Hechos Estilizados Del Gasto Público en Argentina

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina
Pablo Agustn Lavigne y Federico Manuel Bove1
Resumen
El gasto pblico en Argentina se ha expandido notablemente durante los ltimos aos,

de la mano de un discurso oficial de tono progresista. A pesar de ello,un anlisis minucioso
de la efectividad real de las polticas de gasto pblico, evidencia que el efecto igualador de
la intervencin estatal an resulta insuficiente o exiguo. El gasto pblico se ha expandido
en forma generalizada, sin orientacin especfica para lograr un impacto redistributivo
que beneficie a los deciles de poblacin con menores ingresos. A partir de lo expuesto,
se puede concluir que el combate a la desigualdad social no resulta una prioridad poltica
desde el punto de vista de la jerarquizacin de los recursos presupuestarios.
Abstract
Public Expenses in Argentina have experienced a remarkable growth in the past years,
becoming a central part of the official discourse during that period. However, an in-depth
analysis of the effectiveness of public policies, reveals that the equalizing impact of these
expenses resulted to be -at least- insufficient. The expansion of Public Expenses has been
generalized and shows no real focus on economic redistribution to the lowest income
deciles of the population. In conclusion, social inequity does not appear to represent a
political priority from a spending allocation point of view.
Resumen Ejecutivo
El gasto pblico en Argentina se ha expandido notablemente durante los ltimos aos,

de la mano de un discurso oficial de tono progresista. A pesar de ello, al hacer un anlisis
minucioso de la efectividad real de las polticas de gasto pblico, se pone en evidencia
que el efecto igualador de la intervencin estatal an resulta insuficiente o exiguo.
El presente trabajo de investigacin refleja que el gasto pblico se ha expandido en forma
generalizada, sin sesgos ni orientacin especfica para lograr un impacto redistributivo que
beneficie en forma sustancial a los deciles de poblacin con menores ingresos.
1.Universidad del CEMA Investigador del CBRS (UP) y consultora Datarisk Global, respectivamente.
Palermo Business Review | N 11 | 2014 || 49
Un claro ejemplo de lo expuesto es la poltica de subsidios, la cual pese a concentrar

uno de los crecimientos ms notorios, tiene mayor impacto sobre los deciles de mayores
ingresos y un efecto prcticamente nulo en el resto de la poblacin.
A partir de lo expuesto, se puede concluir que un anlisis objetivo del sesgo en el
gasto pblico no indica una orientacin efectiva hacia la igualacin social, ms all de
formar parte central del eje discursivo del gobierno actual. En lnea con ello, el combate
a la desigualdad social en Argentina no resulta una prioridad poltica desde el punto de
vista de la forma de utilizacin de los recursos presupuestarios.
50|-------|Palermo Business Review | N 11 | 2014
I. Introduccin
El por qu de la imposibilidad de que cierto conjunto de la poblacin pueda acceder

a un ingreso mnimo se debe a mltiples factores, entre los que se destacan las diferentes
condiciones iniciales que poseen las diversas personas. En ocasiones, estas condiciones
pre-existentes les impiden a ciertas personas la acumulacin de capital fsico y humano
para incrementar su productividad y, como consecuencia, obtener un mayor ingreso.
Aqu es donde se hace necesaria la funcin igualadora del Estado2: es menester del
Estado intentar igualar las condiciones iniciales de los diversos estratos de su poblacin,
generando la menor distorsin posible. Como analiza Fields (2005), estas polticas
redistributivas pueden generar efectos muy positivos: por ejemplo, el coeficiente de Gini
-que mide la distribucin del ingreso bruto en una poblacin- arroja valores en los pases
de Europa de similares caractersticas a la media de Amrica Latina (0,5), no obstante, una
vez que se agregan los impuestos y las transferencias, el coeficiente de Europa desciende
notablemente (0,3) a diferencia de lo que sucede en Amrica Latina, que no logra mejorar
su situacin de igualdad social. La razn principal de esta diferencia reside en el grado
de eficacia de unos y otros gobiernos al momento de direccionar el gasto pblico. Cabe
aclarar que el efecto igualador, como se ver ms adelante, no est supeditado al nivel
de gasto sino al sesgo que se le otorgue al mismo para impactar en mayor medida en los
deciles de poblacin de menores ingresos.
En lnea con lo expuesto, Argentina ha experimentado un crecimiento marcado del gasto
pblico durante la ltima dcada, alcanzando records histricos que lo han desacoplado
de los pases de Amrica Latina, equiparndolo a los pases desarrollados.
Este crecimiento del gasto se dio en todos los niveles de gobierno (actualmente el
gobierno nacional es responsable del 52,4% del gasto, las provincias del 39,4% y los
municipios del 8,2%) y en la mayora de los rubros del presupuesto, aunque se destac el
crecimiento de la partida destinada a subsidios econmicos y es aqu donde se encuentra la
principal diferencia con los pases desarrollados. Como lo expresan Goi y Lopez Serven
(2008), en Argentina el gasto pblico no tiene necesariamente un sesgo progresivo: del
gasto total, el 26% recae sobre el 20% ms rico de la poblacin y solo el 19% sobre el 20%
ms pobre. Este comportamiento es ms evidente para el gasto en subsidios econmicos,
donde el 39% del gasto es absorbido por los 2 deciles de ingresos superiores mientras que
los 2 deciles de ingresos inferiores reciben solamente el 6,6%.
Si tomamos en cuenta la desigualdad, los resultados muestran que en Argentina, a
pesar de tener el nivel de gasto publico ms elevado de la regin, el nivel de desigualdad
(medido bajo el coeficiente de Gini publicado por la CEPAL) es similar al de Ecuador,
Per o Bolivia, que tienen niveles de gastos significativamente menores.
Para entender dicho fenmeno, el presente trabajo pretende investigar en forma
2 Richard Musgrave (1985) afirma que el Estado tiene tres brazos en los que basa su intervencin econmica:
asignacin, distribucin y estabilizacin.
detallada el perfil del gasto pblico argentino, comenzando por analizar su evolucin
histrica, desagregar luego el gasto a nivel jurisdiccional -por ser el argentino un sistema
federal de gobierno-, adentrarse ms adelante en el detalle de las erogaciones ms
importantes por perodo presidencial (desde la vuelta de la democracia), culminando con
un anlisis acerca del grado de progresividad del gasto pblico y algunos indicadores de
calidad/eficiencia del mismo, especialmente en cuanto a la desigualdad y la educacin.
II. Comparacin internacional e histrica, cunto se gasta?
La definicin del tamao del sector pblico en una determinada economa contina
siendo el eje de debates. De un lado de la biblioteca estn quienes pugnan por un Estado
mnimo, cuyas funciones deberan limitarse a la proteccin contra la fuerza, el robo, el
fraude y el cumplimiento de los contratos. Del otro lado, estn quienes promueven un
Estado con un rol protagnico y mltiples funciones a fin de achicar la desigualdad en la
distribucin inicial del ingreso, reduciendo la pobreza y favoreciendo la equidad.3 Lo cierto
es que no hay una regla que establezca cul es el tamao "ptimo" del Estado. La realidad
es que el tamao de un Estado se vincula al rol que sus ciudadanos le quieran asignar y,
no menos importante, al costo que estos estn dispuestos a solventar para lograrlo.
Pese a no existir un tamao ideal del Estado, s es posible visualizar que existen ciertos
parmetros que los pases parecen seguir de acuerdo a su nivel de ingreso per cpita: el
tamao y poder del Estado aumentan a la par del aumento del ingreso per cpita, como
se observa en la Ilustracin 1.
Adicionalmente, resulta importante considerar que a lo largo de los aos el rol del
Estado se ha visto modificado, incorporando funciones nuevas: a fines del siglo XIX el
promedio de gasto pblico en relacin al PBI en los pases desarrollados era de 10,8%;
en la Primera Posguerra se increment al 23,8%; en 1960 representaba el 28% y, segn
el ltimo dato disponible, en 2012 alcanz el 43,6% (Tanzi (2005)). A continuacin, en
el Box, se explicar la evolucin de las funciones del Estado y su impacto en el tamao
del sector pblico en los pases desarrollados durante la modernidad.
En lnea con lo expuesto anteriormente, en la Ilustracin 1, se puede observar la
relacin entre el tamao del Estado y el PBI per cpita en las diferentes economas del
globo. Si nos acercamos al cuadrante superior derecho del grfico nos encontramos con
las economas desarrolladas, con PBIs per cpita elevados y una proporcin de gasto
pblico en relacin al PBI creciente. Los pases en desarrollo suelen tener un tamao de
Estado ms pequeo, aunque se observan algunas excepciones. En Amrica Latina hay
dos pases que observan un tamao de Estado algo elevado para su nivel de ingresos:
Argentina y Brasil. Argentina posee un nivel de gasto pblico equivalente al 44,3% del
PBI, similar al de pases como Noruega o Canad. Brasil presenta un nivel de gasto
equivalente al 40,4% del PBI, comparable al de pases como Australia o Estados Unidos.
3 La discusin moderna entre Estado redistribuidor y Estado mnimo podra resumirse en los argumentos de
Robert Nozick (1974) y John Rawls (1975).
Ilustracin 1 - Gasto del sector pblico general vs. PBI per cpita, comparacin
120.000
internacional
120.000
100.000
Noruega
PBI per cpita (dlares corrientes)

PBI per cpita (dlares corrientes)
100.000
Noruega
80.000
Australia
80.000
60.000
Australia
Canad
60.000
40.000
Canad
Reino Unido
40.000
Reino Unido
20.000
Brasil
Argentina
20.000
Brasil
Argentina
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Gasto del sector pblico general (como porcentaje del PBI)

Gasto del sector pblico general (como porcentaje del PBI)
Fuente: elaboracin propia en base a FMI y CEPAL.
Ms all de lo expuesto, es importante aclarar que, en el caso especfico de Argentina,

el tamao del sector pblico a travs de la historia se mantuvo relativamente pequeo
(Brasil, en cambio, siempre se caracteriz por tener el Estado ms grande de la regin);
el cambio rotundo se origin a partir de los aos 2001 y 2002.
En promedio, hasta fines de los 90, el tamao del Estado argentino se asemejaba al
de los pases de la regin: 17% del PBI Argentina, 22% Chile, 15% Colombia y 17,6%
Mxico. En la dcada siguiente, post crisis del 2001/2002, el promedio argentino ascendi
a 32% del PBI, generando cierto desacople con el resto de los pases (22,7% Chile, 27,2%
Colombia y 22,7% Mxico) y acercndose al perfil de Brasil (35,2% para la dcada).
En los ltimos 4 aos, el tamao del Estado super incluso el nivel brasileo (39%)
promediando gastos equivalentes al 42,3% del PBI.
Ilustracin 2 - Gasto consolidado del sector pblico general, 1900-2012 (como

porcentaje del PBI)
50
45
2010-2013 = 42,3
40
35
2000-2009 = 32,6
30
25
1990-1999 = 17,0
20
15
1980-1989 = 14,0
10
5
0
Fuente: elaboracin propia en base a FMI.
A continuacin, la Ilustracin 3 muestra el cambio ocurrido a partir del ao 2006,

cuando la tendencia creciente del peso del sector pblico se desacopl de los pases de la
regin para acercarse, e incluso superar en los ltimos 2 aos, a los pases desarrollados.
Ilustracin 3 - Gasto consolidado del sector pblico general4 (como porcentaje del PBI)
55
Paises desarrollados
Europa
America Latina y Caribe
Argentina
50
45
40
35
30
25
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: elaboracin propia en base a FMI.
4 Las bases del "Fiscal Monitor" del FMI no tienen en cuenta en la consolidacin las erogaciones relacionadas
con los gastos previsionales, con el objetivo de hacer comparable las fuentes entre pases. Para ms detalle, visitar:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/fm/2014/01/pdf/fm1401.pdf.
Box: evolucin del gasto pblico a nivel mundial en la modernidad
Richard Musgrave, referente terico de temas vinculados al sector pblico, explica

que el Estado tiene tres grandes brazos econmicos que debieran ser su foco principal:
La primer funcin o brazo es el rol de asignacin, donde el Estado es responsable
de intervenir en la forma en que la economa asigna sus recursos, ya sea directamente
comprando y vendiendo bienes y servicios (educacin, salud, seguridad, etc.), o
indirectamente mediante subsidios, impuestos o transferencias.
La segunda funcin o brazo es el rol de la distribucin y se centra en la forma en que
los bienes y servicios producidos en una sociedad son distribuidos entre los ciudadanos.
La tercer y ltima funcin es el rol de la estabilizacin, bajo el cual el Estado es
responsable de mantener el pleno empleo dentro de un escenario de estabilidad de precios.
Analizando la evolucin histrica del gasto pblico a nivel mundial, se puede
identificar claramente como, al ir variando/ incrementndose las funciones del Estado,
el nivel de gasto pbico ha crecido a la par. Las funciones del Estado mencionadas
por Musgrave, si bien actualmente parecen naturales, no lo fueron as un siglo atrs
y han ido mutando y amplindose conforme pas el tiempo.
A modo ilustrativo, la Gran Depresin gener tasas de desempleo del 25% en
Estados Unidos, con una cada de 1/3 del PBI en comparacin con su pico anterior,
lo cual cambi drsticamente la forma de concebir al Estado como entidad e impuls
la necesidad de reafirmar y redefinir su rol de intervencin estabilizadora.
Asimismo, tras la Segunda Guerra Mundial, se reforz la idea del rol de distribuidor
del Estado ya que, a pesar de la prosperidad general, un porcentaje de la poblacin
quedaba excluido de los avances en materia econmica. Muchas personas, por sus
orgenes, quedaban prcticamente condenadas a llevar una vida de pobreza sin
posibilidades de movilidad social ascendente por su imposibilidad de obtener un
buen empleo. Estas diferencias en el acceso a las oportunidades, fueron el motor de
grandes planes de lucha contra la pobreza en los aos 60.
En conclusin, a travs del tiempo el Estado fue incorporando nuevas funciones, que
obligaron a aumentar el tamao del sector pblico. A continuacin, trazamos una lnea de
tiempo para explicar los diferentes perodos de crecimiento del Estados y sus funciones:
Estado pequeo con rol limitado: las funciones del Estado durante este perodo son
parecidas a las que describi Adam Smith en La Riqueza de las Naciones: la defensa
del territorio, la proteccin de los individuos y sus propiedades, la administracin de los
bienes pblicos, la imparticin de justicia y la realizacin de obras de infraestructura.
Podramos decir que este perodo llega hasta la Primera Guerra Mundial (ver
Ilustracin 4) y el gasto pblico representaba en ese entonces entre el 7% (Estados
Unidos) y el 17% (Francia y Austria) del PBI.
Estado creciente con nuevas funciones: Luego del comienzo de la Primera Guerra
Mundial comienza a reverse el rol del Estado y diversas opiniones pblicas, entre otras
las de Keynes y Mussolini, proponan el fin del laissez- faire. Los pases que adoptaron
el comunismo, el fascismo o el socialismo, empoderaron la idea de que el Estado deba
jugar un papel ms importante en la economa. Incluso el New Deal de Roosevelt
reflejaba esta idea. Las guerras mundiales, el surgimiento de los regmenes totalitarios,
la Revolucin Rusa y la Gran Depresin, crearon el ambiente social y las condiciones
econmicas para la fenomenal expansin del rol del Estado. El gasto pblico comenz
a expandirse lentamente desde 1920 hasta 1960.
Hacia el Estado de Bienestar: La gran aceleracin del gasto pblico tuvo lugar
entre 1960 y mitad de los 80, cuando muchos pases -especialmente los europeoscrearon Estados benefactores que buscaban la proteccin econmica de sus ciudadanos
desde la cuna hasta la tumba (Tanzi (2005)). En este perodo el gasto pblico se
aproxim o super el 50% del PBI en pases como Austria, Suecia, Italia, Francia,
Dinamarca, Alemania, Blgica u Holanda.
Ilustracin 4 - Evolucin del sector pblico general en el mundo
(como porcentaje del PBI)
Fines del
siglo XIX
Pre Primera
Guerra
Mundial
Post Primera
Guerra
Mundial
Pre Segunda
Guerra
Mundial
Alrededor
de 1870
1913
1920
1937
1960 1980
1990 1996 2002
2012
Australia
18,3
16,5
19,3
14,8
21,2
34,1
34,9
35,9
34,4
36,6
Austria
10,5
17,0
14,7
20,6
35,7
48,1
38,6
51,6
50,6
51,1
Canad
16,7
25,0
28,6
38,8
46,0
44,7
40,6
41,0
Francia
12,6
17,0
27,6
29,0
34,6
46,1
49,8
55,0
52,9
56,6
Alemania
10,0
14,8
25,0
34,1
32,4
47,9
45,1
49,1
47,9
45,0
Italia
13,7
17,1
30,1
31,1
30,1
42,1
53,4
52,7
47,1
50,7
Irlanda
18,8
25,5
28,0
48,9
41,2
42,0
33,1
41,6
Japn
8,8
8,3
14,8
25,4
17,5
32,0
31,3
35,9
36,6
41,3
Nueva Zelanda
24,6
25,3
26,9
38,1
41,3
34,7
33,5
37,3
Noruega
5,9
9,3
16,0
11,8
29,9
43,8
54,9
49,2
46,4
43,4
Suecia
5,7
10,4
10,9
16,5
31,0
60,1
59,1
64,2
53,4
50,1
Suiza
16,5
14,0
17,0
24,1
17,2
32,8
33,5
39,4
36,3
32,7
Reino Unido
9,4
12,7
26,2
30,0
32,2
43,0
39,9
43,0
38,4
43,5
Estados Unidos 7,3
7,5
12,1
19,7
27,0
31,4
32,8
32,4
35,7
40,2
Promedio
13,1
19,6
23,8
28,0
41,9
43,0
45,0
41,9
43,6
10,8
Post - Segunda Guerra Mundial
Fuente: Tanzi (2005).
III. Desagregacin jurisdiccional del gasto, quin gasta?
Argentina, por mandato Constitucional, es un pas con una organizacin poltica

federal, la cual indica que las diversas potestades del Estado se reparten en distintas
jurisdicciones: nacional, provincial y municipal. En trminos de ingresos, la Constitucin
confiere a las provincias importantes atribuciones. Sin embargo, por razones histricas y de
eficiencia recaudatoria, el sistema tributario est fuertemente centralizado en el gobierno
nacional, quien recauda y luego distribuye fondos a las provincias mediante el rgimen
de coparticipacin federal de impuestos (este rgimen fue establecido en 1988 -ley N
23.545-) o mediante transferencias discrecionales. En trminos de eficiencia del gasto, la
lgica indicara que las jurisdicciones sub-nacionales deberan asumir el rol protagnico
en la recaudacin y direccionamiento del gasto, considerando su mayor cercana con la
poblacin sobre la cual ejerce potestad. La desagregacin jurisdiccional del gasto indica
que la misma ha variado a lo largo de los aos, segn el grfico a continuacin:
Ilustracin 5 - Gasto pblico en Argentina segn jurisdiccin, por dcada

Como porcentaje del PBI
Nacin
Provincias
Municipios
1980-1989
20,4
8,3
1,5
1990-1999
17,0
11,7
2,6
2000-2009
17,5
13,7
2,8
2010-2012
24,4
18,3
3,8
Como porcentaje del gasto total

Nacin
Provincias
Municipios
1980-1989
67,5%
27,6%
4,9%
1990-1999
54,4%
37,4%
8,2%
2000-2009
51,6%
40,3%
8,1%
2010-2012
52,4%
39,4%
8,2%
Fuente: elaboracin propia en base a Ministerio de economa y finanzas pblicas

de la Nacin.
En la dcada del 80, el gobierno nacional fue responsable en promedio del 67,5%
del gasto total (o el equivalente a 20,4% del PBI) mientras que dicho porcentaje fue del
27,6% y del 4,9% respectivamente para las provincias y los municipios (o 8,3% y 1,5% del
PBI, respectivamente). El gran cambio se dio en la dcada siguiente, ms precisamente en
1992, como se refleja en la Ilustracin 6, ao en que se llev adelante una reforma fiscal
(Ley 24.049) que transfiri a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires los servicios
educativos, hasta ese momento administrados por el Ministerio de Educacin de la Nacin.
A partir de entonces, las principales funciones de la Nacin en las provincias se limitan

al funcionamiento de universidades, fuerzas de seguridad nacionales y planes federales de
vivienda y de subsidios sociales. Las provincias son las que prestan la mayor parte de los
servicios del sector pblico en sus territorios: tienen a su cargo, entre otras funciones, la
educacin bsica y media, la seguridad, la atencin mdica de mediana y alta complejidad y
la promocin y asistencia social de sus habitantes. Estas mayores responsabilidades fueron
acompaadas de una mayor responsabilidad de gasto: para la decada del 90, el gobierno
nacional fue responsable del 54,4%, las provincias del 37,4% y los municipios del restante
8,2%. A partir de entonces, las proporciones quedaron relativamente fijas y el ejemplo de
ello es que para el perodo que abarca los aos 2010 y 2012, en promedio, el gobierno
nacional fue responsable del 52,4% del gasto, las provincias 39,4% y los municipios 8,2%.
Donde s se observa una gran diferencia en la ltima dcada es en la magnitud del gasto
de cada jurisdiccin, que fue acompaando la tendencia creciente descripta en el apartado
anterior: mientras que en la dcada del 90, en promedio, el gobierno nacional gast 17%
del PBI, las provincias gastaron 11,7% y los municipios 2,6%; para el perodo 2010-2012
esos valores ascendieron, en promedio, a 24,4%, 18,3% y 3,8%, respectivamente.
Ilustracin 6 -Gasto del sector pblico en Argentina segn jurisdiccin
(como porcentaje del PBI)
50
45
Municipios
Provincias
Nacin
40
35
30
25
20
15
10
Fuente: elaboracin propia en base a Ministerio de economa

y finanzas pblicas de la Nacin.
Ilustracin 7 - Gasto del sector pblico en Argentina segn jurisdiccin

100%
(como porcentaje del gasto total)
90%
100%
80%
90%
70%
80%
60%
70%
50%
60%
40%
50%
30%
40%
20%
30%
10%
20%
0%
10%
0%
Municipios
Provincias
Nacin
Fuente:
elaboracin propia
en base a Ministerio
de economa
Municipios
Provincias
Nacin
y finanzas pblicas de la Nacin.
IV. Tipo de gasto, en qu se gasta?
Para analizar el tipo de gasto la forma ms til es la desagregacin por finalidad y

funcin, que muestra cunto de cada tipo de gasto fue destinado para cubrir las diversas
funciones del Estado: administracin, servicios sociales (principalmente educacin
pblica, salud y saneamiento, gasto previsional, asistencia social y defensa y seguridad),
servicios econmicos (bsicamente subsidios) y deuda pblica. Asimismo, para poder
hacer una comparacin del sesgo de la poltica fiscal (tema que abordaremos ms
detalladamente en el apartado siguiente), se realizars una separacin histrica en los
sesgos de cada gobierno, desde la recuperacin de la democracia, tal como se refleja
en la Ilustracin 8.
Las conclusiones ms salientes del anlisis son que, en trminos generales, el gasto
pblico social es quien se lleva la mayor proporcin del total, con un porcentaje que
histricamente oscil entre el 50% y el 65%; seguido por los destinados al funcionamiento
del Estado, con una proporcin aproximada de entre 15% y 20%; en tercer lugar se ubican
los destinados al pago de la deuda pblica, cuya proporcin es voltil y depende de factores
coyunturales como las tasas de inters o el nivel de deuda, y que oscil histricamente entre
un 15% y un 6% del gasto total; y por ltimo, se ubica el gasto de servicios econmicos
que observa una mayor oscilacin y que vari entre el 23,5% y el 5% del gasto total.
Comparando la evolucin entre los diferentes perodos presidenciales, el presidido
por Alfonsn es donde se observa una menor participacin del gasto pblico social con
respecto al gasto total, mantenindose relativamente constante en torno al 64% del gasto
total en los dems perodos. Al mismo tiempo, durante el mencionado perodo tambin se
observ la mayor participacin del gasto destinado a servicios econmicos, que represent
el 23,5% del gasto (valor similar al que se observo durante el pasado 2012). Otro aspecto
a destacar es la participacin del gasto destinado a deuda pblica durante la presidencia de
De la Ra, que consumi el 13,8% de gasto total, explicado por la coyuntura del perodo
pre default y el peso creciente de los servicios de deuda.
Como mencionamos en el primer captulo, cuando se compara la evolucin de gasto
con respecto al PBI, el perodo de gobierno kirchnerista aparece como la etapa histrica
en que el gasto pblico alcanz la mayor magnitud en relacin al PBI: 38,9% entre 2004 y
2012, es decir, casi 4,2% por encima del anterior mayor valor, correspondiente al perodo
2001/2002. No obstante, si se analiza la variacin "entre puntas" (2012 vs. 2004), se
observa ms claramente la tendencia alcista del gasto pblico en la economa local, que
se increment un 72,9% en trminos del PBI. En la serie analizada, el segundo perodo
de mayor incremento fue el de Alfonsn, en el que la variacin fue de 19,3%.
Desagregando por tipo de gasto, durante el ltimo perodo presidencial, el gasto en
servicios econmicos fue el que mayor expansin exhibi (+186%), seguido por el gasto
pblico social (+72,9%), el gasto en servicios de deuda pblica (+47,2%) y el destinado al
funcionamiento del Estado (+28,8%). En trminos de gasto pblico per cpita, durante el
ltimo periodo, tambin se evidencia un fuerte incremento en todos los rubros en relacin
al resto de los periodos considerados, destacndose, en orden de importancia, el incremento
experimentado por el gasto en servicios econmicos, seguido por el gasto pblico social
y el gasto de funcionamiento del Estado (el orden de los dos ltimos depende de con qu
perodo se los compara).
Ilustracin 8 - Gasto por finalidad y funcin del sector pblico general, por Presidencia
% de var. entre perodos seleccionados
1984-1989
1990-1999
2000-2001
2002-2003
2004-2012
Gasto Total
19,3%
12,6%
5,6%
0,6%
72,9%
Funcionamiento del Estado
21,6%
37,2%
2,0%
-1,3%
28,8%
Gasto Pblico Social
28,1%
17,4%
3,5%
-2,7%
72,9%
Servicios Econmicos
13,6%
-60,8%
-0,9%
75,5%
186,0%
Deuda Pblica
-8,1%
126,8%
24,7%
-8,9%
47,2%
Promedio anual perodos seleccionados como % del PBI
1984-1989
1990-1999
2000-2001
2002-2003
2004-2012
Gasto Total
31,2
31,5
34,7
29,3
38,9
4,8
6,0
6,4
5,5
6,4
Gasto Pblico Social
16,2
20,2
21,8
19,4
25,0
Servicios Econmicos
7,3
3,0
1,7
1,9
5,2
Deuda Pblica
2,9
2,3
4,8
2,5
2,3
Como % del Total
1984-1989
1990-1999
2000-2001
2002-2003
2004-2012
15,4%
19,0%
18,3%
18,7%
16,5%
Gasto Pblico Social
51,9%
64,3%
62,8%
66,3%
64,3%
Servicios Econmicos
23,5%
9,5%
5,0%
6,4%
13,3%
Deuda Pblica
9,3%
7,3%
13,8%
8,6%
6,0%
Gasto pblico per cpita en pesos constantes
1984-1989
1990-1999
2000-2001
2002-2003
2004-2012
Gasto Total
2.007
2.268
2.596
1.951
3.815
308
431
477
365
621
Gasto Pblico Social
1.041
1.460
1.632
1.291
2.454
Servicios Econmicos
471
208
130
127
516
Deuda Pblica
186
169
358
167
224
Fuente: elaboracin propia en base a Ministerio de economa y finanzas pblicas de la Nacin.
Haciendo otra separacin, podemos hacer una comparacin entre gastos corrientes
(relacionados con los gastos recurrentes, como remuneraciones, jubilaciones, compras
de bienes y servicios, pago de inters, subsidios, etc.) y gastos de capital (gasto destinado
a inversiones de infraestructura). Como se observa en la Ilustracin 9, durante la ltima
dcada se observa una mayor participacin del gasto de capital, que promedi, a nivel
nacional, 2,3% del PBI contra 1,1% promedio de la dcada del 90.
En cuanto al gasto de capital en las jurisdicciones sub-nacionales, este se mantuvo
relativamente invariable en las ltimas dos dcadas, en torno al 1,5% del PBI. En la
serie, el menor valor observado se dio en los 2 aos de crisis econmica (2001 y 2002),
en el que promedi 0,8% del PBI, a nivel nacional, y 0,95% del PBI en las provincias. Lo
anterior se explica, a pesar de lo importante del gasto de capital para elevar el crecimiento
de largo plazo en una economa, en la extrema volatilidad de este tipo de gasto.
Ilustracin 9 - Gasto corriente y gasto de capital, sector pblico nacional y sector
pblico provincial (como porcentaje del PBI)
Nacin
Provincias
30
Gasto de capital
Gasto de capital
Gasto corriente
Gasto corriente
25
20
15
10
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
En otras palabras, los gastos corrientes, relacionados principalmente al pago

de sueldos, el pago de intereses de la deuda, las prestaciones a la seguridad social
(jubilaciones, pensiones contributivas y no contributivas, etc.), las transferencias
a universidades nacionales y las transferencias al sector privado por asignaciones
familiares (contributivas y no contributivas) suelen absorber la mayor proporcin y
ser ms rgidos a la baja.
Agrupando las partidas de acuerdo al grado de rigidez, segn la clasificacin de Vega
(2005), estos rubros fueron disminuyendo a nivel nacional de valores en torno al 80% de
la dcada del 90, a un valor cercano al 65% en los ltimos 5 aos.
A nivel provincial el comportamiento fue el inverso y la rigidez se increment de valores en
torno al 75% al 80% en el mismo lapso. El problema de la rigidez es que, en primer lugar, genera
ajustes muy drsticos en otros gastos necesarios para generar un mayor crecimiento, como el
gasto de capital y, en segundo lugar, que acrecienta los desequilibrios fiscales en poca recesivas.
Ilustracin 10 - Proporcin de gasto rgido en el sector pblico nacional y provincial
100%
Nacional
90%
Provincial
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Finalmente, un rol importante en el gasto pblico, segn mencionaba Musgrave en las

funciones del Estado, es el de actuar como estabilizador de los ciclos econmicos. Esta
idea se refiere a que el sector pblico funcione como atenuador de las crisis econmicas
para que la demanda pblica compense a la privada en momentos recesivos. Para que esta
funcin se lleve a cabo uno esperara un movimiento contra-cclico del gasto pblico: es
decir, que aumente el gasto pblico cuando la actividad econmica se retrae y que tienda
a crecer menos que el PBI cuando la economa se recupera.
En la Ilustracin 11, se ve que el gasto pblico en Argentina tiende a acompaar el ciclo:

caer al igual que la economa en pocas recesivas e incrementar a un mayor ritmo que la
actividad econmica general en pocas expansivas. En otras palabras, el gasto pblico,
tanto provincial como nacional, ha demostrado ser pro-cclico en las ltimas dcadas.
Ilustracin 11 - Gasto pblico nacional y provincial vs. PBI nominal
(variacin porcentual anual)
Gasto total - Nacin + Provincias
Gasto total -Provincias
Gasto total - Nacin
PBI
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
-5%
-10%
V. Progresividad y resultados, cmo se gasta? sobre quin recae?
La poltica fiscal (tanto tributaria como de gasto) es la forma que tienen los Estados
para llevar adelante una de sus principales funciones: la redistribucin del ingreso para
mejorar el bienestar de la poblacin ms carenciada. El objetivo de la intervencin es
achicar la desigualdad en la distribucin inicial del ingreso de mercado que, debido
a mltiples causas, se manifiesta en las diversas sociedades, reduciendo la pobreza y
favoreciendo la equidad. Toda accin del gobierno -siendo sus principales herramientas
la imposicin y el gasto- modifica el bienestar de la poblacin y tiene un impacto
redistributivo (Cruces y Gasparini 2010). Este impacto redistributivo de la accin de los
gobiernos es lo que determina el sesgo de la poltica fiscal. Un gasto pblico orientado
a los deciles de ingresos ms bajos junto con una estructura impositiva progresiva
(donde la presin tributaria de los deciles ms altos es superior a los ms bajos) es
lo que, a priori, se asemejara ms a la funcin redistributiva del Estado descripta
precedentemente. Tomando lo anterior como el ideal del deber ser de la poltica fiscal
redistributiva, el accionar de los gobiernos en relacin a la orientacin de sus gastos
e impuestos nos alejan o acercan respecto de este comportamiento ideal. Cuando

se analizan las diversas regiones del mundo, se puede afirmar que Amrica Latina es
una de las regiones ms desiguales del mundo y que Europa es una de las regiones
ms igualitarias (Goi, Lopez y Serven 2008). Las diferencias entre ambas regiones
se centran en el nivel de efectividad del Estado como igualador del bienestar. Como
se mencion anteriormente, antes de impuestos y transferencias, es decir, antes de la
accin del Estado, los pases europeos poseen coeficientes de Gini similares a los que
se pueden observar en Amrica Latina (Goi, Lopez y Serven 2008).
Es un supuesto bsico de la teora de Musgrave que cada gobierno desea la mejor
distribucin del gasto para achicar las desigualdades iniciales entre los diversos estratos
de la poblacin, aumentando las oportunidades de los ms pobres y reduciendo su
vulnerabilidad. Para ello no es suficiente un incremento del gasto pblico per se, la
diferencia principal con los pases desarrollados es la eficiencia en su aplicacin: sobre
quin recae el gasto (por ejemplo, segn el mencionado paper de Goi y Serven, en Amrica
latina sucede que una parte importante del gasto pblico recae sobre el porcentaje de la
poblacin de mayores ingresos) y cun efectivo es dicho gasto.
Segn diversos estudios (ver, por ejemplo, Banco Mundial 2005, Feldman 2009 y
Rivas y otros 2005), el gasto pblico focalizado -es aquel que se orienta directamente
a la poblacin ms carenciada, como la inversin en cloacas y agua potable o los
planes de empleo y proteccin sociales el que mayor efecto tiene en la igualacin del
bienestar. Este efecto se vuelve cada vez menos progresivo a medida que el gasto se
vuelve ms abarcativo y menos focalizado, como se observa en la Ilustracin 12, en la
desagregacin del gasto social: aquellos programas focalizados, como la promocin
y asistencia publica y social, los planes destinados a desocupados, las pensiones
no contributivas y la atencin publica de salud, obtienen ndices de progresividad
mas cercanos a 1. Esto quiere decir que los destinatarios estn concentrados entre la
poblacin de menos recursos. En el caso de la educacin, la inicial y primaria obtienen
un ndice de progresividad elevado, cayendo para la educacin media y virtualmente
desapareciendo para la educacin superior.
Ilustracin 12 - ndice de progresividad del gasto pblico social

(ms cercano a 1 es ms progresivo y ms cercano a 0 es menos progresivo)
Promocion y asistencia pblica
0,915
Programa de asistencia (Jefes y Jefas y dems)
0,906
Pensiones no contributivas
0,847
Promocion y asistencia social
0,842
Atencin pblia de salud
0,824
Trabajo
0,802
Educacin inicial y primaria
0,735
Educacin media
0,65
Educacin y cultura
0,587
Salud
0,574
Agua potable y alcantarillado
0,572
Asignaciones familiares
0,565
Vivienda y urbanismo
0,562
Prestaciones y obras sociales
0,51
Seguro de desempleo
0,509
Prestaciones INSSJyP (PAMI)
0,476
Servicioes urbanos
0,451
Obras sociales (salud)
0,436
Ciencia y tcnica
0,355
INSSJyP (PAMI)
0,327
Educacin superior
0,304
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
Fuente: Rivas y otros (2010).
Lo esbozado anteriormente se puede observar con ms precisin en la Ilustracin 1,

que fue extrada de un documento de Gaggero y Rossignolo (2011) y muestra sobre qu
decil de la poblacin recae el gasto pblico. A diferencia de los pases desarrollados segn
expresan Goi y Lopez Serven (2008), en Argentina el gasto pblico no tiene necesariamente
un sesgo progresivo: del gasto total el 26% recae sobre el 20% ms rico de la poblacin
y solo el 19% sobre el 20% ms pobre. Este comportamiento es evidente para el gasto en
subsidios econmicos, donde el 39% del gasto es absorbido por los 2 deciles de ingresos
superiores mientras que los 2 deciles de ingresos inferiores reciben el 6,6%.
Ilustracin 13 - Gasto del sector pblico nacional por decil de ingreso en el que recae
Decil
1
Decil
2
Decil
3
Decil
4
Decil
5
Decil
6
Decil
7
Decil
8
Decil
9
Decil
10
Gasto total
9,8%
9,3%
8,3%
8,8%
9,1%
9,1%
9,7%
9,8%
11,0%
15,2%
Funcionamiento del estado
10,0%
10,0%
10,0%
10,0%
10,0%
10,0%
10,0%
10,0%
10,0%
10,0%
Gasto pblico social
11,8%
10,6%
8,9%
9,1%
9,3%
9,0%
9,4%
9,3%
10,2%
12,5%
Servicios econmicos
2,5%
4,1%
5,3%
7,1%
8,1%
9,2%
11,1%
12,8%
15,8%
24,0%
Deuda pblica
0,3%
0,7%
1,0%
1,8%
3,1%
4,1%
5,7%
6,0%
11,0%
66,3%
Fuente: Gaggero y Rossignolo (2011).

Otro punto importante a considerar para medir el impacto del gasto pblico es conocer
la efectividad del Estado para proveer bienes y servicios de calidad. Para ello deberan
tomarse varios indicadores que muestren los resultados de las diversas polticas pblicas,
como la cada en la mortalidad infantil, las mejoras en saneamiento y acceso a agua potable
de un mayor porcentaje de la poblacin, la atencin mdica y la menor incidencia de
ciertas enfermedades en la poblacin, etc. En los rubros antes descriptos, los resultados
para Argentina son buenos (ver OMS (2014)), aunque el pas ha sido histricamente un
adelantado de la regin en esos rubros. Resulta importante aclarar que hay dos rubros en
particular que han llamado la atencin en los ltimos aos por su crecimiento y por formar
parte central del discurso poltico del gobierno actual: la educacin y la desigualdad.
El primero ha superado el 6% del PBI, resultando en el mayor valor de Amrica
Latina (CEPAL) destinado a tal fin. No obstante, como se aprecia en la Ilustracin 14,
las calificaciones obtenidas en las pruebas internaciones PISA, muestran resultados muy
pobres. Salvo Per, la regin se caracteriz por tener un gasto en educacin relativamente
alto pero a pesar de ello obtener magros resultados. En el caso de Per, si bien los resultados
son los peores de la regin, tambin ostenta el menor gasto.
Ilustracin 14 Gasto pblico consolidado en educacin vs. ranking PISA
Ranking en pruebas PISA
70
60
50
40
Gasto y resultados bajos
Gasto alto y resultados bajos
Gasto bajo y resultados altos
Gasto alto y resultados altos
30
20
10
0
Gasto pblico en educacin (porcentaje del PBI)

Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Fuente: elaboracin propia en base a FMI, CEPAL y OECD.
Por ltimo, hemos analizado la desigualdad medida a travs del coeficiente de Gini (1
expresa la concentracin absoluta y 0 la igualdad absoluta) en relacin al nivel de gasto
pblico. A priori, podra pensarse que si la accin del Estado es efectiva, a travs de la
imposicin y del gasto, se creara una sociedad ms igualitaria. Se podra pensar que a
mayor gasto, ms igualdad. No obstante, los resultados muestran que en Argentina, a
pesar de tener el nivel de gasto publico ms elevado de la regin, la igualdad es similar a

la de Ecuador, Per o Bolivia, que tienen niveles de gastos significativamente menores. A
modo de referencia, Uruguay, que es el pas ms igualitario de la regin y tiene un nivel
de gasto casi 10% menor en relacin al PBI que el de Argentina.
Ilustracin 15 - Gasto del s ector pblico general vs. coeficiente de Gini
Coeciente de Gini
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
0
Argentina
Per
10
20
30
Gasto pblico total (porcentaje del PBI)

Brasil
Chile
Colombia
Uruguay
Bolivia
Ecuador
40
50
Mxico
Paraguay
Fuente: elaboracin propia en base a FMI y CEPAL.
VI. Conclusiones
Durante las ltimas dcadas la poltica fiscal Argentina ha mostrado marcados cambios:
en primero lugar, luego del ao 1992 se produjo una descentralizacin del gasto en el que
se transfirieron potestades desde la Nacin a las provincias y municipios. La idea de esta
reforma era que el gasto est ms cerca de quienes conocen mejor las necesidades que se
deben satisfacer con el erario pblico. En segundo lugar, especialmente en la ultima dcada,
se observ una tendencia alcista del gasto pblico que llev a que Argentina tenga en la
actualidad el nivel de gasto ms elevado de la regin, incluso superando a Brasil, pas que
siempre estuvo a la vanguardia en este aspecto. Es ms, durante los ltimos aos el gasto
pblico en trminos de PBI en Argentina super al promedio de los pases desarrollados
y se ubic levemente por debajo del promedio de los pases europeos.
A pesar del sostenido incremento del gasto a niveles equivalentes al de pases como
Noruega o Canad, no se vislumbra que la eficiencia haya aumentado. Niveles similares
de desigualdad o de calidad educativa han alcanzado otros pases de la regin con niveles
de gasto inferiores al de Argentina. Este fenmeno muy probablemente se explique a partir
del crecimiento orgnico del gasto pblico en Argentina, el cual creci en forma general
sin sesgos y sin orientarse en forma especfica a los deciles de poblacin de ingresos
inferiores. A modo de ejemplo, pese al aumento en el gasto social -por definicin el rubro
ms progresivo- el mayor incremento se lo llevaron los subsidios econmicos, que recaen
mayormente sobre los deciles de ingresos superiores y no tienen efecto igualador real.
Bibliografa
Ahumada, H., Canavese, A., Sanguinetti, P. y Walter Sosa, E. (1993), Efectos distributivos
del impuesto inflacionario. Economa mexicana, Nueva poca.
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la desigualdad de ingreso en Argentina. Banco Mundial.
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De Gregorio, Jos (2003), El Banco Central y la inflacin. Banco Central de Chile.
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Musgrave, Richard (1985), A Brief History of Fiscal Doctrine, in Auerbach, Alan and
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Rowlings, Laura (2004), A new approach to Social Assistance: Latin Americans

Experience with Conditional Cash Transfers Programs. Banco Mundial.
Saavedra, Jaime y Arias, Omar (2007), Reduccin de la pobreza y la desigualdad en
Amrica Latina y el Caribe: promesas y retos para las polticas pblicas. Cepal.
Solon, Gary (1992), International Income Mobility in the United States. American
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Stiglitz, Joseph (2003), Economa del Sector Pblico. Antonio Bosch Editores, Tercera
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Tanzi Vito (2005), The Role of The State in the 21st Century. Cato Institute y FMI.
Vega, S. (2005), Inflexibilidades: rigideces y afectaciones presupuestarias y otros aspectos.
Experiencia Argentina. Ministerio de Economa de la Republica Argentina.
Yves Duclos, Jean (2001), Problemas de medicin de vulnerabilidad y pobreza para
polticas sociales, Banco Mundial.

Hechos Estilizados Del Gasto Público en Argentina

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Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

Pablo Agustn Lavigne y Federico Manuel Bove1

El gasto pblico en Argentina se ha expandido notablemente durante los ltimos aos,

El gasto pblico en Argentina se ha expandido notablemente durante los ltimos aos,

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

Un claro ejemplo de lo expuesto es la poltica de subsidios, la cual pese a concentrar

50|-------|Palermo Business Review | N 11 | 2014

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

El por qu de la imposibilidad de que cierto conjunto de la poblacin pueda acceder

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

PBI per cpita (dlares corrientes)

Gasto del sector pblico general (como porcentaje del PBI)

Fuente: elaboracin propia en base a FMI y CEPAL.

Ms all de lo expuesto, es importante aclarar que, en el caso especfico de Argentina,

Palermo Business Review | N 11 | 2014 || 53

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

Ilustracin 2 - Gasto consolidado del sector pblico general, 1900-2012 (como

Fuente: elaboracin propia en base a FMI.

A continuacin, la Ilustracin 3 muestra el cambio ocurrido a partir del ao 2006,

America Latina y Caribe

Fuente: elaboracin propia en base a FMI.

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

Box: evolucin del gasto pblico a nivel mundial en la modernidad

Richard Musgrave, referente terico de temas vinculados al sector pblico, explica

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

1990 1996 2002

Estados Unidos 7,3

Post - Segunda Guerra Mundial

Fuente: Tanzi (2005).

56|-------|Palermo Business Review | N 11 | 2014

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

III. Desagregacin jurisdiccional del gasto, quin gasta?

Argentina, por mandato Constitucional, es un pas con una organizacin poltica

Ilustracin 5 - Gasto pblico en Argentina segn jurisdiccin, por dcada

Como porcentaje del gasto total

Fuente: elaboracin propia en base a Ministerio de economa y finanzas pblicas

Palermo Business Review | N 11 | 2014 || 57

A partir de entonces, las principales funciones de la Nacin en las provincias se limitan

Fuente: elaboracin propia en base a Ministerio de economa

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

Ilustracin 7 - Gasto del sector pblico en Argentina segn jurisdiccin

IV. Tipo de gasto, en qu se gasta?

Para analizar el tipo de gasto la forma ms til es la desagregacin por finalidad y

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

Funcionamiento del Estado

Gasto Pblico Social

Promedio anual perodos seleccionados como % del PBI

Funcionamiento del Estado

Gasto Pblico Social

60|-------|Palermo Business Review | N 11 | 2014

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

Como % del Total

Funcionamiento del Estado

Gasto Pblico Social

Gasto pblico per cpita en pesos constantes

Funcionamiento del Estado

Gasto Pblico Social

Fuente: elaboracin propia en base a Ministerio de economa y finanzas pblicas de la Nacin.

Fuente: elaboracin propia en base a Ministerio de economa y finanzas pblicas de la Nacin.

Palermo Business Review | N 11 | 2014 || 61

Hechos estilizados del gasto pblico en Argentina

En otras palabras, los gastos corrientes, relacionados principalmente al pago