 3,655300,000.00.
1V
Fondo de Apor taciones para la

Educacin Bsica y Normal.*
Correspondi a los estados y al

Distrito Federal, recibir apoyos
complementarios para ejercer las
atribuciones que de manera
exclusiva les asign la Ley General de Educacin. Impor t
$67,512 647,000.00.
Fondo de Apor taciones para los

Servicios de Salud.*
Su manejo correspondi a los

estados y al Distrito Federal, segn
lo dispuesto en los ar tculos 3o.,
13 y 18 de la Ley General de
Salud. Para aquel ao. Impor t
10,546151,400.00.
* Elaboracin propia con base en datos de la Ley de Coordinacin Fiscal y Federalismo y Municipio, nm. 11,
marzo de 1998, p. 28.
84
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 reconoci la necesidad de

una mayor participacin de los estados y municipios en la vida nacional,
por lo que se efectu una reasignacin de recursos, responsabilidades y
atribuciones entre los tres niveles de gobierno.
En este contexto se implantaron las bases para que el Nuevo Federalismo Mexicano, como un instrumento redistributivo y compensatorio,
se desarrollara propiciando un desarrollo regional ms equitativo, basado
en la descentralizacin de funciones, recursos y programas pblicos, as
como el impulso a la vida municipal.
Un resultado, hasta cierto punto lgico del proceso descentralizador,
es que el gobierno federal emprendi el fortalecimiento de los estados
y municipios a travs de la mayor asignacin de recursos; expresin
tambin de la vocacin municipalista de anteriores gobiernos, fueron la
modificacin a la Ley de Coordinacin Fiscal ( LCF ) y la creacin del Ramo
33 del presupuesto de egresos de la federacin, que sustituy en 1997
al antiguo Ramo 26. 43
Las modificaciones a la LCF tuvieron dos propsitos fundamentales;
primero, promover el proceso de descentralizacin y la participacin de
los estados y municipios en las tareas del desarrollo regional; y segundo,
favorecer la participacin social en el desarrollo de los programas y estrategias correspondientes.
Como primer paso para alcanzar dichos objetivos, en 1995 se reform la
Ley de Coordinacin Fiscal para establecer que el Fondo General de Participaciones se debera de constituir con el 20 por ciento de la recaudacin
federal participable, porcentaje que permaneci vigente hasta el ao 2000.
En lo que se refiere a las aportaciones federales para entidades
federativas y municipios, se crearon cinco fondos durante 1998, mediante
los que se especializara la asignacin de recursos a estados y municipios
a partir de un enfoque eminentemente social; tres de los cuales tenan
influencia directa en los municipios, en lo tocante al fortalecimiento de
las capacidades de atencin a las demandas de la poblacin ms desprotegida y marginada.
43 Las reformas y adiciones a la Ley de Coordinacin Fiscal ( LCF ) fueron publicadas en el

Diario Oficial de la Federacin el 15 de diciembre de 1995 y sta entr en vigor el 1o. de enero
de 1996. La Ley de Coordinacin Fiscal a partir de enero de 1998 rige las relaciones tributarias entre los diferentes niveles de gobierno. Diario Oficial de la Federacin, 15 de diciembre de
1995.
85
La nueva dinmica
Este formato oper slo un ao, pues en el 2000 se crearon nuevos

fondos, siendo actualmente siete, mismos que subsisten hasta la fecha.
En el presupuesto para los aos 2000 y 2001, algunos de ellos se subdividen para una mejor asignacin de los recursos (vase cuadro 4).
Cuadro 4
Fondos y montos destinados al apoyo de estados y municipios
durante los aos 2000 y 2001*
MONTO DE RECURSOS
NOMBRE DEL FONDO
2000
Fondo de Apor taciones

para la Educacin Bsica y Normal
$105,652544,700.00
para los Servicios de Salud
$20,022700,000.00
Infraestructura Social distribuido en:
$15,989722,500.00
Fondo para la Infraestructura Social Estatal
$1,937954,367.00
Fondo para la Infraestructura Social Municipal $14,051768,133.00
Fondo de Apor taciones para el
For talecimiento de los Municipios
$15,030339,150.00
Mltiples dividido en:
$5,206253,646.00
Fondo de Asistencia Social
$2,374537,953.00
Fondo de Infraestructura Educativa
$2,831715,693.00
para la Educacin Tecnolgica
y del Adulto dividido en:
$1,885743,659.00
Fondo de Educacin Tecnolgica
$1,311401,411.00
Fondo de Educacin para los Adultos
$574342,248.00
Seguridad Pblica de los Estados y el D. F.
$5,170000,000.00
MONTO DE
RECURSOS
2001
$128,309745,255.00
$25,144700,000.00
$18,889177,500.00
$2,289368,313.00
$16,599809,187.00
$17,755826,836.00
$6,150300,000.00
$2,805100,000.00
$3,345200,000.00
$2,727469,242.00
$1,564959,093.00
$1,162510,149.00
$5,521600,000.00
*Elaboracin propia con base en los decretos de presupuesto de egresos de la Federacin, para los ejercicios
fiscales de los aos 2000 y 2001, ar tculos 18 y 9, respectivamente.
La integracin de los fondos, segn la Ley de Coordinacin Fiscal es

la siguiente:
Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal: La Ley de Coordinacin Fiscal establece que el monto de este fondo se determinar cada
ao en el presupuesto de egresos de la Federacin correspondiente, a
partir exclusivamente de los siguientes elementos:
86
1. El Registro Comn de Escuelas y Plantillas de Personal, utilizando para

los clculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades
federativas, la suscripcin de los Acuerdos respectivos, incluyendo las
erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y
aportaciones de seguridad social; y
2. Por los recursos presupuestarios que, con cargo al Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal se hayan transferido a las
entidades federativas, de acuerdo al presupuesto de egresos de la Federacin, durante el ejercicio inmediato anterior a aqul que se presupuest,
adicionndole lo siguiente:
a) Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo
ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las previsiones para el Fondo
de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, contenidas en el
Presupuesto de egresos de la Federacin;
b) El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se
presupuestaron las medidas autorizadas con cargo a las citadas previsiones derivadas del ejercicio anterior; y
c) La actualizacin que se determine para el ejercicio que se presupuest
de los gastos de operacin, distintos de los servicios personales y de
mantenimiento, correspondientes al Registro Comn de Escuelas.44
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud: Se determinar cada ao

en el presupuesto de egresos de la Federacin correspondiente, exclusivamente a partir de los siguientes elementos:
1. Por el inventario de la infraestructura y las plantillas de personal, utilizados para los clculos de los recursos presupuestarios transferidos a las
entidades federativas, con motivo de los acuerdos de coordinacin,
suscritos para la descentralizacin integral de los servicios de salud
respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por concepto
de impuestos federales y aportaciones de seguridad social.
2. Por los recursos que, con cargo a las previsiones para servicios personales contenidas al efecto en el presupuesto de egresos de la federacin,
se hayan transferido a las entidades federativas, durante el ejercicio fiscal
inmediato anterior a aquel que se presupuest; para cubrir el gasto en
servicios personales, incluidas las ampliaciones presupuestarias que en el
44
Artculo 27 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en Prontuario Jurdico del Municipio en Mxico,
Cedemun, 1998.
87
La nueva dinmica
transcurso de ese ejercicio se hubieren autorizado por concepto de

incrementos salariales, prestaciones, as como aqullas medidas econmicas que, en su caso, se requieran para integrar el ejercicio fiscal que se
presupuest.
3. Por los recursos que la Federacin haya transferido a las entidades
federativas, durante el ejercicio fiscal inmediato anterior a aquel que se
presupuest; para cubrir el gasto de operacin e inversin, excluyendo
los gastos eventuales de inversin e infraestructura y equipamiento que
la Federacin y las entidades correspondientes convengan como no susceptibles de presupuestarse en el ejercicio siguiente y por los recursos que
para iguales fines sean aprobados en el presupuesto de egresos de la
Federacin en adicin a los primeros; y
4. Por los recursos que, en su caso, se destinen expresamente en el presupuesto de egresos de la Federacin a fin de promover la equidad en
los servicios de salud, mismos que sern distribuidos conforme a lo dispuesto en l articulo 31 de la Ley de Coordinacin Fiscal. 45
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social: Se determinar anualmente en el presupuesto de egresos de la Federacin con recursos
federales, por un monto equivalente, slo para efectos de referencia, al
2.5 por ciento de la recaudacin federal participable a que se refiere el
articulo 2o. de esta ley, segn estimacin que de la misma se realice en
el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de
Ingresos de la Federacin para ese ejercicio. Del total de la recaudacin
federal participable el 0.303 por ciento corresponder al Fondo para
la Infraestructura Social Estatal y el 2.197 por ciento al Fondo para la
Infraestructura Social Municipal. Los fondos se entregarn mensualmente
por partes iguales a los Estados por conducto de la Federacin y a los
municipios a travs de los estados, sin que a este efecto procedan los
anticipos a que se refiere el segundo prrafo del artculo 7o. de esta Ley.
Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social reciban los estados y los municipios, se
destinarn exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales
bsicas y a inversiones, que beneficien directamente a sectores de su
poblacin que se encuentren en condiciones de rezago social y de pobreza
extrema, en los siguientes rubros: agua potable; alcantarillado; drenaje
45
Cedemun, 1998.
88
y letrinas; urbanizacin municipal; electrificacin rural y de colonias

pobres; infraestructura bsica de salud; infraestructura bsica educativa;
mejoramiento de vivienda; caminos rurales; e infraestructura productiva rural.
En el caso de los municipios, stos podrn disponer hasta un dos
por ciento del total de recursos del Fondo para la Infraestructura Social
Municipal que les corresponda, para la realizacin de un programa de
desarrollo institucional. Este programa ser convenido entre el Ejecutivo
federal a travs de la Secretara de Desarrollo Social, el gobierno estatal
correspondiente y el municipio de que se trate.
Respecto a dichas aportaciones, los estados y municipios debern:
Hacer del conocimiento de sus habitantes, los montos que reciban, las
obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas y
beneficiarios;
Promover la participacin de las comunidades beneficiarias en su destino, aplicacin y vigilancia, as como en la programacin, ejecucin,
control, seguimiento y evaluacin de las obras y acciones que se vayan
a realizar;
Informar a sus habitantes, al trmino de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados; y
Proporcionar a la Secretara de Desarrollo Social, la informacin que
sobre la utilizacin del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social le sea requerida. En el caso de los municipios lo harn por conducto de los estados.46
Fondo para la Estructura Social Municipal: Los estados son los responsables
de distribuir entre los municipios los recursos depositados en este Fondo,
con una frmula igual a la sealada en el artculo anterior, que enfatice
el carcter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello,
utilizarn la informacin estadstica ms reciente de las variables del
rezago social a que se refiere el artculo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. En aquellos casos
en que la disponibilidad de informacin no permite la aplicacin de la
frmula antes sealada, se utilizarn las siguientes cuatro variables sumadas
y ponderadas con igual peso cada una de ellas:
46
Artculos 32 y 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en Prontuario Jurdico del Municipio en
Mxico, Cedemun, 1998.
89
La nueva dinmica
a) Poblacin ocupada del municipio que perciba menos de dos salarios

mnimos respecto de la poblacin del Estado en igual condicin;
b) Poblacin municipal de 15 aos o ms que no sepa leer y escribir
respecto de la poblacin del Estado en igual situacin;
c) Poblacin municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad, entre la poblacin del Estado en igual condicin;
Con objeto de apoyar a los estados en la aplicacin de sus frmulas, la Secretara de Desarrollo Social publicar en el Diario Oficial de la
Federacin, en los primeros 15 das del ejercicio fiscal de que se trate, las
variables y fuentes de informacin disponibles en el nivel municipal
para cada Estado.
Los estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretara de Desarrollo Social, calcularn las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus municipios; debiendo publicarlas en sus respectivos rganos
oficiales de difusin, a ms tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal
aplicable, as como la frmula y su respectiva metodologa, justificando
cada elemento.
Los estados debern enterar a sus respectivos municipios los recursos
que les correspondan, conforme al calendario de enteros en que la
Federacin lo haga a favor de los estados. 47
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios: 48 Se determinar anualmente en el presupuesto de egresos de la Federacin con
recursos federales, por un monto equivalente, slo para efectos de referencia, al 2.5 por ciento de la recaudacin federal participable a que se
refiere el artculo 2o. de esta Ley, segn estimacin que de la misma
se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca
la Ley de Ingresos de la Federacin para ese ejercicio.
Este Fondo se entregar mensualmente por partes iguales a los municipios, por conducto de los estados, sin que para este efecto procedan los
anticipos a que se refiere el segundo prrafo del artculo 7o. de esta
Constitucin.
47
Mxico, Cedemun, 1998.
48
Antes, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito
Federal.
90
Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones

para el Fortalecimiento de los Municipios reciban los municipios, a travs
de los estados se destinarn exclusivamente a satisfacer sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y
a la atencin de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad
pblica de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con
cargo al Fondo a que se refiere este artculo, los municipios tendrn las
mismas obligaciones a que se refieren las fracciones I a III del artculo
33 de esta ley.49
Fondo de Aportaciones Mltiples: Se integra por participaciones federales
destinadas a solventar necesidades de asistencia social y deficiencia de
infraestructura educativa en regiones tradicionalmente marginadas.
Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos: Que se distribuye en:
Fondo para Educacin Tecnolgica
Fondo para Educacin de Adultos
Este fondo se integra por recursos federales y se entrega a entidades federativas y municipios, conforme se suscriban los convenios
previstos en la Ley de Coordinacin Fiscal, para la transferencia de
recursos humanos y materiales, as como para la asignacin de recursos
financieros.
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y el Distrito Federal:
Donde el parmetro distributivo es la poblacin de cada estado y
Municipio; es decir, a mayor poblacin, ms recursos pueden destinarse
para atender las necesidades de las poblaciones, dando prioridad al
saneamiento financiero y a la seguridad pblica.
Los fondos hasta aqu descritos, corresponden al ramo 33 que es
uno de los dos grandes ramos generales del Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federacin, los cuales pueden apreciarse en el siguiente
cuadro.
49
Artculos 36 y 37 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en Prontuario Jurdico del Municipio en
Mxico, Mxico, Cedemun, 1998.
91
La nueva dinmica
Ramos generales 33 y 28
CANTIDAD
RAMO
33
RAMO
28
GASTO PROGRAMABLE
2000
2001
Apor taciones federales

para entidades federativas y municipios.
$168,957303,655.00
$204,498818,833.00
$161,712800,000.00
$192,490800,000.00
GASTO NO PROGRAMABLE
Par ticipacin a entidades

federativas y municipios.
Actualmente se puede afirmar que se estn dando importantes cambios en la asignacin de recursos hacia estados y municipios; stos no
acaban en la constitucin de los ramos descritos con anterioridad, los
cambios van mucho ms all. Para el ao 2000 entr en operacin un
nuevo ramo administrativo dentro del presupuesto de egresos de la
Federacin, denominado Ramo 20 de desarrollo social por la cantidad
de 13,728650,100.00 de pesos, del cual se destinaron a constituir cuatro
fondos especficos para la poblacin en pobreza extrema cuyo monto de
recursos en conjunto ascendi a la cantidad de 4,247 000,000.00.
Los recursos depositados en esos fondos se consideraron subsidios
y se destinaron, como ya se dijo, para atender a la poblacin en pobreza
extrema, promoviendo para ello el desarrollo de las comunidades y
familias, mediante la generacin de ingresos y empleos ligndolos a
desarrollo regional.
Los programas de los fondos que integran al Ramo 20 incluyen
diversos programas para su asignacin y correspondi a la Secretara de
Desarrollo Social emitir las reglas de operacin de dichos programas.
Por otra parte, el artculo 73 del Decreto del Presupuesto de Egresos de
la Federacin para el ao 2000, estableci con claridad que los estados
y municipios podrn participar, dentro de sus respectivos mbitos de
competencia, en la planeacin e instrumentacin de acciones para
aplicar estos nuevos fondos mediante los convenios de desarrollo social.
Tambin en el ao 2000, dentro del presupuesto se dejo abierto un
apartado denominado De las Reasignaciones de Gasto de la Administracin Pblica Federal en el que se determin asignar la cantidad de
6,870000,000 de pesos, al Ramo General 23 Provisiones Salariales y Econmicas, con destino especfico al Programa de Apoyos para el Fortalecimiento
de las Entidades Federativas.
92
Sin embargo, cabe sealar que los fondos de los ramos 20 y 23,
fueron eliminados en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, para el ejercicio fiscal del ao 2001.
Esta nueva etapa del proceso descentralizador actualmente significa,
para los municipios, ver ensanchadas de manera considerable sus
capacidades financieras para manejar y operar diversos programas; es
decir, la creacin de los fondos permite fortalecer an ms la funcin
municipal de atencin a las demandas de la poblacin.
Es previsible, que en el futuro, los montos de recursos asignados a
estados y municipios vayan en aumento hasta alcanzar el grado ptimo
de asignacin. Por tanto, tambin es de esperarse que las respuestas a
las demandas surgidas en el seno del municipio obtengan cada vez respuestas ms rpidas y concretas, pues sern ahora los municipios y estados
quienes agilizarn los mecanismos para ello. No obstante, queda una
duda: si es posible que las autoridades municipales y las condiciones de
las administraciones locales permitirn que eso sea posible. Quedan
pendientes diversos problemas polticos, sociales y administrativos y de
otras ndoles que limitan an el papel del municipio como gestor del
desarrollo social.
REALIDAD
POLTICA
DEL MUNICIPIO MEXICANO

La realidad poltica del municipio ha sido una de las dimensiones que las
aportaciones de recursos han reivindicado satisfactoriamente. Se puede
sostener que las discontinuidades y reveses que ha sufrido el sistema
poltico mexicano durante los ltimos 20 aos, se han suscitado en el
nivel de la poltica local, representada por 32 entidades con diferencias
particulares. En especial, el municipio se ha constituido en un espacio
privilegiado de lucha poltica y conflicto social. 50
La exigencia de autonoma por parte de los gobiernos locales para
ejercer el poder en servicio y beneficio de sus respectivas comunidades,
ha sido una aspiracin de la sociedad en la bsqueda de mayores espacios de participacin y del mejoramiento de sus niveles de vida.
Ciertamente, en la actualidad los municipios han dejado de ser
meros receptores de las demandas ciudadanas, para convertirse en protagonistas de su propia lucha por el robustecimiento de su capacidad
como el mbito de gobierno ms cercano a su poblacin.
50
David Arellano Gault y Liliana Rivera Snchez, Gobiernos locales: innovaciones y perspectivas
en la gestin de la participacin social, Mxico, CIDE , Documento de trabajo nm. 67, 1998, docto.
de internet, http://www.cide.mx/arellano-rivera.htm.
93
La nueva dinmica
Cotidianamente se dirimen entre los municipios, estados y la Federacin disputas por territorios, por la competencia en el manejo y administracin de los servicios pblicos, por la realizacin de obras pblicas de
carcter local, por la gestin de la seguridad pblica as como por la capacidad tributaria.
Otro campo de reivindicacin y lucha poltica lo constituyen los
municipios indgenas, el respeto a sus formas de eleccin, organizacin
y representacin, de acuerdo con los usos y costumbres, su cultura y la
demanda de autonoma. Como ejemplo de atraso poltico, muchos de
los municipios indgenas se encuentran subordinados a cacicazgos econmicos y polticos locales, regionales y estatales, que les imponen no slo
el tipo de gobierno, sino de personas, a travs de elecciones o revocacin de autoridades legtimamente electas. 51
A pesar de las resistencias, el pas completo ha entrado en un proceso de importantes transformaciones, entre las que, los municipios del
pas, no han quedado al margen.
Esa efervescencia municipalista se ha expresado, de forma impactante, en el aumento creciente de competitividad en la lucha poltica
local para obtener el control de los gobiernos municipales, entre los
partidos polticos de representacin nacional y regional que, a partir de
1988 han multiplicado su presencia en numerosos municipios.
En virtud de lo anterior, hasta las elecciones celebradas en 2000, el
PRD haba conquistado 285 municipios, el PAN 293, el PT 28 y el PVEM 9;
algunos partidos locales mantienen 4 ayuntamientos en su poder; por
usos y costumbres se rigen 418 y el PRI conserva 1,392. 52
La ascendente alternancia en los poderes locales, ha puesto en
debate de la poltica nacional, temas como el federalismo, la centralizacin y concentracin del sistema poltico; readecuacin del modelo
econmico, las relaciones intergubernamentales, la pluralidad de las tareas
del gobierno y la participacin ciudadana, as como la transferencia del poder
en las relaciones Estado-sociedad, las autonomas locales, el papel del
municipio en la reforma del Estado y en la transicin democrtica. 53
51
En los ltimos aos, muchos gobiernos municipales (particularmente de la oposicin)
han trascendido del trmite administrativo y la gestin legal, haciendo uso de sus diversas
acciones de presin para adquisicin de recursos financieros. Lpez, op. cit., p. 50.
52
Fuentes: Revista Voz y Voto, noviembre de 1999; entrevistas telefnicas a las dirigencias
nacionales de los partidos enunciados y corroboracin por el Cedemun.
53
Durante el ao de 1995 la prensa nacional registr ms de 1,500 acciones de protesta
en el terreno municipal y en el mismo lapso ms de 100 movilizaciones relacionadas con
la tenencia de la tierra, justicia estatal y federal o democrtica, conflictos laborales, crditos
bancarios y de poltica econmica, Memoria del primer seminario de Anlisis Municipal, p. 5.
94
La existencia de diversas formas polticas e ideolgicas en el gobierno de cada municipio del pas, se mueve actualmente en prcticas
impulsadas por el pluralismo. Sin duda, nos encontramos en una realidad muy distinta a la de aos anteriores, en la que virtualmente exista
un solo partido que gobernaba la totalidad de los municipios del pas,
salvo mnimas excepciones.
Hoy el escenario es radicalmente distinto, los espacios para la pluralidad han crecido. Reconocer esto no implica, necesariamente, abrir un
debate en contra del PRI , sino aceptar que el rgimen poltico existente
en nuestro pas agot ciertas posibilidades, pero a la vez abre otras
nuevas.
Una Federacin mexicana edificada en los municipios, que por su
propia naturaleza tiene intereses muy particulares y necesidades ancestrales, requiere no ser instrumento de los partidos polticos sino, en
ltima instancia, de la ciudadana, que tiene en su municipio al mbito
de gobierno que puede fortalecer sus procesos de construccin y mejoramiento de condiciones de vida.
Las relaciones de los municipios con los gobiernos estatal y federal,
por lo tanto, debern dirigirse a construir medidas que puedan corregir
en estos espacios de la vida pblica, la cor rupcin, la ineficiencia
administrativa, la ausencia de recursos, la subordinacin que padecen ante
el centralismo que an impera; stos son los intereses que deben
prevalecer.
La posicin del municipio para captar de cerca las demandas y
necesidades de la poblacin, es privilegiada. Por lo tanto, acciones como
las expresadas por el Ramo 33 dan confianza y responsabilidad a los
municipios en el manejo de recursos y la toma de decisiones con base
en la participacin de la ciudadana, convirtindolos en los promotores
del desarrollo ms cercanos a la sociedad.
El desarrollo regional representa para los municipios de Mxico, remontar sus rezagos estructurales, abriendo el espacio a modificaciones fundamentales de su organizacin social, bases jurdicas y funcionalidad.
Pero el municipio ha quedado incierto en la poltica regional de una
manera natural, en gran medida porque la base para trazar una estrategia que territorialmente promueva el desarrollo, no reconoce muchas
de las condiciones de desigualdad econmica, social y poltica que
domina el espacio y a la poblacin sobre la que va a actuar.
La pretensin de actuar sobre un mbito geogrfico, relativamente
homogneo, donde la poblacin y sus autoridades comparten estructuras,
95
La nueva dinmica
costumbres e historia, vuelven a la poltica regional el mejor medio

para conseguir la revalorizacin de este entramado de relaciones locales
que nutren la unidad nacional. En pocas palabras, el alcance regional
de la poltica de desarrollo es un esfuerzo fundamental del federalismo
mexicano renovado.
Desde ese criterio, debemos acentuar que el municipio no es una
institucin poltica que slo ejerce sus responsabilidades de gobierno,
ni es tampoco una estructura administrativa que presenta servicios
pblicos. Desde una ptica ms integral es al mismo tiempo gobierno,
administracin y sociedad.54 Recordemos que en nuestro rgimen constitucional, el municipio libre es la clula poltica bsica de la Repblica. Si se
parte de ese diseo constitucional y de su cercana con la ciudadana,
se puede decir que el municipio tiene las potencialidades para ser la
esfera de gobierno ms democrtica en lo poltico, ms eficiente en lo
administrativo y ms benfica en lo social.
Estos planteamientos expuestos nos conducen a la cuestin de
considerar un fortalecimiento municipal que tome en cuenta las opiniones
de la sociedad, porque fortalecer al municipio no es una cuestin meramente federal, es una cuestin municipal en toda la extensin de la
palabra. As, la atencin al mbito municipal, por parte de la Federacin
y los estados, conduce al impulso de un federalismo que fortalezca la
democracia mediante la descentralizacin en todos los rdenes de la vida:
en la economa; en la poltica y en la vida comunitaria. Particularmente en
el mbito poltico ya se sienten los cambios; el ejemplo ms representativo de la dinmica transformadora ha sido el arribo de distintas
fuerzas polticas al poder en los diferentes mbitos de gobierno.
A partir de 1998, segn la opinin de diversos analistas e intelectuales, Mxico ha entrado en una nueva dinmica de su vida poltica; hoy
se vive una creciente competitividad en el mbito electoral; los gobiernos estatales y municipales han pasado a ser gobernados por una
diversidad de fuerzas polticas que acentan el pluralismo; y la prctica
54
El municipio se reconoce como la clula bsica de la organizacin poltica y administrativa llamando la atencin sobre la autosuficiencia econmica como condicin indispensable para su autodeterminacin. Se concibe al municipio como la instancia fundamental
de la democracia, pues las elecciones municipales son el ms valioso indicador sobre las
preferencias polticas de la ciudadana. Santiago Velasco Monroy y Elvia Montes de Oca Navas
(coord.), La modernizacin de la administracin municipal, en Temas Municipales, Mxico,
Gobierno del Estado de Mxico/El Colegio Mexiquense, 1993, p. 83.
96
democrtica asume un verdadero mosaico de preferencias del conjunto de ciudadanos que componen a nuestra sociedad. 55
Ciertamente, el panorama actual de la lucha por el poder poltico
en los diferentes espacios territoriales es indito en nuestro pas. Por
tanto, el cambio no ha estado exento de problemas y obstculos que no
existan en al pasado, pues eran francamente imprevisibles dadas las
condiciones en que se desenvolvi la vida institucional en el esquema
de poder y gobierno que reprodujo el centralismo en todos los rdenes de
la vida.
En este sentido, la descentralizacin de la poltica y, por tanto, de
la democracia, ha llegado tambin a la vida municipal; esta situacin
constituye por s misma un gran reto para el federalismo mexicano. Se
ha pasado del gobierno planificado y centralizado a un gobierno consensual, consultivo, incluyente e integrador del sentir comunitario y social
en el espacio del poder.
Hoy coexisten gobiernos estatales emanados de partidos polticos
diferentes al partido que controla el poder federal, pero al mismo tiempo,
en el municipio se gestan importantes luchas que han cambiado la
fisonoma poltica e ideolgica al interior de las entidades federativas.
Actualmente hay estados de la Repblica que tienen un Poder Legislativo
diferenciado y opuesto al Ejecutivo dada su composicin partidista y
filiacin poltica; la uniformidad ha dejado paso a la heterogeneidad.
El mismo esquema se est reproduciendo en los municipios apresuradamente, hay importantes tareas, por tanto, pendientes por realizar en el
mbito de la vida pblica municipal.
Un ejemplo de aquellos retos podra constituirlo la controversia reciente
en materia electoral donde, desde la perspectiva del PAN y el PRD , el
mecanismo utilizado para conmensurar el nivel de competencia y representacin del voto mediante una sola ronda de elecciones, es insuficiente; pero esta consideracin es simplista, pues necesariamente abre
un debate amplio sobre la concepcin de la democracia, que bajo esta
ptica podra pensarse solamente como la suma de votos de mayoras;
los cambios deben ms bien pensarse y formularse creando nuevas formas
de eleccin, cada vez ms integrativas, de la sociedad civil en general.
55
Durante los ltimos 10 aos, los partidos polticos nacionales se han arraigado y consolidado en el espacio municipal. El contexto en el que se proces la reforma municipal de
1983 es muy diferente al que vivimos actualmente. En esa fecha, la reforma de lo concerniente a la integracin de los ayuntamientos se pens fundamentalmente para que los
denominados partidos de oposicin tuvieran acceso a las regiduras de representacin proporcional. Hoy esos partidos encabezan el gobierno de importantes municipios. Blanca Acedo
Argello, Sistema electoral, hacia una agenda, CIUDADES, nm. 39, julio-septiembre de 1998, p. 4.
97
La nueva dinmica
Por otra parte, en la legislacin vigente quedan notables lagunas

sobre las disposiciones que reglamentan la eleccin de ayuntamientos,
tales como la inexistencia de criterios unvocos de nivel nacional para
asignacin de regidores de representacin proporcional; si bien, es cierto
que a cada entidad federativa le corresponde normar la forma de gobierno de sus respectivos municipios, sera conveniente la existencia de
una legislacin federal que normara las elecciones municipales, en virtud
no de un reflejo de la centralizacin, sino de una prctica federal coordinada y coherente con la nueva pluralidad poltica.
Una problemtica desprendida del sealamiento anterior es que, mientras en algunos estados de la repblica los mecanismos de representacin proporcional en el municipio tienden a lograr una equidad
entre votos y escaos, en otros existe una sobre representacin de
algn partido en particular. 56 Pero el problema poltico se torna ms
complicado cuando se trata de revisar la participacin de la sociedad
civil en el mbito municipal. En los ltimos aos las demandas provenientes de grupos sociales, organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles, etctera, ha estado ligada con la concepcin moderna de
la democracia al ms puro estilo liberal. El espacio de este trabajo no
permite considerar con profundidad este factor, pero en el captulo
cuarto se detallarn algunas de las demandas ms frecuentes sobre
participacin social en el municipio.
56
Las reformas recientes de que han sido objeto los cdigos electorales estatales han
incrementado el peso de la representacin proporcional en la integracin de los ayuntamientos
y han ampliado el nmero de regiduras de representacin proporcional; en algunos estados han desaparecido las regiduras de mayora relativa y slo se contempla la existencia
de regiduras de representacin proporcional; en muy pocos estados se ha incorporado la
representacin proporcional en la eleccin de uno de los sndicos que integran el ayuntamiento; se presenta una tendencia a elevar el umbral para que los partidos polticos tengan
derecho a participar en la distribucin de regiduras de representacin proporcional; se han
modificado las frmulas matemticas para hacer la distribucin de los puestos de representacin proporcional por procedimientos ms equitativos; en un estado se incorpor la
segunda vuelta electoral en el caso de que el partido mayoritario no cuente con la mayora
absoluta de los votos; en tres entidades, Campeche, San Luis Potos y Tlaxcala se introdujo
en la legislacin electoral la eleccin de las autoridades auxiliares; en la mayora de los
municipios de Oaxaca 413 se incorpor el sistema de usos y costumbres para eleccin de
los ayuntamientos, en el que no participan los partidos polticos. Acedo, op. cit., p. 11.
98
MARCO
JURDICO
DEL MUNICIPIO
El municipio se encuentra inmerso en un conjunto de disposiciones
jurdicas contenidas en ordenamientos de diversos niveles. Puede decirse
que, tanto la actividad pblica como la administracin municipal,
estn integradas en una estructura jurdica legislativa piramidal, no
necesariamente rgida, que tiene su origen y fundamento en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; en ella se consignan
los principios que deben ser comunes a todos los municipios de pas.
La Carta Magna, dentro del respeto a la soberana de los estados, establece
el principio de que stos, a travs de sus legislaturas locales, incorporarn a sus constituciones y leyes propias; las normas jurdicas que
debern regular la vida y desarrollo de las comunidades municipales, de
acuerdo a las particularidades geogrficas, etnogrficas, demogrficas,
econmicas, sociales y polticas de cada entidad federal y de los municipios que la integran.
Considerando ese punto de partida y origen constitucional, el marco
jurdico general del municipio se integra de la siguiente manera:
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y diversas
leyes reglamentarias de su propio articulado.
Las constituciones locales, as como diversas leyes y reglamentos.
Leyes orgnicas municipales.
Las bases normativas de los congresos estatales.
Las disposiciones administrativas de los ayuntamientos.
Las normas constitutivas del marco jurdico municipal, antes esquematizadas, reconocen la personalidad jurdica y la facultad reglamentaria
del municipio. Por personalidad jurdica se entiende que los municipios
son entes sujetos a derechos y obligaciones y con capacidad para intervenir en todos los actos y hechos jurdicos de su competencia.
Debemos establecer que dicha atribucin permite al municipio celebrar convenios con los estados, que tambin estn sujetos a derechos y
obligaciones; celebrar acuerdos con otros municipios y estados el mbito
de su competencia y jurisdiccin; dictar los bandos de polica y buen
gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observacin general dentro de su respectiva jurisdiccin, adems de adquirir
obligaciones y responsabilidades ante otras instancias gubernamentales.
99
La nueva dinmica
En general, la personalidad jurdica significa que el municipio posee

capacidad para resolver los problemas econmicos, sociales y culturales
que afectan a su comunidad y precisamente, el producto inmediato de
la personalidad jurdica es la facultad reglamentaria. Sin embargo, debe
quedar claro que en el Sistema Federal Mexicano se reconocen solamente dos rdenes jurdicos, el federal y el estatal, con competencia
constitucional, legislativa y administrativa.
No es se el caso de los ayuntamientos, quienes no tienen autonoma
para legislar; nicamente estn facultados para normar sus competencias internas o las leyes que expidan los congresos de los estados.
Sobre este aspecto, en trminos generales se puede decir que el municipio, pese a estar considerado como sujeto de derechos y obligaciones en
los diferentes ordenamientos jurdicos existentes en el pas, tal y como
se ver en los siguientes diagramas;57 paradjicamente no est facultado
para legislar sobre cuestiones de inters particular en el mbito de su
jurisdiccin y, ms an, se encuentra francamente limitado respecto a
los preceptos que otorgan a los estados y la Federacin facultades exclusivas en materia de imparticin de justicia.
Es previsible, por tanto, que en los prximos aos, debido sobre todo
a la mayor presencia de la sociedad en la gestin gubernamental, que
uno de los aspectos fundamentales sobre la autonoma municipal ser
revisar las atribuciones legislativas del cabildo y aquellos ordenamientos
jurdicos de su competencia que actualmente no estn bajo su control.
LOS
CONSTITUCIN POLTICA DE
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Contiene las disposiciones legales que rigen la organizacin poltica y social, as como
las caractersticas de la gestin gubernamental que se ejerce en la prctica del gobierno a
nivel nacional.
Estructura jurdica
federal del municipio
De la concepcin general del municipio: Las reformas al artculo 115 en
su fraccin II establecen la personalidad jurdica de municipio en los
trminos siguientes:
57
Los diagramas de las siguientes pginas nicamente se limitan a explicitar aquellos
ordenamientos en los que se considera al municipio, sin profundizar en el contenido concreto de los mismos.
100

Los ayuntamientos poseern facultades para expedir, de acuerdo
con las bases normativas que debern establecer las legislaturas de los
estados, el bando de polica y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de
sus respectivas jurisdicciones.
La fraccin II del artculo 115, ratifica la competencia municipal de
intervenir en cualquier acto legal por poseer personalidad jurdica
propia, que los municipios podrn manejar su patrimonio libremente y
de acuerdo con sus necesidades, conformado por los recursos financieros
y bienes inmuebles; el ayuntamiento establecer las obligaciones de
los ciudadanos y la competencia de la autoridad para mantener la
seguridad pblica, los ayuntamientos tendrn la capacidad:
En materia de planeacin democrtica: artculo 26.
En materia de garantas individuales: artculos de 11 al 29.
En materia de salud y vivienda: artculo 4, prrafos tercero y cuarto.
En materia de educacin: artculo 3o.
En materia de hacienda pblica: artculo 15, fraccin IV; artculo 73,
fraccin XXIX; artculo 177, fraccin III. En materia de:
Desarrollo urbano: Prrafo tercero del artculo. 27; artculo 15, fraccin V, artculo 155, fraccin. VI; artculo 73, fraccin XXIX-C.
En materia de servicios pblicos: artculo 115, fraccin III y X.
En materia de trabajo: artculo 123, artculo 115, fraccin IX.
En materia de cultos: artculo 130.
En materia de deberes ciudadanos: artculo 31, fraccin II, IV; artculo
36, fraccin I.
En materia de responsabilidad pblica: artculo 36, fraccin V.
CONSTITUCIONES
POLTICAS DE LOS ESTADOS
Establecen los lineamientos que orientan la organizacin administrativa interna de los
gobiernos estatales, y las ordenanzas y reglamentos que deben observar los ciudadanos
en el mbito municipal.
101
La nueva dinmica
Estructura jurdica
estatal del municipio
Las constituciones locales sealan las bases de eleccin, integracin y
funcionamiento de los ayuntamientos, la divisin poltica territorial del
estado en municipios y la facultad gubernamental: artculo 115, fraccin II.
De las leyes orgnicas municipales: artculo 115, fraccin II.
De las leyes de desarrollo urbano de los estados: aun no especificada en el artculo 115.
De las leyes de fraccionamientos: artculo 115, fraccin V.
Del Cdigo Fiscal, Ley de Hacienda y Ley de Ingresos de los Municipios: previstos en el artculo 115.
LEYES,
CDIGOS
Y REGLAMENTOS FEDERALES
El conjunto de reglamentos federales normativiza el comportamiento de los ciudadanos en
todos los mbitos de gobierno; por ende, stos son extensivos al municipio, siempre que estn
de acuerdo con las leyes de los Estados y las disposiciones propias de la constitucin.
Estructura jurdica federal

Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
102
Orgnica de la Administracin Pblica Federal.

de Adquisiciones y Obras Pblicas.
Aduanera.
Agraria.
de Aguas Nacionales.
Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
General de Asentamientos Humanos.
de Asociaciones Religiosas y de Culto Pblico.
General de Bienes Nacionales.
Federal de Caza.
de la Comisin Nacional de Derechos Humanos.
de Coordinacin Fiscal.
Federal Contra la Delincuencia Organizada.
de la Desaparicin de Poderes.
para el Dilogo, la Reconciliacin y la Paz digna en Chiapas.
del Diario Oficial de la Federacin y Gacetas Gubernamentales.
de Distritos del Desarrollo Rural.
General de Educacin.
Ley de Energa Elctrica.

Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente.
Ley del Escudo, de la Bandera e Himno Nacionales.
Ley de Estmulo y Fomento al Deporte.
Ley de Expropiacin.
Ley de Fomento Agropecuario.
Ley Federal para el Fomento a la Microindustria y la Actividad Artesanal.
Ley Forestal.
Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Ley Especial sobre Produccin y Servicios.
Ley Federal del Impuesto sobre Automviles Nuevos.
Ley del Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehculos.
Ley de Impuestos de Importacin y Exportacin.
Ley de Informacin, Estadstica y Geografa.
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorals.
Ley Federal de Juegos y Sorteos.
Reglamentacin de las fracciones I y II del artculo 105 constitucional.
Ley Federal del Mar.
Ley Minera.
Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueolgicas y Artsticas.
Ley de Nacionalidad.
Ley de Navegacin.
Ley de Pesca.
Ley de Planeacin.
Ley General de Poblacin.
Ley de Puertos.
Ley Reglamentaria de la fraccin V del artculo 76 constitucional.
Ley de Partidos Polticos Nacionales como entidades de inters pblico.
Reglamento del Tribunal Federal Electoral.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
Ley General de Salud.
Ley Federal de Sanidad Animal.
Ley Federal de Sanidad Vegetal.
Ley del Servicio Militar.
Ley del Servicio Pblico.
Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en la Materia
Electoral.
Ley General de Sociedades Cooperativas.
Ley de Sociedades de Solidaridad Social.
Ley Federal de Turismo.
103
La nueva dinmica
Ley de Vas Generales de Comunicaciones.

Ley Federal de Vivienda.
Ley Sobre la Zona Exclusiva de Pesca de la Nacin.
Presupuestos de Egresos de la Federacin.
LEY ORGNICA MUNICIPAL

(TIPO ESQUEMA DE CONTENIDO)
Son expedidas por cada Congreso local y reglamentan las cuestiones locales inherentes a
su propio mbito jurisdiccional, entre otros aspectos reglamentan la forma de gobierno,
la integracin de los poderes y las funciones a cargo de los municipios.
Estructura jurdica
interna del municipio (modelo)
Las leyes orgnicas municipales detallan las constituciones locales;
principalmente en cuanto a la divisin territorial de la entidad federativa, las bases de integracin, organizacin y funcionamiento de los
municipios y de la facultad reglamentaria:
Estructura municipal:
Disposiciones generales.
De la organizacin territorial.
De la creacin, supervisin y modificacin de municipios y centros de poblacin.
De la poblacin.
Rgimen gubernamental:
De la integracin o instalacin de municipios.
Del fundamento de los ayuntamientos.
De las facultades y obligaciones de los ayuntamientos.
De las facultades y obligaciones de los presidentes municipales.
De los sndicos.
De los regidores.
De las comisiones.
Organismos auxiliares:
De las autoridades auxiliares.
De las comisiones de planeacin.
De los consejos de colaboracin municipal.
104
Rgimen administrativo:
De la Secretara Municipal.
De la Hacienda Municipal.
De las Actas Administrativas Municipales.
Del desarrollo municipal:

Del desarrollo urbano municipal.
De los servicios pblicos.
De la municipalizacin.
Del otorgamiento, cancelacin y caducidad de las concesiones.
Estas leyes pormenorizan los derechos y obligaciones de los servidores
pblicos municipales.
Seguridad pblica:
De los cuerpos de seguridad pblica.
De las atribuciones de la polica.
Del reclutamiento y sus requisitos.
Del personal.
De los grados, jerarquas, nombramientos y patentes.
De los mandos y comandos.
Patrimonio municipal:
De los bienes municipales.
Justicia municipal:
De los jueces y jurados.
De los recursos administrativos.
Legislacin municipal:
Del bando y reglamentos.
De la suplencia y responsabilidades de los funcionarios y empleados:

Faltas y licencias de los funcionarios y empleados municipales
De la remocin e inhabilitacin de los miembros del ayuntamiento
De la responsabilidad de los funcionarios y empleados municipales:

De los empleados y funcionarios de la Administracin Pblica
Municipal
De la colaboracin entre el municipio y el Estado:
Asesora municipal.
105
La nueva dinmica
BUEN GOBIERNO
B ANDO
(ESQUEMA DE
DE POLICA Y
CONTENIDO )
El bando de polica puede considerarse como una constitucin poltica del municipio,
aunque de acuerdo a los preceptos estatales y federales.
Estructura jurdica del

bando de polica y buen gobierno
Del municipio:
Disposiciones generales.
Nombre y escudo.
Del territorio:
De la integracin del territorio municipal.
De la organizacin municipal.
De la poblacin municipal:
De los vecinos del municipio.
De los derechos y obligaciones de los vecinos.
De los habitantes.
De la prdida de la vecindad.
Del gobierno municipal:

De las autoridades municipales.
De los rganos administrativos.
Asentamientos humanos: del desarrollo urbano municipal:

De los servicios pblicos municipales.
De las concesiones de los servicios.
De las obras pblicas.
De las actividades de lo particular:

Permisos y licencias.
De las actividades comerciales.
Espectculos y diversiones.
106
De la participacin de la comunidad:
De la esfera de competencia.
De los consejos de colaboracin.
De las emergencias urbanas:

De la seguridad pblica:
De las sanciones y recursos administrativos:

De las sanciones
De los recursos administrativos.
PROBLEMTICA
ECONMICA Y
SOCIAL DEL MUNICIPIO MEXICANO

Los municipios de Mxico presentan una enorme heterogeneidad en su
conformacin poltica, econmica y social. Esa diversidad se traduce en
la existencia de distintos niveles de desarrollo y en variadas capacidades
de gobierno y administracin respecto a los habitantes de cada una de
las localidades que los conforman.
Los 2,418 municipios existentes en el pas muestran elementos
poblacionales, econmicos y normativos que los hacen muy diferentes
entre s, an tratndose de municipios ubicados en una misma entidad
federativa.
No hace mucho, quizs una dcada atrs, la gran mayora de los
municipios del pas tenan una participacin bastante menor en la realizacin de obras e infraestructura de beneficio comunitario; la razn
fundamental radica en la carencia de recursos financieros, ya que
son ingresos, derivados en su mayor parte de las participaciones fiscales,
que apenas les permite solventar sus modestas estructuras administrativas, as como otros gastos de operacin como puede ser el alumbrado
pblico.
Las fuertes limitaciones financieras impedan que los municipios
rurales, que son la gran mayora del pas aunque existe una elevada
proporcin de municipios semiurbanos, realizaran obras de infraestructura. En la prctica asuman el papel de meros gestores de las demandas.
Si bien, los ayuntamientos estaban identificados por la poblacin
como instancia efectiva de atencin a sus demandas de obras pblicas
e infraestructura, en la prctica dicho papel corresponda a las dependencias federales y estatales.
107
La nueva dinmica
Esta situacin conduca a que las funciones de los municipios se

limitaran, en parte importante, a proporcionar servicios de tipo ms
bien administrativo (registro civil, licencias comerciales, permisos, etctera);
en el mayor de los casos realizaban algunas obras pblicas de mediana
importancia. Pero en los ochenta lleg el momento en que la sociedad
ya no identificaba a la institucin municipal como la instancia de atencin a sus prioridades fundamentales en materia de servicios e infraestructura. 58
Para tener una idea ms clara de la situacin municipal descrita, se
presentan algunos datos estadsticos tomados del INEGI en 1995. 59
Escolaridad
El 78 por ciento de los municipios registraba una escolaridad menor a
seis aos. En la mayora de ellos es notoria una ausencia de centros
educativos superiores, pese al avance de los ltimos aos y al xito
relativo de la reforma educativa.
Slo nueve municipios mantenan una escolaridad mayor a secundaria: 15 delegaciones del Distrito Federal. y dos del Estado de Mxico,
uno de Tlaxcala y uno de Nuevo Len, pero ninguno tena una escolaridad promedio mayor a 16 aos.
Nutricin
Se presenta una mala nutricin en la mayora de los municipios del
pas, sobre todo en los rurales y semiurbanos, aunque recientemente
los municipios metropolitanos, sobre todo en las reas conurbadas y
populares presentan serios cuadros de desnutricin. La falta de empleos
y la disminucin del ingreso ha provocado que la mayora de la poblacin
vea limitado su poder adquisitivo an para procurarse una alimentacin
balanceada.
58
La mayor parte de los municipios no lograban ocupar el papel de promotor e impulsor esencial del desarrollo comunitario, posibilidad slo real, aunque con limitaciones, para
los municipios con un mayor nivel de desarrollo. SEAM , Los gobiernos locales como promotores del desarrollo; los retos de los municipios mexicanos, en CIUDADES , nm. 39, julio-septiembre de 1998.
59
Conteo Nacional de Poblacin y Vivienda 1995, Mxico, INEGI .
108
Salud
Problema ligado a la nutricin, la salud es un espacio que refleja el
grado de desatencin a las localidades rurales y marginales. Entre otros
problemas se cuenta una ausencia de unidades mdicas, la falta de
mdicos, falta de instrumentos y carencia de medicamentos. Como
reproduccin de otros patrones, el problema se agudiza en los municipios rurales y semiurbanos.
Ocupacin
Casi 50 por ciento de los municipios tena cuando menos a la mitad de
su poblacin ocupada, ganando menos de un salario mnimo ( SM ).
Un reducido grupo de municipios privilegiados (6 por ciento),
mantena en promedio, a un 90 por ciento de su poblacin ocupada y
ganando ms de un salario mnimo. En el extremo opuesto, el 8 por
ciento de los municipios contaba con un 80 por ciento de su poblacin
ganando menos de un salario mnimo.
Destaca que el promedio nacional de desempleo era del 20 por ciento.
En casi la totalidad de los municipios (97 por ciento) a lo ms, el 10
por ciento de la poblacin ocupada ( PO ), ganaba ms de cinco SM .
En el 45 por ciento de los municipios, aproximadamente un 3 por
ciento de la poblacin ganaba ms de cinco SM .
El 56 por ciento de los municipios mantena, cuando menos, a la
mitad de su poblacin ocupada en el sector primario. Este dato resulta
revelador en el sentido de que el promedio nacional era de poco ms
del 20 por ciento.
Slo en 1 por ciento de los municipios el promedio de poblacin
ocupada (PO) en el sector primario es menor a 10 por ciento. En cuanto
al sector secundario slo 12 municipios tienen cuando mucho, a poco
ms de un cuarto de su PO trabajando en este sector.
Servicios bsicos
Es quiz, este rubro, el que da mayor claridad respecto al fracaso del
municipio como gestor y promotor de la infraestructura y servicios
bsicos. Para 1995 el 74.7 por ciento de los 19 millones de viviendas
habitadas contaba con drenaje; el 85.6 por ciento con agua entubada y
el 93.2 por ciento con energa elctrica.
109
La nueva dinmica
Aproximadamente 10 por ciento de los municipios ocupan entre la

mitad y tres cuartas partes de su poblacin en el sector terciario. El
resto ocupa a menos de la mitad.
Urbanizacin
Slo 87 municipios (menos del 5 por ciento) cuentan con casi la totalidad de su poblacin entre 90 y 100 por ciento viviendo en localidades
mayores a 15,000 habitantes.
Se considera que son municipios urbanos aquellos que tienen al
menos a la mitad de su poblacin viviendo en localidades mayores o
iguales a 15,000 habitantes.
El 52 por ciento de los municipios tienen a casi la totalidad de su
poblacin viviendo en localidades menores a 5,000 habitantes.
Economa
Al parecer existe un desarrollo regional polarizado y desequilibrado;
concentracin de la riqueza en el centro y norte del pas y algunas
grandes ciudades del sur, ms no as en las pequeas comunidades dispersas, mismas que componen la amplia mayora de los municipios
existentes. Por lo mismo, es comn encontrar una concentracin econmica en unos cuantos municipios e insuficiencia de recursos, desarrollo y
oportunidades en otros, los cual agrava el desempleo, los males sociales
como la drogadiccin y la delincuencia, el subempleo y la emigracin a
otros municipios ms desarrollados, reproduciendo el esquema centralizador.
Hay una insuficiencia de recursos para promover la inversin y
tambin existe un desequilibrio en la infraestructura bsica entre las
diferentes regiones.
Es importante reconocer el esfuerzo que ha hecho el gobierno federal
para solucionar la problemtica municipal; pero vale la pena reconocer
ciertas deficiencias que an subsisten: algunas consideraciones que pueden
desprenderse de los datos expuestos son las siguientes:
1. Un nivel de educacin deficiente: esta situacin cobra relevancia si se
considera el tamao de la economa mexicana en el plano internacional.
110
2. Un mercado local debilitado: este hecho puede apreciarse a partir de

la reduccin de los niveles de ingreso de la poblacin que habita en la
mayor parte de los municipios.
3. Alrededor de la mitad de los municipios ocupan a su poblacin en
actividades primarias y la mayora podra considerarse como municipios
rurales.
4. El Conteo Nacional de Poblacin y Vivienda de 1995 pone de manifiesto que el centralismo y la concentracin prevalecen notoriamente en
el pas y son vistos por amplias capas de poblacin como frmula para
remediar su situacin de vida.
Ejemplo de lo anterior es la inmensa concentracin poblacional en las

grandes ciudades como Mxico, Tijuana, Guadalajara, Monterrey y Puebla,
que ocupan alrededor del 3 por ciento del territorio nacional y concentran
al 30 por ciento de la poblacin total del pas. En el extremo opuesto
estn aquellas localidades rurales con menos de 2,500 habitantes. 60
La insuficiencia de satisfactores revela una mala gestin de la administracin pblica municipal. Adems de que las reformas efectuadas hasta el
momento en el mbito municipal, son rebasadas rpidamente por las transformaciones que sufren el desarrollo poltico y la modernizacin estatal.
En este sentido el diagrama de la pgina siguiente ofrece un panorama completo de la problemtica que atraviesa el municipio mexicano
en conjunto.
60
Conteo Nacional de Poblacin y Vivienda, op. cit.
111
La nueva dinmica
Esquema de problemas municipales
Deficiente formacin de autoridades,

deficiente ejercicio de la administracin
Toma de decisiones
equivocada
Deficiencia en la accin pblica

deficiencia en la participacin social
Polticas equivocadas
Falta de actividad
econmica en la
mayora de los
municipios
Falta de
recursos
financieros
Desigual
distribucin de
la riqueza
Mala distribucin de
recursos fiscales
Impacto negativo en
soluciones
Falta de
recursos
materiales
Profundizacin de
problemas
Insatisfaccin social
en:
Desempleo
Concentracin
demogrfica
Servicios
Falta de
preparacin
tcnica
Legislacin
Concentracin
de recursos
financieros
Funcionamiento
deficiente de
instituciones
oficiales o
privadas y
falta de
inversin
Gobierno
Emigracin
inmigracin
Desequilibrio
demogrfico
Estrechamiento
del mercado
interno
Desactivacin
econmica
Disfunciones sociales
Seguridad
Desaprovechamiento
recursos humanos y
naturales
Concentracin
de recursos
materiales
Concentracin
de recursos
naturales
Problemas
ecolgicos
y degradacin
Falta de
coordinacin
Desigual
distribucin de
satisfatores
Estrechamiento de
la legislacin
Congestin de
demandas
CUATRO
C APTULO 4
Propuestas para el
desarrollo municipal
COMPOSICIN
DE LA AGENDA
PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL

La visin plasmada en los captulos anteriores permite afirmar que la
evolucin del municipio mexicano es innegable por una parte; pero por
la otra, no se pude declarar que los viejos problemas y demandas inherentes a la vida municipal estn superados del todo.
Por esta razn, el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado, fundamentado sobre la experiencia que representa la importante
investigacin denominada Agenda para la reforma municipal, ha
tenido a bien considerar a tan valioso documento, el cual integra
diversas propuestas de reforma, como la base para formular una toma de
decisiones verdaderamente aproximada al sentir de aquellos grupos y
actores que las han formulado.
Al abordar el tema de propuestas, es importante considerar el pensamiento de los distintos actores que durante largo tiempo han levantado su voz para expresar sus inquietudes, respecto a la forma en que se
han ejercido la administracin pblica y la poltica en la vida municipal.
Por tal motivo, la Agenda es importante, pues en ella existe una
amplia gama de posturas de distintas personalidades, centros de investigacin, agrupaciones sociales, asociaciones civiles y partidos polticos interesados en la modernizacin del municipio, adems de muchos
otros actores que con sus aportaciones plasman, en su conjunto, el sentir
de la sociedad mexicana sobre cmo deben llevarse a cabo realmente las
polticas en el mbito municipal.
113
La Agenda en cuestin estuvo auspiciada por la Asociacin de Municipios de Mxico, A.C. ( AMMAC), bajo la coordinacin general de Tonatiuh
Guilln Lpez, investigador de El Colegio de la Frontera Norte ( COLEF ),
abarcando un lapso de seis aos, entre 1992 y 1998, en un sinnmero
de revisiones documentales, bibliogrficas, memorias de foros regionales
y entrevistas con diversos actores sociales que han incidido en el debate,
por lo que fue posible esquematizar y compendiar 2,936 propuestas de
reforma, clasificadas en 4 secciones, 31 temas y 145 subtemas especficos
o tpicos.
En su conjunto y por s mismas, las propuestas de reforma constituyen el ms importante esfuerzo realizado hasta ahora por integrar tal
variedad de visiones y opiniones, muchas veces coincidentes y otras
encontradas; provenientes de la participacin de la mayora de actores
representativos del Mxico actual. 61
As que con el apoyo que nos otorga la Agenda, nos abocamos a la
tarea de sintetizar, en lo posible, las principales demandas contenidas
en las propuestas de reforma. Al mismo tiempo nos hemos auxiliado
de cinco cuadros con sus respectivas grficas, para conmensurar la
intensidad de los problemas que se presentan como prioritarios.
En este sentido, el Congreso de la Unin tiene la posibilidad de
efectuar un diagnstico amplio, plural y sintetizado pero profundo, lo
cual permite evaluar una toma de decisiones legislativa oportuna y racional,
en el sentido de atacar en su origen la problemtica municipal, al tiempo
de resolver problemas vitales que han frenado la prctica de un autntico federalismo renovado.
Ahora bien, cabe decir que la presente investigacin no pretende reproducir las propuestas recopiladas en la Agenda, pero s plasma las principales lneas sobre las que sera interesante debatir y argumentar en el
sentido de revitalizar la vida municipal.
Por lo mismo y para tal fin, hemos tomado como plantilla el orden
de la Agenda, a fin de sintetizar dichos lineamientos. Por lo tanto, se
encuentra integrada por las siguientes secciones:
1.
2.
3.
4.
Estructura financiera del ayuntamiento y coordinacin fiscal.

Integracin poltica del ayuntamiento y participacin ciudadana.
Organizacin y gestin de la administracin pblica municipal.
Competencias y coordinacin intergubernamentales.
61
A fin de satisfacer cualquier necesidad de consulta, puede obtenerse un ejemplar de
la Agenda para la reforma municipal, directamente en las oficinas de la Asociacin de
Municipios de Mxico, A.C.
114
El cuadro siguiente contiene los lineamientos enunciados y en l

se puede apreciar que la seccin 4, referida a las competencias y coordinacin intergubernamental ocupa el mayor espacio dentro de la
Agenda.
En segundo lugar, la seccin 2 reafirma una situacin que ha cobrado
preponderancia en la vida poltica nacional: la reafirmacin de la participacin ciudadana en la toma de decisiones gubernamental.
Casi al mismo nivel en la grfica, la seccin 1 muestra la preocupacin por el estado financiero y fiscal de los municipios.
Finalmente, la seccin 3, pese a ser la que ocupa menor espacio,
revela que las preocupaciones sobre la gestin y administracin pblica
municipal ha comenzado a ser una fuente de creciente inquietud. Tales
sealamientos se ampliarn en los apartados siguientes.
Propuestas de reforma municipal

Integracin por secciones
SECCIN
CONCEPTO
1
2
3
4
NMERO DE PROPUESTAS
Estructura financiera del ayuntamiento y coordinacin fiscal

Integracin poltica del ayuntamiento y par ticipacin ciudadana
Organizacin y gestin de la administracin pblica municipal
Competencias y coordinacin intergubernamentales
Total
652
681
588
1015
2936
Propuestas
1,200
1,000
800
600
400
200
0
1
Seccin
115
Propuestas para el desarrollo
La estructura de la Agenda para la reforma municipal est organizada de manera que la consulta a la misma pueda facilitarse. Por esa
razn se ha dividido en tres grandes categoras que son las siguientes:
a) Integracin por secciones: Para facilitar el acceso a este compendio de propuestas, fue necesario dividirlo en cuatro grandes apartados o secciones.
b) Integracin por temas: Cada una de las secciones fue subdividida por
temas, que en su momento se estim necesario abrir, tratando de homologar los conceptos ms comunes dentro de la gran diversidad de
propuestas.
As que en cada una de las secciones se pueden precisar las temticas
que han despertado inquietudes y reclamos de la sociedad. Por lo mismo,
se ofrecen cuatro cuadros, correspondiendo cada uno a las diferentes
secciones con la integracin de los temas, as como sus respectivas
grficas, los cuales permitirn apreciar las mayores incidencias de cada
caso en particular.
c) Integracin por subtemas o tpicos: Finalmente y a efecto de tener una mayor
visin de las principales inquietudes derivadas del debate nacional en
esta bsqueda de fortalecer al municipio, se han integrado propuestas
concretas desglosadas por subtemas o tpicos, abarcando las diferentes
temticas que componen los cuatro grandes apartados, logrando con
ello llegar a un mayor detalle dentro de esta amplia gama de propuestas.
La Agenda para la reforma municipal, 62 por su amplitud no permite
abordar en detalle las reformas que sera ms pertinente analizar. Por
ello, a continuacin se proporciona, de manera sucinta y siguiendo los
lineamientos del cuadro anterior, una sntesis de las propuestas ms
reiteradas en la Agenda y que, al parecer, son las que ocupan hoy un
lugar preponderante en el debate sobre la vida municipal.
Asimismo, cada uno de los lineamientos se desarrolla en un cuadro con
su respectiva grfica; en ellos se explica el contenido de las propuestas
y su nivel de importancia.
62
116
La Agenda para la reforma municipal, op. cit.

Seccin 1: Estructura financiera del ayuntamiento
y coordinacin fiscal, integracin de temas
NMERO
NMERO
subtemas
CONCEPTO
1
2
3
4
5
6
7
Presupuesto federacin ramo 28

Informacin fiscal y municipios
Potestades tributarias municipales
Sistemas de coordinacin fscal
Estrategias financieras municipales
Total
propuestas
5
5
1
3
7
4
4
29
105
59
6
25
102
226
129
652
Propuestas
250
200
150
100
50
0
1
Temas
SECCIN 1: ESTRUCTURA
FINANCIERA
DEL AYUNTAMIENTO Y COORDINACIN FISCAL

Del conjunto de propuestas contenidas en la agenda para la reforma
municipal en el rubro sobre cambios en los montos participables sobresalen las siguientes:
Se plantea una reforma profunda al Sistema de Coordinacin Fiscal en donde la
mayora de las opiniones vertidas al respecto se orientan a destinar mayores
recursos a los municipios; en este sentido, en el actual esquema de distribucin se reconsiderara el monto de las participaciones federales para quedar
distribuida de la manera siguiente: Federacin 60 por ciento de los recursos;
estados, 20 por ciento de los recursos y a los municipios el restante 20
por ciento.
117
En cuanto a la transferencia de recursos, es pertinente promover frmulas

y mecanismos para distribuirlos a travs de la simplificacin administrativa y mediante
la creacin de fideicomisos estatales o municipales, dado que se presume que los
esquemas usados actualmente son complejos y obsoletos. Adems debera
eliminarse la prctica de asignar discrecionalmente los recursos a partir de criterios centralistas desde la Federacin o los estados.
Como mecanismo de agilizacin para la asignacin de los recursos, se
propone que las transferencias federales especiales contemplen la creacin de un Fondo
Especial de Contingencia para auxiliar a los municipios y entidades que sufran catstrofes
naturales.
Sobre los canales y la forma de transferencias de recursos se plantea una simplificacin
de los mismos y eliminar la prctica de aplicar los recursos de manera discrecional,
debiendo el gobierno federal llevar a cabo un anlisis financiero de los
municipios que estn en situacin de insolvencia, con la finalidad de
que la federacin los apoye en el saneamiento de sus finanzas.
Sera conveniente erradicar la discrecionalidad de la Federacin en el mbito de la
coordinacin fiscal, por lo que sta debera ser desarrollada por un organismo independiente de la Secretaria de Hacienda.
En el mbito de potestades tributarias se plantea la necesidad de acrecentar las facultades del municipio para captar impuestos. En tal sentido, una
frmula sera destinar el 100 por ciento del impuesto sobre la renta derivado de las
operaciones inmobiliarias al municipio. Otro mecanismo sera el traslado de
facultades de la Federacin y/o los estados hacia el municipio, as como facultar a los
ayuntamientos para disear programas de captacin de impuestos y evitar la evasin fiscal.
En el mismo tenor de captacin se buscaran frmulas para que a los
municipios, a nivel nacional, les sea reconocida su atribucin respecto a captar impuestos relativos a catastro, predial y asignacin de bienes.
En el rea de contribuciones estatales y federales deberan eliminarse las
exenciones injustificadas a organismos descentralizados y empresas concesionarias de
comunicacin y transporte, termoelctricas, geotrmicas, oficinas federales o estatales radicadas en territorio de los municipios, etctera.
Sobre la competencia recaudatoria, deberan modificarse los instrumentos
jurdicos y administrativos que permitan definir la competencia de los municipios para
incrementar sus ingresos y participar en la toma de decisiones de asignacin de recursos
provenientes de la Federacin o los gobiernos estatales dentro de su competencia. Un
aspecto concreto sera delegar las facultades recaudatorias a los municipios
en impuestos como el
118
ISR
o el
IVA .
El presupuesto de egresos de la Federacin para 1998, junto a la

reforma a la Ley de Coordinacin Fiscal realizada en 1996, se tradujo en
una readecuacin de las frmulas estatales para asignar los recursos;
esta situacin est generando en la actualidad diversos problemas dada
la ausencia de una normatividad integral, y el ejemplo ms claro se encuentra en la denominada Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de
Puebla, la cual acentu el carcter centralizador de asignacin de recursos del Estado hacia los municipios, a tal grado que el Partido Accin
Nacional inici un proceso de controversia constitucional al respecto.
Problemas como este constituyen un ejemplo claro de que la normatividad sobre la asignacin y distribucin de recursos fiscales a los
municipios, es susceptible de errores o interpretaciones particulares,
por lo que debera establecerse con claridad en la legislacin vigente el
papel verdadero del municipio en la libre administracin de su hacienda.
Entre otras propuestas relativas a la administracin de recursos
tambin destacan aquellas que buscan integrar a la sociedad, instituciones municipales y autoridades competentes, en los planes de trabajo
hacia los que se destinan los recursos del Ramo 33.
Por lo mismo, las autoridades municipales debern contar con una
capacitacin previa a la distribucin de los recursos, con el fin de
administrarlos correctamente; un apoyo ms en esta rea sera establecer
mecanismos de control y seguimiento de resultados sobre los programas
implantados, que son el destino de los recursos fiscales.
En el rea de informacin de la Federacin sobre coordinacin fiscal se propone hacer pblicos los montos correspondientes a estados y municipios y la
obligacin de las autoridades de hacienda para proporcionar la informacin relacionada
con los montos de recaudacin y distribucin de los recursos en los niveles municipal,
estatal y federal.
En el mbito de las capacidades legislativas en materia fiscal, debera
facultarse a los municipios para participar dadas sus atribuciones de autonoma, para
determinar las bases y tasas de contribucin, reconociendo su jurisdiccin y facultades
para establecer y fijar impuestos.
Respecto al Sistema de Coordinacin Fiscal en general, sera necesario sustituirlo por
un nuevo sistema de competencias, concurrencias y complementariedades. Para tal efecto, la creacin de un organismo que institucionalizara el reconocimiento a la participacin de representantes de los ayuntamientos en todas las instancias fiscales de la federacin o los rganos de coordinacin fiscal, sera fundamental. Con este organismo
se buscara que las participaciones federales se conformaran a partir de
la recaudacin propia de las entidades federativas en el mbito de su propio territorio, promoviendo la uniformidad en la utilizacin de instru119
mentos jurdicos para establecer los montos correspondientes a cada

municipio, alcanzando con ello tambin, una mayor equidad.
En el ramo de estrategias financieras municipales, las propuestas
giran en torno a buscar frmulas y fuentes de ingreso alternativas para mejorar la
captacin y distribucin de recursos y las estructuras administrativas; en este sentido, se busca recuperar crditos municipales vencidos; fomentar el financiamiento privado en reas definidas como la prestacin de algunos servicios; mejorar la recaudacin
tributaria, o bien, crear mecanismos y fuentes alternativas de ingreso, como la creacin de
fondos comunitarios; empresas pblicas municipales y la revalorizacin de los ciudadanos y la sociedad civil en la realizacin de obras pblicas.
En lo relativo al gasto, se plantea evaluar los programas de asignacin y
supervisin de recursos en la creacin de infraestructura y obras pblicas. En los
planos estatal y federal se est demandando que los municipios tengan una
participacin activa en los procesos de diseo, programacin y aplicacin de planes de
desarrollo regionales o municipales, y en aquellos procesos de planeacin para
la distribucin de los ingresos federales. Como complemento se busca
integrar una mayor captacin de recursos a travs de le eficiencia en los mecanismos de
captacin, depurando y actualizando los registros catastrales y modernizando los sistemas
de cmputo, adems de instaurar programas de simplificacin administrativa.
Seccin 2: Integracin poltica del ayuntamiento y
participacin ciudadana, integracin de temas
TEMA
NMERO
1
2
3
4
5
6
7
8
9
120
TEMA
Democracia municipal
Pluralidad y proporcionalidad en el cabildo
Sistemas electorales municipales
Autoridades auxiliares
Par ticipacin ciudadana
Comunicacin, social municipal
Contralora social municipal
Identidad y cultura municipales
Regidores, sndicatos y facultades del cabildo
Total
SUBTEMAS
4
4
6
4
5
3
4
1
4
35
PROPUESTAS
28
34
154
63
235
28
33
7
99
681
Propuestas
250
200
150
100
50
0
1
Temas
SECCIN 2: INTEGRACIN
POLTICA
DEL AYUNTAMIENTO Y PARTICIPACIN CIUDADANA

En este apartado se comprimen las principales propuestas y demandas
para transformar las actuales prcticas polticas en los municipios;
resultan trascendentes, por su relevancia, aquellas que urgen a revisar los
mecanismos y frmulas de eleccin de autoridades generales y auxiliares,
adems de las que reviran sobre la creacin de una nueva cultura en el
mbito local, frente a los procesos de apertura, participacin y competencia electoral, el impulso al pluralismo, alternancia y la coexistencia
de diversas fuerzas partidistas o sociales. Entre las ms importantes se
encuentran las siguientes:
Para lograr la democratizacin de la vida municipal se requiere desprivatizar los asuntos pblicos y construir un espacio pblico congruente con las nuevas formas
organizativas de la sociedad civil; es urgente que los ayuntamientos sean
reconocidos como un conjunto representativo de voluntades e intereses
con la comunidad y para ello debe descentralizarse el poder, incluyendo el
municipal y comunal. Es condicin previa para lograrlo, el establecimiento de
una nueva relacin entre municipio y poltica, donde la alternancia del poder, la pluralidad, el consenso y la coexistencia de las distintas fuerzas polticas sean una prctica
cotidiana que promueva con su accin la tolerancia entre la ciudadana y la participacin
de sta con el poder.
La pluralidad debe localizarse y medirse en la integracin de los ayuntamientos y la toma
de decisiones de los gobiernos municipales; para ello deben diferenciarse las funciones
ejecutiva, legislativa y judicial en los municipios y establecer controles a cada una de
ellas; pero tambin debe cuidarse que los ayuntamientos tengan una composicin ms
121
plural, a travs de la representacin proporcional y mediante la limitacin de las sobrerrepresentaciones; deben cuidarse, por otra parte, las frmulas que garanticen
la gobernabilidad para no impedir la administracin gubernamental por
demasiadas diferencias en los programas de trabajo de los municipios.
Un aspecto ms de la pluralidad debe darse en el funcionamiento del ayuntamiento como rgano colegiado; se debe diferenciar y precisar entre las decisiones que este
rgano debe tomar como mayora simple o mayora calificada. Pero una composicin plural en los ayuntamientos es correspondiente a una prctica
democrtica que ha perfeccionado las frmulas de eleccin y la oportunidad de que la sociedad participe postulando candidatos ajenos a los
partidos polticos que dominan la escena; hay la necesidad de diversificar las oportunidades para que no slo los actores grandes, como lo
son los partidos nacionales, puedan participar en la vida poltica interna
de los municipios; por ello se plantea que los requisitos para registro de partidos
regionales y an municipales, sean mnimos, adems de abrir la posibilidad a organizaciones cvicas o sociales para participar en las contiendas.
Un sealamiento bastante relevante de las propuestas consiste en revisar
el periodo de duracin del mandato de los presidentes municipales; se argumenta que la
celebracin de elecciones por trienio es costosa y no permite la continuidad de programas;
por tanto, las propuestas giran sobre considerar la reeleccin inmediata de los
poderes del ayuntamiento y la ampliacin de tres a cuatro aos del periodo de gobierno.
Congruente a esta prctica se deberan de modificar los actuales mecanismos de eleccin de candidatos a ocupar puestos pblicos en los municipios; como alternativas se propone eliminar el sistema de planillas e instaurar el
sufragio universal secreto, mediante boletas diferenciadas para presidente municipal,
sndicos y regidores. Como requisito para desempear un cargo de autoridad municipal se debera considerar la conveniencia de que los candidatos cuenten
con los conocimientos tcnicos y educativos mnimos, a efecto de desempear eficientemente sus funciones.
Un elemento ms para modernizar la vida democrtica municipal es incorporar de lleno a la sociedad civil en la definicin de las polticas diseadas por el municipio. En este sentido, los gobernantes deberan permitir
y promover la participacin popular, ms all de la accin partidaria; mediante la celebracin de consultas pblicas, plebiscitos, referndums o sesiones de cabildo abierto.
Concordando con lo anterior, las autoridades deberan estar sujetas a responsabilidad durante el ejercicio del cargo que ostentan y a responder ante la ciudadana sobre el seguimiento de su gestin y administracin.
122
Propuesta de reforma municipal

Seccin 3: Organizacin y gestin de
la administracin pblica municipal
NMERO
NMERO
TEMA
1
2
3
4
5
6
7
SUBTEMAS
Profesionalizacin de la gestin municipal

Servicios pblicos municipales
Modernizacin de la gestin municipal
Sistemas de planeacin municipal
Desarrollo regional y municipal
Desarrollo urbano y vivienda
Reglamentacin y justicia municipal
Total
PROPUESTAS
7
8
7
5
7
4
5
36
107
92
22
65
120
61
122
589
Propuestas
140
120
100
80
60
40
20
0
1
Temas
SECCIN 3: ORGANIZACIN
Y GESTIN
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA MUNICIPAL

La mayora de las observaciones planteadas en esta seccin coinciden
en la necesidad de incrementar la calidad de los servicios y el desempeo
de los servidores pblicos.
Se ha detectado que durante muchos aos los municipios han
padecido la falta de preparacin en sus cuadros administrativos, debido
entre otras cosas, a la ausencia de requisitos para que los cargos municipales se profesionalicen y la inexistencia de un servicio profesional de
carrera en el servicio pblico municipal.
123
La situacin prevaleciente ha demostrado que muchos de los problemas locales se deben precisamente a la falta de capacidad de respuesta
de las autoridades, motivada por una ausencia de preparacin y profesionalizacin; las estadsticas del Cedemun en este sentido son realmente
preocupantes: la investigacin vigente para 1998 demuestra que ms
del 60 por ciento de los presidentes municipales apenas contaban con
la educacin secundaria; y aunque no hay estadsticas sobre el nivel educativo en las personas que integran los ayuntamientos, es presumible que
se repita la incidencia en la carencia de preparacin.
Por tanto, muchas de las propuestas y demandas ciudadanas originadas en este rubro, coinciden en la necesidad de incrementar la calidad
profesional de los servidores pblicos, aclarando que para hacerlo posible,
se requiere de un buen desempeo escolar.
Para alcanzar un nivel de respuesta congruente al ingreso de demandas
al sistema municipal se requieren, entre otras reformas; responsabilizar a los
partidos polticos de capacitar a sus candidatos que aspiran a ocupar puestos de eleccin
popular; crear un servicio profesional de carrera para los servidores pblicos municipales;
establecer mecanismos de continuidad de patrones en los planes de desarrollo municipal;
otorgar capacitacin a funcionarios que realicen actividades importantes tales como:
recaudacin de impuestos, control y aplicacin de servicios pblicos, etctera.
Como un apoyo a las actividades administrativas, los municipios deberan
contar con un equipo de asesora terico-poltica y tcnica, en los diversos aspectos que
intervienen en la creacin de polticas aplicadas a su entorno, y sobre el diseo ms pertinente de su estructura administrativa; entre otras responsabilidades, los
asesores tendran a su cargo la identificacin de problemas reales e inmediatos del municipio, el diseo de proyectos, la formulacin de polticas y
evaluacin socioeconmica; la formacin de administradores municipales en finanzas pblicas o fomento econmico; y el fortalecimiento
administrativo y financiero de los gobiernos locales.
Un aspecto que profundizara los beneficios a la sociedad y eficientara
el desempeo administrativo de los gobiernos municipales, consiste en
la necesidad de elevar la calidad en la prestacin de servicios mediante la refuncionalizacin
de la administracin pblica; actualmente existen numerosas experiencias del
sector gubernamental estadounidense en el sentido de infundir al gobierno
un sentido empresarial y hacer competitivas a las empresas y administracin bajo su
responsabilidad; en este sentido, en vez de utilizar la frmula de concesiones a la iniciativa privada, debe invertirse en la capacitacin laboral y capital
gubernamental, e integrar a la sociedad en el manejo de sus propias empresas locales; a
124
travs de mecanismos semejantes se puede abatir el desempleo y fundar fuentes alternativas de ingreso al erario municipal.
Por otra parte, es urgente legislar sobre nuevos problemas que afectan a diversos
municipios en creciente expansin; entre ellos, los problemas de la basura, contaminacin
ambiental, transporte conurbado a zonas metropolitanas, preservacin de la ecologa,
reglamentacin de empresas en suelo municipal y otros ms. Al respecto, cabe
sealar que actualmente existen numerosas agrupaciones de municipios
que ya estn aplicando frmulas de colaboracin para atacar la problemtica comn a la que estn inmersos; sin embargo, tampoco en esta
rea existen procedimientos jurdicos explcitos que reconozcan la coordinacin e intercambio de experiencias intermunicipales.
Un problema ms en el mbito de la micropoltica, es la continuidad de
obras pblicas y programas de desarrollo a largo plazo en regiones especficas; es
comn que el cambio de administracin deje incompletas numerosas
obras que se haba planeado terminar en un principio. Entre las causas que
generan este problema estn lo efmero del periodo de gobierno, pero
tambin la falta de una normatividad que obligue a los gobiernos,
saliente y entrante, a signar acuerdos de continuidad en aquellos planes
de desarrollo para la comunidad, independientemente de su filiacin
poltica e intereses a corto plazo.
Quiz, como complemento a las sugerencias enunciadas, vale la pena
reconocer que muchos de los mecanismos de coordinacin intergubernamental entre municipios, estados y federacin estn actualmente en
desuso. Por ello se requiere generar una dinmica que interaccione ms all de la
filiacin partidista para establecer un federalismo cooperativo, sustentado en el pluralismo y el reconocimiento de gobiernos emanados de la diversidad poltica. Por esta razn
se deben explorar mecanismos y procedimientos en el diseo de polticas
de estados y Federacin hacia los municipios, que incluyan la descentralizacin de decisiones a partir de criterios ms all de periodos de
gobierno trianuales. En este sentido, la planeacin municipal debe
reorientarse y evaluarse de acuerdo a referencias econmicas, sociales y
territoriales que tomen en cuenta la particularidad de cada municipio
y el entorno regional, nacional e internacional.
Finalmente, debe efectuarse una planeacin econmica, social y territorial en el
nivel municipal, para dejar atrs las polticas de planeacin normativa impuestas
durante los aos ochenta y pasar a la planeacin estratgica y participativa de la
sociedad. Para tal efecto debe realizarse una evaluacin de la eficiencia,
eficacia y capacidad de la gestin municipal para establecer estrategias
de seguimiento y evaluacin de los planes municipales; en colaboracin
125
con las comunidades, barrios, colonias agencias y rancheras y los

organismos estatales y federales. Se debe definir y consolidar un proceso de
planeacin que estimule la participacin comunitaria del desarrollo, as como la formulacin tcnica de planes de desarrollo microrregional, integrando a instituciones educativas
y centros de investigacin en las diversas reas de planeacin del desarrollo como la
agrcola e industrial, aprovechando las ventajas comparativas de regiones
y municipios.

Seccin 4: Competencias y coordinacin
intergubernamentales, Integracin de temas
NMERO
NMERO
TEMA
1
2
3
4
5
6
7
8
9
SUBTEMAS
Descentralizacin y facultades gubernamentales

Relaciones entre Estados y municipios
Autonoma municipal y federalismo
Coordinacin intergubernamental mltiple
Relaciones intermunicipales
Legislaturas estatales y municipales
Municipios y pueblos indgenas
Relaciones entre federacin y municipios
Conceptos sobre el municipio
Total
PROPUESTAS
3
5
6
3
3
3
7
3
3
36
144
60
176
68
78
75
334
48
32
1015
Propuestas
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1
Temas
126
SECCIN 4: COMPETENCIAS
COORDINACIN INTERGUBERNAMENTALES
En esta seccin se habla generalmente de los procesos de redistribucin
de facultades y competencias de la Federacin y los estados hacia los
gobiernos municipales. Entre las principales demandas se encuentran
aquellas que sealan la permanencia de la centralizacin y las limitaciones de los planes de desarrollo en alcance y cobertura regional,
estatal o federal. Por esta razn se plantean las siguientes propuestas:
La descentralizacin poltica, econmica y administrativa del Estado debe abarcar
todas las instancias y espacios mediante los que se ejerce el poder local. Las polticas de
descentralizacin, ms all de los recursos, deben efectuar una desconcentracin del poder,
fragmentarlo y acercarlo a la poblacin. En este sentido, sera oportuno delimitar constitucionalmente los derechos y obligaciones de los tres niveles
de gobierno a favor del municipio, a travs de una redistribucin de
competencias constitucionales concretas, definiendo los contenidos
normativos de las relaciones intergubernamentales como la implantacin
de programas de empleo municipal; el diseo de proyectos comunitarios
o privados de alcance local o regional; programas de combate a la
pobreza, la distribucin equitativa del ingreso, etctera.
En el rea de relaciones entre estados y municipios deben renovarse las
condiciones actuales, normas y procedimientos de convivencia y cooperacin. Dos demandas concretas son eliminar todas las autoridades intermedias
entre los estados y municipios y otorgar a las autoridades municipales de las capitales de
los estados el control de las fuerzas de seguridad pblica.
Entre otros deberes, los congresos de los estados deberan realizar consultas peridicas
a los ayuntamientos para conocer las problemticas concretas que enfrentan y disear
soluciones conjuntas. Como complemento y dada la coexistencia de gobiernos
correspondientes a diversas ideologas y fuerzas polticas, sera un
requisito elevar a rango constitucional la coordinacin entre estados y
municipios, para que los gobernadores no privilegien a los municipios
que son de su propio partido.
Un aspecto clave en esta seccin es la demanda creciente para definir el
concepto de autonoma municipal. Este concepto se encuentra en un profundo
proceso de redefinicin, dada su relacin con el movimiento indigenista
que est formulando debates de alcance nacional sobre el sentido constitucional de su significacin poltica. De hecho, este concepto debe
considerarse a la luz de la ms pura teora poltica, ligada incluso con
las definiciones de soberana y Estado nacional.
127
Entre las propuestas sobresalen aquellas para reformar el artculo 41 constitucional, para reconocer al municipio como parte de la soberana nacional en el mismo
nivel y trato de los Poderes de la Unin y los estados; se intenta reconocer el principio de autonoma de los gobiernos municipales, tanto en la Constitucin
como en las leyes generales y federales para tratar asuntos de competencia local, expresando las atribuciones, derechos y deberes de los
municipios para regular y manejar los asuntos pblicos bajo su responsabilidad y en funcin del inters local.
Como complemento a la definicin de autonoma municipal, se debe
revisar integralmente el marco jurdico constitucional federal y estatal que define a los
ayuntamientos; y crear una ley reglamentaria del artculo 115 constitucional que
detalle las lneas bsicas de la Constitucin, en cuanto a los rganos
municipales y sus competencias. Dentro de este mbito quedara la
obligatoriedad de los congresos estatales para consultar formalmente a
los ayuntamientos respecto a la aprobacin de leyes u otras disposiciones jurdicas que afecten a los gobiernos municipales.
En esta seccin el mbito ms puntilloso es el establecimiento de una relacin
positiva entre la autonoma municipal y el Sistema Federal de Gobierno; por tanto,
debe reconocerse la preponderancia y vigencia del municipio libre y
soberano en su rgimen interior, como parte constituyente de la repblica
federal que debe fundarse, adems de los estados, en los municipios.
De nueva cuenta este mbito, visto frente al problema indgena, urge a
definir los mecanismos jurdicos, polticos e institucionales para lograr una mayor
inclusin de los pueblos indgenas en la vida poltica y econmica del pas. El mbito
municipal es el espacio privilegiado que articula al Estado mexicano con
aquellas reivindicaciones de autonoma, representacin y reconocimiento
poltico y social de los pueblos indgenas.
Es fundamental reconocer que los pueblos indgenas actualmente estn
jugando un papel fundamental en el desarrollo y construccin del nuevo perfil del Estado nacional de cara al siglo
XXI .
Efectuando un anlisis
somero de las actuaciones de los pueblos indios, es evidente que a partir de 1994 comienzan a integrarse y a participar como actores definitorios en el diseo de las polticas gubernamentales. Por tanto, se deben
revisar a fondo todas aquellas formas organizativas y culturales de este sector social,
junto con las frmulas que permitan incorporarlo dignamente al desarrollo nacional. Un
ejemplo de esta situacin est en la prctica de usos y costumbres para
designar autoridades municipales en regiones indgenas; actualmente
no existe una legislacin al respecto, por lo que no se contemplan
garantas y espacios de participacin en un sistema semejante.
128
INICIATIVAS
DE LEY EN
MATERIA DE REFORMA MUNICIPAL

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece, en
su artculo 71, fraccin II; que los diputados y senadores del Congreso
de la Unin, tienen derecho para formular y promover Iniciativas de
Ley o Decretos. Partiendo de este hecho, es comn que, tanto la Cmara
de Diputados, como la de Senadores, presenten una acumulacin constante de iniciativas tendientes a reformar la Constitucin.
En el caso particular de propuestas para reformar al artculo 115
constitucional en el mbito municipal, se han generado mltiples iniciativas, siendo formuladas por los diversos partidos representados
en las cmaras, dada la plural integracin y composicin del Poder
Legislativo Mexicano. Por lo mismo, es frecuente que se exhiban distintos puntos de vista sobre los aspectos particulares a reformar, pues
las iniciativas se generan a partir de visiones ideolgicas y proyectos especficos muchas veces coincidentes, pero otras encontrados (vase cuadro).
Principales iniciativas
FECHA DE EMISIN
DIPUTADO Y PARTIDO
CONTENIDO DE LA INICIATIVA
Octubre de 1997
Alejandro Gonzlez Yaez

Par tido del Trabajo.
Propone incrementar la facultad de los municipios para ejercer el cobro del impuesto predial
a los organismos de los gobiernos, estatal y
federal radicados en territorio de los municipios.
(Cumplida parcialmente en la reforma de 1999,
donde se autoriza nicamente el cobro del impuesto
predial a los organismos de la administracin
pblica descentralizada federal.)
Noviembre de 1997
Ricardo Cant Garza

Propone el derecho de los habitantes del municipio a par ticipar en la toma de decisiones municipales, a travs de mecanismos de democracia semidirecta como: plebiscito, referndum o derecho a
iniciar leyes desde los ciudadanos.
(No se ha logrado el consenso para elevar a rango
constitucional semejante medida, aunque algunos
estados de la federacin y el propio Distrito Federal
mantienen estas prcticas entre la ciudadana.)
Noviembre de 1997
Amrico A. Ramrez
Partido Accin Nacional.
Propone la derogacin del texto de la fraccin

VII del ar ticulo 115 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.
129
Principales iniciativas (continuacin)

FECHA DE EMISIN
DIPUTADO Y PARTIDO
CONTENIDO DE LA INICIATIVA
(No existen suficientes argumentos para la derogacin del citado artculo.)

Diciembre de 1997
Alejandro Gonzlez Yaez

Propone adicionar un prrafo sptimo al ar tculo 21 del texto constitucional, para establecer
mecanismos de coordinacin entre los tres niveles de gobierno (Federacin, estados y municipio), para optimizar un sistema de proteccin
civil en caso de desastres.
(Sin necesidad de reformar la Constitucin, esta
medida se logr mediante la firma de convenios intergubernamentales entre los tres niveles de gobierno.)
Marzo de 1998
Juan Marcos Gutirrez

G. Par tido Accin
Nacional.
Propone introducir el trmino de autonoma,

como par te de los atributos del municipio, para
hacer efectiva la potestad del mismo, lo cual le
permitira regir plenamente su vida interna.
(Aun no se logra el consenso necesario para implementar esta reforma.)
1998*
Mara de la Luz Nuez

R. Par tido de la Revolucin Democrtica.
Propone una nueva categorizacin para distribuir

el poder de la federacin y una definicin constitucional de ayuntamiento, enumerando una serie
de facultades de competencia propia de los municipios. Tambin propone mecanismos de perfeccionamiento democrtico en cuanto a eleccin de
presidentes municipales y cabildos, as como la
creacin de un Poder Legislativo Municipal.
(Atendida en las discusiones de 1999 y parcialmente cumplida.)
1998*
Bernardo Btiz Vzquez

Partido de la Revolucin
Democrtica.
Adiciona un prrafo al ar tculo 40 del texto constitucional, para explicitar el ejercicio democrtico, no slo basado en un mtodo electivo de los
poderes pblicos, sino tambin y sobre todo,
representativo e inclusivo.
(La solucin presentada a esta iniciativa fue el
cambio del trmino administrar por gobernar en
el artculo 115 constitucional.)
12 de marzo de 1999
Par tido Revolucionario

Institucional.
Sustituye diversos trminos, e introduce algunas

materias de competencia municipal que refuerzan
el sentido legislativo de los ayuntamientos; establece
diversos derechos a los ayuntamientos en materia
130
ecolgica de su competencia y refuerza el poder

de los presidentes municipales para disponer de
la polica municipal.
(Se cumpli parcialmente en las reformas de 1999;
ahora el municipio tiene facultades amplias en
materia ecolgica y las polica municipal qued
bajo control directo de los presidente municipales.)
26 de mayo de 1999
Par tido Revolucionario

Institucional.
Adiciona la fraccin IX del ar tculo 115 constitucional, con el objeto de crear la figura del
consejo municipal de concer tacin, el cual ser
presidido por el presidente municipal, con el
objeto de mantener la congruencia con los planes
estatal y nacional de desarrollo y los programas
derivados de los mismos. Entre sus atribuciones
est participar en el diseo de las polticas pblicas del desarrollo municipal y los propios programas federales y locales, en sus respectivas
reas de jurisdiccin.
(Sin necesidad de reformar el texto constitucional,
la coordinacin propuesta se logr mediante la creacin
de los Comits de Desarrollo Municipal COPLDEMUN
y sus equivalentes estatales, ligados a la federacin.)
Elaboracin propia con base en las iniciativas de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales de
la Cmara de Diputados.
* La iniciativa no contiene el mes de su presentacin a la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales.
** La mayora de dichas iniciativas tuvieron eco en los cambios que se realizaron al ar tculo 115 durante
noviembre de 1999, por lo que slo se mencionan como referente y no como demandas. pendientes.
PROPUESTAS
FUNDAMENTALES DE LAS INICIATIVAS
Derivadas de las iniciativas anteriores que los partidos polticos representados en el Congreso han presentado para su anlisis, dictaminacin
y discusin, se desprenden algunas ideas fundamentales que en esta
obra se toman como propuestas concretas.
A ellas se aaden las ideas fundamentales de una iniciativa de ley
en materia indgena, presentada por el Presidente de la Repblica con
motivo del proceso que se vive en Chiapas; el contenido de este ltimo
documento se incluye porque contempla algunas modificaciones en el
mbito municipal.
131
1. Introducir el trmino: autonoma, como parte

de los atributos del municipio para hacer efectiva la potestad del mismo, lo cual le permitira
regir plenamente su vida interna. Que los municipios,
investidos de personalidad jurdica, manejen su patrimonio
y su vida interna; que ejerzan de manera directa y exclusiva
los recursos de su hacienda, bajo la aprobacin, supervisin y revisin de las legislaturas locales, as como
de sus cuentas pblicas. Las legislaturas locales
se limitaran a expedir las bases normativas
anteriores sin constituirse en un rgano que est
por encima de la autonoma de los municipios.
2. Que los habitantes de los municipios tengan
derecho a participar en la toma de decisiones
municipales a travs de mecanismos de democracia semidirecta como: plebiscito; referndum; asamblea popular; consulta pblica; iniciativa popular y revocacin de cargos pblicos. Propone
asimismo, que exista una definicin constitucional de
los atributos de los ayuntamientos; que exista la reeleccin de los miembros del ayuntamiento para el periodo
inmediato de gobierno; que los ayuntamientos administren plantas de tratamiento de agua y desperdicios slidos
y una nueva categorizacin para distribuir el poder de la
Federacin.
3. La existencia de un Consejo Municipal de Concertacin integrado por gobierno, iniciativa privada
y sociedad en cada municipio; se encargaran de
disear polticas pblicas, programas y planes federales o locales de desarrollo. Tambin se ha
propuesto una intervencin directa de los municipios en
los ncleos agrarios, mediante aportacin de recursos
mediante estmulos, capacitacin y creacin de
infraestructura agropecuaria. Se busca facultar
asimismo a los municipios, para regular los servicios
de su competencia y asegurar la participacin ciudadana. Finalmente, se permitira la coordinacin y
asociacin entre municipios para prestacin de servicios.
132
4. Incrementar la facultad de los municipios para ejercer

el cobro del impuesto predial a los organismos de los gobiernos, estatal, federal o del dominio pblico, radicados
sus respectivos territorios.
5. Los municipios, con el concurso de las autoridades indgenas, promovern su desarrollo equitativo y
sustentable, educacin bilinge y el respeto de la diversidad
cultural combatiendo la discriminacin. As, los
municipios formularn y administrarn la zonificacin,
planes y programas de desarrollo urbano y municipal, creando y administrando reservas territoriales. Las comunidades
o municipios con mayora de poblacin indgena podrn
asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones
para promover su desarrollo; en ellos, la legislacin local establecer bases y modalidades para
asegurar su participacin en la vida poltica y
social.
Entre la multiplicidad de iniciativas presentadas para considerar reformas profundas al artculo 115 constitucional, existen diversas coincidencias que pudieran acotar los trabajos legislativos; por tal motivo,
enseguida se presentan estos puntos comunes, a fin de proporcionar a
los legisladores elementos que permitan considerarlos como puntos de
posible acuerdo.
133
INSTITUCIONES
COINCIDENCIAS
Par tido del Trabajo/Par tido de la Revolucin

Democrtica.
Incrementar la facultad de los municipios para

que tengan el derecho de par ticipar en la toma
de decisiones municipales a travs de mecanismos de democracia semidirecta. (Plebiscito, referndum, asamblea popular, etctera.)
Par tido Revolucionario Institucional/Par tido del

Trabajo.
Establecer mecanismos de coordinacin entre los

tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) para optimizar un sistema de proteccin civil
en caso de desastre.
Par tido Revolucionario Institucional/Par tido de la

Revolucin Democrtica.
Crear mecanismos de perfeccionamiento democrtico en cuanto a forma de eleccin de presidentes

municipales y cabildos. Asimismo, coinciden en la
necesidad de que las policas municipales estn bajo
supervisin directa de los presidentes municipales.
Conclusiones
Del anlisis realizado sobre el Municipio en Mxico pueden inferirse
varias conclusiones:
1. Es evidente que la historia del desarrollo municipal ha sido
bastante compleja y accidentada desde sus orgenes. Tambin es cierto
que el municipio, hasta muy recientemente, ha pasado a ser considerado como verdadera instancia de gestin gubernamental para solventar
los problemas que aquejan a la sociedad mexicana, pero tambin se
debe reconocer que en las ltimas dos dcadas han habido cambios importantes en la definicin de autonoma, reforzamiento de estructuras y
sobre todo incremento de participaciones, que son base para el desarrollo de los mismos.
2. Por otra parte, puede observarse con claridad que el problema de
la centralizacin no es nuevo, sino que parte de un andamiaje colonial
que influenci la vida independiente de nuestro pas y an durante el
siglo XX se sintieron sus efectos negativos; sin embargo, no se puede
decir, que el centralismo ha sido malo en su totalidad, pues el siglo XX
da cuenta de que sin esta prctica, Mxico distara mucho de haber
alcanzado algn grado de desarrollo y homogeneidad poltica, cultural,
econmica y social.
3. No pueden negarse los avances en materia de asignacin de
recursos, mismos que slo han tenido un impulso mayoritario durante el
ltimo sexenio, no obstante, Mxico se encuentra muy distante de los
porcentajes de participacin, en relacin al gasto total, que manejan
pases desarrollados tales como Estados Unidos de Norteamrica, Canad,
Alemania y otros, ya que en ellos el porcentaje promedio de participacin a los municipios se encuentra niveles superiores al 20 por ciento,
mientras en nuestro pas siempre se ha mantenido por abajo del 10 por
ciento.
135
4. Partiendo de la Agenda para el desar rollo municipal que se

comenta en el captulo 4, podemos destacar los principales reclamos
de la sociedad, dentro de cada uno de los cuatro grandes captulos en
que fue dividido ese apartado.
Estructura financiera y coordinacin fiscal:
Destinar mayores recursos a los municipios.
Promover frmulas y mecanismos para lograr una simplificacin administrativa en la distribucin de los recursos.
Erradicar la discrecionalidad de la Federacin en el sistema de coordinacin fiscal.
Incrementar las facultades de los municipios para captar impuestos.
Integracin poltica y participacin ciudadana:

Revisar el periodo de duracin de mandato de los presidentes municipales.
Requisitos mnimos para el registro de partidos regionales y municipales.
El funcionamiento del ayuntamiento como rgano colegiado.
Promover la participacin popular (consultas pblicas, plebiscitos, referndums o sesiones de cabildo abiertas.
Organizacin y gestin de la administracin pblica municipal.

Responsabilizar a los partidos polticos de capacitar a sus candidatos.
Elevar la calidad de la prestacin de los servicios por parte del Ayuntamiento.
Legislar sobre nuevos problemas que afectan a los municipios.
Continuacin de obras pblicas y programas de desarrollo a largo plazo.
Competencias y coordinacin intergubernamental.

La descentralizacin poltica, econmica y administrativa debe abarcar
todos los espacios del poder local.
Eliminar todas las autoridades intermedias entre los estados y municipios.
Los congresos de los estados deberan hacer consultas peridicas, para
conocer problemtica y soluciones conjuntas.
136
Definir mecanismos para incluir a los pueblos indgenas en la vida

poltica y econmica del pas.
5. Finalmente, puede advertirse una clara preocupacin de diversos

actores por una revitalizacin de la vida municipal, misma que ocupar
la atencin en los prximos aos respecto a nuevas formas y frmulas
para implementar el desarrollo y alcanzar el progreso mediante la institucin municipal, quedando un camino incierto por recorrer. Los avances,
pese a todo, no solucionan los atrasos histricos; a ello se suman las
cambiantes condiciones de la sociedad mexicana que, en aras de la
pluralidad y recomposicin del espectro del poder poltico, llevan a
los espacios de la toma de decisiones nuevas o viejas demandas que
esperan una solucin.
Bibliografa
B OBBIO, Norberto, Diccionario de Ciencia Poltica, Mxico, Siglo XXI, 1991.
CABRERA M ENDOZA , Enrique, Los dilemas de la modernizacin municipal, Mxico, Miguel
ngel Porra, 1996.
Cmara de Diputados, LVII Legislatura, Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin
del 2000, Mxico, 29 de diciembre de 1999.
________ , LVII Legislatura, Decreto de Reforma del Artculo 115 Constitucional, noviembre
de 1999.
CAMACHO S ALAS , Mario, El municipio, definiciones y caractersticas, en Gobierno
y administracin municipal en Mxico, Mxico, Cedemun/Segob, 1933, p.108.
CAMPOS , Moiss, El municipio y su evolucin institucional, Mxico, Banobras/Fomun, 1987.
CALCNEO A RBOLEYA , Elvira, Anlisis del municipio, en Democratizacin integral: reforma
municipal, Memoria, Mxico, Segob, t. XVI , 1983.
C ENTRO DE D ESARROLLO M UNICIPAL , Los municipios de Mxico, informacin para el desarrollo,
3a ed., Cedemun/Segob. Mxico. enero de 1998, Disco comapacto.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Porra, 1998.
GARCA DEL CASTILLO, Rodolfo, Los municipios en Mxico, Mxico, Miguel ngel Porra/ CIDE ,
1999.
G UERRA , Francois Xavier, Modernidad e independencia: ensayos sobre las revoluciones hispnicas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993.
G UTIRREZ M EJA, Mara del Carmen. Crisis y deuda externa: crculo vicioso, en
Mxico hacia el siglo XXI, visin de una generacin, Mxico, SEP /CREA /SEN /UAM , 1988.
I TURRIAGA , Arminda, Historia del municipio mexicano, en Gobierno y administracin
municipal en Mxico, Mxico, SEGOB /CEDUM . 1993.
J ANETTI D AZ , Ma. Emilia y Arturo Pontifes Martnez, La proteccin jurisdiccional y
administrativa del Municipio, Mxico, CIDE /CNAP, 1996.
L PEZ M ONJARDIN , La insurgencia en las elecciones municipales, Mxico, Siglo XXI, 1987.
Manual de reglamentacin municipal 5, Coleccin de Manual de Administracin y Organizacin Municipal, Mxico, Banobras/ IANP 1989.
Memoria de la Exposicin Documental del 477 Aniversario del Municipio en
Mxico. Mxico, Centro de Documentacin y Estadstica Electoral, 1997.
M OYA PALENCIA , Mario, Temas constitucionales, Mxico, UNAM , 1978.
Memoria del Primer Seminario de Anlisis Municipal, Mxico, 1997.
139
MONTES DE OCA NAVA, Elvia (coord.), Temas municipales, Mxico, Gobierno del Estado
de Mxico/El Colegio Mexiquense, 1993.
O LMEDO, Ral, El desafo municipal, Mxico, CNEM /Segob, 1985.
SNCHEZ M ARTNEZ , Alberto, (comp.), Historia del municipio Mexicano, en Gobierno
y administracin pblica en Mxico, Mxico, IAPEM , 1996.
S ANDOVAL F LORES , Eduardo, El municipio mexicano de cara al siglo XXI . Mxico, IAEM /
Gobierno del Estado de Mxico/Colegio de Postgraduados del CIDE . 1993.
S EMO, Enrique, Historia del capitalismo en Mxico, Mxico, Era, 1979.
SERRA ROJAS, Andrs, Teora y prctica del federalismo mexicano, Mxico, Comisin de Fortalecimiento Municipal de la LVI Legislatura de la Cmara de Diputados, 1996.
T ENA R AMREZ , Felipe, Leyes fundamentales de Mxico, Mxico, Porra, 1981.
YOLDI L ARRAINZAR , Ricardo. Administracin municipal en Colombia, Bogot, Gobierno de la
Repblica de Colombia, 1986.
HEMEROGRAFA
ACEDO, Blanca y Ernesto, Ruiz, El municipio en el marco de la reforma del Estado, Federalismo y Desarrollo, Banobras, ao 7, Mxico, de 1993.
Diario Oficial de la Federacin del 15 de diciembre de 1995.
Gestin y Estrategia, nm. 15, Mxico, enero-junio, de 1999.
GMEZ ERG, Jos Luis, La participacin del municipio dentro del sistema federal,
Federalismo y Desarrollo, ao II, nm. 63, agosto septiembre de 1998.
G MEZ T ORRUCO, Jos, El municipio mexicano, Revista Pensamiento Poltico, vol. III ,
nm. 10.
Ciudades, Transicin, gobierno y representacin, nm. 39, julio-septiembre de 1998.
Revista del IAPEM nm. 19, julio-septiembre de 1993.
Revista Sociedad y Municipio Mexicano, nm.11, marzo de 1998.
U VALLE B ERRONES , Ricardo, Descentralizacin poltica y federalismo: consideraciones sobre el caso de Mxico, Gestin y Estrategia, nm. 7, enero-junio de 1995.
Voz y Voto, noviembre de 1999.
MEDIOS
ELECTRNICOS
A RELLANO GAULT, David y Liliana Rivera Snchez, Gobiernos locales: innovaciones y perspectivas en la gestin de la participacin social, Mxico, CIDE, Documento de trabajo
nm. 67, 1998, docto. de Internet, URL: http://www.cide.mx/arellano-rivera.htm.
Asociacin de Municipios de Mxico, Agenda para la reforma municipal, Mxico,
AMMAC , docto. bajado , de Internet, 1998.
Cedemun, Semblanza histrica del municipio en Mxico; docto., de Internet, URL http:
//www.cedemun.gob.mx/docs/semblanz.txt
________ y Segob, Guas tcnicas municipales, historia del municipio mexicano, en Los municipios de Mxico, informacin para el desarrollo, Mxico, Cedemun
1998, Disco compacto.
________ , Historia del municipio en Mxico, en Los municipios de Mxico: informacin para el desarrollo, Mxico, Cedemun, 1998, Disco compacto.
GUTIRREZ GONZLEZ, Juan Marcos, Reforma al artculo 115 constitucional de Mxico;
docto., de Internet URL: http://www.ammac.org.mx/Doctos/Congreso/Res115.htm
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Conteo Nacional de
Poblacin y Vivienda 1995, Mxico, consulta a la base de datos SIMBAD , 1999.
140
ndice
PRLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
PRESENTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
CAPTULO
UNO
Orgenes y evolucin
del municipio mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
Antecedentes de
la institucin municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
Teora poltica constitucional
y municipio mexicano
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
Trascendencia de la reciente reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54
CAPTULO
DOS
Caractersticas
del municipio contemporneo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
La centralizacin:
constante histrica.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
Definicin de centralizacin
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
Conceptualizacin del municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

Clasificacin del municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
CAPTULO
TRES
La nueva dinmica
del municipio contemporneo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69
La transformacin del
municipio en la dcada de los ochenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69
Alcances de la reforma de 1983 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73
Relaciones fiscales municipio-Federacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78
Realidad poltica del municipio mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93
Marco jurdico del municipio
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
. . . . . . . . . . . . .100
Constituciones polticas de los estados
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101
Leyes, cdigos y reglamentos federales
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102
Ley Orgnica Municipal (tipo esquema de contenido)
. . . . . . . . . . . . . .104
Bando de polica y buen gobierno (esquema de contenido)
. . . . . . . . . .106
Problemtica econmica y
social del municipio mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107
CAPTULO
CUATRO
Propuestas para
el desarrollo municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113
Composicin de la agenda
para el desarrollo municipal
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113
Seccin 1: Estructura financiera

del ayuntamiento y coordinacin fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117
Seccin 2: Integracin poltica

del ayuntamiento y participacin ciudadana
. . . . . . . . . . . . . . . . .121
Seccin 3: Organizacin y gestin

de la administracin pblica municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123
Seccin 4: Competencias y
coordinacin intergubernamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127
Iniciativas de ley en materia de reforma municipal . . . . . . . . . . . . . . . .129
Propuestas fundamentales de las iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131
CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135
BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .139
Hemerografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140
Medios electrnicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140
se termin de imprimir en la ciudad de Mxico durante
el mes de diciembre del ao 2001. La edicin, en
papel de 75 gramos, consta de 1,000 ejemplares
ms sobrantes para reposicin y estuvo
al cuidado de la oficina litotipogrfica
de la casa editora.
MAP:
004285-09

Libro Municipio - Mexicano PDF

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Libro Municipio - Mexicano PDF

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Instituto de Investigaciones Legislativas

Primera edicin, diciembre del ao 2001

Amargura 4, San ngel, lvaro Obregn, 01000 Mxico, D.F.

que asumir un papel promotor de sus comunidades en todos los

Existe en la ciencia poltica mexicana, una importante corriente intelectual

orgnico que debe ser revalorado en su verdadera dimensin poltica,

En suma, el poder poltico centraliz las decisiones del colectivo

Concilius: De donde se deriva la palabra consejo; eran por lo general reuniones

y perdur hasta el siglo

Ayuntamiento: Tambin conocido como corporacin municipal o comisin,

Centralizacin de funciones judiciales: El gobierno municipal estuvo interferido

De acuerdo con importantes tratadistas municipales, el municipio que se trasplanta de

Mario Moya Palencia, Temas constitucionales, Mxico,

el calpulli azteca y el municipio de tradicin espaola se fusionaron en

Para el ao de 1776 el territorio de la Nueva Espaa se dividi, por

sus tentativas para disminuir la autonoma de los diferentes reinos

en oposicin al centralismo conservadurista arraigado en la tradicin de

La primera serie de cuadros abarca los elementos caractersticos

Cuadros comparativos de la evolucin del municipio hasta 1917

El calpulli constituy el ncleo de la organizacin

Los representantes de dicha organizacin eran

Desde la Conquista hasta

En los primeros aos el

Los cabildos de espaoles aprovecharon la antigua

En las repblicas de indios se recaudaban y entregaban tributos a los conquistadores, se distribua el

Cuadros comparativos de la evolucin del municipio hasta 1917 (continuacin)

Desde mediados del siglo XVI

poca colonial a finales del

indgenas tendieron a desaparecer y se perfeccion la

servicios y supervisar la construccin de obras

Es importante notar que la

El ayuntamiento pas a constituir la base de la

Con el arribo de la Casa

En esta etapa las funciones de los municipios eran

Alcalde mayor, alcaldes comunes, ediles, regidores y

El rey Carlos III dispuso el establecimiento de una

A partir de la centralizacin borbnica se incrementa la dependencia hacia los centros de decisin

El municipio se transform en la base de las movilizaciones sociales que expresaron su descontento

En 1808, los cabildos recobraron significacin poltica y rpidamente se convirtieron en ncleos

Durante el periodo de independencia no existieron

Alcalde (Jefe poltico), sndico personero de lo

Primer Imperio mexicano

Ayuntamientos. (No se contempla la figura territorial del

Jefe poltico (alcalde), regidores y sndico.

Principios del siglo

Cuadros comparativos de la evolucin del municipio hasta 1917 (continuacin)

ayuntamiento, que era un

cado en las cabeceras y pueblos perifricos; este

Primera Repblica Federal

No se hizo referencia a los

Con la instauracin del sistema federal en Mxico,

Jefe poltico (alcalde), regidores y sndico.

Primera Repblica Centralista (siete leyes constitucionales de 1836, y reformada en 1839).

La repblica adopt un sistema de organizacin poltica centralista; los estados

La divisin poltica qued reglamentada por

Prefectos, subprefectos, regidores y sndicos.

tamentos y estos ltimos

Segunda Repblica Centralista (Bases orgnicas de la

Las municipalidades pasan a formar parte de la

Prefectos, subprefectos, regidores y sndicos.

Restauracin del federalismo

Se entiende que los municipios son espacios fsicos

Alcalde, sndicos y regidores.